UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
EDUARDO BATISTA BORGES
INCENTIVOS FISCAIS E DESENVOLVIMENTO
SOCIOECONÔMICO DE GOIÁS: Análise de Impactos dos
Programas Fomentar e Produzir (1995-2011)
RIO DE JANEIRO
2014
EDUARDO BATISTA BORGES
INCENTIVOS FISCAIS E DESENVOLVIMENTO
SOCIOECONÔMICO DE GOIÁS: Análise de Impactos dos
Programas Fomentar e Produzir (1995-2011)
Tese apresentada ao Curso de Doutorado do Programa de PósGraduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento
da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte
dos requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor em
Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento.
ORIENTADORA: PROFª DRª SOL GARSON BRAULE PINTO
RIO DE JANEIRO
2014
FICHA CATALOGRÁFICA
B732
Borges, Eduardo Batista.
Incentivos fiscais e desenvolvimento socioeconômico de Goiás : análise de impactos dos
Programas Fomentar e Produzir (1995-2011) / Eduardo Batista Borges. – 2014.
285 f. ; 31 cm.
Orientadora: Sol Garson Braule Pinto.
Tese (Doutorado) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Economia,
Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento, 2014.
Referências: f. 230-250
1. Incentivos Fiscais. 2. Guerra Fiscal. 3. Desenvolvimento Regional. 4. Federalismo
Fiscal. I. Pinto, Sol Garson Braule, orient. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Instituto de Economia. III. Título.
AGRADECIMENTOS
A conclusão deste trabalho só foi possível, graças à colaboração direta ou indireta
de diversas pessoas e instituições, a quem deixo o meu sincero agradecimento.
À minha orientadora, profa. Dra. Sol Garson Braule Pinto, pela orientação segura e
sempre disposta a ajudar a superar dificuldades. Agradeço pelas horas dedicadas à discussão
dos temas de interesse da tese. Aprendi muito com essa convivência.
O desenvolvimento deste trabalho a contento só foi possível graças à
disponibilização de recursos pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Goiás –
FAPEG, através da bolsa de formação do doutorado, que viabilizou nosso deslocamento até o
Rio de Janeiro para participar das diversas atividades previstas. Sem esses recursos públicos
não teria sido possível desenvolver a pesquisa.
Agradeço também à Universidade Estadual de Goiás – UEG pela liberação durante
uma parte da pesquisa. Aos funcionários e professores da UEG e da UFRJ pela dedicação e
pelo carinho com que nos acolheu durante todo esse período.
Agradeço ainda às diretorias de Engenharia e de Administração da Saneago (Mario
João, Olegário e Mauro Barbosa), por terem viabilizado minha participação no doutorado.
Aos gerentes da Superintendência de Planejamento (Mônica e Karine) e colegas de trabalho
(Eduardo Morais e Patrick), pelo apoio na realização das atividades do curso.
À minha irmã Maria Aparecida e a Elena Rufino pelo apoio na revisão e
formatação da tese.
Aos colegas de doutorado, pela amizade e incentivo nas horas mais difíceis.
Impossível nomear algum. Jamais vou esquecer os momentos de convivência fraterna que
tivemos durante o curso.
Aos meus pais, Humberto Mendonça Filho, pelo estímulo aos estudos, e Benedita
Batista Borges, pela dedicação com que nos criou.
Aos amigos, parentes e, principalmente, à minha esposa Ana Maria, aos meus
filhos, João Caetano, Cecília, Carlos Henrique e Taynara, pelo apoio nessa travessia e
compreensão durante as ausências.
A todas essas pessoas, muito obrigado!
RESUMO
BORGES, Eduardo Batista. Incentivos fiscais e desenvolvimento socioeconômico de Goiás:
análise de impactos dos Programas FOMENTAR e PRODUZIR (1995-2011). Rio de Janeiro,
2014. Tese (Doutorado do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e
Desenvolvimento) – Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ,
Rio de Janeiro, 2014.
Esta tese avalia os impactos econômicos produzidos, na economia do Estado de
Goiás, em decorrência dos incentivos fiscais concedidos no âmbito dos Programas
FOMENTAR e PRODUZIR, no período de 1995-2011. Esses programas são considerados os
mais importantes para apoio ao desenvolvimento econômico e à industrialização do Estado no
período recente. A utilização desses instrumentos de política pública pelo governo do Estado
para atrair investimentos produtivos, estimular o desenvolvimento econômico e/ou aumentar
sua base tributária, ocorre num contexto de “guerra fiscal” na federação brasileira,
principalmente a partir do seu acirramento, na segunda metade dos anos 90. Verificar-se-á até
que ponto a política de incentivos fiscais implementada tem sido um instrumento eficaz para a
aceleração do desenvolvimento estadual e a promoção de mudanças no perfil de seu sistema
produtivo.
Palavras-chave: Incentivos Fiscais. Guerra Fiscal. Desenvolvimento Regional. Federalismo
Fiscal.
ABSTRACT
BORGES, Eduardo Batista. Incentivos fiscais e desenvolvimento socioeconômico de Goiás:
análise de impactos dos Programas FOMENTAR e PRODUZIR (1995-2011). Rio de Janeiro,
2014. Tese (Doutorado do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e
Desenvolvimento) – Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ,
Rio de Janeiro, 2014.
This thesis evaluates the economic impacts generated in the State of Goiás
economy as a result of tax incentives granted under the FOMENTAR and PRODUCE
Program for the period 1995-2011. These programs are considered the most important for
supporting economic development and industrialization of the State in recent times. The use
of these instruments of public policy by the state government to attract productive investment,
stimulate economic development and/or increase its tax base, occurs in a context of "war tax"
in the Brazilian federation, mainly from its intensification in the second half 90s. Will checkup point until the policy implemented tax incentives have been an effective tool for
accelerating the state development and promotion of changes in the production system profile.
Keywords: Tax Incentives. Tax War. Regional Development. Fiscal Federalism.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
GRÁFICO 1: Valor Adicionado da Indústria de Transformação e Extrativa Mineral do
Estado de Goiás – 1995 – 2009 (R$ Bilhões)........................................................................182
GRÁFICO 2: Faturamento do Setor Industrial do Estado de Goiás – 1999-2010 (R$
Bilhões)...................................................................................................................................183
GRÁFICO 3: Goiás e Brasil: taxa de crescimento do Produto Interno Bruto – 1995 2011........................................................................................................................................185
GRÁFICO 4: Participação de Goiás e do Centro-Oeste no PIB do Brasil (%) 1995 –
2011.........................................................................................................................................186
GRÁFICO 5: Estado de Goiás: Número de Estabelecimentos Industriais, Cadastrados na
Secretaria da Fazenda – 1996 - 2012....................................................................................................190
GRÁFICO 6: Goiás e Brasil: Taxa de Desemprego – 1995-2011.......................................196
GRÁFICO 7: Estado de Goiás: Exportação por Fator Agregado – 1985, 1995-2011..........199
GRÁFICO 8: Estado de Goiás: Importações por Fator Agregado –1995 – 2011................201
GRÁFICO 9: Estado de Goiás: Participação na Arrecadação do ICMS (%) - 1995 –
2011.........................................................................................................................................206
GRÁFICO 10: Estado de Goiás: Arrecadação do ICMS e Participação da Indústria –
1996-2011...............................................................................................................................207
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1: Maiores Projetos Aprovados – FEICOM – 1973 – 1980.................................168
QUADRO 2: Critérios para Descontos Sobre o Saldo Devedor no Programa PRODUZIR
- Goiás.....................................................................................................................................174
QUADRO 3: Quadro 3: IDH - M - Municípios Selecionados - 1999, 2000 e 2010..............212
QUADRO 4: Quadro 4: Índice de Gini - Municípios Selecionados – Regiões Dinâmicas 1999, 2000 e 2010...................................................................................................................214
QUADRO 5: Quadro 5: Índice de Gini - Municípios Selecionados – Região Nordeste –
1999, 2000 e 2010...................................................................................................................214
QUADRO 6: Programas Estaduais de Atração de Investimentos – Estados
Selecionados............................................................................................................................252
LISTA DE TABELAS
TABELA 1: Razões da Instalação de Plantas Produtivas em Outras Unidades da
Federação................................................................................................................................116
TABELA 2: Estado de Goiás: Índice de Participação dos Municípios no ICMS – 1998 –
2011.........................................................................................................................................159
TABELA 3: Recursos Aprovados, Número de Empregos a Serem gerados e Custo do
Emprego no Produzir nas Microrregiões e Metade Norte/Sul de Goiás - 2001 a Maio
de 2012....................................................................................................................................177
TABELA 4: Projetos Aprovados e Efetivamente em Fruição pelo Fomentar – 1985
a maio de 2012.......................................................................................................................178
TABELA 5: Projetos Contratados do Produzir por Microrregiões - 2001 a Maio 2012.......179
TABELA 6: Projetos Contratados do Produzir por Segmento Econômico Representatividade do Investimento, Emprego e Benefício - 2001 a Maio 2012...................180
TABELA 7: Projetos em Fruição no Programa PRODUZIR por Microrregiões e
Representatividade do ICMS arrecadado - 2001 a 2011.........................................................181
TABELA 8: Brasil, Goiás e Centro-Oeste - Produto Interno Bruto (PIB) 1995 – 2011.......185
TABELA 9: Estado de Goiás - Participação da Indústria no PIB – 1995 – 2011..................187
TABELA 10: Participações Estaduais no Valor da Transformação Industrial Nacional
(VTI), Estados selecionados, 1985 – 2011.............................................................................188
TABELA 11: Brasil, Goiás e Centro-Oeste - Produto Interno Bruto a preços de mercado
per capita – 1995 - 2011........................................................................................................189
TABELA 12: Estado de Goiás - Constituição e Extinção de empresas – 1995 – 2011.........190
TABELA 13: Número de Empregos formais, Variação absoluta e relativa em Goiás e no Brasil
– 1995-2011..........................................................................................................................................192
TABELA 14: Número de Empregos Formais - Goiás e Brasil - 1995 – 2012.......................193
TABELA 15: Rendimento Médio nominal, segundo Setores de atividades econômicas –
Goiás 2000 – 2012..................................................................................................................194
TABELA 16: Estado de Goiás e Brasil - Flutuação do nível de Emprego – 1995 - 2011.....197
TABELA 17: Estado de Goiás: Balança Comercial – 1995 – 2011 (US$ 1.000 FOB).........198
TABELA 18: Estado de Goiás: Exportações por Fator Agregado – 1985, 1995 – 2011 (US$
1.000 FOB)..............................................................................................................................199
TABELA 19: Estado de Goiás – Principais Produtos Exportados (%) – 1996 - 2011..........200
TABELA 20: Estado de Goiás: Importações por Fator Agregado – 1995 – 2011 (US$ 1.000
FOB)........................................................................................................................................201
TABELA 21: Estado de Goiás: Deterioração dos Termos de Troca.....................................202
TABELA 22: Anápolis - Balança Comercial (US$ FOB) – 1999 – 2011.............................203
TABELA 23: Catalão - Balança Comercial (US$ FOB) – 1999 – 2011................................203
TABELA 24: Rio Verde - Balança Comercial (US$ FOB) – 1999 – 2012...........................205
TABELA 25: Arrecadação do ICMS – Valores Correntes - 1995 – 2011 (R$ mil).............206
TABELA 26: Arrecadação do ICMS e Participação por setor de atividade –1996-2011......207
TABELA 27: Estado de Goiás: Participação das Regiões na Arrecadação do
ICMS (%) - 2000-2011...........................................................................................................208
TABELA 28: Renúncia de ICMS (LDO) em Relação à Arrecadação em 2006-2011
(R$ mil).................................................................................................................................209
TABELA 29: Renúncia de ICMS (LDO) em Relação à Arrecadação / Investimentos
em 2012...................................................................................................................................210
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADA
Agência de Desenvolvimento da Amazônia
ADENE
Agência de Desenvolvimento do Nordeste
ADIN
Ação Direta de Inconstitucionalidade
BASA
Banco da Amazônia
BD
Banco de Desenvolvimento
BEG
Banco do Estado de Goiás
BH
Brecha Horizontal
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD
Banco Interamericano de Reconstrução e Desenvolvimento
BNB
Banco do Nordeste do Brasil
BNDE
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
BNDES
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CDB
Certificado de Depósito Bancário
CDI
Conselho de Desenvolvimento Industrial
CEPAL
Comissão Econômica para a América Latina
CF
Constituição Federal
CNI
Confederação Nacional da Indústria
CODEG
Companhia de Desenvolvimento do Estado de Goiás
CODEVASF
Comissão de Desenvolvimento do Vale do São Francisco
CONFAZ
Conselho de Política Fazendária
CONSUP
Conselho Superior de Prioridades para o Desenvolvimento Industrial
DAIA
Distrito Agroindustrial de Anápolis
DNOCS
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
FCO
Fundo Constitucional do Centro-Oeste
FEBRAFITE
Federação Brasileira das Associações de Fiscais de Tributos Estaduais
FEICOM
Fundo de Expansão da Indústria e do Comércio
FIESP
Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
FMI
Fundo Monetário Internacional
FNDR
Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional
FOMENTAR
Fundo de Participação e Fomento à Industrialização do Estado de Goiás
FPE
Fundo de Participação dos Estados
FPM
Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
FUNDEF
Fundo de Desenvolvimento da Educação Fundamental
FUNPRODUZIR
Fundo de Atividades Industriais
GC
Governo Central
GREMI
Groupe de Recherche Européen Sur Les Milieux Innovateurs
GSN
Governos Subnacionais
GTDN
Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
ICM
Imposto sobre Circulação de Mercadorias
ICMS
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IDH
Índice de Desenvolvimento Humano
IMB
Instituto Mauro Borges
IQUEGO
Indústria Química do Estado de Goiás
IOCS
Inspetoria de Obras Contra a Seca
IPI
Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU
Imposto Predial e Territorial Urbano
IR
Imposto de Renda
ISI
Industrialização por Substituição de Importações
ISSQN
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
ITR
Imposto Territorial Rural
IVA
Imposto sobre Valor Agregado
IVC
Imposto sobre Vendas e Consignações
IVM
Imposto sobre Vendas Mercantis
LC
Lei Complementar
LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
MDIC
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
NICS
Países Recentemente Industrializados
OCDE
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONU
Organização das Nações Unidas
PAEG
Plano de Ação Econômica do Governo
P&D
Pesquisa e Desenvolvimento
PIB
Produto Interno Bruto
PNB
Produto Nacional Bruto
PND
Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDR
Plano Nacional de Desenvolvimento Regional
PNUD
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
POLOAMAZÔNIA
Programa de Pólos Agropecuários e Agro-minerais da Amazônia
POLOCENTRO
Programa de Desenvolvimento dos Cerrados
POLONORDESTE Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste
PPC
Paridade do Poder de Compra
PRODECER
Programa Nipo-Brasileiro de Desenvolvimento dos Cerrados
PRODUZIR
Programa de Desenvolvimento Industrial do Estado de Goiás
PROTERRA
Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulos à Agroindústria
SECEX
Secretaria de Comércio Exterior
SEFAZ GO
Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás
SEGPLAN GO
Secretaria de Gestão e Planejamento do Estado de Goiás
SIC GO
Secretaria da Indústria e Comércio do Estado de Goiás
SPVEA
Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia
STF
Supremo Tribunal Federal
SUS
Sistema Único de Saúde
SIN
Sistema de Incentivos à Industrialização de Goiás
SUDAM
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
SUDECO
Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste
SUDENE
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
SUDESUL
Superintendência de Desenvolvimento do Sul
SUFRAMA
Superintendência da Zona Franca de Manaus
TCE
Tribunal de Contas do Estado de Goiás
TVA
Tenesse Valey Authority
VA
Valor Adicionado
VAF
Valor Adicionado Fiscal
SUMÁRIO
Introdução.............................................................................................................................. 15
Capítulo 1 – O Papel do Estado no Desenvolvimento......................................................... 21
Introdução................................................................................................................................ 21
1.1 – O Conceito de Desenvolvimento.................................................................................... 22
1.2 – As Novas Concepções de Desenvolvimento.................................................................. 30
1.3 – Teorias Sobre o Papel do Estado na Promoção do Desenvolvimento............................ 35
1.3.1 – A Teoria de Busca de Renda (Rent Seeking)...................................................... 35
1.3.2 – Douglas North e o Papel do Estado.................................................................... 37
1.3.3 – A Teoria do Estado de Peter Evans.................................................................... 41
1.3.4 – A Teoria do Estado de Ha-Joon Chang.............................................................. 46
1.4 – As Três Vertentes da Moderna Teoria do Desenvolvimento......................................... 50
1.5 – Estado e Desenvolvimento Regional.............................................................................. 54
1.5.1 – A Teoria do Desenvolvimento Regional............................................................ 58
1.5.2 – Produção Recente em Economia Regional......................................................... 71
1.5.3 – Estado e Desenvolvimento Regional no Brasil.................................................. 76
1.5.4 – Políticas Estaduais de Desenvolvimento e Incentivo Fiscal.............................. 82
1.6 - Conclusão........................................................................................................................ 88
Capítulo 2 – Aspectos Teóricos da Competição Tributária Entre Jurisdições............... 95
Introdução............................................................................................................................... 95
2.1 – O modelo de Tiebout..................................................................................................... 95
2.2 – O modelo de Gordon..................................................................................................... 98
2.3 – Outras Visões Sobre a Competição Tributária entre Jurisdições..................................102
2.4 – A Competição Fiscal no Brasil......................................................................................108
2.4.1 – Caracterização Histórica e Conceitual do Fenômeno.........................................109
2.4.2 – Evolução da Guerra Fiscal..................................................................................110
2.4.3 – Determinantes da Guerra Fiscal..........................................................................114
2.5 - Conclusão.......................................................................................................................117
Capítulo 3. Federalismo Fiscal: Teoria Tradicional de Finanças Públicas.................... 122
Introdução.............................................................................................................................. 122
3.1 – O Federalismo e a Economia do Setor Público............................................................ 126
3.2 – As Funções de Governo................................................................................................ 128
3.3 – A Escolha Pública e Federalismo.................................................................................. 131
3.3.1 – Escolha Pública e Incentivos Fiscais................................................................. 136
3.4 – Federalismo Fiscal Brasileiro........................................................................................ 137
3.4.1 – As Transferências Intergovernamentais no Federalismo Fiscal........................ 145
3.4.1.1 – Determinantes básicos das Transferências Verticais..................................... 145
3.4.1.2 – Os tipos básicos de Transferências................................................................ 151
3.4.1.3 – A Cota-Parte dos Municípios no ICMS......................................................... 155
3.5 - Conclusão...................................................................................................................... 160
Capítulo 4 – Incentivos Fiscais e Desenvolvimento Socioeconômico de Goiás –
Análise de Impactos dos Programas Fomentar e Produzir (1995-2011).........................164
Introdução.............................................................................................................................. 164
4.1 – Antecedentes................................................................................................................. 165
4.2 – Análise do Programa Fomentar......................................................................................170
4.3 – Análise do Programa Produzir...................................................................................... 172
4.4 – Projetos aprovados e efetivamente em fruição.............................................................. 177
4.5 – A efetividade do Programa Fomentar........................................................................... 179
4.6 – Análise das principais variáveis de estudo.................................................................... 183
4.6.1 – Produto.............................................................................................................. 184
4.6.2 – Emprego e Renda.............................................................................................. 191
4.6.3 – Balança Comercial............................................................................................ 197
4.6.4 – Arrecadação...................................................................................................... 205
4.6.5 – Indicadores Sociais........................................................................................... 210
4.7 – Dados e Metodologia.................................................................................................... 215
4.7.1 – Abrangência espacial e temporal.......................................................................215
4.7.2 – Delimitação do estudo.......................................................................................216
4.7.3 – Dados e Metodologia.........................................................................................216
4.7.4 – Limitações..........................................................................................................221
4.8 – Conclusão...................................................................................................................... 221
5.0 - Considerações Finais................................................................................................... 225
Referências ........................................................................................................................... 230
Anexos .................................................................................................................................. 251
15
Introdução
Esta tese analisa os Programas de incentivos fiscais FOMENTAR e PRODUZIR
adotados pelo Governo do Estado de Goiás, com o intuito de atrair investimentos produtivos,
estimular o desenvolvimento econômico e/ou aumentar sua base tributária.
O objetivo geral desta tese consiste em avaliar os impactos econômicos produzidos
na economia do Estado de Goiás, em decorrência dos incentivos fiscais concedidos no âmbito
dos Programas FOMENTAR e PRODUZIR, no período de 1995-2011. Essa política pública
ocorre num contexto de ‘guerra fiscal’, principalmente a partir do seu acirramento, na segunda
metade dos anos 90.
O FOMENTAR e o PRODUZIR são os dois programas mais importantes de apoio
ao desenvolvimento econômico e à industrialização adotados pelo Estado de Goiás no período
recente, e serão analisados em detalhes no quarto capítulo deste estudo.
Entre os objetivos específicos encontram-se:
●
Avaliar a dimensão dos incentivos fiscais e financeiros oferecidos pelo Estado de
Goiás, através dos programas “FOMENTAR e PRODUZIR”, que são os principais
instrumentos para atração de investimentos produtivos;
●
Entender a dinâmica da distribuição das empresas no espaço regional;
●
Verificar se a guerra fiscal contribui para maior diversificação da estrutura produtiva
estadual contemplando novas atividades ou apenas reforçando especializações
produtivas;
Segundo Prado e Cavalcanti (1998), a competição tributária entre jurisdições (Tax
Competition), entendida como a utilização pelos governos estaduais de isenções, reduções e
diferimentos de prazos para pagamentos de impostos como recurso para alavancar a
industrialização regional, remonta pelo menos aos anos 60. Após um período de maior
intensidade e evidência, entre o final dos anos 60 e início dos anos 70, quando se tornou
notícia pela primeira vez a chamada ‘guerra fiscal’, esse tipo de prática aparentemente perde
ímpeto e desaparece dos debates e da mídia até o final dos anos 80.
Com o fim do regime militar (1964-1985), a democracia avança no país,
culminando com a adoção de uma nova Constituição em 1988, quando os direitos dos
cidadãos foram ampliados e o federalismo e a descentralização foram reforçados. Além disso,
no início dos anos 90, houve a abertura econômica e a estabilização da economia brasileira,
com a implantação do Plano Real em 1994. Nesse período, com o avanço da globalização e a
16
retomada dos investimentos diretos externos e internos no País, principalmente no setor
automotivo, o tema da competição tributária entre jurisdições, mais conhecida como “guerra
fiscal”, retorna à agenda de discussão, principalmente a partir de 1993/1994, quando se
transforma numa grande polêmica nacional. Desde então, o tema vem assumindo importância
crescente, em virtude do montante dos benefícios que vêm sendo concedidos pelos Estados às
grandes empresas, para que se instalem em seus territórios. Ao mesmo tempo, crescem as
críticas e os questionamentos ao caráter extremamente perverso dessa disputa, e fica também
evidente a dificuldade em se obter uma solução imediata, politicamente viável, para eliminar
ou reduzir seus impactos negativos.
A elaboração de programas voltados para atrair investimentos é prática usual na
maior parte dos Estados brasileiros desde os anos 50, e mais recentemente, também nos
grandes municípios. Desde então, programas de desenvolvimento regional para atração de
investimentos em vários Estados, jamais deixaram de existir.
Para Rezende e Afonso (2004), a guerra fiscal lança suas raízes em um vácuo
criado pela ausência de uma política regional patrocinada pela esfera federal para
contrabalançar a tendência à concentração das atividades econômicas modernas no Estado de
São Paulo. Dessa forma, a guerra fiscal busca substituir, de certa maneira, os instrumentos de
política regional existentes nas décadas de 70 e 80.
Entendimento semelhante pode ser encontrado em Porsse (2005), para o qual o
crescimento do papel dos governos estaduais na construção de políticas de desenvolvimento
regional foi reforçado pela mudança no papel do governo federal face à instabilidade
econômica persistente desde o início dos anos 80 e devido ao agravamento da crise fiscal da
economia brasileira. O ambiente de crise levou à concentração dos esforços do governo
federal para a elaboração de políticas macroeconômicas de estabilidade deixando a
preocupação com o desenvolvimento regional em segundo plano.
A guerra fiscal, portanto, é um estado peculiar de acirramento do caráter
competitivo dessas políticas, que ocorre em determinado momento e em certas condições.
Diversos trabalhos mostram que em ambiente não-cooperativo há problemas de eficiência e
provisão sub-ótima de bens e serviços públicos que comprometem o bem-estar dos cidadãos,
como os de Gordon (1983), Mintz e Tulkens (1986), Zodrow e Mieszkowski (1986), Keen e
Marchand (1997), Kanbur e Kenn (1993), Varsano (1997), Prado e Cavalcanti (1998), Viol
(1999), Afonso, Ferreira e Varsano (2003). Outros reconhecem mérito na competição fiscal
como forma de se atingir a eficiência econômica ou limitar o papel do Estado, como Tiebout
17
(1956), Oates e Schwab (1988), Crombrugghe e Tulkens (1990), Brennan e Buchanan (1980),
Rauscher (1998), Cassette, Jayet, Paty (2005).
Diversos incentivos são oferecidos às empresas, dentre eles, destacam-se as
operações de isenção/redução/diferimento de ICMS, que têm sido utilizadas como principal
mecanismo de subsídio, estando presente em todos os acordos entre governos estaduais e
empresas, sendo responsáveis pela maior parte do total de subsídios.
A utilização do ICMS, principal imposto estadual, como instrumento de incentivo
tem gerado questionamentos sobre os possíveis efeitos negativos dessa prática sobre os já
fragilizados orçamentos estaduais, levando à formação de um senso comum que chama a
atenção para as consequências perversas da guerra fiscal sobre as finanças dos Estados.
Mas, esta não é uma opinião unânime. Trabalho desenvolvido por Prado e
Cavalcanti (1998), influenciado pelo trabalho de Varsano (1997), buscou mostrar justamente
o contrário, ou seja, que a guerra fiscal não implicaria, necessariamente, na degradação da
situação fiscal dos Estados praticantes. Os autores enfatizam a possibilidade de geração de
efeitos orçamentários positivos para a economia do Estado, enquanto no plano agregado, que
considera o país como um todo, a guerra fiscal necessariamente implica em perdas fiscais.
Devido à instabilidade econômica vigente desde o início dos anos 80 no Brasil e
ao agravamento da crise fiscal, a preocupação com o desenvolvimento regional, por parte do
governo federal, ficou em segundo plano. Somado a isto, a descentralização de receitas
promovida pela Constituição de 1988 ampliou a autonomia dos governos sub-nacionais. Em
consequência, os Estados passaram a adotar políticas autônomas de desenvolvimento,
acirrando a competição tributária entre jurisdições. Aplicada ao Estado de Goiás, a
problemática pode ser resumida na seguinte questão: Políticas de incentivos fiscais e
financeiros adotadas pelo governo do Estado de Goiás, no âmbito dos programas
FOMENTAR e PRODUZIR, para atração de investimentos produtivos, contribuíram para
promover o desenvolvimento do Estado?
Em resposta a essa questão, procuraremos demonstrar que, embora alguns
indicadores evidenciem ganhos para o estado e a população das regiões beneficiadas com os
novos empreendimentos no curto e médio prazo, a forma para se chegar ao desenvolvimento
econômico sustentável não pode se basear em uma política de conflito federativo permanente
combinado com a utilização indiscriminada de incentivos fiscais.
Os anos 90 foram palco de mudanças estruturais importantes na economia mundial
e nacional. O avanço do processo de globalização aumentou de forma significativa a
mobilidade dos fatores em escala mundial, contribuindo para o aumento da competição
18
tributária entre países como forma de atração de capitais produtivos, refletindo no âmbito
interno da federação brasileira, com o acirramento da guerra fiscal a partir de meados dos
anos 90, com a finalidade de atrair esses capitais. Mudanças internas também contribuíram
para isso, como a maior autonomia concedida aos Estados e Municípios pela Constituição de
1988, a abertura econômica, a estabilização da economia, a retomada dos investimentos
internos e externos a partir de 1994, notadamente no setor automobilístico.
Desta forma, o grau de competitividade do país se eleva trazendo novos desafios
para os governos subnacionais. Estudar as transformações ocorridas a partir desse período em
uma unidade da federação, no caso, no Estado de Goiás, é o desafio deste trabalho,
principalmente em relação ao aspecto específico da competição tributária entre jurisdições,
também conhecida como guerra fiscal.
A escolha do tema deve-se à sua atualidade e relevância econômica e social, tendo
em vista o impacto que as renúncias fiscais, decorrentes da competição tributária, podem
trazer para as finanças públicas e para o bem-estar da população, através da diminuição da
capacidade de investimento do Estado. No Brasil, em 2003, o tema ganha mais destaque, com
o envio do Projeto de Reforma Tributária ao Congresso Nacional para discussão e aprovação.
Os interesses conflitantes logo vieram à tona, e o que vimos foi a exacerbação da guerra
fiscal, em virtude das restrições que seriam impostas pela Emenda Constitucional à sua
continuidade. No governo atual, uma nova proposta de Reforma Tributária foi enviada ao
Congresso. Mas, apesar de muita discussão, dificilmente será aprovada, devido à falta de
consenso mínimo sobre pontos fundamentais.
Recentemente, uma nova polêmica sobre o tema tem agitado o meio político e
empresarial brasileiro. Trata-se da derrubada pelo Supremo Tribunal Federal de 23 normas
criadas por vários Estados para favorecer empresas e atrair investimentos à custa de outros
Estados, que foram julgadas inconstitucionais. Desta forma, os que combatem a guerra fiscal
esperam que essa decisão, se implementada, possa colocar fim ao conflito federativo,
contribuindo para a busca de um novo caminho para alavancar o desenvolvimento regional.
Outra polêmica, em mais um desdobramento da guerra fiscal ora em curso no país,
foi a chamada “Guerra dos Portos”, cujo instrumento principal era a redução do ICMS sobre
produtos importados por parte de alguns Estados, principalmente Goiás, Espírito Santo e
Santa Catarina. Estas medidas provocaram forte reação do empresariado nacional, comandada
pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – FIESP-, devido ao temor da
desindustrialização do país, que, para eles, está em curso. Pressionado, o Governo Federal se
comprometeu a tomar providências para acabar com essa guerra, através da unificação das
19
alíquotas do imposto estadual que incide sobre as importações. A reação de alguns
governadores dos Estados prejudicados foi imediata, protestando e pressionando o Congresso,
para que mantivessem as regras anteriores, sob pena de elevadas perdas de arrecadação para
seus Estados. Exigiam compensações financeiras por parte do Governo Federal, caso as regras
fossem alteradas.
Finalmente, o Senado Federal acabou aprovando a unificação das alíquotas em
abril de 2013, e o Governo prometeu compensações aos estados prejudicados através de
empréstimos, via BNDES, para investimentos em infraestrutura econômica e social, como
forma de manter a suposta competitividade perdida desses Estados com o fim do incentivo às
importações.
Uma motivação adicional para a escolha do tema deve-se à escassez de trabalhos
empíricos, principalmente no âmbito estadual e à possibilidade de a pesquisa poder contribuir
para ampliar o debate acadêmico e na sociedade, fornecendo subsídios para políticas públicas
a serem adotadas pelos governos.
Esta tese está estruturada com introdução, quatro capítulos e as considerações
finais. O primeiro capítulo abordará o papel do Estado no desenvolvimento, a partir da teoria
da busca de renda e da abordagem institucionalista (North, Evans e Chang). Iniciamos com
uma discussão a respeito do conceito e da definição de desenvolvimento, seguindo com a
apresentação das novas concepções de desenvolvimento, das teorias sobre o papel do Estado
na promoção do desenvolvimento. Isto se faz necessário, tendo em vista a multiplicidade de
visões acerca do tema e de sua evolução ao longo do tempo. O capítulo será encerrado com a
abordagem de outro tema de interesse deste estudo, que é a teoria sobre Estado e
Desenvolvimento Regional. No caso brasileiro, a questão do desenvolvimento regional é
abordada no contexto de um sistema federativo, assim como as políticas estaduais de
desenvolvimento, baseadas em incentivos fiscais, que também serão analisadas.
No segundo capítulo, será feita a abordagem da competição tributária entre
jurisdições segundo as diversas correntes, com destaque para os modelos de Tiebout e
Gordon. Em seguida, será feita análise da competição fiscal no Brasil, com uma
caracterização histórica e conceitual do fenômeno, através da identificação de seus
determinantes e dos elementos de ordem política, econômica e institucional que influenciam
no surgimento da competição tributária. Ainda, será destacada a sua evolução e
características, dos anos 60 até o período recente.
O terceiro capítulo apresentará a descrição do sistema federativo e do federalismo
fiscal no Brasil, com o objetivo de verificar até que ponto a forma de organização
20
institucional desta federação tem contribuído para o acirramento da competição tributária
entre os governos subnacionais. Serão abordados os aspectos teóricos do federalismo fiscal
em geral, e, em particular, do federalismo fiscal brasileiro, tendo em vista sua importância
para a compreensão da competição fiscal que se estabeleceu no território brasileiro,
principalmente a partir da Constituição de 1988.
No quarto capítulo, será realizada a análise dos programas de incentivos fiscais
FOMENTAR E PRODUZIR adotados pelo governo do Estado de Goiás no contexto da
“guerra fiscal”, no período 1995-2011, como estratégia para alavancar o desenvolvimento
regional, avaliando os impactos econômicos produzidos na economia goiana, através dos
indicadores socioeconômicos disponíveis. Em seguida, serão apresentadas as considerações
finais.
21
Capítulo 1 – O Papel do Estado no Desenvolvimento
Introdução
A maioria dos economistas acredita que mercados competitivos, deixados por si
mesmos, conduziriam naturalmente ao desenvolvimento econômico. Entretanto, não há razões
teóricas para se esperar que uma ordem espontânea promova o funcionamento econômico de
forma harmônica na sociedade moderna. Isto nos conduz diretamente à discussão do papel
institucional do Estado no sistema econômico e no desenvolvimento, qual seja: Qual o papel
do Estado no sistema econômico? O Estado pode atuar de modo a favorecer o
desenvolvimento?
Para Fiani (2011), o Estado tem papel fundamental na promoção do
desenvolvimento. Em primeiro lugar, o papel institucional, que se refere ao papel do Estado
na constituição dos arranjos institucionais - as estruturas de governança - necessários ao bom
funcionamento da economia, reduzindo conflitos e promovendo a cooperação, de forma a
diminuir os custos de transação. Também pode se referir ao papel do Estado ao fornecer um
ambiente institucional, que é o conjunto de regras fundamentais de natureza política, social e
legal que estabelece a base para a produção, a troca e a distribuição, e deixar que os agentes
privados constituam as estruturas de governança sobre esta base. Englobam, por exemplo – a
constituição nacional, o regime político, as leis, regulamentos públicos etc.
Entretanto, entre os economistas, não é dada importância muito grande ao papel do
Estado no sistema econômico e no desenvolvimento, seja nos arranjos institucionais, seja no
ambiente institucional. A atenção maior recai sobre as políticas econômicas adotadas pelo
Estado, principalmente sobre a política monetária e a política fiscal. A razão da menor
atenção dada ao papel institucional do Estado é resultado de abordagens em que qualquer
intervenção do Estado na economia é percebida como essencialmente nociva ao bom
funcionamento do sistema econômico, causando distorções. Contudo, é muito frágil
teoricamente a idéia de uma sociedade com sua atividade econômica articulada única e
exclusivamente por meio de mercados, ainda que esses mercados sejam todos perfeitamente
competitivos.
Antes de iniciarmos a discussão sobre o papel do Estado no desenvolvimento,
tema deste capítulo, necessário se faz conceituar e definir “o que é desenvolvimento”, tendo
22
em vista a multiplicidade de visões acerca do significado do desenvolvimento e de sua
constante evolução ao longo do tempo.
1.1 – O Conceito de Desenvolvimento
Os contextos social, geográfico e histórico de qualquer conceito, bem como a sua
trajetória evolutiva, são centrais para a sua compreensão. As teorias, os modelos e as
definições de desenvolvimento são socialmente determinados, geograficamente diferenciadas
e evoluem ao longo do tempo. Por outro lado, durante o processo evolutivo do conceito, o que
se considera “desenvolvimento” tornou-se mais complexo e diverso, e entender sua natureza
mais básica é fundamental para a compreensão do conceito.
Existe uma vasta literatura sobre desenvolvimento econômico, ampla e profunda.
Entretanto, até hoje, não há muita clareza sobre o significado de desenvolvimento. Há
diferentes visões, e que mudam ao longo do tempo. Contudo, um mínimo irredutível pode ser
considerado o seu significado essencial. Entende-se que o desenvolvimento deve contribuir
para a melhoria das condições de vida da população, garantindo que todos terão suas
necessidades humanas básicas atendidas, e isto
significa o provimento não apenas de
alimentos e vestuário, mas de moradia, saúde, educação, saneamento e transporte coletivo.
Esta proposição simples, mas poderosa, é frequentemente esquecida na busca de riqueza
material e nas preocupações convencionais da economia.
A literatura inicial sobre desenvolvimento enfatiza o crescimento econômico e o
acúmulo de capital em nível macro. No entanto, a literatura contemporânea do
desenvolvimento destaca o aumento da eficiência econômica e da produtividade em nível
micro. A industrialização sempre foi vista como um atributo essencial do desenvolvimento,
porém, a ênfase passou do ritmo da industrialização para sua eficiência. A suposição
subjacente é que o crescimento e a eficiência econômica não são apenas necessários, mas
também suficientes para trazerem melhorias nas condições de vida da população.
De tempos em tempos, vozes dissidentes questionam o pensamento convencional
sobre crescimento econômico ou aumento da renda per capita como medida de
desenvolvimento, sugerindo outros indicadores de desenvolvimento, como a redução da
pobreza, da desigualdade e do desemprego, que levariam em conta mudanças na qualidade de
vida. Mas estes aspectos do desenvolvimento foram em grande parte ignorados pela economia
em voga, que não fazia distinção entre meios e fins.
23
O crescimento econômico e a eficiência econômica, incluindo a industrialização,
são meios. O desenvolvimento é que é um fim. Assim, crescimento e eficiência precisam ser
combinados com pleno emprego, com a erradicação da pobreza, a redução da desigualdade, o
desenvolvimento humano e com ambiente sustentável para se alcançar o desenvolvimento.
Afinal, o propósito do desenvolvimento é criar um ambiente que permita à população em geral
viver com dignidade.
Em termos convencionais, o mundo fez enormes progressos econômicos durante a
segunda metade do século XX. Nos últimos cinquenta anos, o PNB mundial cresceu dez
vezes, enquanto a renda per capita triplicou. O crescimento foi impressionante até no mundo
em desenvolvimento, particularmente quando comparado com o subdesenvolvimento e a
estagnação na era colonial, durante a primeira metade do século XX. Mas tais agregados
podem esconder mais do que revelar, pois o desenvolvimento foi muito desigual entre países e
dentro de cada país.
Nessa ótica, destaca-se que o padrão de desenvolvimento foi tal que levou ao
aumento da distância econômica entre o mundo industrializado e grande parte do mundo em
desenvolvimento. Ainda, levou ao aumento da distância econômica entre os novos países
industrializados, de um lado, e os países menos desenvolvidos, de outro. Ao mesmo tempo, foi
registrado aumento nas disparidades econômicas entre regiões e entre habitantes de um mesmo
país. Em outras palavras, muitas regiões do mundo, e uma proporção significativa de sua
população, foram excluídas do desenvolvimento. Isso pode ser atribuído à lógica dos
mercados, que dá àqueles que têm e tira dos que não têm, num processo de efeito cumulativo
que conduz a círculos virtuosos e viciosos guiados pelo mercado.
Esse pode ser o resultado de padrões de desenvolvimento nos quais o crescimento
econômico é desigual entre regiões e a distribuição de seus benefícios é desigual entre as
pessoas, de modo que há afluência crescente para alguns, combinada com a pobreza
persistente de muitos. Logo, essa pode ser a consequência de estratégias de desenvolvimento,
na medida em que a performance econômica similar no agregado poderia levar ao
desenvolvimento igualitário em uma situação e, em outra, ao crescimento que exclui a maioria
da população.
O desenvolvimento desigual não deixa de ter consequências para a população, pois
a pobreza, a desigualdade e a privação persistem. Há pobreza em todos os lugares, como nas
economias industriais, e não apenas no mundo em desenvolvimento e nas economias em
transição. As desigualdades econômicas aumentaram nas três últimas décadas, ao mesmo
24
tempo em que cresceu a diferença de renda entre países ricos e pobres, entre pessoas ricas e
pobres dentro de cada país, e também entre os ricos e pobres da população mundial.
A exclusão de países e pessoas do processo de desenvolvimento tornou-se muito
menos aceitável com o passar do tempo. A proposição de que o crescimento econômico, ou a
eficiência econômica, acabará eventualmente por melhorar a condição da população é,
obviamente, muito menos aceitável hoje do que há cinquenta anos. A democratização de
sistemas de governo, mesmo ocorrendo muito mais lentamente que a marketização das
economias, aumentou a importância do tempo na busca por desenvolvimento. Quase três
quartos da população mundial vivem atualmente em sociedades pluralistas com regimes
democráticos, e até os regimes autoritários precisam obter mais legitimidade de seu povo.
Pobreza ou austeridade hoje contra a prosperidade mais tarde já não é uma opção aceitável,
porque as pessoas querem o desenvolvimento imediato. Nayyar (2012) destaca:
Talvez essa realidade forneça os fundamentos essenciais da literatura emergente
sobre o direito ao desenvolvimento. Encontra-se, ainda, uma definição apropriada na
concepção de Amartya Sen, que alia o desenvolvimento com liberdade. Nesse
sentido, pode-se afirmar que há fortes interconexões entre liberdades políticas,
oportunidades sociais e capacidades econômicas. Desta forma, a remoção dos
obstáculos à liberdade, ou a ampliação das liberdades individuais, são fatores
constitutivos do desenvolvimento. Mais liberdade para as pessoas, nessa visão de
mundo, é tanto um fim primário como o principal meio de desenvolvimento. A
implicação disso é a idéia de que a mudança de concepção sobre os direitos reflete a
mudança de concepção de desenvolvimento. (NAYYAR, 2012, p. 224).
As discussões acerca do conceito de desenvolvimento e as formas de promovê-lo
têm sido pauta frequente de discussões entre economistas, empresários, políticos e
interessados no bem estar e no futuro da humanidade. Abaixo, especialistas conceituam
desenvolvimento.
Furtado (1964) definiu o desenvolvimento econômico como um processo de
mudança social pelo qual um número crescente de necessidades humanas - preexistentes ou
criadas pela própria mudança – são satisfeitas através de uma diferenciação no sistema
produtivo decorrente da introdução de inovações tecnológicas.
Segundo Furtado (1964), o desenvolvimento econômico, tal qual vem sendo
praticado nos países que lideraram a Revolução Industrial, nunca poderia ser universalizado,
conforme apregoava a imensa maioria dos economistas entre 1950 e 1970. De maneira
complementar a essa crítica, o autor desenvolve também nos livros Raízes do
Subdesenvolvimento e Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, uma análise históricoeconômica sobre a formação das sociedades de base industrial e a incorporação do progresso
técnico. Nesse sentido, o autor refere que “o crescimento econômico tende a depender da
25
habilidade das classes que se apropriam do “excedente” de convencer a maioria da população
a aceitar um alto nível de desigualdades sociais. Só o processo político pode alterar esse
quadro” (FURTADO, 1964, p. 211).
Para Bresser Pereira (2006), desenvolvimento econômico é o processo histórico de
crescimento sustentado da renda ou do valor adicionada por habitante implicando a melhoria
do padrão de vida da população de um determinado estado nacional, que resulta da sistemática
acumulação de capital e da incorporação de conhecimento ou progresso técnico à produção.
Nestes termos, o desenvolvimento econômico é um processo de transformação que implica em
mudanças nos três níveis ou instâncias de uma sociedade: estrutural, institucional ou cultural.
Desta forma, ainda segundo Bresser Pereira (2008), o desenvolvimento econômico
de um país ou estados-nação é o processo de acumulação de capital e incorporação de
progresso técnico ao trabalho e ao capital que leva ao aumento da produtividade, dos salários,
e do padrão médio de vida da população.
De acordo com o referido autor, a medida mais geral de desenvolvimento
econômico é a do aumento da renda por habitante, porque esta mede, aproximadamente, o
aumento geral da produtividade; enquanto os níveis comparativos de desenvolvimento
econômico são geralmente medidos pela renda em termos de “paridade do poder de compra”
(purchasing power parity – ppp) por habitante, pois a renda ou o produto do país, corrigido
desta maneira, avalia melhor a capacidade média de consumo da população do que a renda
nominal.
Logo, uma alternativa à avaliação do desenvolvimento econômico de um país
através da renda per capita, devido às suas óbvias limitações, é o índice de desenvolvimento
humano, um importante avanço, mas não substitui a avaliação anterior, antes a complementa.
O desenvolvimento econômico supõe uma sociedade capitalista organizada na forma de um
estado-nação onde há empresários e trabalhadores, lucros e salários, acumulação de capital e
progresso técnico, um mercado coordenando o sistema econômico e um estado regulando esse
mercado e complementando sua ação coordenadora. Nessa ótica, o desenvolvimento
econômico visa atender diretamente um objetivo político fundamental das sociedades
modernas – o bem estar – e, apenas indiretamente os quatro outros grandes objetivos que essas
sociedades buscam – a segurança, a liberdade, a justiça social e a proteção do ambiente. Por
isso, é importante não confundi-lo com o desenvolvimento ou com o progresso total da
sociedade que implica num avanço equilibrado nos cinco objetivos.
Bresser Pereira (2008) preconiza que, dado o fato de que o desenvolvimento
econômico implica mudanças estruturais, culturais e institucionais, existe uma longa tradição
26
que rejeita a identificação de desenvolvimento econômico com crescimento da renda per
capita ou simplesmente crescimento econômico.
Crescimento econômico está, normalmente, associado com mudanças tecnológicas.
Um exemplo é o grande crescimento da economia dos EUA durante a introdução da internet e
a tecnologia que isto trouxe para a indústria dos EUA como um todo. O crescimento de uma
economia é pensado não apenas como o aumento da capacidade produtiva, mas também como
a melhoria da qualidade de vida das pessoas.
Para Schumpeter (1961), o desenvolvimento econômico implica transformações do
sistema econômico que o simples crescimento da renda per capita não assegura. O autor usou
essa distinção para salientar a ausência de lucro econômico no fluxo circular onde, no máximo,
ocorreria crescimento, para mostrar a importância da inovação – ou seja, de investimento com
incorporação do progresso técnico – no verdadeiro processo de desenvolvimento econômico.
Todaro e Smith (2003) preconizam que o desenvolvimento é um processo
multidimensional envolvendo mudanças na estrutura social, atitudes populares, e instituições
nacionais, bem como a aceleração do crescimento econômico, a redução da desigualdade, e a
erradicação da pobreza.
Para o IPEA (2004, p. 17), o desenvolvimento econômico pode ser definido como
“uma combinação de crescimento sustentado, reestruturação produtiva com aprofundamento
tecnológico e melhoria os indicadores sociais/progresso social da população em geral".
Segundo Queiroz (2011), após o fim da Segunda Guerra Mundial o debate sobre
desenvolvimento econômico de regiões atrasadas passou a ganhar espaço na academia e a
diferença entre os conceitos de desenvolvimento e crescimento econômico se tornou mais
evidente. Com essa evolução, o termo “desenvolvimento econômico” passou a ser entendido
não somente como crescimento da renda per capita, mas também uma mudança estrutural em
diversas áreas.
Segundo Krugman (1995), após a década de 50 a teoria do desenvolvimento
econômico passou a apresentar explicações dicotômicas entre crescimento e desenvolvimento
econômico. O primeiro trataria de questões de eficiência na alocação dos recursos e de
crescimento da renda per capita no tempo, enquanto o segundo teria o crescimento econômico
como condição necessária, mas não suficiente – seria necessário que diversas metas sociais e
distributivas fossem também alcançadas. O autor acreditava que essa teoria do
desenvolvimento econômico iria incorporar avanços formais e modelagem rigorosa, que a
alçasse ao status de mainstream na Economia, o que acabou não ocorrendo.
27
Helpman (2004) refere que o entendimento das forças que conduzem ao
crescimento da economia pode ser organizado segundo quatro temas:
1. A acumulação de capital físico e humano é importante, mas explica apenas parte da
variação de renda per capita e de taxas de crescimento entre países. Os fatores
tecnológicos e institucionais também afetam a taxa de acumulação desses insumos de
capital, e eles são, de alguma maneira, fundamentais;
2. A produtividade total dos fatores é pelo menos tão importante quanto a acumulação
dos fatores de produção. Para entendermos seus determinantes é necessário o
entendimento do que cria a acumulação do conhecimento e, em particular, quais são os
incentivos para a criação do conhecimento. Isso leva naturalmente para o exame dos
efeitos da pesquisa e criação (R&D), do learning-by-doing, acerca das externalidades e
dos retornos crescentes de escala;
3. As taxas de crescimento dos diferentes países da economia global são
interdependentes, pois os fluxos de conhecimento atravessam fronteiras e o comércio
internacional e os investimentos estrangeiros afetam os incentivos para inovar, para
imitar e para usar novas tecnologias;
4. As instituições econômicas e políticas – e para seu entendimento é muito valiosa a
contribuição da história econômica e da geografia econômica – afetam os incentivos
para acumular e para inovar e eles também afetam a habilidade dos países para
acomodar transformações. Da mesma maneira, problemas de desigualdade na
distribuição de renda e de pobreza afetam esses incentivos.
Uma das justificativas à negação do conceito de desenvolvimento, definido como
crescimento econômico, é a amplitude que o conceito de desenvolvimento tem assumido desde
o fim da década de 80 e início da década de 90.
A exemplo de outros conceitos relacionados às ciências econômicas, o conceito de
desenvolvimento vem adquirindo novas roupagens nas últimas décadas, deixando de ser
atrelado à mera análise do PIB (Produto Interno Bruto), passando a ser interpretado sob a ótica
da distribuição de renda e da busca por um sistema mais igualitário.
Entre as novas linhas interpretativas acerca do processo de desenvolvimento a
visão de Amartya Sen (1999), cujo nome está ligado à formulação do Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH) se destaca. Para ele, o desenvolvimento econômico implica
a expansão das capacidades humanas e aumento da liberdade. Nessa ótica, segundo o autor,
pode-se analisar o desenvolvimento sob o ponto de vista das liberdades substantivas, segundo
as quais o ser humano deve ser liberto da dependência econômica de outros seres humanos.
28
Então, os parâmetros tradicionais do desenvolvimento se rompem, tornando-se inviável a
avaliação do desenvolvimento da mesma forma que outrora. A visão de Sen fica mais
explícita, conforme destacado:
Ver o desenvolvimento a partir das liberdades das pessoas tem implicações muito
abrangentes para nossa compreensão do processo de desenvolvimento e também
para os modos e meios de promovê-lo. Na perspectiva avaliatória, isso envolve a
necessidade de aquilatar os requisitos de desenvolvimento com base na remoção das
privações de liberdade. Quando nos concentramos nas liberdades ao avaliar o
desenvolvimento, não estamos sugerindo que existe algum “critério” de
desenvolvimento único e preciso segundo o qual as diferentes experiências de
desenvolvimento sempre podem ser comparadas e classificadas. (SEN, 2000, p.49).
De modo complementar, Sachs (2004) define o desenvolvimento de modo
diferenciado da visão tradicional, focando-o em variáveis relacionadas ao bem-estar da
população, conforme segue:
Igualdade, equidade e solidariedade estão, por assim dizer, embutidas no conceito de
desenvolvimento, com conseqüências de longo alcance para que o pensamento
econômico sobre o desenvolvimento se diferencie do economicismo redutor. Em vez
de maximizar o crescimento do PIB, o objetivo maior se torna promover a igualdade
e maximizar a vantagem daqueles que vivem nas piores condições, de forma a
reduzir a pobreza, fenômeno vergonhoso, porquanto desnecessário, ao nosso mundo
de abundância. (SACHS, 2004, p.14).
Desta forma, este novo conceito acerca do termo desenvolvimento, que busca um
melhor equilíbrio entre a situação econômica dos homens nos diversos países, passou a
permear o debate entre os estudiosos de economia no mundo.
Becker et al (2002) ilustram bem as novas variáveis que passaram a fazer parte do
cenário de debate acerca do conceito de desenvolvimento, conforme transcrito a seguir:
[...] O contexto recente é amplamente favorável para a discussão e elaboração de um
novo tipo de desenvolvimento. As crescentes evidências do custo ambiental do
desenvolvimento industrial vigente, a crise ambiental, a queda da renda agrícola, a
superprodução aliada à má distribuição de alimentos (decorrentes das novas relações
econômicas internacionais), as ‘rupturas recentes’ (demográficas, do modelo de
agricultura familiar, a dissociação entre agricultura, território e meio ambiente), as
insuficiências do pensamento clássico e dos debates contemporâneos acerca do
desenvolvimento (anos 50 e 60) e a contribuição dos movimentos libertários e civis
pós-68, são alguns “elementos decisivos” no debate social e político sobre essa
questão. (BECKER et al, 2002, p.24).
Assim, segundo Veiga (2005), o conceito de desenvolvimento nos dias atuais pode
ser definido como a possibilidade de as pessoas viverem o tipo de vida que escolheram, com a
provisão dos instrumentos e das oportunidades para fazerem as suas escolhas.
Dadas as mudanças quanto à interpretação do processo de desenvolvimento, o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) lançou o Índice de
Desenvolvimento
Humano
(IDH)
para
desvincular
a
avaliação
do
processo
de
29
desenvolvimento das nações dos resultados econômicos obtidos pelas mesmas. O IDH foi
desenvolvido em 1990 pelos economistas Amartya Sen e Mahbub ULl Haq, e vem sendo
usado desde 1993 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento em seu relatório
anual. É uma medida comparativa usada para classificar os países pelo seu grau de
“desenvolvimento humano”. Assim, países considerados desenvolvidos seriam aqueles que
apresentassem desenvolvimento humano muito alto; em desenvolvimento, aqueles que
apresentassem desenvolvimento humano médio e alto; e subdesenvolvidos aqueles que
apresentassem desenvolvimento humano baixo. A estatística é composta a partir de dados de
expectativa de vida ao nascer, de educação e PIB, calculados em termos de Paridade do Poder
de Compra (PPC) per capita como um indicador do padrão de vida, coletados em nível
nacional.
Até 2009, o IDH usava como critério de avaliação os três índices seguintes:
• Índice de Educação – a dimensão educação é avaliada considerando dois indicadores: a
taxa de alfabetização (com peso 2) e a taxa de escolarização;
• Longevidade – é avaliada considerando a expectativa de vida ao nascer;
• Renda – é calculada tendo por base o PIB per capita do país. Devido à diferença entre
o custo de vida entre países, a renda medida pelo IDH é em dólar PPP (Paridade do
Poder de Compra), que elimina essas diferenças.
No Relatório de Desenvolvimento Humano de 2010 o PNUD começou a usar um
novo método de cálculo do IDH. Para este fim, três índices são utilizados. São eles:
1. Expectativa de Vida ao Nascer (EV);
2. Índice de Educação (EI): Desmembrados em a) Índice de Anos Médios de Estudos
(IAME); e b) Índice de Anos Esperados de Escolaridade(IAEE);
3. Índice de Renda (IR)
O IDH atual é a média geométrica dos três índices anteriores normalizados. O IDH
de 2009 fazia a média aritmética dos três índices. A partir do relatório de 2010, o IDH
combina as três dimensões:
•
Vida longa e saudável ao nascer: Expectativa de vida ao nascer;
•
Acesso ao conhecimento: Anos Médios de Estudos e Anos Esperados de
Escolaridade;
•
Padrão de vida decente: PIB (PPC) per capita
30
No Relatório de Desenvolvimento Humano referente ao ano de 2012 o Brasil ocupa
a 85ª posição entre 186 países avaliados, atrás de países como o Chile (40ª), Argentina (45ª),
Uruguai (51ª), Cuba (59ª), Panamá (60ª), México (61ª), Costa Rica (62ª) e Venezuela (71ª),
Peru (77ª), considerando apenas países da América do Sul e Central. Na América Latina,
apesar de sermos a economia mais poderosa da região, o Brasil ocupa apenas a 10ª colocação
no IDH, o que mostra o longo caminho a ser percorrido até atingirmos o grau de
desenvolvimento humano muito alto.
1.2 – As Novas Concepções de Desenvolvimento
As novas concepções de desenvolvimento, de caráter multidimensional, surgiram
na fase chamada de pós-consenso de Washington, na qual os países passam a pensar o
desenvolvimento com um ingrediente novo que é a sustentabilidade. Desenvolvimento
sustentável inclui as variáveis: ambiental, a inclusão social e a idéia do crescimento
continua. Nessa revisão teórica, dois pensadores se destacam: Amartya Sen e Peter Evans.
Amartya Sen faz crítica ao neoliberalismo vigente nos anos 80 e 90, mesmo sendo
um liberal. No entanto, ele reconhece a importância do mercado, mas diz que existem áreas
em que há injustiça. Para o autor, o mercado não é capaz de resolver essa situação e, por isso,
cabe ao Estado um papel importante na redução da desigualdade. Para este fim, propõe a
correção no neoliberalismo, tendo em vista os resultados da aplicação dessa política em várias
partes do mundo, que aumentou a desigualdade e a exclusão social em nível global.
Para Amartya Sen, a liberdade deve ser entendida como o acesso ao bem-estar,
englobando neste conceito, o acesso à saúde, educação, habitação, ao saneamento e etc., que o
autor denomina de liberdades substantivas. Isto significa cuidar de quem está em situação de
privação, de quem é vítima da fome, da injustiça social ou da violência. Nesse sentido, para
ele o desenvolvimento não envolve somente o crescimento econômico, mas a expansão das
capacidades, porque o que qualifica o desenvolvimento são as oportunidades que oferecem. A
expansão das capacidades se dá através do que o autor chama de empoderamento (poder
para fazer alguma coisa) e do entitulamento (direito de propriedade/solo), e o processo de
escolha social se dá através do levantamento das preferências coletivas.
Para Diniz (2009), Amartya Sen com a publicação de Desenvolvimento com
Liberdade (1999), rompe com a visão unidimensional da economia, ao enfatizar a dimensão
ética e política dos problemas econômicos prementes de nosso tempo, colocando em xeque a
concepção convencional de desenvolvimento. As visões mais restritas de desenvolvimento –
31
como crescimento do PIB, aprofundamento da industrialização ou expansão das exportações –
passam ao largo da importante concepção de que liberdades substantivas, como a liberdade de
participação política, a oportunidade de receber educação básica ou assistência médica, estão
entre
os
elementos
constitutivos
do
desenvolvimento.
Segundo
Sen
(1999),
o
desenvolvimento deve ser interpretado como um processo de expansão das liberdades reais
que os cidadãos de um país desfrutam. Como tal, requer antes de tudo, que se removam as
principais fontes de privação de liberdade, tais como a tirania e a pobreza, a carência de
oportunidades econômicas, a destituição social sistemática, a negligência de oferta de serviços
públicos essenciais e a insegurança econômica, política e social.
O crescimento econômico é um componente importante do desenvolvimento, pois
contribui não só elevando rendas privadas, mas também possibilitando ao Estado financiar a
seguridade social e a intervenção governamental ativa. Entretanto, o crescimento econômico é
condição necessária, mas não suficiente para se chegar ao desenvolvimento. Desta forma,
segundo Sen (1999), a contribuição do desenvolvimento econômico tem que ser avaliada não
apenas pelo aumento da renda, mas pela expansão dos serviços sociais que o crescimento
pode viabilizar. Assim,E os desafios éticos, inclusive aqueles ligados à equidade, passam para
o centro do debate sobre desenvolvimento. Essa visão abrangente do desenvolvimento
refletiu-se na adoção pela ONU do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), criado por
Amartya Sen, para medir o grau de avanço alcançado pelos diferentes países.
Peter Evans (2003) é um crítico do neoliberalismo e é considerado de centroesquerda. Seu pensamento evoluiu do marxismo para o institucionalismo. Assim, para ele o
Estado é o grande árbitro do processo de desenvolvimento. O autor pertence a corrente
denominada de institucionalismo histórico, que trabalha, entre outros, os conceitos de
dependência da trajetória, realça o papel das instituições e das idéias e o papel do Estado no
desenvolvimento. Sua análise parte da perspectiva do utilitarismo liberal, buscando o bemestar/felicidade, em contraposição ao utilitarismo neoclássico, da escolha racional e das
preferências individuais. Evans propõe, ainda, o hibridismo como estratégia administrativa
para alcançar a sinergia entre Estado/Mercado/Sociedade. No trabalho Embedded Autonomy
(1995), o autor ressalta a importância do papel do Estado na transformação industrial do
Brasil, da Índia e da Coréia do Sul, e utiliza o conceito de dependência da trajetória para
explicar a mudança, ou seja, o vínculo com o passado determinando o futuro (determinismo).
Em outro trabalho, intitulado Além da Monocultura Institucional: instituições,
capacidades e o desenvolvimento deliberativo (2003), o autor dá grande ênfase na capacitação
do Estado, capacitação, aqui, entendida como aparelhamento do Estado para cumprir suas
32
tarefas. Em A busca do Hibridismo como Estratégia Administrativa (2007), a respeito da
reforma e do papel do Estado, Evans propõe uma agenda para o século XXI, na qual a
capacidade estatal depende de seu “hibridismo”, ou seja, do equilíbrio integrado entre três
modos (às vezes contraditórios) de dirigir a ação administrativa. Estes são: a) a criação de
uma burocracia estatal técnica, do tipo Weberiana, preparada e com base na meritocracia, nas
normas profissionais, nas carreiras administrativas bem remuneradas e nas estruturas
organizativas coordenadas; b) receptividade aos sinais do mercado, que informam os custos e
benefícios das atividades públicas, facilitam a aplicação dos recursos e proporcionam a
“disciplina fiscal” que assegura que os fins da administração sejam consistentes com os meios
que têm disponíveis; c) A participação democrática “de base”, que assegura que os fins
administrativos refletem as necessidades e os desejos dos cidadãos comuns, e que o processo
administrativo seja transparente e esteja sujeito ao controle público. A esse modelo de
administração pública ele chamou de “modelo trípode”.
Os argumentos de Peter Evans sobre o papel do Estado ocupam grande parte de
sua produção teórica. Para ele a quantidade de intervenção é um debate estéril que focaliza a
distância entre situações típicas de mercados competitivos isolados. O contraste entre estado
dirigista x estado liberal e intervencionista x não intervencionista confunde a questão básica,
pois as alternativas são falsas. O intervencionismo é um fato. A pergunta apropriada não é
quanto, mas “que tipo” de intervenção. As formas de intervenção dependem das várias
formas que o Estado assume.
Para Evans, existem dois tipos de Estados: Estados Predadores x Estados
Desenvolvimentistas.
Nos Estados Predadores, o Estado impede o desenvolvimento à custa da sociedade,
pois esta não tem como impedir que os altos dirigentes ajam em seu próprio interesse em
detrimento dos objetivos coletivos. As relações com a sociedade ocorrem entre indivíduos em
cargos de poder e não com o povo (Weber – carência de burocracia).
Os Estados Desenvolvimentistas direcionam a transformação industrial e
promovem o desenvolvimento, e são organizados internamente como a burocracia weberiana.
Nesse tipo de Estado o recrutamento se dá por mérito e é altamente seletivo. Destaca-se que
as compensações, nas carreiras de longo prazo, criam compromisso e coerência corporativa e
possuem autonomia, mas sem isolamento da sociedade.
Papéis assumidos pelo Estado, segundo Evans (2003):
33
1. Custódio - Regulador
Trata-se de um papel clássico do Estado: as regras podem ser mais
intervencionistas ou liberais, de implementação rígida ou flexível. Como exemplos podem ser
citados o controle de capitais, as importações, o meio ambiente, os investimentos, etc.
2. Demiurgo – Estado Produtor
Esse papel, geralmente assumido em áreas que requerem grandes investimentos,
de retorno em longo prazo e incerto, como os de infraestrutura (transporte, energia) e as obras
de caráter público ou coletivo.
3. Parteiro
Visa promover o aparecimento de novos grupos empresariais ou induzir os grupos
já existentes a entrarem em áreas mais complexas da indústria. Para o desempenho deste
papel, os instrumentos utilizados são as políticas protecionistas, as barreiras tarifárias, os
subsídios e os incentivos temporários.
4. Pastor
Neste caso, o objetivo é ajudar os grupos empresariais privados a vencerem
desafios competitivos e tecnológicos. Logo, os instrumentos utilizados é o financiamento ao
investimento e em pesquisa e desenvolvimento (P & D).
No que se refere ao papel do Estado, para Evans (2003), goste-se ou não, o Estado
permanece central ao processo de mudança estrutural, porque a resposta não está no
desmantelamento do Estado, mas em sua reconstrução. A capacidade de lidar com problemas
específicos como a estabilização e o ajuste, está enraizada nas características gerais difusas do
aparelho de Estado e em sua relação com as estruturas sociais circundantes, e estas, por sua
vez, são consequências de processos de mudança estrutural de longo prazo.
Evans (2003) afirma que o déficit dos países de industrialização tardia é a falta de
instituições que assumam os riscos de um investimento. Para ele, o Estado possui papel triplo:
a) estimular o investimento; b) controlar os desincentivos; c) investidor. Além disso, enfatiza
o papel decisivo da burocracia estatal na formação de capital social, no sentido de que a
função do Estado passaria da ação reguladora da interação social para a de indutor e
mobilizador do capital social, ligando cidadãos e mobilizando as agências públicas a
aumentarem a eficiência governamental, a partir da sinergia entre o Estado e a sociedade civil
com um conjunto de relações que ultrapassa a divisão público-privado.
Nessa ótica, ainda segundo Evans (2003), a sinergia Estado-Sociedade pode ser
catalisada para o desenvolvimento. Para tanto, é necessário que o Estado tenha capacidade e
habilidade para construir um aparato burocrático eficiente para gerir as demandas sociais. As
34
normas de cooperação e redes sociais de engajamento cívico entre cidadãos comuns podem
ser incentivadas por agências públicas e usadas para fins de desenvolvimento, através da
utilização de organizações existentes na sociedade, para a discussão e a implementação de
políticas.
A estrutura das relações sinérgicas entre Estado e Sociedade é explicada a partir
dos conceitos, analiticamente distintos de complementaridade e embeddedness (inserção). A
complementaridade caracterizaria as relações de suporte mútuo entre atores privados e
públicos. Os governos são mais eficientes na distribuição de certos bens coletivos que podem
ter inputs complementares distribuídos por atores privados.
Embeddedness refere-se aos laços que conectam cidadãos e agentes públicos
(funcionários, técnicos, políticos), ultrapassando a separação público e privado, sem
necessariamente ser depositários de relações de corrupção ou rent-seeking.
Assim, complementaridade e embeddedness são conceitos que se combinam na
explicação da sinergia Estado-Sociedade, constituindo-se em dimensões do capital social. A
complementaridade cria o potencial de sinergia mas não a base organizacional para a
realização do potencial. Embeddedness, na forma de envolvimento direto com agentes
públicos, é a chave para os cidadãos garantirem esforços organizados que sustentaria o seu
desenvolvimento.
Comparando as duas perspectivas, observamos que os trabalhos de Evans nos dão
uma nova visão acerca do papel do Estado no desenvolvimento dos países emergentes, pois o
autor vai além da análise econômica, chamando a atenção para a sinergia Estado-Sociedade,
principalmente entre o Estado e as classes empresariais. Desloca a ênfase para os aspectos
institucionais envolvidos na construção de mecanismos de governança econômica, com
destaque para a montagem de arenas de concertação, tendo em vista a definição e
implementação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento em países como Índia,
Brasil e Coréia. O autor destaca o hibridismo como forma de melhorar a capacidade
burocrática do Estado (burocracia Weberiana), a receptividade aos sinais do mercado e o
controle democrático de base como modelo de administração pública.
O trabalho de Amartya Sen chama a atenção para a dimensão ética e política de
problemas prementes de nosso tempo, colocando em xeque a concepção convencional de
desenvolvimento. Para ele, o desenvolvimento deve ser entendido como a expansão das
liberdades reais, denominado por ele de liberdades substantivas. Para isso, defende primeiro a
remoção das principais fontes de privação da liberdade. Em seguida, sustenta que o
crescimento é condição necessária, mas não suficiente para se chegar ao desenvolvimento, e
35
que a contribuição do crescimento deve ser avaliada não apenas pelo aumento da renda, mas
pela expansão dos serviços sociais que o crescimento pode viabilizar.
Sen defende a correção no neoliberalismo; reconhece a importância do mercado,
mas preconiza que nas áreas em que há injustiça o mercado não resolve, e que o Estado tem
papel importante na redução da desigualdade. Nesse sentido, desenvolvimento significa a
expansão das capacidades.
1.3 – Teorias Sobre o Papel do Estado na Promoção do Desenvolvimento
Neste tópico serão analisadas as teorias sobre o papel do Estado no
desenvolvimento, começando pela Teoria de Busca de Renda (Rent Seeking), depois
discutiremos a análise de Douglas North sobre o papel do Estado na economia e as
abordagens alternativas do Estado no desenvolvimento, segundo Peter Evans e Ha-Joon
Chang.
1.3.1 - A Visão Negativa do Estado: A Teoria de Busca de Renda (Rent
Seeking)
A Teoria da Busca de Renda pode ser considerada como o primeiro esforço teórico
consistente para tratar do papel institucional do Estado na economia, ainda que de um ponto
de vista radicalmente negativo. Antes, a análise do papel econômico do Estado era
essencialmente a de suas políticas macroeconômicas. Entretanto, essa abordagem teórica do
Estado, apesar de pioneira, possui deficiências.
Essa vertente teórica pioneira, nos estudos do Estado, se dedicou a investigar a
atividade do Estado como agente de redistribuição de renda, e ficou conhecida como a Teoria
de “Busca de Renda” (do inglês, rent seeking). Pertencem a essa corrente teórica (Tullock,
Gordon, 1967; Krueger, Anne,1974; Posner, Richard, 1975; Buchanan, James, 1980; Tollison,
Robert, 1982). O tema central da Teoria da Busca de Renda é a busca, por parte de agentes
privados, de rendas por meio de privilégios que os protejam da competição no mercado,
privilégios estes concedidos pelo Estado.
Assim, os agentes privados buscariam através do Estado regras e regulamentos de
proteção contra a competição do mercado, tais como: tarifas de importação sobre produtos
concorrentes; licenças de produção; regras por parte de agência reguladora etc.. Essa ação do
Estado teria uma consequência comum: permitiriam aos agentes privados beneficiados elevar
36
seus preços e obter lucros acima dos níveis de concorrência perfeita. Esse aumento de preços
levaria à perda líquida de bem-estar da sociedade, provocada pela redução do número de
compradores de bens ou serviços, não compensados pelo aumento nos lucros do produtor que
elevou seus preços.
A novidade da Teoria de Busca de Renda está no fato de que, uma vez dado o
privilégio, os agentes privados começariam a competir entre si, por meio de lobbies, para
conseguir do Estado o estabelecimento de regras que os protegeriam da competição e
aumentariam os seus lucros. Essa competição consumiria recursos reais da economia e
reduziria os recursos reais para a produção, e, com isso, a produção seria menor e o bem-estar
social reduzido.
O trabalho pioneiro na abordagem da busca de renda foi o artigo de Gordon
Tullock: The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft (Tullock, 1967), no qual ele
afirma que às perdas pela redução na despesa total dos consumidores deveria se somar o
desperdício de recursos provocado pela competição na sociedade pelo direito de monopólio.
Do ponto de vista da Teoria de Busca de Renda, os agentes privados podem buscar
dois tipos de ganhos: ou eles buscam lucros competindo nos mercados, ou eles buscam
rendas, entendidas como ganhos que excedem os lucros obtidos na competição no mercado
(lucros extraordinários). A referência por trás da análise dessa teoria é a de que os mercados
no sistema econômico, sem a intervenção do Estado, são sempre competitivos. Segundo essa
teoria, a diferença entre “busca de renda” e “busca de lucro” deriva de seus resultados em
termos de bem-estar social, ou seja, a busca pelo lucro aumenta a produção na economia,
devido à ampliação da capacidade produtiva e à utilização de tecnologias mais eficientes,
enquanto a busca de renda consome recursos (financiar campanhas políticas, ou capturar
funcionários públicos) apenas para a obtenção de privilégios que permitirão transferir renda,
como monopólios, que transferem renda dos consumidores para os monopolistas. Tullock
(1993) menciona a existência de um mercado político como sendo o lugar onde as transações
entre políticos e burocratas buscam benefícios pessoais, por um lado, e agentes privados
buscam proteção da competição, por outro lado, e assim se realizam.
De acordo com Buchanan (1980), a escolha entre busca de lucro ou busca de
rendas se daria pelo ambiente institucional, aquele que incentiva a busca de renda e é
resultante da participação do Estado na regulamentação da vida econômica. Desta forma, a
obtenção de renda ocorre não mais se produzindo no mercado, mas se conquistando os
favores do Estado, de forma que se possa receber a concessão de o monopólio ou a proteção
social.
