Projeto
Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais
no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos Impactos
dos Grandes Projetos Federais no Nordeste
Nota Técnica 13
CONSOLIDAÇÃO DOS ESTUDOS:
SÍNTESE DOS RESULTADOS
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www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br
1
SUMÁRIO
GRANDES PROJETOS FEDERAIS: IMPACTOS SOBRE AS ECONOMIAS DOS
ESTADOS DO NORDESTE ...................................................................................... 03
CARACTERIZAÇÃO E IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NA
ECONOMIA DO ESTADO DE ALAGOAS E PROPOSIÇÃO DE POLÍTICAS .......... 28
INFRAESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO: O PAC NA BAHIA, .......................... 49
IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS EM ESTADOS
NORDESTINOS - CEARÁ ........................................................................................ 76
INVESTIMENTOS EM INFRA-ESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO: O CASO DO
PAC NO MARANHÃO ............................................................................................ 100
IMPACTOS DOS GRANDES PROGRAMAS FEDERAIS E REFLEXÕES PARA A
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO ESTADO DO PIAUÍ
. ............................................................................................................................... 123
OS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NA ECONOMIA PARAIBANA E A
NECESSIDADE DE UM NOVO MODELO DE DESENVOLVIMENTO .................... 143
IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NA ECONOMIA DE
PERNAMBUCO E PROPOSIÇÕES DE POLÍTICAS ............................................. 163
IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NO RIO GRANDE DO
NORTE .................................................................................................................... 183
IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NO ESTADO DE SERGIPE E
PROPOSIÇÕES DE POLÍTICAS ............................................................................ 208
2
GRANDES PROJETOS FEDERAIS: IMPACTOS SOBRE AS ECONOMIAS DOS
ESTADOS DO NORDESTE
Valdênia Apolinário
Maria Lussieu da Silva
Odair Lopes Garcia
Introdução
Esta Nota Técnica 13 é uma consolidação dos estudos e sintetiza os
resultados apresentados nas Notas Técnicas 10 e 11 dos estados contemplados na
pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais
no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos Federais em
Estados Nordestinos”, precisamente no que se refere aos impactos dos Grandes
Projetos Federais nos estados do Nordeste1.
O projeto de pesquisa foi financiado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES), por meio do Fundo Especial de Projetos (FEP) e
realizado por inúmeras universidades brasileiras, a partir da experiência da
RedeSist, ao contar com os seus membros, enquanto coordenadores estaduais.
A primeira fase do projeto intitulada “Análise do Mapeamento e das Políticas
para Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil” foi realizada entre
maio de 2009 e fevereiro de 2010, e envolveu 13 (treze) estados, a saber: Acre,
Amazonas, Pará, Mato Grosso, Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba,
Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe. Esta fase contemplou um
histórico da atenção dada aos arranjos em cada um dos estados selecionados,
enfatizando como os vários responsáveis pelo apoio percebem o conceito,
operacionalizam as ações, se defrontam com os desafios e vantagens em atuar a
partir do enfoque em Arranjos Produtivos Locais (APLs).
A segunda fase do projeto intitulada “Impactos dos Grandes Projetos Federais
em Estados Nordestinos”, objeto desta Nota Técnica, foi realizada entre os meses
de março a setembro de 2010, abrangendo os nove estados da Região Nordeste, e
1
As versões completas das 70 Notas Técnicas Estaduais decorrentes do estudo podem ser
encontradas em www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br. É parte integrante deste estudo uma primeira
etapa que trata da Análise do Mapeamento e Políticas para APLs no Norte, Nordeste e Mato Grosso,
cujos resultados compuseram um primeiro livro.
3
teve por objetivo avaliar as informações referentes à identificação, caracterização,
estágio de execução dos grandes projetos federais; refletir sobre os seus impactos
nas economias estaduais enfatizando o período 2007-2009; e, propor ações para o
desenvolvimento dos estados envolvidos.
Constituem os Grandes Projetos Federais (GPFs) aqueles relacionados: (i) ao
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); (ii) à Política de Desenvolvimento
Produtivo (PDP); (iii) ao Programa Nacional de Logística e Transporte (PNLT); (iv)
ao Programa Territórios da Cidadania (PTC); (v) e às Zonas de Processamento de
Exportações (ZPEs).
O período em que os GPFs são idealizados coincide com um momento em
que os indicadores da economia brasileira se mostram relativamente estáveis, a
despeito da crise internacional recente. Aspectos como taxa de juros, inflação,
câmbio e controle fiscal sinalizam a possibilidade de crescimento do investimento no
país e de enfrentamento de problemas que ainda persistem, a exemplo dos que
afetam a competitividade brasileira, inibem a produtividade, mantêm a pobreza e as
desigualdades regionais/sociais.
Desta forma, os projetos acima têm por meta
contribuir para o estabelecimento uma infraestrutura econômica e social capaz de
superar os entraves à promoção do desenvolvimento mais acelerado e sustentado
do Brasil.
Quanto à metodologia adotada para analisar os impactos dos GPFs, advertese que a preocupação central não foi estimar numericamente os efeitos destes sobre
as
economias
estaduais,
mas
indicar
em
que
medida
tais
projetos
superam/minimizam os entraves ao desenvolvimento das economias dos estados da
região nordeste, resguardando assim a endogenia destes em relação aos desafios
estaduais.
Para a realização dos estudos foram coletados e sistematizados dados e
informações disponíveis em sites e documentos oficiais, dentre outras fontes
secundárias. Equipes estaduais também organizaram e participaram de eventos
afins aos temas. Além destas fontes, entrevistas realizadas com policy makers,
gestores públicos, lideranças políticas e empresariais foram relevantes
análise dos impactos dos projetos e
para a
proposições de políticas. No rol dos
entrevistados em alguns estados encontram-se Secretarias Estaduais, Companhia
Docas, Petrobras, Caixa Econômica Federal (CEF), Federação das Indústrias,
Termelétricas, Fundação Nacional de Saúde, Departamento Nacional de Infra4
Estrutura de Transportes (DNIT), Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA), Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária (INCRA), Instituto do Meio Ambiente, Universidades Federais, dentre outros.
Este capítulo contém três seções, além desta introdução. A segunda
apresenta a caracterização e análise dos Grandes Projetos Federais nos estados. A
terceira é dedicada às considerações finais e a quarta seção apresenta os estudos
realizados nos estados de Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco,
Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe.
2 Caracterização Análise dos Impactos dos GPFs no Nordeste/Estados
Os Grandes Projetos Federais abrangem várias dimensões, com destaque
para as econômicas e sociais. Destes, quatro são voltados mais diretamente para as
atividades econômicas, quais sejam: PAC, PNLT, PDP e ZPEs. As ações nas áreas
de infraestrutura logística estão contempladas no PNLT e PAC. Este último também
inclui ações de infraestrutura energética, enquanto as atividades industriais estão
contempladas pela PDP e ZPEs. De outra parte, empreendimentos voltados para a
infraestrutura social e urbana fazem parte do PAC e do PTC.
O Programa Nacional de Logística e Transporte (PNLT) constitui um modelo
de planejamento nacional de caráter indicativo para o sistema federal de transportes.
Foi elaborado nos anos de 2006/2007 para servir de base para os investimentos
contidos no Plano Plurianual (PPA) de 2008-2011.
O Plano tem caráter nacional e federativo e é direcionado à multimodalidade
da matriz de transportes, tendo por princípio beneficiar o território, a segurança
nacional e o meio ambiente. Entre seus objetivos estão a retomada do processo de
planejamento, a otimização e racionalização dos custos e a inversão da matriz de
transporte, dando preferência ao uso mais intensivo e adequado das modalidades
ferroviária e aquaviária.