37
Pelo exposto, segundo a Teoria de Busca de Renda, qualquer intervenção do
Estado na economia estimularia o desperdício de recursos escassos e visaria apenas a criar
privilégios economicamente injustificáveis. Qualquer intervenção levaria troca de favores
entre grupos privados e funcionários públicos (mercado de troca de favores – balcão), gerando
distorções econômicas. De acordo com essa teoria a visão do Estado como promotor do bemcomum e do desenvolvimento é uma visão ingênua.
Alguns autores apontaram diversas deficiências da Teoria de Busca de Renda
como Peter Evans (2004), Fishlow (1990), Samuels e Mercuro (1984), tais como: os
problemas da hipótese implícita de mercados eficientes; o problema dos direitos de
propriedade; o problema para explicar a ação coletiva dos Estados; o problema para explicar
as diferenças nas intervenções dos Estados para a promoção do desenvolvimento. Logo,
explicar as diferenças de qualidade da intervenção do Estado torna-se impossível, devido à
ausência de uma teoria que permita contextualizar social e historicamente a ação dos Estados.
Segundo Evans (2004):
Se os padrões intitucionais históricos definem os interesses individuais e restringem
a maneira como estes são perseguidos, um diagnóstico como ‘um modelo que serve
para tudo 'não pode funcionar', porque 'tanto as ações do Estado como suas
consequências para o desenvolvimento se tornam contingentes do contexto no qual
estão imersas. (EVANS, 2004, p.58).
Portanto, a Teoria da Busca de Renda levaria ao reducionismo não satisfatório,
sem aderência significativa com a realidade das relações entre Estado e Sociedade. Todavia,
existem outras abordagens menos simplistas, como as que se seguem.
1.3.2 - Douglas North e o Papel do Estado
Douglas North (1990) reconhece que o Estado tem um papel importante na própria
constituição do sistema econômico e não apenas na determinação do nível de emprego e de
renda, por meio de suas políticas fiscais e monetárias.
Para começar vamos tratar daquele que será o postulado central da análise de
North: o papel dos direitos de propriedade no desenvolvimento econômico. Esse tema será
constante nas análises de Douglas North, e que o levará a considerar o papel do Estado no
sistema econômico e no desenvolvimento. O pensamento de North evolui e, em sua obra mais
recente Violence and Social Orders: a conceptual framework for interpreting recorded human
history, escrita em coautoria com John Joseph Wallis e Barry R. Weingast (North; Wallis;
38
Weingast, 2009) a questão dos direitos de propriedade é incorporada na questão mais geral
dos direitos do indivíduo.
O tema a que se dedica é a evolução do ambiente institucional e suas
conseqüências para o desenvolvimento econômico. Esse ambiente institucional incorpora dois
tipos de instituições bastante complexas: as instituições informais – que presumivelmente
constituiria uma ordem espontânea – e as instituições formais, que têm seu ápice nas leis
formuladas pelo Estado.
North coloca o Estado no centro de sua análise do ambiente institucional, mas a
preocupação central será os direitos de propriedade. Aí ele formula as seguintes questões:
Como o ambiente institucional estabelecido pelo Estado afeta o sistema econômico? Esse
ambiente pode favorecer o desenvolvimento?
A evolução do pensamento de North passa pela tese dos direitos de propriedade
como determinantes do desenvolvimento. Segundo o autor, seria pela definição e garantia dos
direitos de propriedade privados que o Estado definiria as características do sistema
econômico e as suas possibilidades de desenvolvimento. Posteriormente, serão os direitos
individuais igualitários e impessoais que concentrarão o seu interesse. Essa evolução continua
com a Teoria Neoclássica do Estado; a dificuldade na análise do Estado democrático; e o
Estado Natural e a Ordem de Acesso Aberto que serão analisadas a seguir.
A tese dos direitos de propriedade como determinantes do desenvolvimento
North parte do estudo da história econômica para explicaras instituições como
determinantes do desenvolvimento econômico das sociedades. A garantia e a definição dos
direitos de propriedade assumem papel fundamental na análise, pois direitos de propriedade
ineficientes, reduzem o desenvolvimento de que o sistema econômico é capaz.
North e Thomas (1973) assumem que o desenvolvimento econômico depende de
que sejam fornecidos incentivos para que os indivíduos exerçam as atividades econômicas
que favoreçam o bem-estar da sociedade. Assim, para que uma atividade econômica seja
realizada, o retorno privado deve ser igual ao retorno social da atividade. A divergência entre
benefícios (ou custos) privados e sociais resulta de externalidades, que podem ser positivas
(retorno privado menor que o benefício social) ou negativas (retorno privado maior que o
benefício social).
39
Portanto, a pedra angular da formulação teórica que North irá desenvolver será: o
atraso econômico – entendido como baixo crescimento econômico – teria sua origem nas
externalidades geradas por uma definição inadequada de direitos de propriedade.
Essa formulação é uma versão do chamado “Teorema de Case”: se os direitos de
propriedades forem bem definidos e garantidos, não haverá externalidades, os investimentos
terão o nível adequado e o desenvolvimento acontecerá.
Essa interpretação significa que, os direitos de propriedade determinam todo o
funcionamento do sistema econômico, até mesmo as inovações, independentemente do
estoque de conhecimento que se tenha acumulado até o momento. Mas, sendo essa tese
verdadeira, por que os Estados não assegurariam direitos de propriedades adequados, de
forma a promover o crescimento e o desenvolvimento econômico? A resposta está na busca
do Estado por receitas fiscais.
Teoria Neoclássica de Estado de North
Em uma sociedade de trocas impessoais, com elevado grau de especialização e
divisão do trabalho, há necessidade da presença de uma terceira parte – o Estado – na
elaboração e garantia das instituições.
North (1981) destaca a importância do Estado: “Ao definir os direitos de
propriedade, o Estado torna-se diretamente responsável pelo desempenho da economia. Mas
por que o Estado definiria a estrutura dos direitos de propriedade?
Segundo North e Thomas (1973), podemos, como uma primeira aproximação, ver
o governo simplesmente como uma organização que oferece proteção e justiça em troca de
receita. Dessa forma, o Estado realiza uma troca com a sociedade oferecendo o serviço de
definição e garantia dos direitos de propriedade, e recebendo em contrapartida receita na
forma de impostos.
Para desempenhar essa função (vender proteção e justiça), o governo age
monopolizando a definição e a garantia dos direitos de propriedade na sociedade (North e
Thomas, 1973). Partindo-se de um Estado com um governante maximizador da sua utilidade,
North estabelece três características do seu modelo (Teoria Neoclássica do Estado):
1. Define o processo de troca entre o governante e seus governados
A renda em uma sociedade em que o Estado garante os direitos de propriedade dos
governados é maior, caso os governados garantissem eles próprios seus direitos, dadas as
economias de escala do Estado nessas tarefas.
40
2. Define os termos de troca entre governantes e governados
O Estado tenta agir como um monopolista discriminador, separando grupos de
governados de forma a atribuir direitos de propriedade que maximizem a receita do Estado.
3. Define também os termos de troca entre governantes e governados
O Estado enfrenta restrições na sua atuação como monopolista discriminador, na
medida em que sempre existem rivais potenciais para o mesmo tipo de serviços. Por exemplo,
governantes de outros Estados, outros candidatos a governante dentro do próprio Estado.
Para Douglas North, o Estado é um agente com interesses próprios que interage
com os interesses privados de forma a alcançar seus objetivos (a obtenção de receita fiscal). O
Estado que Douglas North apresenta em sua Teoria Neoclássica do Estado é um Estado que
age coletivamente, trocando direitos de propriedade por receita de impostos. A ação coletiva é
assumida como ponto de partida da análise.
Segundo Douglas North (1981) observa, o principal objetivo do Estado seria:
definir uma estrutura de direitos de propriedade que maximize a receita do governante; e,
secundariamente, definir regras que reduzam os custos de transação e aumente o nível de
atividade econômica, aumentando assim a receita do governante.
A dificuldade na análise do Estado democrático
North (1988) observou que o crescimento econômico no moderno mundo
ocidental estava ligado ao “surgimento não apenas de direitos de propriedade seguros, mas
das liberdades políticas, religiosas e civis. Sem essas liberdades os direitos seriam frágeis.
Liberdade de expressão política e religiosa, garantias contra prisão arbitrária; direito à fiança;
proteção contra restrições aos direitos de uso; direito de obter renda e alienar propriedade.
Para North (1988), quanto mais seguras essas liberdades, menores os custos de
transação, e custos de transação declinantes são uma fonte histórica crucial de crescimento
econômico. North traça, portanto, uma relação direta de causalidade que parte das liberdades
(e as instituições que as garante) para o desenvolvimento de instituições econômicas
eficientes.
O Estado Natural e a Ordem de Acesso Aberto
Historicamente, com o aumento do tamanho das populações humanas, aumentam
também as possibilidades de conflitos intragrupos, o que demanda novas formas de
41
administrar e controlar a violência. A forma mais sofisticada e desenvolvida de administrar e
controlar a violência dentro do grupo é o Estado. No caso específico das sociedades prémodernas, a forma de controle é o que eles chamam de Estado Natural.
North, Wallis e Weingast (2009), entendem por Estado Natural uma coalizão
política entre as elites dominantes, que tenta controlar o uso da força por parte delas com a
distribuição de privilégios entre elas, e somente para elas. A chave para restringir o poder
militar é inserir os indivíduos que dirigem o poder militar em uma rede de privilégios. Pela
manipulação de privilégios, criam-se interesses que limitam a violência.
Isso não significa que o Estado Natural seja uma coalizão permanentemente
estável. Estados naturais são estáveis, mas não estáticos, e nenhuma coalizão dominante é
permanente. Choques externos e mudanças internas obrigam a uma renegociação na coalizão
dominante. Essa renegociação define os destinos do Estado Natural.
Bem mais recentemente, teria surgido, contudo, uma configuração particular do
Estado, a qual, segundo North, Wallis e Weingast (2009) exige uma configuração também
particular da sociedade para funcionar: a Ordem de Acesso Aberto.
Ao contrário do Estado Natural, a Ordem de Acesso Aberto não envolve apenas o
Estado, mas uma forma específica de organizar a sociedade para o controle do exercício da
violência. A principal característica da Ordem de Acesso Aberto seria a forma pela qual se
daria o controle do exercício da violência, que envolveria três elementos, segundo North,
Wallis e Weingast (2009):
1. Consolidação das forças militares e policiais, sob o controle do sistema político.
2. Presença de um conjunto de restrições e incentivos que limitam de forma eficaz o uso
ilegítimo da violência pelo sistema político.
3. Para um partido ou uma facção política permanecer no poder, deve obter o apoio de
interesses econômicos e sociais, de forma ampla.
A Ordem de Acesso Aberto seria, portanto, uma ordem social em que haveria um
controle político dos instrumentos de exercício de violência, em primeiro lugar; em segundo
lugar, haveria o controle por parte da sociedade da forma pela qual o poder político faz uso
desses instrumentos de violência. Neste arcabouço conceitual, alcançar as condições de
soleira de porta e estabelecer relações impessoais entre as elites são condições necessárias
para institucionalizar o acesso aberto.
1.3.3 - A Teoria do Estado de Peter Evans
42
Para Fiani (2011), a análise do papel do Estado na economia, de Peter B. Evans, é
mais modesta, quando comparada ao projeto teórico de Douglas North. O objetivo de Peter
Evans em seu livro Autonomia e Parceria: Estados e transformação industrial (Evans, 2004), é
estudar como o Estado pode favorecer processos de desenvolvimento industrial, com ênfase
na sua atuação na constituição de uma indústria de ponta (tecnologia de informação).
Todavia, esse objetivo mais limitado não significa uma contribuição menor ou
menos interessante. Ao contrário, ao limitar mais o escopo de sua análise, Peter Evans (2004)
consegue aprofundar questões importantes sobre a atuação do Estado no desenvolvimento, em
vez de discutir proposições gerais e mais abstratas, discute casos concreto de intervenção do
Estado no desenvolvimento industrial.
A discussão de Peter Evans de casos concretos de intervenção do Estado no
desenvolvimento industrial resulta, em primeiro lugar, em ganhos efetivos em termos de
compreensão acerca de como as características dos Estados afetam o caráter de suas
iniciativas no desenvolvimento.
A concepção de Estado
Evans e Rueschemeyer (1985) observam, com relação ao papel do Estado no
sistema econômico que, mesmo em um sistema econômico idealizado, que seja baseado
fundamentalmente em mercados, a presença de alguma falha neles (bens públicos,
externalidades etc.) justificaria a intervenção do Estado no funcionamento do sistema. A
importância dessa intervenção aumentaria “dramaticamente” à medida que os mercados
efetivamente observados se afastassem do ideal teórico.
Segundo Evans e Rueschemeyer (1985), a necessidade de intervenção do Estado
no funcionamento do sistema econômico decorre de três motivos, não necessariamente
independentes:
1. superação de falhas de mercado;
2. superação de resistências sociais ao processo de desenvolvimento econômico;
3. superação de resistências sociais à distribuição de renda na sociedade.
Todos esses três motivos demandariam a intervenção da racionalidade
administrativa do Estado, superando a racionalidade atomizada dos indivíduos. Contudo, o
fato de que a racionalidade administrativa do Estado se faz necessária não significa que ela
será aplicada de forma adequada e eficaz. Será necessário investigar as condições que
determinam a forma pela qual o Estado exerce o papel que a sociedade demanda dele. Evans e
43
Rueschemeyer (1985) assumirão que o Estado possui, como qualquer organização, interesses
próprios e, em alguma medida, intervém na sociedade em busca deles.
Isto não exclui o fato de que “vários grupos, tanto dominantes quanto
subordinados, tentarão utilizar o Estado como meio de realizar seus interesses particulares”.
Em casos extremos, tais tentativas podem levar à fragmentação e paralisia do Estado como
um ator corporativo, devido à “balcanização” das organizações do Estado em resposta a
forças externas divergentes.
Em oposição à fragmentação do Estado pelos conflitos de forças sociais
divergentes que buscam controlá-lo, temos o fato de que o Estado se apresenta como guardião
e promotor dos objetivos comuns da sociedade. Isto não significa que o Estado não atue
frequentemente como instrumento de dominação em favor de uma parcela da sociedade sobre
os demais grupos subordinados. Na verdade, faz parte do Estado ser, simultaneamente, agente
do bem comum e promotor de interesses particulares.
Para a compreensão acerca das condições para que o Estado atue na promoção do
desenvolvimento econômico, vamos conhecer a análise elaborada por Peter Evans (2004)
baseada nos conceitos de autonomia e parceria.
Burocracia Weberiana, autonomia e parceria
O conceito de autonomia relativa do Estado, ou mais simplesmente, autonomia, foi
apresentado ainda no trabalho de Evans e Ruschemeyer (2009), onde se lê que “o Estado deve
adquirir certo grau de “autonomia relativa” da classe dominante com o objetivo de promover
efetivamente a transformação econômica”, sendo que essa autonomia relativa seria necessária
“não apenas para formular objetivos coletivos, mas para implementá-los também.
O conceito de autonomia do Estado se encontra diretamente relacionado a sua
estrutura interna. Quanto mais a burocracia do Estado se aproximar do tipo ideal de
burocracia (Weber), maior autonomia ele vai apresentar em relação aos grupos da sociedade,
em especial em relação às classes mais poderosas.
Esse tipo ideal de burocracia, conhecido como burocracia weberiana, é
caracterizada por: um elevado grau de profissionalismo e preparo técnico no exercício de suas
funções; recrutamento por mérito com um nível de seleção elevado, que permita contratar
uma elite para o desempenho das funções públicas; remuneração elevada; e incentivos à
progressão funcional ao longo da carreira.
44
Ou seja, quanto mais a burocracia de um Estado se aproxima do ideal weberiano,
maior é a capacidade dele de agir coletivamente. Em dois trabalhos empíricos, trabalhando
com a mesma amostra de 35 países, Peter Evans e James Rauch identificaram evidências de:
a) uma correlação positiva entre o grau em que a burocracia estatal se aproxima do ideal
weberiano e o crescimento econômico do país (Evans, Rausch, 1999); b) um efeito positivo
da seleção por mérito no desempenho da burocracia do país (Evans, Rauch, 2000).
Contudo, apenas o profissionalismo de uma burocracia weberiana não basta para
promove o desenvolvimento. Além da autonomia, também é necessária a parceria (embbeded
autonomy no original), ou seja, a autonomia do Estado acompanhada de um enraizamento em
relações sociais que resulte em uma parceria com agentes privados. É uma autonomia que se
coloca dentro de um conjunto concreto de elos sociais que subordinam o Estado à sociedade e
fornece canais institucionalizados para a negociação e renegociação contínua de objetivos e
políticas (Evans, 2004). Peter Evans conclui que para o desenvolvimento é preciso a
combinação de autonomia e parceria, pois nenhuma delas isoladamente produz resultados
satisfatórios.Evans (2004) também discute as relações de autonomia e parceria na formulação
e implementação de políticas sociais (Kerala, na India).
Peter Evans (2004) propõe uma tipologia do Estado, fazendo uma distinção entre o
Estado Predador e o Estado Desenvolvimentista.
Estado Predador e Estado Desenvolvimentista
Os Estados Predadores não têm como impedir que aqueles beneficiados por altos
cargos busquem realizar seus próprios objetivos. As relações pessoais se tornam o único elo
de coesão e a maximização do interesse individual tem precedente sobre a busca de objetivos
coletivo. As relações com a sociedade são relações entre indivíduos em cargos de poder e não
de conexões entre o povo e o Estado como organização. Em síntese, os Estados Predatórios
são caracterizados por uma carência de burocracia, como definiu Weber (Evans, 2004).
O Estado Predatório é um Estado fragmentado pelos interesses individuais de seus
membros, que utilizam o poder do Estado para seus ganhos pessoais. Segundo Evans (2004),
a condição específica para que tenhamos um Estado Predatório, que utiliza seu poder para
expropriar a sociedade em favor de seus membros, é a ausência de uma burocracia weberiana.
Para Evans (2004), as relações entre Estado e sociedade são relações de “balcão”, em que tem
maiores ganhos quem tem mais recompensas a oferecer aos funcionários do Estado, em troca
45
de seus favores e privilégios. Daí resulta uma sociedade civil dividida na competição pelos
favores do Estado e, portanto, enfraquecida.
O Estado Desenvolvimentista se caracteriza por uma natureza muito distinta.
Segundo Evans (2004), a organização interna dos Estados Desenvolvimentistas assemelha-se
mais à burocracia weberiana. Recrutamento por mérito, altamente seletivo, e compensações
ao longo de carreiras de longo prazo criam uma situação de compromisso e um sentido de
coerência corporativa. A coerência dá a este aparato certo tipo de "autonomia". Entretanto,
eles não são isolados da sociedade como Weber achavam que deveriam ser. Ao contrário,
estão inseridos em um conjunto concreto de alianças sociais que ligam o Estado à sociedade e
provêm canais institucionalizados para negociação contínua de objetivos e planos de ação.
Isoladamente, nem autonomia nem inserção iriam funcionar. Um Estado inteiramente
autônomo não teria capacitação suficiente, nem habilidade necessária, para implementar seus
objetivos de forma descentralizada e privada. Em contrapartida, quando redes muito densas de
interesse não encontram um Estado com estrutura interna robusta, este se torna incapaz de
resolver os problemas de “ação coletiva” e de transcender os interesses individuais de suas
contrapartes privadas. Somente quando há uma combinação entre a incorporação de interesses
coletivos e a autonomia, um Estado pode ser chamado de desenvolvimentista. São
imprescindíveis tanto autonomia como parceria. O Estado Desenvolvimentista é aquele que
consegue combinar autonomia e parceria.
Estados Intermediários são aqueles que se encontram no meio do caminho: sua
burocracia apresenta apenas parcialmente as características de uma burocracia weberiana. No
caso brasileiro, Evans (2004) destaca os “bolsões de eficiência” burocrática, dos quais o
exemplo mais destacado é o BNDES. Contudo, a convivência lado a lado de bolsões de
eficiência com funcionários que não passaram por um processo de seleção por mérito,
carreiras intermitentes no serviço público, ausência de esquemas de recompensas de longo
prazo etc., torna o Estado uma entidade fragmentada, comprometendo sua autonomia.
Por outro lado, as relações do Estado brasileiro com setores tradicionais da
sociedade comprometem a formação de parcerias necessárias às políticas de desenvolvimento.
Como explica Evans (2004), a fusão do poder oligárquico com o aparato do Estado moderno
distorce qualquer possibilidade de um projeto conjunto entre o Estado e o capital industrial.
Os projetos de transformação industrial se tornam oportunidades adicionais para a oligarquia
tradicional, agora instalada dentro do Estado, para buscar seus próprios objetivos clientelistas.
Concluindo, Evans (2004) faz uma última pergunta: Como transformar um Estado
Intermediário em um Estado Desenvolvimentista? Para ele a questão então passaria a ser
46
como promover autonomia e parceria, respeitando as características históricas que
particularizam cada sociedade.
1.3.4 - A Teoria do Estado de Ha-Joon Chang
Ha-Joon Chang é outro autor que trata do papel do Estado no desenvolvimento
com um enfoque diferente do pessimismo da Teoria de Busca de Renda. Suas principais teses
apresentam uma orientação distinta da análise de Peter Evans, ao se concentrar mais nos
aspectos econômicos da atuação do Estado no desenvolvimento. Sua contribuição sobre a
questão do papel do Estado no funcionamento do sistema econômico e no desenvolvimento é
bastante abrangente e complexa, desenvolvendo-se em duas linhas de argumentação distintas,
porém interligadas.
A primeira, que poderia ser chamada de teórica, baseia-se em uma visão específica
do sistema econômico moderno e do papel que nele desempenham os custos de transação. A
segunda é histórica, em que Ha-Joon Chang examina as políticas adotadas pelos Estados dos
países desenvolvidos para identificar suas características comuns. São linhas complementares,
mas com métodos muitos diferentes. Vamos nos concentrar apenas na primeira linha de
argumentação: a abordagem teórica da atuação do Estado no sistema econômico e no
desenvolvimento, a qual enfatiza as possibilidades de conflitos e os problemas de cooperação
causados pela presença de ativos específicos em atividades com forte relação de
interdependência.
Especificidade de ativos, coordenação Ex Ante e Ex Post
O ponto de partida da análise de Ha-Joon Chang não é um sistema econômico
constituído por mercados competitivos. Seu ponto de partida é a realidade de uma economia
moderna com elevados custos de transação, na qual a ameaça de conflito está presente e a
cooperação não é algo óbvio e imediato.
Em primeiro lugar, Ha-Joon Chang observa o fato de que, para uma série de
atividades importantes no sistema econômico, os ativos específicos desempenham um papel
importante. Principais fontes de especificidade de ativos: a especificidade de localização, de
atributos físicos, de ativos dedicados e de ativos humanos. Qualquer que seja a fonte de
especificidade de ativos, um ativo específico apresenta uma peculiaridade: sofre uma
desvalorização apreciável, se for realocado para uma atividade diferente da atividade original
47
que justificou o seu investimento. Ou seja, se houver a necessidade de transferir o ativo
específico do uso para o qual ele foi planejado para outro uso qualquer, o valor desse ativo
sofrerá uma redução significativamente maior do que a redução provocada apenas pela sua
depreciação decorrente do uso.
Para Ha-Joon Chang (1996), esse fato apresenta uma consequência muito
importante para o funcionamento do sistema econômico. A consequência é que, em casos nos
quais a especificidade dos ativos representa um aspecto importante do investimento, a
coordenação pelo mercado por meio do mecanismo de preços pode ser importante fonte de
desperdício de recursos econômicos.
Isto porque o mecanismo de preços, como enfatiza Ha-Joon Chang (1996), realiza
uma coordenação ex post das atividades econômicas; ou seja, coordena as atividades
econômicas somente depois das decisões de investimentos já terem se concretizado. Logo,
"uma decisão equivocada pode provocar uma perda líquida de recursos na economia,
resultando em desperdício econômico" (CHANG, 1996, p.65).
A possibilidade dessas decisões equivocadas está sempre presente, dada a
racionalidade limitada dos indivíduos e devido ao fato de que a economia está em constante
transformação (o que gera complexidade e incerteza). Disso resulta "a necessidade de algum
mecanismo – arranjo institucional – que permita, portanto, uma coordenação ex ante"
(CHANG, 1996, p.65); ou seja, uma coordenação antes que a decisão de investimentos se
concretize. Na ausência desse mecanismo, consequências negativas para o funcionamento do
sistema econômico e para o processo de desenvolvimento podem se fazer presentes. Essas
consequências negativas oferecem a possibilidade de um dos papéis positivos que o Estado
pode desempenhar no funcionamento do sistema econômico e no processo de
desenvolvimento, o papel de Estado como gestor de conflitos. O outro papel será o papel do
Estado empreendedor.
O Estado como gestor de conflitos
Chang (2003b), citando Kuznets (1986), observa que “as inovações tecnológicas
que caracterizam o crescimento moderno e o processo de mudança estrutural inevitavelmente
levam ao deslocamento de fatores produtivos, assim tornando o processo extremamente
conflituoso” (CHANG, 2003b, p.56). Esse processo somente ocorrerá de forma pacífica se os
proprietários de ativos específicos aceitarem passivamente o resultado do mercado. Porém,
nada garante que assim o façam. Isso porque as perdas – resultantes de investimentos com
48
elevado conteúdo de ativos específicos que não encontraram remuneração adequada – podem
provocar reação dos agentes que realizaram esses investimentos. Desse fato pode resultar
conflitos agudos. Segundo Ha-Joon Chang, promover o desenvolvimento exige reduzir os
conflitos que ele provoca. Portanto, a capacidade de administrar conflitos é, por conseguinte,
uma questão inerente ao problema do desenvolvimento.
Chang e Rowthorn são bastante claros, em relação aos efeitos da capacidade do
Estado de administrar conflitos sobre o desenvolvimento. Para eles, “Em sociedades nas quais
o Estado falha em administrar conflitos de forma apropriada, as pessoas hesitarão em assumir
riscos e comprometer seus recursos em investimentos específicos, e consequentemente o
dinamismo da economia pode ser prejudicado”, (CHANG e ROWTHORN, 1995, p. 44).
Assim, a capacidade do Estado como gestor de conflitos é essencial para garantir os
investimentos em ativos específicos necessários a um sistema econômico mais complexo e
desenvolvido.
Segundo Chang (2003b), há diferentes forma pelas quais o Estado pode gerenciar
conflitos, além da forma “clássica” de nada fazer, deixando aos mercados a incumbência de
determinar a solução.
Uma forma alternativa seria contrapor-se abertamente à solução dos mercados,
protegendo setores negativamente afetados. Outra forma de intervenção seria por meio de
políticas monetárias e fiscais que buscassem compensar determinados grupos. Por último,
temos as mudanças no escopo da agenda política, definindo o que é e que não é “político” e,
portanto, definindo o que pode ou não ser objeto de intervenção do Estado.
O Estado Empreendedor
Para Chang (2003b), além de significativo investimento em ativos específicos,
sejam físicos ou humanos, outra característica do sistema econômico moderno é uma grande
interdependência das atividades econômicas – fruto de intensa divisão do trabalho -, não
obstante o fato de que a propriedade se encontra dispersa entre agentes privados
independentes. Em função disso, “uma mudança estrutural efetiva pode requerer mudanças
coordenadas em muitos elementos da economia” (CHANG, 2003b, p.52).
Portanto, de acordo com Chang, em uma economia com elevado grau de
interdependência entre seus componentes e propriedade dispersa entre inúmeros agentes
privados, qualquer mudança mais ampla deve esbarrar quer na incapacidade dos agentes de
perceber as relações sistêmicas mais amplas de suas decisões, quer na insegurança com
49
relação a uma resposta adequada – em termos de produção e de investimento – dos demais
agentes.
Ocorre que, de acordo com Chang (2003b), em processos de desenvolvimento nós
não sabemos quais são exatamente as possibilidades, o que dirá qual entre elas seria a melhor.
Um processo de desenvolvimento não apenas altera a estrutura econômica vigente: cria novos
elementos nessa estrutura, com novas possibilidades que nem sempre podem ser antecipadas.
A questão é justamente definir quais são as novas possibilidades. Chang (2003b) explica:
Isso visto, a mudança estrutural, como definida aqui, requer muito mais do que
escolher a partir de um conjunto de escolhas preexistentes. Ela requer formular o
próprio conjunto de escolhas, quer dizer, oferecer uma visão do futuro. E o Estado,
como agente central pode desempenhar um importante papel ao oferecer essa visão.
Ao oferecer tal visão no começo da mudança, o Estado pode direcionar os agentes
em uma ação combinada, sem fazer com que eles gastem recursos para reunir e
processar informações, realizar barganhas etc. Ao arquitetar uma mudança
estrutural, bem mais do que meramente coordenar uma mudança para um equilíbrio
melhor, o Estado está oferecendo uma visão. Isso significa que existe um importante
elemento de empreendedorismo no exercício dessa função. (CHANG, 2003b, p. 53)
Além disso, uma vez oferecida a nova visão, "caberia ao Estado oferecer as
instituições para que essa nova visão se tornasse realidade" (Chang, 2003b, p.54). Ou seja,
caberia ao Estado Empreendedor fornecer a visão dos objetivos do desenvolvimento e as
instituições necessárias para alcançá-lo.
Para Fiani (2011), a análise de Peter Evans fornece algumas pistas acerca das
razões pelas quais alguns Estados agem de forma desenvolvimentista, enquanto outros atuam
de forma destrutiva e predatória em relação a suas sociedades. O autor chama a atenção para a
importância de uma burocracia weberiana, como forma de garantir uma autonomia relativa do
Estado. Porém, Evans mostra que algumas parcerias com a sociedade devem ser
estabelecidas.
Esse conjunto de idéias representa um grande avanço em relação à Teoria de
Busca de Renda, e oferece, ainda, mais informação do que a abordagem geral de North sobre
Ordens de Acesso Aberto. Como limitação pode ser mencionada a questão da intervenção do
Estado visando ao desenvolvimento industrial, quando o escopo do debate poderia ter sido
ampliado para uma discussão mais ampla do papel do Estado no funcionamento do sistema
econômico.
Evans (2004) sugere que sua discussão de autonomia e parceria pode ser estendida
para além dos limites da iniciativa do Estado na promoção do desenvolvimento industrial. O
autor discute as relações de autonomia e parceria na formulação e implementação de políticas
sociais em Kerala, na Índia. Nesse caso, ele identifia uma iniciativa bem sucedida, em função
50
da combinação da autonomia do Estado com a parceria com os segmentos sociais interessados
nessas políticas.
A análise de Chang avança na questão das bases econômicas para a atuação do
Estado no sistema econômico e no desenvolvimento. A tese de que investimentos em ativos
específicos com interdependência econômica geram riscos, que podem constituir obstáculos a
mudanças representa outro avanço significativo, tanto em relação à Teoria de Busca de Renda
quanto em relação à Abordagem dos Mercados do Desenvolvimento. O resultado é uma visão
mais rica dos papéis que o Estado desempenha no sistema econômico, de Estado como gestor
de conflitos e de Estado como empreendedor. Todavia, falta a Chang uma discussão mais
completa das condições para que o Estado desempenhe efetivamente esses papéis. Para Fiani
(2011), há certa complementaridade entre as análises de Evans e Chang.
1.4 – As três vertentes da moderna teoria do desenvolvimento
Para Evans (2010, p. 41), a moderna teoria do desenvolvimento percorreu um
longo caminho desde o modelo ahistórico de Harrod-Domar e da arrogância etnocêntrica da
“teoria da modernização”, ambos de meados do século XX. Três correntes da atual teoria do
desenvolvimento são particularmente importantes para a visão que inspira a construção de um
estado desenvolvimentista para o século XXI:
• A “nova teoria do crescimento” postulada por teóricos como Lucas (1988) e Romer
(1986, 1990, 1993a, 1993b, 1994) e desenvolvida por uma gama de economistas como
Aghion e Howitt(1998) e Helpman (2004);
• As “abordagens institucionais” ao desenvolvimento, conforme elaboradas por um
conjunto amplo de economistas do desenvolvimento, dentre os quais Acemoglu e
Robinson (2006; Acemoglu et al 2002, 2005), Hoff e Stiglitz (2001) e Rodrik (1999;
Rodrik et al 2004), dentre outros;
• A “abordagem das capacidades” para o desenvolvimento, cujo precursor teórico foi
Amartya Sen (1981, 1995, 1999a, 1999b, 2001), tendo sido postulada em plano mais
prático por Mahmud ul Haq (1995).
No final da década de 1980, a nova teoria do crescimento ajudou a reorientar as
discussões teóricas sobre crescimento. O sucesso da nova teoria deveu-se, sobretudo, ao seu
senso intuitivo, mais do que à virtude técnica. Desde o trabalho seminal de Solow (1956),
ficou claro que a combinação do capital físico e de uma maior participação de mão-de-obra
não poderia responder pelos aumentos de produção. A nova teoria do crescimento, pois,
51
deslocou seu foco e passou a reconhecer o papel das idéias e do capital humano como chaves
para o crescimento. Esta simples mudança conceitual apoiou-se em análises empíricas. Por
exemplo: Jones descobriu, observando a economia dos EUA, que “entre 1950 e 1993,
melhorias no nível de estudos, o que equivalia a um aumento de quatro anos de escolaridade,
em média, explicam 30% do crescimento da produção por hora. Os 70% restantes são
atribuídos ao aumento do acervo de idéias...” (2002, citado em Helpman 2004: 48). A ênfase
nas idéias enquadra-se confortavelmente na abordagem das capacidades, visto que o cérebro
humano é o repositório do atual acervo de idéias, a principal interface entre as idéias e sua
implementação e fonte de novas idéias.
A nova teoria do crescimento também oferece uma perspectiva útil sobre a
evolução contemporânea da estrutura do emprego. No final do século XX, o crescimento do
mercado de trabalho deslocou-se para o setor dos serviços. Em todo mundo, tanto no
hemisfério norte como no sul, o total de empregos industriais encolheu. Mesmo na China, tida
como a nova “oficina do mundo”, os empregos na indústria diminuíram no lugar de crescer
(Evans & Staveteig, 2009). A indústria, tradicionalmente considerada o melhor ambiente para
se criar novos bons empregos, já não era capaz de representar esse papel – fosse ao hemisfério
norte ou sul. Para a nova teoria do crescimento, isso faz todo sentido. O setor de serviços
produz idéias e, de forma ainda mais clara, capacidades humanas. O aumento do bem-estar
depende do setor de serviços tornar-se não apenas uma fonte de novos empregos, mas além
disso uma fonte de empregos bem remunerados que refletem a real produtividade dos
trabalhadores desse setor.
A indústria continua a ser um elemento fundamental em qualquer economia em
desenvolvimento, assim como a agricultura, porém já não é mais o setor que impulsiona as
mudanças nem a principal fonte de emprego ou de aumento do bem-estar. A centralidade dos
serviços cria um novo conjunto de desafios para o estado desenvolvimentista, forçando-o a se
concentrar nas pessoas e em suas habilidades, em vez de máquinas e seus proprietários.
A “virada institucional” da teoria do desenvolvimento complementa a nova teoria
do crescimento. Essa virada institucional enfatiza o papel crítico de expectativas normativas
persistentes e compartilhadas, as “regras do jogo”, para se criar condições para a tomada de
ações econômicas antecipativas. O conjunto de instituições sociais que tanto favorece (ou
deixa de favorecer) o investimento e a inovação “vale mais” do que tanto as dotações de
recursos e o acúmulo de capital quando se trata de explicar as diferenças nacionais no
crescimento da renda. Se juntarmos a nova teoria do crescimento e a virada institucional, a
questão central do crescimento passa a ser: quais tipos de arranjos institucionais que melhor
52
permitem às sociedades construir as organizações e redes necessárias para gestar as novas
habilidades juntamente com novos conhecimentos e idéias, difundindo e tirando proveito
desses ativos intangíveis?
Assim como se correlacionam à nova teoria do crescimento, os argumentos dos
institucionalistas são compatíveis com a “abordagem das capacidades”, a despeito das raízes
intelectuais divergentes. A origem da abordagem das capacidades reside na teoria da escolha
social e da intersecção entre filosofia e economia, mais do que na análise histórica do tipo
usada pelos institucionalistas, ou modelos do tipo sobre o qual repousa a nova teoria do
crescimento. O distinto fundamento da abordagem das capacidades torna a correspondência
entre suas conclusões e aquelas das duas vertentes da teoria do desenvolvimento muito mais
marcantes.
A abordagem das capacidades é mais conhecida como uma declaração
analiticamente poderosa do postulado de que o crescimento do PIB per capita não é um fim
em si mesmo, mas uma possibilidade para melhoria do bem-estar humano. Esta característica
central é absolutamente crucial para a sua contribuição para a teoria do desenvolvimento.
Embora os teóricos do desenvolvimento convencional concordem em princípio que a renda é
um indicador de bem-estar humano e não um fim em si mesmo, o crescimento da renda, no
entanto, quando a política está sendo discutida é tratado como meta, e a questão de saber se
estratégias específicas para o crescimento da renda estão ou não ligadas à melhoria do bemestar fica fora do debate. A abordagem das capacidades deixa claro que evitar a questão do
bem-estar e sair da teoria do desenvolvimento é analiticamente insustentável.
Embora esta reafirmação dos objetivos fundamentais do desenvolvimento
permaneça como a contribuição mais importante da abordagem das capacidades ao debate
político, dois outros aspectos dessa abordagem são fundamentais para a sua convergência com
outras vertentes da moderna teoria do desenvolvimento.
Primeiro, uma afinidade política com os institucionalistas decorre da insistência de
Sen (1999) em que, se o desenvolvimento tem a ver com bem-estar e capacidades, então as
estratégias de desenvolvimento e normativas não deveriam ser formuladas por tecnocratas,
devendo surgir da deliberação pública democraticamente organizada. Os institucionalistas
também enfatizam a importância dos processos decisórios democráticos. Rodrik (1999), um
dos mais proeminentes institucionalistas argumenta que a democracia é vista como uma
“meta-instituição”, que promove “instituições de alta qualidade”, o que por sua vez, promove
o crescimento. Para o autor, "é útil pensar nas instituições político-participatórias como meta-
53
instituições que invocam e agregam conhecimento local e, portanto, ajudam a construir
instituições melhores”. (RODRIK, 1999, p. 19)
A abordagem das capacidades adere a esse pensamento, mas vai além em relação
aos institucionalistas. A democracia não é apenas um meio fundamental de promoção de
instituições economicamente eficazes. Ela também é o único meio, analiticamente justificável,
de definir metas específicas de desenvolvimento. Sen (1999: 153) é claro: “em geral não
podemos assumir preferências, como um dado independentemente do debate público”, e mais,
que "uma compreensão adequada do que as necessidades econômicas são – seu conteúdo e sua
força – requer discussão e troca”. "O fato de que as capacidades não podem ser reduzidas a
'uma única coisa bem homogênea', torna as deliberações democráticas ainda mais
fundamentais", de acordo com Sen (1999: 77).
A abordagem das capacidades identifica a “deliberação pública” como a única
forma analiticamente defensável de se ordenar essas capacidades, colocando as instituições
políticas e a sociedade civil no centro do processo de definição de metas de desenvolvimento.
A caracterização que Sen faz das capacidades, fazendo-as tanto meio como fim, é
mais central para a correspondência dessa abordagem com as demais vertentes da teoria do
desenvolvimento. Sen insiste que a expansão das capacidades humanas não é apenas o
objetivo evidente do desenvolvimento, mas também a forma mais essencial de
desenvolvimento. Nem todas as capacidades são relevantes para o crescimento econômico,
porém sem uma expansão das que são, crescimento rápido e sustentável é impossível.
Enfatizar a expansão das capacidades como o principal motor do crescimento
econômico, encaixa-se tanto na ênfase que os novos teóricos do crescimento dispensam ao
conhecimento e às habilidades incorporadas nas capacidades dos indivíduos (e nas redes que
os conectam) como os principais fatores do crescimento, e a ênfase dos institucionalistas no
papel fundamental dos arranjos institucionais que estimulem o investimento no capital
humano. A abordagem das capacidades é, contudo, mais insistente do que os novos teóricos do
crescimento na centralidade da provisão pública dos serviços de reforços dessas capacidades.
Sen (1999: 129) argumenta que “o apoio à assistência pública no fornecimento de
educação básica, unidades de saúde públicas e outros bens públicos (ou semi-públicos)” faz
sentido em termos de eficiência, bem como em termos de equidade. Sen vê o sucesso
econômico recente da China como enraizado na provisão bem sucedida de bens coletivos. Na
opinião de Sen (1999: 260), “políticas maoístas da reforma agrária, a expansão da
alfabetização, o alargamento dos cuidados de saúde pública e assim por diante teve um efeito
muito favorável sobre o crescimento econômico na China pós-reforma”.
54
A convergência destas três vertentes da teoria do desenvolvimento produz uma
clara agenda para o Estado desenvolvimentista do século XXI. Acelerar o crescimento
econômico no século XXI exige que haja a expansão do acesso ao atual acervo de idéias,
aumentando a efetiva utilização desse acervo e a geração de novas idéias adequadas às
circunstâncias específicas de cada país. Tudo isso depende da expansão das capacidades
humanas.
Para ser desenvolvimentista, um Estado deve realizar pelo menos dois papéis em
geral. Deve apoiar a distribuição de direitos básicos que confere às pessoas incentivos para
investir em suas próprias capacidades. Seqüestrado pela elite com intenções espoliativas, o
estado torna-se o instrumento de eliminação desses incentivos. Ao mesmo tempo, o Estado
deve oferecer, segundo Sen (1999, p. 46), “um programa de apoio social qualificado nos
serviços de saúde, na educação e em outras disposições sociais relevantes”. Além de serem
instrumentos para consecução de metas sociais da sociedade, os estados desenvolvimentistas
devem ser veículos para fazer escolhas sociais e definir metas de desenvolvimento. É essa
função que coloca a participação efetiva na deliberação democrática no topo da lista das
capacidades que o Estado desenvolvimentista deve promover.
Para Evans (2010), a teoria do desenvolvimento define uma pauta exigente para
qualquer nação que se propõe a tentar reconstruir seu aparelho de estado com o objetivo de
torná-lo desenvolvimentista. Que tipo de estruturas estatais seriam necessárias para cumprir
essa pauta? Que tipo de vínculos entre o estado, grupos de interesses privados, comunidades e
outros
atores
políticos
poderiam
efetivamente
fazê-lo
funcionar?
Os
Estados
desenvolvimentistas do século XX oferecem um ponto de partida para solucionar o problema
da construção institucional.
1.5 - Estado e Desenvolvimento Regional
Introdução
Segundo Diniz (2009), no período que antecede a Segunda Guerra Mundial, a
questão regional era predominantemente tratada como matéria de localização das atividades
agrícolas e industriais, conforme pode ser observado nos trabalhos clássicos de Von Thunen
(1816: 1966), Weber (1907:1969), e Losch (1933: 1954) ou da oferta de serviços e da
conseqüente hierarquia das centralidades urbanas, na formulação de Christaller (1933: 1966).
A questão urbana ainda não havia emergido como um problema social e político, à exceção
55
dos Estados Unidos, conforme retratado nos trabalhos da Escola de Chicago (Park, 1926;
Wirth, 1928; Munford, 1938).
A primeira experiência mundial de planejamento regional pode ser considerada
como tendo origem na antiga União Soviética, através do seu Plano de Eletrificação Nacional,
estabelecido em 1925. A crise de 1929, ao provocar recessão econômica generalizada no
mundo capitalista, trouxe à tona o problema das desigualdades regionais na maioria dos países
industrializados, as quais vinham se formando desde o século anterior, mas não eram
explicitadas. A tomada de consciência dessas desigualdades e a mudança na concepção do
papel do Estado, com a revolução keynesiana e o avanço das técnicas e práticas de
planejamento, promoveram a criação de políticas de redução das desigualdades regionais e de
reordenamento do território em vários países, com a criação de instituições específicas para a
implementação dessas políticas.
Nos Estados Unidos foi criado o TVA (Tennesse Valey Authority), em 1933, como
parte do New Deal, que introduziu uma nova sistemática de planejamento com o objetivo de
promover o desenvolvimento da região, composta por seis Estados. Na Inglaterra, para
enfrentar a crise e a estagnação das regiões mineradoras e das áreas da velha industrialização
pesada do norte do país, foi instituída a Comissão Barlow (1937-40). Na Itália, para enfrentar a
diferença entre os ritmos de desenvolvimento entre o norte e o sul do país, foi criada a Cassa
del Mezzogiorno, em 1950, e uma ambiciosa política de industrialização para o sul da Itália.
Essa política introduziu a sistemática de uso de incentivos fiscais para o barateamento da
formação de capital e da produção, a qual foi assimilada e generalizada para outros países, a
exemplo do sistema de incentivos fiscais para a industrialização do Nordeste do Brasil, por
ocasião da criação da Sudene (Carvalho, 1979). Na França, para enfrentar a grande
concentração populacional em Paris e o esvaziamento do campo, foi estabelecida ambiciosa
política de desconcentração produtiva e de reordenamento do território, através de um
conjunto de instrumentos. Entre esses, destacam-se a orientação dos investimentos das
empresas estatais para regiões selecionadas e um audacioso e diversificado programa de
infraestrutura, enfaticamente implementado a partir do final da década de 1940. Após vários
ajustes institucionais, foi criada a poderosa Delegation Dámanagement du Territoire em 1963
(Datar, 2003).
A generalização das políticas regionais nos países centrais foi assimilada pelos
países periféricos. Na América Latina, a maioria dos países criou programas específicos de
desenvolvimento regional. Levantamento realizado por Sthor (1972) à época listou 73 planos
56
ou programas de desenvolvimento regional nos países latino-americanos. No conjunto dessas
políticas, cabe destaque às políticas brasileiras para o Nordeste e para a Amazônia.
Ao lado da continuação e da generalização das políticas de desenvolvimento
regional, foi desenvolvido grande esforço de interpretação teórica sobre a questão das
desigualdades regionais e da concentração, bem como de metodologias e técnicas de
planejamento e de intervenção pública. Esse esforço pode ser sintetizado no que ficou
conhecido como duas “escolas” de pensamento. Uma delas resgatou a tradição germânica das
teorias da localização e adaptou-a ao pensamento econômico neoclássico, constituindo a
chamada “ciência regional”. Essa “escola”, sob a liderança de Walter Isard, trabalhou com a
noção de modelos de equilíbrio, com ênfase no papel dos custos de transportes, em mercados
concorrenciais, desenvolvendo, paralelamente, um conjunto de técnicas de análise regional,
entre as quais os modelos de insumo-produto. Essas contribuições estão sintetizadas nos
livros: Location and space economy e Methods of regional and interregional analysis (Isard,
1956 e 1960).
A outra “escola” foi desenvolvida na França, sob a liderança de François Perroux.
Partindo da noção de economia dominante e empresa dominante e dos efeitos interindustriais,
foi desenvolvido o conceito de pólo de crescimento e do papel central da empresa motriz para
o crescimento desses pólos. Na sua concepção de empresa motriz, Perroux havia recebido
forte influência de Schumpeter, com o conceito de inovação, já que Perroux havia traduzido,
em 1935, a Teoria do Desenvolvimento Econômico, de Schumpeter, do alemão para o francês.
Os conceitos de dominação e de pólo de crescimento levaram Perroux à concepção das
diferentes naturezas do espaço, com sua idéia de espaço homogêneo, espaço polarizado e
espaço plano (Perroux, 1967). Essas noções de espaço, sem contigüidade geográfica, foram
adaptadas por Boudeville (1969), com a concepção de região homogênea, região polarizada e
região plano, que serviram de base e critério para a regionalização do território e para o
estabelecimento de políticas regionais.
A linha do desenvolvimento polarizado e desequilibrado recebeu grande
contribuição de vários autores que se tornaram clássicos, como Myrdal (1957), Hirschman
(1958), Kaldor (1966 e 1970), entre outros. Esses autores analisaram os efeitos da polarização
na criação e na manutenção das desigualdades regionais e apontaram possíveis saídas. A partir
da década de 1960, a criação e o fortalecimento de polos de desenvolvimento passaram a ser
generalizadamente utilizados como metodologia e instrumento de desenvolvimento regional
na maioria dos países. Nos últimos anos, esses polos ganharam nova roupagem, como a
57
concepção
de
distritos
industriais,
“clusters”,
parques
tecnológicos,
entre
outras
denominações.
Embora essas duas “escolas” partissem de proposições teóricas e analíticas
distintas, elas têm em comum a idéia de relações interindustriais ou insumo-produto, como
elemento central no processo de desenvolvimento regional e da criação de externalidades. Em
torno dessas duas “escolas”, foram derivadas várias linhas de interpretação e de ação à escala
mundial.
Segundo Diniz (2009), após o auge da produção teórica e da implementação de
políticas de desenvolvimento regional, nas décadas de 1950 e 1960, a atividade entrou em
crise. Entre os elementos explicativos dessa crise, podem ser listados:
O sucesso da expansão econômica do pós-guerra e a redução da
preocupação com a questão regional;
Reações político-ideológicas contra a intervenção do Estado na economia;
Insatisfação e crítica dos resultados das políticas regionais pelos grupos de
esquerda;
Incapacidade teórica de explicar os novos fenômenos (desindustrialização,
emergência de novos centros baseados em alta tecnologia, mudança na
divisão internacional do trabalho, com os NICs, categoria de Países
Recentemente Industrializados;
Enfraquecimento das políticas regionais nos Estados Unidos, com a
ascensão de Nixon e dos governos republicanos;
Enfraquecimento das políticas regionais, por países, na Europa,com o
avanço da União Européia;
Crise do Estado interventor, com déficit público e processos inflacionários;
Alegação de corrupção em várias instituições encarregadas das políticas
regionais;
Desenho de uma nova visão do papel do Estado, o que ficou conhecido
como “neoliberalismo”.
No bojo deste último ponto, foi desenvolvida a corrente de pensamento do
crescimento endógeno que procurava demonstrar que o mercado, deixado livre, levaria à
convergência de rendas entre países e regiões. Caberia ao Estado resolver os problemas de
educação, dotação de infraestrutura e estabilidade político-institucional (Romer, 1994; Sala-yMartin, 1996).
58
Passada a tormenta crítica e o desânimo com as políticas regionais, nas décadas de
1970 e 1980, a questão voltou à tona, teórica e praticamente, a partir da década de 1990. Do
ponto de vista prático, os avanços da União Européia mudaram a natureza das políticas
regionais. Além da diversidade interna de cada país, as diferenças entre países passaram a ser
vistas como problemas regionais de escala transnacional para o conjunto da região. Isso
obrigou a União Européia a avançar na formulação e prática da política regional.
Simultaneamente, os problemas de integração regional em outras partes do mundo e o
arrefecimento das esperadas convergências de renda recolocaram a política regional na agenda
das regiões e dos governos. Por outro lado, as aceleradas mudanças tecnológicas e a
emergência de novos centros produtores baseados em tecnologias avançadas abriram a corrida
para a busca da inovação como mecanismo de desenvolvimento regional (Diniz e Gonçalves,
2005; Diniz, Santos e Crocco, 2006).
Do ponto de vista teórico, a crescente integração da economia mundial, a criação
de regiões preferenciais de comércio e o aumento dos fluxos comerciais recolocaram a questão
do comércio internacional como um assunto do comércio inter-regional. A integração da
economia mundial superou as fronteiras nacionais e estabeleceu um sistema de fluxos onde as
localidades se articulam diretamente, recolocando a questão das economias de aglomeração e
das externalidades como elementos centrais nos padrões locacionais e no sucesso competitivo.
Nessa linha de raciocínio, o economista Paul Krugman (1991) contribui com uma nova teoria
da relação centro-periferia, introduzindo concorrência imperfeita e economias de escala na
geração de externalidades e dos retornos crescentes para explicar os padrões de concentração
territorial da produção. Paralelamente, a geografia econômica passou a buscar diferentes
elementos explicativos para o entendimento da reorganização territorial da produção em escala
mundial (Storper, 1995; Swyngedouw, 1989; Markusen, 1985; Brenner, 1999). Com isso,
foram postas as condições para uma vigorosa retomada do debate teórico e das políticas de
desenvolvimento regional, no mundo e no Brasil.
1.5.1 - A Teoria do Desenvolvimento Regional
O processo de desenvolvimento econômico não ocorre de maneira igual e
simultânea em todas as regiões. Uma das características mais evidentes da economia espacial é
a não-homogeneidade, pois existem aglomerações na atividade econômica e na distribuição da
população em dadas localidades. O desenvolvimento econômico é um processo bastante
irregular e que, uma vez iniciado em determinados pontos do território, têm a capacidade de
59
fortalecer áreas/regiões mais dinâmicas e que apresentam maior potencial de crescimento.
Assim, o entendimento da dinâmica econômica regional torna-se mais complexo, devido às
inter-relações existentes dentro e entre diferentes regiões e sua importância para a coesão da
economia nacional.
Segundo Diniz (2009), até a Segunda Guerra Mundial, a questão regional era
tratada predominantemente como uma matéria de localização das atividades agrícolas e
industriais. A partir do pós-guerra, diversos teóricos voltam a sua atenção para o tema do
desenvolvimento econômico e da dinâmica econômica regional, tentando explicar suas causas
e os principais meios para desencadear o processo de expansão e superar o atraso. Entre eles
destacam-se François Perroux, cuja análise estimulou uma série de estudos convergentes como
aqueles desenvolvidos por Jacques-R Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O. Hirschman e
Douglas North. Esses teóricos tiveram grande influência nas políticas de desenvolvimento
econômico regional implantado em diversos países, inclusive no Brasil.
O estudo sobre a dinâmica regional supõe a definição preliminar do conceito de
região para evitar imprecisões sobre o próprio objeto de estudo. Uma região, como unidade de
análise, é representada por um conjunto de pontos do espaço que tenham maior integração
entre si do que em relação ao resto do mundo. Contextualizando esta definição com o conceito
de urbano – locus da produção diversificada e integrada do capitalismo -, pode-se definir uma
região como um conjunto de centros urbanos dotados de um determinado grau de integração
em oposição ao resto do mundo, composto por centros urbanos com grau menor de integração
com os primeiros (Lemos, 1988).
Diversas teorias buscam explicar a dinâmica regional, ou seja, o processo de
determinação da renda urbana que é a expressão e a causa do movimento do capital no espaço,
como aquelas desenvolvidas por Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman, North e outros.
Estes teóricos buscam demonstrar que uma vez estabelecidas as vantagens ou desvantagens
comparativas dos espaços econômicos, iniciam-se movimentos migratórios do capital, cujos
resultados se expressam em determinada dinâmica regional, isto é, em relativo vigor ou
estagnação do processo de acumulação em uma determinada região.
Segundo Uderman (2008), dentre as questões que passam a rechear o debate
teórico nesta área, destaca-se o estudo da polarização da produção econômica no espaço, entre
outras razões pela grande influência que exerceu na aplicação e disseminação de políticas de
desenvolvimento regional. O termo “pólo de crescimento” foi introduzido na literatura
econômica por François Perroux em seu artigo “Notes sur la Notion de Pôle de Croissance”,
de 1955. O argumento básico apresentado era o de que a expansão econômica não se
60
manifestaria de forma disseminada, mas em pontos do ou pólos de crescimento de intensidades
variáveis. "O crescimento e as transformações que ocorrem nos pólos afetam o conjunto da
economia pela transmissão dos seus efeitos positivos através de diferentes canais".
(PERROUX, 1977, p. 94).
A expansão regional decorre da interação entre as indústrias-chave ou indústriasmotrizes, que formam o núcleo do pólo de desenvolvimento. Essas indústrias são
caracterizadas por: alto grau de concentração, elevada elasticidade renda, acentuado
multiplicador local e efeitos de polarização, um nível avançado de tecnologia e técnica
administrativa que se difundem para outros setores da região.
Para Perroux (1967, p. 172), a indústria chave pode ser definida como sendo
“aquela que induz na totalidade de um conjunto, por exemplo, de uma economia nacional, um
crescimento de volume de produção global muito maior do que o crescimento do seu próprio
volume de produção”.
Segundo Tolosa (1972), a principal função de uma indústria motriz é a de atuar
como geradora ou produtoras de economias externas, possuindo três características principais:
1) grande porte e suas decisões causam grande impacto na região; 2) taxa de crescimento
superior à média regional; 3) forte interdependência técnica (linkages) com outras indústrias
diferenciadas de modo a formar um complexo industrial.
Contrastando com as tradicionais teorias de crescimento balanceado, Perroux
(1977) sustenta que o estudo do crescimento deveria se concentrar no processo pelo qual as
atividades aparecem, ampliam a sua importância e, em alguns casos, desaparecem,
incorporando três conceitos fundamentais à análise: indústria motriz, complexo de indústrias e
pólos de crescimento. As chamadas indústrias motrizes, exercendo um papel de indutora do
crescimento de outras firmas (chamadas de indústrias movidas) pela compra de bens de
natureza diversa, teriam a capacidade de fomentar a formação de um pólo regional.
Para entender a interdependência entre diferentes pólos, Perroux introduz as noções
de zonas de desenvolvimento, eixos de desenvolvimento e pontos de desenvolvimento. A zona
entendida como um conjunto ou aglomerado de pólos de crescimento e as respectivas regiões
polarizadas. Um eixo difere da zona e implica uma orientação principal e durável de tráfego
(serviços, produtos e capitais). Cada ponto de desenvolvimento inclui pólos, zonas e eixos de
desenvolvimento (Tolosa, 1972).
Perroux (1977), originalmente, não estava particularmente preocupado em detalhar
aspectos do desenvolvimento no plano geográfico. As aplicações da teoria dos pólos
concentraram-se basicamente em problemas inter e intra-regionas, podendo ser identificadas
61
na raiz de políticas públicas formuladas em diversos países. Essa teoria rapidamente atraiu o
interesse de agentes envolvidos com o planejamento regional.
Para Uderman (2008), em que pese a utilização da expressão “pólos de
crescimento” por Perroux (1977), a teoria concebida por ele é essencialmente uma teoria de
desenvolvimento, cujo propósito é explicar o processo de mudança estrutural na economia e
nos sistemas institucionais e sociais, e não uma teoria de crescimento econômico, que se
concentra apenas nas condições de expansão da produção. A implantação ordenada de muitos
empreendimentos confere um efeito dinâmico à economia, desencadeando um movimento de
transformação da estrutura produtiva vigente capitaneada pela expansão industrial e trazendo
novas perspectivas para o desenvolvimento regional. Assim como Schumpeter (1982, 1984),
Perroux (1977) enfatiza a importância da inovação empresarial nos investimentos que
sustentam o processo de expansão, questionando a noção estática de equilíbrio predominante
nos principais modelos utilizados até então e destacando o fato de que as taxas de crescimento
variam consideravelmente entre os diversos setores econômicos.
Seguindo os passos de Perroux, Jacques-R Boudeville trabalhou as noções de
espaço, com o intuito de conceder-lhes um caráter mais operacional e uma ênfase territorial. O
espaço seria uma realidade concreta, ao mesmo tempo, material e humana. Seria o espaço das
relações existentes entre dois conjuntos, das atividades econômicas e dos lugares geográficos e
uma maneira de analisar todas as localizações possíveis das atividades. Este espaço apresenta
características dinâmicas e, por isso, é mutável. Assim como Perroux, Boudeville distingue
três noções de espaço: a) do ponto de vista econômico o espaço pode se caracterizar de acordo
com sua maior ou menor uniformidade, ou seja, o espaço é homogêneo; b) do ponto de vista
das interdependências e hierarquias de suas partes o espaço é polarizado; e c) do ponto de
vista do centro de decisão e do objetivo estabelecido o espaço é um programa/plano.
Para Boudeville (1970), um pólo de desenvolvimento regional é definido como um
conjunto de indústrias em expansão localizadas numa área urbana, com capacidade para
induzir o desenvolvimento das atividades econômicas em sua zona de influência. Desse modo,
a região polarizada seria integrada, compondo uma rede de interconexões econômicas que se
constituem numa moldura de um programa de desenvolvimento composto por ações direta do
Estado no provimento de infra-estrutura e por investimentos privados articulados, levando em
conta o fato de que o crescimento não é espontâneo, homogêneo ou harmônico, e que deve
emergir de uma região dinâmica através de setores propulsores que influenciam as demais
regiões.
62
A teoria dos pólos forneceu uma base científica para o planejamento regional.
Simultaneamente aos esforços teóricos empreendidos por Perroux (1955), autores como
Myrdal (1957) e Hirschman (1958) formulam conceitos e análises convergentes com a teoria
dos pólos de desenvolvimento. Myrdal defende a validade do princípio da interdependência
circular dentro de um processo de causação cumulativa ligado ao desenvolvimento,
ressaltando a existência de efeitos cumulativos na realização de investimentos produtivos.
Trabalhando com os conceitos de efeitos regressivos e propulsores (backwash e spread
effects), acredita que o processo de expansão cria economias externas favoráveis à sua
continuidade (e vice-versa), o que o leva a concluir que “o jogo das forças de mercado opera
no sentido da desigualdade” (Myrdal, 1960, p. 42). Assim, argumenta em prol da intervenção
do Estado no desenvolvimento regional.
Nessa mesma linha, Hirschman (1958), questiona a doutrina do crescimento
balanceado (the balanced growth theory), alegando que o processo de desenvolvimento
pressupõe uma mudança estrutural incompatível com o conceito de equilíbrio. Amparado na
idéia de economias de aglomeração, formula os conceitos de efeitos para trás e para frente, que
traduzem os impactos regionais provenientes da implantação de indústrias. A partir de um
modelo simples de duas regiões, analisa esses impactos, incorporando à sua formulação os
conceitos efeitos polarizadores e difusores (polarization e trickling down effects). Entendendo
que, no longo prazo, os efeitos difusores seriam a chave para a redução das desigualdades
regionais e que a ocorrência de processos desse tipo em países de industrialização retardatária
não se daria, usualmente, de forma espontânea, adota uma postura explicitamente
intervencionista, justificando a ação do poder público em favor do desenvolvimento.
Referindo-se à obra de Myrdal (1957), o próprio Hirschman (1958) afirma que os
conceitos de backwash e spread effects (efeitos de polarização e propulsores) correspondem
exatamente aos de polarization e trickling down effects. De fato, as idéias de Hirschman
apresentam plena convergência com as formulações de Myrdal, fortalecendo a idéia de que
intervenções do Estado voltadas para a atração de investimentos concentrados em dado espaço
geográfico provocariam um efeito expansivo encadeado.
A Teoria da Base de Exportação foi elaborada por Douglas North na década de 50
devido às inadequações, segundo o mesmo, das teorias da localização e do crescimento
regional para explicar a dinâmica da economia norte americana, que não correspondia à
sequência de estágios de desenvolvimento descrita pelas mesmas, que seriam:
Economia de subsistência, auto-suficiente e agrícola, localizada de acordo
com a distribuição dos recursos naturais;
63
Desenvolvimento do comércio e da especialização local, viabilizados por
melhorias nos transportes, e localização determinada pela “camada básica”
da população;
Comercialização
inter-regional
e
diversificação
das
atividades
agropecuárias;
Industrialização (manufaturas e mineração) impulsionada pelo crescimento
da população e dos rendimentos decrescentes da agricultura e das indústrias
extrativas; e
Estágio final de desenvolvimento, caracterizado pela especialização em
atividades terciárias para exportação.
North (1977), analisando o processo de desenvolvimento dos Estados Unidos,
observa a pouca similaridade com esta sequência de estágios, o que demonstra a baixa
capacidade de explicação destas teorias sobre sua dinâmica regional. Esta falta de
correspondência é justificada pelo fato deste país ter sido colonizado como um
empreendimento capitalista. O crescimento e o povoamento de suas regiões foram
determinados pela dinâmica do mercado mundial, o que resultou em algo muito distinto do
que o descrito pela teoria do desenvolvimento regional (não foi um aumento gradual dos
mercados). Isto não quer dizer que não havia atividades de subsistência nestas regiões, apenas
demonstra que estas não tinham importância na configuração do desenvolvimento econômico
regional.
North (1977) desenvolveu então o conceito de base de exportação para designar
coletivamente os produtos exportáveis de uma região, quer primários, secundários ou
terciários. O desenvolvimento de um artigo de exportação refletia vantagem comparativa nos
custos relativos da produção, incluindo custos de transferência e, à medida que as regiões
cresciam em torno desta base eram geradas economias externas, que, por sua vez, estimulavam
a competitividade dos artigos de exportação. A base de exportação desempenhava assim papel
fundamental na conformação da economia de uma região e em seus níveis de renda absoluta e
per capita e, consequentemente, na determinação da quantidade de atividades locais,
secundárias e terciárias, que se desenvolveriam, bem como sobre a dinâmica da indústria
subsidiária, a distribuição da população, o padrão de urbanização, as características da força de
trabalho, as atitudes sociais e políticas e o crescimento dos centros nodais, de tal forma que seu
crescimento estava intimamente vinculado ao sucesso de suas exportações.
64
North (1977), apesar de evidenciar a importância da participação governamental
para o desenvolvimento local (expande e estimula o investimento em capital social básico em
uma área nova, alterando sua posição competitiva com relação a outras regiões), não elabora
recomendações explícitas de políticas econômicas.
Para Uderman (2008), as proposições de Perroux (1955); Myrdal (1957) e
Hirschman (1958) evidenciando a relevância da complementaridade dos projetos instalados
apóiam-se na compreensão da importância dos requisitos de escala para o êxito dos projetos
industrializantes. O argumento em defesa da incisiva ação pública dirigida para o
desenvolvimento regional, por sua vez, parte da crença na necessidade de um impulso
desenvolvimentista inicial. A influência exercida por estudiosos como Rosenstein-Rodan e
Nurkse nessas formulações é de grande relavância.
Rosenstein-Rodan (1943) chama a atenção para uma série de questões relacionadas
a processos de industrialização de economias deprimidas, defendendo, em linhas gerais, os
seguintes argumentos, afinados com as condições de escala exigidas pelo padrão de produção
industrial vigente:
De modo a prover os requisitos de escala e viabilizar o tamanho ótimo das unidades
industriais, as áreas de industrialização dever ser suficientemente amplas;
A industrialização de áreas deprimidas implica a aplicação de um volume elevado de
investimentos fixos e de um dado conhecimento tecnológico que ampliam os riscos do
capital e reduzem a mobilidade dos fatores e a flexibilidade do sistema;
O recurso ao capital externo (na forma de empréstimos ou investimentos) é uma
alternativa adequada para viabilizar esses processos de industrialização;
A supervisão e as garantias do Estado constituem-se em conditio sine qua non para
investimentos internacionais em larga e suficiente escala, à medida que reduzem
substancialmente esses riscos; e
As instituições de investimento internacional tratam de forma inapropriada a
possibilidade de industrialização dessas áreas, à medida que dirigem o capital para
projetos individuais e pequenas unidades, deixando de aproveitar as vantagens de
economias externas que adviriam de um esquema de industrialização planejada
envolvendo a implantação simultânea de muitas indústrias complementares que
impulsionariam o desenvolvimento (big push).
Nurkse (1953, 1957), partindo da constatação de que o tamanho limitado dos
mercados dos países subdesenvolvidos desencoraja investimentos privados em qualquer
indústria isolada e de que a falta de iniciativas empresariais, por sua vez, bloqueia o
65
desenvolvimento dos mercados, define o que se convencionou chamar de círculo vicioso da
pobreza. Como forma de romper esse ciclo, propõe que se estabeleça e estimule um padrão
balanceado de investimentos complementares em diferentes indústrias, o que propiciaria a
criação de economias externas dinâmicas. Conforme esclarece Furtado (1986, p. 203), trata-se
de maximizar “as economias externas e de aglomeração resultantes da complementaridade das
atividades industriais e, num horizonte temporal mais amplo, as economias de escala”. Assim,
Nurkse formula a doutrina do crescimento equilibrado, da qual se pode inferir a recomendação
de uma ampla ação estatal no plano econômico.
Embora reconheça as dificuldades a serem enfrentadas, Nurkse (1953, 1957) afirma
que a via de industrialização – que não deve implicar um exclusivo crescimento industrial,
mas a expansão equilibrada de todos os setores para satisfazer a elevação da demanda
decorrente do crescimento de renda originado do conjunto de investimentos iniciais – deve ser
trilhada para que se alcance um patamar mais elevado de desenvolvimento. Nesse sentido, sua
análise converge integralmente com as posições defendidas por Singer (1950) e Prebisch
(1959), que detalham a tendência à deterioração dos termos de troca dos produtos primários e
concluem que a superação do subdesenvolvimento impõe, necessariamente, o recurso à
industrialização.
A ênfase conferida à necessidade de uma ação estatal mais diligente fortalece a
concepção de princípios e a execução de estratégias de natureza desenvolvimentista em
diversos espaços nacionais e subnacionais, sustentando a adoção de um modelo de atuação do
Estado com características próprias. Esse modelo, conhecido como desenvolvimentista, busca
a superação do subdesenvolvimento através de uma industrialização capitalista, planejada e
apoiada pelo Estado, tornando-se hegemônico na maior parte dos países periféricos na segunda
metade dos anos 1950. (BIELSCHOWSKY, 1996, p. 233).
Para Uderman (2008), a despeito das controvérsias registradas nos debates teóricos
e conceituais em torno do tema, podem-se, em linhas gerais, definir os contornos do
pensamento desenvolvimentista a partir dos seguintes pontos:
•
A industrialização é a via de superação da pobreza e do subdesenvolvimento;
•
Não há como alcançar uma industrialização eficiente e racional nos países periféricos
através das forças espontâneas do mercado, de modo que é necessário que o Estado a
planeje;
•
O planejamento deve incluir metas de expansão econômica e os instrumentos de
suporte correspondentes; e
66
•
O Estado deve captar e orientar o uso de recursos financeiros, além de promover
investimentos diretos em setores nos quais a presença da iniciativa privada seja
insuficiente.
A atividade de planejamento aparece, portanto, como tarefa essencial no processo
de indução do desenvolvimento econômico, cabendo também ao Estado um papel decisivo no
esforço de atração e estruturação das atividades industriais. A elaboração de estratégias e
planos de desenvolvimento e o estabelecimento de políticas públicas dirigidas para a
operacionalização das propostas apresentam-se como ações essenciais para orientar e conduzir
movimentos de industrialização em espaços periféricos, consolidando o desenho institucional
e a forma de operação do modelo de intervenção do Estado desenvolvimentista.
Do ponto de vista privado, a intervenção estatal justificava-se em função da
reconhecida insuficiência de bases técnicas e financeiras, contraposta à necessidade de
implementação de grandes projetos interligados e dependentes de vultosos investimentos
simultâneos em infraestrutura e na produção de matérias-primas, máquinas, equipamentos e
bens de consumo, muitas vezes condicionados à adoção de tecnologias não-disponíveis no
mercado interno. Segundo Celso Furtado (1981, p.41), o processo de industrialização por
substituição de importações “ocorria em economias destituídas de qualquer autonomia
tecnológica. Outros autores também enfatizam a dependência tecnológica e financeira
embutida no modelo de industrialização usualmente adotado em países periféricos entre a
década de 1950 e o final dos anos 1970. (TAVARES, 1986; SERRA, 1982; DRAIBE, 1985).
Esse mesmo reconhecimento validava ações de estímulo ao ingresso de capital estrangeiro,
que se beneficiava das especificidades de processos de industrialização tardios para expandir
as suas bases de acumulação. Desse modo, a convergência de interesses públicos e privados,
nacionais e internacionais, fortalecia a adoção dos princípios desenvolvimentistas e
consolidava estruturas de planejamento e coordenação e intervenção do Estado.
A aceitação da aplicação de políticas econômicas como um poderoso instrumento
de promoção da industrialização respaldou uma forte onda de intervenção estatal, que contou
com o apoio de instituições de fomento internacionais como o Banco Mundial e a Organização
das Nações Unidas (ONU). A Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL),
instituída em 1948, também representava um importante reforço ao avanço do modelo
desenvolvimentista, validando a ação interventora do Estado e a formação de centros de
planejamento e formulação de políticas públicas. A análise da Cepal chamava a atenção para a
necessidade de planejamento e intervenção pública no sentido de transformar as economias
67
periféricas, orientando a acumulação capitalista e os processos de desenvolvimento nacionais
através de ações dirigidas ao fortalecimento das atividades industriais.
Esse modelo de intervenção estatal, ajustado aos requisitos de uma industrialização
tardia nos moldes do paradigma técnico-econômico fordista, respalda o desenvolvimento
industrial em diversos países até o final dos anos 1970. A grave crise fiscal, os processos
inflacionários crônicos e a prolongada estagnação econômica que assolam a economia latinoamericana nesse momento evidenciam, contudo, o esgotamento do padrão de desenvolvimento
anterior. O foco das preocupações desloca-se, então, do insuficiente nível interno de poupança
e tecnologia, da restrição de mercados e da ausência de iniciativas empresariais para o elevado
grau de endividamento externo, as dificuldades fiscais, o significativo patamar inflacionário e
as supostas distorções decorrentes do modelo intervencionista adotado.