Uma ressalva ao PNLT refere-se à metodologia adotada, uma vez que esta
toma por base os 110 mais importantes produtos da economia brasileira, que
representam 90% do PIB. Todavia, tal fato pode ter deixado de considerar
importantes produtos vendidos e comprados nos estados e, conseqüentemente, os
trechos por onde se dão os fluxos de comércio. Um exemplo é que importantes
BR’s em alguns estados não foram contempladas no Plano, embora devam ter
5
aumentada sua demanda com a expansão de atividades econômicas a médio e
longo prazo.
O PAC foi lançado em 22 de janeiro de 2007, sendo constituído por um
conjunto de medidas que visam contribuir para a elevação das taxas de crescimento
econômico do país. As medidas estão organizadas em cinco blocos: investimento
em infraestrutura; estímulo ao crédito e financiamento; melhora do ambiente de
investimento; desoneração e aperfeiçoamento do sistema tributário; e, medidas
fiscais de longo prazo.
Os investimentos em infraestrutura têm por objetivo eliminar os principais
obstáculos que restringem o crescimento da economia, reduzir os custos e aumentar
a produtividade das empresas, estimular o aumento do investimento privado e
reduzir as desigualdades regionais. Os empreendimentos em logística previstos no
PNLT e que estão em alguma fase de execução estão contidos no PAC. Assim,
dada a sua importância e magnitude, os investimentos em infraestrutura previstos no
PAC/PNLT receberam atenção especial na presente pesquisa.
No PAC, o foco está direcionado a três eixos essenciais: i) Logística
(rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos); ii) Energia (geração e
transmissão de energia elétrica, produção e refino de petróleo e gás natural, fontes
alternativas e combustíveis renováveis); e, iii) Infra-estrutura social (difusão de
energia elétrica para a zona rural, saneamento básico, construção de moradias,
metrôs e ampliação do acesso a recursos hídricos).
Cabe destacar que o PAC possui empreendimentos considerados exclusivos
e regionais. Os primeiros dizem respeito às obras realizadas em cada uma das
economias estaduais. O segundo são investimentos que abrangem no mínimo duas
unidades da federação. Dentre estes últimos, destacam-se em importância para a
economia regional os projetos da Ferrovia Transnordestina e a Transposição do Rio
São Francisco.
Este último também se destaca pelo caráter polêmico que o
acompanha.
A tabela 1 compara os investimentos previstos em empreendimentos
exclusivos no Brasil e Nordeste. No lançamento do PAC em 2007 estavam previstas
ações que totalizavam R$ 321.311,80 milhões de investimentos no país.
Considerando os três eixos que constituem o Programa, R$ 46.997,30 milhões
(14,63%) correspondiam a obras e ações na infraestrutura logística, R$ 187.736,90
6
milhões (58,43%) na infraestrutura energética e R$ 86.577,60 milhões (26,94%) na
infraestrutura social e urbana.
Observa-se que após o acréscimo aos valores de 2007 a maior expansão em
nível nacional ocorreu nas inversões na infraestrutura social e urbana (acréscimo de
R$ 134.559,30 milhões ou 155,42%), seguido do eixo da infraestrutura logística
(expansão de R$ 25.187,90 milhões ou 53,59%) e energética (R$ 47.825,30 milhões
ou 25,47%). Na região os incrementos seguiram a mesma ordem, mas a expansão
nos gastos com o eixo social e urbano cresceu relativamente menos (89,94%),
enquanto o aumento das previsões com a logística foi muito semelhante ao
verificado em nível nacional (56,56%) e a previsão de gasto na infraestrutura
energética cresceu o dobro da nacional (51,03%).
Tabela 1 - Evolução dos investimentos previstos em empreendimentos exclusivos
no Brasil e Nordeste
R$ milhões
2007-2010
UF
Pós 2010
SOCIAL E
LOGÍSTICA
ENERGÉTICA
TOTAL GERAL
SOCIAL E
TOTAL
LOGÍSTICA
ENERGÉTICA
URBANA
TOTAL
URBANA
BR
46.997,30
187.736,90
86.577,60
321.311,80
667,2
124.748,10
81,4
125.496,70
446.808,50
NE
10.202,10
27.421,70
23.050,90
60.674,70
0
6.345,80
81,4
6.427,20
67.101,90
VALOR DOS EMPREENDIMENTOS EXCLUSIVOS - 2009
BR
72.185,20
235.562,20
221.136,90
528.884,30
7.728,70
544.314,20
529,70
552.572,60
1.081.456,90
NE
15.972,50
41.414,70
43.782,50
101.169,70
1.505,40
97.455,00
304,70
99.265,10
200.434,80
ACRÉSCIMOS AOS VALORES DE 2007
BR
25.187,90
47.825,30
134.559,30
207.572,50
7.061,50
419.566,10
448,30
427.075,90
634.648,40
NE
5.770,40
13.993,00
20.731,60
40.495,00
1.505,40
91.109,20
223,30
92.837,90
133.332,90
336,33
550,74
340,31
142,04
1435,74
274,32
1444,45
198,70
TAXA DE VARIAÇÃO
BR
53,59
25,47
155,42
64,60
NE
56,56
51,03
89,94
66,74
1.058,38
Fonte: www.brasil.gov.br/pac/relatorios_estaduais. PAC 2007 e Balanço do 3º ano. (Elaboração
própria)/NT10-RN
7
Quanto ao Programa Territórios da Cidadania (PTC), trata-se do mais
abrangente instrumento de implementação de políticas públicas com enfoque
territorial e foi criado por decreto do Governo Federal em 28 de fevereiro de 2008.
Os Territórios da Cidadania têm por base os Territórios Rurais definidos pelo
Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), desde 2003. Tais espaços são
formados por conjuntos de municípios unidos pelo mesmo perfil econômico e
ambiental e com identidade e coesão social e cultural. A gestão de cada um dos
territórios é feita por colegiados de composição paritária de membros do Estado e da
sociedade civil. Salienta-se que a participação colegiada existente no PTC e a
capacidade de integrar várias políticas e ações são reconhecidas como méritos
deste programa.
O objetivo do programa é contribuir para a superação da pobreza e das
desigualdades sociais no meio rural (inclusive de gênero, raça e etnia),
desenvolvendo aquelas áreas por meio de ações que contemplem: i) integração das
políticas públicas com base no planejamento territorial; ii) participação social na
gestão das políticas públicas; iii) ampliação da oferta dos programas básicos de
cidadania; iv) integração produtiva das populações pobres e dos segmentos sociais
mais vulneráveis; e, v) valorização da diversidade social, cultural, econômica,
política, institucional e ambiental das regiões e das populações.
Cada um dos grandes temas abrangidos pelo PTC contempla inúmeras ações. O
Quadro 1 apresenta exemplos de ações, por temas, nos estados.
Direitos e desenvolvimento social: Programa Bolsa Família – Benefício Bolsa Família; Benefício de
Prestação Continuada da Assistência Social à Pessoa com Deficiência; Benefício de Prestação Continuada
da Assistência Social à Pessoa Idosa; Serviço Sócio-Educativo do PETI).
Organização sustentável da Produção: Qualificação Social e Profissional de Trabalhadores para o
Acesso e Manutenção ao Emprego, Trabalho e Renda em Base Setorial (PlanseQs); PAA - Aquisição de
Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar; Crédito Pronaf; Programa de Aquisição de Alimentos
(PAA); Estruturação e Dinamização de Arranjos Produtivos Locais – CONVIVER; Cresce Nordeste;
Nordeste Territorial; Crédito Pronaf; Programa de Implementação e Modernização de Centros Vocacionais
Tecnológicos – CVT.
Saúde, saneamento e acesso a água: Ampliação do Acesso da População dos Territórios à Atenção
Básica por meio da Estratégia Saúde da Família; Ampliação da Cobertura do Trabalho dos Agentes
Comunitários de Saúde à População dos Territórios da Cidadania; Ampliação do Acesso à Saúde Bucal na
Atenção Básica.
Educação e cultura: Capacitação e Formação Profissional de Nível Médio e Superior para a Reforma
Agrária; Implantação de Casas Digitais Rurais; Programa Arca das Letras; Brasil Alfabetizado; ProJovem
Campo – Saberes da Terra; Expansão das Escolas Técnicas.
8
Infraestrutura: Concessão de Crédito Instalação às Famílias Assentadas; 2) Implantação e Recuperação
de Infra-estrutura de Projetos de Assentamento; Reestruturação de Unidades Produtivas Financiadas pelo
Fundo de Terras e da Reforma Agrária; Programa Luz Para Todos; FNHIS - Habitação de Interesse Social;
FNHIS - Planos Habitacionais de Interesse Social).
Apoio à gestão territorial: Apoio ao Fortalecimento da Gestão Social nos Territórios.
Ações Fundiárias: Obtenção de terras para Assentamento de Trabalhadores Rurais.
FONTE: PTC. Elaboração Própria/NT10-RN.
Quadro 1 – Síntese das Ações previstas do PCT segundo temas
Segundo a distribuição dos recursos nos estados, dois temas respondem por
grande parte dos recursos aplicados:
‘Direitos e desenvolvimento social’, que
contempla os programas de transferência direta de renda, especialmente o Bolsa
Família; e, ‘Organização sustentável da produção’, cujos programas visam financiar
o custeio e o investimento agropecuários, sendo reembolsáveis.
Os impactos mais imediatamente observados destas ações são a redução da
pobreza absoluta e da pobreza extrema na Região Nordeste e nos estados. Por
outro lado, os recursos alocados aos programas ligados à ‘Organização sustentável
da produção’ tiveram comportamento crescente nos últimos anos, o que contribuiu
para a geração de indicadores positivos em inúmeras atividades agropecuárias nos
Territórios.
No tocante à Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), esta foi lançada
em maio de 2008 objetivando consolidar o crescimento de longo prazo da economia
brasileira, aproveitando o novo cenário de consolidação da estabilidade e
previsibilidade econômica.
Logo, as metas foram pensadas para uma economia em um ambiente
favorável de crescimento e sustentabilidade. Porém, o desencadear da crise
financeira internacional restringiu parte das propostas da PDP.
O crescimento deveria ser alcançado através do cumprimento de macrometas
acordadas com o setor privado, que incluem a ampliação do investimento fixo, da
participação das exportações brasileiras no comércio internacional, elevação dos
gastos privados em P&D e a dinamização das MPEs. Para atingir essas metas, a
política dispõe de instrumentos ações e programas subdivididos em três níveis de
política: i) ações sistêmicas, focadas em fatores geradores de externalidades
positivas para o conjunto da estrutura produtiva; ii) programas estruturantes para
9
sistemas produtivos, orientados por objetivos estratégicos e tendo por referência a
diversidade da estrutura produtiva doméstica; e, iii) destaques estratégicos, temas
de política pública escolhidos deliberadamente em razão da sua importância para o
desenvolvimento produtivo do País no longo prazo.
Os programas para destaques estratégicos que compõem a PDP foram
estabelecidas seis dimensões: i) ampliação das exportações; ii) fortalecimento das
MPEs; iii) integração produtiva da América Latina e Caribe, com foco inicial no
Mercosul; iv) integração com a África; v) produção sustentável; e, vi) regionalização.
A Tabela 2 compara os desembolsos do BNDES2 em Programas para
Destaques Estratégicos, entre as regiões brasileiras e estados nordestinos.
Os dados revelam que as regiões Sudeste e Sul absorveram a maior parte
dos recursos desembolsados, para todos os temas. No Nordeste, os estados das
Bahia, Pernambuco e Ceará respondem pela maior participação nos desembolsos,
também para todos os temas.
No tema ‘Exportações’ os estados da BA, PE e CE em conjunto foram
responsáveis por praticamente 100% dos recursos absorvidos nos anos analisados
neste ‘destaque’. Em ‘Dinamização de MPEs’ os estados da BA, PE e CE em
conjunto foram responsáveis por praticamente 70% dos recursos absorvidos nos
anos analisados. Para o destaque estratégico ‘Produção sustentável’ os recursos
desembolsados são bastante baixos se comparados aos demais, o que sugere que
este tema pouco sensibilizou a demanda privada.
2
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) é o principal responsável pela
execução orçamentária da PDP. Assim, como forma de avaliar tal política, utilizou-se como proxy os
recursos despendidos pelo BNDES na PDP no período 2008-2009.
10
Tabela 2 – Desembolsos do BNDES em Programas para Destaques Estratégicos da PDP (2008-2009).
EXPORTAÇÕES
NORDESTE
2008
%
2009
%
127.409.194
0,99
149.874.991
0,96
AL
-
BA
CE
67.043.912
36.489.100
MA
PB
PE
-
-
17.073.864
PI
-
RN
6.802.318
SE
-
CENTRO OESTE
7.013.348
0,05
NORTE
284.409.520
-
52,62
28,64
-
-
13,40
-
5,34
-
-
75.585.103
4.777.515
-
-
69.512.373
-
-
-
-
50,43
3,19
-
-
46,38
-
-
-
0,15
0,60
SE
CENTRO OESTE
22.697.700
2,22
94.095.000
SUDESTE
SUL
10.505.945.822 1.906.453.594
81,88
14,86
12.013.980.066 3.349.135.064
76,87
21,43
NORTE
SUDESTE
SUL
403.178.615
3.904.390.896 2.834.180.889
BRASIL
12.831.231.478
100,00
15.629.782.821
100,00
DINAMIZAÇÃO DE MPE's
NORDESTE
2008
%
2009
%
1.011.053.124
11,08
1.471.267.918
12,66
AL
22.443.458
2,22
46.168.695
3,14
BA
321.976.383
31,85
450.992.155
30,65
CE
154.073.124
15,24
248.042.897
16,86
MA
67.872.127
6,71
110.246.086
7,49
PB
55.878.677
5,53
84.667.771
5,75
PE
PI
254.355.834
25,16
28.983.545
2,87
299.761.944
20,37
RN
64.254.108
6,36
65.712.725 102.305.147
4,47
6,95
41.215.868
4,08
63.370.472
973.269.341
10,66
1.065.489.818
4,42
494.464.162
42,78
31,06
5.046.778.168 3.541.801.189
BRASIL
9.126.072.865
100,00
11.619.801.255
4,31
9,17
4,26
43,43
30,48
100,00
CENTRO OESTE
NORTE
SUDESTE
PRODUÇÃO SUSTENTÁVEL
NORDESTE
2008
%
2009
%
AL
BA
CE
MA
32.711.043
-
6.434.192
25.927.112
-
24,10
-
19,67
79,26
-
11.516.981
-
5.453.636
4.803.020
-
11,24
-
47,35
41,70
-
PB
349.740
1,07
783.432
6,80
PE
PI
RN
SE
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8,94
SE
CENTRO OESTE
476.892
4,14
16.710.406
12,31
9.159.459
SUL
BRASIL
19.838.355
64.811.195
1.633.369
135.704.368
14,62
47,76
1,20
100,00
40.946.408
47.998.522
3.561.763
102.449.584
39,97
46,85
3,48
100,00
NORTE
SUDESTE
SUL
BRASIL
-
-
12.578.937.851
REGIONALIZAÇÃO
NORDESTE
2008
%
2009
%
AL
BA
7.627.156.702 150.907.897 3.150.180.360
60,63
1,98
41,30
CE
MA
PB
960.925.835 1.092.356.717 279.281.722
12,60
14,32
3,66
22.067.292.510 260.520.147 3.366.299.359 1.968.816.461 1.599.462.092 370.346.915
66,31
1,18
15,25
8,92
7,25
1,68
PE
1.647.072.216
21,59
PI
RN
77.364.861 186.313.461
1,01
2,44
82.753.634
1,08
13.026.464.648 820.270.279 346.896.586 308.216.025
59,03
3,72
1,57
1,40
-
4.951.781.149
-
39,37
-
-
100,00
-
11.213.494.767
-
-
33.280.787.277
-
33,69
-
-
100,00
Fonte: BNDES(b). Elaboração própria.