Ganham destaque cada vez maior as teses de que a excessiva intervenção estatal,
distorcendo o processo de alocação de recursos, aguçaria a concentração de renda –
contribuindo, desse modo, para os elevados índices de pobreza e exclusão – e as dificuldades
de caixa dos governos. (COLCLOUGH, 1990). Dissemina-se, então, a visão de que as
estratégias de crescimento deveriam abandonar a ênfase no processo de substituição de
importações, no estímulo à poupança forçada e na forte ação estatal em âmbito produtivo,
incorporando diretrizes de redução da intervenção pública – materializadas nos programas de
privatização, desburocratização, desregulamentação e liberalização comercial – e disciplina
macroeconômica. As ações de desenvolvimento regional perdem força, assim como as
instituições destinadas à formulação e execução de políticas públicas dirigidas às regiões
menos favorecidas.
A expansão das idéias neoliberais, ao longo dos anos 1980, cria um ambiente
propício a um novo padrão de atuação pública, orientado pelos princípios da superioridade do
mercado e pela generalização do uso dos seus mecanismos de ajuste. Conforme afirma
Williamson (1992, p.43), que cunhou a famosa expressão “Consenso de Washington” quando
sugeriu uma taxonomia de dez pontos relativos às reformas políticas e econômicas prescritas
para a América Latina, a concordância se dá em torno das exigências colocadas pelo Banco
Mundial, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o governo dos Estados Unidos para a
renegociação das dívidas e o aporte de novos recursos. Tais exigências, associadas à percepção
de que o equilíbrio macroeconômico sobrepunha-se aos objetivos imediatos de
desenvolvimento e subordinava o processo de reestruturação produtiva, reforçam os preceitos
liberalizantes e a soberania do mercado, redefinindo as atribuições, prioridades e o próprio
desenho institucional do Estado.
68
Segundo Baer (2004), o pacote de medidas prescritas pelo Consenso de
Washington incluía o combate à inflação através do ajuste fiscal, a redução dos gastos
públicos, a desregulamentação (leis econômicas e trabalhistas), a privatização de empresas
estatais, a liberalização comercial, a prevalência de taxas de juros de mercado e a abertura da
maior parte dos setores aos investimentos estrangeiros.
Gradualmente, as economias latino-americanas incorporam essas diretrizes,
formatando programas ajustados ao modelo de crescimento orientado para o mercado. Assim,
ao longo dos anos 1980, os objetivos de adensamento econômico, reestruturação produtiva e
reforma institucional são relegados a segundo plano, em favor de medidas de suposto efeito
imediato direcionadas para o combate à inflação e o pagamento dos serviços da dívida externa.
No Brasil, as reformas estruturais, assim como o processo de abertura dos
mercados, intensificaram-se a partir da década de 1990. As políticas de natureza setorial e
regional ficaram em segundo plano, e o Estado concentrou sua atenção nas questões do
equilíbrio macroeconômico e ajuste das contas públicas.
Com a generalização das idéias neoliberais acerca do papel do Estado na economia
ganha corpo os argumentos em defesa do livre mercado global. As políticas de ajuste
macroeconômico assumem o papel de instrumento de ação estatal por excelência, constatandose um generalizado desmonte e/ou um claro processo de enfraquecimento das estruturas de
planejamento regional e dos órgãos e instituições voltados para a execução de políticas de
desenvolvimento.
As conseqüências do ajuste implementado sob a orientação dos organismos
internacionais e sob os auspícios do processo de expansão do pensamento e das práticas
neoliberais são facilmente percebidas quando se examinam os indicadores de desempenho da
economia, resultando na chamada “década perdida”, que ilustra a magnitude do retrocesso
observado na grande maioria dos países da América Latina, incluindo o Brasil (CEPAL, 1996,
p. 22, 25 e 38). As principais fontes de impulso do crescimento do período precedente – uma
industrialização apoiada fundamentalmente na demanda interna e um sustentável crescimento
dos investimentos, sobretudo públicos ou induzidos pelo Estado – perdiam visivelmente o
dinamismo.
Para Uderman (2008), a partir da década de 1990, observa-se a estruturação de um
novo padrão de intervenção pública marcado pela construção de um aparato de regulação
econômica e por diretrizes de modernização e integração competitiva. O formato da atuação
estatal, embora ainda ditado por determinantes de ordem macroeconômica, passa a ser também
direcionado por transformações nos padrões produtivos e organizacionais da indústria e no
69
ambiente institucional e regulatório. Essa tendência pode ser entendida como uma exigência
do próprio aprofundamento do modelo neoliberal difundido, que expunha à concorrência
externa setores pouco competitivos e impunha a construção de um modelo de regulação
voltado para o planejamento e a fiscalização das ações privadas. Percebe-se um movimento
intelectual de renovação do planejamento, entendido como forma de correção dos mercados
nos pontos em que suas deficiências apresentam-se mais exacerbadas, reconhecendo-se o
exagero da retórica e das práticas liberalizantes.
Na visão de Evans, a ausência de intervenção condenaria os países recémindustrializados à exclusão da indústria mestra do século XXI, de modo que “renegar o
envolvimento do Estado é desconfortavelmente semelhante a renegar um lugar na produção de
tecnologias da informação”. (EVANS, 2004, p. 135-136). Nesse sentido, Evans (2004) não
acredita que o envolvimento do Estado torne-se anacrônico à medida que as mudanças
tecnológicas avançam, mas, tão somente, que é necessário encontrar uma combinação de
papéis e estratégias que seja adequada para o desenvolvimento industrial.
A definição desse novo modelo de atuação do Estado, contudo, não parece ser uma
tarefa trivial. Para Stiglitz (2003), a desregulamentação foi levada longe demais e ressalta a
importância de encontrar um marco regulatório adequado, que equilibre as atribuições dos
governos e dos mercados. Ressaltando os equívocos das políticas neoliberais implementadas,
contraria o argumento de que o governo é necessariamente ineficiente, apontando falhas de
mercados a serem corrigidas pela via da intervenção pública. Para ele, as alternativas diversas
devem ser apropriadas às especificidades de cada realidade nacional. Coutinho (2012) também
argumenta que a escolha do modelo e o desenho da moldura regulatória requerem análises
caso-a-caso, envolvendo especificidades setoriais e institucionais.
Apesar das dificuldades de estabelecer os novos parâmetros de atuação pública em
prol do desenvolvimento, parece ganhar força a idéia de que os princípios fundamentais de um
novo modelo incluem a mobilização social, a busca de maiores níveis de igualdade e a criação
de um entorno empresarial que ofereça condições propícias aos investidores. Os elevados
índices de desemprego, a crescente concentração de renda e os resultados pífios alcançados em
termos de crescimento econômico indicam a necessidade de avançar na formulação de
estratégias de desenvolvimento integradas, em que o Estado desempenha um papel de grande
relevância. A questão regional ressurge em novas bases, subtraindo o lugar primordial
ocupado pelas políticas de apoio à industrialização no passado e incorporando um espectro de
objetivos mais amplos.
70
Ainda na década de 1990, o conceito de capital social, tratado como “missing link”
dos estudos teóricos e das políticas aplicadas ao desenvolvimento (FINE, 1999, P.4), passa a
permear o discurso de organismos internacionais, governos e organizações nãogovernamentais. Definido como o conjunto de informações, normas e confiança recíproca que
integra uma rede social capaz de facilitar a ação coletiva e ordenada voltada para o mútuo
benefício de seus membros (WOOLCOCK, 1998, P. 153-155; PUTNAM, 1995, P. 67), o
conceito de capital social fortalece e aperfeiçoa argumentos em defesa de investimentos
coordenados em capital físico e humano (PUTNAM, 1993, P. 35), sustentando propostas de
ação estatal dirigidas aos processos de desenvolvimento regional.
Para Woolcock (1998, p. 154), a generalização da noção de capital humano,
introduzida por economistas neoclássicos como Theodore Schultz e Gary Becker ainda nos
anos 1960, foi importante para a redefinição dos requisitos associados às novas proposições, à
medida que evidencia a relevância da dotação de trabalhadores educados, treinados e
saudáveis para a determinação dos níveis de produtividade dos fatores de produção ditos
“ortodoxos”. A valorização dessas habilidades relaciona-se às transformações observadas no
paradigma fordista e às novas exigências vinculadas à utilização da microeletrônica e das
tecnologias da informação, que sustentam processos produtivos e organizacionais mais
flexíveis e realçam propostas – envolvendo esforços públicos – voltadas para a promoção de
pequenos empreendimentos intensivos em conhecimento, o apoio à formação de redes de
empresas e a consolidação de aglomerados produtivos locais (PORTER, 1993; ERBER;
CASSIOLATO, 1997; CASSIOLATO; SZAPIRO, 2000).
Considerando o Estado uma criação contingente histórica, cujas propriedades
dependem das dotações institucionais específicas e do caráter da estrutura social, e não como
uma entidade genérica cujo impacto econômico pode ser deduzido a partir das predileções
inerentes aos burocratas, Evans (2004), formula dois importantes conceitos, que se constituem,
em conjunto, na chave para o desenvolvimento. O primeiro deles, denominado autonomia,
refere-se à habilidade estatal de formular projetos coletivos, que se sobrepõem aos interesses
individuais perseguidos pelos dirigentes públicos. Esse conceito associa-se a uma estrutura
burocrática
eficiente
e
a
um
corpo
técnico
qualificado,
que
compõem
canais
institucionalizados para a negociação contínua de objetivos e políticas públicas. Retrata,
portanto, a organização interna do Estado. O segundo, designado de parceria (embeddedness),
trata das relações que se estabelecem entre Estado e sociedade. Parte-se, aqui, do suposto de
que os Estados devem estar inseridos socialmente para serem eficientes, estabelecendo
71
conexões sólidas com grupos sociais através do compartilhamento de projetos de
transformação.
Essas duas dimensões, necessariamente associadas, são tidas como imprescindíveis
para o êxito da intervenção pública no processo de desenvolvimento. Um aparato de Estado
suficientemente coerente e coeso garante a possibilidade de que se estabeleçam sólidas
parcerias com a sociedade, descartando a opção do isolamento como forma de preservação e
garantindo a necessária inserção social. Observa-se, assim, uma mudança importante no papel
proposto para o Estado: de um regulador da ação e da interação social, o Estado passa à
condição de mobilizador de capital social e criador de bases institucionais para a mobilização
das iniciativas coletivas. (LOTTA; MARTINS, 2004).
Para Woolcock (1998), os conceitos de autonomia e parceria formulados por Evans
associam a idéia de desenvolvimento de baixo para cima (bottom-up) – vinculada à criação de
laços sociais comunitários que possibilitem a formulação de uma estratégia de
desenvolvimento endógena – ao modelo de desenvolvimento de cima para baixo (top-down),
atrelado à emergência de burocracias formais e ao cumprimento de leis que assegurem que os
interesses e habilidades individuais possam ser canalizados para grandes empreendimentos
coletivos com uma margem razoável de segurança e predição.
1.5.2 - Produção Recente em Economia Regional
Segundo Cavalcante (2008), um traço comum à produção recente em economia
regional parece ser a tentativa de incorporar os fenômenos de reestruturação produtiva e
aceleração da divisão internacional do trabalho aos modelos que procuram captar as estratégias
de localização do ponto de vista da firma e as estratégias de desenvolvimento regional.
Compartilha ainda as seguintes características:
Uma grande ênfase dada à questão das externalidades (inclusive tecnológicas), com
referências explícitas ao trabalho de Marshall (1890), ao contrário das teorias de
desenvolvimento regional com ênfase nos fatores de aglomeração, onde a influência de
Marshall (1890), na maioria dos casos pode apenas ser inferida;
Uma forte influência do pensamento de Schumpeter (1911 e 1942) e da corrente
evolucionista neo-schumpeteriana, sobretudo os esforços de compreensão dos impactos
dos processos de inovação tecnológica e aprendizado no desenvolvimento regional;
Uma ênfase nas relações comerciais estabelecidas no âmbito das aglomerações,
levando em conta aspectos de organização industrial e custos de transação;
72
Uma forte característica interdisciplinar, daí possivelmente decorrendo o volume
desproporcionalmente grande e variado de referências bibliográficas;
Além dessas características, o esforço de proposição de modelos mais formais,
embora não presente em todos os autores pode também ser mencionado.
Alguns autores se propuseram a realizar o trabalho de identificar os principais
autores e correntes de pensamento dessa produção teórica recente, com destaque para:
•
Storper (1997, apud Diniz, 2000, p.8) propõe três linhas de pensamento dominantes: i)
a especialização flexível e os distritos industriais, que retomam o conceito de distrito
marshalliano e incorporam evidências empíricas observadas, sobretudo na região da
“terceira Itália”; ii) a escola da organização industrial e dos custos de transação, cujos
principais autores são aqueles ligados ao “Grupo da Califórnia”; e iii) a linha que
privilegia o papel da inovação no desenvolvimento regional influenciada pela corrente
neo-schumpeteriana, que inclui também a abordagem dos “ambientes inovadores”;
•
Amaral Filho (1999, p. 8 e seguintes) identifica três novas estratégias de
desenvolvimento regional ou local: i) distritos industriais; ii) ambientes inovadores; e
iii) clusters, que são apresentados como uma espécie de “síntese” dos dois conceitos
anteriores;
•
Boisier (2001), propondo-se a identificar a linguagem emergente em desenvolvimento
territorial, discute treze novos conceitos, entre os quais os de “learning regions”,
aprendizagem
coletiva,
ambientes
inovadores,
desenvolvimento
local,
desenvolvimento endógeno (estes dois últimos com um tratamento mais detalhado),
clusters.
Optou-se aqui por examinar a produção dos autores indicados abaixo:
Piore e Sabel (1984) – Distritos Industriais
GREMI (1980-1990) – Ambientes Inovadores
Storper e Scott (1988) – Organização Industrial
Krugman (1991) – Retornos Crescentes
É claro que esses autores foram de alguma forma influenciados pelas “teorias
clássicas da localização” e, sobretudo, pelas “teorias de desenvolvimento regional com ênfase
nos fatores de aglomeração”, mas é importante ainda destacar as influências de Marshall
(1890) e Schumpeter (1911 e 1942) sobre os autores desta corrente.
Os Distritos Industriais
73
De acordo com Pike, Becattini e Sengenberger (1990, apud Amaral Filho, 1999, p.
10), os distritos industriais podem ser definidos como sistemas produtivos locais
caracterizados por um grande número de firmas que são envolvidas em vários estágios e em
várias vias na produção de um bem homogêneo, aproximando-se, assim, do conceito que ficou
conhecido como distrito marshalliano. Entre as várias características que se poderiam apontar
na descrição dos distritos industriais, é a existência de relações não pecuniárias entre as
empresas do mesmo setor aquela que se destaca. A maior parte dos autores que se dedicam à
questão procura nos aspectos históricos e sociais a explicação para as sinergias observadas
entre as empresas destes distritos, embora os spillovers tecnológicos não pareçam constituir-se
no ponto central de sua análise. O grande mérito dos textos que tratam de distritos industriais é
a sua capacidade de reinterpretar os modelos de distritos que se baseavam no modo de
produção fordista incorporando conceitos de produção flexível na sua formulação.
Uma parte significativa a literatura sobre o tema dedica-se à análise do desempenho
de regiões cujas taxas de crescimento de emprego e renda mantiveram-se, de forma sustentável
no tempo, acima das taxas médias nacionais. Este é o caso de algumas regiões da Itália que
caracterizam a chamada “vertente italiana” dos distritos marshallianos.
Markusen (1995) procura ampliar a discussão sobre distritos industriais ao propor
uma tipologia que, além dos distritos marshallianos e de sua vertente italiana, inclui também
distritos centro-radiais (isto é, aqueles que se desenvolvem em torno de uma espécie de
empresa que desempenharia o papel de âncora), os distritos plataforma satélite (que resultam
da aglutinação num espaço geográfico determinado de empresas cujos centros de decisão são
mantidos nas suas regiões de origem) e distritos suportados pelo Estado.
Os Ambientes Inovadores
O conceito de “ambientes inovadores” tem o seu desenvolvimento estreitamente
atrelado ao Groupe de Recherche Européen sur lês Mileux Innovateurs (GREMI) do qual
fazem parte, autores franceses, italianos e suíços como Aydalot, Camagni, Maillat, Perrin,
Crevoisier e outros. De uma forma geral, estes autores preocupam-se com as externalidades de
natureza tecnológica que decorreriam dos vínculos de cooperação e interdependência
estabelecidos entre as empresas através da formação de redes de inovação. Na abordagem dos
autores ligados a esta corrente as inovações desempenham não apenas um papel determinante,
mas também gozam de maior autonomia em relação à formulação presente na discussão sobre
os distritos industriais e sua vertente italiana.
74
Maillat (1995, apud Boisier, 2001, p.5) define os ambientes inovadores como
operadores coletivos que reduzem “os graus estáticos e dinâmicos de incerteza que enfrentam
as firma locais mediante a organização tácita e explícita de interdependência funcional entre
atores locais, realizando informalmente as atividades de pesquisa, transmissão, seleção,
decodificação, transformação e controle de informação”. Desta forma, a mobilidade de
empregados e a interação entre os fornecedores desempenham um papel da inovação.
Fica evidente a preocupação desta abordagem em dar conta dos processos de
desintegração vertical que, ao facultar a manutenção dos núcleos estratégicos das empresas em
regiões distintas daquelas dedicadas à produção, impediu, em algumas experiências de
implantação de “pólos de crescimento”, que o desenvolvimento pudesse ser assimilado de
forma endógena nas regiões onde se instalaram “indústrias motrizes”. Em que pese esse
esforço, Storper (1995, apud Diniz e Gonçalves, 2000, p. 3) afirma que o GREMI não foi
“capaz de identificar a lógica econômica pela qual o meio promove a inovação”, uma vez que
a inovação ocorreria em função do ambiente inovador, e este somente existiria em regiões
onde houvesse inovação.
Organização Industrial
Estreitamente vinculada aos trabalhos desenvolvidos pelo chamado “Grupo da
Califórnia” (Allan Scott e Michael Storper, dentre outros), esta abordagem privilegia a
corrente teórica da organização industrial e do mercado de trabalho local na compreensão dos
fenômenos associados ao desenvolvimento regional. Apoiados no conceito de “janelas de
oportunidades” formulado pela corrente neo-schumpeteriana, os autores deste grupo assinalam
que a competição e o processo de inovação abrem “janelas locacionais” para as regiões.
Buscando identificar os componentes principais das especificidades que garantiam o sucesso
na promoção do desenvolvimento endógeno, Storper (1994, p. 26) assinala a existência de dois
tipos de externalidades:
•
Externalidades Hard, que correspondem àquelas relativas à tecnologia de produção e às
relações insumo-produto;
•
Externalidades Soft, que contemplam as interdependências não-comerciais da
economia local.
Os “ativos relacionais” presentes externalidades soft propostas por Storper (1994)
não parecem ser essencialmente diferentes daqueles apresentados na análise dos Distritos
Industriais. As externalidades hard, por sua vez, são aquelas que receberam ênfase nas
75
proposições de autores como Perroux (1955). A análise proposta por Storper (1994),
entretanto, propõe-se a ir mais além ao considerar o aspecto dinâmico destes dois tipos de
especificidades. A dificuldade dessa corrente está em que ela ainda não conseguiu obter
sucesso na proposição de uma agenda que pudesse dar apoio à formulação de políticas de
desenvolvimento regional. Isto porque, ao atribuírem aos “ativos relacionais” um papel-chave
na promoção de desenvolvimento endógeno, os autores não conseguem ultrapassar a barreira
da descrição de experiências bem e mal-sucedidas, isto é, não conseguem propor ações de
políticas públicas que possam atuar sobre as externalidades soft de modo a utilizá-las como um
instrumento de promoção do desenvolvimento.
Os Retornos Crescentes Formalizados de Krugman
Assumindo os riscos de uma excessiva simplificação, pode-se afirmar que as
principais críticas de Krugman (1998) e Fugita, Krugman e Venables (2000) às teorias
discutidas anteriormente podem ser resumidas da seguinte forma:
•
Embora elogiando o seu grau de formalização, Krugman (1998, p. 41) argumenta que
as teorias clássicas da localização, por não lidarem com a questão da estrutura de
mercado e dos retornos crescentes, terminam não contemplando o verdadeiro trade off
que existiria entre a aglomeração e a dispersão de atividades econômicas. Como os
autores das teorias clássicas da localização apóiam-se na premissa de concorrência
perfeita, haveria então uma contradição nos seus modelos, pois na ausência de ganhos
de escala os custos de transporte tenderiam a disseminar as atividades ao longo de todo
o espaço;
•
Com relação às teorias do desenvolvimento e à geografia econômica a elas associada,
Krugman (1998, p.6) argumenta que “a inabilidade de seus autores em expressar suas
idéias de forma adequada às técnicas de modelagens disponíveis na época” as impediu
de serem definitivamente incorporadas ao mainstream do pensamento econômico. A
despeito deste fato, Krugman (1998, p. 17) vê naquilo que ele chama de teorias do
desenvolvimento, por volta de 1958, as economias de escala como um conceito central,
não apenas no nível de uma planta individualmente, mas também no nível agregado.
A incorporação dos retornos crescentes nos modelos formais dedicados à
compreensão dos fenômenos espaciais é, na visão dos autores ligados a esta corrente,
essencial. Esses autores procuram compreender o desenvolvimento regional levando em
76
consideração os fatores de aglomeração sem, no entanto, desprezar a modelagem matemática
tão cara às suas correntes de origem.
Para Cavalcante (2008), no período mais recente, os esforços para a compreensão
dos fatores que levam determinados regiões a apresentarem indicadores econômicos e sociais
mais elevados levando em consideração os novos padrões de acumulação baseados na
automação integrada flexível e os consequentes fenômenos de abertura comercial e
desregulamentação econômica, não parecem formar ainda um corpo teórico coeso, a despeito
das grandes similaridades entre as visões sobre distritos industriais, ambientes inovadores e
organização industrial. Além disso, ressente-se ainda da falta de análises que possam apontar
de forma concreta os instrumentos que poderiam ser utilizados pelo setor público para a
promoção do desenvolvimento. Em que pese a redefinição do seu papel no período recente, o
Estado dispõe ainda de instrumentos de intervenção que vão da provisão de infraestrutura à
concessão de benefícios fiscais e financeiros, e não parece haver ainda indicações claras
quanto ao efetivo papel que poderia ser desempenhado por cada um destes instrumentos nos
esforços para a promoção do desenvolvimento regional.
1.5.3 - Estado e Desenvolvimento Regional no Brasil
Segundo Diniz (2009), a preocupação com o problema regional no Brasil esteve
presente desde o século XIX, embora não tivesse essa denominação, em função das
conseqüências sociais das secas, no Nordeste, e da necessidade de controle do território da
Amazônia, como retratam as várias comissões e tentativas de políticas realizadas desde aquele
século.
Para o caso nordestino, como decorrência das secas, em 1877 foi criada a Comissão
Imperial, encarregada de analisar o problema e propor soluções. Aquela comissão sugeriu o
desenvolvimento dos transportes, a construção de barragens e a transposição do Rio São
Francisco. As ações foram, no entanto, limitadas e lentas, enquanto se aprofundava o problema
social da região. Como conseqüência das secas e dos problemas sociais, estima-se que tenham
morrido entre 100 e 200 mil pessoas nas últimas décadas do século XIX. Estima-se também
que, entre o final do século XIX e início do século XX, aproximadamente 500 mil pessoas
tenham se transferido ou foram transferidas para a região amazônica, na expectativa das
oportunidades de trabalho vinculadas à exploração da borracha, que emergia como novo
produto de exportação (Furtado, 2001; Cano, 1977 e 1985).
77
Entre os anos iniciais do século XX e início dos anos 50 diversos órgãos ou
instituições foram criadas para tratar da questão regional ou de problemas decorrentes da seca
no Nordeste e na Amazônia, como a Inspetoria de Obras Contra a Seca (IOCS), em 1904,
depois transformada em Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), em
1945; a Caixa Especial de Obras de Irrigação de Terras Cultiváveis no Nordeste do Brasil,
com 2% do orçamento da União; também em 1945 foi criada a Companhia Hidrelétrica do São
Francisco. A Constituição Federal de 1946 estabeleceu vinculações orçamentárias específicas
para o desenvolvimento das regiões Nordeste e Amazônica. Por essa razão, foi criada a
Comissão de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (Codevasf), em 1948. Em 1951,
seria instituído o Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
No que se refere à Amazônia, em 1912, foi criada a Superintendência de Defesa da
Borracha, preocupada com a concorrência asiática, e que posteriormente foi transformada em
Instituto da Hiléia Amazônica, em 1945; em Superintendência do Plano de Valorização
Econômica da Amazônia (SPVEA), em 1953; e em Superintendência de Desenvolvimento da
Amazônia (SUDAM), em 1966. Em 1942, no bojo dos acordos de Washington, foi criado o
Banco de Crédito da Borracha, transformado em Banco de Crédito da Amazônia, em 1957, e
em Banco da Amazônia S.A (BASA), em 1966. Em 1967, seria criada a Superintendência da
Zona Franca de Manaus (SUFRAMA).
Para Diniz (2009), a generalização da política regional levou à criação de
superintendências para as demais regiões do País, a saber: Superintendência do Plano de
Valorização Econômica da Região da Fronteira Sudoeste do País (SPVERFSP), em 1961,
transformada em SUDESUL, em 1967; a Comissão de Desenvolvimento do Centro-Oeste
(Codeco), em 1961, transformada em SUDECO, em 1967.
Concluindo, Diniz (2009) afirma que o Brasil foi pioneiro na busca de instrumentos
e ações para alavancar o desenvolvimento do Nordeste e da Amazônia. A primeira, pelas
graves crises sociais e pela força regionalista de sua elite. A segunda, pela preocupação com o
controle político do vasto território amazônico. As críticas a essas instituições, a alegada
existência de corrupção e as mudanças na concepção e no papel do Estado, durante a era
neoliberal, levaram ao esvaziamento e posterior fechamento da maioria delas. Foram mantidos
a Suframa, o BNB e o Basa. A Sudene e a Sudam foram transformadas em Adene e Ada,
respectivamente, e posteriormente recriadas. A Sudeco foi extinta e recriada.
No decorrer do século XX, o Brasil vivenciou um rápido processo de crescimento
econômico, notadamente a partir da década de 30, em plena crise mundial. Esse crescimento
78
foi mais acentuado em determinadas regiões do país do que em outras e, como conseqüência,
as disparidades inter-regionais aumentaram.
Nesse período de início do processo de industrialização brasileira, o crescimento
econômico no País ocorreu com profundas desigualdades regionais, concentrando-se a
atividade econômica nas regiões sudeste e sul.
Essa discrepância entre crescimento das diversas regiões brasileiras resultou em
debates políticos e acadêmicos sobre a necessidade de se criar políticas públicas adequadas.
Esse debate começou a ter maior repercussão em meados da década de 50, quando ao lado de
políticas governamentais de desenvolvimento, persistia grande desnível entre crescimento
econômico de diversas regiões brasileiras e de conjuntura adversa no nordeste.
A partir da década de 50, a literatura econômica brasileira passa a acumular
discussões sobre a questão regional, devido à impossibilidade de se pensar no
desenvolvimento do Brasil sem pensar no desenvolvimento das diferentes regiões e na
integração produtiva. Compreender a razão da existência desses problemas envolve
compreender a formação econômica do país.
Durante o período agrário mercantil exportador, seja durante a fase colonial ou
após a independência, sabe-se que a articulação comercial ocorria mais entre as economias
regionais individualmente consideradas com o mercado externo, do que internamente, entre as
próprias regiões. No final do século XIX e início do XX, ocorre progressivamente a
dinamização da economia nacional, processo que culminaria, a partir de 30, no deslocamento
do centro dinâmico, transformando-a de uma economia de base agro-exportadora e foco no
mercado externo para uma economia de base urbano-industrial, cujo centro dinâmico estava
no mercado interno (Furtado, 1980). Nesse contexto, foram se formando as diferentes
dinâmicas regionais no país. A matriz dessa base industrial se encontrava em São Paulo, centro
dinâmico do complexo cafeeiro, que comanda o processo de industrialização brasileira após
1930. A articulação comercial entre as regiões se intensificou, resultando na integração
produtiva mesmo com profundas disparidades regionais.
A resposta do Estado na busca de solução para os desequilíbrios regionais passou
pela criação de diversas autarquias de desenvolvimento regional. No governo JK foi instituído
o grupo de estudos GTDN (Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste), sob o
comando de Celso Furtado e, posteriormente, foi criada a SUDENE (Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste), em 1959, iniciando uma fase de maior coordenação das
políticas regionais. Esse modelo foi estendido para a região norte, com o Pólo Industrial de
Manaus e foram criadas agências específicas como a SUDAM, em 1968, e a SUDESUL E
79
SUDECO, em 1967, sendo estas orientadas para o desenvolvimento das regiões Sul e CentroOeste.
Em linhas gerais, nos quarenta anos subseqüentes ao governo de Juscelino
Kubitschek, prevaleceu o diagnóstico de que a solução para a aludida disparidade de renda
regional passava, necessariamente, pelo aumento da industrialização nas regiões deprimidas
por meio de concessão de incentivos fiscais e creditícios que motivassem empresas a se
instalarem nessas regiões. Nos anos 90, a política de desenvolvimento regional coordenada
nacionalmente deu lugar à guerra fiscal, quando cada estado federado se transformou numa
espécie de “caixeiro viajante”, buscando atrair novos investimentos, especialmente aqueles
relacionados ao capital internacional, em troca de incentivos e isenções fiscais.
Para Lima e Simões (2009), a ação do Estado foi fundamental no processo de
desenvolvimento econômico brasileiro. Grande parte das atividades aqui desenvolvidas teve
forte intervenção estatal, principalmente entre 1950 e 1980, ou seja, no período da
industrialização da economia nacional. O objetivo de tal intervenção era conceder à economia
brasileira mecanismos mais eficazes de defesa frente aos problemas econômicos
internacionais, particularmente sentidos em uma economia dependente da exportação de
produtos primários. Na realidade, o sentido da intervenção passou a ser a alteração do próprio
modelo de desenvolvimento, buscando superar as características agroexportadoras da
economia nacional. Nesse sentido podem-se destacar quatro forma de atuação do Estado
nacional:
i.
O Estado como principal condutor do crescimento: as metas do programa de
industrialização tornaram-se o principal objetivo das políticas econômicas nacionais
(cambial, tarifária e creditícia);
ii.
O Estado como regulador/mediador das relações entre as classes operária e patronal e
dos conflitos intra-capitalistas: criação de instituições para diminuir o conflito
mercantil de tais relações e impor soluções que permitissem o bom andamento do
processo de industrialização;
iii.
O Estado como produtor: grande parto dos serviços públicos, relativos inclusive às
atividades de infraestrutura – rodovias, transporte marítimo, abastecimento de água,
eletricidade, comunicações -, foi estatizada ou já nasceu sob a forma estatal, bem como
atividades voltadas para a produção de bens intermediários, como petróleo, siderurgia,
mineração e química; e
iv.
O Estado como financiador do desenvolvimento: ampliação de seu papel de captador
de recursos e de seu direcionamento para os setores de interesse. Percentual
80
significativo da poupança nacional era administrada pelo sistema público de crédito,
que controlava sua aplicação e assim conduzia a evolução da industrialização
brasileira.
Assim, percebe-se que, no caso brasileiro, o Estado assumiu a responsabilidade
pela provisão e produção de determinados bens e serviços, fato que estava ligado, entre outros
fatores, às questões ideológicas pró-estatização estando estas intimamente relacionadas ao
mainstream econômico sobre a questão regional. É justamente nesse período de expansão da
economia brasileira que estão em evidência as teorias desenvolvidas por Perroux, Boudeville,
Myrdal, Hirschman e North, o que tem grandes impactos sobre o planejamento regional e as
políticas econômicas adotadas no país.
Os principais planos de dinamização da economia nacional elaborados no período
em análise, quais sejam o Plano de Metas (1956-60), o Plano de Ação Econômica do Governo
(PAEG) em 1964 e o II Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND – (1974-1979),
possuem claros indícios da influência destas teorias sobre o planejamento econômico regional.
As recomendações de políticas econômica do Plano de Metas (JK) evidenciavam as
necessidades de implantação de novas plantas industriais para dinamizar o território nacional,
seguindo as bases teóricas desenvolvidas por Perroux e Boudeville. Foram realizados
investimentos consideráveis nas indústrias de bens de consumo duráveis, especialmente na
indústria automobilística, cujo potencial de geração de efeitos de encadeamento à la
Hirschman era bastante elevado, apesar de não haver maiores preocupações com a dispersão
das mesmas no território nacional Além disso, grande ênfase foi concedida à importância dos
investimentos em infra-estrutura, considerados essenciais para a continuidade do processo de
crescimento econômico, como destacado por todos teóricos analisados. A meta mais ousada do
plano foi a criação de Brasília, com o intuito de aumentar a ocupação nas regiões Centro-Oeste
e Norte do país, auxiliando a integração do território, fundamental para a dinamização desses
espaços. Apesar das questões relacionadas às disparidades setoriais e regionais não estarem
relacionadas entre os principais objetivos das políticas econômicas, observa-se ainda na
década de 50 a criação de importantes instituições de apoio ao desenvolvimento regional como
o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e do Banco do Nordeste do Brasil
(BNB) em 1952 e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) em 1959.
Esta última representa o esforço de conceder os chamados “equivalentes de soberania”
elaborados por Hirschman a determinada região do país.
O principal instrumento que viabilizou este processo de crescimento da economia
brasileira foi a industrialização por substituição de importações (ISI). Mas, a mera substituição
81
de importações, como ocorreu no Brasil, sem o acompanhamento da diversificação das
exportações foi incapaz de estimular um processo de crescimento sustentável. A incapacidade
de desenvolver novos produtos e serviços, especialmente para exportações, dificultou a
superação dos problemas que surgiriam no país no decorrer do próprio processo de
desenvolvimento. A industrialização nacional baseou-se apenas no mercado interno,
esquecendo-se que o desenvolvimento implica necessariamente em uma questão de inserção
na economia mundial. Assim, ao mesmo tempo que a industrialização tardia possibilitava aos
países subdesenvolvidos pular etapas (cathing up), ela implicava em uma série de restrições.
O
agravamento
dos
desequilíbrios
gerados
pelo
próprio
processo
de
industrialização (inflação, concentração de renda, etc.) trouxe à tona a necessidade de atenuar
as disparidades setoriais e regionais. Na elaboração do plano seguinte, o PAEG, percebe-se
esta preocupação, mas seu principal foco ainda reside no controle da inflação e na realização
de reformas institucionais – tributária, monetário-financeira e de política externa. É apenas a
partir do II PND que há maior preocupação com o ajuste dos desequilíbrios gerados pelo
período de expansão anterior (Milagre econômico, 1968-73), mas sem desistir da continuidade
do crescimento.
O Estado procurou estimular os efeitos para frente e para trás na cadeia produtiva
(linkage effects), bem como entre regiões (trickling-down e polarization effects), através de
vários projetos de investimento especialmente em bens de produção intermediários na região
mais atrasada do país – Nordeste -, mas como o processo de desenvolvimento era liderado por
sua região mais dinâmica – Sudeste – estes efeitos não foram tão grandes quanto o esperado (a
estrutura industrial da região Nordeste desenvolveu-se de forma complementar e dependente
do centro econômico nacional, o que aumentava os vazamentos em prol da região Sudeste).
Apesar da grande participação direta do Estado na economia nacional e da tentativa
de alinhar seus objetivos de políticas com as recomendações dos principais teóricos sobre a
dinâmica regional da época, as disparidades regionais aumentaram. Havia uma grande busca
por altas taxas de crescimento da economia nacional, mas a distribuição da mesma entre
setores e regiões era secundária. Além disso, a implantação de diversos pólos de crescimento
no território nacional levou em consideração apenas o espaço geográfico sem considerar o
espaço econômico das respectivas regiões. Apesar de o governo defender a adoção de uma
política ativa, como indicada por Perroux e North e recomendada explicitamente por
Boudeville, Myrdal e Hirschman, sua postura não foi crítica e limitou-se a copiar estratégias
internacionais sem considerar a realidade local e as repercussões nos espaços econômicos
nacional e regional.
82
Para Lima e Simões (2009), este modelo de ação estatal – desenvolvimentista –
encontrou seus limites em meados da década de 70 e início dos anos 80, bem como suas
recomendações de políticas, devido à reversão das condições internacionais (choques do
petróleo, aumento dos juros, restrições de financiamentos, etc.) e aos desequilíbrios internos
(inflação, endividamento, crise fiscal, etc.), que levaram à estagnação econômica dos países
periféricos. Estes fatos levaram ao abandono do Estado como possível agente do
desenvolvimento e expandiram o discurso neoliberal nos anos 80 de que a excessiva
intervenção estatal distorcia o processo de alocação de recursos, elevava a concentração de
renda e contribuía para a pobreza e a exclusão. Difundia-se então a idéia de que as estratégias
de crescimento deveriam abandonar a ênfase na forte participação estatal no setor produtivo
(materializados nos programas de privatizações, abertura comercial e financeira da década de
90), incorporando diretrizes de disciplina macroeconômica. As ações de desenvolvimento
regional perderam força, assim como as instituições destinadas à formulação e execução de
políticas públicas dirigidas às regiões menos favorecidas.
Este movimento foi acompanhado por alterações também no campo teórico, pois as
mudanças no cenário econômico mundial exigiam o desenvolvimento de novas teorias capazes
de explicar a dinâmica dos mercados e com esta é afetada pela ação estatal. O paradigma do
mainstream econômico passa a ter uma visão liberal, focado na esfera local. Em relação às
políticas de desenvolvimento regional, o consenso em torno das idéias de Perroux foi desfeito.
Os problemas regionais, antes analisados em escala nacional, passaram a ser discutidos em
escala local, privilegiando políticas que procurassem desenvolver potencialidades locais sem
necessariamente integrar o território nacional.
Em 2003, no Governo Lula foi lançado o Plano Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR) com a missão de combater as desigualdades regionais brasileiras e
promover a inclusão social e a valorização cultural das populações mais pobres do país e dos
territórios menos favorecidos por outras políticas públicas. No entanto, ela só foi
institucionalizada em 2007, através do Decreto nº 6047. Os dois pilares fundamentais da
PNDR eram a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e da Câmara
de Políticas de Integração Nacional de Desenvolvimento Regional não foram ainda aprovados.
Faltou base política e consenso federativo. Com isso, o alcance do Plano para cumprir seus
objetivos foi bastante reduzido, e o país continua carente de uma verdadeira Política Nacional
de Desenvolvimento Regional, que reduza as enormes disparidades regionais ainda existentes.
1.5.4 – Políticas Estaduais de Desenvolvimento e Incentivos fiscais
83
Segundo Prado e Cavalcanti (2000), há registro da existência de conflito tributário
entre unidades subnacionais desde a instauração da República, apesar das dificuldades
existentes acerca de informações relativas à disputa fiscal entre os Estados brasileiros.
Lagemann e Bordin (1993) descrevem, por exemplo, a adoção de medidas tributárias pelo
Estado do Rio Grande do Sul, em 1903, que visavam à desoneração gradual dos produtos
industrializados do imposto de exportação.
No período do Estado Novo, em razão do regime autoritário e da subordinação
política a que estiveram submetidos ao governo central, os Estados arrefeceram suas práticas
em relação à disputa por investimentos produtivos. A redemocratização do país em 1946
trouxe de volta o conflito inter-regional, dada a maior liberdade e o fortalecimento econômico
das unidades subnacionais de governo. É conhecido o uso do IVC (Imposto sobre Vendas e
Consignações) como instrumento extrafiscal, servindo, duplamente, para influir na alocação
do empreendimento privado e para permitir o apoio e o desenvolvimento da produção nativa
estadual.
Segundo Prado e Cavalcanti (2000), o contexto político e econômico que atravessa
a segunda metade dos anos 50 até meados dos anos 70, apesar dos percalços verificados,
consegue preservar os traços típicos da gestão de planejamento. Fortemente influenciado pela
implementação do Plano de Metas, em 1955, bem como pela criação de diversos organismos
federais de fomento, planificação e organização ativa da produção, como SUDENE,
Codevasf, BNDE, Cia. Vale do Rio Doce etc., esse período revela, por parte dos Estados, um
conjunto de práticas que vão ao encontro do movimento mais geral realizado pelo poder
central.
Pode-se observar que a liberdade tributária obtida pelos Estados na Constituição de
1946 foi utilizada de maneira sistemática para a concessão de incentivos, mesmo que
atrelados a planos estaduais de desenvolvimento, conforme Oliveira (1985) destaca:
A autonomia conferida aos Estados pela Constituição de 1946 para a criação e
reajuste das alíquotas de seus tributos contribuía para que os mesmos promovessem
alterações contínuas nas mesmas, quer para satisfazer suas necessidades de caixa,
aumentando-as, quer reduzindo–as para tornar a produção estadual mais competitiva
além de suas fronteiras. Com isso, transformava-se o sistema tributário em um
verdadeiro estopim de guerras interestaduais e em um mecanismo facilmente
acionável para carrear recursos para os cofres públicos, o que, sem dúvida, produzia
profundas distorções tanto na estrutura econômica como nos preços relativos. Para
se ter uma idéia do problema basta dizer que o “leque das alíquotas do IVC, à época
da instituição do ICM, variava de 3 a 9 %. (OLIVEIRA, 1985, p. 85).
84
A transformação do IVC no ICM, realizada pela reforma tributária de 1965/66,
redefiniu o horizonte fiscal dos Estados ao permitir que contassem com uma nova e vigorosa
fonte de receita. Essa mudança foi acompanhada da regra de estabelecimento da alíquota
interna do imposto pelo Senado Federal, bem como da proibição de os Estados constituírem,
voluntariamente, novas fontes de receita, fossem contribuições compulsórias ou tributos. A
reforma de 1966, que entrou em vigor em 1967, acabou com o Imposto sobre Vendas e
Consignações (IVC), um imposto em cascata que incidia sobre o faturamento, e em seu lugar
colocou o ICM, um imposto do tipo Valor Adicionado. O Imposto Federal de Consumo foi
transformado num imposto do tipo Valor Adicionado, o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). Os municípios foram contemplados com a criação do Imposto Sobre
Serviços (ISS). A reforma de 1966 extinguiu também impostos anacrônicos com o Imposto do
Selo e passou para a órbita federal impostos de política econômica, como os impostos que
incidem sobre o comércio exterior. Essa reforma criou os impostos únicos sobre
combustíveis, minerais, eletricidade e telecomunicações, que tinham como objetivo financiar
investimentos na infraestrutura do país. A formulação proposta orientou-se pelo objetivo
explícito de centralização das receitas tributárias nas mãos da União, com o intuito de
promover uma redistribuição equitativa da renda – através dos fundos de participação – e de
impedir que os Estados, ao manipularem parâmetros de suas receitas próprias, pudessem
cobrir déficits orçamentários ou desencadeassem guerras econômicas entre si. Não são
desconhecidas, apesar da realização de convênios regionais, as práticas estaduais voltadas
para a concessão desordenada de incentivos fiscais, utilizando o ICM.
Desarmonia entre os estados da Federação e guerra fiscal não são, no Brasil,
fenômenos atuais. No país, transformado em República Federativa em 1889 – regime de
governo que foi confirmado na Carta Magna de 1891 -, ergueu-se uma estrutura de relações
intergovernamentais em que, ao longo da história, apenas em raros – e fugazes – momentos
houve “cooperação interesferas”. Por sua vez, as chamadas “guerras fiscais”, travadas entre os
seus entes federados, reflexo da ausência de “cooperação e harmonia”, tornaram-se rotineiras a
partir da reforma tributária de 1966, quando se criou o Imposto sobre Circulação de
Mercadorias (ICM). Esse imposto, apesar das limitações existentes para a concessão de
incentivos fiscais, transformou-se num poderoso instrumento de incentivo à industrialização
interna dos estados (Rezende e Silva, 1974).
Tal situação vigorou até a interferência do governo federal, no início dos anos 70,
quando além de participar de reuniões para a definição dos convênios regionais, institui o
85
CONFAZ, em 1975, através da Lei complementar nº 24, de 07 de janeiro, que inibia o
processo de disputa por novos investimentos pelos Estados.
O CONFAZ, sob o manto do autoritarismo militar e associado ao baixo dinamismo
da economia durante os anos 80, conseguiu realizar com expressivo êxito sua função, apesar
de decisões isoladas de alguns Estados que buscavam fugir das regras estabelecidas, cujo caso
mais evidente foi o da Fiat, em Minas Gerais. Na verdade, durante a década dos 80, o tema
guerra fiscal esteve completamente afastado dos compêndios de economia do setor público.
Em Goiás, através da lei nº 9.848, de 19 de julho de 1984, foi criado o Fundo de
Participação e Fomento à Industrialização do Estado de Goiás – FOMENTAR, que era um
amplo programa destinado à atração de investimentos produtivos para o Estado, notadamente
industriais, buscava estimular, também, um movimento de desconcentração econômica dentro
do país. Outros Estados também criaram programas de incentivos fiscais voltados à
industrialização em seu território. Nesse período, as políticas estaduais para atração de
investimentos ainda não tinham essa conotação de guerra fiscal.
A reforma tributária de 1988 mudou essa situação. Até 1988, existiam ainda
alguns limites ao exercício da competência estadual. Havia um teto e exigência de alíquota
uniforme pelo Senado. A reforma constitucional ampliou a autonomia dos Estados para fixar,
por leis próprias, as alíquotas do ICMS incidentes sobre as operações internas e também
retirou da União o poder de conceder isenções e abatimentos do imposto estadual, à revelia
dos Estados. O artigo 155 da Constituição manteve a competência estadual, ficando a cargo
de o Senado Federal fixar as alíquotas às operações e às prestações interestaduais e de
exportação, bem como estabelecer alíquotas máximas e mínimas nas operações intraestaduais. Com o objetivo de combater conflitos específicos, manteve-se também a
necessidade de deliberação estadual para a adoção de isenções, incentivos e benefícios. O
tema guerra fiscal volta a ser debatido. Isto porque, com o poder financeiro ampliado e a
maior autonomia tributária, inclusive para estabelecerem as alíquotas internas do novo
imposto (o ICMS), os Estados viam-se na condição de promover e influir na política tributária
nacional, buscando, em simultâneo ao declínio do órgão normatizador (o CONFAZ),
estabelecer condições próprias para o desenvolvimento industrial de seu território.
Para Prado e Cavalcanti (2000), a manipulação indiscriminada da alíquota, da base
de cálculo e de programas para o financiamento do imposto das empresas formatou o quadro
tributário estadual da primeira metade dos danos 90. A situação só muda quando o interesse
do investimento direto e a ação de inconstitucionalidade impetrada por São Paulo colocam em
86
xeque a situação anterior. A partir daí, o que se observa é a criação de fundos ou programas
financeiros, voltados para a concessão de crédito ao investimento privado.
O arcabouço institucional do ICMS, a descentralização política propiciada pela
Constituição de 1988 e a retomada dos investimentos externos e internos a partir de meados
da década de 1990, principalmente no setor automobilístico, favorecerem o desencadeamento
do fenômeno da “guerra fiscal” no âmbito do ICMS, o qual tem se tornado o problema de
política pública central no debate da reforma tributária ora em curso no país.
A guerra fiscal consiste na disputa entre diferentes Estados da federação pela
atração de relevantes investimentos produtivos, notadamente industriais, a partir da concessão
de diferentes vantagens fiscais, especialmente, com a renúncia do ICMS. Trata-se de um
fenômeno dinâmico e multifacetado, que abrange, não só as disputas mais conhecidas de
atração de fábricas de automóveis, como outros incontáveis incentivos a setores específicos da
economia.
A partir de 1993, alguns Estados passaram a disputar os crescentes investimentos
oferecidos por montadoras de automóveis. Rio de Janeiro venceu São Paulo na disputa para
sediar o novo parque industrial da Volkswagen. Minas Gerais (Juiz de Fora) ganhou a sede da
Mercedes-Benz, assim como o Paraná (Renault), Rio Grande do Sul (Chevrolet), Goiás
(Mitsubishi) e Bahia (Ford) também obtiveram vitórias pontuais como conseqüência do
oferecimento de incentivos fiscais a grupos econômicos do setor automobilístico.
O Governo Federal também acabou participando dessa guerra fiscal, a partir de
inusitada interferência com o Novo Regime Automotivo de 1995 e o Regime Automotivo
Especial de 1997, que concederam diversos incentivos fiscais às empresas montadoras de
automóveis, sendo esse último direcionado às empresas que viessem a se instalar nas regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
A guerra fiscal fora do setor automotivo, apesar de menos conhecida,
aparentemente, tem se disseminado por diversos setores econômicos e Estados da federação,
operada com base em variadas e criativas formas de incentivo fiscal, como o crédito
presumido do ICMS. Dulci (2002: 101-104) descreve, por exemplo, diversos episódios
relacionados ao Estado de São Paulo – investimentos da Embraer, Simples paulista e
aprovação da Lei da Informática – e ao Estado de Minas Gerais – transferência dos setores de
leites e derivados e carnes e couros para os Estados de São Paulo, Goiás e Mato Grosso do
Sul.
Ao longo do tempo, os Estados foram se aprimorando na tentativa de atrair novos
investimentos e desenvolveram outras formas de benefícios às empresas. Pedrosa et al (2.000)
87
define um benefício fiscal stricto sensu, como uma situação onde há a redução/anulação do
imposto a ser pago decorrente da decisão isolada de um estado ou em conjunto com os outros
estados através do Conselho Nacional de Política Fazendária. No entanto, os incentivos
oferecidos na guerra fiscal, atualmente, não se limitam aos incentivos estritamente tributários,
incluindo-se também benefícios creditícios, infra-estrutura, doação de terrenos, etc.
De acordo com Alves (2001) e Perius (2002), os incentivos podem ser
classificados em três tipos, tendo como referência a evolução do projeto subsidiado:
•
Tipo 1 – Concessões prévias para o início da atividade produtiva: doação de terrenos,
obras, facilidades de infra-estrutura e outras formas de dispêndio financeiro que geram
benefícios parciais ou totais para a empresa.
•
Tipo 2 – Benefícios creditícios associados ao investimento inicial e à operação
produtiva: formas diversas de crédito para capital fixo ou de giro. O crédito pode ser
oferecido pelo governo estadual, antes do início das operações da empresa, de uma só
vez, ou em várias parcelas, ao longo do processo de implantação e/ou operação. Os
financiamentos são ofertados pelas instituições bancárias de investimento, com
recursos de fundos estaduais ou de programas de desenvolvimento regional.
•
Tipo 3 – Benefícios tributários relacionados à operação produtiva: a renúncia fiscal
pode se dar por meio da redução ou postergação de recolhimento ou, ainda, pela
isenção de impostos.
O principal tipo de incentivo utilizado tem sido a renúncia fiscal no âmbito do
ICMS. Segundo Pedrosa et al (2.000), esta renúncia pode resultar em:
-
Redução do débito do imposto: redução de alíquota, isenção e redução da base de
cálculo;
-
Aumento do crédito do imposto: crédito presumido;
-
Redução do somatório de débitos e créditos (imposto devido): redução direta, a partir
do desconto sobre o valor nominal ou real devido e redução indireta; o recolhimento é
feito em prazo maior que o normal sem correção monetária e sem juros.
Esta última forma de renúncia do ICMS engloba um tipo de incentivo bastante
utilizado atualmente na guerra fiscal. Trata-se do diferimento do ICMS. Ou seja, o estado
posterga o recebimento do imposto, aplicando sobre o valor devido uma taxa de juros e
correção monetária abaixo do mercado ou nulas, fazendo com que esta operação se assemelhe
a uma operação de crédito subsidiado.
88
Este tipo de renúncia também pode assumir um formato peculiar: as “operações
triangulares”, que se constituíram em uma forma bastante comum de renúncia fiscal,
especialmente nos acordos firmados com o setor automobilístico. Nesses acordos, geralmente,
o estado se propõe a financiar de 9% a 10% do faturamento da empresa, via fundo fiscal,
alimentado por uma parte da arrecadação do ICMS, dotando-os de uma fonte “permanente”
de recursos.
O fenômeno guerra fiscal abrange políticas públicas pautadas em benefícios
fiscais, financeiros e creditícios, que buscam atrair desenvolvimento para um Estado em
detrimento de outras unidades da federação. Estas ações mostram que, enquanto um Estado se
beneficia, gera algum prejuízo para outro, evidenciando, assim, que a guerra fiscal não é
Ótimo de Pareto, conforme destaca Ferreira (2000):
Esta “guerra” gera conflitos na Federação. No curto prazo, o Estado que deflagra a
guerra se beneficia. No longo prazo, a generalização do conflito faz com que os
ganhos iniciais desapareçam, pois os incentivos fiscais perdem o seu poder de
estímulo e se transformam em meras renúncias de arrecadação. (FERREIRA, 2000,
p. 1).
Assim, segundo Viol (1999), os Estados que mais perderão serão os mais pobres,
que, curiosamente, são os que mais concedem incentivos, uma vez que, paralelo ao
desenvolvimento atraído para o seu território, desencadeia-se a contrapartida natural, ou seja,
o crescimento das demandas por serviços públicos, tais como: educação, saúde, transporte,
segurança, saneamento básico, entre outras despesas provenientes do crescimento
populacional e da elevação da renda per capita.
Segundo Hulten e Schwab (1997), as justificativas para tal prática, sob a ótica do
administrador público, são: a geração de empregos e renda; o aumento do valor adicionado ao
longo das cadeias produtivas, devido à maior transformação industrial e, ainda, o aumento da
receita tributária futura.
Num sistema federativo como o do Brasil, o ideal seria que os Estados pautassem
suas ações tendo como base a cooperação e não a competição. Entretanto, devido às enormes
disparidades regionais e a carência de um governo central capaz de administrar os conflitos
inerentes a esse arranjo político, os governos subnacionais acabam sendo compelidos à prática
da guerra fiscal, com as conseqüências negativas para o país, quando se observa o elevado
custo fiscal agregado associado a essa prática.
1.6 - Conclusão
89
No estudo realizado inicialmente no capítulo, vimos que, para compreender o
conceito de desenvolvimento, é fundamental analisarmos os contextos social, geográfico e
histórico, bem como sua evolução ao longo do tempo.
Existe uma vasta literatura sobre desenvolvimento econômico e diferentes visões,
que tem mudado através do tempo. Mas, no essencial, o que elas afirmam é que o
desenvolvimento deve contribuir para a melhoria das condições de vida da população. Isto
significa que ele deve garantir que todos terão suas necessidades humanas básicas atendidas,
tais como alimentos, vestuário, habitação, saúde, educação, saneamento, transporte coletivo,
segurança e participação no destino da sociedade na qual estão inseridos.
O pensamento convencional tem como medida do desenvolvimento o crescimento
econômico ou aumento da renda per capita. Aqueles que discordam sugerem outros
indicadores de desenvolvimento, que levariam em conta mudanças na qualidade de vida,
como a redução da pobreza da desigualdade e do desemprego.
Apesar do crescimento econômico mundial extraordinário verificado na segunda
metade do século XX, o desenvolvimento foi muito desigual entre países e dentro de cada
país. A distância entre os países mais industrializados e grande parte dos países em
desenvolvimento ou subdesenvolvidos aumentou consideravelmente. Ao mesmo tempo,
também aumentaram as disparidades econômicas entre regiões e entre habitantes de um
mesmo país. Esse desenvolvimento desigual pode ser atribuído à lógica dos mercados, que
privilegiam os que já têm em detrimento dos que não têm, para num processo de efeito
cumulativo, conduzir a círculos virtuosos e viciosos guiados pelo mercado.
Embora a grande maioria dos economistas acredite que mercados competitivos,
sem a intervenção do Estado, possam levar naturalmente ao desenvolvimento econômico, não
há suporte na teoria para esperar que uma ordem natural promova o funcionamento harmônico
do sistema econômico nas modernas sociedades. Assim, a questão fundamental discutida no
capítulo é sobre o papel institucional do Estado no sistema econômico e no desenvolvimento.
Para Fiani (2011), o Estado tem um papel fundamental na promoção do
desenvolvimento. Começa pelo “papel institucional”, que se refere ao papel do Estado na
constituição dos arranjos institucionais (ou seja, as estruturas de governança) necessários ao
bom funcionamento da economia, reduzindo conflitos e promovendo a cooperação, de forma
a diminuir os custos de transação. Seguido pelo papel do Estado em fornecer o “ambiente
institucional”, ou seja, o conjunto de regras fundamentais de natureza política, social e legal,
que estabelece a base para a produção, a troca e a distribuição – que englobam, por exemplo,
a Constituição, as leis, regulamentos públicos etc. – e deixar que os agentes privados
90
constituam as estruturas de governança sobre esta base. Entretanto, a política econômica é que
recebe maior atenção por parte dos economistas. Essa menor atenção ao papel institucional do
Estado deriva da abordagem que considera qualquer intervenção do Estado como nociva ao
bom funcionamento do sistema econômico, gerando distorções. A idéia de uma sociedade
com sua atividade econômica articulada única e exclusivamente por meio de mercados é
muito frágil teoricamente, ainda que esses mercados sejam todos perfeitamente competitivos.
A Teoria da Busca de Renda constrói um quadro simples onde desenvolve sua
análise. De um lado, temos mercados competitivos; de outro, o Estado. Para fugir das
pressões da competição, indivíduos e grupos da sociedade buscam a proteção do Estado, na
forma de privilégios ou tratamento diferenciado, que os resguardem da competição. Daí a
conclusão óbvia – dadas as premissas – é que o Estado é ineficiente e os mercados, sem a
intervenção governamental, eficientes na promoção do desenvolvimento.
Observamos ao longo deste capítulo que o reducionismo da Teoria da Busca de
Renda não é satisfatório teoricamente, nem mostra uma aderência significativa à realidade das
relações entre Estado e sociedade, especialmente em processos de desenvolvimento
econômico. E o que é mais grave, essa teoria, ao fundamentar-se em uma concepção de
sistema econômico como sendo organizado exclusivamente por meio de mercados
competitivos, mostrou-se uma concepção inadequada.
Para entendermos a atuação do Estado no desenvolvimento, é preciso uma teoria
que trate a questão do papel do Estado na economia de forma menos simplista, sem tomar
como ponto de partida a idéia de que os mercados são suficientes para organizar o sistema
econômico.
As contribuições de Douglas North evoluíram ao longo do tempo justamente nessa
direção, tentando compreender melhor o papel da própria organização do Estado no
funcionamento do sistema econômico e no desenvolvimento.
Para Douglas North, o Estado tem um papel importante na própria constituição do
sistema econômico. O postulado central da análise de North é o papel dos direitos de
propriedade como determinantes do desenvolvimento econômico. Seu pensamento evolui e,
em obra mais recente, a questão dos direitos de propriedade é incorporada na questão mais
geral dos direitos do indivíduo.
O objeto do estudo de North é a evolução do ambiente institucional e suas
conseqüências para o desenvolvimento econômico. Esse ambiente institucional incorpora dois
tipos de instituições bastante complexas: as instituições informais – que presumivelmente
91
constituiria uma ordem espontânea – e as instituições formais, que têm seu ápice nas leis
formuladas pelo Estado.
Existem autores que oferecem abordagens alternativas para a questão do papel do
Estado no desenvolvimento. Nesta tese, discutimos também as abordagens de Peter Evans e
Há-Joon Chang.
A análise de Peter Evans nos oferece algumas pistas interessantes acerca das
razões pelas quais alguns Estados conseguem efetivamente agir de forma desenvolvimentista,
enquanto outros atuam de forma destrutiva e predatória em relação a suas sociedades. Evans
chama a atenção para a importância de uma burocracia weberiana, como forma de garantir
uma autonomia relativa do Estado, sem o que ele se torna refém das demandas sociais e
incapaz de promover qualquer mudança estrutural rumo ao desenvolvimento. Porém, Peter
Evans também mostra que algumas parcerias com a sociedade têm de ser estabelecidas. Caso
isso não aconteça, o Estado não terá as informações necessárias para promover ações
desenvolvimentistas bem-sucedidas, de forma a mobilizar e direcionar as atividades do setor
privado na direção do desenvolvimento econômico.
Essas idéias no seu conjunto representam um grande avanço em relação à Teoria
da Busca de Renda. Também oferece mais informações do que a abordagem geral de Douglas
North sobre Ordens de Acesso Aberto. Contudo, por envolver análise de realidades sociais, a
análise de Peter Evans também apresenta limitações. Uma discussão do papel do Estado no
funcionamento do sistema econômico, e não apenas suas intervenções visando ao
desenvolvimento industrial, teriam permitido ampliar o escopo do debate, possivelmente
identificando outras possibilidades de atuação do Estado no desenvolvimento, além do
desenvolvimento industrial.
A análise de Há-Joon Chang avança em um campo em que a análise de Peter
Evans não se desenvolveu a contento: a questão das bases econômicas para a atuação do
Estado no sistema econômico e no desenvolvimento. A tese de que investimentos em ativos
específicos com interdependência econômica geram riscos, que podem constituir obstáculos a
mudanças, representa outro avanço significativo, tanto em relação à Teoria da Busca de
Renda quanto em relação à Abordagem dos Mercados. Disso resulta uma visão mais rica dos
papéis que o Estado desempenha no sistema econômico, de Estado como gestor de conflitos e
de Estado como empreendedor.
Falta, na análise de Há-Joon Chang, uma discussão mais completa das condições
para que o Estado desempenhe efetivamente esses papéis. Nesse sentido, pode-se perceber
certa complementaridade entre as análises de Peter Evans e Há-Joon Chang.
92
A questão regional também foi abordada nesse capítulo. Diversos autores
desenvolveram estudos, especialmente na segunda metade do século XX, cujo objetivo
principal era analisar a questão da dinâmica regional, ou seja, como ocorrem os processos
migratórios do capital entre as diversas regiões do globo. Observa-se que o movimento do
capital não ocorre simultaneamente no espaço. Pelo contrário, esse movimento é bastante
irregular e, uma vez iniciado em determinados pontos, tende a tornar-se cada vez mais
dinâmicos e concentrados. Entre os vários teóricos, podem-se destacar François Perroux e
Douglas North. O trabalho de Perroux foi fortalecido pelos estudos de Jacques-R Boudeville,
Gunnar Myrdal, Albert O. Hirschman.
Estes teóricos, baseados em conceitos de polarização da produção e em economias
externas, evidenciavam a irregularidade do processo de crescimento e, portanto, a necessidade
de intervenção estatal no mesmo, dada sua tendência à concentração setorial e espacial. Seus
trabalhos demonstram que, uma vez estabelecidas vantagens ou desvantagens comparativas
em determinados espaços econômicos, iniciam-se movimentos migratórios do capital e de
outros fatores de produção, que são expressos na expansão ou na estagnação destes espaços.
A partir destas constatações e consideradas suas particularidades, cada autor apresenta suas
recomendações de políticas econômicas que constituem as bases teóricas para o surgimento
de atividades industriais e urbanas nos países periféricos, cujo principal objetivo deve ser a
integração da economia nacional. O desenho institucional necessário para a consecução deste
objetivo inclui grande participação do Estado nacional, visto que este é capaz de articular
diferentes atores e realizar investimentos nos mais variados setores e regiões, ampliando os
efeitos de encadeamento do setor produtivo e os efeitos de transbordamento entre regiões.
Essas recomendações de política econômica, presentes nas obras de Perroux,
Boudeville, Myrdal e Hirschmn, foram sintetizadas em um modelo de intervenção estatal,
chamado Desenvolvimentista, no qual a industrialização era vista como a única forma de
superar o subdesenvolvimento e a pobreza e, por este motivo, a mesma deveria ser planejada,
apoiada e conduzida pelo Estado. Assim, entre as décadas de 1950 e 1970 este modelo se
tornou predominante nos países periféricos, inclusive no Brasil, que procurou seguir todas as
suas diretrizes.
Nas teorias de desenvolvimento regional, os mecanismos de mercado não são
capazes de promover o crescimento de forma a gerar melhorias na distribuição de renda e nas
condições de vida da população em todas as regiões do país. Ao contrário, existe uma
tendência à concentração das atividades produtivas nas regiões mais prósperas, devido às
93
economias de aglomeração. Essa concentração ocorre porque as economias de aglomeração
tornam a produção mais eficiente, gerando pólos de crescimento.
Os estudos relacionados aos pólos de crescimento ou de desenvolvimento
encaminharam à conclusão de que seu desenvolvimento, associado às forças de mercado,
conduziria a economia para a desigualdade na distribuição espacial da atividade econômica, o
que levou a proposição da intervenção do Estado no desenvolvimento regional, para reverter
essa tendência.
No Brasil, as políticas de desenvolvimento regional adotada pelos governos
desenvolvimentistas, entre as décadas de 1950 e 1970, geraram elevada expansão da atividade
econômica tanto em nível nacional como para as regiões periféricas, menos desenvolvidas,
como as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Este foi um período de grande participação
estatal na economia, quer investindo diretamente em setores produtivos ou em infra-estrutura
e serviços públicos, quer financiando o setor privado. Várias das implicações de políticas
econômicas sugeridas pelos teóricos analisados neste trabalho foram adotadas pelo governo
brasileiro nos principais planos de desenvolvimento implementados (Plano de Metas, PAEG, I
e II PND), como a implantação de pólos de desenvolvimento e de indústrias com potenciais
efeitos de encadeamento (bens de consumo duráveis e bens intermediários).
Este modelo de intervenção estatal encontrou seu desgaste teórico e prático em
meados da década de 70 devido às alterações nas condições econômicas externas (choque do
petróleo, alta dos juros, escassez de financiamento, etc.) e internas (crise fiscal, inflação, etc.)
e à insuficiência dos resultados obtidos pelas políticas adotadas até então (expectativa
equivocada dos resultados de curto prazo para o desenvolvimento regional). A década de 70
marca o bojo da crise do pensamento regional e a necessidade de sua reconstrução teórica,
para explicar inclusive as novas questões que surgiam sobre a dinâmica regional, como a
importância das escalas territoriais e da inovação.
O período que se segue é de intensa diminuição da participação do Estado na
economia, cujos objetivos de políticas deveriam se limitar a manter/alcançar a estabilidade
macroeconômica, reflexo das mudanças no paradigma do mainstream econômico que passa a
ter uma visão liberal, focada na esfera local. Apenas em meados da década de 90, há uma
nova discussão sobre esse tema, devido à ineficiência do mercado em superar o
subdesenvolvimento, o que abre espaço para discussões sobre qual papel o Estado deve
desempenhar na economia, visto que sua iniciativa é essencial para a formação de setores
chave e para alterar o comportamento dos agentes, desde que suas políticas sejam factíveis e
racionais.
94
As políticas autônomas de desenvolvimento adotadas pelos governos subnacionais
no Brasil, baseadas em incentivos fiscais, principalmente a partir de meados dos anos 90, se
inserem nesse contexto de retração da participação do Estado nacional na promoção do
desenvolvimento, o que acirrou ainda mais a competição entre as unidades da federação,
fenômeno que ficou conhecido como guerra fiscal.
No capítulo que se segue será apresentado o marco teórico da competição
tributária entre jurisdições, segundo as principais correntes. Em seguida será feita uma análise
da competição fiscal no Brasil, com a caracterização histórica e conceitual do fenômeno, sua
evolução e determinantes.
95
Capítulo 2 - Aspectos Teóricos da Competição Tributária Entre
Jurisdições
Introdução
O marco inicial da teoria das finanças públicas é o estudo das razões da existência
e da intervenção do Estado na economia. Embora muitos defendam que uma economia
competitiva de mercado, representada pela clássica “mão invisível” de Adam Smith, seja o
melhor caminho para se atingir a eficiência econômica, existem situações em que o livre
mercado falha e um resultado eficiente não pode ser obtido. Nesses casos, as hipóteses dos
teoremas do bem-estar não são satisfeitas e, assim, a eficiência de Pareto não é atingida,
justificando a intervenção do Estado na economia. Embora haja consenso entre as correntes
de pensamento econômico sobre a necessidade de intervenção do Estado na correção das
falhas de mercado e na persecução de metas macroeconômicas e redistributivas, há
divergências substanciais quanto à forma de intervenção do Estado na busca desses objetivos.
A competição tributária entre jurisdições tornou-se objeto de estudo da teoria
econômica a partir da segunda metade do século passado. A atualidade em termos teóricos
advém do fato de que grande parte da literatura econômica sobre o tema data dos anos 80 e
90. O fenômeno competitivo tem despertado interesse crescente por parte de diversos
governos. Na literatura econômica, duas correntes antagônicas estão presentes. A primeira
entende que o setor público deve agir similarmente ao setor privado e, portanto, a competição
entre jurisdições, da mesma forma que numa economia de mercado, levaria à eficiência
econômica das decisões governamentais. No caso em que não é possível atingir a eficiência
econômica governamental, a competição entre governos funcionaria como um meio de se
limitar o poder dos governos para fixar níveis de alíquotas e de provisão de bens públicos
muito acima do que seria desejado pela população. A segunda corrente, ao contrário, afirma
que a competição entre governos gera distorção econômica, uma vez que leva à subprovisão
de bens e serviços públicos. Nesse sentido, deveria ser combatida para elevar o bem-estar das
diversas jurisdições.
2.1 - O Modelo de Tiebout
A corrente pró-competição tributária tem como base o Modelo de Tiebout (1956),
que resolve o problema da revelação de preferências para o setor público partindo do
96
princípio de que, quando os eleitores escolhem a jurisdição onde irão residir, acabam
revelando sua combinação preferida de impostos e bens públicos (voting with one’s feet).
Cada indivíduo se deslocará para a comunidade que satisfaz suas preferências. O ato de se
mover ou não revela a demanda do indivíduo pela melhor combinação entre oferta de bens
públicos e tributos. Então, em equilíbrio, cada comunidade possui o padrão de receitas e
gastos que reflete os desejos de seus residentes. Nesse contexto, são atingidos os níveis
ótimos de tributação e gastos públicos para cada comunidade. O argumento de Tiebout é que,
se houver livre competição entre os estados federativos, aqueles governos que perdem
cidadãos ajustarão suas políticas de modo que, ao final do processo, todos os estados estarão
oferecendo eficientemente os bens e serviços que são demandados pela sociedade. Assim, a
descentralização governamental acaba atuando como uma “mão invisível” no setor público,
levando a uma alocação econômica eficiente, beneficiando a federação como um todo.
As hipóteses do modelo de Tiebout podem ser assim resumidas:
1. Os consumidores-eleitores têm “mobilidade”, movendo-se para aquelas comunidades
onde seus padrões de preferência – fixos – são satisfeitos da melhor maneira;
2. Os consumidores-eleitores têm conhecimento completo das diferenças entre os
padrões de receita e gasto, reagindo a estas diferenças;
3. Existe um grande número de jurisdições que os consumidores-eleitores podem
escolher para morar;
4. São desconsideradas restrições relativas a oportunidades de empregos. Pode-se
assumir que todas as pessoas vivem de rendas de dividendos;
5. Os serviços públicos ofertados não produzem economias ou deseconomias externas
entre as comunidades;
6. O tamanho ótimo de uma comunidade é alcançado quando ela atinge um número de
residentes, tal que se atinge o menor custo médio de produção dos bens públicos –
análogo a ponto de menor custo médio da firma. Já que a curva de custo médio tem
um ponto mínimo, tudo leva a crer que a função de custo é afetada por algum fator ou
recurso fixo;
7. A última hipótese é que as comunidades abaixo do tamanho ótimo procuram atrair
novos residentes para baixar seus custos médios. Aquelas acima do tamanho ótimo
fazem justamente o contrário. Aquelas do tamanho ótimo tentam manter suas
populações constantes.
Na discussão dessa última hipótese, Tiebout (1956, p. 420) conclui que o
consumidor-eleitor move-se para a comunidade que satisfaz seu padrão de preferências. O ato
97
do deslocamento “...repõe o teste usual do mercado da disposição de comprar um bem e
revela a demanda do consumidor-eleitor por bens públicos”, ou seja, a mobilidade é a
hipótese fundamental para que as forças de demanda e oferta por bens públicos locais se
ajustem para atingir uma alocação eficiente. Portanto, cada localidade tem um padrão de
receita e gasto que reflete o desejo de seus residentes.
Desde então, a literatura sobre competição tributária avançou de forma
significativa, mostrando que os resultados de Tiebout são limitados a condições econômicas
muito restritas. A razão disso é que o autor parte do princípio de que as condições dos
teoremas do bem-estar são plenamente satisfeitas. Seu modelo não considera a existência de
falhas de mercado, em especial, externalidades e bens públicos. Entretanto, a competição
tributária entre jurisdições traz, intrinsecamente, uma série de externalidades distintas.
O trabalho de Tiebout não considera a existência de externalidades na tributação.
Assim, não são incluídos no modelo impostos que geram distorções e perdas de eficiência,
como os impostos sobre consumo e fatores de produção. Os impostos utilizados no estudo de
Tiebout são do tipo lump sum (valor fixo per capita na residência) que não geram perdas de
bem-estar. Como os países não utilizam tributação lump sum, os resultados eficientes de
Tiebout não são atingidos.
Outra condição necessária para as conclusões do estudo de Tiebout é que exista
um grande número de jurisdições competidoras. Na prática, o número de estados que
competem dentro de uma federação é limitado e a interação existente entre eles é óbvia. A
mobilidade perfeita dos agentes econômicos entre comunidades é fundamental no estudo de
Tiebout. Se não houver mobilidade da força de trabalho, os resultados de seu modelo não são
alcançados. Ponto importante a ser mencionado é que agentes governamentais não agem em
competição perfeita, mas sim, através de um jogo estratégico entre governos e setor privado.