11
O tema ‘Regionalização’ merece especial atenção pelo fato dos recursos
serem destinados exclusivamente às regiões Norte e Nordeste.
Na PDP este programa é composto por um conjunto de cinco ações, que são
desencadeadas em 26 medidas de apoio/incentivo. São exemplos de medidas de
apoio/incentivo: i) Instituir o Programa de Zonas de Processamento de Exportação
(ZPE); ii) Financiar investimentos produtivos com recursos do FNE 2009 e aderentes
aos PPAs; iii) Executar a Política Nacional de Arranjos Produtivos Locais; iv)
Elaborar diagnóstico sobre os impactos das políticas de APL nos Estados; v) Apoiar
o
desenvolvimento
local
no
entorno
de
grandes
projetos;
vi)
Apoiar
o
desenvolvimento de produção familiar; vii) Realizar atendimento direto a empresas;
viii) Aumentar a competitividade em áreas prioritárias para PNDR; ix) Promover o
desenvolvimento local em áreas e APLs marginalizados de apoio.
O Gráfico 1 demonstra a importância do tema ‘Regionalização’ na PDP, que
responde por praticamente 50% dos recursos desembolsados,
contra 22% em
‘MPEs’ e 30% em ‘Exportações’. Destaque-se que cerca de 65% dos recursos do
programa de regionalização da PDP foram absorvidos pelo Nordeste.
Fonte: BNDES(b). Elaboração própria/NT10-RN
Gráfico 1 - Desembolsos do BNDES em Programas para Destaques Estratégicos da
PDP (2008-2009)
12
Os Programas Estruturantes para Sistemas Produtivos contemplados na PDP
podem ser divididos em três esferas, conforme o Quadro 2.
Programas Mobilizadores em Áreas Estratégicas - Complexo Industrial da Saúde; Tecnologias de
Informação e Comunicação; Energia Nuclear; Complexo Industrial de Defesa; Nanotecnologia e
Biotecnologia.
Programas para Consolidar e Expandir a Liderança e Programas para Fortalecer a
Competitividade - Complexo Automotivo, Bens de Capital, Têxtil e Confecções, Madeira e Móveis,
Higiene/Perfumaria e Cosméticos, Construção Civil, Complexo de Serviços, Indústria Naval e
Cabotagem; Couro, Calçados e Artefatos; Agroindústrias; Biodiesel;Plásticos.
Programas para Consolidar e Expandir a Liderança e Programas para Fortalecer a
Competitividade - Complexo Aeronáutico; Petróleo, Gás Natural e Petroquímica; Bioetanol;
Siderurgia e Mineração, Celulose; Carnes.
Fonte: PDP. Elaboração Própria.
Quadro 2: Programas Estruturantes para Sistemas Produtivos contemplados na
PDP
Estes programas estão orientados por objetivos estratégicos e, segundo a
PDP,
consideram a diversidade da estrutura produtiva doméstica e buscam: i)
manter ou posicionar sistema produtivo ou empresa brasileira entre os cinco maiores
players mundiais; ii) manter ou posicionar o sistema produtivo brasileiro entre os
cinco maiores exportadores mundiais; iii) construir competitividade em áreas
estratégicas; iv) posicionar marcas brasileiras entre as cinco principais de seus
respectivos mercados; e v) ampliar o acesso da população a serviços básicos para a
qualidade de vida.
Os Gráficos 2, 3 e 4 resumem os desembolsos do BNDES nos três Programas
Estruturantes para Sistemas Produtivos contemplados na PDP, na Região Nordeste.
Nos ‘Programas Mobilizadores em Áreas Estratégicas’, dos recursos
destinados a região Nordeste praticamente 90% foram destinados ao estado de
Pernambuco, enquanto que 8,66% foi absorvido pelo o estado da Bahia (Gráfico 2).
Em ‘Programas para Consolidar e Expandir a Liderança da PDP’, dos
recursos destinados a região Nordeste 72,91% concentraram-se no estado de
Pernambuco e 20,88% no estado da Bahia (R$ 3,4 bilhões). Os demais estados do
Nordeste em conjunto são responsáveis por apenas 6,19% dos recursos destinados
a região, ressaltando o caráter ainda concentrado dos desembolsos neste tema
(Gráfico 3).
Nos ‘Programas para Fortalecer a Competitividade’ os estados de
Pernambuco, Bahia e Ceará em conjunto foram responsáveis por captar mais de
13
70% dos recursos destinados a região. Os demais estados em conjunto não
ultrapassaram a marca dos R$ 4 bilhões (Gráfico 4).
Fonte: BNDES(b). Elaboração própria/NT11-RN
Gráfico 2 - Desembolsos do BNDES em Programas Mobilizadores em Áreas
Estratégicas da PDP (2008-2009)
Fonte: BNDES(b). Elaboração própria/NT11-RN
Gráfico 3 - Desembolsos do BNDES em Programas para Consolidar e Expandir a
Liderança da PDP (2008-2009)
14
Fonte: BNDES(b). Elaboração própria/NT11-RN
Gráfico 4 - Desembolsos do BNDES em Programas para Fortalecer a
Competitividade da PDP (2008-2009)
Assim, do exposto nos estudos quanto à PDP e tomando-se como proxy os
desembolsos do BNDES,
avalia-se que a absorção dos recursos mostra-se
concentrada, tanto na sua perspectiva nacional, com destaque para o Sudeste e Sul,
quanto em sua dimensão regional, com destaque para os estados da BA, PE e CE.
Desta forma, exceto para o destaque ‘Regionalização’, o total de recursos
absorvidos pelo Nordeste são pequenos em comparação com as regiões e
concentrados em alguns estados.
Adverte-se, contudo que uma possível razão para a baixa demanda
empresarial pelos recursos em alguns estados, talvez esteja associada à existência
de outros incentivos mais vantajosos e atraentes do que aqueles disponibilizados
pelo BNDES, dentro da PDP. Além deste fator, a localização de matrizes de
algumas empresas no centro-sul, e conseqüente registro de desembolsos noutra
região (exemplo Petrobras), somada à pouca visibilidade da PDP nos estados,
podem
ser
fatores
que
explicam
a
baixa
absorção
dos
recursos
pelo
Nordeste/estados.
Considerando a baixa absorção dos desembolsos BNDES na PDP por parte de
muitos estados nordestinos, recomendam-se esforços visando ampla e irrestrita
divulgação quanto aos instrumentos operados pela PDP, bem como estímulos e apoio
15
ao acesso a estes recursos pelos variados sistemas produtivos existentes, desde os
intensivos em conhecimento codificado, quanto os tradicionais.
Quanto às Zonas de Processamento de Exportações (ZPEs), os estudos
fazem uma retrospectiva do seu retorno à agenda de política e demonstra que parte
dos desafios para a sua implementação relacionam-se à clareza na legislação
reivindica pelos capitais que serão atraídos, a exemplo dos prazos dos benefícios
concedidos, o perfil de empresas que serão atraídas (se empresas exportadoras de
bens de alta tecnologia e/ou exportadoras de commodities locais/regionais
processadas em suas instalações), e o impacto destas zonas sobre a estrutura
produtiva estadual.
A política para implantação de ZPEs sofreu transformações qualitativas
significativas no ano de 2001, quando foi elaborado o Projeto de Lei nº 5.456. As
mudanças tornaram as ZPEs brasileiras operacionalmente bem mais próximas do
modelo internacional. Entre as modificações importantes está a permissão da venda
no mercado interno de até 20% de sua produção, além de vantagens fiscais e
tributárias como a isenção do PIS-PASEP, do COFINS, do PIS-PASEP-Importação e
do COFINS-Importação; carência do Imposto de Renda nos cinco primeiros anos de
operação (10 anos no caso das Regiões Norte e Nordeste).
Todavia, os estudos revelam que nos estados em que as ZPEs já foram
aprovadas, estas ainda não estão em funcionamento. Logo, os impactos de
comprometimento com a melhoria do padrão industrial do estado, aumento das
exportações, criação de empregos e geração de renda, são apenas potenciais.
Por fim, além do desafio de melhor avaliação sobre a adequação desse
instrumento para promoção dos sistemas nos quais pretende intervir, o
funcionamento efetivo das ZPEs depende ainda de significativos investimentos em
infraestrutura, sendo exemplo a logística de transporte ainda inexistente em muitas
áreas de instalação de ZPEs, sobretudo o transporte ferroviário interligado à
Ferrovia Transnordestina. Além disso, falta clareza quanto ao aproveitamento de
variados modais visando estimular o processo de integração entre as diferentes
regiões produtoras dos estados com as ZPEs, e dos estados com a economia
regional/nacional.
16
3 Considerações Finais
Cada um dos Grandes Projetos Federais, individualmente, é capaz de causar
impactos socioeconômicos significativos. Assim, é inegável a relevância destes para
a economia dos estados do Nordeste.
Os estudos revelam que cada um dos estados analisados participa com cerca
2,0% empreendimentos exclusivos (2007 – 2010) previstos no PAC, o que
corresponde em alguns casos a aproximadamente 50% do PIB anual de cada
estado.
Todavia, é preciso reconhecer os limites de qualquer projeto/programa em
alterar os desequilíbrios e contradições que caracterizam as economias capitalistas,
e ainda, de transformar a estrutura econômica e social que de regiões brasileiras, e
do Nordeste, em particular.
Assim, reconhecendo este limite, admite-se que os GPFs contemplam
obras/ações gerais, porque praticamente idênticas, mas fundamentais na agenda
para o desenvolvimento estadual/regional, sendo exemplos a duplicação e melhorias
de BRs, o aprofundamento do calado de portos, a internalização da cadeia de
petróleo e gás, a construção de aeroporto intermodal como entreposto para o
Continente, a implantação de refinarias/usinas eólicas e termelétricas, a construção
de estaleiros, o saneamento urbano e rural, o abastecimento de água, a construção
e melhoria de habitações, o acesso a energia elétrica, o (re)assentamento de
famílias, a atuação a partir Arranjos Produtivos Locais. Logo, é possível afirmar que
grandes benefícios decorrerão da conclusão destas obras/ações, sobretudo nas
áreas mais diretamente beneficiadas.
Contudo, os resultados dos estudos quanto ao estágio de execução das
obras/ações revelam que várias não foram concluídas, estando maiormente noutros
estágios (em obras, em licitação ou em ação preparatória). Além disso, para
algumas ações/obras, o número de municípios atingidos por tais esforços mostravase bastante aquém do total de municípios do estado, sugerindo benefícios apenas
locais e com baixo poder de reversão de indicadores econômicos e sociais que
ainda caracterizam os estados do Nordeste, a exemplo do elevado déficit
habitacional e da baixa cobertura de saneamento.
De outra parte, em geral os impactos dos GPFs mostram-se difusos, no
sentido de que tanto podem minimizar graves problemas, a exemplo da
17
infraestrutura necessária para a inserção competitiva das empresas nos mercados
globalizados. Como, por outro lado, podem deslocar o PIB estadual para outras
regiões do estado e/ou reforçar a concentração já existente nas Regiões
Metropolitanas, o que resultará em externalidades negativas como violência,
favelização, pressão sobre os serviços públicos, criação de novos ‘vazios’. Além do
mais, sistemas produtivos mais frágeis podem não sentir impactos isoladamente da
oferta de infraestrutura e outros incentivos, o que mantém a importância do olhar
sobre as especificidades, já longamente assinalada na primeira etapa deste estudo.
Uma preocupação quanto aos GPFs refere-se à
incorporação pouco
contundente dos elementos constitutivos de uma sociedade do conhecimento, mesmo
na PDP, incluindo temas e ações claras de política educacional e de apoio à Ciência,
Tecnologia e Inovação (CT&I), que estimulem a consolidação de sistemas
estaduais/regionais de inovação e contribuam para a alteração do lugar destas
economias na divisão regional/nacional/internacional do trabalho, permitindo o alcance
do desenvolvimento numa perspectiva sistêmica e sustentável.
A implementação de projetos/programas gerais em diferentes economias
estaduais pode manter/aprofundar desigualdades inter e intrarregionais, cabendo atuar
também sobre os caminhos que conduzam à efetiva internalização dos efeitos positivos
esperados localmente.
Por fim, acredita-se que os GPFs somente produzirão efeitos mais permanentes
e equilibrados se sustentados em políticas de estado, elaboradas e submetidas à
avaliação e permanentemente aperfeiçoadas por policy makers, gestores públicos,
lideranças políticas e empresariais, organismos de ensino, pesquisa e representação. A
realização deste estudo caminha nesta direção, devendo-se somar inúmeros outros
esforços que aprofundem e aclarem o caminho para a geração de oportunidades que
compatibilize e conduza ao crescimento econômico, conservação ambiental e equidade
social.
4. Apresentação dos Estudos
O estudo visou contribuir para uma análise dos impactos dos GPFs nas
economias dos estados da região Nordeste, bem como propor políticas para a
superação de entraves ao desenvolvimento destas economias, a partir dos efeitos
esperados dos projetos. Os resultados ora apresentados estão dispostos em 09
18
capítulos, um para cada estado. Nestes, foram destacados os principais projetos
contemplados, identificados o seu estágio de execução e avaliados os seus
impactos, além da recomendação de políticas.
O Capítulo 2 analisa os impactos dos GPFs no estado de Alagoas a partir da
identificação das obras e/ou políticas contempladas. Os projetos/políticas PAC,
PTC e PDP aportaram cerca de R$ 4,41 bilhões para Alagoas entre 2008 e 2009, o
que representou 24,8% do PIB estadual (de 2007).
Em termos de infraestrutura logística, o estado foi contemplado com obras
rodoviárias, ferroviárias e portuárias. Dentre estas destacam-se: a Construção do
Cais para contêineres no Porto de Maceió,
Duplicação e modernização da BR
101/AL Norte e Sul, Ferrovia Nova Transnordestina.
Quanto os empreendimentos em infraestrutura energética estavam previstas
obras voltadas para usinas termelétricas, gasodutos, linhas de transmissão,
levantamentos geológicos, geoquímicos, hidrogeológicos.
O Eixo Infraestrutura Social são previstas obras de fornecimento de água,
saneamento e habitação, totalizando 254 projetos em Alagoas, beneficiando todos
os 102 municípios no estado. As obras contratadas pelo estado, em sua maioria,
têm foco na distribuição de água, mas há obras de energia no Programa Luz para
Todos e de revitalização de bacias hidrográficas.