Também cabe destacar que as decisões governamentais não ocorrem por maximização de
lucros, mas sim por decorrência do processo político. Como ensina a escola da escolha
pública, as ações dos políticos nem sempre são representativas do eleitorado que os elegem e
o equilíbrio resultante dessas escolhas, em geral, não é Pareto-eficiente, ou seja, uma situação
em que é impossível melhorar a condição de um agente sem piorar a de outro na economia.
Por último, é importante ressaltar que mesmo se a competição entre jurisdições levasse a um
resultado eficiente, esse resultado poderia não ser desejado, dado que Pareto-eficiência nada
diz a respeito da distribuição de renda na sociedade. Assim, a redução das desigualdades
socioeconômicas inter-regionais, um dos objetivos básicos de qualquer federação, não seria
atingida.
98
A partir das críticas à hipótese de Tiebout, gerou-se uma outra interpretação da
competição interjurisdicional, que mostra que, na luta pela atração de novos investimentos, os
estados renunciam ao controle de seus próprios instrumentos de governabilidade, reduzindo
impostos, ofertando crédito subsidiado, oferecendo infraestrutura básica e relaxando controles
ambientais, para tornarem-se mais competitivos. A menor arrecadação leva à subprovisão de
bens públicos e, assim, o equilíbrio é ineficiente. Além disso, há um impacto diferenciado
entre os diversos grupos sociais, pois aqueles que passam a contar com o novo investimento
não são os mesmos que se beneficiavam com os serviços públicos que deixaram de ser
oferecidos. Contrariamente à linha de Tiebout, a lógica da competição privada não pode ser
analogamente atribuída ao setor público.
2.2 – O Modelo de Gordon
A corrente que combate a competição tributária entre jurisdições tem como base o
modelo de Gordon (1983), principalmente devido ao seu caráter geral e de como o modelo
trata a questão das externalidades advindas da competição tributária. A partir do modelo de
Gordon, os estudos sobre competição tributária passaram a ser mais realistas. Por meio de sua
análise, determinam-se os tipos de externalidades que resultam da competição entre
federações descentralizadas e não-coordenadas.
A análise que o modelo se propõe a fazer considera dois casos, a saber: (1) o
coordenado, em que a política tributária adotada em um estado leva em consideração seus
efeitos na utilidade dos cidadãos dos outros estados; por isso, na função de bem-estar social
considera-se a utilidade de todos os cidadãos da federação e, na restrição, a soma do
orçamento de todos os estados; (2) o não-coordenado, em que cada estado toma suas decisões
tributárias sem considerar os impactos que elas provocam nos cidadãos dos outros estados;
então sua função de bem-estar social soma somente as utilidades dos seus residentes e sua
restrição é composta de seus gastos e receitas.
As hipóteses sob as quais o modelo foi desenvolvido são as seguintes:
Existe uma federação com dois níveis de governo. Um governo central e um número
limitado de governos intermediários (estados), e cada um deles tem a competência de
arrecadar impostos sobre bens, serviços e fatores de fatores de produção;
Os agentes que compõem a economia são firmas, indivíduos e governos. As firmas
adquirem fatores de produção, vendem bens e serviços privados, consomem bens e
serviços públicos e pagam impostos. Os indivíduos vendem fatores de produção,
99
consomem bens e serviços públicos e privados e pagam impostos. Já o governo
arrecada impostos e provém a sociedade de bens e serviços públicos;
Os indivíduos escolhem viver na comunidade que é mais desejável, dadas suas
preferências, para maximizar sua utilidade, baseando-se em preços de bens, serviços e
fatores, após o pagamento de impostos, e no nível e quantidade de serviços públicos
disponíveis. Pode trabalhar consumir e ter propriedades em todos os lugares, mas
existem custos de mobilidade;
Cada firma escolhe o nível de produção que maximize o seu lucro. As firmas podem
contratar fatores ou vender produtos onde desejarem e os preços dos bens e fatores
irão variar entre as comunidades devido aos custos de transporte;
Cada estado pode instituir impostos sobre os fatores de produção empregados pelas
firmas em sua jurisdição e sobre os bens produzidos e vendidos pelas firmas
localizadas em sua jurisdição para os consumidores residentes na comunidade e para
os consumidores que residem em outras jurisdições (tributação dos fatores baseada na
fonte e dos bens na origem). Nesse caso, cada estado tributa tudo que é produzido em
sua jurisdição;
Os serviços públicos são fornecidos gratuitamente e sem exclusão para os indivíduos;
Os gastos do governo com a aquisição de fatores são iguais ao montante de impostos
arrecadados (orçamento equilibrado);
Os governos dispõem apenas de impostos distorcivos como instrumento de política
tributária, mas visa minimizar as distorções causadas na utilidade dos indivíduos com
a imposição de impostos;
Os governos escolhem níveis de gasto e tributação, de forma a maximizar uma função
de bem-estar da sociedade sujeita à restrição do equilíbrio orçamentário, que inclui o
nível de utilidade dos residentes, tomando como dada as políticas dos outros Estados.
Pela maximização do bem-estar social, sujeita às restrições orçamentárias dos
governos, o modelo identifica os efeitos da ação realizada por cada governo sobre a eficiência
econômica, nos casos coordenados e não-coordenados. Esses efeitos ou externalidades estão
descritos a seguir:
i. Efeito direto sobre a arrecadação
A mudança na política tributária pode causar impactos sobre o bem-estar social
devido à transferência de recursos do setor privado para o setor público. O aumento de
alíquotas dos impostos deve, normalmente, gerar um ganho de arrecadação. Quando um
100
governo aumenta a alíquota de impostos, ele está reduzindo a capacidade de consumo privado
dos indivíduos; por outro lado, os benefícios promovidos pelo estado para a sociedade são
elevados.
No caso coordenado, os benefícios e custos de ambos os estados são
internalizados. Porém, no caso descentralizado, os contribuintes residentes no estado que
aumentou as alíquotas do imposto pagam apenas parte do total arrecadado nesse mesmo
estado. A outra parte é suportada pelos contribuintes não-residentes que, dessa forma, acabam
por subsidiar os residentes. Essa situação, conhecida por “exportação de tributos”, faz com
que o estado que elevou a alíquota arrecade o imposto dos contribuintes do outro estado sem
compensá-lo pelo custo marginal que foi por eles incorrido. Assim, a descentralização nãocoordenada leva à ineficiência econômica, pois o governo de um estado privilegiará o
“imposto exportável” na composição de sua carga tributária.
ii. Efeito distributivo
A tributação afeta a redistribuição de renda entre os agentes econômicos, pois as
mudanças impositivas normalmente geram alterações nos preços dos fatores e dos bens da
economia, impactando a renda real dos indivíduos. Esses impactos são diferenciados entre os
grupos sociais distintos, podendo privilegiar alguns grupos em detrimento de outros, com
repercussões importantes sobre a eficiência econômica.
Em oposição ao caso coordenado, onde as externalidades são internalizadas, no
caso descentralizado apenas os efeitos sobre os residentes são considerados, sendo ignorados
todos os impactos sobre a distribuição de renda dos não-residentes. Assim, na ausência de
comportamento coordenado, os governos competirão entre si e, provavelmente os fatores com
maior mobilidade (indivíduos mais ricos) sairão daqueles estados com tributação mais alta
para aqueles com menor tributação. Em conseqüência, a tributação nos estados com maiores
alíquotas tenderá a se tornar mais regressiva, pois os fatores imóveis (indivíduos mais pobres)
terão que suportar o ônus da carga tributária.
iii. Efeito congestionamento
O nível de qualidade de vida que os cidadãos de um estado desfrutam é função do
equilíbrio entre a quantidade de residentes, os serviços públicos colocados à sua disposição e
os recursos naturais existentes, dentre outros fatores. O desequilíbrio entre esses fatores,
denominado “custos de aglomeração”, gera ineficiências para os setores público e privado.
Por meio de alteração na tributação, e considerando-se a mobilidade dos agentes
econômicos, um estado pode “expulsar ou atrair” contribuintes e atividades de ou para sua
jurisdição. Assim, o estado que perde contribuinte deverá possuir ruas, escolas e hospitais
101
menos congestionados e meio-ambiente menos poluído, o que poderá levar a um aumento da
qualidade de vida de seus residentes. No caso descentralizado, os estados tenderão a utilizar
em excesso a tributação para desencorajar as atividades “congestionantes” em seu território.
iv. Efeito Indireto sobre a arrecadação
As mudanças na política tributária causam alterações nos padrões de consumo de
bens e de utilização de fatores dos agentes econômicos, que, por sua vez, geram alterações na
composição da base tributável. Se um estado diminui seus impostos, seus residentes e também
os não-residentes ajustariam seus consumos a essa nova tributação. Tal fato causaria um
deslocamento da demanda de outros estados para esse, reduzindo a arrecadação tributária dos
primeiros.
No caso coordenado, os efeitos sobre as receitas totais são considerados. No caso
descentralizado, o estado que reduziu os tributos só enxergaria os ganhos que obteve, e os
estados que tiveram suas demandas deslocadas em busca de alíquotas menores só
enxergariam suas perdas. Assim, as alíquotas do imposto serão definidas em um nível inferior
ao ótimo social. Essa política competitiva pode aumentar a regressividade da carga tributária
devido à maior imposição da tributação sobre os fatores com menor mobilidade.
v. Efeito indireto sobre os Custos Públicos
Além do reflexo sobre o setor privado, as alterações de política tributária também
repercutem sobre o governo, pois o setor governamental utiliza fatores na produção dos bens
públicos.
Havendo mobilidade dos fatores, o estado que reduziu sua tributação atrairia a
oferta dos fatores de outros estados. Com o aumento da oferta, esses fatores teriam seus
preços reduzidos. Uma vez que o setor público é demandante de fatores de produção, seu
dispêndio com esses fatores se reduzirá. Para o caso coordenado será considerada a
externalidade negativa, que se dá com a perda que os outros estados têm com a redução da
oferta de fatores e conseqüente elevação nos preços e nos seus gastos.
vi. Efeito sobre os Termos de Troca
A mudança na política tributária altera os preços dos bens e fatores e,
consequentemente, a renda dos agentes econômicos. No entanto, a hipótese de competição
perfeita do modelo de Gordon implica que os lucros das empresas são zero no longo prazo.
Em decorrência, no caso coordenado, quando esses impactos sobre a renda são somados para
toda a federação, os efeitos sobre as rendas privadas se anulam, restando, apenas, o impacto
sobre os fatores utilizados pelo setor público. No caso descentralizado, alguns agentes
102
ganham a custas de outros com a competição tributária no curto prazo, pois, no longo prazo,
as rendas privadas se anulam devido à hipótese de lucro zero.
2.3 – Outras Visões Sobre a Competição Tributária Entre Jurisdições
A competição tributária corresponde a uma situação em que uma jurisdição usa
seus tributos para atrair fatores de produção, consumidores ou residentes de outras jurisdições
para obter vantagens econômicas e/ou aumentar suas bases tributárias. Nesse sentido, a
competição tributária pode ser vista como um problema de geração de externalidades
negativa. Quando um membro da federação age somente no interesse de seus cidadãos, não
leva em consideração essas externalidades (Silva, 2001).
Segundo Amarante (2002), em uma economia descentralizada com vários níveis
de governo autônomo, a competição tributária entre jurisdições torna-se eminente, pois, os
membros federados têm liberdade para tomar certas decisões em matéria fiscal. Tais decisões
podem se sobrepor aos interesses nacionais e de outros estados membros.
Existe competição tributária não apenas entre governos de mesmo nível
hierárquico, mas também entre diferentes níveis de governo. Pode ser de dois tipos: vertical e
horizontal. No Brasil a mais reconhecida é a competição tributária horizontal, também
chamada de “guerra fiscal”. Mas, também existe a competição tributária vertical, que se
expressa na disputa por recursos entre o governo federal e os governos subnacionais.
A Competição Tributária Vertical é aquela que se desenvolve entre diferentes
níveis de governo e tem sua origem na capacidade de alguns governos de influenciar as
finanças de outros governos devido às inter-relações existentes entre eles. A tomada de
decisões tributárias por parte de um governo pode gerar externalidades em governos de outros
níveis hierárquicos, podendo caracterizar um tipo de competição tributária.
A Competição Tributária Horizontal é aquela que se desenvolve entre governos de
mesmo nível hierárquico. Ela ocorre, sobretudo, em nível estadual, mediante a utilização do
ICMS como instrumento de atração de investimentos privados. A grande disputa entre os
estados da federação ocorre no campo da concessão, a empresas privadas, de benefícios
financeiros-tributários, que envolvem um amplo leque de medidas relacionadas não apenas à
isenção ou diferimento do imposto, mas também de incentivos creditícios e de infra-estrutura.
Afonso, Ferreira e Varsano (2003) classifica a competição fiscal em três
categorias. Na primeira, as unidades descentralizadas competem no fornecimento de um
conjunto de bens e serviços públicos, tentando melhorar sua qualidade, reduzir seus custos e
103
ajustar o fornecimento de modo a atender as preferências dos residentes. Na segunda elas
competem por fundos, para financiar o fornecimento de bens públicos ao menor preço
tributário possível para residentes. E na terceira, a competição pode ter como objeto a atração
de investimentos para aumentar a produção, o nível de emprego e renda dentro da jurisdição.
Kenyon (1997) ainda segmenta o conceito de competição entre jurisdições em três
definições: competição ativa, competição implícita e competição yardstick. A competição
ativa refere-se ao uso de instrumentos explícitos de política fiscal, como redução de alíquotas
tributárias ou realização de gastos em obras de infra-estrutura para atrair e reter investimentos
privados. A competição implícita é mais sutil e associa-se a uma avaliação complexa, talvez
“inconsciente”, entre o custo e o benefício de determinadas políticas no contexto do processo
decisório dos governos. Neste processo de tomada de decisão, a mobilidade dos fatores
produtivos pode ser um fator relevante para determinar a implementação de alguma política
pública. A competição yardstick envolve a influência do poder de voto dos cidadãos sobre as
ações governamentais, ou seja, se os cidadãos de uma jurisdição comparam a performance das
políticas do seu governo com as políticas de outros governos quando do processo eleitoral,
então os governos locais podem competir na oferta de cestas de impostos e gastos, mas
preocupados fundamentalmente com seu próprio benefício. A diferença da competição
yardstick em relação à competição ativa é fundamentalmente a consideração explícita da
motivação eleitoral dos governos sobre suas decisões, mais do que apenas a motivação pelo
bem-estar da população.
Viol (1999) considera competição tributária qualquer ação realizada por um
governo que, mediante a utilização de mecanismos de natureza tributária, acaba por
influenciar as finanças públicas e/ou o bem-estar (dos cidadãos) de outro governo.
Externalidades podem ser negativas ou positivas. Diz-se haver externalidades
negativas quando as ações de um agente geram custos para outros agentes sem que o agente
que adotou as ações seja cobrado por isso. Diz-se haver externalidades positivas no caso onde
um agente gera benefícios para outro sem que aquele que foi afetado pague pelos benefícios.
Externalidades, portanto, são ações que possuem impacto econômico (geram custos e
benefícios) sem envolverem transações em mercado (Fiani, 2011).
A literatura econômica atual considera a competição tributária um problema de
externalidade e é assim que ela deve ser tratada. Independentemente do enfoque particular de
cada autor, a questão básica a que todos tentam responder diz respeito à eficiência dos
resultados gerados pela competição fiscal. A maioria dos modelos conclui que o equilíbrio
não-cooperativo fixa a arrecadação tributária e, conseqüentemente, os gastos públicos, em
104
nível inferior ao ótimo social. Por outro lado, a favor da eficiência da competição fiscal,
existem argumentos que defendem a existência de uma relação inversa entre descentralização
fiscal e o tamanho do governo, conhecida na literatura, graças a Brennan e Buchanan (1980),
como “hipótese do Leviatã”. Para os autores, a descentralização fiscal pode ser utilizada como
uma forma de restrição sobre o comportamento maximizador, por parte do governo, da renda
que ele extrai da economia. Brennan e Buchanan (1980) sustentam que a própria
descentralização seria uma restrição sobre o Leviatã. Portanto, teríamos uma relação entre o
grau de descentralização fiscal e o poder do Leviatã (na figura do governo central). Com isso,
em um sistema descentralizado, de forma análoga à competição privada, a competição
interjurisdicional restringiria o poder de monopólio do governo central.
Rauscher (1998) e Cassete, Jayet e Paty (2005) também consideram os governos
como um Leviatã que se apropria de parte dos recursos da sociedade ao mesmo tempo em que
procura maximizar a utilidade dos cidadãos para garantir sua permanência no ciclo político.
Apesar desses dois trabalhos adotarem hipóteses diferentes e, em alguns casos divergentes,
como o número atomizado de pequenas regiões versus um ambiente de poucas regiões, ambos
modelos convergem para um resultado de eficiência na provisão de bens públicos. Isso ocorre
porque os governos têm um custo de oportunidade em termos de perda de adesão política ao
elevar sua taxa de apropriação, que compromete a permanência de seus representantes no
setor público, e a competição interjurisdicional contribui para minimizar esse efeito predatório
e garantir uma oferta eficiente de bens públicos.
Beck (1983) estudou as implicações de eficiência num ambiente de competição
tributária entre governos locais pela alocação de investimentos privados. As hipóteses do seu
modelo pressupõem imobilidade no mercado de trabalho, mobilidade perfeita para o capital,
admite a existência de bens públicos para as famílias e firmas, os quais são financiados
através de impostos sobre o capital desses agentes, e assume que os governos locais
competem por investimentos reduzindo os impostos sobre o capital. A política de competição
dos governos locais é motivada pela busca de aumento na base tributária local e/ou pelo
aumento do emprego e renda, visando maximizar a utilidade das famílias.
O resultados do modelo de Beck (1983) são opostos ao modelo de Tiebout (1956),
indicando ineficiência na oferta de bens públicos e ganhos sub-ótimos de bem-estar das
famílias e de geração de emprego comparativamente ao equilíbrio de Pareto. A competição
tributária leva a uma situação de sub-tributação dos investimentos, super-tributação do capital
das famílias (propriedades) e sub-provisão de bens públicos para ambos os agentes.
105
Para Mintz e Tulkens (1986), existe competição tributária quando as decisões
fiscais de um governo afetam as receitas tributárias de outros governos. Tipicamente,
mediante a alteração de suas alíquotas relativamente às alíquotas de outras jurisdições , cada
governo tem a possibilidade de modificar o tamanho de suas base tributária às custas (ou em
benefício) dos seus vizinhos. Assim, a competição tributária pode ser entendida, basicamente,
como um problema de externalidade.
O modelo de Mintz e Tulkens (1986) reconhece explicitamente as externalidades
das políticas tributárias locais através do comércio inter-regional (tributação pelo princípio da
origem) e a hipótese de que as estratégias competitivas dos governos locais são definidas num
ambiente de jogo não cooperativo, no qual os governos locais são os players, os impostos
locais (ou gastos públicos) sobre bens privados (exclusive trabalho) são os instrumentos
estratégicos e os payoffs são as funções de bem-estar regionais. As estratégias são definidas
em um jogo one-shot pelo qual um governo define a mudança em sua alíquota tributária
considerando dada a mudança na alíquota tributária do outro governo, ou seja, o ótimo fiscal
corresponde a um equilíbrio de Nash. O trabalho de Mintz e Tulkens (1986) converge para o
resultado pró-ineficiência da competição tributária interjurisdicional.
Resultado semelhante também é obtido pelo modelo de Zodrow e Mieszkowisk
(1986), que demonstra a ineficiência na oferta de bens públicos em um ambiente de
competição interjurisdicional, mas com duas implicações sobre o comportamento dos
governos no âmbito da política fiscal. Primeiro, dada as hipóteses do modelo, numa situação
em que a oferta de bens públicos é financiada por impostos distorcivos sobre o capital
(estratégia de competição) e por impostos per capita neutros, a convergência para o equilíbrio
competitivo (não cooperativo) é acompanhada de um trade-off entre esses impostos – a
redução no imposto sobre o capital implica em aumento nos impostos per capita. Segundo, no
processo decisório sobre a política tributária os governos devem buscar equilibrar os efeitos
de expansão da base tributária, decorrente da redução da alíquota tributária sobre o capital,
com os efeitos de geração adicional de receita tendo em vista a própria queda da alíquota.
O modelo de Zodrow e Mieszkowisk (1986) sinaliza a existência de um
comportamento race-to-the-bottom (“corrida ao fundo do poço”) para o imposto utilizado
como instrumento estratégico no ambiente de competição interjurisdicional. No equilíbrio,
este comportamento não implica em ausência de provisão de bens públicos devido a
existência de outros impostos que não são utilizados como instrumento de competição, mas
não ajustados para garantir determinado nível de provisão de bens públicos. Entretanto,
106
permanece a propriedade de ineficiência do equilíbrio de Nash uma vez que os governos não
avaliam as externalidades fiscais no processo de definição das estratégias de competição.
O trabalho de Kanbur e Keen (1993) prova que, em ambiente não-cooperativo, a
federação como um todo sai perdendo, pois a arrecadação global diminui, apesar de poder ter
ganhos isolados para determinadas jurisdições.
Ineficiências geradas pela competição tributária são externalidades. Diversos
autores compartilham esta visão. O grande problema do ambiente federativo competitivo é
que os estados, quando decidem questões de política tributária, não levam em consideração as
externalidades (custos e benefícios) impostas sobre outros estados. Ou seja, mesmo que cada
governo esteja agindo em prol de seus próprios cidadãos, nenhum estará se preocupando com
os benefícios ou malefícios que impõem sobre os cidadãos de outros governos. Em
conseqüência, a decisão econômica será ineficiente e o bem-estar estará em nível abaixo do
ótimo social.
Para solucionar o problema, Wildasin (1988), sugere a existência de um sistema
intragovernamental de subsídios, que compensaria os efeitos externos gerados pela
competição tributária. Wildasin (1988) agregou uma interessante contribuição à literatura,
atentando para o fato de que a tributação é apenas um aspecto da política fiscal e que
incentivos à competição, também, podem ocorrer pelo lado dos gastos. Diferentemente dos
demais trabalhos sobre competição tributária, o autor trabalha com a hipótese de que o nível
de gastos é a variável estratégica e as receitas é que variam passivamente.
Wildasin (1988) também destacou um aspecto diferencial entre os modelos
teóricos sobre competição interjurisdicional, que diz respeito ao número de jurisdições. Em
Zodrow e Mieszkowisk (1986) o número de jurisdições é atomizado. Já Mintz e Tulkens
(1986) consideram uma estrutura de competição jurisdicional oligopolizada, com um número
reduzido de agentes governamentais (duas jurisdições, no caso). Mas, independente da
“estrutura de mercado” inerente ao sistema de competição interjurisdicional apresentam uma
unidade de resultados – a ineficiência da oferta de bens públicos.
Wilson (1999) argumenta que a competição entre jurisdições que apresentam
escassez de capital pode conduzir os gastos e impostos a níveis sub-ótimos devido às
externalidades fiscais geradas pela tributação sob bases móveis. Em conseqüência, teríamos
uma sub-provisão de bens públicos.
Keen e Marchand (1997) analisam os efeitos da competição fiscal sobre a
composição dos gastos públicos entre consumo de bens e serviços e investimentos públicos
que afetam o lado produtivo da economia. Mostram que a competição interjurisdicional não
107
leva apenas a um nível ineficiente de gastos, mas também à ineficiência em sua composição,
isto é, os governos privilegiam gastos que afetam o lado produtivo da economia (infraestrutura), em detrimento de despesas com o consumo (serviços sociais, parques ou
bibliotecas).
O modelo de Borck, Caliendo e Steiner (2006) é baseado nos trabalhos de Keen e
Marchand (1997) e Borck (2005) que usaram o modelo básico de Zodrow and Mieszkowski
(1986) para estudar a composição de gastos sob um ambiente de competição fiscal. Estes
últimos assumiram que a competição por mobilidade de fatores conduziria os impostos a
níveis ineficientemente baixos. Borck, Caliendo e Steiner (2006) também concluíram que o
processo competitivo gera ineficiência dos gastos e em sua composição. Com base nesse
modelo obtêm-se as funções de reação, onde as diferentes categorias de gastos estão
relacionadas às das outras jurisdições.
Para Oates e Schwab (1988), a competição tributária tende a produzir um baixo
esforço fiscal por parte dos governos locais ou uma estrutura tributária local fortemente
regressiva. A regressividade advém do fato de que os fatores com maior mobilidade têm mais
facilidade de buscar regimes tributários preferenciais e, assim, pagar menos impostos. Desse
modo, serão os fatores de menor mobilidade, tipicamente o trabalho menos qualificado e os
proprietários de terras e imóveis, que terão de suportar a carga tributária. Utilizando hipóteses
irrealistas (inclusive lump sum taxes), Oates e Schwab (1988) afirma que a competição
tributária leva a um equilíbrio eficiente.
Outro resultado que mostra a eficiência do equilíbrio não-cooperativo foi
demonstrado por Crombrugghe e Tulkens (1990), mas apenas para o caso em que os estados
encontram-se em autarquia, isto é, quando não existe exportação de bens ou tributos entre
eles. Conseqüentemente, também não há externalidades.
Viol (1999) defende a necessidade de criação de instituições reguladoras que
sejam capazes de monitorar as ações dos estados. Além disso, devem ser capazes de impor
sanções às jurisdições que adotarem práticas tributárias desleais. Isto se deve ao fato de que,
na prática, a eliminação total da competição tributária entre jurisdições é extremamente difícil
de ocorrer. Para tanto, deve ser estabelecida uma caracterização plena do que será considerado
como competição tributária nociva.
Silva (2001) entende que a competição tributária entre jurisdições gera distorções e
propõe a harmonização de tributos como a política mais recomendável. Não obstante, adverte
que a substituição das alíquotas de cada uma das jurisdições por uma alíquota comum gera
108
custos e benefícios que devem ser mensurados para se decidir se a medida deve ou não ser
adotada.
Para Pereira (2006) as “guerras fiscais”, que se inspiram no legítimo objetivo dos
governos de ampliarem a produção, o emprego e a renda nos territórios de seus respectivos
Estados, dificilmente cessarão sem que se alterem as características do ICMS, transformandoo em um imposto em que a arrecadação de cada Estado dependa unicamente de seu consumo,
e não, como atualmente, também da sua produção. Essa competição ocorre mediante
manipulação dos respectivos ICMS e mediante concessão de benefícios disfarçados na forma
de empréstimos subsidiados e até participações acionárias.
Segundo Artana e Templado (2012), a utilização de incentivos fiscais para
promover os investimentos tem despertado sempre uma polêmica a respeito de sua
conveniência. Discute-se sobre a magnitude do sacrifício fiscal e sobre sua influência sobre os
investimentos e o crescimento econômico. As diferenças de opiniões são difíceis de resolver
dadas as dificuldades para isolar os efeitos de uma desoneração fiscal sobre as decisões das
empresas. Por um lado, nem sempre o corte de impostos reduz o custo do capital já que os
incentivos no imposto de renda podem resultar numa transferência de receita para o exterior
ou ter um efeito menor, sobre todos os investimentos financiados com dívida já que é habitual
que esta tenha um tratamento tributário privilegiado. Por outro lado, o investimento depende
de outros elementos como o respeito aos contratos, a disponibilidade de mão-de-obra
qualificada para o projeto, o clima dos negócios, a qualidade da infra-estrutura, etc.
Para Chirinko e Wilson (2008) os investimentos reagem aos incentivos que
oferece um Estado, porém também aos que oferecem os estados vizinhos que reagem
concedendo incentivos, diluindo em grande parte o efeito inicial sobre o estoque de capital.
No mesmo sentido, Chirinko e Wilson (2010) encontraram que os incentivos ao emprego que
concedem alguns estados têm um efeito positivo (porém reduzido) sobre o emprego do Estado
que tende a diluir-se com o tempo.
De Mello (2010) apresenta evidência a respeito de que a descentralização fiscal
pode ter efeitos negativos sobre os investimentos e ser uma das variáveis que explicam os
reduzidos investimentos em infra-estrutura na América Latina. Entre os fatores que
contribuem para este resultado menciona: a incerteza regulatória na atribuição de funções
através de diferentes níveis; desenho de esquemas de garantias e transferências que tornam
difícil financiar projetos conjuntos e limitações na capacidade de gestão e de endividar-se.
2.4 – A Competição Fiscal no Brasil
109
2.4.1 – Caracterização Histórica e Conceitual do Fenômeno
Raros têm sido os esforços para uma especificação mais rigorosa dos múltiplos
fatores que determinam a competição fiscal entre os estados brasileiros, os quais se colocam
ao nível das finanças dos governos estaduais, da relação destes com o governo federal, da
estrutura da tributação sobre o valor adicionado vigente e da retomada dos investimentos
privados, a partir de 1993/94.
Prado e Cavalcanti (1998) vêem três importantes dimensões analíticas do
fenômeno. A primeira, mais evidente e talvez a principal, é a disputa no contexto federativo.
Argumentam que a guerra fiscal, tal como hoje praticada, tem como condição básica de
viabilidade a conjugação de um determinado arranjo legal da tributação do imposto sobre o
valor agregado (IVA) e a progressiva fragilização da capacidade de regulação das relações
federativas por parte do governo central. Essas são condições necessárias, mas não
suficientes. O fator efetivamente responsável pela sua emergência e dinamismo foi a forte
retomada do investimento privado interno e externo nos anos 90.
A segunda é dada pela guerra fiscal como forma peculiar de políticas de
desenvolvimento industrial regional e envolve, portanto, outro plano de interação – aquele
entre governos e o processo privado de alocação espacial do investimento. Para Prado e
Cavalcanti (2001), nas condições hoje vigentes em termos de arranjo federativo, a guerra
fiscal como mecanismo de orientação da alocação dos grandes blocos de investimento é um
processo perverso, controlado integralmente pelas empresas privadas e que leva à
maximização do custo fiscal associado à implementação de cada projeto.
Estudo realizado por Alves (2001) confirma a afirmação acima. Os subsídios
dados por governadores dos Estados de Minas Gerais (Mercedes-Bens), Paraná (Renault) e
Rio Grande do Sul (GM) a três montadoras de automóveis para garantir, no auge da guerra
fiscal, a instalação de fábricas em seus estados, ficaram muito perto do total de investimentos
iniciais feitos pelas empresas nesses empreendimentos. Além disso, a guerra fiscal também
resultou num preço elevado para criar empregos.
A terceira dimensão é dada pelos aspectos fiscais e tributários dos instrumentos
utilizados na guerra fiscal, onde se discute a importante questão dos possíveis impactos
negativos dos incentivos sobre as finanças estaduais.
Os poucos conceitos da guerra fiscal tendem a enfatizar, por um lado, seu caráter
conflituoso e desordenado, e por outro, o caráter perverso e negativo dos seus resultados para
o conjunto da sociedade. Lagemann (1995, p.12), apoiado no trabalho de Mintz e Tulkens
110
(1986), entende que a guerra fiscal é um processo de competição interjurisdicional, operado
pela adoção de medidas de caráter fiscal que afetam a base tributária das demais unidades de
governo e dessa forma trazem vantagens e/ou desvantagens diferenciais ao bem-estar dos
cidadãos de diferentes estados.
Varsano (1996, p.2) conceitua a guerra fiscal como “uma situação de conflito na
Federação em que o ente federado que ganha – quando, de fato, existe um ganho – impõe, em
geral, uma perda a algum dos demais, posto que ela raramente é um jogo de soma positiva”.
Um conceito básico, desenvolvido por Silva (2001), identifica a guerra fiscal como
um processo pelo qual os entes federativos buscam interferir no processo privado de alocação
espacial, ou seja, no deslocamento de plantas já existentes e na alocação de uma nova planta.
Sugere, também, um conceito mais amplo de guerra fiscal, relacionando-a não ao grau de
acirramento das políticas estaduais de incentivos, nem apenas a uma forma de intervenção na
decisão alocativa, mas sim a "todo tipo de disputa/conflito que decorra da intervenção estatal
de entes federativos na decisão locacional de atividades produtivas e na concorrência setorial,
sendo que, o instrumento tributário é o principal mecanismo de subsidiamento". (SILVA,
2001, p.30)
Resumindo, poderíamos dizer que a guerra fiscal pode ser considerada um
processo permanente, operacionalizado, sobretudo, através dos programas estaduais de
desenvolvimento; ela é um tipo de política pública que busca interferir no processo de
alocação de novos investimentos ou na concorrência entre empresas já instaladas; os
programas estaduais de desenvolvimento contam com vários mecanismos de subsidiamento
dentre os quais o ICMS se destaca, através das operações de redução, isenção e diferimento
desse imposto.
2.4.2 – Evolução da Guerra Fiscal
A análise da guerra fiscal no Brasil abrange o período entre a segunda metade dos
anos 60 e os anos 90, e foi subdividido em três fases: a primeira fase corresponde aos anos
entre a promulgação da reforma tributária de 1966 e a criação do Confaz ; a segunda vai de
1975 ao início dos anos 90; e a terceira fase vai de 1994 até os dias atuais.
A primeira fase inicia-se com a Reforma Tributária de 1966, que substitui o antigo
do Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC) – antes chamado de Imposto sobre Vendas
Mercantis (IVM) – pelo ICM, mantendo-o sob competência estadual. Além disso, promoveu a
centralização tributária nas mãos da União, reduziu a autonomia fiscal dos governos
111
estaduais, atribuindo ao senado o estabelecimento da alíquota interna do ICM e proibindo aos
estados a criação de novos impostos.
O governo federal, temendo ações isoladas e descoordenadas por parte dos estados
– incumbiu-se de estabelecer, via celebração de convênios, alíquota uniforme para os estados
pertencentes a uma mesma região geoeconômica. Posteriormente, essa prática foi estendida
para estados e territórios de uma mesma região, a fim de que estabelecessem políticas comuns
ao concederem benefícios fiscais relacionados ao ICM. Forma-se, assim, um padrão de
regulação da competência estadual sobre o ICM, no qual os próprios estados negociavam as
regras e os limites para a prática de isenções, com pequena interferência do governo federal.
Nessa fase, a condução da política tributária estadual era feita por meio de convênios
regionais. Em 1970, para debelar os problemas surgidos e alcançar a isonomia tributária, o
governo federal unificou as reuniões dos secretários de estado da Fazenda e passou a
participar delas, estabelecendo espécie de regulação informal. Inicia-se então, nessa época, a
atuação mais direta do governo federal como “patrocinador” de um esforço de coordenação
do sistema de convênio. Era o Confaz em estado embrionário.
A segunda fase, de 1975 ao início dos anos 90, inicia-se com a criação do Confaz,
pela Lei Complementar nº 24, de 7/1/1975, ápice do processo posto em curso no início dos
anos 70. Por essa Lei, ficou estipulado que os benefícios fiscais só podem ser concedidos
mediante a celebração de convênios entre estados, nos quais “as decisões devem ser tomadas
por unanimidade (art. 30º; I) em reunião que possua a maioria das unidades Federativas
representadas pelos seus secretários de fazenda ou eventuais substitutos e por um
representante do governo federal, através do ministro da fazenda ou de um substituto por ele
indicado (art. 2º, § 1º, §2º e §3º), o que passou a ser o Conselho de Política Fazendária –
CONFAZ”. O CONFAZ assumiu como atribuições coordenar, dirigir, disciplinar e fiscalizar
a celebração de convênios entre os estados brasileiros, de forma a viabilizar a harmonização
do ICM em todo o território nacional. Ao contrário do que ocorria antes, a nova lei
estabeleceu graves sanções às entidades estaduais que descumprissem os seus termos.
Assim, os instrumentos fiscais utilizados passaram a ser explicitamente
subordinados às novas regras e exigências da lei. É certo que a criação do CONFAZ reduziu o
grau de liberdade dos governos estaduais, não obstante existirem registros da concessão de
incentivos nessa época, principalmente por meio do diferimento do prazo de pagamento do
ICM.
O ímpeto fomentador dos Estados retraiu-se a partir da segunda metade dos anos
70, também em resposta dos governos estaduais à perda de receita. Os Estados buscaram, no
112
âmbito do CONFAZ, eliminar desonerações, transferindo para a União o ônus da concessão
de benefícios úteis à sua política de combate à inflação e de estímulo a setores produtivos e de
exportação. Com as limitações impostas, a principal opção para estimular o investimento
privado passou a residir nas condições para o pagamento dos encargos financeiros dos
programas. Proliferaram concessões de benefícios relativos aos juros e à correção monetária
nos financiamentos concedidos ou, principalmente, nas concessões de diferimento do prazo de
pagamento do ICM. Tal prática persistiu até o período recente, quando foi restringida com a
queda dos Índices de inflação obtida com o Plano Real.
A terceira fase inicia-se nos anos 90. A reforma constitucional de 1988 confirmou
o processo de descentralização em curso desde o final da década dos 70 e ampliou o grau de
autonomia financeira dos governos subnacionais – com a transformação do ICM em ICMS -,
o que promoveu significativa alteração na estrutura tributária da Federação brasileira. Nos
primeiros meses de vigência do ICMS, aumentaram sensivelmente as receitas estaduais, o que
explica o arrefecimento da tendência de revogação dos benefícios. Naquele momento, foram
concedidas exonerações para o setor de serviços e ratificadas as desonerações anteriores a
1988. Todavia, a crise econômica que se instalou logo após a adoção do Plano Collor obrigou
os Estados a reduzir os benefícios fiscais. A postura adotada foi meramente defensiva, a as
medidas de redução de alíquotas, revisão da base de cálculo e apoio creditício buscaram
apenas evitar uma degradação maior do nível da atividade privada. Essa situação só se
modificou em 1994, quando a estabilização da economia trouxe de volta ao país os
investimentos internos e externos.
A partir de 1994, verifica-se a progressiva transformação da natureza dos
mecanismos utilizados pelos estados para atrair investimentos privados: ganham ênfase os
fundos públicos, diretamente vinculados aos orçamentos estaduais, com renúncia fiscal
prevista, e aprovados pelas Assembléias Legislativas estaduais. Acirra-se o conflito entre os
estados da Federação e torna-se mais comum o uso do financiamento do ICMS, por meio das
chamadas “operações fiscal-financeiras dedicadas” a projetos específicos. Segundo Prado e
Cavalcanti (1998), esta ocorre quando o governo do Estado elabora um conjunto de benefícios
negociados diretamente com o agente privado, o que envolve um processo de acomodação do
investimento aos benefícios concedidos. A maior flexibilidade da negociação, a redução do
tempo necessário para concretização do acordo e a pouca transparência do processo são os
aspectos principais. As operações dedicadas têm permitido aos estados alterarem a natureza
de seus benefícios, tornando-os compatíveis com as normas vigentes, sem perder a capacidade
para participar da guerra fiscal.
113
Além das “operações dedicadas” o uso de “operações triangulares” também se
tornou prática corrente. Em virtude da contestação jurídica promovida pelo Estado de São
Paulo contra o uso indiscriminado do ICMS como instrumento de incentivo e da exigência de
um regime estável de incentivos por parte das empresas multinacionais, os governos estaduais
passaram a privilegiar, além da doação da infraestrutura, a constituição de fundos financeirofiscais, cujo ‘funding’ básico é composto de recursos orçamentários e empréstimos. Os
governos estaduais realizam, nesse caso, uma operação ‘triangular’, na qual o diferimento do
prazo de pagamento do ICMS é ‘disfarçado’ em concessões de um fundo fiscal, o que
descaracteriza o procedimento vetado pelo CONFAZ.
Após 1997, a guerra fiscal começou a perder destaque na mídia. A menor
notoriedade da guerra fiscal decorrente da ausência de grandes disputas em torno de novos
grandes investimentos, poderia indicar seu enfraquecimento, ou até mesmo provocar
conclusões precipitadas sobre o fim dos conflitos. No entanto, não há nenhum indício de um
movimento de desmonte dos programas estaduais de incentivos.
Um levantamento dos acontecimentos mais recentes envolvendo conflitos fiscais,
através da mídia, não mostra perda de dinamismo da guerra fiscal, mas, ao contrário, mostra o
seu recrudescimento, em virtude da Guerra dos Portos e da decisão do Supremo Tribunal
Federal de considerar ilegal a política de concessão de incentivos fiscais de vários estados e
de considerar a possibilidade de editar uma súmula vinculante, estendendo a
inconstitucionalidade aos demais estados. Com ameaça dos incentivos serem considerados
ilegais, vários governadores têm se mobilizado para mantê-los ou exigirem compensações
financeiras por parte do governo central, caso eles venham a ser proibidos.
Desde 1995, várias Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIN) foram
impetradas junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) para contestar incentivos oferecidos por
outros estados. Foram utilizadas por diversos estados, principalmente São Paulo, que se julga
o Estado mais prejudicado pela guerra fiscal.
Estas ações têm criado uma jurisprudência que pode nortear o julgamento de casos
semelhantes, mas não podem dar um ordenamento da guerra fiscal como um todo. Elas
questionam aspectos de determinada legislação estadual, que concedem incentivos específicos
a determinados setores. Uma enorme gama de incentivos ainda permanece válida, por não
terem sido considerados inconstitucionais. A decisão recente do Supremo declarando a
ilegalidade de incentivos concedidos à margem da legislação e do CONFAZ pode mudar essa
história.
114
Outro movimento que também pode ser observado no período recente é a pura e
simples redução da alíquota do ICMS para alguns setores específicos, como forma de evitar a
saída de empresas para outros estados, sendo essa, aliás, uma das causas de algumas Ações
Diretas de Inconstitucionalidade.
Essas reduções de alíquotas, em reação a programas de incentivos de outros
estados, freqüentemente estão relacionadas à guerra fiscal. Mas, elas também podem ocorrer
por motivos relacionados à concorrência entre empresas sediadas no estado e empresas “de
fora” no mesmo setor. Neste caso, não estão em jogo propostas para o deslocamento do
investimento, mas a manutenção de parcelas de mercado das empresas “locais”.
Os conflitos fiscais ocorridos no período recente servem para confirmar a
progressiva fragilização do poder regulatório exercido pelo governo central, na medida em
que os conflitos tributários têm sido resolvidos em novas instâncias de julgamento, a exemplo
das ações julgadas pelo STF.
2.4.3 – Determinantes da Guerra Fiscal
Para uma melhor compreensão da guerra fiscal no Brasil, especialmente em seu
movimento mais recente, é necessário caracterizar o ambiente político, econômico e
institucional sob o qual estes programas de incentivos são criados e colocados em prática.
No Brasil, historicamente, o estado sempre exerceu grande influência na alocação
do investimento tanto público como privado (Lessa, 1981). Sendo assim, a diminuição dessa
forma de intervenção, principalmente a partir dos anos 90, trouxe uma grande lacuna. Na
etapa anterior, a manutenção de políticas federais de desenvolvimento regional buscava
atender às reivindicações de maior equidade regional e federativa. No entanto, por força da
crise do padrão de financiamento do setor público nos anos 80 e, posteriormente, pelo
predomínio de uma visão neoliberal no governo federal, este reduziu sua atividade
interventora. Além disso, o processo de privatização eliminou um dos principais instrumentos
que permitiam ao governo central “conduzir” o processo produtivo a nível nacional: o setor
produtivo estatal.
Além da saída do governo federal das questões regionais e produtivas, também
pudemos assistir, a partir do final da década de 70, à luta dos estados e municípios pela
descentralização tributária, que culminou com a Constituição Federal de 1988.
Um dos resultados mais importantes da conjugação desses dois movimentos foi
contribuir para dar maior autonomia decisória aos governos subnacionais, fortalecendo as
lideranças locais e favorecendo o surgimento de decisões mais individualizadas no âmbito da
115
federação. Nesse sentido favoreceu também a elaboração de políticas estaduais de
desenvolvimento e consequentemente a guerra fiscal. O resultado final, dado a ausência de
um agente ordenador a nível nacional, teria sido a generalização do conflito fiscal entre os
estados da federação brasileira.
Para Arretche (1999), a guerra fiscal é apenas um efeito esperado das regras de
operação da federação, sendo que a maior mobilidade de capitais estaria aumentando a
capacidade de pressão das empresas sobre os governos locais. Outro aspecto é que “criar
mecanismos para evitar a guerra fiscal suporia re(centralizar) a autoridade tributária,
suprimindo (ou restringindo) a autoridade fiscal dos governos locais”(Arretche, 1999:5). Com
isso, sugere que a expansão da guerra fiscal é apenas uma manifestação virtuosa do processo
de ampliação da autonomia dos governos estaduais.
No entanto, a guerra fiscal pode ser vista como um tipo de política que vem
preencher a lacuna deixada pelo governo federal em relação às políticas regional e industrial,
que seriam melhor equacionados se partissem de um ordenamento central, com regras claras e
critérios mínimos de prioridades. Ressalta-se que a utilização de incentivos fiscais é apenas
um dos instrumentos de que o Estado usa na qualidade de ator relevante no processo de
desenvolvimento. A questão é saber como o instrumento de incentivo fiscal pode ser usado
para promover o desenvolvimento quando o país é federativo.
Além da descentralização, outro importante determinante da guerra fiscal é a
intensa concentração espacial do desenvolvimento econômico brasileiro, no período que vai
da década de 30 até o início da década de 70, na região Sudeste, principalmente em São
Paulo. Em 1970 o sudeste respondia por 81% da produção, sendo que São Paulo, sozinho,
detinha 58%. Na segunda metade dos anos 70 esse quadro de grande concentração industrial
começou a mudar. O Sudeste, principalmente São Paulo começou a perder importância
relativa e iniciou-se o processo de desconcentração econômica para o interior de São Paulo e
para as demais regiões do país (Cano, 1997).
Há várias abordagens sobre o fenômeno da desconcentração industrial. Azzoni
(1986) sugere ter ocorrido uma “desconcentração concentrada”, argumentando que a
desconcentração industrial esteve concentrada numa área limitada ao “campo aglomerativo”
de São Paulo. Diniz e Crocco (1996) ampliam o espaço dentro do qual a indústria nacional de
desconcentrou. Segundo estes autores a desconcentração esteve circunscrita a um polígono
regional com vértices em Belo Horizonte, Maringá, Porto Alegre, Florianópolis, São José dos
Campos, fechando em Belo Horizonte.
116
Lagemann (1995) questiona se os incentivos fiscais são determinantes básicos ou
não para a tomada de decisão do empresário quando da localização da empresa. Para ele, a
princípio, devem ser analisados os gastos de locomoção, considerando-se os custos diretos e
indiretos. Depois, considera-se a questão tributária, como fator de desempate. Entretanto, se
todas as unidades da federação passar a adotar o mesmo mecanismo para fins de desempate,
fatores extra fiscais deverão ser considerados, tais como: a disponibilidade de infra-estrutura
viária e de telecomunicações, distância dos mercados consumidores e de insumos, a existência
de economias externas por aglomeração, a qualidade de vida, mão-de-obra qualificada,
sindicatos poderosos.
Estudo do CNI/CEPAL, apud em Oliveira (1999), levantou as razões da instalação
de plantas produtivas em determinado espaço econômico, e as respostas mais relevantes estão
no quadro abaixo:
Tabela 1 – Razões da Instalação de Plantas Produtivas em outras Unidades da Federação
% das respostas relevantes
___________________________________________________________________________
Benefícios fiscais
57,3
Proximidade do mercado
57,3
Custo da mão-de-obra
41,5
Vantagens locacionais específicas
39,0
Sindicalismo atuante na região
24,4
Saturação especial
14,6
___________________________________________________________________________
Fonte: CNI/CEPAL: 1997 apud OLIVEIRA: 1999 p. 119
Observamos que o benefício fiscal não constitui fator exclusivo para a tomada de
decisão da localização da planta produtiva, embora seja significativo (57,3%). Vale ressaltar
que a proximidade do mercado possui peso equivalente (57,3%) na hora da decisão deste
investimento, além dos outros fatores como: custo da mão-de-obra (41,5%), vantagens
locacionais específicas (39,0%), sindicalismo atuante na região (2,4%) e saturação espacial
(14,6%). É possível que estes fatores atuem conjuntamente na decisão do investimento
privado, inibindo em parte o peso do benefício fiscal. O processo de localização é muito
influenciado pelas estratégias nos três níveis de governo: federal, estadual e municipal.
117
Para Cardozo (2010), as políticas de atração de investimentos, por mais que
coloque a desconcentração espacial das atividades produtivas dentro do Estado como um
objetivo importante, não é capaz de romper com os limites existentes à mobilidade do capital
no território nacional, não superando, portanto, os problemas das desigualdades espaciais na
geração de produto, renda e emprego.
Existe um razoável consenso entre os estudiosos, no entanto, que o processo de
desconcentração, a partir de 1985, tenha praticamente estagnado. Cano (1997) e Diniz (1995)
chegam a apontar uma possível reconcentração espacial da indústria na região mais
desenvolvida do país, principalmente em São Paulo, nos setores de alta tecnologia.
A estagnação do movimento de desconcentração industrial poderia estar levando
os estados a utilizar a guerra fiscal na tentativa de induzir a continuidade deste movimento.
Sendo assim, se a reconcentração industrial se confirmar, a guerra fiscal tende a se acirrar,
como alternativa de auto defesa das regiões excluídas.
No plano mais geral, a guerra fiscal pode estar determinando tendências
econômicas políticas e institucionais ligadas ao movimento de descentralização, pela
diminuição da intervenção do governo central nas questões regionais e, conseqüentemente, no
balizamento dos diversos interesses estaduais, e pelo processo de investimento agregado na
economia enquanto dinâmica espacial da indústria.
2.5 - Conclusão
A primeira parte desse capítulo teve por objetivo abordar aspectos teóricos da
competição tributaria entre jurisdições, entendida como qualquer ação realizada por um
governo que, mediante a utilização de mecanismos de natureza tributária, acaba por
influenciar a situação fiscal de outros governos e/ou o bem-estar de seus cidadãos. Nesse
sentido, a análise da teoria econômica realizada, mostrou que a competição tributária, da
forma como é praticada, gera externalidades. Dessa forma, Na literatura econômica, duas
correntes antagônicas estão presentes. A primeira entende que o setor público deve agir
similarmente ao setor privado e, portanto, a competição entre jurisdições, da mesma forma
que numa economia de mercado, levaria à eficiência econômica das decisões governamentais.
No caso em que não é possível atingir a eficiência econômica governamental, a competição
entre governos funcionaria como um meio de se limitar o poder dos governos para fixar níveis
de alíquotas e de provisão de bens públicos muito acima do que seria desejado pela
população. A segunda corrente, ao contrário, afirma que a competição entre governos gera
118
distorção econômica, uma vez que leva à subprovisão de bens e serviços públicos. Nesse
sentido, deveria ser combatida para elevar o bem-estar das diversas jurisdições. Isso porque
esse processo, quando operado em ambiente não-cooperativo, diminui a arrecadação tributária
total dos governos nela envolvidos e, em decorrência, o nível dos bens e serviços públicos
colocados à disposição da população. Assim, mesmo que cada governo, isoladamente, esteja
agindo em prol de seus cidadãos, nenhum estará se preocupando com os benefícios ou
malefícios que impõe sobre os cidadãos de outras jurisdições. Esses efeitos externos ficaram
bem nítidos no estudo do Modelo de Gordon (1983), que identificou seis tipos distintos de
impactos da ação competitiva de um governo sobre os demais: exportação de tributos, efeitos
distributivos, congestionamento, efeitos indiretos sobre a arrecadação tributária, alteração dos
custos públicos e efeitos sobre os termos de troca.
Na segunda parte do capítulo, após a constatação da ineficiência do resultado
competitivo pela maioria dos trabalhos analisados, o estudo passou a analisar a competição
fiscal no Brasil, sua origem, caracterização histórica e conceitual, evolução e determinantes da
guerra fiscal. A análise se iniciou pelo estudo dos antecedentes e das principais motivações da
competição tributária brasileira. Uma retrospectiva histórica mostra que o atual processo
competitivo é produto de uma paulatina deterioração da estrutura tributária do País, reflexo
das próprias crises econômicas que o Brasil tem vivido nas últimas décadas, aliada à
progressiva fragilização do trabalho de coordenação das relações federativas por parte do
governo central.
As origens da competição fiscal na federação brasileira residem em fatores de
natureza estrutural e conjuntural. Na primeira categoria, incluem-se a falta de solidez ou
maturidade da própria estrutura federativa (ausência de um fórum legal permanente para
discutir tecnicamente os problemas da federação), o desenho do sistema tributário nacional
(especialmente no que concerne à competência tributária do ICMS e à adoção do regime da
origem) e a inexistência de uma política industrial ou de desenvolvimento regional efetiva,
para se contrapor à intensa concentração espacial do desenvolvimento econômico brasileiro
na região Sudeste, principalmente em São Paulo, entre os anos 30 até início dos anos 70. Essa
concentração tem levado a que estados se utilizem da tributação como principal instrumento
de atração de investimentos produtivos. Na segunda categoria, a dos fatores conjunturais,
identificou-se que a retomada dos fluxos de investimentos estrangeiros e internos a partir de
meados da década de 90, o crescimento econômico proporcionado pelo Plano Real e a crise
fiscal que contribuíram para que diversos estados entrassem na disputa pela atração desses
novos investimentos, especialmente os da indústria automobilística.
119
A crise dos anos 80 levou à saída do governo federal das questões regionais e
produtivas. A redemocratização, seguida de uma maior autonomia em matéria tributária para
os governos subnacionais, a partir da Constituição de 1988, também contribuíram para o
acirramento do processo competitivo.
A primeira fase da competição tributária, também chamada de guerra fiscal, iniciase com a Reforma Tributária de 1966, que transformou o antigo Imposto sobre Vendas e
Consignações (IVC) em Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM). Manteve a
competência estadual e adotou o regime de origem, estimulando os estados a desencadear a
competição fiscal por investimentos produtivos, dada a enorme concentração espacial das
indústrias na região Sudeste do País, notadamente em São Paulo. O aumento da competição
tributária entre os governos subnacionais levou o governo federal a editar a Lei
Complementar nº 24, em 07 de janeiro de 1975, estabelecendo regras rígidas para a concessão
de incentivos fiscais por parte dos governos estaduais. A mesma Lei criou o CONFAZ,
conselho fazendário composto pelos Secretários de Fazenda de todos os estados, para
disciplinar e controlar a concessão de benefícios fiscais. Era a segunda fase da guerra fiscal,
que vai até o início dos anos 90. A descentralização promovida pela Constituição de 1988
ampliou o grau de autonomia financeira dos governos estaduais, com a transformação do ICM
em ICMS, que incorporou os serviços à sua base de arrecadação (serviços de comunicação e
transporte interestadual e intermunicipal). A partir de 1994, há uma transformação da natureza
dos mecanismos utilizados pelos estados para atrair investimentos privados (fundos públicos,
operações fiscal-financeiras dedicadas e operações triangulares), como forma de burlar as
restrições legais impostas pela Lei Complementar nº 24 e o CONFAZ. A rigor, os incentivos
fiscais que vem sendo concedidos pelos estados, são considerados inconstitucionais, conforme
já se pronunciou recentemente o Supremo Tribunal Federal, ao julgar os acordos de vários
estados, ameaçando adotar uma súmula vinculante para dar fim a esta ilegalidade, caso a
concessão desses incentivos não se adaptem ao marco legal vigente no país.
Identificadas as razões do surgimento e agravamento da competição tributária na
federação brasileira, verificou-se que o processo competitivo ocorre não apenas entre os
estados, como é amplamente reconhecido no País, mas também entre a União e os governos
subnacionais. Essa constatação implicou a classificação da competição tributária brasileira em
dois tipos: a vertical e a horizontal, de acordo com sua ocorrência entre governos de distintos
níveis hierárquicos ou no âmbito de uma mesma esfera de governo respectivamente.
A origem da competição tributária vertical está na crescente descentralização
ocorrida nas últimas décadas no País, que culminou com a Constituição de 1988, conjugada
120
com a crise fiscal da União. Esse tipo de competição tem ocorrido mediante a criação,
modificação ou aumento de alíquotas das contribuições sociais, que não podem ser repassadas
a estados e municípios, por não entrarem na composição dos fundos de transferência. Em
conseqüência, houve uma crescente retração do volume dos recursos que poderiam ser
repassados a Estado e Municípios. Esse processo competitivo tem implicado ineficiências ao
sistema tributário nacional. Ao se privilegiar contribuições sociais, optou-se por tributos
distorcivos, incidentes em cascata. A participação de contribuições sociais na carga tributária
brasileira aumentou, sem a contrapartida de retorno em termos de serviços públicos
essenciais.
A competição tributária horizontal tem por objetivo a concessão dos mais diversos
tipos de benefícios tributários e financeiros às empresas, de modo a atrair investimentos
privados, sobretudo os estrangeiros. As evidências demonstram que o Brasil está utilizando a
política tributária como substituta da política industrial, substituição essa que pode se revelar
prejudicial à arrecadação da federação e à alocação ótima dos investimentos dentro do País.
Em geral, esse processo competitivo brasileiro resulta numa perda de bem-estar social para a
população como um todo, o que está de acordo com os resultados previstos pela teoria
econômica. Isso porque, quando a competição ocorre para investimentos já instalados ou que
certamente serão destinados ao País, o estado competidor tem que renunciar uma parte de sua
arrecadação para atrair o capital privado. Além do mais, há uma perda de eficiência alocativa,
visto que o capital passará a se instalar em um estado que não apresenta os melhores índices
de competitividade sob condições normais de concorrência, justamente porque necessita
renunciar parte de sua arrecadação para se tornar competitivo.
No entanto, o grande problema da competição tributária na federação brasileira é a
falta de transparência e a ausência de avaliações de custo-benefício que possam mensurar a
perda de bem-estar dos cidadãos atuais em prol dos cidadãos futuros.
O estudo realizado nos permite afirmar que a competição fiscal, mais conhecida
como guerra fiscal, pode ser considerada um processo permanente, operacionalizado através
dos programas estaduais de desenvolvimento. Ela é um tipo de política pública que busca
interferir no processo de alocação de novos investimentos ou na concorrência entre empresas
já instaladas. Os programas estaduais contam com vários mecanismos de subsidiamento,
dentre os quais o ICMS aparece como o elemento central, pois em vários momentos históricos
foram utilizadas operações de redução, isenção e diferimento desse imposto.
O resultado agregado da guerra fiscal é, primeiro, uma perda global de
arrecadação, que afeta o conjunto dos estados pelo prazo que durarem os incentivos, ou seja, o
121
país como um todo perde com a guerra fiscal, embora possam haver ganhos para os estados
que concedem incentivos, durante um certo período de tempo. Segundo, uma alteração no
perfil de apropriação da receita tributária, em decorrência das mudanças no perfil locacional
da atividade produtiva.
Outra questão importante que emergiu desse estudo é que a guerra fiscal, da forma
como ela vem sendo praticada no Brasil não tende a desaparecer por si mesma, exigindo
alguma ação política para controlá-la. A ausência de qualquer controle público sobre um
processo dominado, em última instância, pelo setor privado, tem levado à expansão
desmedida de benefícios fora de qualquer critério racional e colocado a guerra fiscal como
uma alternativa lógica para as economias locais. Concluindo, pode-se afirmar que, o grande
problema da competição tributária na federação brasileira é a falta de transparência e a
ausência de avaliações de custo-benefício que possam mensurar a perda de bem-estar dos
cidadãos atuais em prol dos cidadãos futuros.
O capítulo seguinte descreve o sistema federativo, as funções de governo e o
federalismo fiscal no Brasil.
122
Capítulo 3 – Federalismo Fiscal: Teoria Tradicional de Finanças
Públicas
Introdução
Sistemas Federais tem existido desde a Revolução Americana e a independência.
O texto elaborado pela convenção da Filadélfia em 1787 fornece o primeiro exemplo de uma
moderna constituição federal. O objetivo era reforçar o recém-criado governo central sem, no
entanto, diminuir a influência e poder dos governos subnacionais. A literatura sobre
federalismo fiscal tem destacado a forte influência do contexto geopolítico das nações que
adotaram o sistema federativo.
O Estado Federal Norte-americano adotou a democracia representativa como
forma de governo e a separação dos poderes em Executivo, Legislativo e Judiciário, proposta
por Montesquieu em “Do Espírito das Leis” (1748).
Seguindo os Estados Unidos, muitos países optaram pelo sistema de governo
federal, em especial as ex-colônias da América Latina – incluindo o Brasil, que assumiram
essa engenharia política repartidora de poderes entre as unidades federadas. Em todos esses
casos, observou-se certa descentralização e a existência de um poder central com
características próprias, de acordo com o tipo de Estado, território, circunstâncias históricas e
políticas em que foram formados.
Países que adotaram o federalismo não copiaram simplesmente a constituição dos
EUA, a exemplo da Venezuela, Colômbia, México, Argentina e Brasil. De forma semelhante,
“o surgimento de federações na Europa (Suíça e Alemanha) e no âmbito do Império Britânico
(Canadá em 1867, e Austrália em 1900) foi precedido de uma confrontação com as idéias
federalistas americanas” (SADDI:1999,15).
Apesar da grande diversidade, é possível traçar certas características básicas e
princípios operacionais comuns a todas as federações. Conforme descrito por ABRUCIO
(2000, p. 32), os sistemas federativos comportam em geral: 1) soberania dual; 2) princípio da
autonomia e governo descentralizado; 3) equilíbrio entre autonomia e independência; 4)
constituição escrita; 5) poder diferenciado dos governos subnacionais no processo de
reformulação constitucional; 6) bicameralismo, com a segunda câmara representando os
interesses regionais; e, 7) sobrerepresentação dos estados menos populosos na Câmara baixa,
que representa o eleitorado nacional. Para Elazar (1987, p. 154), três dessas características ou
princípios são essenciais: 1) uma Constituição escrita, onde se definem, entre outras coisas, os
123
termos pelos quais o poder é dividido ou partilhado no sistema político, podendo ser alterado
apenas por meios extraordinários; 2) não centralização – o sistema político deve garantir a
difusão de poder entre os entes constituintes, de forma que a autoridade do governo geral e
dos demais constituintes não possa ser deles tirada sem consentimento mútuo; 3) divisão
territorial de poder, mesmo quando outros elementos contribuem para definir a divisão
federativa.
A palavra federal é derivada do latim “foedus”, que significa pacto ou aliança, ou
ainda, convivência entre autonomia (self-rule) e interdependência (shared-rule). O
federalismo, como forma de administração de um Estado, pode ser entendido como a união ou
aliança de diversos Estados-membros, que cedem parte de sua soberania em detrimento da
formação de uma entidade nacional com poderes políticos, estabelecidos em sua Constituição.
Segundo Moraes (2001), o termo “federalismo” pode ser entendido de diversas
formas. Primeiro, é possível pensá-lo num âmbito estritamente econômico, como uma
extensão da teoria da oferta de bens públicos, na qual a divisão do Estado em diferentes níveis
de governo é justificada por critérios de eficiência econômica relativos à alocação dos
recursos, à sua distribuição e à estabilização da economia. Definir em que medida e em que
competências um Estado deve ser mais ou menos descentralizado seria a questão a ser
avaliada. Segundo, o federalismo possui uma dimensão política, qual seja, a descentralização
da prática política pode ser encarada como um aprofundamento do regime democrático. A
teoria política do federalismo surge, então, como uma alternativa de constituição política ao
Estado-nação centralizado. Terceiro, de uma perspectiva mais abrangente, a noção de
federalismo envolve uma visão geral da sociedade, uma doutrina social de caráter global
como o liberalismo e o socialismo.
O federalismo, enquanto visão de mundo perpassa o trabalho de inúmeros
pensadores como um valor em si, pois agrega os benefícios da cooperação e da coordenação
dos governos ao respeito à diversidade sociocultural de grupos e comunidades.
O federalismo pode ser conceituado como a forma de organização política de um
país em que as unidades governamentais (os entes federativos, como o governo federal, os
governos dos estados e dos municípios, por exemplo) são dotadas de autonomia para manter o
equilíbrio que se estabelece entre elas para a construção da Federação nos campos político,
tributário e financeiro. Isso significa liberdade para eleger seus governantes, contar com
competências tributárias próprias e dispor, entre outras coisas, de poder de decisão para
melhor alocar os recursos de acordo com as suas prioridades.
124
Para Prado (2007), federações são arranjos político-institucionais que visam
conciliar a existência de uma nação com autonomia e individualidade política das diversas
regiões que a compõe. Oliveira (2000) complementa dizendo que o essencial no federalismo
sempre foi a preservação política simultânea da unidade de objetivos de um povo e da
diversidade espacial de seus interesses, compatibilizados na forma de um pacto constitucional
em que são simultaneamente, definidos os espaços e os limites das suas soberanias.
O Estado Federal não pressupõe a existência de hierarquias entre os entes que o
compõem. Há, somente, uma repartição de competências instituídas na Constituição que
delimita o campo de autonomia funcional e administrativa de cada entidade da Federação.
Dessa forma, no caso da federação brasileira, União, Estados, Municípios e o Distrito Federal
são entidades autônomas e interdependentes.
Sobre autonomia e independência destaca Gutierrez (2004):
O Estado Federal é, por característica, um Estado descentralizado, no qual reserva
uma esfera de ação autônoma a cada unidade federada. A regra nesse tipo de Estado
é a distribuição de competências, sem hierarquias. Cada unidade federada tem
competência para tratar de determinados assuntos, sem que a União possa se
imiscuir neles, nem vice-versa. (GUTIERREZ, 2004, p. 37,38).
Resumindo,
podemos
dizer
que
o
sistema
federativo
é
um
pacto
constitucionalmente estabelecido entre diversos Estados soberanos para a formação de um
Estado Nacional, dotado de um poder central, para repartir entre os entes federados, sem
prejuízo de suas autonomias, competências e atribuições administrativas com a finalidade de
garantir maior efetividade na prestação dos serviços públicos.
Para Oliveira (2010, p. 173),o sistema federativo pode assumir a forma dualista,
quando se estrutura a partir de duas esferas de poder independentes e autônomas, dotadas de
uma repartição de competências e provisão de tributos próprios, ou a forma cooperativa,
quando as esferas de poder obedecem a princípios de harmonia, solidariedade e cooperação,
na promoção de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento global.
O federalismo fiscal, em particular, é o modo pelo qual são distribuídos os
encargos e as receitas entre os entes federados, com a finalidade de cumprir as
responsabilidades previamente designadas na Constituição.
Segundo Oliveira (2000, p. 28), no federalismo fiscal, o sistema tributário deve ser
estruturado de forma a distribuir a competência para arrecadar as receitas públicas entre várias
unidades e esferas administrativas, visando proporcionar condições para atender às demandas
que lhe são exigidas. Desta maneira se caracteriza a necessidade da existência de uma
estrutura capaz de gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federação,
125
além de um agente intermediador capaz de evitar possíveis atritos entre os membros
federados.
É por meio da repartição de receitas que os Estados-membros exercem sua
autonomia política na execução de encargos públicos. No caso brasileiro, o sistema fiscal é
considerado rígido, pois, suas diretrizes normativas estão amplamente previstas no texto
constitucional e só podem ser alteradas por meio de emenda à Constituição.
A repartição de receitas pode ser efetuada de duas formas, através da atribuição
das fontes de arrecadação e da partilha do produto de arrecadação. Essas regras podem ser
fixadas na própria Constituição, como ocorre no caso do Brasil, dando origem ao que se pode
denominar de discriminação rígida de rendas.
Nas últimas décadas do século XX, o mundo assiste ao renascimento da discussão
sobre federalismo e da descentralização no cenário internacional. Em 1970, Ducacek, num
universo de 130 Estados-nação existente, identificou 21 como Estados federais. Elazar, em
1994, já contabilizava 50 Estados dentre 180 nações soberanas, nos quais encontrava
estruturas federativas ou formas institucionais que visavam preservar a autonomia política dos
governos subnacionais.
No começo do século XXI as nações que reivindicam o adjetivo “federal” para
seus Estados ou ostentam características típicas de federações, respondiam por algo em torno
de 40% da população mundial.
Como determinantes gerais desse processo de difusão dos movimentos de
descentralização e federalização, podem ser citados: o desmoronamento do socialismo real, a
desestruturação do nacional-desenvolvimentismo e a crise do Welfare State nos países
desenvolvidos.
Pode-se considerar, ainda, a emergência do fenômeno da globalização ou da
mundialização do capital e o enfraquecimento simultâneo do poder regulatório dos Estados
nacionais; a emergência dos grandes blocos econômicos regionais (region states), espaços
econômicos que se conectam com a economia internacionalizada, acima do controle do
Estado-nação; e a ascensão do ideário neoliberal, com a conseqüente redução do papel do
Estado na economia.
Como resultado desses processos, houve um aumento considerável das
disparidades inter-regionais e intra-regionais e a explicitação crescente de diferenças étnicas,
religiosas e culturais.
Atualmente, podemos observar que o mundo tornou-se simultâneamente mais
integrado e mais fragmentado. Dessa forma, era natural que o federalismo acabasse
126
aparecendo como resposta à organização política do Estado Nacional, pois permitiria lidar
tanto com o aumento da diversidade quanto da heterogeneidade, preservando a unidade
política nacional (HUEGLIN, 1991, p. 204).
3.1 – O Federalismo e a Economia do Setor Público
Até o começo dos anos 70, era possível qualificar como “teoria hegemônica”, no
âmbito do federalismo, a chamada teoria das finanças públicas neoclássica. A partir do final
da Segunda Guerra Mundial inúmeros trabalhos foram desenvolvidos no campo do
“federalismo fiscal”, os quais consistiam na aplicação da welfare economics aos contextos de
estruturas estatais com vários níveis de governo.
A partir dos anos 70 e, especialmente, dos anos 80, a teoria hegemônica, no que se
refere à teoria do federalismo e da descentralização, deixa de estar referenciada na ortodoxia
do neoclassicismo em sua forma original.
Provenientes de diferentes campos de conhecimento e com raízes que remontam
aos anos 50, a teoria da “escolha pública” e, mais adiante, o “neo-institucionalismo” ganham
lugar na ortodoxia acadêmica e se enraízam como pensamento dominante, não apenas na
academia, mas também nas grandes instituições de financiamento e cooperação técnica, como
o BIRD, o BID, o FMI, a OCDE.
Sua influência estende-se a vários processos concretos de descentralização e
federalização na América Latina e nos chamados países em “transição” (para a economia de
mercado), bem como em alguns países desenvolvidos.
Tendo como herança comum o neoclassicismo, a public choice e os neoinstitucionalistas representam importantes mudanças metodológicas em relação ao paradigma
da welfare economics. Suas concepções passam a ser parte integrante do fazer e do pensar o
Estado e nas políticas públicas na atualidade. Um conceito-chave nessa nova teoria
hegemônica é o de “descentralização”. Garson (2007) argumenta que:
A abordagem do federalismo pelas principais correntes da teoria econômica da
segunda metade do século XX tem por base as respostas que cada uma oferece às
questões relativas à “economia do setor público”, cuja preocupação principal é
compreender o papel do Estado no processo de troca econômica. É a partir daí que
se busca entender o funcionamento de um Estado federal – organizado em unidades
autônomas de governo – e avaliar em que medida esse funcionamento perde
eficiência econômica pela inexistência de elementos que induzam a cooperação das
unidades federadas. (GARSON, 2007, p. 25).
O que se observa, em grande maioria das federações, é que a competição entre
unidades subnacionais é a regra e a cooperação, a exceção entre elas. No caso brasileiro, essa
127
competição ocorre para obtenção de receitas (competição vertical) ou para atração de
investimentos (competição horizontal), no que se convencionou chamar de “guerra fiscal”.
A partir dos anos 50, sob a ótica da teoria hegemônica da economia do setor
público, Affonso (2003, p. 8-9) distingue três momentos bem demarcados no que se refere à
teorização da relação Estado-Mercado e sua inter-relação com o movimento histórico mais
geral do capitalismo. O primeiro é constituído pela racionalização do Estado do Bem-Estar
Social, nas economias centrais, através da welfare economics. Essa teorização tem como
característica central a derivação e a delimitação da participação do Estado na economia a
partir das “falhas de mercado”. Na visão liberal de Adam Smith o mercado era concebido
como sendo auto-regulável, cabendo ao Estado apenas o papel de guardião, em última
instância, da ordem e da lei. Na teoria da welfare economics, o papel do Estado estaria
circunscrito a reparar “falhas de mercado”.
O segundo momento ocorre concomitantemente à emergência da crise capitalista
mundial, na virada da década de 60 para a década de 70. A Escola da Escolha Pública faz a
crítica dos pressupostos da welfare economics com respeito à relação entre o Estado e o
mercado e explicita os mecanismos de funcionamento dos governos, bem como de seus
agentes (políticos e burocratas). A partir do pressuposto que os governos não atuam de
maneira eficiente na correção das “falhas de mercado”, propõe uma redução drástica do papel
do Estado na economia.