O capítulo destaca que o eixo cidadania contemplado no PTC deteve a
maior parcela da alocação dos recursos previstos, em torno de 71% e é onde se
insere ações como transferência direta de renda, a exemplo do Bolsa Família,
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e Benefício a Idosos e
Deficientes.
Quanto à análise dos impactos dos GPFs em Alagoas, o capítulo ressalta
que, em termos de importância para a economia estadual, somente o PAC e o PTC
apresentam-se como relevantes. Isto porque PNLT foi incorporado pelo PAC, não
existe atualmente projeto de implantação de ZPE no estado, e a PDP ainda é muito
tímida e incipiente.
A despeito da importância dos GPFs, o capítulo apresenta desafios ao estado
que impedem o seu desenvolvimento em bases sustentáveis.
Assim, as
recomendações são voltadas para o enfrentamento das fragilidades nos sistemas de
educação e saúde, da frágil teia empresarial, da grande grande informalidade das
MPEs.
19
O Capítulo 3 apresenta os resultados do estado da Bahia em relação aos
GPFs.
A análise dos impactos dos GPFs está ancorada sobre os entraves ao
desenvolvimento da economia baiana. Entre eles destacam-se a forte concentração
espacial e setorial; existência de baixo dinamismo econômico por grande parte dos
municípios da Bahia; Infraestrutura logística deficiente e incompleta; baixa
integração econômica; Ausência de um sistema regional de inovação; sérios
problemas sociais. Nesse sentido, foram particularmente analisados os impactos da
PAC como forma de perceber em que medida este programa traria elementos para
superação dos entraves elencados.
O capítulo destaca o estágio e impactos de obras de infraestrutura logística
como o Metrô, o trem urbano de Salvador e construção da Ferrovia de Integração
Oeste-Leste. A análise dos projetos de infraestrutura energética destaca o gasoduto
(Gasene) e na infraestrutura social e urbana destaca obras voltados para a
recuperação da bacia do São Francisco.
A despeito dos impactos positivos do PAC previstos para o estado da Bahia,
avalia que são insuficientes para alterar a matriz de transporte do estado bem como
para superar os graves problemas sociais existente no semi-árido baiano.
No que se refere a proposição de políticas, o estudo sugere articular política
de planejamento estadual com a nacional para viabilizar a compatibilidade ex-ante
das políticas e evitar eventuais redundância; alavancar as cidades médias do
Estado, para que possam atuar como campo de atração das cidades muito
pequenas; usar todos os instrumentos de política disponíveis para enfrentar o
quadro de pobreza estrutural do Estado; revisar o Programa PROGREDIR para
reorientar a política local voltada para APLs.
O capítulo quatro apresenta o estudo dos GPFs no estado do Ceará. Neste
estado, o PAC contemplou 840 projetos, sendo 799 no eixo infra-estrutura social e
urbana (habitação e saneamento básico) e 41 na infraestrutura logística e
energética. Tais projetos estão concentrados nas regiões próximas à capital e no sul
do estado, e somente cerca de 10% estão concluídos.
São destaques projetos
como a Transnordestina, a transposição do Rio São Francisco e o Eixão das águas.
Dos projetos previstos para o estado do Ceará são exemplos: infraestrutura
logística, no que tange a rodovias, o estudo destaca como o de maior investimento a
construção do arco rodoviário metropolitano, que liga a BR-116 com o Porto e o
Complexo Industrial do Pecém. Também estão contemplados neste eixo obras nos
20
portos do estado. Na infraestrutura energética há obras como implantação de
parques eólicos,cujo efeitos é tornar o estado auto-suficiente em geração de
energia; usina de biocombustível e projeto de regaseificação de GNL, sendo este
apontado como um dos principais projetos de infraestrutura do estado. No eixo
infraestrutura social e urbana os investimentos visam garantir segurança hídrica,
reforço ao abastecimento de água para consumo humano e industrial (Pecém)
advindo do eixão das águas, saneamento básico e urbanização e habitação. Além
destes, o Ceará também tem investimentos dentro do PTC, ZPes e PDP.
No geral, o estudo avalia que grandes projetos do Governo Federal
apresentam consonância com às
necessidades do estado, especialmente com
relação à infraestrutura. Dentre as propostas mais específicas de políticas, o estudo
revela como central a necessidade de se elevar substancialmente a qualidade dos
gastos realizados, sobretudo no que se refere à natureza do planejamento realizado
e, principalmente, do seu foco.
Os impactos dos GPFs na economia maranhense tratados no capítulo 5 estão
associados sobretudo ao PAC.
Este programa destinou cerca de 500,0 milhões
para o Maranhão, superando a própria dimensão de sua economia no contexto
brasileiro.
Dentro dos eixos previstos no PAC, o estudo revela que a os
investimentos em energia foram os mais significativos, contemplando principalmente
à construção de hidrelétricas, a despeito de seu impacto ser mais de cunho nacional
do que local.
A análise sobre os investimentos do PAC demonstra que uma das
características presentes nos projetos previsto para o Maranhão são direcionados
para uma melhor utilização dos recursos disponíveis no estado. Aponta ainda que o
PAC carece de complementação de políticas em nível regional que levem em conta
as especificidades locais, sobretudo àquelas que possam contemplar ações voltadas
para os setores mais frágeis de economias como a do Maranhão, onde a dotação de
infra-estrutura e outros incentivos não têm o efeito multiplicador esperado.
Como sugestão de políticas, o estudo aponta que as esferas estaduais e
municipais de governo devem se encarregar de suprir as deficiências das políticas
federais em questões relativas às especificidades de cada região, de modo que os
impactos de iniciativas como o PAC fiquem potencializados, provendo os efeitos do
Programa de um caráter mais sistêmico. Nesse sentido, defende que o incentivo à
21
geração, aquisição, difusão e uso de conhecimento no sistema produtivo local, é um
bom começo.
O capítulo 6 apresenta o estudo dos GPFs no estado da Paraíba. No que se
refere ao PAC, os investimentos em infra-estrutura logística previstos contemplam
rodovias (duplicação, adequação de capacidade e modernização da BR 101), portos
(dragagem, derrocamento, recuperação de cais e melhorias na infraestrutura do
Porto de Cabedelo), aeroportos(reforma e ampliação do terminal de passageiros,
reforço da pista de pouso, pistas de rolamento, pátios de estacionamentos de
aeronaves e obras complementares do Aeroporto Internacional Presidente Castro
Pinto).
No
eixo
infraestrutura
energética
destacam-se
obras
como
usinas
termelétricas, empreendimentos de energia eólica e subestação de transmissão de
energia elétrica. Destas obras as que se encontram em estágio mais avançado aos
empreendimentos de energia eólica.
Quanto à infraestrutura social e urbana o estudo desta o Programa Luz para
todos, o qual objetiva atender as demandas de energia elétrica no meio rural.
Todavia, o capítulo ressalta que as obras de porto e aeroporto são
insuficientes para suprir as necessidades já existentes no estado e que os
investimentos em energia elétrica mantêm pouca relação com as necessidades
locais, além de serem poluentes. Também questiona a capacidade de geração local
de ocupação e renda de algumas ações/obras.
As políticas recomendadas estão associadas à geração de uma sociedade do
conhecimento no estado.
O capítulo 7 apresenta o estudo dos GPFs em Pernambuco.
O capítulo
afirma que 6,29% do valor dos investimentos do PAC destinam-se a Pernambuco, o
que representa 2,7 vezes mais investimentos do que sua participação na economia
nacional, que foi de 2,34% em 2007, segundo dados do IBGE. Também destaca que
50,38% dos investimentos previstos do período de 2007 a 2010 para Pernambuco
estão concentrados na Região Metropolitana de Recife (RMR).