O terceiro momento se dá após duas décadas (anos 70 e 80) de políticas de
ajustamento macroeconômico e de reformas do Estado de cunho neoliberal. Nesse contexto,
cresce a importância da temática institucional (Novo Institucionalismo), que resgata a
importância do Estado como regulador do mercado. Essa revisão teórica, que emerge nos anos
80 e se consolida nos anos 90, não constitui, contudo, uma simples volta ao passado da
welfare economics. O neo-institucionalismo e a “nova economia política positiva” buscam
reconciliar a teoria econômica neoclássica com as demais ciências sociais. A questão, agora,
seria formular mecanismos institucionais capazes de promover aquilo que constitui, nesta
visão, o que o mercado melhor poderia promover: a competição e a eficiência.
Para Affonso (2003, p. 9), esses “incentivos seletivos” deveriam, para serem
exeqüíveis, levar em consideração os determinantes extra-econômicos dos “arranjos
governamentais” possíveis, tanto em sua concepção quanto em sua implementação e
acompanhamento. Trata-se não mais apenas de “propor” políticas governamentais, mas de
conceber novas formas de estruturação do setor público, passada a fase do ajuste neoliberal.
128
Essas teorias, entretanto, ainda segundo Affonso (2003, p. 10), parecem não
constituir base analítica adequada à estruturação de uma teoria do fenômeno do Estado federal
e do federalismo. Isto porque, ao generalizarem as hipóteses de comportamento maximizador
dos agentes econômicos para a esfera pública, as teorias hegemônicas da economia do setor
público não conseguem (re)construir, teoricamente, os sujeitos coletivos que o federalismo
pressupõem.
3.2 – As Funções de Governo
A teoria neoclássica das finanças públicas parte da constatação da existência das
falhas de mercado, que tornam necessária a presença do governo.
As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o
Ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social
através do livre mercado, sem interferência do governo. São elas:
• existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo
tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e excludente. Assim,
uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquiri-lo também;
• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho
de escala que o setor oferece (ex. água, energia). O governo acaba sendo obrigado a
assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;
• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos.
Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente
e a geração de empregos é uma externalidade positiva, por aumentar o bem estar e
diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que
causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades
positivas;
• desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em
desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar
crescimento econômico, criar postos de trabalho e de buscar a estabilidade econômica.
Quando se fala de uma federação, é importante entender quais as funções de um
Estado, para compreender por que os países optam por esse modelo de gestão nacional. De
acordo com Musgrave (1989, p. 6), a atuação fiscal do governo se desdobraria em três
funções clássicas: a alocativa; a distributiva e a estabilizadora.
129
A função alocativa, refere-se à atuação do governo sobre a alocação dos recursos
da economia, de forma a prover os bens públicos, ou sociais, assim chamados aqueles que não
podem ser oferecidos através do sistema de mercado. O governo pode atuar diretamente,
comprando fatores para a produção dos bens sob sua responsabilidade e indiretamente,
tributando e concedendo subsídios ao setor privado.
A função distributiva está associada a ajustes na distribuição de renda e riqueza
feita pelo governo no sentido de promover uma distribuição considerada justa pela sociedade.
Para isso, o governo se utiliza de alguns instrumentos principais: a) as transferências; b) os
impostos e c) os subsídios. Vale ressaltar também o papel do sistema de seguridade social na
redistribuição de renda da sociedade. Além disso, as decisões sobre que bens produzir e para
quem têm claro impacto distributivo.
A função estabilizadora tem como objetivo o uso da política econômica visando a
um alto nível de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de
crescimento econômico.
Segundo Samuelson (1966), alguns bens não podem ser precificados devido à
indivisibilidade de seu consumo, o que não atrai a iniciativa privada a atuar nestes segmentos.
São os chamados bens públicos.
Segundo Giambiagi e Além (2011), os bens públicos não podem ser fornecidos de
forma compatível com as necessidades da sociedade através do sistema de mercado. O fato de
os benefícios gerados pelos bens públicos estarem disponíveis para todos os consumidores faz
com que não haja pagamentos voluntários aos fornecedores desses bens. Sendo assim, perdese o vínculo entre produtores e consumidores, o que leva à necessidade de intervenção do
governo para garantir o fornecimento de bens públicos.
Isto posto, segundo o autor acima mencionado, o governo deve: a) determinar o
tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados e b) calcular o nível de contribuição de
cada consumidor. O financiamento da produção dos bens públicos depende da obtenção
compulsória de recursos, através da cobrança de impostos.
Exemplos clássicos de bens públicos são a segurança nacional e a justiça. A
intervenção do governo nesses segmentos mostra-se necessária devido à indivisibilidade de
seu consumo, o que torna impossível a geração de um preço de mercado.
Para Rezende (1978), a alocação de recursos por parte dos governos são requeridas
sempre que não forem encontradas as condições que assegurem maior eficiência na utilização
dos recursos disponíveis na economia, através do funcionamento do mecanismo de
determinação de preço, no mercado.
130
Vale ressaltar também a importância da provisão por parte do setor público dos
chamados bens semipúblicos ou meritórios, que constituem um caso intermediário entre os
bens privados e os bens públicos. Apesar de poderem ser submetidos ao princípio da exclusão
e, desta forma, serem explorados pelo setor privado, o fato de gerarem altos benefícios sociais
e externalidades positivas justifica a produção total ou parcial dos bens meritórios pelo setor
público. Exemplo são os serviços de saúde e educação.
Além dos serviços públicos, na questão da alocação os governos têm,
frequentemente, interferidos no setor industrial. No caso do Governo Federal, subsídios
abundantes têm sido dados para determinados setores e até agido como produtor, no caso da
indústria petrolífera. Os governos estaduais e municipais também têm utilizado a prática de
concessão de incentivos fiscais para atração de empresas para as suas jurisdições.
A função distributiva está mais condicionada aos respectivos níveis de
produtividade do que à disponibilidade relativa dos fatores, segundo Rezende (1979). Tais
distorções econômicas na distribuição da Renda Nacional podem ser combatidas através de
intervenções do governo.
Para combater a má distribuição, Musgrave (1980), apresenta três ferramentas:
•
a criação de impostos que incidiriam em famílias de maior renda e
subsídios às famílias de menor, criando uma rede mais progressiva de
impostos, como o imposto de renda e bolsas auxílios;
•
a utilização da arrecadação com a tributação progressiva sobre famílias de
maior renda para gerar mais serviços gratuitos de grande demanda pela
população mais desfavorecida como hospitais, escolas, universidades,
habitação e saneamento;
•
a aplicação de impostos sobre o consumo das famílias de maior renda,
aumentando a tributação sobre os produtos de maior alcance a essas
famílias como produtos de luxo, além disso, subsidiando o consumo das
famílias mais pobres, diminuindo o imposto sobre produtos básicos e de
maior consumo pelas camadas de menor renda.
Para o autor acima, a ferramenta mais eficiente para combater a má distribuição é a
tributação progressiva sobre a renda, uma vez que a tributação do consumo não é eficiente
devido ao coeficiente de propensão marginal a poupar ser maior entre as famílias mais ricas,
enquanto o oposto ocorre com as de menor renda, que têm propensão marginal a consumir
maior. Já o imposto progressivo afeta diretamente a renda das famílias, aumentando as
131
despesas dos governos em transferências que beneficiam direta ou indiretamente os mais
pobres.
A função de estabilização macroeconômica se dá através da ação do governo para
manutenção da estabilidade de preços, taxa de emprego elevada, equilíbrio do balanço de
pagamentos nível adequado da atividade econômica. Aqui o governo tem um importante
papel de intervir na economia principalmente em momentos de recessão ou depressão. Para
isso, o governo lança mão de duas ferramentas exclusivas a ele, que são a política fiscal e a
política monetária.
Ao utilizar a política fiscal, uma alteração na tributação age diretamente sobre a
renda disponível, influenciando os gastos públicos e privados, impactando com isso a
estabilidade dos níveis de preços e de emprego na economia.
O uso da política monetária também afeta diretamente os níveis de preços da
economia, pois, ao expandir a oferta de moeda, os preços sobem e a sua contração reduz ou
estabiliza os preços. A outra ferramenta de política monetária bastante utilizada é o controle
sobre a taxa de juros. A sua utilização afeta diretamente os níveis de investimento do setor
privado e o consumo, com reflexo no nível de emprego no país.
Com relação à estabilidade econômica, Rezende (1979) argumenta que, quanto ao
objetivo de manutenção da estabilidade econômica, a preocupação fundamental consiste em
controlar o nível agregado de demanda, com o propósito de atenuar o impacto social e
econômico de crises de inflação ou depressão. O controle de demandas agregadas implica
intervir sobre o crescimento das despesas privadas e governamentais de consumo ou de
investimento através, por exemplo, do controle de gastos públicos, do crédito do setor privado
e dos níveis de tributação. Vale a pena notar que problema de estabilidade constitui um
requisito importante para que seja alcançado o objetivo de manutenção de taxas de
crescimento.
3.3 - A Escolha Pública e Federalismo
A Teoria da Escolha Pública compreende uma gama imensa de contribuições
teóricas e empíricas no campo dos processos decisórios coletivos, mais especificamente no
âmbito da política. Gestada na tradição anglo-saxônica da economia neoclássica, a Escolha
Pública, enquanto disciplina investigativa autônoma tem suas origens datadas nos anos 50 e
60, quando o interesse da teoria econômica pelos resultados de processos coletivos de decisão
132
e, consequentemente, pela atuação dos governos tornou-se crescente. As razões desse
interesse são de duas naturezas.
De um lado, tem-se a motivação oriunda dos problemas que passaram a ter
preferência de tratamento no âmbito da microeconomia neoclássica, motivação essa que está
intimamente relacionada com a necessidade de incorporação da figura do governo, devido à
constatação da ocorrência de “falhas de mercado” que impedem a alocação eficiente dos
recursos da economia via livre concorrência dos mercados. Dentre essas “falhas de mercado”,
aquela que mais chamou a atenção dos economistas neoclássicos que incursionaram pela
Escolha Pública é a existência dos chamados bens públicos, isto é, bens que possuem
características especiais distintas das que qualificam os bens normalmente produzidos e
transacionados no mercado.
Um bem público puro é caracterizado, por um lado, por indivisibilidade na
produção e no consumo (não-rivalidade) e, por outro, pela impossibilidade de exclusão de seu
consumo de todos os indivíduos que fazem parte da comunidade na qual ele é ofertado
(MUSGRAVE, 1959:9-12). Dadas essas especificidades, o bem público só é fornecido em
níveis ótimos pelo grupo ou pela comunidade que usufrui de seus benefícios. Por essa razão, a
determinação de sua oferta é obtida por meio de um processo de decisão coletivo, no qual as
preferências dos consumidores em potencial devem ser reveladas e tornadas públicas.
Entretanto, essa interação dos agentes econômicos num processo de decisão coletivo
apresenta uma série de problemas, que dificultam e até impedem que a escolha mais eficiente
para todos os participantes seja tomada.
Primeiro, não há garantias de que todos os indivíduos a tirar proveito do bem
público revelem fidedignamente, por meio de sua participação no processo decisório, o
quanto estão realmente dispostos a despender pela oferta do bem, já que eles podem dela se
beneficiar sem que tenham de gastar alguma parcela de sua renda. Esse comportamento foi
denominado de “free riding”, pois os indivíduos que agem dessa forma “tomam carona” na
revelação sincera das preferências dos outros indivíduos em relação ao suprimento do bem
público – o qual, uma vez ofertado, também vai ser usufruído por aqueles primeiros. A falta
de cooperação entre os agentes envolvidos na decisão em grupo sobre a quantidade a ser
fornecida do bem público resulta numa oferta “sub-ótima” desse bem.
Em segundo lugar, mesmo que se suponha os indivíduos revelarem honestamente
as suas preferências, existe o problema causado pelas diferenças existentes entre elas e pela
infinidade de bens públicos cujas ofertas têm de ser determinadas simultaneamente num
mesmo processo decisório.
133
Em terceiro lugar, quando se observa o ambiente institucional mais complexo de
um Estado moderno, no qual os membros de uma comunidade escolhem indivíduos que
deverão representar suas preferências junto a uma instância legislativa e, além do mais, a
oferta de bens públicos é conduzida diretamente por um outro agente que não o representante
legislativo – o assim chamado “burocrata” -, dá-se conta, então, do número de obstáculos
existentes na realidade da ação governamental para se alcançar um suprimento de bens
públicos considerado ótimo, do ponto de vista da eficiência alocativa microeconômica. A
tarefa a que se propõem os teóricos da Escolha Pública, em relação a essa problemática, é
tentar justificar por que tal fornecimento-ótimo de bens públicos não é, de fato, obtido, dado a
enorme dificuldade dos cidadãos monitorarem e controlarem a ação dos seus representantes e
– ainda mais difícil – dos burocratas no interior do aparato estatal.
Da perspectiva teórica, a principal conclusão inferida pela Public Choice da
análise da interação entre os cidadãos, seus representantes legislativos e os burocratas é que a
ação do Estado acaba por impedir a obtenção da eficiência alocativa da economia. Não só o
Estado não é capaz de fornecer eficientemente bens públicos como interfere no livre
funcionamento do mercado. Da perspectiva da realidade, isso se comprovaria pela mera
observação empírica. Embora as economias dos países industrializados
tenham se
beneficiado com uma atuação mais direta do Estado na atividade econômica – principalmente
a partir da Segunda Guerra Mundial, período em que apresentaram altas taxas de crescimento
- , as ineficiências e os abusos dessa ação estatal podem ser constatados nas sérias distorções
por ela provocadas, como oferta insuficiente e desigual de bens públicos, participação ativa
em setores produtivos da economia, déficits orçamentários crônicos, inflação, concessão de
financiamento público segundo critérios não-econômicos, entre outras. Segue daí, segundo
Moraes (2001, p. 37), uma implicação normativa de suma importância para a Public Choice: a
necessidade de se criar mecanismos para constranger e restringir a ação estatal desordenada,
de modo que ela permita o funcionamento desejável das forças de mercado via livre
concorrência. É da preocupação com a configuração institucional básica que o Estado deve ter
– para ser contido em sua ânsia intervencionista – que se coloca para a teoria da Escolha
Pública um outro objetivo, qual seja, o de definir quais regras básicas a sociedade deve
acordar com vistas à fundação de um Estado mais eficiente e restrito à execução das tarefas
que lhe são designadas pela teoria econômica positiva.
De maneira geral, pode-se definir, então, a teoria da Escolha Pública como uma
disciplina que se situa entre a economia e a ciência política, e cujo objeto de estudo deixa de
ser as decisões individuais ocorridas dentro do mercado para se transformar no processos
134
decisórios coletivos que se dão extra mercado (MUELLER, 1989:23). Nesse sentido, pode-se
falar também em “Teoria Econômica da Política” ou em “Nova Economia Política”
(BUCHANAN, 1989:11).
A chamada escola da “escolha pública” procurou apresentar uma explicação sobre
como uma coletividade atinge um consenso sobre como, por quem e quais bens públicos são
oferecidos. Foi justamente o entendimento de que a “teoria do bem-estar social” não era
suficiente para dar essa explicação que incentivou uma série de autores a buscá-la de outras
maneiras. Talvez a questão principal, assim como colocada por Buchanan (1967), é a de que a
teoria das finanças públicas fornece importantes contribuições quando investiga como
determinadas estruturas fiscais afetam a decisão do consumidor; sem, no entanto, explicar
como esse mesmo consumidor escolhe a estrutura fiscal.
De acordo com Buchanan (1967), em ambientes democráticos o consumidor pode
ser classificado em duas categorias: a dos compradores (vendedores) de bens privados e a dos
compradores (vendedores) de bens públicos. Com relação aos bens privados, o mercado é o
locus onde onde as decisões sobre preços e quantidades são tomados. Quanto aos bens
públicos, as decisões se dão através do processo político organizado. Por essa razão, a
definição da distribuição de competências entre instâncias de governo é, na concepção da
“escolha pública”, muito mais dependente do arranjo político institucional que se forma em
cada país do que de critérios meramente econômicos. Por conseguinte, a escolha do
consumidor de bens públicos deve incorporar as regras que devem comandar o processo de
decisão política.
Se de fato o ramo das finanças públicas pode ser considerado, na visão de
Buchanan (1967), “a economia da política”, a introdução do processo político não é apenas
mais um passo, mas um passo imprescindível. Nessa trilha, a teoria da “escolha pública”
combinou dois elementos distintos: a conceitualização da “política como troca”
(BUCHANAN, 1967, p.171) e a extensão do modelo do comportamento maximizador de
utilidade dos economistas para a escolha política.
A hipótese básica da teoria de Buchanan é a de que ela se aplica a uma situação na
qual o processo político é democrático. O que significa um processo político democrático?
Em primeiro lugar, as regras de participação política devem ser tais que possibilitem o acesso
à participação, mesmo que indireta, a todos os membros da coletividade. Em segundo lugar,
as instituições públicas devem ser verdadeiramente democráticas. Isso significa que não
podem existir, ou pelo menos devem existir em níveis muito baixo, formas não
representativas de participação política. Além do mais, o grau de institucionalização deve ser
135
elevado, o que equivale dizer que, no que se refere às decisões importantes da sociedade, as
forma de atingir o consenso devem seguir regras preestabelecidas, que requeiram a
aquiescência da representação política. De preferência, essas regras devem existir por escrito,
para que se reduzam ao máximo as brechas de interpretação possíveis.
Quando tais condições estão presentes, segue-se a suposição de que cada cidadão
possui mais ou menos o mesmo poder de influenciar os resultados do processo político em
geral e em detalhe. Nessas circunstâncias, ganha sentido a extensão do modelo do
comportamento maximizador de utilidade para a escolha política, acoplado à idéia da política
como troca.
No entanto, segundo Aguirre e Moraes (1997), ao elaborar os seus princípios de
federalismo fiscal, Buchanan (1967) continua preso às prescrições da tradicional Teoria de
Finanças Públicas, embora este ressalte que os aspectos da eficiência econômica sejam apenas
um dos critérios necessários para se determinar a divisão das competências fiscais entre
unidades de uma federação. Buchanan (1980), na tentativa de abordar essa questão sob o
enfoque político-institucional, cai na mesma armadilha normativa anterior, uma vez que seus
consumidores-eleitores-contribuintes estão inseridos em um ambiente ideal, representado por
uma democracia representativa plena.
No campo da escolha pública uma vertente teórica, representada por Olson
apresenta restrições à visão tradicional de Buchanan. A contribuição de Olson (1982) procura
mostrar que somente as idéias da troca política e do comportamento maximizador
de
utilidade não garantem que a política seja um jogo de soma positiva, isto é, que proporcione
benefício para todos. Em sua opinião, não existe uma “mão invisível” que necessariamente
conduz a resultados de jogos cooperativos quando existe conflito de interesses.
O ponto desenvolvido por Olson (1982) é o de que a observação do desempenho
econômico de vários países do Primeiro Mundo indica que as razões econômicas não são
suficientes para explicar as diferenças entre eles. Sob sua ótica, pode-se entender que, nas
economias onde os grupos de interesse são mais fortes e melhor organizados, uma série de
mecanismos de limitação do crescimento econômico é desenvolvida.
Embora a lógica da ação coletiva seja, em certo sentido, perversa, existem,
segundo Olson (1982), determinadas condições, os chamados incentivos seletivos, que
favorecem a ação cooperativa. Esses incentivos seletivos podem ser positivos ou negativos.
Como exemplo de incentivos seletivos positivos, há serviços oferecidos por determinadas
organizações, como serviços médicos e dentários, colônias de férias, entre outros. Porém, os
136
incentivos negativos, que na maioria das vezes são formas disfarçadas de coerção, são muito
mais freqüentes.
As implicações dessa lógica apontada por Olson (1982) colocam em xeque as
perspectivas da democracia enquanto organização política que conduziria a resultados
econômicos mais favoráveis. Porém tal conclusão só pode ser aceita se supusermos que a
lógica que orienta a ação econômica coletiva é exclusivamente a lógica da racionalidade
econômica. Nesse ponto, Aguirre e Moraes (1997) fazem dois comentários. O primeiro é que
a teoria da escolha pública, desenvolvida dentro dos cânones da lógica da racionalidade
econômica pura, não satisfaz a necessidade da explicação da ação econômica coletiva. O
segundo é que, assim como enfatiza Olson (1982), deve haver outras razões que orientem a
ação coletiva. Infelizmente, apesar de brilhantemente explicar como a racionalidade
econômica conduz a comportamentos do tipo “free rider” ou “moral hazard”, ele não nos diz
como a ação coletiva conduz a resultados mais construtivos.
3.3.1 - Escolha Pública e Incentivos Fiscais
Observa-se que, quando da tomada de decisão a respeito de incentivos fiscais, esta
passa pela escolha do governo local (tornando-se assim uma questão de escolha pública),
independentemente das desvantagens que este tipo de conduta possa acarretar sobre a
economia.
Para Buchanan (1993), O governo local não é capaz de mensurar, de maneira
precisa, o custo decorrente da perda de receita a fim de receber o investimento. Ou seja, qual
o seu real custo de oportunidade. É possível determinar qual a renúncia fiscal inicial de que
ele, estado subnacional, estará abrindo mão, mas não será possível saber corretamente do que
ele estará abrindo mão quando exerce sua capacidade de escolha.
A Teoria da Escolha Pública, busca analisar como o agente econômico chega a um
consenso sobre quais as decisões a tomar. Na verdade, determina que estas escolhas públicas
estão obrigatoriamente vinculadas a um processo de escolha política, que necessariamente não
é perfeito, ficando para um segundo plano o aspecto de otimização econômica desta decisão.
A escolha pública gera um custo econômico e político e este custo é aquilo que o
agente público (aqui considerado como indivíduo econômico) sacrifica (abandona) em
detrimento a sua escolha. Neste ponto voltamos à falta de capacidade do agente econômico
em calcular perdas quando, por exemplo, da renúncia de uma receita fiscal. Quando o agente
econômico coletivo (Unidade Federativa) toma a decisão da renúncia fiscal, ele não terá
137
necessariamente uma noção clara do montante da renúncia (BUCHANAN, 1993). Ele sabe
apenas o montante inicial de renúncia, mas não o todo. O ato da escolha pública, por ser uma
escolha coletiva, faz com que o agente tomador da decisão não transfira para outros sua
decisão.
Olson (1982) se aprofunda na análise de Buchanan, em especial quanto à
capacidade decisória por parte dos agentes políticos responsáveis pelas escolhas públicas.
Sendo a capacidade de influência em modelos democráticos sujeita a grupos de pressão rentseeking, existe uma grande possibilidade de grupos organizados influenciarem as escolhas
públicas, a ponto de comprometer as escolhas economicamente mais racionais. Além de que,
mesmo que estas escolhas sejam economicamente racionais, isso não quer dizer que elas
satisfaçam a todos os agentes envolvidos.
Seguindo este raciocínio, Willianson (1985), apud em Oliveira (1999, p. 115),
observa que a questão de escolha por parte do agente econômico (unidade federativa), quando
da concessão de incentivos fiscais, gera um custo, caracterizado pela própria renúncia fiscal.
E que este custo, muitas vezes, não tem como ser medido ou mensurado. Logo, o agente
econômico, entendido aqui como uma unidade federativa, não tem conhecimento de todas as
informações necessárias para a tomada de decisão. Decisão esta que pode ser tomada através
de grupos de interesse, que buscam pressionar o agente econômico (unidade federativa) em
seu próprio favor.
Segundo Oliveira (1999, p. 115), a questão da renúncia fiscal nos remete a uma
situação de escolha pública, situação em que o indivíduo econômico abre mão de sua
capacidade tributária criando o que se pode determinar como um hiato de tributação. A
questão que merece atenção diz respeito ao volume deste hiato tributário. A escolha pública
por novos investimentos através de pacotes fiscais compensa a renúncia de receita tributária
que poderia promover inversões públicas para a sociedade?
Para Oliveira (1999, p.115), esta é uma questão difícil de responder com exatidão.
Porém, convém destacar que este processo de criação do hiato de arrecadação, tende a crescer,
visto que a adoção da renúncia fiscal pode ser um artifício utilizado por todos os estados
subnacionais, quando adotado o regime de federalismo fiscal, caracterizando assim uma
situação de federalismo competitivo ao invés de uma situação de federalismo cooperativo.
3.4 – Federalismo Fiscal Brasileiro
138
Atualmente, o sistema federativo do Brasil comporta três níveis de governo:
União, Estados e Distrito Federal e Municípios. O país conta com 27 unidades federativas,
sendo 26 Estados e um Distrito Federal (que goza dos mesmos direitos de Estado) e mais de
5.564 municípios. Com uma população que ultrapassa os 194 milhões de pessoas, é o quinto
país mais populoso do mundo e seus mais de 8,5 milhões de quilômetros quadrados o
colocam também como o quinto maior do mundo em extensão. Sua economia, em termos de
Produto Interno Bruto, está classificada entre as dez maiores do mundo.
A federação brasileira foi criada junto com a volta da República em 1889.
Diferentemente de outras experiências republicanas, a Federação Brasileira não foi um
resultado da convicção das pessoas em geral, mas decidiu-se nos mais altos níveis de
autoridade dividir o Estado unitário que prevaleceu durante o regime imperial. A constituição
do sistema federativo no Brasil se deu por meio de segregação, ou seja, não houve a união dos
estados-membros na constituição de um Estado Nacional sob uma vontade cooperativa e
solidária para promoção do desenvolvimento em conjunto de todos os Estados.
Muito pelo contrário foi o Estado Brasileiro que se dividiu em Estados para melhor
administração do território nacional. No decorrer dos anos as políticas públicas privilegiavam
setores estratégicos da economia da época, o que aumentava as diferenças regionais e a
competição entre os Estados. Assim, conforme destaca Serra e Afonso (1999):
Num país sem grandes embates culturais provenientes de diferenças de idiomas,
religião ou mesmo étnicas, a federação brasileira foi criada em 1891, após a
proclamação da República, como resposta a diferenças regionais e a necessidades
administrativas, face à dimensão continental do território. Tal federação não nasceu
de alguma coalizão de baixo para cima, mas por decisão de cima, mediante o
desdobramento de um Estado unitário. Quanto ao sistema tributário, a federação
interessava, sobretudo, às províncias mais desenvolvidas do Sul e do Sudeste,
especialmente São Paulo, onde se concentrava o novo setor exportador. O principal
objetivo, entre outros, era a obtenção de maior liberdade de movimentos para impor
impostos locais sobre suas exportações. Em troca, às regiões menos desenvolvidas
foi oferecida representação mais do que proporcional no Poder Legislativo. (SERRA
e AFONSO,1999, p. 5).
A República brasileira herdou do Império boa parte da estrutura tributária que
esteve em vigor até a década de 30. Sendo a economia eminentemente agrícola e
extremamente aberta, a principal fonte de receitas públicas durante o Império era a tributação
do comércio exterior, particularmente o imposto de importação, que em diversos exercícios
chegou a corresponder a cerca de 2/3 da receita pública. Às vésperas da proclamação da
República este imposto era responsável por aproximadamente metade da receita total do
governo.
139
Quando proclamada, a República era composta por 19 províncias. As oligarquias
locais foram as principais apoiadoras do sistema federativo, visto que queriam maior
autonomia e controle sobre as regiões. Com isso, foram transferidas maiores
responsabilidades às províncias como emissão de moeda através dos bancos regionais e
arrecadação de impostos.
Como país primário-exportador, o Brasil tinha sua tributação baseada no comércio
de importação e exportação. Os impostos sobre produtos importados ao país cabiam ao
governo federal, já os decorrentes das exportações eram de competência das províncias,
representando um grande volume, se comparado com as importações.
Esse sistema de repartição de arrecadação catapultou a província paulista,
alavancando as grandes oligarquias produtoras de café – o principal produto exportado pelo
país. As oligarquias cafeeiras ganharam maior poder junto à política brasileira até o início dos
anos 30.
A constituição de 1891 adotou sem maiores modificações a composição do sistema
tributário existente ao final do império. Porém, tendo em vista a adoção do regime federativo,
era necessário dotar os estados e municípios de receitas que lhes permitissem a autonomia
financeira. Foi adotado o regime de separação de fontes tributárias, sendo nela discriminados
os impostos de competência exclusiva da União e dos estados. Ao governo central couberam
privativamente o imposto de importação, os direitos de entrada, saída e estadia de navios,
taxas de selo e taxas de correios e telégrafos federais; aos estados, foi concedida a
competência exclusiva para decretar impostos sobre a exportação, sobre imóveis rurais e
urbanos, sobre a transmissão de propriedades e sobre indústrias e profissões, além de taxas de
selo e contribuições concernentes a seus correios e telégrafos. Quanto aos municípios, ficaram
os estados encarregados de fixar os impostos municipais de forma a assegurar-lhes a
autonomia. Além disso, tanto a União como os estados tinham poder para criar outras receitas
tributárias.
Do fim do século XIX até os anos de 1930, o Brasil passou por um forte período
de descentralização. A República Velha encontrava-se no auge da economia primárioexportadora cafeeira, assim tendo um governo central muito enfraquecido. Segundo Serra e
Afonso (1999), as despesas do governo central caíram de três quartos para a metade, enquanto
isso a participação paulista na receita total dos governos estaduais subiu de 10% para mais de
40%.
O Brasil passou por muitos períodos de centralização e descentralização. Depois
de uma descentralização apoiada pelas oligarquias, a Revolução de 30 trouxe mais uma vez
140
um período de centralização do poder. A Revolução ocorre no contexto internacional da
grande depressão de 1929 iniciada nos Estados Unidos da América, ao início da ditadura de
Getúlio Vargas.
Serra e Afonso (1999) mostram que, nesse período, os gastos federais voltaram a
subir, passando dos 50% para mais de 55% do orçamento federal. A centralização trazida por
Vargas permitiu um fortalecimento das bases industriais do país e a unificação do mercado
interno. A centralização é facilmente percebida com o Decreto de Lei n 1.202/39, que
transformou
os
Estados
membros
da
federação
em
“coletividades
territoriais
descentralizadas”, e fez com que os Estados passassem a ser fiscalizados pelo governo central,
diminuindo ainda mais as autonomias regionais.
Apesar da perda de poder político, as oligarquias paulistas do café mantiveram-se
fortes e recebendo grandes benefícios por causa de sua importância na geração de divisas
vindas da exportação do café, segundo Amaral Filho (2004).
Com o fim da Segunda Grande Guerra Mundial, o Brasil experimenta mais um
período de descentralização. A nova Constituição trazia, apesar de muito semelhante à de
1934, várias mudanças pró-descentralização, restaurando em muito o espírito do período préVargas. Nesse período, foi a primeira vez que de fato as regiões mais pobres e desfavorecidas
receberam apoio federal, e nesse mesmo período, o Presidente Gaspar Dutra apresentou um
grande projeto de infra-estrutura nacional, que, devido às dificuldades financeiras do governo
central, não entrou em prática.
As ferramentas utilizadas para essa descentralização foram o Orçamento Federal, o
Banco do Brasil e ações diretas do governo central. Novamente nesse período os gastos do
governo voltam aos 50% do orçamento federal.
Em 1964, com o advento do regime militar, volta-se a um período centralizador,
que dura cerca de duas décadas. A centralização foi tão intensa que, segundo Serra e Afonso
(1999), os gastos do governo e receita tributária disponível (descontadas as transferências
constitucionais) chegaram a seu ápice: 70% contra uma participação inferior a 60% de 1960.
O regime instaurado em março de 1964 mostra-se contrário ao ideal
descentralizador do período pós-guerra. A grande reforma tributária implementada pelos
militares em 1966 concentra a arrecadação na sua quase totalidade nas mãos do governo
federal. Em 25 de Outubro de 1966, uma das ações da reforma tributária, que estava sendo
implementada no país, e que perdura até hoje, trata da competência sobre a arrecadação de
tributos no país. Era a Lei nº 5.172/66 que atribuía:
141
•
Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre a Produção Industrial (IPI) eram
de competência federal;
•
Imposto sobre Circulação de Mercadoria (ICM) de competência estadual;
•
Imposto Territorial (IT) e o Imposto sobre Serviços (ISS) eram de
competência municipal.
Para Amaral Filho (2004), algumas particularidades deixam claro esse ponto de
centralização do poder, ora por objetivos de estabilidade da economia ora por disciplina e
coordenação fiscal. A criação dos fundos de transferências tanto municipal quanto estadual
(FPM) e (FPE) era uma maneira de manter um maior controle sobre o dinheiro que era
transferido.
Outra particularidade era que, embora os Estados e Municípios tivessem
competência para arrecadar impostos específicos (ICM, IT, ISS, etc.), os entes federados não
tinham liberdade de fixar as alíquotas destes tributos. A última particularidade é que o
Governo Central passou a vincular as despesas dos Estados federados às suas receitas, seja de
fonte própria ou transferida.
Para combater o desequilíbrio econômico das regiões do país, o governo militar
utilizou-se de várias ferramentas criadas no período, como apontados por Amaral Filho
(2004):
[...]Na década de 1960, já se fazia sentir claramente o declínio das economias
regionais periféricas em função da integração do mercado nacional, que se
intensifica aceleradamente no regime militar. Em face dessa evidência, o governo
militar institucionaliza, explícita e ampla política de desenvolvimento regional,
transformando a Superintendência de Desenvolvimento para o Nordeste (SUDENE),
o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), a Superintendência de Desenvolvimento para
a Amazônia (SUDAM) e a Superintendência da Zona Franca de Manaus
(SUFRAMA) nos principais símbolos dessa política[...]
Conforme observa Oliveira (1995), com essa política, o regime militar promove
uma substituição da federação dos estados pela federação das regiões. Essas ferramentas
tinham como fonte de financiamento os chamados “incentivos fiscais”. Ou seja, a dedução do
imposto de renda era substituída pelas ações relacionadas aos empreendimentos naquelas
regiões. Esses recursos eram transferidos em forma de empréstimo aos empreendedores que
pretendiam fazer investimentos na região.
Apesar dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios (FPE E FPM) serem
utilizados no início para um maior controle sobre as transferências às unidades subnacionais,
sem dúvida, foi um passo importante para o desenvolvimento do federalismo no Brasil; era a
institucionalização das transferências.
142
Em meados dos anos 80 chega o fim da ditadura militar e ocorre mais uma virada
na balança da descentralização e centralização. A Constituição de 1988 já traz no seu primeiro
artigo destaque para o federalismo. “Art. 1°. A República Federativa do Brasil, formada pela
União indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a
dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o
pluralismo político. Parágrafo único. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”
A bandeira da descentralização fiscal, na verdade já vinha sendo levantada desde
os anos 70 com os ideais de redemocratização política. No início dos anos 80, as
transferências para os Estados e Municípios tinham aumentado em grandes proporções. Até
mesmo parte das arrecadações do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados, que era de competência federal, já era transferida ao Fundos de Participação
dos Estados e Municípios.
Segundo Serra e Afonso (1999, p. 5), do total, "o montante do bolo tributário
disponível para os municípios aumenta de 18% para 44% entre 1980 e 1990. Se forem
incluídas as transferências constitucionais, esse montante aumenta para 47% do Imposto de
Renda (IR) e 57% do IVA".
A partir da reforma tributária de 1988/89, os Estados aumentaram sua participação
no Imposto de Renda (IR) e no Imposto sobre produtos industrializados (IPI). A criação do
Imposto sobre a Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS) que substitui o antigo ICM de
arrecadação estadual trouxe maior liberdade aos Estados para fixação das alíquotas e sua
administração. Além disso, o ICMS englobou outros cinco impostos que eram de competência
federal, aumentando suas arrecadações na receita tributária e consolidando ainda mais sua
autonomia. Os municípios também foram beneficiados com esse novo imposto, pois tiveram
sua participação nesse tributo aumentada de 20% para 25%.
Segundo Serra e Afonso (1999), em termos verticais, objeto principal do tema do
federalismo fiscal, quase todos os ganhos relativos couberam à esfera municipal. Pouco se
alterando a posição do nível estadual, sobretudo no conceito de receita tributária disponível
(arrecadação própria mais e/ou menos transferências constitucionais).
Em relação à questão horizontal, as regiões menos desenvolvidas foram as que
tiveram maiores benefícios. Ainda segundo Serra e Afonso (1999), em termos horizontais, os
recursos adicionais foram destinados em maior proporção aos governos estaduais e
143
municipais das regiões menos desenvolvidas, revertendo, na divisão da receita tributária
disponível e do gasto, a elevada concentração de arrecadação e do produto interno nas regiões
mais desenvolvidas.
Para resumir essa longa trajetória histórica do federalismo fiscal no Brasil, é
importante sublinhar três aspectos:
• A mudança gradual, de um sistema baseado em impostos dependente do
comércio exterior para um dependente de transações internas;
• A introdução gradual e melhoria de um sistema de transferências entre os
diferentes níveis de governo;
• Os movimentos cíclicos de centralização e descentralização referem-se à
quantidade de recursos compartilhados por cada nível de governo, bem
como a autonomia de cada nível para definir seus próprios impostos, em
determinado período histórico. Estes ciclos podem ser resumidos como se
segue:
. pós 1891: primeira Constituição Republicana = descentralização
. pós 1936: ditadura de Vargas = centralização
. pós 1946: Constituição Democrática = descentralização
. pós 1964: Regime militar = centralização
. pós 1988: Redemocratização = descentralização
Com a nova Constituição, a descentralização avançou, os Estados e Municípios
passaram a ter mais autonomia principalmente em matéria tributária, e o montante das
transferências
do
governo
Central
para
os
governos
subnacionais
aumentou
consideravelmente. A Federação fortaleceu-se, apesar do surgimento de novos desafios para
sua consolidação. Entre eles, podemos destacar a competição exacerbada entre as unidades
federativas e a ausência de uma coordenação central por parte do governo federal para dirimir
esses conflitos e maximizar os benefícios da maior autonomia e da descentralização.
Em virtude das diferenças regionais e dos interesses particulares dos Estados em
promover seu próprio desenvolvimento, a cooperação ou o espírito de solidariedade acaba
ficando em segundo plano. A esse respeito Prado (2007), destaca:
O baixo grau de cooperação em todas as suas formas é um traço constitutivo do
nosso federalismo. É possível que este caráter tenha suas origens remotamente
localizadas na diferenciação econômica e social das macro-regiões de país
144
continental, que se organizaram política e socialmente, em bases locais muito antes
que o mercado nacional fosse unificado no período da industrialização; com toda
certeza, a concentração da riqueza numa parte da região sudeste foi também
determinante para estabelecer clivagens e conflitos horizontais que restringiram
sempre a possibilidade de cooperação política e econômica. (PRADO, 2007, p. 77).
No Brasil o setor público é altamente descentralizado de uma perspectiva fiscal e
constitucional. O federalismo fiscal e político têm evoluído desde a metade do século XIX, e a
Constituição de 1988 é uma reafirmação do alto grau de autonomia de Estados e municípios.
A Constituição e o subseqüente aumento nas transferências têm mudado dramaticamente a
paisagem fiscal. Entre outras coisas, a Constituição estabeleceu um terceiro nível de governo
municipal com o mesmo status constitucional dos Estados.
Segundo Wiesner (2003, p. 14-17), o Brasil está evoluindo rapidamente para um
Estado verdadeiramente federal. O adequado uso de incentivos macroeconômico e incentivos
fiscais nos níveis estadual e municipal tem produzido um efetivo processo de
descentralização. Em termos de preceitos da economia neo-institucional - isto é, que
incentivos podem mudar o comportamento econômico e político – o caso brasileiro é um bom
exemplo. É no nível municipal onde os mercados político e econômico diferem menos e onde
incentivos podem ser particularmente efetivos na transformação fiscal e comportamento
político.
Para Rezende (1995), a Constituição de 1988 inaugurou uma nova etapa do
federalismo fiscal brasileiro, que ainda não está, todavia, concluída. Nela, as demandas de
estados e municípios por descentralização das receitas públicas foram atendidas, mas as
dificuldades encontradas para fazer com que a descentralização das receitas fosse
acompanhada de uma concomitante descentralização das responsabilidades públicas, em
especial no campo das políticas sociais, provocaram desequilíbrios que ainda precisam ser
corrigidos.
Ainda sobre a importância da Constituição de 1988 na consolidação do
Federalismo Fiscal Brasileiro convém destacar a opinião de Castanhar (2003), para quem a
Constituição promulgada em 1988 trouxe conseqüências importantes para o Federalismo
Fiscal Brasileiro. Em primeiro lugar, e como reação ao período ditatorial, produziu uma
significativa descentralização da receita e do poder político para os governos subnacionais,
em detrimento do Governo Federal. Em um segundo momento, o governo federal lutou para
recuperar a sua quota da receita tributária e aumentar o seu poder político, limitando a parte
dos governos subnacionais em assuntos fiscais. Como conseqüência, a autonomia do
federalismo fiscal prevista pela Constituição, é significativamente danificada. Na realidade, o
145
que o governo federal fez, em termos simplificados, foi tentar recuperar receita, aumentando e
criando contribuições sociais, o que acabou por aumentar a carga tributária.
3.4.1 - As Transferências Intergovernamentais no Federalismo Fiscal
Introdução conceitual
Segundo Prado (2006), as transferências intergovernamentais que ocorrem numa
Federação podem ser entendidas e analisadas segundo um esquema teórico comum, embora
reconhecendo que cada Federação é única e peculiar. Em todas as Federações, existem
diversos tipos de transferências, cujas características cumprem determinadas funções básicas,
necessárias ao bom funcionamento da Federação.
3.4.1.1– Determinantes básicos das transferências verticais
O ponto de partida da análise é entender a razão da existência das transferências
intergovernamentais. Ou seja: porque cada nível de governo não arrecada exatamente o que é
necessário para cumprir com suas responsabilidades? Observando as Federações no mundo,
podemos constatar que, uma característica comum a todas elas, é que o governo federal
arrecada uma parcela maior dos recursos. Considerando ser esta uma característica comum,
então é preciso entender as razões que justifiquem tal procedimento.
Para Prado (2006), o conceito básico para analisarmos esse problema é o que se
pode chamar de brecha vertical (BV): o fato de que os governos superiores arrecadam mais
recursos do que gastam diretamente, enquanto os governos de nível inferior arrecadam menos
recursos do que gastam diretamente. Isso faz com que todas as Federações, sem exceção,
façam uso das transferências verticais como um componente essencial de seus sistemas
fiscais.
Posto de outra forma, a brecha vertical refere-se, portanto, à diferença entre o
volume de encargos efetivamente assumidos pelos governos subnacionais (GSN), medido
pelo gasto final por eles realizado, e o volume de recursos que esses governos podem obter
autonomamente, a partir das bases tributárias que lhe são atribuídas, sem dependerem de
transferências federais. As formas mais usuais de medi-la são: a relação entre recursos
próprios e gastos totais ou, alternativamente, a relação entre recursos dos governos
subnacionais e recursos a eles transferidos pelo Governo Central (GC). Essa forma de
146
relacionamento entre Governo Central e governos subnacionais também é válida para a
relação entre governos intermediários e governos locais.
As causas de brecha vertical
Diversos fatores explicam a concentração do controle sobre a receita fiscal nos
governos superiores, relativamente aos gastos diretos desses governos. Alguns deles têm uma
fundamentação técnica na teoria da tributação; outros resultam de circunstâncias políticas e
históricas.
Nos modernos sistemas federativos, de forma geral, a brecha vertical é explicada:
•
Pela atribuição dos principais impostos [aqueles que constituem a base de arrecadação
dos modernos sistemas tributários, ou seja: renda, consumo (em geral, o IVA) e, em
alguns casos, impostos específicos (excise tax) ao controle do Governo Federal, o que
é visto como necessário, do ponto de vista da eficiência tributária]. Essa exigência de
ordem técnico-tributária entra em evidente conflito com a tendência mundial a
descentralizar cada vez mais os encargos administrativos, acentuada nas duas últimas
décadas;
•
Pela atribuição, aos Governos Centrais, de duas obrigações ou prerrogativas de grande
importância:
1ª. Reduzir as disparidades horizontais em capacidade de gastos operando sistemas
de equalização através de transferências. No plano horizontal, ou seja, no que se
refere à equidade entre jurisdições de um mesmo nível, as diferenças em capacidade
econômica se refletem em diferenças na capacidade de gasto: estados mais pobres
teriam que impor um nível muito pesado de tributação aos seus cidadãos, para
conseguir oferecer o mesmo nível de serviços que é possível num estado mais rico.
Pode-se referir a ela como brecha horizontal (horizontal gap). Isso torna desejável e,
mesmo, imprescindível que o Governo Central utilize as transferências verticais para
reduzir essas disparidades, concedendo mais recursos aos mais pobres. Isso é feito
através de sistemas mais ou menos complexos e abrangentes de equalização, ou seja,
de transferências redistributivas orientadas por algum critério de equidade.
2ª. Comandar certo montante de recursos a serem repassados aos governos
subnacionais, de forma seletiva e discricionária, visando realizar projetos e atingir
objetivos de interesse nacional em áreas e setores que a sociedade entenda que
devam ser entregues à responsabilidade dos governos subnacionais. Isso coloca um
147
problema relevante quanto ao fato de que os governos superiores, ao transferirem tais
recursos para os inferiores, impõem condições para seu uso. Por outro lado, isso pode
ser imprescindível para que o governo superior atinja os objetivos nacionais em áreas
definidas constitucionalmente como encargos tipicamente subnacionais. Por outro
lado, essas condicionalidades são frequentemente vistas, principalmente por governos
estaduais, como ingerência e mesmo abuso de poder, uma restrição indevida sobre sua
autonomia política e orçamentária.
O primeiro fator resulta na concentração de receita, enquanto os outros dois do
segundo fator requerem a concentração da receita. Para que o Governo Central possa
reduzir as disparidades e implementar projetos nacionais, ele tem que se apropriar de
parcela maios da receita fiscal, de forma a devolvê-la às jurisdições subnacionais
segundo critérios pertinentes.
A Centralização Tributária e a Brecha Vertical
Um primeiro fator determinante da brecha vertical resulta da conjugação da
centralização tributária com a descentralização de encargos. Descentralização, entendida
como a tendência a se deslocar para “baixo”, para os governos subnacionais, a maior parte da
execução efetiva do gasto – atribuição de encargos -, principalmente, na provisão de bens e
serviços públicos. É fato conhecido que esse processo se aprofundou e se consolidou nas duas
últimas décadas, em boa parte devido à relativa fragilização dos governos centrais, levando à
conseqüente ampliação da participação dos governos subnacionais no gasto final efetivo do
setor público.
Portanto, podemos constatar que o determinante básico da brecha vertical tem sido
a crescente descentralização dos encargos, associada a uma persistente atribuição de impostos
centralizada. Na literatura clássica sobre tributação e federalismo, há um razoável consenso
normativos quanto a conveniência de atribuir determinados impostos ao Governo Central,
principalmente, o imposto sobre a renda e o Imposto sobre Valor Agregado - IVA. O
argumento refere-se, basicamente, aos custos que se colocam para os agentes econômicos
quando têm que atender às legislações, e à possibilidade de que impostos relevantes, quando
submetidos ao controle dos governos subnacionais, venham a gerar importantes efeitos
prejudiciais à eficiência econômica. À medida que os governos exerçam sua autonomia na
definição de alíquotas e, principalmente, de bases tributárias, podem induzir modificações na
localização da atividade produtiva e nos fluxos de comércio, que tornam menos eficiente a
148
atividade produtiva no país. Um caso mais grave desse problema ocorre quando a política
fiscal, ou seja, a interferência na localização da atividade produtiva e nos fluxos de comércio é
intencionalmente buscada através da manipulação de bases e alíquotas através de incentivos e
benefícios fiscais.
Entre aqueles impostos que a teoria tributária considera tipicamente centrais
destacam-se os grandes impostos que são nucleares nos modernos sistemas tributários: renda,
vendas (em geral, um imposto sobre o valor adicionado) e, em certos casos, impostos
específicos sobre a produção. Sem levar em consideração a tributação sobre a folha de
pagamento, que é, na maioria dos países, vinculada ao financiamento da seguridade social e
do sistema de pensões, os impostos citados, em conjunto, determinam algo entre 70 e 90% das
receitas tributárias da maior parte dos países. Consequentemente, a distribuição
intergovernamental de receitas vai depender da forma como a apropriação e o controle
daqueles três impostos vão ser definidos. Dela depende a dimensão da brecha vertical, o grau
em que o Governo Central se apropria ou controla uma parcela da carga tributária
estruturalmente superior aos seus próprios gastos (exceto transferências), enquanto os
governos subnacionais conseguem receita fiscal própria sistematicamente inferior aos seus
gastos.
Aspecto essencial a ser considerado nessa questão: o que se exige efetivamente,
para evitar os efeitos negativos usualmente associados ao controle estadual sobre esses
impostos, é que a federação garanta a uniformidade do imposto no território nacional, ou seja,
a definição de base, alíquota e regras administrativas do imposto, e não que a arrecadação e a
apropriação da receita seja federal.
A centralização tributária ocorrida na maior parte das Federações, a partir do
século XX, não decorre apenas de preceitos técnicos, mas reflete elementos históricos e
políticos: durante todo o pós-guerra, o predomínio dos governos centrais ampliou muito, essa
tendência ao controle, por eles, das bases tributárias mais fortes e dinâmicas. O imposto de
renda foi federalizado em todas as Federações relevantes, e o mesmo ocorreu, embora com
importantes exceções, com os impostos indiretos principais. Dessa forma, houve uma
tendência a centralizar não apenas a legislação, mas efetivamente a apropriação inicial da
receita, o que ampliou muito o espaço para os governos centrais controlarem o gasto do setor
público total.
Ao longo da segunda metade do século XX, na maior parte das Federações,
ocorreu uma forte pressão dos governos subnacionais para que o Governo Central cedesse
uma parcela maior da receita. Isto ocorreu, em geral, preservando-se a uniformidade da
149
legislação e ampliando o compartilhamento dos impostos principais com os governos
subnacionais.
Brecha Vertical, equalização e condicionalidades
A existência e, principalmente, a dimensão da brecha vertical nas Federações
modernas não se explica apenas pelo princípio normativo da centralização tributária, descrito
anteriormente. A dimensão dos recursos fiscais que os governos centrais continuam a
controlar na maior parte das Federações exige que se considerem outras determinantes.
Segundo Prado (2006), a segunda razão essencial para a existência da brecha vertical está
relacionada a duas das prerrogativas típicas do governo central nas Federações:
•
A responsabilidade pela redução das disparidades horizontais; e
•
O poder de impor critérios e prioridades nacionais à ação dos governos
subnacionais e de determinar padrões de âmbito nacional na provisão
dos serviços públicos principais.
A primeira prerrogativa refere-se ao papel do Governo Central de reduzir as
disparidades horizontais entre jurisdições, no que se refere à capacidade fiscal. Em toda
Federação, há algum grau de disparidade na capacidade econômica das diversas jurisdições
intermediárias e locais. Consequentemente, a capacidade dessas jurisdições de obter
autofinanciamento, qualquer que seja a distribuição de impostos entre níveis de governo,
reflete essa disparidade. Em conseqüência, a capacidade autônoma de cada um desses
governos de suprir os serviços demandados pelos cidadãos, ou exigidos pelas normas legais
do país, também difere de forma bastante proporcional à disparidade no nível de
desenvolvimento e capacidade econômica. Para prover um mesmo nível de serviços públicos,
os estados mais pobres teriam que impor uma carga tributária mais elevada aos seus cidadãos,
em relação àquela incidente sobre os cidadãos de estados ricos.
Esses fatos universais colocam um problema básico de equidade, no sentido do
acesso de cada cidadão da Federação a um mesmo padrão mínimo de serviços, sem que ele
tenha que arcar com um custo tributário mais elevado do que a média dos demais cidadãos. A
importância atribuída a esse problema difere profundamente entre as Federações existentes.
Algumas colocam a equidade como valor básico, que sobre determina a maior parte das
outras questões. Outras não incluem esse conceito entre seus valores fundamentais, a exemplo
dos EUA.
150
Tudo isso exige que, pelo menos, uma parte das transferências verticais seja
comandada por um critério redistributivo e equalizador e que não seja simplesmente
“devolvida” para a jurisdição que a gerou economicamente. Se as transferências verticais
destinadas a fechar a brecha vertical forem meramente “devolvidas” aos governos
subnacionais por derivação, ou seja, para cada governo exatamente aquilo que foi arrecadado
na sua jurisdição, a capacidade de gasto final desses governos teria o mesmo perfil que a
capacidade econômica: estados mais ricos teriam maior capacidade de prestar serviços
públicos com uma pressão tributária muito menor sobre seus cidadãos.
Nesse caso, não é suficiente que o Governo Central controle apenas a legislação
sobre os impostos, como vimos antes para o problema da eficiência tributária. É necessário
também que a alocação dos recursos gerados seja por ele controlada, em geral, segundo
critérios e arranjos legal ou constitucionalmente definidos. Nesse tipo de ação, o governo
federal entrega para governos mais pobres recursos que eles não poderiam arrecadar a partir
de suas bases tributárias.
A segunda prerrogativa dos governos centrais é mais polêmica e representa de
certa forma, uma herança do estado central fortemente intervencionista de meados do século
XX. Trata-se da existência, bastante diferenciada entre as Federações, de certo poder
discricionário do Governo Central, manifesto na sua capacidade de transferir para os governos
subnacionais uma parte da receita fiscal impondo condicionalidades, visando seja a realização
de programas de seu interesse, seja a subordinação da atividade dos governos subnacionais à
implementação de programas de âmbito nacional, a exemplo dos programas na área de saúde
e educação. Os elementos típicos desses arranjos são uma legislação uniforme sobre qualidade
e acesso aos serviços oferecidos, financiamento e, em algum grau, a gestão, controlada pelo
governo federal, bem como a execução total ou predominantemente realizada pelos governos
subnacionais. No caso brasileiro, o exemplo típico é o Sistema Único de Saúde – SUS.
Esses casos constituem o que chamamos aqui de Programas Nacionais: sistemas
de transferências normalmente oriundas do governo central, para financiar serviços que quase
sempre são realizados exclusivamente pelos governos subnacionais, detendo o Governo
Central um significativo poder de estabelecer parâmetros e padrões de serviços, assim como
de realizar a gestão e o planejamento desses serviços.
A suposição básica que orienta esse arranjo é a de que a execução do serviço deve
ser descentralizada, para se obter maior eficiência, mas a legislação e, em geral, a gestão da
intervenção estatal deve ficar sob controle central. Por isso, o governo federal não executa os
151
serviços, embora, através principalmente do controle sobre os recursos, garanta a
uniformidade de padrões e a distribuição dos serviços em todo território nacional.
O grau em que os serviços públicos são submetidos ao formato de programas
nacionais tal como descrito é um dos principais fatores que determinam a autonomia dos
governos subnacionais. Existe um dilema muito claro nesse caso. Quanto maior a autonomia,
menor pode ser a uniformidade dos padrões de serviços oferecidos pelo setor público e maior
a possibilidade de iniqüidade. A obtenção de um tratamento mais equitativo entre os cidadãos,
através da exigência de padrões mínimos uniformes em todo o país, evidentemente, reduz a
autonomia de cada governo para escolher suas prioridades orçamentárias.
Resumindo, essas três causas básicas – eficiência tributária, necessidade de
equalização horizontal e preferência por programas nacionais de prestação de serviços – é que
determinam a existência de várias formas de transferências nas Federações modernas. A
dimensão do primeiro fator é determinada, em geral, por fatores técnicos relativos ao peso dos
impostos mais relevantes (renda e IVA) no sistema tributário, e pela opção da Federação por
entregar a governos superiores a administração de determinados impostos. Já o segundo e
terceiro fatores estão condicionados por questões políticas. A redução de disparidades exige
que uma parcela da carga tributária seja reservada para distribuição segundo critérios
redistributivos. As Federações se diferenciam muito quanto ao montante dessa parcela. No
Brasil, esse papel é exercido pelos Fundos de Participação de Estados e Municípios (FPE e
FPM), e os recursos abrangem aproximadamente 8% da carga tributária. Finalmente, os
programas nacionais decorrem da escolha política da Federação entre autonomia e
uniformidade. Quanto mais a uniformidade é valorizada, maior tende a ser o poder do
governo federal e menor a autonomia dos governos subnacionais.
3.4.1.2– Os tipos básicos de transferências
Para atender aos três motivos apontados anteriormente, que determinam a brecha
vertical e tornam necessárias transferências, as federações recorrem a diversos tipos de
transferências. Duas diferenciações básicas são importantes:
•
transferências livres versus transferências condicionadas; e
•
transferências legalmente definidas versus transferências voluntárias.
As transferências livres são entregues aos governos subnacionais como recursos a
serem livremente dispostos pelo seu processo orçamentário. A decisão sobre no que gastar os
recursos é exclusiva das sociedades locais, através de seus parlamentos. Já as transferências
152
condicionadas não são disponíveis para livre alocação pelo orçamento local. Os recursos têm
que ser necessariamente empregados em setores, funções ou até mesmo em projetos
específicos. É evidente que o dilema básico aqui subjacente refere-se ao grau de autonomia.
As transferências condicionadas são o único instrumento de que a Federação dispõe, através
do governo federal, para influir e controlar a atuação dos governos subnacionais, nas áreas em
que considere necessário.
As transferências legais têm regras relativas aos montantes de recursos que o
governo superior deve transferir para os governos inferiores, determinadas por lei ordinária ou
pela Constituição do país. Elas representam, do ponto de vista dos governos receptores, uma
maior garantia de financiamento, já que não ficam sujeitas às mudanças ocorridas no processo
orçamentário dos governos superiores. Uma forma muito usual dessas transferências é o
compartilhamento dos impostos principais. Em contraposição, as transferências voluntárias
resultam do processo orçamentário dos governos superiores, ano a ano, e não decorrem de
qualquer exigência legal. É uma ação voluntária de o governo superior dedicar uma parte dos
recursos de seus orçamentos para serem transferidos aos governos subnacionais. É evidente
que, quanto maior o peso das transferências legalizadas, menos flexível é o processo
orçamentário dos governos superiores. Em contraposição, quanto maior o seu peso, maior é a
garantia de recursos para os governos subnacionais.
Abaixo relacionamos todas as transferências verticais que têm como finalidade
geral fechar a brecha vertical (ajuste vertical). Propomos quatro categorias básicas de
transferências, que se diferenciam pelas funções que cumprem, e associamos aos atributos de
formato legal (legalmente definidas e voluntárias) e grau de condicionalidade. De uma forma
geral, cada uma das múltiplas transferências que existem nas Federações atuais pode ser
enquadrada em uma dessas categorias.
a) Transferências livres: devolutivas e redistributiva
Uma primeira parcela dos fluxos verticais é o que chamaremos de devolução
tributária, ou seja, o governo superior arrecada e devolve para o nível de governo inferior,
recursos que este poderia ter arrecadado caso tivesse atribuição para tanto. Exemplo típico no
Brasil é o ICMS arrecadado pelos governos estaduais e entregue aos municípios. Nessa
situação, o objetivo exclusivo é a uniformidade do imposto, e o Governo Central transfere
para os estados a receita que é arrecadada na sua jurisdição, ou parte dela. Na quase totalidade
dos casos, não se trata de transferências voluntárias, mas de direitos legais garantidos aos
governos subnacionais. Da mesma forma, o mais usual é que estes recursos sejam receita
153
livre, sem condicionalidades. A presença desse componente nos arranjos tributários reflete,
fundamentalmente, certo compromisso entre a manutenção de um imposto uniforme a nível
nacional ou estadual, sob administração do Governo Federal ou dos Governos Estaduais, e a
ampliação da receita autônoma dos governos subnacionais.
Quanto maior a parcela das transferências totais que assuma esse caráter, mais a
distribuição horizontal resultante vai refletir os diferenciais de capacidade econômica. Em
contrapartida, evidentemente, os governos subnacionais, embora ampliem sua receita com
esses recursos, não têm controle sobre a definição de base, alíquotas, isenções etc. Essa
situação de devolução implica que a receita seja entregue ao estado onde foi gerada e que,
portanto, governos mais ricos receberão receitas maiores e vice-versa.
Um segundo tipo básico é dado pelas transferências distributivas: são entregues
aos governos inferiores sem qualquer correspondência com o que poderiam ter arrecadado a
partir de suas bases tributárias e visam reduzir as desigualdades horizontais em capacidade de
gasto. O procedimento mais comum é que uma parte das receitas federais seja reservada, por
lei ou mesmo por preceito constitucional, especificamente para esta finalidade. Essas são as
transferências que correspondem à primeira prerrogativa básica dos governos centrais já
mencionada anteriormente, a responsabilidade pela equidade horizontal.
Em geral, esses dois tipos de transferências entregam para os governos
subnacionais recursos totalmente livres de condicionalidades, formando, juntamente com as
transferências devolutivas, o que chamamos de transferências livres. A lógica básica, nos dois
casos, é fortalecer os orçamentos desses governos, ou seja, prover recursos que as
comunidades locais possam alocar livremente para atender às suas necessidades. A parcela
redistributiva sempre existe, em todas as Federações, já que alguma função de equalização
conduzida pelo Governo Central é sempre presente. Já a parcela devolutiva pode não existir,
no caso em que todos os recursos que são transferidos como transferência livre – portanto
livres de condicionalidades – obedecem a um critério redistributivo.
b) Transferências condicionadas e autonomia dos governos subnacionais
Em todas as Federações existem também as transferências sujeitas a
condicionalidades, que correspondem à segunda prerrogativa dos governos centrais indicada
no item anterior.
Esse tipo de transferência se caracteriza pelo fato dos governos subnacionais não
poderem decidir livremente sua aplicação. Sua presença é uma constante em todas as
154
Federações, ainda que varie muito tanto a sua dimensão relativa quanto o grau de
discricionariedade de que dispõe o Governo Central na sua alocação.
Seu traço distintivo é que os recursos vão subordinados a condições relativas a:
•
Setor, função ou mesmo projeto em que devem ser aplicados;
•
Padrão dos serviços e/ou condições de aceso e elegibilidade aos serviços; e
•
Eventual obrigação dos governos subnacionais de apresentar contrapartida;
ou seja, participar respondendo por parte do custo de provisão.
Embora haja múltiplas alternativas e combinações desses quesitos, os casos mais
comuns e relevantes se reduzem a quatro:
a) Programas amplos, com vinculação setorial ou funcional,
destinados
a
financiar
predominantemente
ou
programas
nacionais
exclusivamente
pelos
executados
governos
subnacionais. São muito freqüentes na área social e de infraestrutura. A forma tradicional e mais comum envolve um montante
predeterminado de recursos, definido de forma ad hoc, devido às
dificuldades de se montar uma fórmula para calcular os recursos
necessários. São muitos freqüentes mecanismos de correção de
montantes históricos por índices de preço ou de produto. A
quantidade de serviços gerada depende do montante de recursos
predefinidos, dados os preços unitários dos serviços, e eles têm, em
geral, caráter permanente. Esse tipo corresponde ao que é
usualmente chamado de block grant (bloco de concessão ou
subvenção) na literatura.
b) Programas amplos, vinculados por setor, destinados a reduzir em
alguma medida o preço unitário da provisão de um determinado
serviço para a jurisdição. Utiliza a técnica dos chamados matching
grants (subsídios de contrapartida), através dos quais o
financiamento é definido como uma fração do preço unitário do
serviço: Transferênciaunit = m.Ps
onde m < = 1
Nesse modelo, quanto mais serviços gerados pelos governos
subnacionais, maior a transferência. Se os recursos forem
limitados, uma oferta de serviços acima do que é viabilizado pelo
montante total terá de ser plenamente financiada com recursos
locais a preço de mercado. Outro ponto é que ele permite
155
obviamente o grau máximo de focalização e de mínima autonomia.
O recurso não está de fato disponível para os governos
subnacionais. Se ele não presta o serviço, não recebe recursos.
c) recursos para projetos específicos, mesmo de grande porte, sendo
os governos subnacionais obrigados a uma contrapartida em
percentagem do valor total, o que é chamado na literatura de cost
sharing (custos compartilhados). Ele é semelhante ao caso “”b”,
para as situações em que não há prestação unitária de serviços,
tratando-se quase sempre de investimentos.
d) Recursos para projetos específicos, negociados caso a caso entre
os governos subnacionais e o Governo Central, usualmente, no
âmbito do orçamento anual.
Podemos distinguir entre dois tipos de transferências condicionadas, com base no
grau de determinação legal que elas assumem, ou seja, entre aquelas que são exigidas por
normas legais e constitucionais (transferências condicionadas), e aquelas que são
essencialmente resultado de uma decisão orçamentária do governo federal, tomada ano a ano
(transferências voluntárias).
As transferências condicionadas dos tipos a e b descritas anteriormente –
programas nacionais amplos, block grants ou matching grants – tendem a ser, com mais
freqüência, legalmente definidas e regulamentadas. Já aquelas dos tipos c e d tendem a serem
tipicamente voluntárias, os governos subnacionais têm que negociar sua concessão em
ministérios e em agências do governo federal. Outro caminho, muito conhecido no Brasil, é
através da atuação do parlamento, colocando rubricas, programas e projetos no orçamento
federal (“convênios” e “emendas parlamentares”).
Tudo que já foi colocado sobre o Governo Central em sua relação com os
governos subnacionais, aplica-se, em princípio, para os governos intermediários em sua
relação com os governos locais. Em alguns países, eles têm uma atuação relevantes como
transferidores de recursos, seja na função de arrecadadores substitutos, seja como meros
repassadores de recursos oriundos do Governo Central, seja, ainda, como doadores
voluntários de recursos. No Brasil, essas três funções estão presentes nos governos estaduais.
3.4.1.3 - A Cota-Parte dos Municípios no ICMS
156
A Cota-Parte do ICMS é a parcela do ICMS arrecadada pelos Estados, mas
pertencente aos Municípios, que corresponde a 25% do ICMS arrecadado pela Fazenda
Estadual, constituindo-se na sua principal fonte de receita. Os principais recursos que os
municípios recebem são o FPM (Fundo de Participação dos Municípios, o FUNDEB (Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação) e o repasse do ICMS. O ICMS é um imposto que o Estado cobra sobre a circulação
de mercadorias e serviços.
Desses 25% que vão ser distribuídos com todos os municípios, o Governo Estadual
repassa 75% (18,75%), de acordo com o Valor Adicionado Fiscal (VAF), que é uma
distribuição que depende do ICMS arrecadado por cada município. Os outros 25% (6,25%),
são distribuídos entre os municípios com base em critérios determinado pelo Governo do
Estado, através de legislação específica.
O sistema de partilha do tipo devolutivo foi instituído pela Reforma Tributária de
1967 para o principal imposto sobre o consumo, o então criado Imposto Sobre Circulação de
Mercadorias (ICM), de competência dos estados. Naquela época, ficou estabelecido que 20%
da arrecadação desse imposto constituíam receita dos municípios, cujas parcelas deveriam ser
creditadas na forma e nos prazos fixados em lei federal. Entretanto, apenas em 1972 o
governo militar regulamentou o dispositivo constitucional para a cota-parte, através da edição
do Decreto-lei 1.216.
O aspecto mais relevante da norma foi a instituição do conceito de Valor
Adicionado (VA) como critério de partilha municipal do ICM, apurado com base nas
informações econômico-fiscais prestadas pelos contribuintes. A cota-parte deveria ser
distribuída na proporção do Valor Agregado (VA) resultante das operações de circulação de
mercadorias realizadas no território de cada município. Foi especificado que o Valor
Agregado (VA), num dado período, poderia ser calculado pela diferença entre o valor das
mercadorias saídas e das mercadorias que deram entrada - operações que constituíam fato
gerador do imposto -, mesmo quando o pagamento fosse antecipado ou diferido; o imposto
fosse reduzido ou excluído em virtude de isenção; quando as operações não fossem sujeitas ao
imposto em virtude da imunidade sobre o livro, o jornal e os periódicos, assim como o papel
destinado à sua impressão, bem como sobre as operações com produtos industrializados
destinados ao exterior, além de outros casos especificados na lei. Nessa época, o ICM era um
imposto arrecadado na origem e o critério do VA levava a uma partilha municipal com lógica
de devolução tributária, ou seja, o município recebia recursos de acordo com a contribuição
para a arrecadação do imposto estadual em seu território.
157
A partir de 1972, com a criação do conceito de Valor Agregado (VA), a partilha
passou a beneficiar municípios com maior base econômica, principalmente, aqueles com base
industrial mais desenvolvida, provocando uma “guerra” entre os municípios para a instalação
de distritos industriais. Segundo Garcia (2002, p. 24), este modelo sofreu inúmeras críticas ao
longo da década de 1970, notadamente em relação à concentração de recursos em municípios
já bem aquinhoados em termos de geração de receita, em prejuízo dos municípios com base
economia agrícola, de serviços ou mesmo os de pequena base comercial.
Uma peculiaridade é que embora 100% da cota-parte fosse baseada no Valor
Agregado (VA), não havia empecilho à adoção de outros critérios, desde que mediante
convênio, por prazo determinado, firmado como resultado da concordância de todos os
municípios do estado (art. 11 do Decreto-lei 1.216/72). O coeficiente de participação de cada
município resultava da relação entre o seu VA e o VA total do estado, nos dois exercícios
imediatamente anteriores ao da apuração, procedimento que vigora até hoje.
Em 1980, foi feita uma importante alteração no sistema de cota-parte, quando a Emenda
Constitucional nº 17/80 determinou que até 25% do critério de partilha poderia ser objeto de
livre disposição por lei estadual. Respeitando o mínimo de 75% para o Valor Agregado (VA),
os estados passaram a dispor de certa autonomia para incluir outras variáveis para partilhar a
cota-parte. Os estados passaram a adotar critérios vinculados a variáveis econômicas, sociais,
ambientais e de outra natureza, com o propósito de amenizar a inevitável concentração
inerente ao critério do Valor Agregado (VA).
A partir da Constituição de 1988, o ICM incorporou os serviços de comunicações
e o transporte interestadual e intermunicipal, passando a denominar Imposto Sobre a
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). A parcela pertencente aos municípios passou
de 20% para 25% e os critérios de partilha da Emenda Constitucional nº 17/80 foram
mantidos, ou seja, do produto da arrecadação do ICMS, 75% constituem receitas dos estados e
25% dos municípios, cujos valores serão repassados a estes de acordo com os índices de
participação apurados, mediante os seguintes critérios:3/4, no mínimo, na proporção do Valor
Adicionado (VA) nas operações relativas à circulação de mercadorias e à prestação de
serviços realizadas em seus territórios e até1/4 de acordo com o que dispuser lei estadual. A
parcela impositiva foi mantida em 75% (no mínimo) para o critério Valor Adicionado (VA) e
em 25% para critérios dispostos por lei estadual.
Em 1990, a Lei Complementar nº 63/90 regulamentou o art. 158 da Constituição
Federal. O art. 3º, § 1º diz que o Valor Adicionado de cada município corresponderá “ao valor
das mercadorias saídas, acrescido do valor das prestações de serviços, no seu território,
158
deduzido o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil”. O § 2º do mesmo art. 3º
estabelece que: “para efeito de cálculo do Valor Adicionado, serão computadas as operações e
prestações que constituam fato gerador do imposto, mesmo quando o pagamento for
antecipado ou diferido, ou quando o crédito tributário for diferido, reduzido ou excluído em
virtude de isenção ou outros benefícios, incentivos ou favores fiscais; bem como as operações
imunes do imposto, conforme as alíneas “a” e “b” do inciso X do § 2º do art. 155 e a alínea
“d” do inciso VI do art. 150 da Constituição Federal. O § 1º do art. 3º dessa lei foi alterado
pela Lei Complementar nº 123/06, estabelecendo-se que “nas hipóteses de tributação
simplificada a que se refere o parágrafo único do art. 146 da CF, e, em outras situações, em
que se dispensem os controles de entrada, considerar-se-á como valor adicionado o percentual
de 32% da receita bruta.
Com a Emenda Constitucional nº 14/96, foi criado o FUNDEF. Em decorrência
disso, a partir de 1998 e até 2006, 15% da cota-parte dos municípios no ICMS foi retida para
esse fundo, que, juntamente com outras fontes, compunha os recursos totais do fundo.
Relevante para os fins da cota-parte é que se perceba que, do ponto de vista financeiro, o
montante de recursos líquidos distribuídos consoantes os critérios de VA e demais critérios
dispostos nas legislações estaduais foi de 21,25% durante o período referido. Ou seja, como
15% da cota-parte é retida para o Fundef (3,75% da arrecadação total do ICMS) e partilhada
proporcionalmente ao número de alunos matriculados no ensino público fundamental, das
redes públicas estadual e municipal, tem-se que a diferença, de 21,25% (25% de 85%) foi
distribuída aos municípios com base nos critérios da cota parte.
Os recursos distribuídos de acordo com as matrículas escolares aumentaram com a
criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB). Em
2009, 20% da cota-parte do ICMS passou a ser distribuída de acordo com esse critério e os
80% restantes, com os anteriormente vigentes: 75% pelo VA e 25% pela legislação estadual.
Portanto, 60% da cota-parte do ICMS são distribuídos de acordo com o VA (80% de 75%),
20% pela legislação estadual (80% de 25%) e outros 20% de acordo com as matrículas
escolares.
Resumindo, tem-se que a cota-parte foi, no início, rigorosamente devolutiva
(vínculo com a arrecadação local). A partir de 1972, passou a ser distribuída 100% mediante
critério do Valor Adicionado (VA), com caráter aproximadamente devolutivo, pois se
descolou o critério da legislação do imposto. Não obstante, ainda que o critério do VA não
corresponda a uma definição ideal de devolução, tem todas as suas propriedades básicas. A
distribuição passou a ser feita proporcionalmente à atividade econômica local, contida no
159
campo de incidência do ICM (e depois de 1988 do ICMS), o que caracteriza a cota-parte
como devolutiva, e, portanto, não-redistributiva. A partir de 1980, com o peso do VA
reduzido para 75%, a cota-parte passa a ter característica híbrida, mas ainda marcadamente
devolutiva, em virtude do peso do critério do VA.
Por fim, cabe ressaltar que, como o Valor Adicionado (VA) é vinculado ao local
da produção, ou seja, é uma variável regida pelo princípio de origem, tem provocado entre os
municípios uma “guerra fiscal” por investimentos, assim como ocorre frequentemente entre
os estados em relação ao ICMS. Os municípios competem para aumentar seu VA, nem
sempre de forma virtuosa. Eles concedem benefícios fiscais para atrair empresas, alimentando
outras batalhas nessa guerra, que comprometem a arrecadação e a neutralidade tributária de
impostos que interferem na concorrência entre as empresas.
Em outras palavras, de acordo com a legislação em vigor, os municípios são
estimulados a conceder incentivos fiscais para que empresas instalem em seus territórios, pois
apesar da perda potencial de receita, os mesmos conseguem obter ganhos, devido ao aumento
do Valor Adicionado Fiscal (VAF). Ou seja, os incentivos fiscais impactam diretamente na
distribuição da cota-parte a que o município tem direito.
A Tabela 2 abaixo ilustra bem essa situação. Nos municípios onde estão
localizadas as principais plantas industriais incentivadas do Estado de Goiás, houve aumento
do Índice de Participação dos Municípios no ICMS arrecadado, em decorência do aumento do
Valor Adicionado Fiscal (VAF). No período 1998 a 2011, Goiânia teve a sua participação
reduzida de 27,25% para 16,92%. Entretanto, Anápolis, onde está localizado o pólo
farmacêutico e a Hyundai, essa participação passou de 5,77% para 7,55%, resultando num
acréscimo de 30,85%. Rio Verde, onde está instalada a Perdigão, elevou sua participação de
3,90% para 5,52%, acréscimo de 41,54%. Catalão, onde se localiza a Mitsubishi e a John
Deere, o aumento da participação foi ainda mais expressivo, passando de 2,17% para 4,22%,
com acréscimo de 94,47%.
TABELA 2 – Estado de Goiás: Indice de Participação dos Municípios no ICMS - 1998-2011
160
3.5 - Conclusão
O sistema federativo é um pacto constitucionalmente estabelecido entre diversos
Estados soberanos para a formação de um Estado Nacional, dotado de um poder central para
repartir entre os entes federados, sem prejuízo de suas autonomias, competências e atribuições
administrativas com a finalidade de garantir maior efetividade na prestação de serviços
públicos. Já o federalismo fiscal, diz respeito ao modo pelo qual são distribuídos os encargos
e as receitas entre os entes federados, com a finalidade de cumprir as incumbências
previamente designadas na Constituição.
Com base no que foi analisado, pode-se afirmar que o principal problema da teoria
do federalismo fiscal decorre do fato de ele se basear na teoria das finanças públicas que, de
uma forma geral, gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a
presença do governo, do estudo das funções do governo, da teoria da tributação e do gasto
público, e que na sua essência é uma aplicação da teoria do consumidor. O problema com a
aplicação dessa teoria é que ela pode tratar adequadamente apenas problemas da escolha
individual. Contudo, a questão do federalismo fiscal, assim como das finanças públicas, é de
escolha coletiva. Assim, a teoria econômica apresenta várias outras opções, que embora não
sejam tão bem sistematizadas como a teoria das finanças públicas, por outro lado apresentam
a grande vantagem de serem mais adequadas para a análise da questão em foco. Estamos
falando das abordagens alternativas da escolha coletiva da chamada Escola da Escolha
Pública e do Institucionalismo.
Outra constatação é que a Teoria do Federalismo Fiscal não envolve os problemas
de ação coletiva e, portanto, é inadequada para explicar como se determina uma estrutura
fiscal. A teoria da “escolha pública”, que se preocupa exatamente com esta questão, ou
trabalha com democracias representativas plenas, ou apenas considera elementos econômicos
para definir as atribuições das esferas de governo. Olson (1982) constitui-se uma exceção a
essa regra: consegue dizer como atuam os grupos de interesses nas economias capitalistas
modernas segundo a racionalidade instrumental usual, sem, no entanto, estabelecer de que
maneira se dá a ação coletiva. A sua conclusão é que o resultado da ação desses grupos de
pressão tem maior probabilidade de ser conflitivo, gerando impasses ou barrando
transformações que permitam avanços econômicos. Analisando os autores do Novo
Institucionalismo, verificamos que, no seu cerne, o tratamento que eles dão às instituições não
difere significativamente do tratamento que é dado pelo federalismo fiscal, com a ressalva de
que eles procuram entender como as instituições são criadas. Nesse sentido, os
161
institucionalistas dão um passo à frente ao compreender que as instituições não se orientam
apenas por uma racionalidade instrumental e que também influenciam as ações individuais.
O sistema federativo no Brasil tem suas raízes desde a Constituição de 1891, que
logo em seu artigo 1º estabeleceu que: “A Nação brasileira adota como forma de Governo,
sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e
constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos
do Brasil”.
Desde então o Estado Brasileiro passou por diversos períodos de centralização e
descentralização do poder federal. A Constituição de 1934 adotou um sistema federativo mais
centralizado, onde a maior parte das competências era de exercício privativo da União. Esse
caráter centralizador conferia maior autonomia à União e consequentemente reduzia poder
dos Estados-membros.
Na Constituição de 1946, o grau de autonomia dos Estados foi elevado com a
concessão de competência privativa aos Estados para a instituição de alguns impostos como
transmissão da propriedade causa mortis, transmissão da propriedade inter vivos, vendas e
consignações e outros elencados no artigo 19, além de possuir participação na arrecadação de
impostos federais, como o Imposto Sobre a Renda.
A Emenda Constitucional Nº 18, de 01 de Dezembro de 1965, criou o Fundos de
Participação dos Estados - FPE e o Fundos de Participação dos Municípios – FPM, com a
destinação de dez por cento do produto de arrecadação do Imposto Sobre Produtos
Industrializados e Imposto Sobre a Renda, para cada fundo. O período que se segue é
caracterizado por uma nova centralização do poder político decorrente do golpe militar de
1964, que suprimiu o regime democrático.
A Reforma Constitucional de 1988 promoveu uma revisão do sistema federativo.
A consolidação da democracia e a retomada do desenvolvimento eram impulsionadas pela
descentralização do poder. A maior novidade neste processo de descentralização foi a
elevação dos municípios à condição de ente federado, sendo-lhes conferida maior autonomia e
interdependência nas relações políticas do sistema federativo.
Segundo Oliveira (1999), a Constituição de 1988 implicou em maior participação
de Estados e Municípios na receita tributária arrecadada no território nacional, seja porque
bases tributárias da União foram partilhadas com Estados e Municípios, via FPE e FPM. Esta
descentralização busca aproximar a unidade gestora do gasto e o público-alvo.
Dessa forma, o pacto federativo passou a ter um novo sistema de repartição de
competências e gestão dos gastos públicos. Também, criou mecanismos de intervenção
162
federal e o estabelecimento de políticas de cooperação intergovernamental, para a promoção
do desenvolvimento regional, embora na prática isto não venha ocorrendo da forma que seria
desejada. O que se assiste é o distanciamento do governo federal das questões ligadas ao
desenvolvimento regional, razão pela qual os Estados passaram a implementar políticas
autônomas de desenvolvimento, na qual a guerra fiscal é a parte mais visível.
Assim, o sistema federativo da Constituição de 1988 assume um caráter mais
voltado para a autonomia e interdependência das entidades federativas, pois, quanto mais
descentralizado o poder, maior é a necessidade de equalizar a distribuição dos encargos
públicos com a repartição dos recursos financeiros.
O equilíbrio político-administrativo em um sistema descentralizado, somente pode
ser alcançado através da cooperação e participação de todas as unidades da federação no
processo de tomada das decisões governamentais. Embora essa seja uma situação ideal, a
regra tem sido a competição entre os entes federativos por recursos e/ou aumento de bases
tributárias e, entre estes e o Governo Central.
Posteriormente, o Governo Federal lutou para recuperar sua quota no bolo
tributário e aumentar seu poder político. Em conseqüência, a autonomia e o federalismo fiscal
prevista na Constituição foram abalados. O que o Governo Federal fez foi tentar recuperar
receita, aumentando e criando contribuições sociais, sem a obrigação de reparti-las com
Estados e Municípios, o que contribuiu para elevar a carga tributária no país.
Uma das deficiências do novo pacto federativo criado pela Constituição de 1988 é
a falta de integração de políticas governamentais entre os Estados-membros da federação.
A relação direta dos Estados com a União, quando o assunto é cooperação
intergovernamental é pouco significativa. Entre os próprios Estados, parece não haver
consenso ou previsão de união, para ao menos sequer, apresentarem diretrizes conjuntas para
o incentivo do desenvolvimento de políticas públicas voltadas a assuntos de interesse comum.
A falta de cooperação e o ambiente hostil de competição entre os Estados agravam ainda mais
o problema. A guerra fiscal entre os governos subnacionais, como praticada no Brasil
atualmente, é o exemplo mais eloqüente desse ambiente de competição e hostilidade. Cabe
mencionar ainda, a ausência de uma de uma coordenação central por parte do Governo
Federal para diminuir esses conflitos e maximizar os benefícios da maior autonomia e
descentralização trazidas pela Constituição de 1988.
Na grande maioria das federações, o que se observa é que a competição entre
governos subnacionais é a regra e a cooperação, a exceção entre elas. No caso brasileiro, o
baixo grau de cooperação entre unidades subnacionais, em todas as suas formas, é um traço
163
constitutivo do nosso federalismo e está ligado às gritantes diferenças econômicas e sociais
entre as diversas regiões do país. Também não podemos deixar de mencionar que, a forma de
organização institucional da federação no país, assim como o sistema tributário baseado na
origem, têm contribuído para o acirramento da competição fiscal entre os governos
subnacionais.
No próximo capítulo serão avaliados os impactos econômicos produzidos no
Estado de Goiás, em decorrência dos incentivos fiscais concedidos no âmbito dos programas
FOMENTAR E PRODUZIR.
164
Capítulo 4 – Incentivos Fiscais e Desenvolvimento Socioeconômico
de Goiás – Análise de Impactos dos Programas Fomentar e
Produzir (1995 – 2011)
Introdução
A passagem dos anos trinta representou um marco no desenvolvimento econômico
brasileiro. Foi o momento em que o padrão de acumulação nacional se alterou em favor da
indústria provocando o ‘deslocamento do centro dinâmico’ da economia (Furtado, 1987). Até
então, o eixo propulsor de acumulação no país estivera dependente de atividade primárioexportadora. Para Cano (1990), no período de 1930 a 1960, com a paulatina eliminação de
barreiras ao comércio interno e aumento da interdependência das diversas regiões com o
centro dinâmico do país, ocorreu a integração do mercado nacional. No padrão de acumulação
definido pelo capital industrial, evidente que São Paulo conduziria o mercado nacional desde
que eliminadas barreiras alfandegárias, de comunicação e de transportes.
Goiás foi beneficiado com o aprofundamento das relações comerciais com São
Paulo e, também, em função das políticas governamentais principalmente de Getúlio Vargas e
Juscelino Kubitschek. A edificação de Goiânia tem papel fundamental nas modificações
estruturais do Estado, juntamente com a construção de Brasília, a imigração e a concentração
econômica na parte centro-sul do Estado. Contribuíram para essa transformação, a melhoria
dos meios de transportes, o acesso à energia elétrica, o surgimento de novos centros
comerciais e a urbanização acelerada verificada no Estado.
Segundo Estevan (1998), nos anos 30 o setor industrial era constituído de
pequenas empresas, sendo que a grande maioria operava nos setores alimentícios e de
transformação mineral não-metálico. Goiás possuía 16 estabelecimentos industriais em 1920.
Em 1940, esse número sobe para 370. Predominava a indústria a doméstica, concentrada no
artesanato, transformação simples de alimentos básicos, bebidas caseiras, etc., que atendia um
pequeno mercado local. “O setor secundário, em 1939, participava com 5,7% na formação da
renda interna estadual enquanto o primário ostentava 70,4% e o terciário 24%” (ESTEVAN,
1998, p.118)
A participação do setor industrial na composição do PIB goiano em 2011 atingiu
26,8%, sendo 12,5% representado pelo setor agropecuário, 60,7% pelo setor de serviços. A
indústria de transformação contribuiu com 13,8% do PIB industrial. Em 1995 essa
participação era de 11,19%. Ressaltamos que, apesar do montante elevado de incentivos
165
fiscais concedidos no período ao setor, era de se esperar que o aumento dessa participação
fosse maior.
Para Teixeira (1999), Goiás no contexto nacional é uma economia periférica que,
desde o começo de sua ocupação no século XVIII, teve o seu desenvolvimento atrelado a um
centro hegemônico, no caso São Paulo, que acabou ditando o ritmo de sua inserção na
economia nacional. Apesar dos esforços que foram feitos nos últimos 30 anos para
transformar uma economia de base agro-pecuária para uma economia de base industrial, esse
objetivo não foi atingido, ainda que mudanças estruturais no padrão de desenvolvimento
tenham ocorrido entre as décadas de 70-90 e rupturas desse padrão de desenvolvimento a
partir dos anos 90, com a abertura comercial e as fusões e aquisições, principalmente no
agrobusiness.
4.1 – Antecedentes
Apesar de a industrialização ter se transformado em projeto nacional a partir de
1930, com a mudança do modelo de base agrário-exportador para um modelo de base urbanoindustrial, cujo centro dinâmico estava no mercado interno Furtado (1984), em Goiás, esse
processo passa a fazer parte das preocupações governamentais somente a partir dos anos 50,
quando são tomadas as primeiras medidas de estímulo à industrialização.
A Lei Estadual nº 575, de 14 de novembro de 1951, autorizava o governo do
Estado a subscrever ações de companhia fabril, assim como a proceder dentro de sua
competência legal a ação de isenção de impostos dos matadouros pelo prazo não superior a 10
anos.
Essa lei de incentivo ao desenvolvimento teve sua abrangência atualizada nos anos
seguintes, através da Lei Estadual nº 1.447, de 12 de dezembro de 1956, que estendeu a todas
as indústrias de carne localizadas em Goiás, os mesmos benefícios da Lei nº 575.
Diversas empresas passam a reivindicar o mesmo tratamento exigindo incentivos
semelhantes. Em novembro de 1958, através da Lei Estadual nº 2.000, o governo institui uma
modalidade de incentivos fiscal que concede isenção às indústrias sem similar no Estado.
Segundo Faria (2004), esse incentivo atraiu dezenove empreendimentos de grande
importância para a economia goiana da época, com destaque para o Moinho Goiás, a Usina de
Açúcar Monteiro de Barros, a Boa Sorte Industrial de Óleos Vegetais, a Indústria Têxtil
Vicunha em Anápolis. Esse incentivo vigorou até o ano de 1967.
166
Em decorrência da prioridade dada pelo governo do Estado ao processo de
industrialização de Goiás, é criada, em 1961, a Secretaria da Indústria e Comércio – SIC,
através da Lei nº 3.999, de 14 de novembro, com a finalidade de elaborar, planejar e gerir o
setor, além de prever a formação de uma Carteira de Crédito Industrial no Banco do Estado de
Goiás.
Outra medida importante para a industrialização do Estado foi a criação da
Indústria Química do Estado de Goiás – IQUEGO, através da Lei nº
4.207, de 06 de
novembro de 1962, com o intuito de promover a saúde com medicamentos e serviços de
qualidade e baixo preço. Criada como uma sociedade de economia mista sob o controle
acionário do governo do Estado de Goiás, a IQUEGO foi o primeiro laboratório oficial do
Centro-Oeste. Iniciou suas atividades em janeiro de 1964.
Para dar suporte ao plano de desenvolvimento em curso, o governo de Goiás cria,
em 1962, o Banco de Desenvolvimento – BD, através da Lei nº 4.034, de 06 de junho, para
atuar como agente fomentador com carteira específica para o setor industrial. Essa lei prevê a
implantação de uma cidade industrial na área leste de Goiânia, próxima ao município de
Senador Canedo. Posteriormente, essa opção é abandonada em favor do município de
Anápolis, escolhido para sediar o primeiro pólo industrial do Estado.
Com a derrocada do estado de direito vigente, os militares assumem o poder no
Brasil através de um golpe de estado, em março de 1964, quando novas diretrizes econômicas
são estabelecidas. Em Goiás, por meio da Lei 8.884, de 30 de abril de 1968, foi criada a
Companhia de Desenvolvimento do Estado de Goiás – CODEG, uma sociedade por ações,
com a finalidade de atuar como agente orientador, empreendedor e fomentador do
desenvolvimento econômico do Estado de Goiás.
Uma nova tentativa de estabelecimento de uma política de desenvolvimento
regional é feita pelo governo do Estado com a criação da Comissão de Desenvolvimento
Industrial – CDI através do Decreto nº 240, de 01 de setembro de 1971. Um pouco antes,
tinha sido criado o Fundo de Expansão da Indústria e do Comércio – FEICOM, por meio da
Lei nº 7.531, de 30 de junho de 1971.
Em 20 de novembro de 1973, em sintonia com a política de desenvolvimento
regional do governo federal, que visava à desconcentração da produção industrial para outras
regiões do país, foi criada a Companhia de Distritos Industriais de Goiás – GOIÁS
INDUSTRIAL através da Lei nº 7.776. Entretanto, o Distrito Agroindustrial de Anápolis –
DAIA, efetivamente só foi implantado em 1976. Com esta decisão, observa-se que o objetivo
é concentrar as atividades econômicas na área de influência da BR-060, no eixo Goiânia-
167
Anápolis-Brasília, BR-153 e GO-330, além do ramal ferroviário Goiás-Minas Gerais-Espírito
Santo e à estrada de ferro Carajás.
De fundamental importância para a industrialização do Estado, a Lei 7.700, de 19
de setembro de 1973, concedia incentivos fiscais e financeiros e infra-estruturais às indústrias
que se instalassem em Goiás. Numa época em que a questão ambiental ainda não tinha
entrado na pauta dos governos e organismos internacionais, Goiás lançava o seu programa de
atração de indústrias com o lema: “Traga sua poluição para Goiás”. Com a Lei também foi
criado o Conselho Superior de Prioridades para o Desenvolvimento Industrial – CONSUP.
Segundo Faria (2004), de toda a legislação que envolve a geração de mecanismos
institucionalizados para a vinculação de incentivos fiscais para o desenvolvimento do Estado
de Goiás, a Lei n° 7.700 pode ser considerada a precursora do Fundo de Participação e
Fomento à Industrialização do Estado - FOMENTAR, em 1984.
Para Oliveira (2011), a importância da referida Lei nº 7.700 se dá pela sua
amplitude e pelos benefícios combinados que autorizavam o aproveitamento de até 100% do
investimento fixo realizado como crédito de ICM para novas empresas, a partir da data de
início de suas atividades e por um período de até cinco anos, sem a possibilidade de
prorrogação do benefício.
A contrapartida do Estado, adicionada ao benefício do incentivo fiscal via ICM,
consistia na implantação da infraestrutura básica necessária ao funcionamento do
empreendimento, tais como: implantação de linhas de transmissão de energia elétrica, rede de
telefone, rede de água e esgoto e estradas de rodagem auxiliar. Os recursos provinham da
receita obtida com o Fundo de Expansão da Indústria e do Comércio – FEICOM, criado em
junho de 1971 através da Lei nº 7.531.
Ainda dentro da contrapartida do Estado, o governo assegurava a isenção para as
empresas integradas, na forma de crédito do ICM, de 50% a 80% do consumo com telefonia,
água e energia elétrica e 100% para juros e correção monetária incidente sobre empréstimos
contraídos para aquisição de bens de capital, o que na prática consistia em renúncia fiscal em
função dos elevados índices inflacionários do período.
Os municípios também participavam da concessão de benefícios às empresas que
se instalassem em suas jurisdições, com a isenção de tributos de sua competência como o
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano, o ISSQN – Imposto Sobre Serviços de Qualquer
Natureza, Taxas e Contribuições de Melhoria.
No âmbito do FEICOM, foram aprovados cerca de 90 projetos, distribuídos no
Estado da seguinte forma: Anápolis contemplada com 66 projetos, Goiânia com 12 e os outros
168
12 restantes distribuídos pelos municípios que integram a região Centro-Sul do Estado. Dentre
os principais projetos aprovados destacam-se o de grandes indústrias que continuam em
atividade no Estado, conforme quadro abaixo.
QUADRO 1 – MAIORES PROJETOS APROVADOS – FEICOM - 1973-1980
Empresa
Atividade
Localização
Azulejos
Anápolis
Farmacêutico
Goiânia
Cooperativa Central de Produtores Rurais de MG – Itambé
Laticínios
Goiânia
Companhia de Produtos Alimentícios Cipa – Mabel
Alimentos
Aparecida de Goiânia
Companhia Goiana de Leite Donna
Laticínios
Goiânia
Moinho Goiás – Emegê
Alimentos
Goiânia
Cecrisa (Cemina)
Laboratório Alex Star
Fonte: Paschoal 2001, p. 34.
Em 1975 o governo de Goiás instituiu o Sistema de Incentivos à Industrialização de Goiás
– SIN, através da Lei nº 7.994 de 18 de novembro, regulamentada pelo Decreto nº 959, de 06 de julho
de 1976. Esta lei autorizava o Estado a participar do capital social das empresas industriais,
fomentando essas empresas, promovendo treinamento e qualificação de mão-de-obra para a indústria e
estabelecendo a obrigatoriedade de colocação, nas indústrias beneficiárias, de estagiários de nível
superior.
Paralelo aos incentivos fiscais concedidos pelo governo do Estado havia também os
programas de desenvolvimento regional e incentivos fiscais operados pelo governo federal, dos quais
Goiás foi beneficiado com sua implantação, destacando-se o Programa de Incentivo Fiscal para a
Amazônia Legal (1966); os Programas Integrados de Colonização (a partir de 1970); o Polocentro
(1975); o Proterra (1971); o Programa de Desenvolvimento da Região Geoeconômica de Brasília
(1979); o Programa de Cooperação Nipo-Brasileira de Desenvolvimento dos Cerrados – Prodecer
(1985); e ainda outros como a criação da Região Geoeconômica de Brasília (1975), o Poloamazônia
(1974) e Polonordeste (1974), que complementaram as políticas de incentivos de caráter local.
A consolidação de Goiás, nos anos de 1980, como grande produtor agropecuário
aliado às políticas públicas estadual de incentivos fiscais, contribuiu para que grandes
conglomerados industriais se instalassem no Estado, o que provocou grande transformação na
estrutura produtiva, como informa Pires (2009):
Os anos 80 do século XX marcaram profundamente a estrutura industrial goiana
devido à penetração de unidades de produção industrial que se instalaram no estado
em decorrência dos instrumentos de incentivo fiscal desenvolvidos pelo governo
estadual, do FCO, como também pela proximidade do mercado interno do Sudeste e
a expansão da produção agrícola que favoreceu a oferta de matérias-primas em
escala e preços módicos aos setores industriais. (PIRES, 2009)
169
Mas antes mesmo da instalação de grandes complexos agroindustriais já existiam,
no Estado, plantas industriais que atendiam parte da demanda regional, como relatam Castro e
Fonseca (1995):
A instalação de empresas agroindustriais no Centro-Oeste não é um processo
recente, especialmente em se tratando de operações de beneficiamento superficial
de produtos como arroz, abate de animais, madeiras, fubá de milho, etc. O que é
relativamente novo na região é a presença de empresas agroindustriais de grande
porte que estendem as suas operações ao mercado de commodities, de um lado, e ao
mercado interno, de outro, integrando em nível regional duas cadeias produtivas,
grãos e carnes, com resultados extremamente dinâmicos na região. (CASTRO;
FONSECA, 1995, p. 5).
Apesar do limitado dinamismo, as empresas regionais foram importantes para a
formação da base para a instalação da agroindústria regional, na medida em que mobilizaram
recursos produtivos e organizaram relativamente os mercados locais. Estas indústrias já
apresentavam sinais de integração, principalmente os setores de grãos e carnes.
A Lei Estadual de nº 9.489, de 19.07.1984, instituiu o “Programa Fomentar –
Fundo de Participação e Fomento à Industrialização do Estado de Goiás”, que diferia o
pagamento de 70% do ICMS para todos os produtos agropecuários destinados à
industrialização em Goiás, com o objetivo de agregar valor à produção local. A Constituição
de 1988 criou o Fundo Constitucional do Centro-Oeste – FCO, que destina 0,6% da
arrecadação nacional de IPI e Imposto de Renda da pessoa jurídica, repassado mensalmente
ao Banco do Brasil – órgão gestor deste Fundo, para aplicação em programas de infraestrutura
básica e atividades produtivas dos setores rural e industrial.
A partir de 1.999 o FOMENTAR foi reformulado pelo novo governo e criado o
“Produzir – Programa de Desenvolvimento Industrial de Goiás e o Funproduzir – Fundo de
Atividades Industriais, através da Lei nº 13.591, de 18/01/2000. Também, foram criados
outros mecanismos de apoio ao setor produtivo, como o Banco do Povo, o Farol da Micro e
Pequena Empresa, o Fundo de Fomento à Mineração, Lei nº 13.530, de 17/01/2000, Fundo de
Aval e o GoiásFomento.
A participação do setor industrial na composição do PIB local em 1995 era de
20,43%, a do setor primário 13,87%, e a do setor de serviços 65,7%. Em 2011, a participação
do setor industrial no PIB subiu para 26,8%, o que representou um acréscimo de 31,18% em
relação aquele ano. Enquanto isso, o setor primário teve a sua participação reduzida para
12,5%, e o setor de serviços para 60,7%. Ressalta-se que no período analisado o setor
industrial foi o único que apresentou aumento de participação no PIB.
A adoção de políticas de incentivos à industrialização no estado de Goiás remonta
aos anos 50 e, desde então, jamais deixaram de existir. A participação de Goiás na chamada
170
guerra fiscal, no período recente, será analisada através dos programas mais importantes de
apoio à industrialização já adotados, que são o FOMENTAR e o PRODUZIR.
4.2 – Análise do Programa FOMENTAR
Através da lei nº 9. 489, de 19 de julho de 1984, a Assembléia Legislativa do
Estado de Goiás criou o Fundo de Participação e Fomento à Industrialização do Estado de
Goiás – FOMENTAR – tendo como fonte de recursos para sua constituição, além de dotações
e de créditos orçamentários específicos, 0,6% do valor integral de financiamento de projetos
aprovados pelo Conselho Deliberativo. De acordo com essa lei, esses recursos seriam
aplicados em projetos que favorecessem o desenvolvimento do Estado e dos Municípios (ver
a íntegra da Lei no Anexo 2 e a Estrutura Organizacional no Anexo 3).
O Programa FOMENTAR visava, principalmente, à atração de indústrias para o
estado de Goiás, além de incentivar, também, um movimento de desconcentração econômica
dentro do próprio estado.
Os objetivos do Programa FOMENTAR, especificados na lei, assentavam-se no
seguinte:
•
Incremento das atividades industriais no Estado por meio de projetos de
implantação e de expansão de matrizes industriais, notadamente as do ramo da Agroindústria;
•
No apoio técnico e financeiro das atividades ligadas aos setores de Micros,
Pequenas, Médias e de Grandes empresas, desde que consideradas de alta relevância para o
desenvolvimento sócio econômico do Estado de Goiás.
O enquadramento dos projetos de empreendimentos do Fomentar determinaria o
prazo e o valor de fruição dos benefícios, segundo uma tabela de critérios associada a pontos:
quanto maior o número de pontos obtidos pelo projeto, maior o valor e o prazo para gozo dos
benefícios. Os principais critérios eram:
1. integração do empreendimento à economia goiana;
2. localização da unidade industrial’;
3. mercado dos produtos fabricados pela empresa;
4. geração de empregos diretos para a mão-de-obra local e/ou regional;
5. verticalização do processo produtivo;
6. expansão do empreendimento;
7. pioneirismo e criatividade;
171
8. contratação de estagiários;
9. participação acionárias das indústrias em empresas de economia mista do
estado.
O financiamento consistia no empréstimo de valor correspondente a 70% do ICMS
a ser gerado pela unidade industrial, por um período inicial de cinco anos, que depois foi
sendo dilatado para 10, 15, 20, 25 e até 30 anos, conforme a última alteração em dezembro de
1998, contados a partir do início da produção. Durante esse prazo a empresa iria desembolsar
apenas 30% do ICMS devido a cada mês, ficando os outros 70% internalizados sob a forma
de empréstimo na própria empresa, a título de capital de giro. Os empréstimos para
investimentos fixos tinham juros de 2,4% ao ano e sem correção monetária.
O pagamento do empréstimo seria feito pela empresa em tantas prestações
mensais, iguais e sucessivas quanto fossem as parcelas mensais de utilização do benefício,
apurando-se o valor das prestações através da divisão do saldo devedor pelo número de
parcelas de liberação do empréstimo, tendo início o pagamento no mês seguinte ao término do
período de fruição dos benefícios.
Havia três tipos de projetos: o de implantação, o de expansão e o de redução de
ociosidade. A garantia era dada por 10% do total do investimento fixo, que eram caucionados
em CDB, no agente financeiro, no caso o Banco do Estado de Goiás (BEG).
Num período de inflação acelerada, a não cobrança de correção monetária no
financiamento, na prática desvalorizava a dívida, transformando-se na prática em efetiva
renúncia fiscal. Segundo Paschoal (2001), ao longo de sua existência, o FOMENTAR sofreu
33 modificações, através de l5 leis e 18 decretos, dilatando prazos para retorno dos créditos
referentes aos 70% de ICMS de 5 para 30 anos, permitindo que empresas que utilizam de
mais de um benefício, fiquem até 120 anos sem recolher o crédito ao estado.
Diversas irregularidades foram constatadas durante a vigência do FOMENTAR, e
Paschoal (2001) destaca as mais evidentes: ausência de convênio que seria realizado no
Confaz, conforme prevê a LC 24/75; falta de conta específica, onde se mostre o percentual
arrecadado referente aos 70% de ICMS e também dos 30% restante; falta de registro contábil
durante um longo período de tempo; alterações feitas à margem da legislação, com
favorecimento de apenas alguns segmentos e renúncias fiscais, devido à inexistência de
correção monetária.
Outra questão importante é que os ativos do FOMENTAR, ou seja, a dívida das
empresas para com o Fundo, têm ido a leilões periódicos, onde são arrematados pelas próprias
empresas com deságio médio de 89%, limpando seus passivos a um preço irrisório, e
172
normalmente, esta dívida está sendo paga com os 10% de caução que as empresas fizeram em
CDB para usufruir dos benefícios. Outra distorção grave, é que as Micros, Pequenas e Médias
empresas foram marginalizados, com o Programa priorizando as grandes empresas em
detrimento das pequenas.
Segundo a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Goiás, do
início das atividades do Programa até 31 de dezembro de 1994, houve forte contabilização a
menor das dívidas das empresas para com o Fundo.
Destaca-se que os investimentos concentraram-se nas maiores cidades,
notadamente, em Goiânia, Anápolis, Aparecida de Goiânia, Catalão e Rio Verde, não
atingindo o objetivo de desconcentrar o desenvolvimento econômico e que há elevado custo
dos empregos gerados. Apesar dos problemas verificados, o programa contribuiu de fato para
que um grande número de empreendimentos industriais aqui se instalasse.
Segundo dados da Secretaria de Indústria e Comércio do Estado de Goiás, desde
implantação do Programa FOMENTAR, foram aprovados 1.565 projetos, sendo que destes,
364 foram efetivamente implementados. Até maio de 2012 já haviam encerrado a utilização
do benefício 224 projetos e 140 ainda estavam dentro do período de utilização.
4.3 – Análise do Programa PRODUZIR
O “Programa de Desenvolvimento Industrial do Estado de Goiás –
PRODUZIR”, foi criado pela lei 13.591, de 18 de janeiro de 2000, sucedendo o antigo
“Programa de Fomento à Industrialização de Goiás”, o FOMENTAR. Têm como objetivo
incentivar a implantação, a expansão ou revitalização de indústrias, a modernização e
diversificação do setor industrial, estimulando a realização de investimentos, a renovação
tecnológica e o aumento da competitividade estadual, com ênfase na geração de emprego,
renda e redução das desigualdades sociais e regionais. É inegavelmente, o principal
instrumento utilizado pelo governo para atrair novos empreendimentos para o Estado e
acelerar seu processo de industrialização. (ver a íntegra da Lei no Anexo 2).
Outro objetivo era corrigir as falhas estruturais do programa anterior, entre elas, o
problema do passivo das empresas, em função da estabilidade econômica; litígio com as
Prefeituras, em função da falta de repasse da parcela incentivada; problemas de legalidade
frente ao Código Tributário Nacional; a inexistência de mecanismos que dessem tratamento
diferenciado às micro, pequenas e médias empresas industriais, o que foi feito na mesma lei
referida acima, que instituiu também o subprograma “Fundo de Atividades Industriais –
173
Funproduzir”, destinado a atender esse segmento. O programa tinha como foco as vantagens
comparativas da economia goiana, contribuir para a correção dos desequilíbrios regionais e
sociais, além de contar com amparo legal por ser um financiamento perfeitamente constituído
e com previsão no orçamento do Estado.
Com a edição da Lei n° 16.285, de 30 de junho de 2008, foi possibilitado às
empresas beneficiárias do Programa FOMENTAR migrar para o PRODUZIR, bem como as
mesmas poderiam reformular seus projetos dentro do FOMENTAR.
Há controvérsia com relação à legalidade desses programas de incentivos fiscais
adotados por todos os estados brasileiros. O Supremo Tribunal Federal já declarou a
inconstitucionalidade de várias normas estaduais, por terem sido aprovadas à revelia do
CONFAZ, e ainda tem ameaçado baixar uma súmula vinculante tornando todos esses
programas inconstitucionais.
As formas de assistência financeira concedida através do Produzir consistem em
empréstimos e financiamentos, participação acionária, prestação de garantia, dentre outras. Os
recursos são disponibilizados ao programa através do FUNDOPRODUZIR, tendo como
agente financeiro a Agência de Fomento do Estado de Goiás.
O PRODUZIR e o MICROPRODUZIR atuam sob a forma de financiamento de
parcela mensal de ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, até 73% ou
90%, respectivamente, devido pelas empresas beneficiárias. Isto significa que recolhem
normalmente, mês a mês, 27% e 10%, respectivamente, do ICMS devido. O beneficiado tem
carência de um ano e desconto no abatimento da dívida que pode chegar a 100%. Os juros
cobrados são de 0,2% ao mês, não capitalizáveis e sem correção monetária. Difere do
Fomentar por se tratar de empréstimo financeiro e não fiscal. Os prazos de fruição do
benefício variam de acordo com a análise dos coeficientes de prioridade do projeto,
calculados segundo critérios sociais e econômicos, especificados em regulamento, podendo
chegar até 15 anos (PRODUZIR) ou 5 anos (MICROPRODUZIR), com prazo limite o ano de
2020. Recentemente, em 2014, atendendo a uma demanda do setor empresarial, que alegava
insegurança de investir por causa da proximidade do final dos incentivos, o governo do
Estado prorrogou o prazo de fruição até o ano de 2040.
As empresas beneficiárias dos incentivos do PRODUZIR/FUNPRODUZIR, no ato
de liberação de cada parcela mensal do benefício, anteciparão parte do pagamento do valor
financiado em percentual correspondente a, no mínimo, 10% (dez por cento) do valor da
parcela liberada. No caso do MICROPRODUZIR, na liberação da parcela mensal do
benefício, a empresa deverá antecipar 5% do valor da parcela liberada.
174
As empresas beneficiadas estão sujeitas a subvenções na forma de descontos que
vão de 30% a 100% sobre o saldo devedor. Esses descontos são efetuados no momento da
quitação do financiamento, ou então para reduzir o valor do saldo devedor do financiamento,
por meio de liquidação em oferta pública a ser realizada nos meses de junho e novembro de
cada ano, bastando para tanto a solicitação de qualquer beneficiário. Os critérios para
definição dos descontos baseiam-se em um conjunto de elementos, além da adimplência com
obrigações tributárias estaduais e com o fundo, que assegura 30% de desconto sobre o saldo
devedor. Não é preciso grande esforço para se chegar aos 100% de desconto, o que na prática
torna este tipo de financiamento em renúncia fiscal disfarçada, semelhante aos leilões do
Programa FOMENTAR, que o antecedeu. O quadro abaixo detalha esses critérios.
QUADRO 2: Critérios para descontos sobre o saldo devedor no Programa PRODUZIR
– Goiás.
I
Adinplência com obrigações tributárias estaduais e com o FUNDOPRODUZIR (30%)
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
Localização em município da região Nordeste ou em áreas prioritárias definidas pelo Plano
Estratégico do Governo (70% de desconto)
Indústria de ponta e de química fina, as dos setores: têxtil de algodão, de óleos vegetais, lácteo,
coureiro e calçadista, a produtora de bens de capital, de produto farrmacêutico, farmoquímico ou
veterinário, geradora de energia elétrica e a industrializadora de lavra mineral (50% de
desconto).
I) empresa que gere 500 ou mais empregos diretos, ramo de atividade faltante nas cadeias
produtivas do Estado elencadas pelo CD/PRODUZIR, empresa industrializadora de resíduo ou
empresa de reciclagem, empresa incubadora de indústria, empresa que promova a substituição de
importação no mercado goiano, empresa que está entre as 5 primeiras instaladas em área de
Distrito Industrial implantado pelo Estado, empresa que tenha a importação de matéria-prima ou
a exportação de produto industrializado como operação predominante e que esta seja feita por
meio de estação aduaneira interior, instalada no Estado de Goiás (30% de desconto).
I) empresa que gere 205 empregos ou mais, promova substituição de importações, por meio de
fabricação de produtos sem similar no mercado goiano, empresa instalada em área de Distrito
Industrial implantado pelo estado ou município, empresa que aplique mensalmente mais de
R$1.500,00 em programa de qualificação de fornecedor, empresa que ofereça, mensalmente,
curso profissionalizante para, no mínimo, 2 funcionários, empresa que realize mais de 80% do
valor projetado para obra civil, instalação e montagem com empresa goiana com data de registro
na JUCEG anterior a 12 meses da data de aprovação, empresa que possua certificação das séries
ISSO 9000/14000, empresa que possua certificação de ecologicamente correta ou de promoção
do desenvolvimento sustentável (20% de desconto).
I) empresa que gere 100 ou mais empregos diretos, que promova reflorestamento, aplique,
mensalmente, mais de R$ 1.000,00 em programa de qualificação de fornecedor; possua
programa de controle de qualidade devidamente comprovado; desenvolva projeto de interesse do
meio ambiente, realize mais de 50%, individual ou em conjunto, do valor projetado para obra
civil, instalação e montagem com empresa goiana com data de registro na JUCEG anterior a 12
meses da data de aprovação do projeto (15% de desconto).
I) empresa que gere 50 ou mais empregos diretos (5% de desconto).
I) empresa que mantenha creche para filhos de funcionários; empresa que, a partir da aprovação
do projeto, ofereça mais de 10% do total de suas vagas para deficiente físico; empresa que, a
partir da aprovação do projeto, ofereça mais de 10% do total de suas vagas para o primeiro
emprego; empresa que, a partir da aprovação do projeto ofereça mais de 10% de suas vagas para
pessoa com mais de 50 anos; empresa que, a partir da aprovação do projeto, mantenha mais de
10% do total de seu quadro de funcionários formado por estagiário; empresa que mantenha
programa de combate à criminalidade, nos termos definidos pela Secretaria da Segurança
175
Pública e Justiça; empresa que apóie o Condomínio Solidariedade; aplique adicionalmente, por
mês, mais de R$ 750,00 no programa bolsa universitária; terceirize mão-de-obra de, no mínimo,
30 reeducandos da Agência Goiana do Sistema Prisional (10% de desconto).
IX
X
XI
I) empresa que, a partir da aprovação do projeto, ofereça mais de 5% do total de suas vagas para
deficiente físico; empresa que, a partir da aprovação do projeto, ofereça mais de 5% do total de
suas vagas para o primeiro emprego; empresa que, a partir da aprovação do projeto, ofereça mais
de 5% de suas vagas para pessoa com mais de 50 anos; empresa que, a partir da aprovação do
projeto, mantenha mais de 5% do total de seu quadro de funcionário formado por estagiário;
empresa que ofereça gratuitamente programa de educação a seu funcionário; empresa que
mantenha no mínimo 2% de suas vagas de trabalho formada por adolescente capacitado ou
profissionalizado pela Organização das Voluntárias de Goiás; empresa que aplique
adicionalmente R$ 500,00 no programa bolsa universitária; empresa que empregue, no mínimo,
5 egressos da Agência Goiana do Sistema Prisional; empresa que terceirize mão-de-obra de, no
mínimo, 15 reeducandos da Agência Goiana do Sistema Prisional (5% de desconto).
I) empresa que aplique, mensalmente, mais de R$ 750,00 em projeto público relativo à ciência e
tecnologia, meio ambiente e pesquisa ou à TECNÓPOLIS/FUNTEC; empresa que contribua, por
meio de impressão gráfica visível em sua embalagem ou rótulo, para a divulgação do
PODUZIR; empresa que patrocine projeto referente à tese de pós-graduação, estudo e pesquisa
relativa ao desenvolvimento do Estado de Goiás (10% de desconto).
I) empresa que aplique, mensalmente, mais de R$ 500,00 em projeto público relativo à ciência e
tecnologia, meio ambiente ou à TECNÓPOLIS/FUNTEC (5% de desconto).
Fonte: Dec. nº 5.265/2000, Dec. nº 5.567/2002 e Dec. 5.413/2001, apud CARDOZO: 2010 p. 252.
O Programa PRODUZIR possui os seguintes subprogramas (mais detalhes ver no
Anexo 4):
MicroProduzir – para incentivar a implantação ou expansão de micro e pequenas empresas;
CentroProduzir – para incentivar, por meio de apoio financeiro, a instalação no Estado de
|Goiás, de central única de distribuição de produtos informática, telecomunicações, móvel,
eletrônico, e utilidades domésticas em geral;
TeleProduzir – para prestação de assistência financeira destinada ao financiamento de parcela
do custo de investimento realizado, à empresa de telecomunicação que instalar unidade
central de atendimento (Call Center) no Estado de Goiás;
ComexProduzir – para apoiar operações de comércio exterior no Estado de Goiás realizada
por
empresa
comercial
importadora,
inclusive
“trading
company”,
que
operem
exclusivamente ou preponderantemente com essas operações;
TecnoProduzir – para prestação de incentivo financeiro destinado a motivar investimentos
privados para a construção da torre central do “Teleponto Parque Serrinha”;
LogProduzir – para incentivar a instalação e expansão de empresas operadoras de logística de
distribuição de produtos no Estado de Goiás.
176
Progredir – para incentivar à instalação de empresas industriais montadoras/fabricantes de
diversos produtos no Estado de Goiás, tais como: produtos de informática, telecomunicações
e automação, eletroeletrônicos, eletrodomésticos, equipamentos e material de laboratório e
etc..
Para analisar a evolução, a distribuição, a participação e as relações dos incentivos
do Programa com a geração de emprego apresentam-se as tabelas que se seguem, que
mostram os valores dos recursos a preços de 2010, aprovados ou em fruição, pelas
Microrregiões do IBGE, bem como para a Metade Norte e Metade Sul do Estado de Goiás. O
critério para determinar se um município pertence à Metade Norte ou Sul foi o paralelo de
16º. Se a sede do município estiver acima do paralelo 16° pertence à Metade Norte, caso
contrário pertencerá à Metade Sul.
Nos primeiros três anos apenas municípios da Metade Sul usufruíram dos
benefícios sendo que, dos 100%, as Microrregiões de Anápolis e Goiânia monopolizaram o
recebimento dos incentivos (81% do Investimento Fixo e 60% dos empregos). A partir de
2003 o desnível na captação de benefícios do Produzir ainda continuou substancial, em média
a Metade Sul absorveu 77% do Investimento Fixo contra 23% para a Metade Norte, sendo
que nesta geraria 18% do total dos empregos previstos e na sul 82%.
Também a partir de 2003 os benefícios pulverizaram-se pelas Microrregiões do
Estado, contudo, das 18 Microrregiões 6 foram as que mais usufruíram do Programa Produzir
(Anápolis, Goiânia, Entorno de Brasília, Meia Ponte, Sudoeste e Vale do Rio dos Bois).
Como estas são as que detêm maior força econômica no Estado, melhor infraestrutura
econômica e social e mão de obra mais qualificada, mais empresas buscam incentivos para
seu fortalecimento produtivo e é natural a maior absorção de tais benefícios por tais
localidades.
Outra constatação é que, além de ter menor participação na busca dos recursos do
Produzir, a Metade Norte tem uma relação Investimento Fixo e Empregos maior (R$ 375.506)
que a sul (R$ 223.374). Um dos motivos para isso é que a Metade Norte tem muitos
empreendimentos na área de extração mineral que tem demanda por investimentos mais
vultosos e é bastante mecanizado o que, por óbvio, não gera empregos diretos como outras
atividades econômicas. Nessa direção e comparando-se com a relação para o Estado como um
todo (R$ 248.971 entre 2000 e setembro de 2011) percebe-se que nas microrregiões onde a
média é maior que a do Estado ocorre, normalmente, investimentos ligados à atividade de
extração de minérios, como na de Catalão, Porangatu e São Miguel do Araguaia, bem como
na Chapada dos Veadeiros e Vão do Paranã, estas na região do nordeste goiano que acusam
177
índices menores de desenvolvimento e crescimento no Estado. Portanto, localidades menos
desenvolvidas ou ligadas a investimentos na área de minérios detêm as maiores relações
Investimento Fixo e Empregos.
Tabela 3 - Recursos Aprovados, Número de Empregos a ser Gerado e Custo do Emprego no Produzir
nas Microregiões e Metade Norte/Sul de Goiás - 2001 a Maio de 2012
Fonte: Secretaria da Indústria e Comércio do Estado de Goiás e Instituto Mauro Borges - IMB. Elaboração do
autor.
Nota: Preços de 2010.
As microrregiões que detêm as menores relações Investimento Fixo e Empregos
são, na ordem, as de Anápolis (R$ 142.268), Goiânia (R$ 159.960), Anicuns (R$ 184.637) e
Entorno de Brasília (R$ 186.618). Observam-se valores com certa distância da média estadual
(R$ 248.971).
Assim, nota-se que algumas microrregiões não conseguem captar recursos do
Programa ou se conseguem a aprovação desses recursos, principalmente as da Metade Norte,
a fruição não ocorre na mesma proporção. As microrregiões que menos aprovam ou usufruem
de recursos do FOMENTAR/PRODUZIR são, principalmente, a de Aragarças, Chapada dos
Veadeiros, Iporá, Porangatu, Rio Vermelho, São Miguel do Araguaia, Vale do Rio dos bois e
Vão do Paranã. Contribuem para tal situação a falta de infraestrutura econômica e social e a
aglomeração de pessoas, dois requisitos essenciais para o investimento produtivo se tornar
atrativo.
4.4 - Projetos aprovados e efetivamente em fruição
178
O programa FOMENTAR, no período compreendido entre 1985 a 2003, aprovou
1.565 projetos, sendo 899 de novas empresas (implantação) e 666 projetos de expansão,
reformulação ou redução de ociosidade. Destes, apenas 364 foram efetivamente
implementados, ou seja, 23,3% do total. Até maio de 2012 já haviam encerrado a utilização
do benefício 224 projetos e 140 ainda estavam dentro do período de utilização. Os benefícios
concedidos a esses projetos que ainda estavam em fruição atingiam o montante de R$
25.178.793.684,01 a preços de dezembro de 2011, atualizados pelo INPC.
Tabela 4 - Projetos aprovados e efetivamente em fruição pelo Fomentar – 1985 a maio de 2012.
Projetos
Projetos Aprovados
Em utilização
Encerrados
Total
1.565
140
224
364
Fonte: Secretaria de Indústria e Comércio - Programa Fomentar/Produzir (2012). Elaboração do autor
Com relação às atividades, o setor de alimentos se destacou com 33% do total dos
projetos, vindo em seguida os segmentos de embalagens e confecções com 7% cada um;
metalurgia com 6%; móveis e bebidas, com 5% cada um; e farmacêutica com 3% dos
projetos.
Posteriormente, no ano de 2000, Goiás tornou-se mais agressivo na atração de
empreendimentos industriais com a criação do Programa de Desenvolvimento Industrial de
Goiás (PRODUZIR). Para Castro (2007), o novo programa de incentivo à industrialização
apresentou dois importantes avanços: O primeiro é o de incorporar um conjunto de
mecanismos de seletividade setorial e regional ao programa de incentivos, com foco no
estimulo à verticalização e agregação de valor à produção primária de Goiás, segundo, na
redução das desigualdades regionais no âmbito do próprio Estado.
Com a implementação do PRODUZIR, outras grandes empresas se instalaram em
Goiás. Entre os anos 2001 e maio de 2012, foram contratados 650 projetos de concessão de
benefícios fiscais para implantação ou expansão de empreendimentos industriais, dos quais
289 estão em fruição. Esses projetos somaram R$ 11,7 e R$ 72,5 bilhões em investimentos
previstos e incentivos concedidos, respectivamente.
Segundo Castro et al (2009), os dois programas de incentivos fiscais
implementados em Goiás estiveram orientados para o desenvolvimento de três grandes grupos
de segmentos industriais: 1) processamento de matérias-primas naturais e indústrias
acessórias, como embalagens, adubos e rações; 2) química, farmacêutica e automobilística,
179
com a tentativa de diversificação da economia; 3) setores tradicionais como de confecções,
calçados e móveis, com o objetivo de promover o adensamento de suas cadeias produtivas.
A partir de 1999, além dos incentivos do PRODUZIR, Goiás também promoveu
um intenso processo de redução de alíquotas de ICMS e a criação de uma ampla gama de
benefícios fiscais pontuais para ampliar a competitividade, principalmente dos segmentos
industriais citados no parágrafo anterior.
4.5 - A efetividade do programa Produzir
O PRODUZIR entrou em operação em janeiro de 2001. No período de 2001 até
maio de 2012, 1.399 projetos foram aprovados junto ao conselho do Programa, sendo que
destes, 650 foram efetivamente contratados, contemplando 81 municípios em 17 das 18
Microrregiões do Estado. A representatividade de cada microrregião em cada variável
considerada está representada abaixo. (Tabela 5).
Tabela 5 - Projetos Contratados do Produzir por Microrregiões - 2001 a Maio 2012
Fonte: Secretaria da Indústria e Comércio do Estado de Goiás - SIC e Instituto Mauro Borges - IMB. Elaboração
do autor.
Nota: Preços atualizados em maio de 2012.
A Microrregião de Goiânia foi a que recebeu o maior número de projetos e gerou o
maior número de empregos diretos, 20,1% do total, mas as microrregiões do Sudoeste
Goiano, Quirinópolis e Anápolis receberam os maiores investimentos, 23,3%, 15,7% e 12,8%
do total, respectivamente. Esses investimentos estão intimamente ligados ao setor
sucroalcooleiro para as duas primeiras microrregiões e automotivo, farmacêutico e de bebidas
para a última. A Microrregião de Goiânia se destaca nos setores alimentício, embalagens,
180
laticínios e higiene. As microrregiões de Sudoeste Goiano, Quirinópolis, Anápolis, Meia
Ponte, Vale do Rio dos Bois, Catalão e Goiânia absorveram 84,9% de todo o investimento
previsto para o Estado de Goiás.
Por outro lado as microrregiões de Anicuns, São Miguel do Araguaia, Iporá e Rio
Vermelho receberam os menores investimentos e benefícios concedidos. A Microrregião do
Vão do Paranã no Nordeste Goiano não captou nenhum recurso e não usufrui de tais
incentivos, é a região mais pobre do estado, com infraestrutura precária e os piores
indicadores sociais. Isto mostra o limite dessas políticas de incentivos como forma de
alavancar o desenvolvimento regional. Mesmo tendo tratamento diferenciado dentro do
programa e maiores benefícios para se instalar naquela região, nenhuma empresa se habilitou
para instalar algum empreendimento por lá.
Tabela 6 - Projetos Contratados do Produzir por Segmento Econômico - Representatividade do
Investimento, Emprego e Benefício - 2001 a Maio 2012
Fonte: Secretaria de Indústria e Comércio do Estado de Goiás e Instituto Mauro Borges - IMB.
Nota: Preços atualizados em maio de 2012
Elaboração do autor.
Analisando-se a representatividade dos investimentos por segmento econômico
(Tabela 6), destaca-se o montante previsto para o setor sucroalcooleiro e o de biocombustível
que alcança 59,3% do total, ultrapassando setores tradicionais como o alimentício (6,6%),
bebidas (8,8%). O setor automobilístico prevê investimentos na ordem de 8,8%. Assim, a
cesta de investimentos fortalece setores ligados ao agronegócio bem como atrai indústrias
consideradas de ponta e de alta tecnologia como a de automóveis, fármacos e de siderurgia.
181
Os investimentos ligados à atividade Sucroalcooleira e Biocombustíveis (59,3%)
somados à atividade automotiva e alimentícia absorvem 74,7% dos investimentos totais.
Atualmente,
289
empresas
estão
utilizando
o
Programa
PRODUZIR,
contemplando 80 municípios em 17 microrregiões. Destas, 43,6% estão localizadas na
Microrregião de Goiânia, que também ocupa o 1º lugar dos benefícios utilizados (22,8%),
bem como do ICMS arrecadado (25,44%). Juntas, as microrregiões de Goiânia, Anápolis,
Entorno do DF, Sudoeste de Goiás e Catalão respondem, aproximadamente, por 78,6% do
ICMS recolhido (Tabela 7), demonstrando forte concentração industrial. Com a implantação
de todos os projetos contratados, as microrregiões do Sudoeste de Goiás, Quirinópolis, Meia
Ponte e Vale do Rio dos Bois passarão a ter forte representatividade na geração de empregos
diretos, investimentos e ICMS. Por outro lado, algumas microrregiões, como a de São Miguel
do Araguaia, Vão do Paraná, Rio Vermelho, Chapada dos Veadeiros, Iporá, Aragarças e
Anicuns, apesar do programa Produzir ter como meta a redução das desigualdades regionais,
por questões demográficas, climáticas, logísticas etc., ainda não conseguiram captar os
recursos que pudessem tirá-las da condição de regiões menos desenvolvidas do estado. Com
isso, a concentração espacial avança, e a desigualdade entre as regiões tende a aumentar.
Tabela 7 - Projetos em Fruição no Programa PRODUZIR por Microrregiões e Representatividade do
ICMS arrecadado - 2001 a 2011
Fonte: Secretaria da Indústria e Comércio do Estado de Goiás e Instituto Mauro Borges. Elaboração do autor.
Obs.: Há uma empresa usufruindo do Produzir no Vão do Paraná, mas não consta das contratações. Depois da contratação do
benefício, a empresa solicitou mudança para outro município/microrregião.
Com relação aos empregos gerados pelos projetos em fruição do PRODUZIR,
fazendo-se a sua relação com o saldo do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
(CAGED), que foi de 427.840 postos de trabalho, chega-se a uma média anual de 10,20%
entre 2001 e 2011. Isto significa que o programa responde por 10,20% daquele montante, no
fomento à geração de emprego. Ressalta-se que nos projetos contratados, previa-se a geração
182
176.622 empregos. Entretanto, a quantidade efetivamente gerada ficou em apenas 24,72% do
previsto.
Adotando-se as informações da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS),
tem-se um acréscimo no estoque de emprego formal de 654.622. A representatividade média
anual é de 6,67% daquele montante entre 2001 e 2010. Assim, tanto na comparação com o
CAGED quanto com a RAIS, o impacto na geração de emprego é constatado, embora numa
quantidade inferior à prevista nos contratos. Isso pode ser explicado pelo fato de as empresas
superdimensionarem a quantidade de empregos a serem gerados, tendo em vista que isto
conta pontos na hora da aprovação dos projetos e amplia os benefícios concedidos. No
entanto, o que se vê na prática, tanto no FOMENTAR, quanto no PRODUZIR, é que a
quantidade de empregos gerados ficou muito aquém do que foi contratado.
Os resultados da produção industrial podem ser avaliados através dos números do
Valor Adicionado (VA) e do Faturamento do setor. Segundo dados do Instituto Mauro
Borges, em 1995, primeiro ano com dados disponíveis para o setor, o VA das indústrias de
transformação e extrativa mineral somavam R$ 1,59 bilhão, saltando para R$ 12,51 bilhões
no ano de 2009, com acréscimo nominal de 687% e real de 142,6%.
Gráfico 1: Valor Adicionado da Indústria de Transformação e Extrativa Mineral do Estado de
Goiás – 1995 – 2009 (R$ Bilhões)
14,00
Valor Adicionado
12,51 12,70
12,00
9,79
10,00
8,80
7,68
8,00
6,60
5,89
6,00
4,91
4,26
4,00
2,00
3,03
1,59
1,86
2,16
2,19
3,25
2,53
0,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Instituto Mauro Borges – IMB. Elaboração do autor.
Os dados disponíveis de faturamento, a partir de 1999, também mostram o bom
desempenho do setor industrial. Segundo dados da Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás,
em 1999, as vendas da indústria somavam-se R$ 10,8 bilhões, saltando para R$ 74 bilhões no
183
ano de 2010, com acréscimo nominal de 592% e real de 101,2% no período.
Gráfico 2: Faturamento do Setor Industrial do Estado de Goiás – 1999-2010 (R$ Bilhões)
80,0
74,0
Faturamento
70,0
64,6
64,0
2008
2009
60,0
47,2
50,0
40,0
30,0
35,4
37,2
33,8
2004
2005
2006
24,7
20,1
20,0
10,7
13,6
16,7
10,0
0,0
1999
2000
2001
2002
2003
2007
2010
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás - SEFAZ-GO. Elaboração do autor.
Em conseqüência, houve ganhos de participação do setor industrial na geração de
riquezas totais do Estado, devido ao aumento significativo do Valor Adicionado (VA), que é
diferença entre o Valor Bruto da Produção (VBP) e o Consumo Intermediário (CI), e do
Faturamento. A indústria de transformação e extrativa mineral, no seu conjunto, participava
com 12% do PIB estadual em 1995. Em 2009, essa participação eleva-se para 16,6%,
resultando num acréscimo de 38,33%.
O aumento da participação do setor no PIB e do faturamento está relacionado com
a instalação de empreendimentos voltados para o processamento de produtos do setor
agropecuário e a extração e transformação mineral. Nos últimos anos, novos setores, mais
dinâmicos, também têm contribuído para aumentar essa participação, a exemplo da indústria
automobilística, química, farmacêutica e outras atividades ligadas ao setor metal-mecânico,
atraídas pelos programas de incentivos fiscais implementados pelo Estado de Goiás.
4.6 – Análise das Principais Variáveis de Estudo
Nas seções anteriores analisamos os Programas de incentivos fiscais FOMENTAR
e PRODUZIR, adotados em Goiás. Neste item, através da análise das principais variáveis
selecionadas, como Produto, Emprego e Renda, Balança Comercial, Arrecadação e
184
Indicadores Sociais, verificaremos o comportamento delas no período e se os incentivos
concedidos contribuíram para esse desempenho.
4.6.1 - Produto
O ano de 2011 foi marcado pela desaceleração da economia nacional, resultado da
fragilidade financeira das maiores economias mundiais, devido à crise iniciada em 2008 nos
EUA e que rapidamente se espalhou por outras economias. Decisões tomadas no âmbito
interno pelo governo federal para conter a inflação tiveram impacto nessa freada do
crescimento. Com isso, a economia goiana também foi afetada, embora com menor
intensidade, graças a sua dinâmica produtiva diferenciada voltada em grande parte para o
consumo interno.
A economia brasileira teve uma expansão moderada de 2,7% em 2011, após um
crescimento robusto de 7,5% no ano de 2010. O crescimento de 2011 ocorreu em um
ambiente de retração da demanda externa, e a expansão econômica foi sustentada basicamente
pela demanda doméstica, resultado do dinamismo do consumo das famílias, condições
favoráveis do mercado de trabalho e da manutenção dos programas governamentais de
distribuição de renda.
O Produto Interno Bruto (PIB) do Estado de Goiás em 2011, que representa o
somatório de todos os bens e serviços finais produzidos no Estado, ao longo do ano,
apresentou acréscimo de 6,7%, em termos reais, em valores correntes atingiu R$ 111,269
bilhões, e representou 2,7% do PIB brasileiro, mantendo a 9ª posição no ranking nacional
desde 2002. O desempenho da economia goiana, superior à média nacional, deve-se ao
aumento de preços nas principais commodities no mercado internacional, ao aquecimento da
demanda interna, reflexo do avanço na renda.
No âmbito regional, Goiás ocupa a 2ª posição no ranking e é responsável por
28,1% da produção gerada no Centro-Oeste, que atingiu o valor de R$ 396,4 bilhões em 2011,
representando 9,6% do PIB nacional. Fica atrás apenas do Distrito Federal, cuja participação
no PIB do Centro-Oeste é de 41,5%, e 7º no ranking nacional.
No período 1995 – 2011, o PIB goiano cresceu 99,25% em termos reais, superior
ao da região Centro-Oeste, que cresceu 94%, e também ao do Brasil, que cresceu apenas
61,75% (Tabela 8). Isso mostra que a economia de Goiás e da Região Centro-Oeste
apresentou um dinamismo maior em relação ao país. No âmbito regional, o crescimento do
PIB de Goiás só ficou atrás de Mato Grosso.
185
Gráfico 3 - Goiás e Brasil: taxa de crescimento do Produto Interno Bruto - 1995-2011
Fonte: IBGE. Instituto Mauro Borges - IMB . Elaboração do autor.
Tabela 8: BRASIL, GOIÁS E CENTRO-OESTE - Produto Interno Bruto (PIB) 1995 - 2011
No período considerado, Goiás foi o Estado que adotou políticas mais ativas no
sentido de atração de indústrias para promover o seu desenvolvimento, principalmente, com a
criação do FOMENTAR, em 1984 e, depois, do PRODUZIR, em 2000. Entretanto, sabemos
que o dinamismo da economia local não depende apenas da concessão farta de incentivos
fiscais, mas, também, da existência de uma infraestrutura básica adequada, como boas
estradas, energia elétrica suficiente, nível de instrução elevado, mão de obra qualificada,
186
localização estratégica, abundância de matérias-primas, tamanho do mercado consumidor e
nível de renda da população. A combinação de incentivos fiscais, de um lado, e infraestrutura
razoável do outro, tem contribuído para esse desempenho econômico acima da média
nacional.
A participação do PIB goiano no PIB nacional, no período 1995-2011, passou de
2,05% para 2,69%, com crescimento de 31,22%. A região Centro-Oeste, no mesmo período,
ampliou sua participação no PIB nacional de 8,41% para 9,57%, com crescimento de 13,79%.
Gráfico 4: Participação de Goiás e do Centro-Oeste no PIB do Brasil (%) 1995 - 2011
Fonte: IBGE. Instituto Mauro Borges. Elaboração do autor.
Em 1995 o PIB de Goiás era de R$ 14,46 bilhões e apresentava a seguinte
composição setorial: a Agropecuária participava com 13,87%, a Indústria com 20,43% e os
Serviços com 65,70%. No ano de 2011, com PIB de R$ 111,26 bilhões, observa-se que a
participação da Agropecuária caiu para 12,5% do PIB, a dos Serviços reduziu-se para 60,7%,
enquanto a Indústria elevou sua participação para 26,8% (Tabela 2). No período 1995-2011 a
Agropecuária perdeu importância relativa, reduzindo sua participação no PIB total em
10,96%. No setor de Serviços a redução foi menor, de 8,24%. A Participação da Indústria no
PIB teve um acréscimo de 31,18%. Ressalta-se que foi o único setor a aumentar a sua
participação.
A indústria, que em 1995 participava com 20,43% do PIB local, elevou essa
participação para 26,8% em 2011. A indústria de transformação aumentou sua participação no
PIB industrial de 11,19% em 1995, para 13,8% em 2011. A indústria extrativa mineral
aumentou de 1,14% em 1995, para 1,8% em 2011, o setor de eletricidade, gás e água elevou
de 3,14% para 3,7%, e o da construção civil aumentou sua participação de 4,95% para 7,5%.
187
A participação média da indústria de transformação no período foi de 12,51%. De 1995 a
2002, essa participação ficou estagnada em torno de 11%. A partir de 2003 a participação
voltou a crescer e atingiu o ápice em 2009, com 15,28%. Em 2010 e 2011, voltou a cair,
evidenciando uma perda de dinamismo, reflexo da desaceleração da economia brasileira e
global, devido à crise global iniciada em 2008.
Tabela 9: ESTADO DE GOIÁS - Participação da Indústria no PIB – 1995 - 2011
Participação da Indústria no PIB por Atividade (%)
Total
Indústria
Indústria de
Eletricidade,
Construção
Extrativa
Transformação
Gás e Água
Civil
Mineral
1995
20,43
1,14
11,19
3,14
4,95
1996
19,83
1,13
10,64
3,16
4,91
1997
20,67
1,17
11,04
2,86
5,59
1998
20,61
0,94
10,60
3,35
5,72
1999
21,87
1,51
11,41
3,86
5,09
2000
24,02
1,66
11,46
4,07
6,84
2001
24,38
1,18
11,25
5,29
6,66
2002
23,90
1,01
11,86
5,08
5,96
2003
23,24
0,88
12,19
5,51
4,67
2004
24,98
1,03
12,30
6,15
5,50
2005
25,97
0,82
13,92
5,34
5,88
2006
26,49
0,72
14,54
5,14
6,10
2007
26,97
1,73
13,57
5,29
6,38
2008
26,21
1,07
13,80
5,21
6,13
2009
27,01
1,28
15,28
4,07
6,39
2010
26,6
1,1
13,9
4,4
7,3
2011
26,8
1,8
13,8
3,7
7,5
Fonte: IBGE. Elaborada pelo autor.
Ano
Os dados acima revelam os limites dessa política de concessão de incentivos, pois,
mesmo tendo sido a indústria de transformação a maior beneficiária da política generosa de
incentivos fiscais implantada em Goiás a partir de 1985 com o FOMENTAR e posteriormente
com o PRODUZIR, ela não consegue manter um crescimento sustentado e mais robusto da
participação no setor, o que coloca em dúvida a eficácia desses programas no sentido de
promover mudanças estruturais na composição do PIB em favor da indústria. Convém
ressaltar que a construção civil apresentou crescimento muito mais expressivo no período,
sem, no entanto, figurar no rol das atividades incentivadas ou fomentadas por essa política
pública.
A participação de Goiás no Valor da Transformação Industrial do país passou de 0,7%,
em 1985, antes dos programas FOMENTAR e PRODUZIR, para 1,1% em 1996, e em 2011,
atingiu 2,3% do VTI nacional (Tabela 10).
188
O aumento da participação de Goiás deu-se, principalmente, devido à forte
expansão da agroindústria, com destaque para o setor de alimentos e bebidas, que segundo
dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA/IBGE), representava 3% do VTI nacional, passando
para 6,1%, em 2006. Grandes indústrias do setor de alimentos como a Perdigão, Unilever,
Ceval, Parmalat, Cipa/Mabel e outras, instalaram-se no Estado, atraídas pela proximidade da
matéria prima, incentivos fiscais generosos e infra-estrutura adequada de transporte,
armazenamento e energia elétrica.
Tabela 10- Participações Estaduais no Valor da Transformação Industrial Nacional
(VTI), estados selecionados, 1985 - 2011
Fonte: para 1985, Censo Industrial, IBGE, apresentado em Cano (2008, p. 102); para o período 1996-2011,
PIAs/IBGE. Elaboração do Autor
Conceitualmente, o PIB per capita corresponde à divisão do PIB pela população
residente. No ano de 2011, o Estado de Goiás registrou PIB per capita de R$ 18.298,59. Em
1995, segundo o IBGE, era de R$ 3.183,66. O crescimento no período foi de 474,77%, em
termos nominais, e de 87,36%, em termos reais. O PIB per capita de Goiás em 2011 foi
inferior ao do Brasil, com R$21.535,65, e ao dos demais entes federativos do Centro-Oeste,
Distrito Federal com R$63.020,02, Mato-Grosso do Sul com R$19.875,45 e do Mato-Grosso
com R$ 23.218,24.
O PIB per capita goiano continua aumentando sua taxa de participação em relação
ao PIB per capita nacional. Em 2011 o PIB per capita correspondeu a 85% do PIB per capita
nacional. Em 1995 correspondia a apenas 71,74%. Apesar de a economia goiana ter crescido
acima da média nacional no período, este indicador continua abaixo da média nacional. No
ranking nacional Goiás ocupa a 11ª posição no PIB per capita e a região Centro-Oeste a 2ª,
perdendo apenas para a região Sudeste.
189
No mesmo período, a taxa média de crescimento anual do PIB foi de 4,4%,
enquanto a taxa média geométrica de crescimento anual da população, no período de 19962000, foi de 2,60%, e de 2000 a 2010, de 1,84%, portanto, inferior à do PIB. Em 1995 a
população de Goiás era de 4.514.967 de habitantes. Em 2011 ela chegou a 6.080.588,
crescimento de 34,68% no período. Goiás é o 12º estado mais populoso do Brasil e, além
disso, tem recebido um migratório interno intenso, devido às oportunidades de trabalho nas
suas regiões mais dinâmicas. Isto pode ter contribuído para que este indicador ficasse abaixo
da média nacional. Destacamos também a elevada concentração de renda em Goiás e o
pagamento de salários inferiores aos que são pagos aos trabalhadores das regiões mais
desenvolvidas do país, do Sudeste e Sul.
Tabela 11: BRASIL, GOIÁS E CENTRO-OESTE - Produto Interno Bruto a Preços de mercado
per capita – 1995- 2011
Fonte: IBGE. Instituto Mauro Borges. Elaboração do autor.
Goiás, em 1996, tinha 11.954 estabelecimentos industriais. Em 2011, esse número
foi reduzido para 10.514, uma queda decrescimento de 13,70% (Tabela 6). No entanto o que
chama a atenção é a elevada taxa de mortalidade de empresas no Estado, que aumentou
668,5%%, passando de 5,4% em 1995, para 41,5% em 2011 (Tabela 7). As causas dessa
elevação, principalmente a partir de 1999, ainda necessita de um estudo mais aprofundado,
190
não podendo ser creditado apenas às dificuldades da economia brasileira no período,
considerando que outros setores da economia goiana apresentaram um grande dinamismo,
apesar da crise nacional e seus reflexos na economia local.
Gráfico 5: Estado de Goiás: Número de estabelecimentos industriais, cadastrados na Secretaria da
Fazenda - 1996- 2012
Fonte: IBGE. Instituto Mauro Borges. Elaboração do autor.
Tabela 12: ESTADO DE GOIÁS - Constituição e Extinção de empresas – 1995 - 2011
Fonte: Junta Comercial do Estado de Goiás – JUCEG. Elaboração do Autor
Esses dados revelam um ambiente de negócios não muito favorável à atividade
industrial, devido ao fato de que, mesmo recebendo diversos incentivos fiscais financeiros,
inúmeros estabelecimentos fecharam as portas, principalmente, a partir do ano de 2009.
Considerando a dimensão desse problema, faz-se necessária a implementação de uma política
191
pública para reverter essa situação, sob pena de continuarmos a fomentar empreendimentos
com recursos públicos e depois ver esses estabelecimentos fechando as portas, não
contribuindo para a geração de renda e emprego, que era a razão da existência dos incentivos.
Segundo o “Censo do PRODUZIR”, realizado pela Secretaria da Indústria e
Comércio do Estado de Goiás em 2013, poucas indústrias têm investido em Pesquisa e
Desenvolvimento (P & D), principalmente no desenvolvimento de novos produtos e
processos. O percentual fica em torno de 2% do faturamento, o que é pouco. A renovação
tecnológica e o aumento da competitividade, que são objetivos do PRODUZIR, acabam
ficando prejudicados.
4.6.2 – Emprego e Renda
O dinamismo da economia goiana fica evidenciado, quando se observa o
crescimento expressivo na geração de emprego e renda nos últimos dezesseis anos. Esse
dinamismo deve-se, principalmente, ao avanço da agroindústria e ao surgimento de novas
atividades industriais no estado que propiciaram a expansão do setor de serviços, colocando
Goiás entre as dez maiores economias estadual do Brasil, ocupando a nona colocação.
Os dados do Produto Interno Bruto (PIB), indicador que representa a soma, em
valores monetários, de todos os bens e serviços finais produzidos numa determinada região,
durante um determinado período, mostra o bom desempenho da economia de Goiás no período
de 1995 a 2011, com taxa média de crescimento real de 4,6%, taxa esta superior à da economia
brasileira que registrou um crescimento real médio de 3%.