Dentre as obras estratégicas encontram-se a Petroquímica de Suape, a
Refinaria Abreu e Lima e o Estaleiro Atlântico Sul. Cada um destes grandes projetos
apresenta impactos que podem ultrapassar as fronteiras estaduais. Todavia,
localmente investimentos como os de Suape estão mudando a dinâmica econômica
de Pernambuco, em razão de uma nova
configuração urbana das cidades do
22
entorno de Suape, bem como a cadeia de negócios ligados à engenharia civil
reivindicada pelos empreendimentos.
Dentre recomendações apontadas destacam-se políticas de integração da
RAL e da Petroquímica com a economia estadual; apoio financeiro à exportação do
pólo naval; aceleração da construção da infraestrutura de transporte; estudos e
intervenções nos APLs para evitar que a mudança na matriz de transporte leve a
dinâmica de drenagem da economia do interior; implantação efetiva de todos os
programas propostos no estudo de impacto ambiental da transposição do Rio São
Francisco.
O capítulo 8 apresenta o estudo dos GPFs no estado do Piauí.
Os
investimentos do PAC no estado estão orçados em R$ 11,8 bilhões, 1,8% da
previsão de gasto total no país. Nos empreendimentos exclusivos, os maiores
gastos estão no eixo infraestrutura social e urbana.
O capítulo aponta que o conjunto das obras/ações dos GPFs tiveram
impactos positivos na economia piauiense, com destaque para
avanços na
implantação da infraestrutura econômica e social, promoção econômica a partir do
aumento da produção e elevação produtividade e da diversificação da economia
estadual e, consequentemente, criação de oportunidades de trabalho e geração de
renda. Além destas, enfatiza ações específicas de inclusão social e combate a
pobreza.
Precisamente quanto à PDP, o estudo revela que no caso do Piauí, não foi
possível perceber nenhum tipo de interlocução com o setor privado e considera que
as ZPEs são relevantes para a economia do estado.
Por fim, o capítulo indica que o enfrentamento das limitações ao
desenvolvimento requer um planejamento estratégico que considere a visão geral
do estado em relação ao país e ao Nordeste, quanto às suas prioridades e
investimentos. Além disso, cabe uma maior articulação com a sociedade civil
organizada, inclusive representações do setor empresarial.
O capítulo 9 refere-se ao estudo dos GPFs no Rio Grande do Norte. O estado
participa com 1,7% do total dos empreendimentos exclusivos do PAC (2007 – 2010)
no País e 9,37% na Região Nordeste.
O valor total dos empreendimentos previstos no período de 2007 a 2010
totalizam R$ 9.478,10 milhões, distribuídos entre infraestrutura logística (11,05%),
energética (54,79%) e social e urbana (34,16%). Para o período pós-2010 o valor
23
previsto atinge R$ 2.565,60 milhões, concentrados quase que totalmente em energia
(98,67%) e social e urbana (0,57%).
Dentre as principais obras destacam-se a adequação da BR 101/RN, pista do
Aeroporto São Gonçalo do Amarante, dragagem e aprofundamento do acesso
aquaviário do Porto de Natal, repotencialização do sistema de atracação do Terminal
Salineiro de Areia Branca, Usinas termelétricas (Baía Formosa, Vale do Açu e
Potiguar III), Refinaria Potiguar Clara Camarão, Parque Eólico Alegria I e II.
Os empreendimentos em infraestrutura social e urbana contemplam obras
direcionadas para habitação, saneamento básico e recursos hídricos, além de ações
na área de distribuição de energia elétrica pelo Programa Luz para Todos.
O capítulo enfatiza ainda ações relativas ao PTC e PDP, além da implantação
de duas ZPEs. Quanto ao PTC destacam-se os programas de transferência de
renda - Programa Bolsa Família (24,74%) e o Benefício de Prestação Continuada da
Assistência Social à Pessoa Idosa (4,39%) e com Deficiência (14,55%) – e os de
caráter produtivo – Cresce Nordeste (17,40%), Nordeste Territorial (7,10%) e Crédito
Pronaf (6,24%). Essas ações, tanto pelo valor do desembolso quanto pelo número
de pessoas atendidas são responsáveis pelas principais mudanças ocorridas nos
municípios contemplados nos Territórios da Cidadania. Com relação à PDP, é baixa
a absorção dos recursos por parte da iniciativa privada potiguar. No destaque
estratégico ‘Regionalização’ da PDP, por exemplo, o estado participou com apenas
2,44% dos recursos do programa no Nordeste em 2008. Em 2009 o estado tem sua
participação ainda mais reduzida (1,57%).
A avaliação geral dos GPFs no capítulo reafirma a importância destes para a
economia potiguar, ao tempo em que indica a necessidade de tornar as áreas e
setores atingidos efetivamente mais competitivos, mais dinâmicos e menos
desiguais em relação ao estado/região/país e de ampliar os benefícios para as
demais áreas e atividades não contempladas no estado. Assim, os GPFs constituem
um passo fundamental rumo à superação dos entraves assinalados, devendo-se
somar a estes esforços políticas de desenvolvimento estadual/regional mais
abrangentes e integradas.
O Capítulo 10 analisa os principais resultados do estudo em Sergipe. Neste, o
principal projeto em andamento é PAC.
No eixo infraestrutura logística está prevista a duplicação e modernização da
BR-101. No eixo da infraestrutura energética, os recursos objetivam garantir
24
segurança energética e modicidade tarifária para Sergipe e para Região Nordeste, a
ampliação da malha de gasodutos de modo a assegurar o suprimento de gás
natural, bem como desenvolver e ampliar a produção de petróleo no estado.
O capítulo destaca obras como a
Usina Termelétrica à óleo em Nossa
Senhora do Socorro; Usina Termelétrica à Biomassa em Capela, exploração e
produção de petróleo no campo de Piranema em Estância e exploração e
desenvolvimento da produção de petróleo no estado (em conjunto com Alagoas).
No eixo infraestrutura social e urbana ressalta a ampliação do sistema de
esgotamento sanitário de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro (com a revitalização
da Bacia do Rio Sergipe e despoluição de praias) e a ampliação do sistema de
abastecimento de água de Aracaju e municípios interioranos, dentre outros.
O capítulo também enfatiza a importância do PTC e da PDP para o estado de
Sergipe.
Como reflexão reconhece a importância dos GPFs como forma de eliminar
gargalos presentes na economia sergipana, mas afirma ser muito cedo para se fazer
uma avaliação precisa dos impactos dos investimentos, sobretudo do PAC, no
estado.
REFERÊNCIAS
AMARAL FILHO, Jair, et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais no Ceará –
Ceará. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das
políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos
impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Fortaleza/CE, maio 2010. (NOTA
TÉCNICA 10/CE). Disponível em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
AMARAL FILHO, Jair, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia do Ceará
e Proposição de Políticas – Ceará. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) –
Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte,
Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste.
Fortaleza/CE,
agosto
2010.
(NOTA
TÉCNICA
11/CE).
Disponível
em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
APOLINÁRIO, Valdênia, et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais no Rio Grande
do Norte – Rio Grande do Norte. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise
do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e
Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Natal/RN,
maio
2010.
(NOTA
TÉCNICA
10/RN).
Disponível
em:
<http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
APOLINÁRIO, Valdênia, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia do Rio
Grande do Norte e Proposição de Políticas – Rio Grande do Norte. PROJETO DE
25
PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos
produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes
projetos federais no Nordeste. Natal/RN, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/RN).