Uma das formas de verificar se a expansão da produção está contribuindo de forma
positiva para o bem-estar da população é observar a evolução do emprego e da renda gerada
pelo trabalho. Neste sentido, a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), divulgada
anualmente pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), é uma importante ferramenta para
acompanhar o comportamento do emprego formal. Os principais resultados do comportamento
do emprego formal e da remuneração média do trabalho, no período de 1995 a 2011, serão
apresentados a seguir, com o objetivo de acompanhar a evolução desses indicadores no estado
de Goiás.
O Produto Interno Bruto (PIB) do estado de Goiás, calculado pelo IBGE/IMB,
cresceu 5,4% em 2011, superior à taxa registrada na média brasileira, que foi de 5,1%. Embora
este crescimento tenha sido considerável, demonstrou uma desaceleração significativa no
ritmo, se comparado aos 8,8% verificado em 2010.
192
Os dados do emprego formal também acompanharam o desempenho do PIB ao
expandir 5,4%, em 2011, com elevação de 71.589 empregos. Entretanto, esse resultado,
embora bastante favorável, mostra uma perda de dinamismo na criação de novos postos de
trabalho, quando comparado com o registrado em 2010, que teve crescimento de 8,6% e
aumento de 104.331 empregos, sendo este o melhor resultado da série histórica, segundo
dados da RAIS/MTE.
Tabela 13: Número de empregos formais, variação absoluta e relativa em Goiás e no Brasil – 19952011
Nº de Empregos
Ano
Brasil
1995
23.755.736
1996
23.830.312
1997
24.104.428
1998
24.491.635
1999
24.993.265
2000
26.228.629
2001
27.189.614
2002
28.683.913
2003
29.544.927
2004
31.407.576
2005
33.238.617
2006
35.155.249
2007
37.607.430
2008
39.441.566
2009
41.207.546
2010
44.068.355
2011
46.310.631
Fonte: RAIS 2011.
Elaboração do autor.
Goiás
511.018
527.152
554.419
580.620
610.672
663.902
730.608
781.443
827.039
872.824
944.927
992.822
1.061.426
1.135.046
1.209.310
1.313.641
1.385.230
Variação Absoluta
Variação Relativa
(%)
Brasil
Brasil
Goiás
0,31
1,15
1,61
2,05
4,94
3,66
5,50
3,00
6,30
5,83
5,77
6,98
4,88
4,48
6,94
5,09
3,16
5,17
4,73
5,18
8,72
10,05
6,96
5,83
5,54
8,26
5,07
6,91
6,94
6,54
8,63
5,45
74.576
274.116
387.207
501.630
1.235.364
960.985
1.494.299
861.014
1.862.649
1.831.041
1.916.632
2.452.181
1.834.136
1.765.980
2.860.809
2.242.276
Goiás
16.134
27.267
26.201
30.052
53.230
66.706
50.835
45.596
45.785
72.103
47.895
68.604
73.620
74.264
104.331
71.589
Analisando a tabela acima observamos que a evolução da variação absoluta do
emprego formal segue uma tendência de crescimento, apesar da queda na taxa de crescimento
ocorrida no último ano. No entanto, a variação relativa segue uma tendência de queda na taxa
de crescimento do número de novas vagas, e este fenômeno se deve à desaceleração da
economia brasileira, cujos reflexos também foram sentidos em Goiás, em que pesem as
inúmeras medidas adotadas pelo governo federal, mas com poucos resultados efetivos. Os
efeitos mais severos da crise internacional sobre o Brasil começaram a aparecer a partir de
2011, quando a economia brasileira cresceu apenas 2,7%.
A taxa média anual de crescimento do emprego formal em Goiás no período foi de
6,34%, superior à do Brasil que foi de 4,17%. A indústria de Transformação no estado obteve
193
resultado ainda mais expressivo, com taxa média anual de 7,96%, enquanto no Brasil, a taxa
média ficou em apenas 3,11%. (Tabela 14).
Tabela 14: Número de Empregos Formais - Goiás e Brasil (1995 – 2012)
A análise setorial demonstra que todos os setores econômicos expandiram o nível
de emprego formal em 2011, com exceção da administração pública, que sofreu a perda de
8.741 empregos.
O setor de serviços liderou a geração de empregos, com a criação de 37.782 postos
de trabalho. Em seguida está a indústria de transformação, com a criação 19.723 postos de
trabalho, com destaque para a indústria química, com 6.026 empregos, e de alimentos e
bebidas, com 4.725 empregos. O comércio teve aumento de 14.161 postos de trabalho, a
construção civil aumentou 5.344 empregos e a agricultura teve 2.191 novos postos de trabalho.
194
Considerando o emprego por nível geográfico, em termos absolutos, a maior
geração de empregos coube à microrregião de Goiânia, com a criação de 31.214 postos de
trabalho, seguida pelas microrregiões do Sudoeste, com 8.623 postos, Meia Ponte com 8.057
postos, Entorno do Distrito Federal com 5. 681 postos, microrregião de Anápolis com 5.281
postos, e microrregião de Catalão com 2.814 postos de trabalho.
Os dados relativos à geração de emprego formal também revelam grande
concentração espacial. Em 2011, as cinco microrregiões com maior participação em novos
postos de trabalho concentraram 82,2% do número de empregos gerado no Estado. Outro dado
interessante sobre a concentração espacial na geração de emprego é que apenas dez municípios
respondem por 65,5% do total de postos de trabalho formais gerados no Estado. São eles:
Goiânia, Aparecida de Goiânia, Rio Verde, Itumbiara, Anápolis, Valparaíso de Goiás, Catalão,
Senador Canedo, Caldas Novas e Jataí.
Segundo dados da RAIS, as empresas de pequeno porte (de 1 a 99 vínculos) foram
responsáveis pela geração de 44.473 novos postos de trabalho (62%), em 2011. Em seguida,
vêm as empresas de médio porte (de100 a 499 vínculos) com 19.313 postos (15,9%). Juntas,
essas duas categorias foram responsáveis pela criação de 63.786 postos de trabalho (89,10%
do total), mostrando a importância dessa categoria de empresa na geração de emprego.
Tabela 15: Rendimento médio nominal, segundo setores de atividades econômica - Goiás 2000 –
2012
De acordo com a RAIS, a remuneração média do trabalhador goiano em 2011 foi
de R$ 1.533,25. Esse valor corresponde a um aumento real do rendimento médio dos
trabalhadores de 5,6% em relação ao mês de dezembro de 2010. Observamos que esse
percentual de aumento na remuneração foi inferior ao registrado em 2010, indicando uma
tendência de queda na trajetória de crescimento da remuneração média no Estado, embora a
195
remuneração média do trabalhador em Goiás continua obtendo ganhos superiores aos
registrados no Brasil.
Com relação ao rendimento médio, em Goiás também se verifica o aumento da
concentração geográfica da renda, devido ao aumento da diferença do rendimento médio dos
trabalhadores das regiões mais dinâmicas do Estado.
Os dados da RAIS confirmam tendência observada nos últimos anos, em que a
grande maioria das categorias profissionais conquistou aumentos reais para os salários através
das negociações coletivas na data-base, além de haver uma mobilidade entre trabalhadores de
faixas de rendimentos mais baixos para as de melhor remuneração. Esses dados mostram,
ainda, que os melhores rendimentos, em 2011, foram nas atividades de serviço industrial de
utilidade pública (R$ 4.241,44), extrativa mineral (R$ 2.494,,49) e administração pública (R$
2.255,86). Em seguida, vêm os serviços (R$ 1.405,34), a construção civil (R$ 1.326,89) e a
indústria de transformação (R$ 1.311,80). Na outra ponta, com as menores médias salariais
estão as atividades de comércio (R$ 1.073,02) e a agropecuária (R$1.126,87).
O tamanho do estabelecimento também impacta a remuneração média do
trabalhador. Enquanto nos estabelecimentos pequenos (1 a 4 vínculos e 5 a 9 vínculos ) a
remuneração média foi de R$ 853,65 e 984,68 respectivamente; nos maiores estabelecimentos
( de 500 a 999 vínculos e 1000 ou mais vínculos) a remuneração média foi de R$ 1.768,68 e
R$ 2.281,21 respectivamente.
Nos dados da RAIS, foi observada uma correlação positiva entre o tamanho do
estabelecimento e o valor da remuneração média, ou seja, quanto maior o estabelecimento,
maior é a remuneração média para o trabalhador. Essa diferença na remuneração média pode
ser explicada por diversos fatores, mas, de forma geral, o fator determinante é o nível de
escolaridade da força de trabalho. Nos estabelecimentos maiores, a mão de obra tende a ser
mais qualificada e, consequentemente, a remuneração tende a ser maior.
Ressaltamos, ainda, a tendência à diminuição da diferença de rendimento entre
homens e mulheres, verificadas no período de 2002 a 2011. Enquanto os homens tiveram
aumento real na remuneração média no período de 37,77%, a remuneração média das
mulheres chegou a 40,13%. O rendimento médio dos homens aumentou de R$ 1.167,43, em
2002, para R$ R$ 1.608,35, em 2011, e o rendimento médio das mulheres passou de R$
1.020,01, em 2002, para R$ 1.429,32, em 2011.
Considerando que o emprego e o rendimento médio apresentam resultados mais
expressivos nas regiões mais dinâmicas do estado (Goiânia, Anápolis, Aparecida de Goiânia,
Rio Verde e Catalão), e que essas regiões são as que mais receberam incentivos fiscais para a
196
instalação de empreendimentos industriais, através dos Programas FOMENTAR e
PRODUZIR, pode-se inferir que, embora não sejam os únicos determinantes desse dinamismo,
eles contribuíram para os resultados apresentados.
O mercado de trabalho, no período 1995-2011, apresentou a seguinte evolução,
segundo o IBGE/PNAD: A População Economicamente Ativa (PEA) cresceu 50,18%%,
passando de 2,206 milhões em 1995, para 3,313 milhões em 2011.
A taxa de desemprego no Estado no período 1995-2011 foi inferior à do Brasil,
exceto nos dois primeiros anos da série. Em 1995 era de 6,48% da PEA, em 2011 foi reduzida
para 4,77%, reflexo da conjuntura favorável do mercado de trabalho, apesar da desaceleração
da economia depois de 2010. No mesmo período, o desemprego no Brasil passou de 6,08%
para 6,72%. O Brasil também foi afetado pela crise econômica mundial, que iniciou em 2008,
mas os reflexos negativos começaram a ser sentidos a partir de 2011.
Gráfico 6: Goiás e Brasil : Taxa de desemprego– 1995-2011
Fonte: IBGE / PNAD. Elaboração do autor.
A flutuação do nível de emprego (Tabela 17), que é a diferença entre Admitidos e
Desligados, entre 1995 e 2011 apresentou resultado líquido positivo, exceto nos anos de 1995,
1998 e 1999. A recuperação iniciou-se em 2000, com um saldo positivo de 21.990 postos de
trabalhos criados, atingindo o melhor resultado da série em 2010, com um saldo de 83.975
postos de trabalho. Em 2011, houve desaceleração na criação de novos postos de trabalho,
com o saldo caindo para 69.552 postos, devido ao desaquecimento da economia brasileira e
goiana.
197
Tabela 16: Estado de Goiás e Brasil - Flutuação do nível de emprego – 1995 – 2011
Esse levantamento evidencia também as mudanças que vêm acontecendo no país,
principalmente, a partir dos anos 2000, com a ascensão da nova classe média, devido às
políticas de redistribuição de renda, ao crescimento da economia e à melhoria do sistema
educacional. Segundo dados da PNAD/IBGE, aqueles que sobrevivem com até um salário
mínimo em Goiás, eram 26,6% em 2000, e esse índice caiu para apenas 9,32% em 2011. A
faixa de 1 a 2 salários mínimos era de 22,54%, e a faixa de 2 a 5 salários mínimos saltou para
40,59%. A faixa até 2 salários mínimos corresponde a 31,86% do total. Considerando até 5
salários mínimos esse percentual chega a 72,45%. Ainda segundo o IBGE, em 2001, 7,4% das
pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes não possuíam qualquer
rendimento. Em 2011, esse percentual caiu para 1,71%. Entretanto, no topo da pirâmide, a
renda concentrou. Em 2011, apenas 1,90% da população ocupada do Estado possuía
rendimento médio mensal acima de 20 salários mínimos. Em 2000, essa faixa correspondia a
2,72% da população ocupada.
4.6.3 – Balança Comercial
No período 1995-2011, as exportações goianas cresceram 2.154%%, passando de
US$ 248 milhões de dólares para US$ 5.605 bilhões, um recorde histórico. Entretanto, as
198
importações tiveram crescimento ainda maior de 2.692%, elevando-se de US$ 205 milhões de
dólares para US$ 5.728 bilhões (Tabela 9). Assim, o saldo da balança comercial, que em 1995
era superavitário em US$ 43 milhões de dólares, se transformou num déficit de US$ 123
milhões em 2011, reflexo do aumento das importações, principalmente nos setores
automobilístico, farmacêutico e de fertilizantes, que já respondem por mais de 50% das
importações. Observamos que a balança comercial apresentou saldo positivo até o ano de
2009, quando passou a ser deficitária. A partir de 2012 o saldo volta a ser positivo, em função
da desaceleração da economia mundial e brasileira, que reduziu as importações, enquanto as
exportações continuaram crescendo. O bom desempenho das exportações no período deve ser
creditado à força do agronegócio, que têm impulsionado a economia goiana nos últimos 30
anos, e à chegada das grandes empresas nacionais e internacionais do setor, que alavancaram
as exportações desses produtos no mercado internacional.
Tabela 17: ESTADO DE GOIÁS: Balança Comercial – 1995 – 2011 (US$1.000 FOB)
As exportações goianas ainda são constituídas, principalmente, de produtos
básicos, que têm aumentado o seu peso na pauta das exportações. Representavam (Tabela 11)
60,92% em 1985, caiu para 51,80% em 1995 e voltou a subir para 75,05% em 2011. Os
industrializados representavam 39,08% em 1985, 48,20% em 1995 e 24,95% em 2011. Os
manufaturados correspondiam a 3,77% em 1985, 10,89% em 1995 e 8,74% em 2011; os
199
semimanufaturados a 35,31% em 1985, 37,32% em 1995 e 16,21% em 2011 (Tabela 11).
Observamos que entre 1985 e 1995, os industrializados, que têm maior valor agregado,
ganham espaço na pauta de exportações, aumentando sua participação em mais de 23%,
enquanto os produtos básicos tinham uma queda de quase 18%. Entretanto, no período
seguinte, de 1995 a 2011, ocorre uma regressão na qualidade desta pauta, com a queda
expressiva da participação dos industrializados em mais de 93% e aumento da exportação de
produtos básicos em mais de 45%.
Tabela 18: ESTADO DE GOIÁS: Exportações por fator agregado – 1985, 1995 – 2011 (US$
1.000 FOB)
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC. Elaboração do autor.
Gráfico 7: Goiás e Brasil : Exportação por fator agregado – 1985, 1995-2011
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC. Elaboração do autor.
As exportações goianas em 1996 apresentavam a seguinte composição: na
liderança o complexo de soja e derivados, representando 47,39% do total, seguido pelo
200
complexo minério com 32,81%, o complexo carne com 3,84%, couro bovino com 3,76%,
açúcares com 2,52%, milho com 0,09%, algodão com 0,04% e demais produtos com 9,55%.
Em 2011 essa composição pouco se alterou. As principais mudanças foram o avanço do
complexo carne para 21,54%, milho para 5,70%, açúcares para 6,12% e algodão para 1,57%,
e a redução da participação do complexo minério para 22,49%, soja para 31,66% e couro para
3,42% no total das exportações. A novidade foi o aparecimento de veículos, suas partes e
acessórios na pauta de exportações, embora com um percentual pequeno de 0,52%. Os
complexos soja, carne, minério, açúcares e milho juntos representam 87,51% do total das
exportações. (Tabela 18).
Na composição da pauta de exportações de 2011, o complexo soja continuou com
o maior peso, 31,66% (US$ 1,774 bilhão) do total exportado. Em segundo lugar,
ultrapassando o complexo carne, aparece o complexo de minérios com 22,49% (US$ 1,26
bilhão). Em terceiro lugar, o complexo carne foi responsável por 21,54% (US$ 1,207 bilhão)
das vendas externas. Em seguida, os açúcares, com 6,12% (US$ 343 milhão), e milho, com
5,70% (US$ 319 milhão). Juntos, esses itens representam 87,51% (US$ 4,903 bilhão) do total
das exportações.
Tabela 19: ESTADO DE GOIÁS – Principais produtos exportados (%) – 1996 - 2011
Ano
Produtos
1996
2011
Complexo Soja
47,39
31,66
Complexo Minério
32,81
22,49
Complexo Carne
3,84
21,54
Açúcares
2,52
6,12
Milho
0,09
5,70
Couro
3,76
3,42
Algodão
0,04
1,57
Veículos e suas partes
0,0
0,52
Demais produtos
9,55
6,98
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC. Instituto Mauro Borges –
IMB. Elaboração do Autor.
O inverso ocorreu com as importações (Tabela 12), onde os industrializados
respondiam por 82,8% em 1995 e passou para 98,8% em 2011, um aumento superior a 19%.
201
Os produtos básicos, que representavam 17,2% das importações em 1995, caíram para apenas
1,2% em 2011.
Tabela 20: ESTADO DE GOIÁS: Importações por fator agregado – 1995 – 2011 (US$ 1.000 FOB)
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC. Elaboração do autor.
Gráfico 8: Estado de Goiás : Importações por fator agregado –1995 – 2011
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC. Elaboração do autor.
No mesmo período, as importações apresentaram a seguinte composição:
automóveis (motor a diesel), com 10,22%%, motores a diesel e de explosão 6,47%, cloreto de
potássio 6,27%, acessórios para tratores e veículos 5,36%, hidrogênio – ortofosfato de amônio
3,2%, outras partes de acessórios para veículos 2,39%, trigo e derivados 2,36% e demais
produtos 63,61%.
202
Em 2011, os principais produtos importados foram: veículos automóveis, tratores,
etc. e suas partes/acessórios US$ 2,627 bilhões (45,8%), produtos farmacêuticos US$ 882,14
milhões (15,4%), máquinas, aparelhos e instrumentos mecânicos US$ 658,64 milhões
(11,5%), adubos ou fertilizantes US$ 584,7 milhões (10,2%), produtos químicos orgânicos
US$ 203,52 milhões (3,5%), que correspondiam a 86,4% das importações do estado.
O principal destino das exportações goianas em 2011 foi a China, com valor de
US$ 1,111 bilhão (19,8%) do total. Em seguida vieram a Holanda com 579,26 milhão
(10,3%), Índia com US$ 467, 09 milhão (8,3%), Espanha com US$ 309,6 milhão(5,5%),
Rússia com US$ 237,18 milhão (4,2%), Irã com US$ 222,5 milhão (3,9%), Reino Unido com
US$ 210,3 milhão (3,75%), Argentina com US$ 162,06 milhão (3,5%), Alemanha com US$
162,06 milhão (3,0%), Hong Kong com US$ 167,02 (2,9%), Arábia Saudita com US$ 151,97
(2,7%), Japão com US$ 121,03 (2,2%), Estados Unidos
com US$ 106,05 (1,9%),
representando 72,23% das exportações de Goiás.
Esse elevado percentual de produtos básicos exportados, associado ao alto nível de
produtos industrializados importados, mostra que os termos de troca são amplamente
desfavoráveis ao Estado, pois a grande maioria dos produtos importados possui maior valor
agregado em relação aos exportados.
Tabela 21: Estado de Goiás: Deterioração dos Termos de Troca
(Valores médios de exportação e importação, em dólares por tonelada)
Valor dos bens
Custo dos bens
Ano
exportados
importados
Importação/Exportação*
1995
364,24
1.077,97
2,959
1996
419,19
920,75
2,196
1997
432,64
806,58
1,864
1998
348,24
663,84
1,906
1999
314,39
765,64
2,435
2000
280,55
528,70
1,885
2001
322,79
497,03
1,540
2002
314,56
511,95
1,628
2003
301,87
452,38
1,499
2004
370,39
474,70
1,282
2005
345,47
688,39
1,993
2006
436,22
1.008,91
2,313
2007
586,49
1.158,04
1,975
2008
751,94
1.889,19
2,512
2009
672,86
2.471,31
3,673
2010
690,03
2.559,07
3,709
2011
875,98
2.652,94
3,029
Fonte dos dados brutos: Secretaria de Comércio Exterior (Secex) do Ministério de Desenvolvimento, Indústria
e Comércio Exterior (Mdic). Elaboração do autor. (*) Em número-índice.
O exemplo mais evidente da deteriorização dos termos de troca pode ser
encontrado nos municípios de Anápolis, onde está localizada a fábrica de automóveis
203
Hyundai e o pólo farmacêutico, e em Catalão, onde se localiza a fábrica de automóveis a
Mitsubishi. Anápolis, que em 1999 já tinha o pólo farmacêutico, saiu de um déficit de 51
milhões de dólares em sua balança comercial, para um déficit de 2,9 bilhões de dólares em
2011.
Tabela 22: Anápolis - Balança Comercial (US$ FOB) – 1999 – 2011
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC / Instituto Mauro Borges - IMB.
Elaboração do autor.
Tabela 23: Catalão - Balança Comercial (US$ FOB) – 1999 - 2011
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC / Instituto Mauro
Borges - IMB. Elaboração do autor.
Catalão saiu de um déficit de 85 milhões de dólares, em 1999, para um déficit de
1,3 bilhões de dólares em 2011. Em Itumbiara também foi instalada uma montadora, a
Suzuki, e isto tem pressionado ainda mais as importações, na medida em que a produção
aumenta.
Ressaltamos que um dos objetivos do Programa PRODUZIR era diversificar a
estrutura produtiva, para agregar mais valor à nossa produção e aumentar a competitividade
204
do Estado, e isto está ocorrendo. Entretanto, Goiás está pagando um preço muito alto por essa
diversificação, devido aos déficits crescentes dessas novas indústrias (automóveis,
farmacêutica e de fertilizantes), que utilizam de forma intensiva produtos importados. O
resultado afetou a balança comercial do Estado, que ficou negativa em 2010 e 2011. Para se
ter idéia da dimensão desse rombo, apenas três ítens da pauta de importações, peças de
veículos, insumos para a indústria farmacêutica e de fertilizantes, respondem por mais de 50%
das importações de Goiás. A questão é se isto é sustentável no longo prazo. Pela evolução dos
dados apresentados fica evidente que não. A esse respeito, Castro (2012) se posiciona dizendo
que Goiás tem dado certo porque vem conseguindo traduzir seu crescimento em
diversificação, para em seguida complementar:
Não digo uma diversificação industrial à altura das necessidades do Brasil, mas
Goiás tem infraestrutura, Anápolis é um centro cruzado por três grandes eixos
logísticos, mil quilômetros em volta, um mercado fantástico numa circunferência de
mil quilômetros. (CASTRO, 2012, p. 209).
O autor também fala do avanço extraordinário da agricultura do Centro-Oeste em
termos não mais de quantidade, e sim de tecnificação, no sentido do uso de máquinas, as mais
avançadas, de satélites etc.. Mas igualmente no agronegócio e na fronteira do Centro-Oeste, o
Brasil está beirando, está beliscando a fronteira das técnicas mundiais, e tem capacitações, seja
em termos de competência empresarial, seja em termos de técnicos agrônomos, químicos etc.
Depois de referir-se de forma benigna em relação a Goiás, Castro (2012), faz uma
crítica em relação a aspectos da política de industrialização que vem sendo adotada pelo
Estado:
Em Goiás se considera uma maravilha que se consiga levar para lá os CKD
(Complete Knock-down), conjunto de partes de automóveis para exportação). Ora,
os CKD são uma barbaridade para o Brasil. Um país que tem mais de cinqüenta
anos de industrialização automobilística recua, assim, para um estágio inadmissível.
E isso é visto com bons olhos, pois emprega um pouquinho. Mas é calamitoso.
(CASTRO, 2012, p. 211).
No caso de Goiás essa questão é ainda mais grave, tendo em vista que a produção
de automóveis em Catalão (Mitsubishi) e em Anápolis (Hyundai) é quase toda destinada ao
mercado interno. Em consequência, com o aumento das importações, a balança comercial
desses municípios se tornou fortemente deficitária, refletindo também no saldo da balança
comercial do estado, que apresentou déficit em 2010 e 2011. Em 2002, as importações de
veículos, suas partes e acessórios, que representavam 26% das compras externas totais de
Goiás (US$ 326,7 milhões), saltaram para o correspondente a 45,9% em 2011, somando US$
2,627 bilhões. Nos acordos com essas empresas para que se instalassem em Goiás, não foram
fixadas metas para exportação, o que poderia ter minimizado esse impacto nas transações com
205
o exterior. A título de exemplo, o governo do Paraná exigiu da Renault, como contrapartida ao
pacote de benefícios fiscais que recebeu do estado, o compromisso de exportar 40% da sua
produção, o que contribuiu para reduzir o impacto negativo em sua balança comercial, devido
às importações.
Rio Verde, cuja exploração econômica está ligada ao agronegócio, vocação natural
da região, apresenta resultado da balança bem distinto, contribuindo com o Estado com a
entrada de divisas. Em 1999 apresentava um déficit de 12 milhões de dólares, em 2011
apresentou um superávit de 156 milhões de dólares.
Tabela 24: Rio Verde - Balança Comercial (US$ FOB) – 1999 - 2012
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC / Instituto Mauro Borges - IMB.
Elaboração do autor.
Destacamos que os programas de incentivos fiscais, adotados com o objetivo de
industrializar o Estado, principalmente a partir de 1985 com o FOMENTAR, e depois de 2000
com o PRODUZIR, não conseguiram alterar essas composições, em que pese o montante
elevado de incentivos fiscais concedidos, exatamente para reverter essa situação, e agregar
valor às nossas exportações. A maioria das nossas indústrias produz para o mercado interno, e
têm pouca ou nenhuma penetração no mercado internacional. As exceções são os setores
ligados aos complexos soja e derivados, carnes, farmacêutico e mineral.
4.6.4 - Arrecadação
A arrecadação estadual tem apresentado bom desempenho nos últimos anos, com
destaque para o ICMS, responsável pela maior parte da receita bruta do Estado, que no
período 1995-2011 teve crescimento nominal de 769% e real de 207,07%, passando de R$
1.135.574 bilhões para R$ 9.875.178 bilhões, segundo dados da Secretaria da Fazenda do
206
Estado de Goiás. Em 1995, Goiás participava com 2,4% da arrecadação do ICMS do Brasil.
Em 2011 subiu para 3,2%. Em relação ao Centro-Oeste a participação de Goiás manteve-se
praticamente a mesma, devido ao desempenho econômico parecido dos demais estados da
região, com uma pequena elevação, era de 37,5% do ICMS arrecadado em 1995, passou para
37,6% em 2011. (Tabela 25).
TABELA 25: Arrecadação do ICMS – Valores Correntes - 1995 – 2011 (R$ mil)
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás. COTEPE/ICMS. Elaboração do autor.
GRÁFICO 9: Estado de Goiás – Participação na Arrecadação do ICMS (%) - 1995 – 2011
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás. COTEPE/ICMS. Elaboração do autor.
O ICMS industrial, segundo dados da Secretaria da Fazenda Estadual, no período
1996-2011, passou de R$ 582.946 milhões para R$ 1.875.154 bilhões com crescimento
nominal de 221,67% e real de apenas 13,59%. Entretanto, a indústria teve a sua participação
207
na arrecadação do ICMS reduzida de 40,6% em 1995, para 19,0% em 2011. Essa queda de
participação da indústria no ICMS arrecadado pode ser explicada pelo montante elevado dos
incentivos fiscais que vêm sendo dados ao setor industrial, desde a implantação do
FOMENTAR, em 1985, e, depois de 2000, de forma ainda mais ativa pelo PRODUZIR. O
setor agro-pecuário e o comércio também tiveram a sua participação reduzida de 4,5% para
2,2%, e de 41,1% para 27,3%, respectivamente. A conta ficou para o setor de serviços, que
teve a sua participação no ICMS aumentada de forma considerável, passando de 9,1% para
42,0%. Para evitar queda na arrecadação, em função das isenções concedidas a outros setores,
o governo do estado elevou de forma expressiva alguns impostos estratégicos e de maior
facilidade de arrecadação, como o de energia elétrica, combustíveis e telecomunicações, com
alíquotas que variam de 25 a 30%. Outros setores também tiveram a sua participação
aumentada de 4,8% em 1995, para 9,5% em 2011.
TABELA 26: Arrecadação do ICMS e Participação por setor de atividade –1996-2011
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás. COTEPE / ICMS. Elaboração do Autor.
GRÁFICO 10: Estado de Goiás: Arrecadação do ICMS e Participação da Indústria –19962011
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás. COTEPE / ICMS. Elaboração do Autor.
208
Goiás possui 246 municípios. Ressaltamos que a maior parte da arrecadação do
ICMS está concentrada nas seis principais regiões de planejamento e, dentro destas, em
poucos municípios. Em 2000, a seis regiões concentravam 79,9% da arrecadação do ICMS,
passando para 80,4% em 2011. A Região Metropolitana, composta por 11 municípios, em
2000 concentrava 58,5% da arrecadação do ICMS estadual; o Sudoeste 5,8%; o Centro
Goiano 7,1%; a Região do Entorno de Brasília 2,3%; a Região Sul 3,9%; e Sudeste 2,6%.
Enquanto isso, a Região Nordeste participava com apenas 0,3% e as demais Regiões com
15,5%. (Tabela 27). Goiânia sozinha respondia por 44,2% da arrecadação estadual. Se
considerarmos as nove maiores cidades, segundo a arrecadação de ICMS (Goiânia, Anápolis,
Senador Canedo, Aparecida de Goiânia, Catalão, Rio Verde, Itumbiara, Jataí e Luziânia), a
concentração da arrecadação atingiu 67,1% em 2000. Em 2011, essa concentração continuou
aumentando. As nove maiores cidades passaram a responder por 70,4 % do ICMS arrecadado.
Tabela 27 – Estado de Goiás: Participação das Regiões na Arrecadação do ICMS (%) - 2000-2011
Regiões
Metropolitana de Goiânia
Sudoeste
Centro
Entorno do DF
Sul
Sudeste
Oeste
Norte
Noroeste
Nordeste
Outras
Total
2000
2011
58,5
5,8
7,1
2,3
3,9
2,6
1,7
2,1
0,4
0,3
15,5
100,00
58,8
5,0
6,5
3,1
3,2
3,8
1,1
1,8
0,3
0,4
16,0
100,00
Fonte: Instituto Mauro Borges – IMB. Elaboração do autor.
Uma crítica comum que se faz à política de incentivos fiscais adotada por todos os
estados brasileiros é o montante elevado de renúncia fiscal embutida nos acordos com as
empresas que se instalam em seus territórios. A dificuldade de mensurar essa renúncia decorre
da falta de transparência e do acesso restrito aos dados. Poucos estados cumprem a lei
publicando os dados de forma contínua nas LDOs. Em 2003, estudo realizado por um grupo
de técnicos das Secretarias Estaduais da Fazenda do Centro-Oeste procurou quantificar o
valor que os estados deixam de arrecadar. Pelo levantamento, Goiás foi o estado com o maior
nível de renúncia fiscal no País, equivalente a 60% de sua receita, ou R$ 1,8 bilhão por ano.
209
Num levantamento da renúncia reportada pelo estado de Goiás nas LDOs de 2006
a 2011, encontramos os seguintes valores:
Tabela 28: Renúncia de ICMS (LDO) em Relação à Arrecadação em 2006-2011 (R$ mil)
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de Goiás - SEFAZ-GO / LDO. Elaboração do autor.
Observamos que a renúncia de ICMS em relação à arrecadação ficou em 62,5%,
em média, no período considerado. Em nível nacional, Goiás tem ficado atrás apenas do
estado do Amazonas, cuja renúncia fiscal nos últimos anos tem ficado em torno de 67-68%.
Em 2012, a renúncia levantada pela FEBRAFITE para 20 estados alcançou R$
52,8 bilhões no seu agregado, o equivalente a 16,6% do ICMS arrecadado no ano, segundo a
Comissão Técnica Permanente do ICMS (COTEPE), órgão auxiliar do CONFAZ. Em Goiás a
renúncia alcançou R$ 5,8 bilhões, o equivalente a 51,1% do ICMS arrecadado. Os percentuais
de Goiás e do Amazonas têm ficado muito acima da média nacional, o que tem sido objeto de
muitas críticas por parte daqueles que combatem esse modelo de competição fiscal
desenfreada entre os governos subnacionais. O Rio Grande do Norte foi o estado que menos
renunciou proporcionalmente, deixando de arrecadar 6,7% do seu imposto.
A evidência
empírica
aponta como
os
estados
que mais
renunciam
proporcionalmente ao seu ICMS, aqueles considerados como os mais ativos ou precursores da
chamada guerra fiscal, como é o caso do Amazonas, de Goiás, de Santa Catarina e da Bahia.
Estudo realizado por Afonso et al (2014) para o exercício de 2012, comparou a
renúncia reportada pela FEBRAFITE com as despesas públicas com investimentos dos
respectivos estados realizadas (empenhadas) no mesmo ano e publicada pela STN na
consolidação nacional das contas. No agregado da amostra de estados, eles investiram cerca
de R$ 24,3 bilhões, e isto nos permite inferir que a renúncia estadual de impostos, por eles
próprio estimadas, foi mais que o dobro do gasto com capital realizado pelos estados.
210
Tabela 29: Renúncia de ICMS (LDO) em Relação à Arrecadação / Investimentos em 2012
Fonte: FEBRAFITE / COTEPE-ICMS.
Nota: os valores de arrecadação e renúncia fiscal são nominais, expressos em R$ milhões.
Poucos estados investiram mais do que renunciaram. Em um caso, Goiás, se
chegou ao extremo de uma renúncia estimada em R$ 5,8 bilhões contra uma despesa estadual
com investimento fixo de apenas R$ 255 milhões, ou seja, a renúncia correspondeu a
2.279,2% do investimento.
4.6.5 – Indicadores Sociais
A literatura sobre desenvolvimento há muito deixou de considerar apenas
crescimento econômico ou aumento da renda per capita como medida do desenvolvimento,
porque, apesar do crescimento extraordinário da economia mundial, principalmente no pósguerra, as desigualdades não só entre países aumentaram, assim como a desigualdade dentro
de cada país, o que levou ao questionamento desse modelo de desenvolvimento. O conceito
moderno de desenvolvimento, que analisamos no início do primeiro capítulo desta Tese,
preconiza que o significado essencial do desenvolvimento é contribuir para a melhoria das
condições de vida da população, garantindo que todos terão suas necessidades humanas
211
básicas atendidas, tais como, alimento e vestuário, moradia, educação, saúde, saneamento e
transporte coletivo, dentre outras.
Nas seções anteriores analisamos o processo de desenvolvimento econômico de
Goiás, com foco nos dois principais programas de apoio à atração de investimentos
produtivos para o nosso estado, que são o FOMENTAR e o PRODUZIR. Um dos objetivos
deste estudo é analisar os impactos econômicos e sociais produzidos na economia goiana, em
decorrência da implementação dessa política pública. Verificamos que, de fato, esses
programas contribuíram para que um grande número de empresas aqui se instalasse,
provocando alterações em sua estrutura produtiva. Os números são expressivos, quando se
analisa o comportamento de diversas variáveis, com PIB, PIB per capita, Emprego, Renda,
Arrecadação, Balança Comercial, Valor da Transformação Industrial (VTI), Valor
Adicionado e Faturamento do setor industrial, dentre outras.
Destacamos que Goiás tem crescido acima da média nacional e de outros estados
importantes da federação. Por isso, procuramos verificar se esse crescimento tem se traduzido
na melhoria das condições de vida de sua população, através da análise de alguns indicadores
sociais. Entretanto, vale ressaltar que nem toda melhoria estará relacionada com essa política
de incentivos adotada pelo governo do Estado, pois existem outras políticas públicas
implementadas nos três níveis de governo em várias áreas, que também contribuem para a
melhoria dos indicadores sociais. Mas, isso não invalida esse tipo de análise, pois em algumas
áreas ou localidades essa correlação vai existir.
Primeiramente, analisaremos o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), para o
Estado de Goiás e para alguns municípios selecionados, de áreas mais dinâmicas e dotadas de
razoável infraestrutura, que receberam empreendimentos industriais de grande porte, e
municípios das áreas menos dinâmicas, carentes de infraestrutura econômica e social, onde
esses empreendimentos não se instalam apesar dos incentivos existentes nos Programas
FOMENTAR e PRODUZIR.
Pelos resultados apresentados abaixo (Quadro 3), podemos observar que Goiás
melhorou a sua posição relativa em relação ao Brasil, considerando que, em 1991, seu IDH-M
de 0,487 era inferior ao do Brasil, com 0,492. Em 2000 já havia ultrapassado o índice
nacional e, em 2010, ampliou um pouco mais essa diferença, atingindo o índice de 0,735,
contra 0,727 do índice nacional. No quesito Longevidade atingiu a classificação de “Muito
Alto” (>0,800) e no quesito Renda a classificação de “Alto” (de 0,700 a 0,799). A educação
em Goiás continua puxando o IDH-M do Estado para baixo, com 0,646 em 2010, o que não é
diferente do que acontece no Brasil. Entretanto, esse quesito foi o que apresentou a maior
212
evolução no período, de “Muito Baixo” para “Médio”, passando de 0,278 em 1991, para
0,646 em 2010, um acréscimo de 132,37%.
Quadro 3: IDH - M - Municípios Selecionados - 1999, 2000 e 2010.
Fonte: IBGE / Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD. Elaborado pelo autor.
Nota(s): Classificação segundo IDH: Muito Alto (acima de 0,800) Alto (de 0,700 a 0,799)
Médio (de 0,600 a 0,699) Baixo (de 0,500 a 0,599) Muito Baixo (de 0 a 0,500).
Os quatro municípios selecionados para análise, Goiânia, Anápolis, Rio Verde e
Catalão foram os que receberam as maiores plantas industriais incentivadas dos Programas
FOMENTAR e PRODUZIR, e se encontravam entre os municípios mais dinâmicos do
Estado, com atividade econômica significativa no contexto regional e infraestrutura razoável.
Esses municípios já apresentavam em 1991 o IDH-M superior ao do Estado, inclusive nos
quesitos Renda, Educação e Longevidade, exceto o de educação em Rio Verde. Em 2010,
tanto o índice geral, quanto os específicos foram superiores ao do estado. Nos quesitos Renda
e Longevidade atingiram a classificação de “Alto” e “Muito Alto”, e na Educação Rio Verde
e Anápolis obtiveram a classificação de “Médio” e Goiânia e Catalão a de “Alto”.
213
Dessa forma, podemos concluir é que a situação social do estado, e dos municípios
selecionados, avaliada através deste indicador não piorou. Pelo contrário, observamos uma
melhoria contínua verificada nas últimas duas décadas. Diversos fatores contribuíram para
essa melhoria, entre eles o dinamismo econômico apresentado pelo Estado e por algumas
regiões/municípios, que têm crescido acima da média nacional, além de políticas públicas
implementadas nos três níveis de governo.
Isto não significa que não haja problemas com o modelo de desenvolvimento que
vem sendo adotado. Ao se concentrar nas regiões mais dinâmicas, largas fatias do território
têm ficado à margem do processo de desenvolvimento, como as regiões Nordeste e Noroeste
do Estado. Devido à baixa densidade demográfica e infraestrutura econômica e social
deficiente, essas regiões não têm conseguido atrair as empresas que se instalaram no Estado,
apesar dos incentivos fiscais diferenciados existentes nos Programas FOMENTAR e
PRODUZIR. Em consequência, apresentam indicadores econômicos e sociais diferenciados e
inferiores aos das demais regiões.
A participação na renda gerada no estado é ínfima e está estagnada há várias
décadas. Em 2000, os dez maiores municípios respondiam por 55,01% da renda estadual. Em
2012, essa participação elevou-se 60,5%, aumentando a concentração espacial de renda e as
desigualdades regionais, que já eram enormes. Enquanto isso, os dez menores detinham
apenas 0,23% da renda gerada em 2000, e em 2012 ela continua inferior a 0,3%.
Quando observamos a participação das regiões no PIB, o quadro não muda. Em
2002, as seis maiores regiões participavam com 87,4% no PIB. Em 2012, essa participação
aumentou para 88,5%. A região Nordeste participava com apenas 1,2% no PIB em 2002, e
1,4% em 2012. A região Noroeste, que participava com 1,7% no PIB em 2002, teve a sua
participação reduzida para 1,5%.
O índice de Gini é um instrumento utilizado para se auferir o grau de
concentração de uma distribuição. Em Goiás, entre os anos de 1991 e 2010 ele vem caindo, o
mesmo ocorrendo em nível nacional, e isto pode ser creditado às mudanças ocorridas no
Brasil, principalmente após os anos 2000, com políticas públicas de redistribuição de renda
mais efetivas e o crescimento econômico superior ao da década de 90, além da melhoria na
educação. Em 1991, esse índice que era de 0,62 caiu para 0,60 em 2000 e 0,55 em 2010.
Ressaltamos que o valor de 0 (zero) significa a perfeita igualdade, e, até 1(hum), a
desigualdade máxima.
Com relação aos municípios selecionados das regiões mais dinâmicas observamos
que, no período considerado, a desigualdade, apesar de ser ainda muito alta, foi reduzida nos
214
municípios de Anápolis e Catalão. Em Rio Verde ela elevou-se em 2000, para depois retornar
ao mesmo patamar de 1991. Em Goiânia, ao contrário da tendência geral observada no estado,
ela vem crescendo de forma contínua, desde 1991, sendo que entre os anos 2000 e 2010 o
salto foi bastante significativo, o que representa o aumento de 28,3%.
Quadro 4: Índice de Gini - Municípios Selecionados – Regiões Dinâmicas 1999, 2000 e 2010.
Anos
Municípios
Anápolis
Catalão
Rio Verde
Goiânia
Goiás
1991
0,56
0,56
0,56
0,44
0,62
2000
0,57
0,55
0,60
0,46
0,60
2010
0,52
0,51
0,56
0.59
0,55
Brasil
0,63
0,61
0,60
Fonte: IBGE. Elaborado pelo autor.
Nota(s):Índice de Gini - Mede o grau de concentração de uma distribuição, cujo valor varia de
zero ( a perfeita igualdade) até um (a desigualdade máxima).
Quando observamos os municípios selecionados da região Nordeste, a mais
atrasada do Estado, notamos que a concentração avançou e atingiu níveis mais elevados que
em outras regiões ou municípios, a exemplo de Buritinópolis e Cavalcante. Em Damianópolis
a concentração aumentou durante todo o período, mas está próxima da média do estado. Em
Teresina a concentração aumentou entre os anos 1991 e 2000, mas caiu na década seguinte.
Quadro 5: Índice de Gini - Municípios Selecionados – Região Nordeste –
1999, 2000 e 2010.
Anos
Municípios
1991
2000
2010
Buritinópolis
0,55
0,59
0,78
Damianópolis
0,52
0,55
0,56
Teresina de Goiás
0,57
0,66
0,53
Cavalcante
0,55
0,63
0,63
Goiás
0,62
0,60
0,55
Brasil
0,63
0,61
0,60
Fonte: IBGE. Elaborado pelo autor.
Nota(s):Índice de Gini - Mede o grau de concentração de uma distribuição, cujo valor varia de
zero ( a perfeita igualdade) até um (a desigualdade máxima).
Outros indicadores também mostraram evolução, embora o comportamento seja
diferenciado quando se compara as regiões mais dinâmicas com as menos dinâmicas. A
215
Mortalidade Infantil (nº de óbitos por 1.000 hab.) tem caído em Goiás chegando a 17,20
óbitos por mil nascidos vivos em 2011. Essa taxa é superior à da região Centro-Oeste (16,51)
e à do Brasil (16,43), e nas regiões mais pobres do Estado supera os 20%. A esperança de vida
ao nascer em Goiás é de 73,7 anos, inferior à taxa do Brasil, que é de 74,8 anos.
A população atendida com água tratada, que em 1995 era 79% da população
urbana, em 2011 chegou a 91%. O sistema de esgotamento sanitário, que atendia a 34% da
população urbana em 1995, aumentou para 41%.
A taxa de analfabetismo de pessoas com 15 anos ou mais tem caído, e em 2011 foi
de 7,17, superior à do Centro-Oeste (6,39) e inferior à do Brasil (8,59). O número de
estabelecimentos de ensino em Goiás, de competência estadual, teve redução, passando de
1.292 estabelecimentos em 2000, para 1.072 em 2011. Os estabelecimentos ligados aos
municípios também tiveram redução, de 3.045 para 2.334 estabelecimentos. Os
estabelecimentos Federal e Particular aumentaram, respectivamente, de 7 para 15 e 916 para
1044 respectivamente. Os estabelecimentos de ensino superior passaram de 35 unidades em
2000 para 81 unidades em 2012, enquanto o número de matrículas no ensino superior passou
de 72.769 para 192.098.
Em 1995, 62,85% da população possuíam moradia própria, 16,88% moravam de
aluguel, 19,61% em imóvel cedido e 0,66% em outras condições de ocupação. Em 2012,
percentual da população com moradia própria saltou para 65,73%, alugada para 24,79% ,
cedido reduziu para 8,91% e outras ocupações para 0,57%, e isto ocorreu devido ao
crescimento da renda e da estabilidade econômica do período.
O número de leitos por mil habitantes em Goiás caiu de 5,2 para 3,1. O número de
médicos por habitante em Goiás é de 1/56, enquanto no Brasil é de 1/93. Estes indicadores da
área de saúde e educação, principalmente, evidenciam a dificuldade do estado em investir
nessas áreas essenciais. Apesar de o crescimento econômico ter sido expressivo nesse
período, acima da média nacional, os investimentos nessas áreas têm sido insuficientes para
atender à demanda crescente.
4.7 – Dados e Metodologia
4.7.1 – Abrangência espacial e temporal
216
Esta tese analisa se, de fato, a política de incentivos fiscais, adotada pelo governo
do Estado de Goiás para atrair investimentos produtivos, através dos Programas FOMENTAR
e PRODUZIR, contribuiu para promover o desenvolvimento socioeconômico do Estado.
Para tanto, a investigação abrangeu o período que vai de 1995 a 2011,
caracterizado por muitos autores como de acirramento da guerra fiscal, no qual foram
apreciadas as políticas de incentivos fiscais adotadas para a promoção do desenvolvimento
regional no âmbito dos Programas FOMENTAR e PRODUZIR. A escolha desse período
deveu-se ao fato de que a caracterização da competição tributária entre jurisdições como
“guerra fiscal” ocorre a partir de meados da década de 90, quando há a retomada dos
investimentos direto externo e interno no país, com o acirramento da disputa para atraí-los.
Deveu-se também, à estabilidade econômica pós-Real, com menos distorções nos dados
provocadas pelo processo inflacionário galopante e, ainda, à disponibilidade dos mesmos.
Também foram identificadas as características e os principais instrumentos fiscais utilizados
na política industrial adotada pelo Governo do Estado de Goiás para atração de investimentos.
Os impactos econômicos e sociais foram medidos através de indicadores socioeconômicos
disponíveis.
Esta tese definiu como marco territorial de sua investigação o Estado de Goiás,
detentor de infraestrutura capaz de oferecer vantagens comparativas que, somadas aos
benefícios fiscais e financeiros, oportunizados pelo governo do Estado, em especial a partir de
1984, data da criação do Fundo de Participação e Fomento à Industrialização do Estado de
Goiás – FOMENTAR e depois, a partir de 2000, com o programa PRODUZIR, foram
importantes para a tomada de decisão sobre investimentos por parte das empresas, que para
este Estado se deslocaram, e para o desenvolvimento do próprio Estado.
4.7. 2 – Delimitação do Estudo
Considerando que o objetivo desta Tese foi analisar os impactos dos programas de
incentivos fiscais FOMENTAR E PRODUZIR no desenvolvimento socioeconômico do
Estado de Goiás, no período de 1995-2011, não fez parte do escopo deste trabalho avaliar
outros programas de incentivos existentes no mesmo período. Os resultados foram
confrontados com o que prescreve a teoria sobre competição tributária entre jurisdições, papel
do estado no desenvolvimento e federalismo fiscal, que compõem o marco teórico.
4.7.3 – Dados e Metodologia
217
O método de abordagem utilizado neste estudo foi o método hipotético-dedutivo
que, conceitualmente, toma como ponto de partida a percepção de uma lacuna no
conhecimento, acerca do qual se formulam hipóteses e, pelo processo de inferência dedutiva,
testa-se a predição da ocorrência de fenômenos abrangidos pela hipótese. A escolha desse
método decorre do fato de que ele proporciona a investigação dos acontecimentos, processos
e comportamentos das instituições no passado, com o objetivo de verificar sua influência na
sociedade contemporânea.
Partindo-se do pressuposto de que não é possível obter conhecimento real dos
fatos, reunindo apenas situações tópicas e fatos isolados, sem levar em consideração os
fenômenos ocorridos numa determinada época e seus efeitos no estágio atual das instituições,
foi escolhido o método histórico, no conjunto dos demais métodos, como o método mais
apropriado aos objetivos da pesquisa.
As técnicas utilizadas deram ênfase aos procedimentos técnicos de coleta e de
análise de dados, delineando-se nas chamadas fontes de papel, envolvendo a pesquisa
bibliográfica e a pesquisa documental.
O levantamento de dados foi feitos através de acesso direto aos sites do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), do Banco Central, do CONFAZ, da Secretaria
da Fazenda Estadual (SEFAZ-GO), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), da Secretaria
da Indústria e Comércio (SIC-GO), Secretaria de Gestão e Planejamento (SEGPLAN-GO), do
Ministério do Trabalho e Emprego (MTE).
A avaliação dos impactos da concessão desses benefícios sobre a economia goiana
foi feita através da análise crítica das principais variáveis utilizadas na tese que são: Produto
Interno Bruto (PIB), Renda, Geração de Empregos no Setor Industrial e Total, Arrecadação
do ICMS, Balança Comercial, Indicadores Sociais, Participação da Indústria de
Transformação no PIB Industrial, Participação do Estado no VTI (Valor da Transformação
Industrial) nacional dentre outras, no período de 1995-2011.
1. O Produto Interno Bruto – PIB
As informações do PIB por setor foram obtidas no Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE). Foram desagregados em PIB da Indústria, do Comércio,
Serviços e do setor Agro-pecuário. Com estas desagregações foi possível fazer comparações
entre os setores.
2. A arrecadação do ICMS
218
Os dados da arrecadação do ICMS no Estado de Goiás foram obtidos na
Secretaria da Fazenda Estadual (SEFAZ) e Secretaria do Tesouro Nacional (COTEPE/ICMS).
O total desta receita representa a agregação dos setores primário, secundário e terciário. O
período 1995 a 2011 coincide com o acirramento do conflito. Os dados sobre renúncia fiscal
tiveram como fontes primárias os projetos de LDOs estadual e levantamento feito pela
Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais ( FEBRABITE) para as
demais unidades da federação.
3. Geração de Empregos no Setor da Indústria de Transformação
Os dados da geração de novos postos de trabalho na indústria de transformação e
nos demais setores foram obtidos no Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), em registro
administrativo denominado Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), para o período de
1995-2011.
A RAIS é um registro administrativo que cobre o universo de empregos formais e
abrange, portanto, os trabalhadores com carteira assinada (celetistas), além de funcionários
públicos estatutários e militares, entre outros vínculos relativos à administração pública. A
alimentação dos dados é feita por todos os estabelecimentos empresariais e do setor público do
país – com ou sem vínculos de trabalhadores – que fornecem ao MTE os dados da
movimentação do conjunto de empregos no ano de referência. Essas informações são
contabilizadas e divulgadas pelo Ministério do Trabalho e Emprego, com o total de vínculos
ativos e inativos no último dia do ano. Segundo o MTE, os dados da RAIS cobrem
aproximadamente 100 % do mercado de trabalho formal, sendo, portanto, um censo sobre o
emprego nessas condições.
Entretanto, como fonte de informação, é necessário ter cautela na utilização e
interpretação dos dados fornecidos pela RAIS, devido às omissões das declarações dos
estabelecimentos, seguida por erro de preenchimento decorrente de informações incompletas
ou incorretas, além do problema de declarações agregadas na matriz da empresa, quando o
correto seria fornecer as informações por estabelecimento. Quando um erro é constatado, o
MTE emite uma Nota Técnica sobre o problema e faz a correção dos dados.
4. Renda do Trabalho no Setor da Indústria de Transformação
Os dados sobre renda do trabalho na indústria de transformação e nos demais
setores foram obtidos no Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), na Relação Anual de
Informações Sociais (RAIS), para o período de 1995-2011.
5. Balança Comercial
219
Os dados sobre balança comercial do estado e municípios foram obtidos no
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC e Instituto Mauro
Borges - IMB, para o período de 1995-2011.
6. Indicadores Sociais
Os dados sobre IDH e Índice de Gini foram obtidos no Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE, para o período de 1991-2010. Os demais indicadores são de
fontes diversas, nos períodos disponibilizados.
Para cumprir os objetivos propostos nesta Tese e saber quais foram as principais
atividades industriais incentivadas no Estado, foram realizados levantamento de dados,
pesquisas e entrevistas na Secretaria Executiva dos programas FOMENTAR e PRODUZIR,
nas Secretarias Estaduais (Fazenda, Planejamento e Indústria e Comércio) responsáveis pela
formulação e implementação das políticas de atração de investimentos para o Estado de
Goiás, tais como: investimentos incentivados, volume de incentivos, localização dos
investimentos, número de empresas instaladas por programa, entre outros. As informações
obtidas serão cruzadas com os dados socioeconômicos utilizados na tese.
Aos órgãos públicos estaduais foram solicitados os seguintes dados:
Montante de Investimentos realizados através dos Programas FOMENTAR e
PRODUZIR, por ramo de atividade industrial, de 1995 a 2007;
Origem dos investimentos (outros estados, local ou estrangeiro) realizados com auxílio
dos Programas FOMENTAR e PRODUZIR, por ramo de atividade industrial, de 1995
a 2007;
Destino dos investimentos (em qual cidade do estado o investimento foi realizado);
Número de empresas incentivadas pelos Programas FOMENTAR e PRODUZIR e
Produzir, por ramo de atividade industrial, de 1995 a 2007;
Empregos diretos previstos pelos investimentos incentivados dos Programas
FOMENTAR e PRODUZIR, por atividade industrial, de 1995 a 2007;
Empregos indiretos previstos pelos investimentos incentivados dos Programas
FOMENTAR e PRODUZIR, por ramo de atividade industrial, de 1995 a 2007;
Montante de benefícios fiscais concedidos pelos Programas FOMENTAR e
PRODUZIR, por ramo de atividade industrial, de 1995 a 2007;
Montante da arrecadação que deixa de ser arrecadado em função dos benefícios
concedidos pelos Programas FOMENTAR E PRODUZIR, por ramo de atividade
industrial, de 1995-2007.
220
Os dados sobre investimentos incentivados correspondem a informações
disponibilizadas pela Secretaria Executiva dos Programas FOMENTAR e PRODUZIR do
Estado de Goiás e se referem aos investimentos efetivamente realizados com utilização de
incentivos. Através dos dados levantados sobre o volume de incentivos concedidos foi
possível avaliar o peso destes benefícios sobre o ICMS arrecadado.
Sempre que nos referimos a empregos previstos ou projetados estamos falando de
projeções realizadas pelas respectivas empresas. Por isso, para avaliarmos as mudanças
efetivas ocorridas no mercado de trabalho, utilizamos dados de emprego formal da Relação
Anual de Informações Sociais (RAIS) do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) ou então
dados de emprego da Pesquisa Industrial Anual (PIA) do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE).
A análise da participação estadual na transformação industrial nacional (VTI),
teve como base as informações da Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE para os anos de
1995 a 2011. Esses dados foram comparados àqueles do último Censo Industrial, realizado em
1985 e, portanto, anterior ao acirramento da guerra fiscal. Nesta parte de nosso estudo,
trabalhamos com valores relativos, ou seja, com a participação nacional.
Um dos objetivos deste estudo foi verificar se os incentivos fiscais foram capazes
de promover a diversificação da estrutura produtiva estadual, ou seja, investigar até que
ponto esses incentivos contemplavam novas atividades, ou se eram direcionados para
atividades já desenvolvidas no Estado e que já possuíam significativa participação na
estrutura industrial.
Esses dados, somados às demais informações obtidas nas fontes bibliográficas e
em fontes secundárias, nos permitiram observar o comportamento das variáveis analisadas, de
forma a identificar alterações nas mesmas que pudessem estar associadas com a guerra fiscal,
no período analisado.
A análise e interpretação dos dados foram feitas de forma qualitativa e
quantitativa com a utilização de métodos estatísticos. Através da análise dos programas
FOMENTAR E PRODUZIR na economia goiana, foi possível identificar mudanças de
tendências em diversas variáveis econômicas, comparando a situação anterior e posterior à
implantação dos programas de incentivos fiscais.
Ressaltamos ainda que, para a realização deste trabalho, recorremos a estudos
realizados por pesquisadores de Universidades e Institutos de Pesquisas locais, que muito
contribuíram para o resultado final do trabalho. Esperamos que esse estudo possa contribuir
221
para abrir novas frentes de pesquisa e avançar na compreensão do tema, tão necessário no
Brasil de hoje.
4.7.4 – Limitações
Ao desenvolvermos a pesquisa apresentada nesta tese, deparamos-nos com as
habituais limitações relativas à deficiência quantitativa e qualitativa das informações que
constituem a base do estudo. Devido à falta de transparência no processo de concessão de
incentivos fiscais e do sigilo que o cerca, houve dificuldades na obtenção de dados junto às
secretarias estaduais responsáveis pela implementação dos Programas FOMENTAR e
PRODUZIR. Os dados vieram incompletos, e as séries históricas de algumas variáveis não
estavam disponíveis para o período considerado, o que criou dificuldades, mas não impediu
que o trabalho fosse feito.
4.8 – Conclusão
A concessão de incentivos fiscais com o objetivo de promover a industrialização
no Estado de Goiás remonta os anos 50 e, desde então nunca deixou de existir. Ao longo do
tempo esses instrumentos foram sendo modificados, até que se definisse sua forma atual, com
os Programas FOMENTAR e, posteriormente, o PRODUZIR, que o sucedeu.
A consolidação de Goiás, nos anos de 1980, como grande produtor agropecuário,
aliado às políticas públicas estadual de incentivos fiscais, contribuiu para que grandes
conglomerados industriais se instalassem no Estado, o que provocou grande transformação
em sua estrutura produtiva.
Isto pode ser constatado através do aumento da participação do setor industrial na
composição do PIB local. No período analisado, a participação do setor industrial no PIB
goiano passou de 20,43%, em 1995, para 26,8%, em 2011, aumento de 31,18%. No mesmo
período, o setor agropecuário teve a sua participação reduzida de 13,87% para 12,5% e o setor
de serviços também teve a sua participação reduzida de 65,7% para 60,7%. A indústria de
transformação, que em 1995 contribuiu com 11,19% do PIB industrial, em 2011 aumentou
essa participação para 13,8%.
Com relação aos programas de incentivos fiscais FOMENTAR e PRODUZIR,
implementados em Goiás, em 1985, e a partir do ano 2000, respectivamente, podemos
concluir que:
222
- A operacionalização dos Programas FOMENTAR e PRODUZIR foram determinantes para a
vinda de grandes empreendimentos para o estado, embora não fossem os únicos, a exemplo da
Perdigão em Rio Verde, do ramo de processamento de alimentos, além de outras importantes
indústrias como a automotiva e a mineral, que iniciaram o processo de diversificação
industrial em Goiás, como John Deere e Mitsubishi em Catalão, Hyundai em Anápolis e o
pólo farmacêutico de Anápolis com a Teuto, Neoquímica, entre outras.
- O horizonte temporal dos acordos assinados entre o governo do estado e as empresas é
bastante elevado, começou com 5 anos, depois chegando até a 30 anos. Recentemente, em
2014, o governo de Goiás, atendendo a uma demanda do setor empresarial, prorrogou os
incentivos até o ano de 2040.
- É alta a concentração dos recursos nas regiões mais dinâmicas do Estado, localizadas na
metade Sul de Goiás, com médias em torno de 80%, o que tende a manter as disparidades e a
tradicional desigualdade entre o Norte e o Sul do Estado, reproduzindo o processo de
concentração capitalista.
- Os Programas FOMENTAR e PRODUZIR contribuíram para incrementar o faturamento e o
valor adicionado industrial do Estado. Entretanto, a indústria teve a sua participação na
arrecadação do ICMS reduzida de 40,6% em 1996, para apenas 19% em 2011, e isto revela o
tamanho da desoneração que foi dada ao setor industrial no período. A arrecadação foi
mantida e ainda apresentou aumento real no período, devido ao aumento da carga tributária
sobre outros setores, principalmente os serviços, que participavam com 9,1% da arrecadação
do ICMS em 1996, e, em 2011, teve a sua participação elevada para 42%, um aumento de
361,5% na participação, compensando, assim, a desoneração sobre a indústria.
- Os incentivos fiscais e creditícios concedidos às empresas foram muito superiores aos
investimentos contratados e aos efetivamente realizados, tanto no Programa FOMENTAR
quanto no Programa PRODUZIR que o sucedeu. Os dados sobre o montante de investimentos
a serem realizados, assim como o número de empregos diretos gerados são contraditórios,
pois baseiam-se nas informações constantes dos projetos apresentados pelas empresas e dos
protocolos de intenções assinados. Há evidências de que tenham sido superdimensionados,
assim como, também, o número de empregos indiretos criados.
223
- O custo do emprego gerado é bastante elevado quando comparamos com o montante dos
créditos concedidos às empresas. No período 2001 a setembro de 2011, o custo médio do
emprego gerado ficou em R$ 1,173 milhões, a preços de 2010. Quando somamos os créditos
concedidos aos investimentos realizados, o custo eleva-se para R$ 1,422 milhões por emprego
gerado. Em algumas regiões esse valor foi superior a R$ 2,0 milhões.
- A instalação de empresas industriais impacta de forma positiva a região/município onde
estão inseridas, com relação ao emprego, à renda e à qualificação de mão-de-obra.
- Sobre os empregos gerados pelos projetos em fruição do PRODUZIR, fazendo-se a sua
relação com o saldo do Caged (427.840 postos), chega-se a uma média anual de 10,2% entre
2001 e 2011, ou seja, esse programa foi responsável pela geração de pouco mais de 43 mil
empregos no período, sendo que essa quantidade encontra-se bem abaixo do que foi
contratado.
- Algumas microrregiões não usufruem dos benefícios do programa, devido à falta de
infraestrutura econômica e social básica, mão de obra qualificada e baixa densidade
demográfica, o que desestimula o investimento produtivo, apesar dos incentivos oferecidos, e
dentre elas destacamos as de Aragarças, Chapada dos Veadeiros, Iporá, Porangatu, Rio
Vermelho, São Miguel do Araguaia, Vale do Rio dos Bois e Vão do Paranã. Isto mostra o
limite dessa política pública, pois fica evidente que não basta apenas oferecer incentivos,
porque o movimento do capital no território exige também outros requisitos, tão importantes
quanto aqueles.
- Falta transparência ao programa. Os acordos são negociados entre governo e empresas, sem
que a população, de maneira geral, tenha acesso às informações de seu interesse. Outra
deficiência é a inexistência de estudos de custo-benefício, de mecanismos de controle para
acompanhar o cumprimento das obrigações assumidas nos protocolos de intenções assinados
com o governo do Estado e Prefeituras, incluindo-se aí o número de empregos diretos e
indiretos a serem gerados ou o montante de investimentos a ser realizado, de publicações com
balanço detalhado dos programas e resultados obtidos. O sigilo é a regra. Diversas
informações solicitadas junto à Secretaria Executiva do FOMENTAR/PRODUZIR não foram
disponibilizadas, a exemplo do protocolo de intenções assinado para a instalação da
montadora Caoa/Hyundai no município de Anápolis.
224
A análise das variáveis selecionadas, como Produto, Renda, Emprego e
Arrecadação, mostraram que, em geral, elas têm apresentado desempenho superior à média
nacional, o que contribui para melhorar a posição de Goiás no ranking nacional em diversos
setores. Ainda assim, problemas existem e requerem atenção por parte do poder público. A
renda per capita, apesar desse desempenho, ainda corresponde a apenas 84% da renda
nacional. As exportações, apesar do crescimento expressivo no período, ainda são compostas
principalmente por produtos básicos, de baixo valor agregado, com destaque para os
complexos soja, carne e minérios. Houve regressão na pauta de importações na última década,
com os industrializados atingindo a marca de 93%.
Com o objetivo de diversificar sua estrutura produtiva, o governo de Goiás
procurou, através dos programas de incentivos fiscais FOMENTAR e PRODUZIR, atrair
novas indústrias para o estado, com destaque para as do setor automobilístico, farmacêutico e
mineral. O resultado é que as importações de insumos para a indústria farmacêutica e de
fertilizantes e peças para automóveis já respondem por mais de 50% das importações,
provocando desequilíbrio em sua balança comercial, que foi deficitária nos anos de 2010 e
2011.
Outro ponto importante que merece ser destacado é que essas indústrias têm se
instalado nas regiões mais dinâmicas do estado, dotadas de infraestrutura básica, o que tem
agravado a concentração espacial das atividades econômicas em frações restritas do território.
As regiões Nordeste e Noroeste do estado estão à margem desse processo de
desenvolvimento, apesar dos incentivos diferenciados contidos nos Programas FOMENTAR e
PRODUZIR. Daí a necessidade de uma política pública mais afirmativa, para romper com
esse isolamento.
225
5.0 – Considerações Finais
O objetivo geral desta Tese consiste em avaliar os impactos econômicos
produzidos na economia do Estado de Goiás, em decorrência dos incentivos fiscais
concedidos no âmbito dos Programas FOMENTAR e PRODUZIR, no período de 1995-2011.
Essa política pública ocorre num contexto de ‘guerra fiscal’, principalmente a partir do seu
acirramento, na segunda metade dos anos 90. O FOMENTAR e o PRODUZIR são os dois
programas mais importantes de apoio ao desenvolvimento econômico e à industrialização
adotados pelo Estado de Goiás no período recente.
No primeiro capítulo discutimos o conceito de desenvolvimento, o papel do Estado
no desenvolvimento e de Estado e desenvolvimento regional segundo as diferentes visões.
Vimos que duas correntes se sobressaem nessa discussão: a do pensamento convencional, que
têm como medida do desenvolvimento o crescimento econômico ou aumento da renda per
capita. Na outra, estão aqueles que discordam e sugerem outros indicadores de
desenvolvimento, que levariam em conta mudanças na qualidade de vida, como a redução da
pobreza da desigualdade e do desemprego. Em outras palavras, de um lado estão aqueles que
acreditam que os mercados se bastam. De outro, aqueles que acreditam que o Estado e as
Instituições têm um papel importante no desenvolvimento econômico, corrigindo falhas de
mercado.
Essa discussão foi colocada neste estudo porque o crescimento mundial verificado
na segunda metade do século XX, apesar de impressionante, foi muito desigual entre os países
e dentro de cada país. A distância entre ricos e pobres aumentou, criando uma questão ética
sobre o sentido do desenvolvimento. Para resolver estas questões, diferentes correntes
propuseram uma reformulação na atuação do Estado, a fim de chegar a um desenvolvimento
mais equilibrado
No segundo capítulo, analisamos aspectos teóricos da competição tributária entre
jurisdições, também conhecida como guerra fiscal. Vimos que na literatura econômica, duas
correntes antagônicas estão presentes. A primeira, baseada no modelo de Tiebout( 1956),
entende que o setor público deve agir similarmente ao setor privado e, portanto, a competição
entre jurisdições, da mesma forma que numa economia de mercado, levaria à eficiência
econômica das decisões governamentais. No caso em que não é possível atingir a eficiência
econômica governamental, a competição entre governos funcionaria como um meio de se
limitar o poder dos governos para fixar níveis de alíquotas e de provisão de bens públicos
226
muito acima do que seria desejado pela população. A segunda corrente, com base no Modelo
de Gordon (1983), ao contrário, afirma que a competição entre governos gera distorção
econômica, uma vez que leva à subprovisão de bens e serviços públicos. Nesse sentido,
deveria ser combatida para elevar o bem-estar das diversas jurisdições. A maioria dos
trabalhos teóricos recentes considera considera o processo competitivo ineficiente.
Uma retrospectiva histórica mostra que o atual processo competitivo é produto da
uma paulatina deterioração da estrutura tributária do País, reflexo das próprias crises
econômicas que o Brasil tem vivido nas últimas décadas, aliada à progressiva fragilização do
trabalho de coordenação das relações federativas por parte do governo central.
As origens da competição fiscal na federação brasileira residem em fatores de
natureza estrutural e conjuntural. Na primeira categoria, incluem-se a falta de solidez ou
maturidade da própria estrutura federativa (ausência de um fórum legal permanente para
discutir tecnicamente os problemas da federação), o desenho do sistema tributário nacional
(especialmente no que concerne à competência tributária do ICMS e à adoção do regime da
origem) e a inexistência de uma política industrial ou de desenvolvimento regional efetiva,
para se contrapor à intensa concentração espacial do desenvolvimento econômico brasileiro
na região Sudeste, principalmente em São Paulo, entre os anos 30 até início dos anos 70. Essa
concentração tem levado a que estados se utilizem da tributação como principal instrumento
de atração de investimentos produtivos. Na segunda categoria, a dos fatores conjunturais,
identificou-se que a retomada dos fluxos de investimentos estrangeiros e internos a partir de
meados da década de 90, o crescimento econômico proporcionado pelo Plano Real e a crise
fiscal que contribuíram para que diversos estados entrassem na disputa pela atração desses
novos investimentos, especialmente os da indústria automobilística.
O estudo realizado nos permite afirmar que a competição fiscal, mais conhecida
como guerra fiscal, pode ser considerada um processo permanente, operacionalizado através
dos programas estaduais de desenvolvimento. Ela é um tipo de política pública que busca
interferir no processo de alocação de novos investimentos ou na concorrência entre empresas
já instaladas. Os programas estaduais contam com vários mecanismos de subsidiamento,
dentre os quais o ICMS aparece como o elemento central, pois em vários momentos históricos
foram utilizadas operações de redução, isenção e diferimento desse imposto.
No modelo de Gordon (1983), esse processo de competição fiscal é chamado de
não-coordenado, pois cada estado toma suas decisões tributárias sem considerar os impactos
que elas provocam nos cidadãos dos outros estados. A conseqüência dessa decisão é o
227
acirramento da competição fiscal entre os governos subnacionais, num movimento de ação e
reação.
Ao contrário da opinião frequentemente utilizada, a guerra fiscal não resulta numa
inexorável degradação fiscal de cada governo subnacional que a pratica. Embora possa haver
ganhos para os estados que concedem incentivos, durante um certo período de tempo, o país
como um todo perde com a guerra fiscal. O exemplo é Goiás, onde algo em torno de 62% da
arrecadação, média do período 2006-2011, são concedidos anualmente às empresas privadas,
a título de incentivos fiscais ou financeiros, conforme consta da Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO, enviada à assembléia legislativa para aprovação.
Outra constatação é que a competência estadual e o princípio de origem são
dinamizadores da guerra fiscal, assim como a maior autonomia dos Estados após a
Constituição de 88, a retomada dos investimentos privados internos e externos nos anos 90 e a
crise financeira estadual, o que representa um paradoxo.
A Reforma Constitucional de 1988 promoveu a revisão do sistema federativo. A
consolidação da democracia e a retomada do desenvolvimento eram impulsionadas pela
descentralização do poder. A maior novidade neste processo de descentralização foi a
elevação dos municípios à condição de ente federado, sendo-lhes conferida maior autonomia e
interdependência nas relações políticas do sistema federativo.
A Constituição de 1988 implicou em maior participação de Estados e Municípios
na receita tributária arrecadada no território nacional, seja porque bases tributárias da União
foram partilhadas com Estados e Municípios, via FPE e FPM. Essa descentralização buscou
aproximar a unidade gestora do gasto e o público-alvo.
Na grande maioria das federações, observamos que a competição entre governos
subnacionais é a regra e a cooperação, a exceção entre elas. No caso brasileiro, o baixo grau
de cooperação entre unidades subnacionais, em todas as suas formas, é um traço constitutivo
do nosso federalismo e está ligado às gritantes diferenças econômicas e sociais entre as
diversas regiões do país. Também destacamos que a forma de organização institucional da
federação no país, assim como o sistema tributário baseado na origem, tem contribuído para o
acirramento da competição fiscal entre os governos subnacionais.
Quando o PRODUZIR foi criado em 2000 tinha entre outros objetivos corrigir as
distorções do programa anterior, o FOMENTAR, e dentre elas, estava a inexistência de uma
política específica de apoio às microempresas. Esse mecanismo, de fato, foi instituído na lei
atual, entretanto, observamos que é pequeno o número de microempresas beneficiadas. Outro
objetivo almejado pelo programa era promover o desenvolvimento econômico e social
228
harmônico e equilibrado entre as regiões do Estado, criando incentivos para que as empresas
se instalassem em áreas menos dinâmicas, principalmente nas regiões Norte e Nordeste do
Estado, de forma a acelerar a integração dessas regiões no processo de desenvolvimento
econômico e social. Assim, o diferimento do ICMS a ser recolhido passou de 73% para 90%,
para as indústrias que se instalassem naquelas localidades. Entretanto, passados quatorze
anos, a concentração ampliou-se e a diferença entre as regiões aumentou. A microrregião do
Vão do Paranã até hoje não recebeu nenhum empreendimento.
Observamos que, na realidade, o montante dos incentivos fiscais concedidos
concentra-se em poucas cidades do Estado ou regiões, notadamente as mais dinâmicas, do
ponto de vista da geração de riqueza, como Goiânia, Anápolis, Rio Verde, Aparecida de
Goiânia, Itumbiara, Catalão, Jataí, Morrinhos, Trindade, Luziânia e outras, reforçando a
concentração regional que se propunha combater e provocando o esvaziamento de outras
regiões ou cidades fora dos pólos regionais de desenvolvimento já existentes.
A prova disso é a redução da participação dessas regiões na geração da riqueza,
medida através do PIB, e, também, na arrecadação do ICMS estadual, indicando pouco
dinamismo e baixa atividade econômica, o que tem contribuído para a manutenção de
indicadores sociais, como o analfabetismo e a mortalidade infantil em níveis superiores aos
das regiões mais desenvolvidas do Estado.
Deve-se ter como prioridade o investimento na infraestrutura econômica e social
dessas regiões, eliminando esses gargalos, de forma que elas possam se integrar ao processo
de desenvolvimento do estado, hoje restrito a algumas regiões, notadamente as mais
dinâmicas e com boa infraestrutura. Maior seletividade na aprovação dos projetos e
exigências de contrapartida mais robustas, também poderiam contribuir para aumentar a
eficácia do programa.
No estudo realizado avaliamos os impactos econômicos produzidos na economia
goiana, em decorrência da política de incentivos fiscais adotada, através dos Programas
FOMENTAR e PRODUZIR. Verificamos que esses impactos existem, e que eles são
responsáveis por uma parcela do dinamismo que a economia goiana vem apresentando nas
duas últimas décadas, assim como, por alguns problemas decorrentes dessa política. Também
conseguimos quantificar o montante de benefícios fiscais concedidos às empresas, a título de
incentivo fiscal e financeiro, mas que na prática tem se transformado em renúncia fiscal. A
média dos últimos cinco anos foi superior a 60%, conforme consta das LDOs encaminhadas à
assembleia pelo Governo do Estado para aprovação.
229
Este estudo possibilitou a compreensão da dinâmica de distribuição das empresas
no espaço regional, e aí, talvez, esteja a maior ressalva a esse modelo de desenvolvimento
adotado, pois as empresas tendem a se instalar nas regiões mais dinâmicas, com infraestrutura
básica, reproduzindo o modelo de concentração capitalista, que marginaliza amplas áreas do
território, não dotadas das mesmas condições das demais.
Por fim, procuramos investigar se a guerra fiscal, da forma como vem sendo
praticada no país, contribui para uma maior diversificação da estrutura produtiva estadual
contemplando novas atividades ou apenas reforça especializações produtivas. Nesse sentido,
concluímos que acontecem as duas coisas. No caso de Goiás, o objetivo dos programas de
incentivos fiscais sempre foi o de explorar as vantagens competitivas do estado, consolidando
suas cadeias produtivas. Outro objetivo foi o de estimular a diversificação da estrutura
produtiva do estado, e esses dois fenômenos continuam ocorrendo, atualmente. A
consolidação dos complexos soja, carne, minério, sucroalcoleiro é uma realidade. A
diversificação tem ocorrido com a chegada da indústria automobilística, do pólo farmacêutico
e de mineração, em que pese os efeitos colaterais decorrentes desse processo apresentados
neste estudo.
Finalmente, e aí respondendo a pergunta principal desta Tese, foi constatado que a
política de incentivos fiscais adotada pelo governo de Goiás, no âmbito dos Programas
FOMENTAR e PRODUZIR, contribuíram para o desenvolvimento Estado. Os números
apresentados evidenciam isto. Entretanto, entendemos que ela não é sustentável em longo
prazo. Primeiro, porque a legalidade dessas políticas de incentivos adotadas pelos governos
subnacionais está sendo questionada pelo Supremo Tribunal Federal, que já se posicionou a
respeito, ameaçando baixar uma súmula vinculante declarando a inconstitucionalidade desses
programas. Isso cria insegurança jurídica e leva os empresários a adiarem ou cancelarem
novos investimentos. Segundo, pela distorção que ela provoca na alocação eficiente de
recursos, levando as empresas a abandonarem a adoção de critérios técnicos para definir sua
localização. Por fim, há que se considerar que uma política de desenvolvimento não pode se
basear numa situação de conflito federativo permanente e concessão desenfreada de
incentivos à margem do marco legal.
230
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251
ANEXOS
252
ANEXO 1
Programas estaduais de atração de investimentos no Brasil
A crise fiscal dos anos 80 teve como conseqüência a redução do papel do Estado
como articulador de políticas regionais de caráter nacional. Contribuíram também, o triunfo
das idéias neoliberais, que passaram a se tornar hegemônicas, nas duas décadas que se
seguiram. Assim, as políticas de caráter regional mudaram de perspectiva, e passaram a serem
adotadas pelos diversos governos subnacionais, através da constituição de Programas
estaduais de atração de investimentos produtivos, notadamente industriais, ancorados em
subsídios, incentivos fiscais e financeiros e dotação de infraestrutura básica necessária a esses
empreendimentos. Ressalta-se que esses programas não estavam articulados com um projeto
nacional de desenvolvimento, porque esse projeto simplesmente deixou de existir, a partir de
então. A seguir, listamos abaixo um resumo dos principais programas de atração de
investimentos adotados pelos governos subnacionais:
QUADRO 6: PROGRAMAS ESTADUAIS DE ATRAÇÃO DE INVESTIMENTOS – Estados selecionados
ESTADOS
Minas Gerais
PROGRAMA
CARACTERÍSTICAS
FUNDEM – Fundo de
.Com benefícios distintos, sendo 80% sobre o
Desenvolvimento do
investimento global e 90% sobre os investimentos em
Estado de Minas Gerais
pesquisa. Juros de 12% ao ano, correção monetária
integral e prazos variáveis, 3 anos (pequenas empresas),
5 anos (médias empresas) e 8 anos (grandes empresas).
Carência de 120 meses e garantias reais.
FIND – Fundo de
.Com benefício de até 90% sobre os investimentos
Industrialização
realizados. Juros variam de 3,5% e 12%, com correção
monetária de 60% do saldo devedor. Prazo de 10 anos e
carência de 12 meses para o financiamento.
.Com benefícios de até 50% sobre o ICMS a ser pago.
PRÓ-INDÚSTRIA
Não há juros e a correção monetária é de 18% a 50%
sobre o índice apurado. O prazo de fruição de 5 a 8
anos, sem carência. As garantias são fiduciárias.
PROIM – Programa
.Com benefícios de até 80% do investimento, com juros
Industrial de Minas
de 3% ao ano, correção monetária plena e o prazo de
Gerais
fruição é de 8 anos com 3 de carência. Garantia real.
253
Paraná
BOM EMPREGO
.Benefícios de até 80% do ICMS, com juros de 6% ao
ano e correção monetária integral. O prazo de fruição é
de 5 anos com carência de 2 anos. Garantia real.
Diferimento no pagamento do ICMS em função
localização e do tipo de indústria.
Rio Grande do
FUNDOPEM – Fundo
.Benefício de até 60% sobre o ICMS devido, com juros
Sul
de Operação Empresa
de 6% ao ano e correção monetária de 10%. O prazo de
do Rio Grande do Sul
fruição é de 8 anos sem carência.
PRIN – Programa
.Benefício de até 75% do incremento do ICMS, sem
Industrial do Estado do
juros e correção monetária, com prazo de fruição de 1
Rio Grande do Sul
PROPLAST
ano, sem carência e garantias.
.Benefício de até 50% sobre o IOF, sem juros e
correção monetária, com prazo de até 8 anos, sem
carência e garantias.
Santa Catarina
PRODEC – Programa
.Benefício de 50% do investimento, sem juros e
de Desenvolvimento da
correção monetária integral. O prazo de fruição é de 10
Empresa Catarinense
anos, com 5 de carência e garantia real.
PROMIC
.Benefícios 75% sobre o ICMS devido no 1º ano, 70%
no 2º ano, 60% no 3º ano, 50% no 4º ano e 40%.
São Paulo
PRODESP – Programa
.No Estado, benefício de até 40% de ICMS adicional
de Desenvolvimento do
no 1° ano. Para a grande SP, de até 30% de ICMS
Estado de São Paulo
adicional no 2° ano e de até 20% de ICMS adicional no
terceiro ano, sem juros e com correção monetária
integral, com prazo de 3 anos sem carência e com
garantia de recolhimento em dia do ICMS.
. No Estado, benefício de até 50% de ICMS adicional
no 1° ano. Fora da grande SP, de até 40% de ICMS
adicional no 2° ano e de até 30% de ICMS adicional no
terceiro ano, sem juros e com correção monetária
integral, com prazo de 3 anos sem carência e com
garantia de recolhimento em dia do ICMS.
254
Rio de Janeiro
RELOCALIZAÇÃO E
.Com os seguintes benefícios: prazo para pagamento de
AMPLIAÇÃO
ICMS de até 5 anos, sendo: 70% sobre o ICMS a ser
pago no 1° e no 2° ano, 60% sobre o ICMS a ser pago
no 3° ano, 50% sobre o ICMS a ser pago no 4° ano e
40% sobre o ICMS a ser pago no 5° ano.
PARA MÉDIAS E
.Com benefício de até 551,96 UFERJs, com juros de
PEQUENAS
12% ao ano. Com correção monetária integral, com 18
EMPRESAS
meses de prazo para pagar e com carência de 6 meses
com garantia real.
Bahia
PRÓ - BAHIA
.O benefício é de 50% de ICMS sobre o valor a ser
arrecadado em Salvador e de 70% de ICMS no interior.
Não há cobrança de juros. A correção monetária era
cobrada da seguinte maneira: 50% até 31/12/96 e 40%
até 31/12/98, o prazo de fruição dos benefícios era de 6
anos, com três anos de carência e com garantias reais.
Existem
também
outros
benefícios
tais
como:
diferimento de ICMS, crédito fiscal para operações
interestaduais com produção resultantes de abate de
gado.
Ceará
FDI – Fundo de
.O beneficio chega a 100% sobre o ICMS a ser pago,
Desenvolvimento
tanto os juros quanto a correção monetária dependem
Industrial do Estado do
do projeto. O prazo de fruição é o seguinte: 6 anos em
Ceará
Fortaleza e 10 anos no interior, a carência é zero e são
fornecidas garantias reais. Existem também isenções de
ICMS para micros e pequenas indústrias.
FCE – Fundo do Ceará
.Este Fundo concede benefício à média empresa de até
70% do ICMS a ser pago, quando o valor deste não
ultrapassar 35.000 UFIRS, e de 60% do ICMS a ser
pago para a pequena empresa e para a média empresa,
quando o valor não superar 85.000 UFIRS. Quanto aos
juros, variam de acordo com o segmento, para a
microempresa, fica na casa de 3% ao ano. Para a
pequena empresa e para média empresa, os juros são de
5% ao ano. A correção monetária para todos os
255
segmentos micro empresa, pequena empresa e média
empresa fica na casa de 30% do índice apurado. O
prazo para a fruição dos benefícios é de 5 anos, com 2
anos de carência e garantias reais.
PCI – Programa de
.Outro programa do Ceará com financiamento de 70%
Competitividade
sobre o investimento a ser realizado. Os juros são de
Industrial do Ceará
12% ao ano com correção monetária integral, o prazo
para utilização é de 3 anos, com carência de 6 meses e
com garantias reais.
Goiás
FOMENTAR – Fundo
. O benefício chega a 70% sobre o ICMS ser recolhido.
de Participação e
As transações envolvendo empresas fomentadas só
Fomento à
recolhem 7% desse imposto, há também a permissão
Industrialização do
para importar matérias-primas. Os juros são de 2,4% ao
Estado de Goiás
ano, há inexistência de correção monetária, o prazo
inicial de fruição do benefício, que era de 5 anos, foi
sendo ampliado até chegar aos 30 anos, com igual
período para pagamento.
PRODUZIR –
. O Produzir atua sob a forma de financiamento de
Programa de
até 73% do ICMS devido pelas empresas
Desenvolvimento
beneficiárias. O beneficiado tem carência de um
Industrial do Estado de
Goiás
ano e desconto no abatimento da dívida que pode
chegar a 100%. Os juros cobrados são de 0,2% ao
mês, não capitalizáveis e sem correção monetária.
O prazo de fruição é de até 15 anos, limitado ao
ano de 2020. Recentemente este prazo foi
prorrogado até o ano de 2040.
O Produzir possui os seguintes subprogramas:
Microproduzir, Centroproduzir, Comexproduzir,
Logproduzir, Teleproduzir, Tecnoproduzir e o
Progredir.
Fonte: Paschoal (2001, p. 9-16)), Faria (2004, p. 20-28). Elaborada pelo autor.
256
ANEXO 2
LEIS DE CRIAÇÃO DOS PROGRAMAS FOMENTAR E PRODUZIR
LEI Nº 9.489, DE 19 DE JULHO DE 1984
(PUBLICADA NO DOE DE 31.07.84)
Cria o Fundo de Participação e Fomento à Industrialização do Estado
de Goiás - FOMENTAR.
A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS decreta e eu sanciono a
seguinte lei:
Art. 1º Fica criado o Fundo de Participação e Fomento à Industrialização do Estado
de Goiás - FOMENTAR, com objetivo de incrementar a implantação e a expansão de
atividades que promovam o desenvolvimento industrial do Estado de Goiás.
Art. 2º São fontes de recursos do FOMENTAR:
a) Tesouro Estadual, que concorrerá com valor de até 12% (doze por cento)
VETADO sobre as vendas de mercadorias tributadas pelo Estado de Goiás e
realizadas pelos empreendimentos implantados ou expandidos com apoio técnico,
financeiro ou, ainda, mediante participação acionária do FOMENTAR;
b) créditos orçamentários que lhe forem destinados pelo Poder Público;
c) recursos, a qualquer título, colocados à sua disposição por instituições públicas ou
privadas;
d) rendimentos provenientes de suas operações, aí compreendidos encargos
financeiros, reembolso de capital e outros;
e) produto de alienação de ações, debêntures e outros títulos ou bens adquiridos ou
incorporados ao Fundo;
f) rendas provenientes de aplicação em títulos mobiliários.
Art. 3º Os recursos do FOMENTAR serão aplicados em atividades industriais,
preferencialmente agroindustriais, mediante apoio financeiro e técnico, em
empreendimentos considerados prioritários para o desenvolvimento estadual.
Parágrafo único. A prioridade de que trata este artigo será determinada mediante
proposta da Diretoria Executiva do Fundo ao Conselho Deliberativo, a que compete
a sua homologação, fundamentada na avaliação do Empreendimento.
257
Art. 4º Sobre os recursos aplicados pelo FOMENTAR, na forma de apoio financeiro,
incidirão encargos de no máximo 33% (trinta e três por cento) da variação das
Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTN ao ano, aí incluída a taxa de
3% (três por cento) destinada à remuneração do Agente Financeiro.
Parágrafo único. Quando se tratar de empresas industriais e agroindustriais, em
implantação, expansão ou que vierem a ser implantadas, localizadas na área da
Amazônia Legal do Estado de Goiás, os encargos que incidirão sobre as mesmas
será de, no máximo, 18% (dezoito por cento) na forma preconizada neste artigo.
Art. 5º As operações de crédito e as capitalizações realizadas com recursos do
FOMENTAR serão consubstanciadas mediante emissão de Certificados de
Benefício, com prazo máximo de 5 (cinco) anos, devendo o respectivo resgate
ocorrer mediante o pagamento de tantas prestações mensais e sucessivas quantos
forem os meses do prazo das operações, calculados os valores na forma do art. 4º,
e a partir do vencimento do prazo de utilização do benefício.
Art. 6º Vetado.
Art. 7º O FOMENTAR será administrado por um Conselho Deliberativo e uma
Diretoria Executiva.
Art. 8º O Conselho Deliberativo será composto pelos Secretários da Indústria e
Comércio, do Planejamento e Coordenação, da Fazenda, pelo Presidente do Banco
de Desenvolvimento do Estado de Goiás - BD - Goiás e, ainda, por representantes
da Federação das Industrias do Estado, Federação dos Trabalhadores nas
Indústrias em Goiás e da Organização das Cooperativas de Goiás.
Parágrafo único. O presidente do Conselho Deliberativo será o Secretário da
Indústria e Comércio.
Art. 9º O presidente do Banco de Desenvolvimento do Estado de Goiás - BD - Goiás
é o Diretor Executivo do FOMENTAR.
Art. 10. O Chefe do Poder Executivo regulamentará a presente lei, nas partes que
se fizerem necessárias.
Art. 11. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.
PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, 19 de julho de
1984, 96º da República.
IRIS REZENDE MACHADO
258
LEI Nº 13.591, DE 18 DE JANEIRO DE 2000.
(PUBLICADA NO DOE DE 20.01.00)
Este texto não substitui a norma publicada no Diário Oficial do Estado
ALTERAÇÕES:
1. Lei nº 13.801, de 19.01.01 (DOE de 25.01.01);
2. Lei nº 14.039, de 21.12.01 (DOE de 26.12.01);
3. Lei nº 14.209, de 04.07.02 (DOE de 14.07.02);
4. Lei nº 14.545, de 30.09.03 (DOE de 30.09.03);
5. Lei nº 15.046, de 29.12.04 (DOE de 29.12.04 - Suplemento);
6. Lei nº 15.124, de 25.02.05 (DOE de 28.02.05 - Suplemento).
NOTA: Texto atualizado, consolidado e anotado.
Institui o Programa de Desenvolvimento Industrial de Goiás - PRODUZIR e o Fundo
de Desenvolvimento de Atividades Industriais - FUNPRODUZIR e dá outras
providências.
A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS decreta e eu sanciono a
seguinte lei:
CAPÍTULO I
DO PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL DE GOIÁS - PRODUZIR
SEÇÃO I
DA INSTITUIÇÃO DO PRODUZIR
Art. 1º Fica instituído o Programa de Desenvolvimento Industrial de Goiás PRODUZIR, novo instrumento de execução da política industrial do Estado de
Goiás.
Parágrafo único. O PRODUZIR congregará e compatibilizará todas as ações do
Governo de Goiás voltadas para o desenvolvimento da indústria goiana, observadas
as diretrizes do planejamento governamental.
SEÇÃO II
DO OBJETO SOCIAL E DA FORMA DE ATUAÇÃO
259
Art. 2º O PRODUZIR tem por objeto social contribuir para a expansão,
modernização e diversificação do setor industrial de Goiás, estimulando a realização
de investimentos, a renovação tecnológica das estruturas produtivas e o aumento da
competitividade estadual, com ênfase na geração de emprego e renda e na redução
das desigualdades sociais e regionais.
Art. 3º O PRODUZIR compreende ações de interesse do desenvolvimento industrial
do Estado relacionadas com:
I - prestação de assistência fiscal e financeira à realização de projetos industriais de iniciativa do setor privado,
nas seguintes modalidades:
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 24.01.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO I DO ART. 3º PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 - VIGÊNCIA:
25.01.01.
I - prestação de assistência financeira à realização de projetos industriais de
iniciativa do setor privado, nas seguintes modalidades:
a) incentivos fiscais;
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 24.01.01.
REVOGADA A ALÍNEA "A" DO INCISO I DO ART. 3º PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 - VIGÊNCIA: 25.01.01.
RENUMERADA A ALÍNEA "B" DO INCISO I DO ART. 3º PARA "A" PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 VIGÊNCIA: 25.01.01.
a) concessão de empréstimos e financiamentos;
RENUMERADA A ALÍNEA "C" DO INCISO I DO ART. 3º PARA "B" PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 VIGÊNCIA: 25.01.01.
b) participação acionária;
RENUMERADA A ALÍNEA "D" DO INCISO I DO ART. 3º PARA "C" PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 VIGÊNCIA: 25.01.01.
c) prestação de garantias;
RENUMERADA A ALÍNEA "E" DO INCISO I DO ART. 3º PARA "D" PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 VIGÊNCIA: 25.01.01.
d) outras formas de assistência financeira;
II - apoio institucional e financeiro a projetos públicos e privados, relativos a ações
que visam amparar e estimular o desenvolvimento industrial, nas áreas de:
a) ciência e tecnologia;
b) infra-estrutura, compreendendo terrenos, galpões industriais e obras básicas;
c) formação e treinamento de mão-de-obra especializada;
260
d) promoção de investimentos;
e) realização de feiras, exposições e outros eventos da espécie;
f) outras ações.
§ 1º Na prestação da assistência prevista no inciso I e no inciso II, quando se tratar
de financiamento ao setor privado, o PRODUZIR contará com os recursos
financeiros e operacionais do Fundo de Desenvolvimento das Atividades Industriais FUNPRODUZIR, instituído no Capítulo II da presente lei, além da colaboração e
participação de fundos e instituições financeiras, nacionais e internacionais.
§ 2º Na prestação do apoio previsto no inciso II, o PRODUZIR contará com recursos
orçamentários e de repasses, estaduais e externos, entre outros, e terá a
participação dos órgãos da administração estadual, de acordo com a área envolvida.
§ 3º Inclui-se, entre outras formas de apoio financeiro, a transferência de saldo
credor para contribuintes estabelecidos no Estado de Goiás quando o produto
resultante da atividade industrial seja isento ou não tributado, conforme dispuser o
regulamento, atendidas as formas, condições e limites estabelecidos pela Secretaria
da Fazenda.
SEÇÃO III
DOS BENEFICIÁRIOS
Art. 4º São beneficiários do PRODUZIR:
I - empresas industriais que venham a realizar projeto econômico considerado de
interesse do Estado relativo a:
a) implantação de novo empreendimento;
b) expansão e diversificação da capacidade produtiva;
c) modernização tecnológica;
d) gestão ambiental;
e) aumento de competitividade;
f) revitalização de unidade industrial paralisada;
ACRESCIDA A ALÍNEA "G" AO INCISO I DO ART. 4º PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA: 26.12.01.
g) relocalização de unidade industrial motivada por fatores estratégicos.
261
II - agentes públicos e privados que venham a implementar projeto considerado de
interesse do desenvolvimento industrial do Estado relacionado com:
a) invenção, pesquisa aplicada e novas tecnologias;
b) apoio infra-estrutural a empreendimentos produtivos;
c) formação e treinamento de mão-de-obra especializada;
d) promoção institucional de investimentos;
e) realização de feiras e exposições e eventos promocionais correlatos;
f) divulgação e marketing;
g) outras ações.
§ 1º No caso de projeto econômico industrial, é condição indispensável para a concessão dos benefícios que o
mesmo tenha obtido licenciamento ambiental da Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEMAGO.
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO § 1º DO ART. 4º PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA: 26.12.01.
§ 1º No caso de projeto econômico industrial, é condição indispensável para a
concessão dos benefícios que o mesmo tenha obtido licenciamento ambiental da
Agência Goiana do Meio Ambiente.
§ 2º Considera-se empreendimento ou empresa nova, para efeito de enquadramento no inciso I, alínea "a", deste
artigo, aquele que estiver em fase de implantação ou em funcionamento precário no Território do Estado há no
máximo 06 (seis) meses, contados da data da formalização do pedido de concessão do benefício, nos termos do
regulamento.
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO § 2º DO ART. 4º PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA: 26.12.01.
§ 2º Considera-se empreendimento ou empresa nova, para efeito de enquadramento
no inciso I, alínea "a", deste artigo, aquele que estiver em fase de implantação ou em
funcionamento precário, assim entendido aquele que se encontra inscrito no
Cadastro de Contribuintes do Estado e que tenha praticado eventualmente operação
de circulação de mercadoria e prestação de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação.
§ 3º Para efeito do disposto no parágrafo anterior, não se considera empresa nova a
resultante da alteração de razão ou denominação social e da transformação, cisão
ou fusão de empresas já existentes.
§ 4º No caso de empresa de que trata o inciso I, alínea "b", deste artigo, o benefício
somente se referirá à parcela relativa ao efetivo incremento da produção, observado
o que dispuser o regulamento.
§ 5º Não se considera como projeto de expansão de capacidade produtiva a simples
substituição de máquinas e equipamentos e instalações ou ainda o
262
recondicionamento, modificação ou reforma do maquinário, que não representem
aumento comprovado de produção.
§ 6º O projeto de modernização tecnológica previsto no inciso I, alínea "c", deste
artigo, somente será enquadrado depois de apresentado laudo emitido por entidade
ou perito de capacidade técnica reconhecida.
§ 7º Constitui pré-requisito para o enquadramento de projeto previsto no inciso II,
alíneas "a" e "b", deste artigo, a apresentação de laudo ou parecer técnico:
I - do Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia de Goiás - CONCITEC, no caso de
envolver invenção, pesquisa aplicada e novas tecnologias;
II - da Secretaria de Indústria e Comércio, no caso de se referir a infra-estrutura.
§ 8º Nos casos previstos nas alíneas "a" e "c" do inciso II, será priorizada a
contratação de serviços em programas desenvolvidos pela administração direta do
Estado de Goiás, desde que existente à época.
Art. 5º Lei disporá sobre a inclusão ou exclusão de beneficiários do PRODUZIR,
considerando a política industrial do Estado de Goiás e os objetivos estratégicos de
sua economia, assim como as características de cada segmento industrial em
termos de seus efeitos ao meio ambiente e à saúde.
SEÇÃO IV
DAS PRIORIDADES
Art. 6º Considera-se, para efeito desta lei, como prioritário e de fundamental
interesse para o desenvolvimento econômico do Estado o empreendimento ou
projeto industrial que venha atender as seguintes condições:
I - integre setor industrial com reconhecida capacidade de crescimento e identidade
com a vocação econômica regional, com ênfase nas cadeias produtivas
agroindustrial e mineral goianas;
II - seja objeto de relocalização, motivada por fatores ambientais e de infra-estrutura e em decorrência de
vantagens locacionais, previstas no planejamento governamental estadual;
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO II DO ART. 6º PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA:
26.12.01.
II - seja objeto de relocalização, motivada por fatores estratégicos;
III - contribua intensivamente para a geração de emprego;
IV - represente atividade industrial não existente em Goiás ou fabrique produto sem
similar no Estado;
263
V - seja considerado indústria geradora de novas indústrias;
VI - utilize matéria-prima estadual;
VII - promova o reflorestamento industrial;
VIII - seja destinado à geração de energia;
IX - seja fornecedor dos setores agroindustrial ou mínero-metalúrgico ou
beneficiador de subprodutos ou resíduos da agroindústria, bem como classificado
como indústria de reciclagem;
X - levando em conta o seu porte, volume de investimento, geração de emprego e a
agregação de valor à matéria-prima, possa ser considerado estratégico para o
desenvolvimento industrial;
XI - localize-se em município ou região considerada como prioritária no planejamento
governamental;
XII - substitua importação de produto de outro Estado ou do exterior;
XIII - atue como incubador de outras indústrias.
§ 1º Outros empreendimentos industriais poderão ser considerados prioritários
mediante decisão do Conselho Deliberativo, por maioria absoluta.
§ 2º O coeficiente de prioridade de cada projeto para efeito de cálculo do
financiamento e do benefício concedido pelo PRODUZIR, inclusive a subvenção
para investimento, será determinado por critérios estabelecidos no regulamento em
consonância com as prioridades previstas neste artigo.
Art. 7º Fica instituído o MICROPRODUZIR, subprograma integrante do PRODUZIR, considerado prioritário e que
abrangerá as ações voltadas para as empresas industriais enquadradas, ou que venham a se enquadrar, no
Regime Simplificado de Recolhimento dos Tributos Federais.
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 24.01.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO CAPUT DO ART. 7º PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 - VIGÊNCIA:
25.01.01.
Art. 7º Fica instituído o MICROPRODUZIR, subprograma integrante do PRODUZIR,
considerado prioritário e que abrangerá as ações voltadas para as empresas
industriais, enquadradas ou não no Regime Simplificado de Recolhimento dos
Tributos Federais, desde que o faturamento não ultrapasse o limite fixado para
enquadramento no mencionado regime.
Parágrafo único. As empresas beneficiárias do MICROPRODUZIR terão
enquadramento diferenciado e privilegiado, nos termos do regulamento, quanto:
I - ao valor da parcela mensal do financiamento, que poderá ser de até 90%
(noventa inteiros por cento);
264
II - aos encargos financeiros;
III - a subvenção para investimento;
IV - a regime burocrático.
SEÇÃO V
DA ORIGEM DOS RECURSOS
Art. 8º Para a consecução do seu objetivo de promoção do desenvolvimento
industrial, o PRODUZIR contará com recursos provenientes:
I - do Fundo de Desenvolvimento de Atividades Industriais FUNPRODUZIR;
II - de dotações orçamentárias e repasses do Governo do Estado de Goiás;
III - de repasses do Fundo Constitucional do Centro-Oeste - FCO, resguardadas
suas normas e condições operacionais;
IV - de transferências e repasses da União e municípios;
V - de empréstimos e repasses de instituições e fundos destinados ao financiamento
de políticas de desenvolvimento econômico e regional;
VI - de outros recursos provenientes de convênios, doações, contribuições e outras
fontes de receita que lhe forem atribuídas.
SEÇÃO VI
DAS APLICAÇÕES
Art. 9º No disciplinamento do apoio financeiro concedido pelo PRODUZIR, nos
termos do art. 3º, o regulamento observará, entre outras, as seguintes diretrizes:
I - quanto aos incentivos fiscais:
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO CAPUT DO INCISO I DO ART. 9º PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE
21.12.01 - VIGÊNCIA: 26.12.01.
I - quanto aos financiamentos de projetos industriais:
a) terão por base a arrecadação de impostos gerados pelo estabelecimento beneficiário e as disponibilidades
financeiras do Tesouro Estadual, ouvida a Secretaria da Fazenda;
NOTA: Redação com vigência de 26.12.01 a 29.09.03.
265
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO I DO ART. 9º PELO ART. 2º DA LEI Nº 14.545, DE 30.09.03 - VIGÊNCIA:
30.09.03.
I - os financiamentos de projetos industriais terão por base o imposto que o
estabelecimento beneficiário tiver de recolher ao erário e as disponibilidades
financeiras do Tesouro Estadual, ouvida a Secretaria da Fazenda;
II - quanto aos empréstimos e financiamentos a projetos privados:
a) no caso de recursos do FUNPRODUZIR, os critérios operacionais serão os do
próprio Fundo;
b) no caso de recursos de terceiros, as operações levarão em conta as normas e
condições dos órgãos financiadores e repassadores;
c) o prazo de financiamento não poderá exceder a 60 (sessenta) meses quando se
tratar de projeto de formação e treinamento de mão-de-obra especializada,
invenção, pesquisa aplicada e novas tecnologias e a 36 (trinta e seis) meses quando
for projeto de gestão ambiental ou de ações promocionais complementares, como
feiras e exposições.
III - quanto aos financiamentos de projetos públicos relativos às ações
complementares previstas no art. 3º, inciso II, desta lei:
a) terão por base recursos orçamentários estaduais e transferências e repasses
federais e municipais, convênios e acordos e outras receitas adequadas, com
destinação específica;
b) serão ou não reembolsáveis, dependendo da natureza do projeto e de sua
capacidade de pagamento.
Parágrafo único. É expressamente vedada a concessão de assistência financeira
que não seja compatível com as disponibilidades financeiras do programa.
SEÇÃO VII
DA ADMINISTRAÇÃO E CONTROLE
Art. 10. A administração do PRODUZIR será composta:
I - pelo Conselho Deliberativo;
II - pela Comissão Executiva.
Art. 11. O Conselho Deliberativo terá as seguintes atribuições:
I - aprovar a programação, o orçamento e o relatório anuais;
II - estabelecer as diretrizes, prioridades e estratégias de atuação;
266
III - apresentar, anualmente, ao Chefe do Poder Executivo, relatórios
circunstanciados sobre a execução e os resultados auferidos pelo PRODUZIR;
IV - sugerir ao Poder Executivo modificações no disciplinamento jurídico do
PRODUZIR;
ACRESCIDO O INCISO V E RENUMERADO PARA INCISO VI O INCISO V ORIGINAL PELOS ARTS. 1º E 2º,
RESPECTIVAMENTE, DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA: 26.12.01.
V - autorizar a utilização dos recursos do FUNPRODUZIR, por iniciativa da
Secretaria Executiva do PRODUZIR, visando atender programas de interesse do
desenvolvimento do Estado;
VI - outras atribuições de ordem geral.
§ 1º Comporão o Conselho Deliberativo:
I - os Secretários de Estado:
a) de Indústria e Comércio;
b) do Planejamento e Desenvolvimento;
c) da Fazenda;
d) de Cidadania e Trabalho;
e) Extraordinário de Ciência e Tecnologia;
f) de Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
g) do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e da Habitação;
h) Secretaria de Estado da Infra-Estrutura;
II - os Presidentes:
a) da Agência de Fomento de Goiás S/A;
b) da Agência Goiana de Turismo;
c) da Agência Goiana de Desenvolvimento Regional;
III - os Presidentes:
a) da Federação das Indústrias do Estado de Goiás - FIEG;
b) da Federação do Comércio do Estado de Goiás - FECOMÉRCIO;
c) da Federação da Agricultura - FAEG;
267
d) da Federação das Associações Comerciais, Industriais e Agropecuárias do
Estado de Goiás - FACIEG;
e) da Federação da Câmara dos Dirigentes Lojistas do Estado de Goiás - FCDL;
f) da Federação dos Trabalhadores nas Indústrias no Estado de Goiás - FTIEG;
g) da Federação dos Trabalhadores em Agricultura do Estado de Goiás - FETAEG;
h) da Associação Pró-Desenvolvimento Industrial do Estado de Goiás - ADIAL;
i) do Sindicato e Organização das Cooperativas do Estado de Goiás - OCG;
j) da Associação Goiana da Pequena Empresa - AGPE;
k) da Associação Goiana dos Municípios - AGM.
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 24.01.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO À ALÍNEA "K" DO INCISO iiI DO § 1º DO ART. 11º PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE
19.01.01 - VIGÊNCIA: 25.01.01.
k) da Associação Comercial e Industrial do Estado de Goiás - ACIEG;
IV - dois (2) deputados, sendo um indicado dentre os integrantes da Comissão de
Desenvolvimento e outro pela Mesa Diretora da Assembléia Legislativa.
acrescidO O INCISO V aO ART. 11º PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 - VIGÊNCIA: 25.01.01.
V - o Presidente da Associação Goiana dos Municípios - AGM.
§ 2º A Presidência do Conselho Deliberativo será exercida pelo Secretário de
Indústria e Comércio, o qual, na sua ausência ou impedimento, será substituído, na
ordem estabelecida no parágrafo anterior.
§ 3º As decisões do Conselho Deliberativo serão adotadas por maioria simples de
votos, presente a maioria absoluta dos seus membros, assegurado ao seu
Presidente, além do voto como Secretário de Indústria e Comércio, o voto de
qualidade.
§ 4º O Conselho Deliberativo reunir-se-á, semestralmente, podendo ser convocado
extraordinariamente, sempre que necessário, por seu Presidente ou pela maioria dos
seus conselheiros, na forma regimental.
§ 5º O Conselho Deliberativo terá uma Secretaria Executiva encarregada de
operacionalizar suas decisões, que fará parte da estrutura da Secretaria de Indústria
e Comércio.
§ 6º Cada Conselheiro terá o seu suplente.
Art. 12. O Conselho Deliberativo terá uma Comissão Executiva constituída pelos
Secretários de Indústria e Comércio, do Planejamento e Desenvolvimento e da
268
Fazenda, representando o Governo do Estado de Goiás, e 03 (três) membros eleitos
pelos representantes das entidades da sociedade civil que nele participam, com as
seguintes atribuições:
I - elaboração das propostas anuais de programação e do orçamento;
II - elaboração e apresentação ao Conselho Deliberativo do Relatório Anual das
atividades do PRODUZIR;
III - aprovação de normas e procedimentos operacionais;
IV - aprovação de projeto e concessão de benefício;
V - acompanhamento de execução do PRODUZIR e dos projetos assistidos, em
articulação com o Agente Financeiro e os outros órgãos governamentais envolvidos;
VI - outras atribuições definidas no regulamento.
§ 1º A Presidência da Comissão Executiva será exercida pelo Secretário de Indústria
e Comércio, o qual, na sua ausência ou impedimento, será substituído por outro
representante do Governo do Estado de Goiás, na ordem estabelecida no caput
deste artigo.
§ 2º As decisões da Comissão Executiva serão adotadas por maioria simples de
votos, presente a maioria absoluta dos seus membros, assegurado ao seu
Presidente, além do voto como Secretário de Indústria e Comércio, o voto de
qualidade.
§ 3º A Comissão Executiva reunir-se-á, mensalmente, podendo ser convocada
extraordinariamente sempre que necessário, por seu Presidente ou pela maioria dos
seus integrantes na forma regimental.
§ 4º A Comissão Executiva terá como Secretaria Executiva a mesma prevista no § 5º
do artigo anterior.
§ 5º Das decisões da Comissão Executiva cabe pedido de reconsideração ao
Conselho Deliberativo, nos casos previstos no regulamento.
Art. 13. A Agência de Fomento de Goiás S/A será o agente financeiro do
PRODUZIR.
Parágrafo único. No caso de projetos públicos relativos a ações complementares,
nos termos previstos no art. 3º, inciso II, desta lei, a assistência financeira e
institucional poderá ser realizada diretamente por órgão governamental com atuação
na respectiva área.
Art. 14. O regulamento, observado o disposto nesta lei, integrará e compatibilizará
as atribuições e funções dos diversos órgãos responsáveis e envolvidos pela
administração do PRODUZIR.
269
Parágrafo único. Particularmente, o sistema de controle do PRODUZIR deverá
contar com uma Auditoria Interna, da qual participará, pelo menos, um Auditor Fiscal
dos Tributos Estaduais.
SEÇÃO VIII
DOS CRITÉRIOS DE ENQUADRAMENTO
Art. 15. Para fins de enquadramento nos benefícios do PRODUZIR, a empresa
deverá:
I - apresentar projeto de viabilidade econômico-financeira, conforme modelo e
requisitos constantes do regulamento, para os empreendimentos que estiverem em
consonância com o que dispõem os arts. 4º, 6º e 7º desta lei;
II - endereçar carta-consulta ao Presidente da Comissão Executiva, no caso previsto no § 1º do art. 6º desta lei.
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO II DO ART. 15 PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA:
26.12.01.
II - endereçar carta-consulta ao Presidente da Comissão Executiva, no caso previsto
no § 1º do art. 6º e no caso de relocalização de unidade industrial, conforme o
disposto na alínea "g", inciso I, art. 4º, desta lei.
Parágrafo único. O Conselho Deliberativo do PRODUZIR tomará as providências
administrativas para limitar o tempo de tramitação da solicitação ao máximo de 30
(trinta) dias para a obtenção de aprovação do projeto e de idênticos prazos para a
contratação do benefício junto ao Agente Financeiro e para a formalização do Termo
de Acordo de Regime Especial - TARE, quando este for necessário junto à
Secretaria da Fazenda, contados os prazos a partir do momento em que a empresa
suprir as exigências feitas pelos órgãos competentes.
CAPÍTULO II
DO FUNDO DE DESENVOLVIMENTO DE ATIVIDADES INDUSTRIAIS FUNPRODUZIR
SEÇÃO I
DA INSTITUIÇÃO DO FUNPRODUZIR
Art. 16. Para dar suporte financeiro ao PRODUZIR, fica criado o Fundo de
Desenvolvimento de Atividades Industriais - FUNPRODUZIR, de natureza contábil e
extra-orçamentária, com autonomia financeira e administrativa, com o objetivo de
270
financiar projetos e ações complementares considerados de interesse do
desenvolvimento industrial do Estado de Goiás.
Parágrafo único. O FUNPRODUZIR poderá financiar outras atividades não relacionadas com a indústria que
sejam administradas pela Secretaria de Indústria e Comércio.
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 29.09.03.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO PARAGRÁFO ÚNICO DO ART. 16 PELO ART. 2º DA LEI Nº 14.545, DE 30.09.03 VIGÊNCIA: 30.09.03.
Parágrafo único. O FUNPRODUZIR poderá financiar atividade de distribuição de
mercadorias, que não sejam resultantes de operações industriais próprias, exercida
por estabelecimento industrial beneficiário do programa, bem como outras atividades
não relacionadas com a indústria que sejam administradas pela Secretaria de
Indústria e Comércio.
SEÇÃO II
DA ORIGEM DOS RECURSOS
Art. 17. São recursos do FUNPRODUZIR:
I - as dotações consignadas no orçamento do Estado de Goiás e os créditos
adicionais;
II - os provenientes das operações de crédito que forem constituídas em seu
benefício, tendo o Estado de Goiás como mutuário;
III - o retorno das aplicações de empréstimos, financiamentos, arrendamentos ou
outras formas de mútuo que tenha contraído com seus mutuários;
IV - as taxas, emolumentos e outras formas de cobrança pela prestação de serviços;
V - o resultado de aplicações financeiras e de capitais, bem como alienação de
ações, debêntures e quaisquer outros títulos adquiridos ou incorporados;
VI - dotações orçamentárias e outras formas legais de repasses que lhe sejam
destinados por municípios conveniados com o Estado de Goiás, devidamente
autorizados por lei municipal, em razão de programas conjuntos de desenvolvimento
de atividades industriais estratégicas;
VII - dotações e contribuições de entidades governamentais e privadas;
VIII - bens e direitos, sob qualquer forma, integralizados ao Fundo, a qualquer título;
IX - recursos de outros fundos estaduais que lhe forem destinados.
§ 1º O apoio do FUNPRODUZIR aos empreendimentos industriais somente ocorrerá
para aqueles sediados ou que venham a se instalar nos territórios de municípios
271
conveniados com o Estado de Goiás, nos termos do disposto no inciso VI deste
artigo.
§ 2º A contribuição do Estado de Goiás para o FUNPRODUZIR não será superior a 73% (setenta e três inteiros
por cento) da sua quota parte no montante do imposto pago pela empresa beneficiária que for efetivamente
recolhido ao Tesouro Estadual relativo a operações industriais próprias.
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 29.09.03
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO § 2º DO ART. 17 PELO ART. 2º DA LEI Nº 14.545, DE 30.09.03 - VIGÊNCIA: 30.09.03.
§ 2º A contribuição do Estado de Goiás para o FUNPRODUZIR não será superior a
73% (setenta e três inteiros por cento) da sua quota-parte no montante do imposto,
relativo a operações industriais próprias, que a empresa beneficiária tiver de recolher
ao Tesouro Estadual.
§ 3º A contribuição do Município conveniado com o Estado de Goiás para o FUNPRODUZIR, nos termos do
disposto no inciso VI deste artigo, será, no mínimo, igual a 1/3 (um terço) da referida no parágrafo anterior.
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 24.01.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO § 3º DO ART. 17 PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 - VIGÊNCIA: 25.01.01.
§ 3º A contribuição do Município conveniado com o Estado de Goiás para o
FUNPRODUZIR, nos termos do disposto no inciso VI deste artigo, será igual a 1/3
(um terço) da referida no parágrafo anterior, multiplicado pelo Índice de Participação
do Município aplicável no exercício.
§ 4º No caso do MICROPRODUZIR o valor percentual referido no § 2º deste artigo
poderá ser de 90% (noventa inteiros por cento).
SEÇÃO III
DOS CRITÉRIOS OPERACIONAIS
Art. 18. Consideram-se automaticamente enquadrados nos benefícios do
FUNPRODUZIR os projetos de empreendimentos industriais referidos no caput do
art. 6º, desta lei, aprovados pelo PRODUZIR.
Art. 19. Obedecidos, no que couber, os critérios referidos no art. 20 desta lei, o valor
do financiamento a ser concedido pelo FUNPRODUZIR, avaliado com base no
estudo de viabilidade econômico-financeira do projeto, será definido,
alternativamente, pelo regulamento da seguinte forma:
I - será igual ao investimento fixo, multiplicado pelo coeficiente de prioridade para ele
estabelecido, somado com o montante do capital de giro estimado para um ano;
II - será aquele que puder ser fruído durante o prazo máximo possível para o
financiamento, considerando-se a data de 31 de dezembro de 2020, quando
ocorrerá o término do FUNPRODUZIR.
272
Art. 20. A concessão de financiamento com base no faturamento e arrecadação
tributária propiciada pela empresa beneficiária, conforme estabelecido no
regulamento, será operacionalizada obedecendo-se aos seguintes critérios:
I - o valor da parcela mensal do financiamento será de até 73% (setenta e três inteiros por cento) do montante do
imposto pago pela empresa beneficiária que for efetivamente recolhido ao Tesouro do Estado de Goiás;
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 29.09.03.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO I DO ART. 20 PELO ART. 2º DA LEI Nº 14.545, DE 30.09.03 - VIGÊNCIA:
30.09.03.
I - o valor da parcela mensal do financiamento, calculada sobre o montante do
imposto que a empresa beneficiária tiver de recolher ao Tesouro Estadual, será de
até:
a) 73% (setenta e três por cento), na hipótese de imposto relativo a operações
industriais próprias;
b) 45% (quarenta e cinco por cento), na hipótese de imposto relativo à distribuição
de mercadorias que não sejam resultantes de operações industriais próprias.
II - o valor global do financiamento corresponderá à soma das parcelas mensais
desembolsadas durante o período de vigência do contrato;
III - o prazo máximo do financiamento não poderá exceder a 15 (quinze) anos, no
caso do MICROPRODUZIR não excederá a 5 (cinco) anos, contado a partir da
liberação da primeira parcela, com o FUNPRODUZIR vigorando até 31 de dezembro
do ano 2020, com todos os financiamentos e benefícios dele resultantes encerrandose no prazo definido em contrato ou na data prevista neste inciso;
IV - o pagamento das parcelas utilizadas mensalmente será efetuado anualmente de uma só vez, a partir do
segundo ano de fruição e referente aos primeiros 12 (doze) meses do período anterior, sucessivamente;
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO IV DO ART. 20 PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA:
26.12.01.
IV - o pagamento do saldo devedor será efetuado anualmente de uma só vez, a
partir do término do segundo ano de fruição e referente aos 12 (doze) meses do
período anterior a este, sucessivamente;
V - não incidirá atualização monetária sobre o financiamento concedido e a taxa de juros máxima será de até
0,2% (dois décimos por cento) ao mês, não capitalizável, independentemente do prazo;
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 24.01.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO V DO ART. 20 PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 - VIGÊNCIA:
25.01.01.
V - sobre o financiamento concedido:
a) não incidirá atualização monetária;
273
b) incidirá juros de até 0,2% (dois décimos por cento) ao mês, não capitalizáveis,
cujo pagamento será feito mensalmente;
VI - as empresas beneficiárias do FUNPRODUZIR deverão comprometer-se a realizar, no ato de liberação de
cada parcela mensal utilizada, a antecipação de percentual do seu valor, de, no máximo, 10% (dez por cento),
conforme definido no regulamento, relativo ao pagamento do valor financiado, sendo que, para as empresas que
optarem pela caução de Certificado de Depósito Bancário-CDB, nos termos do inciso VIII deste artigo, o
percentual máximo fica alterado para 9,5% (nove vírgula cinco por cento);
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO VI DO ART. 20 PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA:
26.12.01.
VI - as empresas beneficiárias do FUNPRODUZIR deverão comprometer-se a
realizar, no ato da liberação de cada parcela mensal utilizada, a antecipação de
percentual do seu valor, de, no máximo, 10% (dez por cento), conforme definido no
regulamento, relativo ao pagamento do valor financiado.
VII - a título de subvenção para investimento, poderá ser concedido um desconto de 30% (trinta inteiros por cento)
a 100% (cem inteiros por cento) sobre o valor do saldo devedor do financiamento, dependendo da prioridade do
projeto, estabelecido na forma do art. 6º desta lei;
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 11.02.05.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO INCISO VII DO ART. 20 PELO ART. 1º DA LEI Nº 15.046, DE 29.12.04 - VIGÊNCIA:
12.02.05.
VII - A título de subvenção para investimento, poderá ser concedido um desconto de
30% (trinta por cento) a 100% (cem porcento) sobre o valor do saldo devedor do
financiamento, previsto neste artigo, dependendo da prioridade do projeto
financiado, nos termos do art. 6º desta Lei, desde que atendido o seguinte:
a) o montante equivalente ao desconto obtido poderá ser utilizado na ampliação e/ou na modernização do parque
industrial da empresa beneficiária dentro do prazo de até 15 (quinze) anos, a contar da arrematação respectiva;
NOTA: Redação sem vigência em função da alteração retroagir seus efeitos à 12.02.05.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO À ALÍNEA "A" DO INCISO VII DO ART. 20 PELO ART. 1º DA LEI Nº 15.124, DE 25.02.05 VIGÊNCIA: 12.02.05.
a) o montante equivalente ao desconto obtido deverá ser utilizado na ampliação e/ou
na modernização do parque industrial do estabelecimento beneficiário do
financiamento, dentro do prazo de até 15 (quinze) anos, a contar da arrematação do
saldo devedor leiloado;
b) o montante equivalente ao desconto obtido, aplicado na forma indicada na alínea "a", é considerado subvenção
para investimento, podendo ser incorporado ao capital social da pessoa jurídica beneficiária ou mantido em conta
de reserva para futuros aumentos de capital, ficando vedada sua destinação para distribuição a título de lucro;
NOTA: Redação sem vigência em função da alteração retroagir seus efeitos à 12.02.05.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO À ALÍNEA "B" DO INCISO VII DO ART. 20 PELO ART. 1º DA LEI Nº 15.124, DE 25.02.05 VIGÊNCIA: 12.02.05.
b) o montante equivalente ao desconto obtido, aplicado na forma indicada na alínea
"a", é considerado subvenção para investimento, podendo ser incorporado ao capital
social da pessoa jurídica titular do estabelecimento beneficiário do financiamento ou
mantido em conta de reserva para futuros aumentos de capital, vedada sua
274
destinação para distribuição de dividendos ou qualquer outra parcela a título de
lucro;
c) o disposto neste inciso aplica-se, igualmente, nos casos de:
c.1. quitação antecipada de contrato de financiamento do PRODUZIR cujos direitos
creditícios forem adquiridos em oferta pública feita por meio de leilões, por pessoa
jurídica beneficiária ou não do incentivo do Programa, na condição de investidora;
c.2. quitação antecipada, parcial ou integral, de contratos de financiamento firmados
com o PRODUZIR, na forma deste inciso." NR
VIII - VETADO;
IX - VETADO;
X - o FUNPRODUZIR, através de seu agente financeiro, e a empresa beneficiária
firmarão um contrato de mútuo dentro das condições desta lei e na forma
regulamentar;
XI - o percentual da subvenção referida no inciso VII deste artigo é específico para
cada empresa e constará do respectivo contrato de financiamento;
XII - parte do montante resultante da antecipação de pagamento previsto no inciso VI, somada aos valores
correspondentes aos retornos das aplicações do FUNPRODUZIR, conforme definido no regulamento, será
aplicada em outras atividades do interesse do Estado de Goiás, dentre elas:
NOTA: Redação com vigência de 20.01.00 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO CAPUT DO INCISO XII DO ART. 20 PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 VIGÊNCIA: 26.12.01.
XII - parte do montante resultante da antecipação de pagamento previsto no inciso
VI, conforme definido no regulamento, será aplicada em outras atividades do
interesse do Estado de Goiás, dentre elas:
a) cultura, ficando assegurado um mínimo de 20% (vinte por cento) do total previsto
neste inciso;
b) esporte, praticado de modo não profissional, assegurando-se para tanto, o mínimo
de 20% (vinte por cento) do total previsto neste inciso;
c) apoio às micro e pequenas empresas, assegurando-se para tanto, um mínimo de
45% (quarenta e cinco por cento) do total previsto neste inciso;
d) custeio do PRODUZIR e do FUNPRODUZIR, ficando assegurado, para tanto,
15% (quinze por cento) do total previsto neste inciso, desde que para aplicação
exclusiva em suas atividades fins;
ACRESCIDO O INCISO XIII AO ART. 20 PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 - VIGÊNCIA: 26.12.01.
XIII - os valores correspondentes aos retornos dos financiamentos do
FUNPRODUZIR, englobando principal, atualização monetária, juros contratuais,
275
multas e juros de mora, conforme definido no regulamento, serão destinados em
partes iguais a:
a) empréstimos e financiamentos a projetos privados;
b) custeio do PRODUZIR e do FUNPRODUZIR, desde que para aplicação exclusiva
em suas atividades fins.
NOTA: O § 1º vigorou como parágrafo único até 24.01.01, quando foi renumerado pelo art. 7º da Lei nº 13.801, de
19.01.01.
§ 1º Poderá o Chefe do Poder Executivo, mediante recurso previsto em dotação
orçamentária, estabelecer bases diversas do faturamento e da arrecadação tributária
para concessão do financiamento, bem como os seus critérios operacionais,
observado o prazo limite de 15 anos ou 31 de dezembro de 2020.
ACRESCIDO O § 2º AO ART. 20 PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 - VIGÊNCIA: 25.01.01.
§ 2º O saldo devedor do financiamento, quando nele estiver incluído o valor total ou parcial do desconto previsto
no inciso VII do caput, tem, para a sua exigência, prazo de carência igual ao do respectivo contrato, podendo o
beneficiário utilizar-se do valor da antecipação em dinheiro para, alternativamente:
NOTA: Redação com vigência de 25.01.01 a 25.12.01.
CONFERIDA NOVA REDAÇÃO AO CAPUT DO § 2º DO ART. 20 PELO ART. 1º DA LEI Nº 14.039, DE 21.12.01 VIGÊNCIA: 26.12.01.
§ 2º O saldo devedor do financiamento, quando nele estiver incluído o valor total ou
parcial do desconto previsto no inciso VII do caput, tem, para a sua exigência, prazo
de carência igual ao de fruição do respectivo contrato, podendo o beneficiário
utilizar-se do valor da antecipação em dinheiro para, alternativamente:
I - efetuar a quitação do financiamento quando do vencimento do contrato;
II - reduzir o valor do saldo devedor do financiamento, por meio de liquidação em
oferta pública a ser realizada nos meses de junho e novembro de cada ano,
bastando para tanto a solicitação de qualquer beneficiário.
ACRESCIDO O § 3º AO ART. 20 PELO ART. 7º DA LEI Nº 13.801, DE 19.01.01 - VIGÊNCIA: 25.01.01.
§ 3º Na aplicação do disposto no parágrafo anterior, a quitação ou a liquidação do
saldo devedor é definitiva, não se exigindo complementação e não havendo
qualquer restituição ao beneficiário, observado, ainda, o seguinte:
a) o valor da antecipação em dinheiro deve ser atualizado monetariamente;
b) o valor do saldo devedor do financiamento deve ser convertido para valor
presente, mediante a utilização da taxa ANBID - Associação Nacional dos Bancos de
Investimento e Desenvolvimento.
ACRESCIDO O § 4º AO ART. 20 PELO ART. 3º DA LEI Nº 14.209, DE 04.07.02 - VIGÊNCIA: 04.07.02.
§ 4º Deve ser aplicada a alíquota de 7% (sete por cento), no cálculo do montante do
ICMS devido nas operações realizadas, com produtos de fabricação própria,
276
previstos no projeto industrial ou incluídos posteriormente à linha de produção de
empreendimento com autorização da Comissão Executiva do Conselho Deliberativo
do PRODUZIR, entre as empresas beneficiárias:
I – do Programa PRODUZIR;
II – do Programa PRODUZIR e as do Programa FOMENTAR.
ACRESCIDO O § 5º AO ART. 20 PELO ART. 2º DA LEI Nº 14.545, DE 30.09.03 - VIGÊNCIA: 30.09.03.
§ 5º A empresa industrial beneficiária do incentivo do PRODUZIR, atendidas as
normas fixadas em regime especial celebrado com a Secretaria da Fazenda, pode
incluir, como abrangido pelo citado incentivo, o produto resultante de industrialização
efetuada neste Estado, por sua encomenda e ordem, em outro estabelecimento da
beneficiária ou de terceiro.
ACRESCIDO O § 6º AO ART. 20 PELO ART. 2º DA LEI Nº 14.545, DE 30.09.03 - VIGÊNCIA: 30.09.03.
§ 6º Compõe o montante do imposto, para efeito do disposto no inciso I do caput
deste artigo, na hipótese em que a beneficiária do incentivo do PRODUZIR for a
substituta tributária pelas operações anteriores, o ICMS incidente:
I - no retorno da mercadoria que tenha sido remetida para industrialização, por sua
encomenda e ordem, em outro estabelecimento seu ou de terceiro localizado neste
Estado;
II - na aquisição de matéria-prima e de material secundário e de acondicionamento
de outro estabelecimento industrial localizado neste Estado.
ACRESCIDO O § 7º AO ART. 20 PELO ART. 2º DA LEI Nº 14.545, DE 30.09.03 - VIGÊNCIA: 30.09.03.
§ 7º A liquidação do ICMS incidente na importação do exterior, de matéria-prima, de
material secundário e de acondicionamento ou bem para integração ao ativo
imobilizado, pode ser feita por ocasião da entrada dos mesmos no estabelecimento
da beneficiária, localizado neste Estado, mediante o lançamento a débito no livro
Registro de Apuração do ICMS, nos termos e prazos definidos em regime especial
celebrado com a Secretaria da Fazenda.
ACRESCIDO O § 8º AO ART. 20 PELO ART. 2º DA LEI Nº 14.545, DE 30.09.03 - VIGÊNCIA: 30.09.03.
§ 8º O financiamento de atividade de distribuição de mercadorias, que não sejam
resultantes de operações industriais próprias, é concedido em substituição a
quaisquer benefícios fiscais concedidos sobre o valor da operação.
SEÇÃO IV
DA ADMINISTRAÇÃO E CONTROLE
277
Art. 21. O FUNPRODUZIR, como parte integrante do PRODUZIR, terá sua
administração composta pelos mesmos órgãos previstos no art. 10, cujas
respectivas atribuições são idênticas às dispostas nos arts. 11 e 12 todos desta lei.
Art. 22. A Auditoria Interna prevista no art. 14, parágrafo único, desta lei, estenderse-á ao FUNPRODUZIR.
Art. 23. A Agência de Fomento de Goiás S/A será o Agente Financeiro do
FUNPRODUZIR e fará jus à taxa de administração definida no regulamento,
calculada sobre o valor das operações realizadas pelo Fundo.
CAPÍTULO III
DAS PENALIDADES
SEÇÃO ÚNICA
DAS CONDIÇÕES PARA SUSPENSÃO E REVOGAÇÃO DO CONTRATO
Art. 24. O contrato de financiamento ou outra modalidade de assistência financeira
poderá ser suspenso ou revogado, a qualquer tempo, no caso de inadimplência da
empresa beneficiária.
§ 1º O contrato poderá ser suspenso, se ocorrer:
I - a inadimplência da empresa para com suas obrigações tributárias estaduais,
assim entendido a existência de crédito tributário inscrito em dívida ativa.
II - alteração do projeto sem comunicado e aprovação da Comissão Executiva;
III - a não admissão ou redução do número mínimo de empregados previsto no
projeto sem causa justificada;
IV - conduta ou atividade lesiva ao meio ambiente, tipificada no Capítulo V, "dos
crimes contra o meio ambiente", artigos 29 a 69, da Lei Federal nº 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998;
V - paralisação das atividades.
§ 2º O contrato poderá ser revogado, se ocorrer:
I - desvirtuamento do projeto e utilização inidônea dos recursos do financiamento;
II - o encerramento das atividades do projeto ou da empresa;
§ 3º Tanto a suspensão quanto a revogação resultarão no vencimento e cobrança
imediata da dívida junto ao FUNPRODUZIR.
278
§ 4º A penalidade de que trata o § 1º deste artigo não interrompe ou suspende a
contagem do prazo de fruição.
§ 5º A empresa que encerrar ou paralisar suas atividades dentro do prazo do
contrato perderá o direito à subvenção para investimento, salvo decisão em contrário
do Conselho Deliberativo do PRODUZIR.
§ 6º Os casos omissos serão resolvidos por deliberação do Conselho Deliberativo do
PRODUZIR.
CAPÍTULO IV
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 25. Para a efetiva contratação da operação de mútuo no âmbito do PRODUZIR
e do FUNPRODUZIR, deverá ser observada toda a disposição legal aplicável, tal
como a adimplência do mutuário perante o Tesouro Estadual, sua obrigação com o
meio ambiente e outras dispostas em lei.
Art. 26. O Poder Executivo provisionará o PRODUZIR e o FUNPRODUZIR com os
recursos financeiros necessários à execução de suas ações, de acordo com as
disponibilidades do Tesouro Estadual.
Art. 27. Fica o Poder Executivo autorizado:
I - a contrair empréstimos com destinação específica para o PRODUZIR e o
FUNPRODUZIR, bem como assumir obrigações através de acordos, contratos,
convênios e outras formas legais de captar recursos financeiros para dotá-los das
condições financeiras necessárias à sua plena operacionalização;
II - VETADO.
III - a baixar todos os regulamentos e normas necessários à execução do
PRODUZIR e à operacionalização do FUNPRODUZIR, em complementação e
consonância com esta lei.
Parágrafo único. VETADO.
Art. 28. VETADO.
Art. 29. VETADO.
Art. 30. VETADO.
Art. 31. Transcorrido o prazo estabelecido para o início e o término das obras
necessárias à instalação e funcionamento do respectivo empreendimento ou projeto
industrial, sem ou adimplemento da obrigação assumida, o imóvel e acessórios
adquiridos com recursos do PRODUZIR retornarão automaticamente ao patrimônio
279
público, independente de interpelação ou qualquer outro ato judicial, mediante acerto
e conseqüente rescisão contratual.
Parágrafo único. É vedado, a qualquer título e época, sem o prévio e expresso
consentimento do PRODUZIR o traspasse dos bens de que trata o caput deste
artigo.
Art. 32. VETADO.
CAPÍTULO V
DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 33. VETADO.
§ 1º VETADO.
§ 2º VETADO.
Art. 34. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, devendo ser
regulamentada no prazo de 90 (noventa) dias, a contar do início de sua vigência.
Art. 35. Revogam-se as disposições em contrário.
PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DE GOIÁS, em, Goiânia, 18 de janeiro de
2000, 112º da República.
MARCONI FERREIRA PERILLO JÚNIOR
Floriano Gomes da Silva Filho
Jalles Fontoura de Siqueira
Willmar Guimarães Júnior
Giuseppe Vecci
Honor Cruvinel de Oliveira
Gilvane Felipe
Alcides Rodrigues Filho
Carlos Maranhão Gomes de Sá
280
ANEXO 3
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO PROGRAMA FOMENTAR
A estrutura organizacional do Programa era composta de:
a) CONSELHO DELIBERATIVO - CD/FOMENTAR:
Era o órgão de deliberação coletiva e administradora do Programa, composto por
representantes do Governo do Estado: Secretário de Indústria e Comércio (na qualidade de
Presidente do Conselho), Secretário do Planejamento e Desenvolvimento, Secretário da
Fazenda e Secretário da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e Presidente do Banco do
Estado de Goiás S/A – BEG1, e de membros classistas: da Federação das Indústrias no Estado
de Goiás – FIEG, da Federação dos Trabalhadores nas Indústrias no Estado de Goiás –
FTIEG, da Federação da Agricultura do Estado de Goiás – FAEG, da Federação das
Associações Comerciais e Industriais do Estado de Goiás – FACIEG e da Organização das
Cooperativas do Estado de Goiás – OCG, hoje OCB – Organização das Cooperativas do
Brasil.
Competia ao CD/FOMENTAR, entre outras atribuições:
-
Deferir ou indeferir a concessão de benefícios do Programa FOMENTAR;
-
Apreciar discutir e decidir as cartas consultas, projetos, processos administrativos e
resoluções que lhe fossem submetidos;
-
Expedir certificados de credito e Resoluções assinadas pelo seu Presidente,
equivalente à participação do FOMENTAR nos investimentos de projetos aprovados;
-
Decidir sobre a realização de auditagens e inspeções em empresas beneficiárias do
Programa;
-
Decidir, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, quais os projetos de alta
relevância para o desenvolvimento e para a economia do Estado de Goiás, para efeito
de fixação de prazo de benefício do FOMENTAR.
b) DIRETORIA EXECUTIVA:
Composta por um Diretor Executivo, nomeado pelo Governador do Estado, e três
Coordenadores, sendo um Coordenador de Análise e Pareceres, um Coordenador de Auditoria
e Inspeção, e um Coordenador do Setor de Orçamento Contabilidade e Finanças.
1
No processo de privatização do BEG, a instituição compradora, o Banco Itaú, absorveu as obrigações dos contratos, no
entanto, ainda ficou como representante no Conselho Deliberativo do FOMENTAR.
281
Competia à Diretoria Executiva do Programa FOMENTAR, entre outras
atribuições:
-
Analisar a viabilidade técnica, econômica e financeira, bem como os aspectos
jurídicos de projetos de investimentos submetidos à apreciação e deliberação do
CD/FOMENTAR
-
Acompanhar e fiscalizar, por meio do Setor de Auditoria e Inspeção, a execução e o
andamento de projetos aprovados pelo Conselho Deliberativo, apresentando a ele
relatórios circunstanciados e conclusivos das verificações realizadas nas empresas;
-
Determinar a realização de verificações e auditoria técnica econômica financeira e
contábil em empresas beneficiárias do Fomentar.
b.1
Ao Setor de Análise e Pareceres da Diretoria Executiva:
Competia a análise técnica e econômica do todos os projetos de viabilidade-
econômico financeira, seu enquadramento e o cálculo do incentivo a ser deferido. Este setor
era composto de técnicos geralmente Economistas graduados e registrados no CORECON –
GO 18º Região.
b.2
Ao Setor de Auditoria e Inspeção:
Competia a análise e acompanhamento dos projetos industriais aprovados pelo
CD/FOMENTAR, acompanhar a efetiva realização dos investimentos fixos propostos em
projeto, vista as empresas beneficiárias no intuito de apurar o índice de desempenho do
projeto, bem como realizar o cálculo da média do ICMS a ser recolhida aos cofres públicos,
nos casos de projetos de expansão e redução de ociosidade, verificação e comprovação da
escrita documental, bem como o cumprimento das contrapartidas elencados no projeto de
viabilidade econômico financeiro.
b.3
Ao Setor de Orçamento, Contabilidade e Finanças:
Competia o recebimento das guias de ICMS financiada,
dar sua quitação,
controlar por meio de planilha os saldos das empresas beneficiárias.
c) AGENTE FINANCEIRO:
O Banco do Estado de Goiás S/A – BEG, era o Agente Financeiro do Programa
FOMENTAR,
sua
missão
era
de
contratar
os
empréstimos
homologados
pelo
282
CD/FOMENTAR, a cobrança dos juros incidentes sobre os financiamentos, bem como a
regulação e recebimento dos depósitos em Garantias CDB’s das empresas beneficiárias.
Os recursos do FOMENTAR para fazer face às suas despesas eram constituídos
de:
•
Dotações e de créditos orçamentários específicos;
•
Cobrança de emolumentos de 0,6% (seis décimos por cento) do valor integral
de financiamento de projetos aprovados pelo CD/FOMENTAR;
•
Rendimentos auferidos a qualquer título, tais como, juros, correção monetária,
reembolso do valor principal do empréstimo e seus acréscimos e do resultado
de aplicações de numerários disponível no mercado financeiro, em operações
de curto prazo, feitas por intermédio de instituições oficiais de crédito;
•
Repasse ou subvenções, a qualquer título, concedidos por instituições públicas
ou privados;
•
Alienação de ações, debêntures ou de outros títulos representativos de capital,
subscritos de empresas societárias, bem como de bens imóveis e móveis por
ele adquiridos ou a ele transferidos ou incorporados;
•
Outras fontes disponíveis.
283
ANEXO 4
SUBPROGRAMAS DO PRODUZIR
Além do MICROPRODUZIR, destinado a incentivar a implantação ou expansão
de micro e pequenas empresas, o Programa PRODUZIR possui também os seguintes
subprogramas voltados para segmentos específicos:
CENTROPRODUZIR – destinado ao apoio à instalação de central única de distribuição e
industrialização de produtos de informática, telecomunicações, ou de automação, móvel,
eletro-eletrônico, eletrodoméstico e utilidades domésticas em geral. O Incentivo também é
estendido a empresas do segmento de supermercado e de materiais de construção civil eu
implementarem central única de distribuição e industrialização. O benefício concedido às
empresas baseia-se na concessão de financiamentos por parte do governo estadual, tendo por
base a arrecadação do ICMS, que atenda como limite os gastos relacionados a terreno,
terraplanagem, obras civis, instalações e equipamentos da empresa, multiplicados pelo
coeficiente de prioridade atribuído ao investimento. Outro limite consiste no ICMS gerado no
primeiro ano de atividade da empresa. O prazo de fruição do incentivo é de 3 a 10 anos,
dependendo
do
faturamento
da
empresa.
As
empresas
beneficiadas
pelo
CENTROPRODUZIR, assim como ocorre no Programa PRODUZIR, também terão direito a
descontos em seu saldo devedor, baseados em um conjunto de elementos definidos em lei.
TELEPRODUZIR – consiste em programa de apoio financeiro à instalação de unidade central
de atendimento (call center) no estado de Goiás. O apoio financeiro concedido à empresa
beneficiada tem como base o ICMS que a referida empresa tem que recolher ao Tesouro
Estadual, com prazo máximo do financiamento de 36 meses. As parcelas mensais não poderão
exceder o limite de 54,75% do montante de ICMS que exceder a média dos últimos 12 meses,
o empréstimo não tem correção monetária, há incidência de juros de 0,2% ao mês, carência de
12 meses.
COMEXPRODUZIR – trata-se de apoio ao comércio exterior através da concessão de crédito
outorgado no valor de 65% sobre o saldo devedor do ICMS a empresas que realizem
operações de importação e exportação por meio de empresa comercial importadora e
exportadora que tenha operações exclusivas por meio da estrutura portuária de zona
284
secundária localizada no Estado de Goiás. O prazo para o benefício é de 3 a 10 anos, o que
varia de acordo com o faturamento da empresa. Há possibilidade, também, de concessão de
incentivo através da redução da base de cálculo de forma que resulte na aplicação, de fato, de
uma alíquota de 10% na saída interna promovida pela empresa comercial importadora e
exportadora, com bens e mercadorias importados do exterior e destinados à comercialização,
produção ou industrialização. As empresas que já se beneficiarem de outra redução de base de
cálculo ou concessão de crédito outorgado não poderão utilizar este benefício.
TECNOPRODUZIR – consiste em programa de apoio financeiro para obras de engenharia e
infraestrutura relativas à construção de empresas de serviço de telecomunicações e de serviço
de valor adicionado, ou seja, atividades definidas na Lei de Telecomunicações, e que se
instalem no Teleporto Parque da Serrinha. Empresas de logística, transporte, montagem de
equipamentos de alta tecnologia, armazenamento e distribuição, que se instalarem na
Plataforma Logística Multimodal de Goiás, também terão apoio às suas obras de engenharia e
infraestrutura. Para empresas que se enquadrarem nessas características é concedido um
crédito outorgado por operação própria ou de sua responsabilidade devida por substituição
tributária. O valor do crédito outorgado para o conjunto das empresas incentivadas não poderá
ultrapassar 1% da receita média mensal do ICMS, tomando por base o ano civil anterior. Para
empresas que se instalarem no Teleporto da Serrinha terá incentivo financeiro que consistem
em financiamento por 5 anos de valor mensal de 55% do ICMS mensal a ser gerado pela
empresa beneficiária. No caso de empresas recém-instaladas o valor financiado é de 30% do
ICMS mensal a ser gerado pela empresa.
LOGPRODUZIR – consiste na concessão de crédito outorgado de ICMS incidente sobre as
prestações interestaduais de transporte realizadas por empresas operadoras de logística de
distribuição de produtos no estado de Goiás. Para empresas que operem no segmento de
logística, inclusive agenciamento de carga e armazenamento, é concedido um crédito
outorgado de 50% do ICMS decorrente das prestações interestaduais de serviços de
transporte. Para empresas que realizem, cumulativamente, operações de logística, transporte
rodoviário ou aéreo, agenciamento de carga e armazenamento de mercadoria ou de própria ou
de terceiro, o crédito outorgado é de 73%. Empresas que tenham este perfil e apresentem
operações ou por conta e ordem de terceiros for superior a R$ 900 mil por mês, o crédito
outorgado é de 80% do ICMS correspondente às operações próprias ou por conta e ordem de
terceiros.
285
PROGREDIR – trata-se de incentivo à instalação de empresas industriais montadoras no
Estado de Goiás destinados a empresas montadoras/fabricantes das seguintes mercadorias:
produtos de informática, telecomunicações e automação, eletroeletrônicos, eletrodomésticos,
móveis e utilidades domésticas em geral, equipamentos e materiais para laboratório óptico,
relógios, fitas e discos virgens ou gravados, bicicleta, equipamentos para ginástica e
instrumentos musicais.