Disponível em: <http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
CAVALCANTI FILHO, P. F. M. B, et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais na
Paraíba – Paraíba. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do
mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e
Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. João
Pessoa/PB,
maio
2010.
(NOTA
TÉCNICA
10/PB).
Disponível
em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
CAVALCANTI FILHO, P. F. M. B, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na
Economia da Paraíba e Proposição de Políticas – Paraíba. PROJETO DE PESQUISA
(BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos
locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos
federais no Nordeste. João Pessoa/PB, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/PB). Disponível
em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
FERREIRA JUNIOR, Hamilton de Moura, et al. Caracterização dos Grandes Projetos
Federais na Bahia – Bahia. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do
mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e
Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Salvador/BA,
maio
2010.
(NOTA
TÉCNICA
10/BA).
Disponível
em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
FERREIRA JUNIOR, Hamilton de Moura, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na
Economia da Bahia e Proposição de Políticas – Bahia. PROJETO DE PESQUISA (BNDES /
FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no
Nordeste. Salvador/BA, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/BA). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
HANSEN, Dean Lee, et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais em Sergipe –
Sergipe. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das
políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos
impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Aracaju/SE, maio 2010. (NOTA
TÉCNICA 10/SE). Disponível em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
HANSEN, Dean Lee, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia de
Sergipe e Proposição de Políticas – Sergipe. PROJETO DE PESQUISA (BNDES /
FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no
Nordeste. Aracaju/SE, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/SE). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
LUSTOSA, Maria Cecília Junqueira, et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais
em Alagoas – Alagoas. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do
mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e
Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Maceió/AL,
maio
2010.
(NOTA
TÉCNICA
10/AL).
Disponível
em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
LUSTOSA, Maria Cecília Junqueira, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na
Economia de Alagoas e Proposição de Políticas – Alagoas. PROJETO DE PESQUISA
26
(BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos
locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos
federais no Nordeste. Maceió/AL, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/AL). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
MOURA, João Gonçalo de, et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais no
Maranhão – Maranhão. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do
mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e
Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. São Luís/MA,
maio
2010.
(NOTA
TÉCNICA
10/MA).
Disponível
em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
MOURA, João Gonçalo de, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia do
Maranhão e Proposição de Políticas – Maranhão. PROJETO DE PESQUISA (BNDES /
FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no
Nordeste. São Luís/MA, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/MA). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
MOUTINHO, L. M. G. et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais em Pernambuco
– Pernambuco. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento
e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e
dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Recife/PE, maio 2010. (NOTA
TÉCNICA 10/PE). Disponível em: <http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
MOUTINHO, L. M. G. et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia de
Pernambuco e Proposição de Políticas – Pernambuco. PROJETO DE PESQUISA (BNDES /
FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no
Nordeste. Recife/PE, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/PE). Disponível em:
<http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
VELOSO FILHO, Francisco de Assis, et al Caracterização dos Grandes Projetos Federais
no Piauí – Piauí. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do
mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e
Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Teresina/PI,
maio
2010.
(NOTA
TÉCNICA
10/PI).
Disponível
em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
VELOSO FILHO, Francisco de Assis, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na
Economia do Piauí e Proposição de Políticas – Piauí. PROJETO DE PESQUISA (BNDES /
FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no
Nordeste. Teresina/PI, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/PI). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
27
CARACTERIZAÇÃO E IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NA
ECONOMIA DO ESTADO DE ALAGOAS E PROPOSIÇÃO DE POLÍTICAS1
Maria Cecília Junqueira Lustosa / Coordenadora Estadual – UFAL
Francisco José Peixoto Rosário – UFAL
Luciana Caetano da Silva – UFAL
Geanne Daniella Clementino da Silva – UFAL
Michelle Cristiane de Lima Nunes – UFAL2 3
Introdução
Com o intuito de analisar os impactos dos Grandes Projetos Federais (GPFs)
em Alagoas, este artigo sintetiza a caracterização desses projetos, verifica seus
impactos na economia alagoana e tece algumas proposições de políticas visando o
desenvolvimento do estado numa perspectiva sistêmica, endógena e sustentável.
Alagoas é um dos estados mais pobres do Brasil, apresentando os piores
indicadores sociais. Mais da metade da população vive com rendimento médio
domiciliar per capita de até meio salário mínimo mensal e cerca de um terço com até
um quarto deste. Essa situação de pobreza, associada ao analfabetismo de um
quarto da população, geram elevados índices de desnutrição em crianças menores
de cinco anos no estado, 9,5% (ENSP, 2006).
O Estado foi descaracterizado em suas instituições e organizações voltadas
para apoiar o desenvolvimento local, criadas na década de 1960. Com o desmonte
da estrutura desenvolvimentista de Alagoas, ao longo dos últimos 20 anos, o estado
ficou impossibilitado de acompanhar, minimamente, os novos paradigmas do
desenvolvimento econômico global, pautados na incorporação de conhecimentos
nos mais diversos campos produtivos.
A despeito do quadro de subdesenvolvimento, o atual governo de Alagoas
estabeleceu, basicamente, duas vertentes de política de desenvolvimento: a
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Alagoas”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação geral da UFRN –
Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
2
Agradecemos a todas as instituições públicas e privadas que colaboraram com a realização desta
pesquisa.
3
Colaboraram ao longo desta segunda parte da pesquisa os estagiários Bruno Pimentel da Silva,
Caio Henrique Mendes Alves Pinto, Emanuel Lucas de Barros e Hutemberg de Tácio Bezerra
Rodrigues, do curso de Economia da UFAL.
28
primeira, a cargo da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Energia e Logística
(SEDEC), está pautada na criação de uma infraestrutura própria para atrair grandes
empresas em torno de cinco grandes projetos estruturantes, a saber: i) mineração
no agreste, com a Mineradora Vale Verde; ii) expansão da planta de policloreto de
vinila (PVC) da Braskem, que irá fornecer matérias primas para as empresas da
indústria de plásticos que estão se instalando no estado; iii) estaleiro EISA no
município de Coruripe; iv) usinas nucleares, nas margens do rio São Francisco; v)
zona de processamento de exportação.
A outra vertente é o fomento aos arranjos produtivos locais, com o Programa
de Arranjos Produtivos Locais (PAPL), buscando a inclusão social, coordenado pela
Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento (SEPLAN) juntamente com o
Serviço de Apoio às Micro e Pequena Empresas em Alagoas (SEBRAE/AL). São 13
arranjos alvo da política, todos compostos por micro e pequenas empresas (MPEs),
com grande informalidade, sendo oito deles de base agrícola e localizados no
interior do estado
Conhecendo a atual realidade de Alagoas e o relativo avanço realizado nos
últimos anos, é possível traçar um panorama geral dos impactos dos Grandes
Projetos Federais (GPFs) na estrutura social e produtiva do estado. São eles: (i)
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), (ii) Programa Nacional de Logística
e Transporte (PNLT), (iii) Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), (iv)
Programa Territórios da Cidadania (PTC) e (v) Zonas de Processamento de
Exportações (ZPEs).
Para a realização deste artigo, foram utilizadas as Notas Técnicas 10 e 11 da
pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais
no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos Impactos dos Grandes Projetos Federais
no Nordeste – Alagoas”, cujos dados secundários foram obtidos de publicações e
sítios da internet dos órgãos oficiais e privados de estatística. Foram realizadas
entrevistas semiestruturadas com integrantes das organizações4 responsáveis pelos
GPFs no estado.
4
Caixa Econômica Federal (CEF), Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA), Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA),
Federação das Indústrias do Estado de Alagoas (FIEA), Secretaria de Estado do Desenvolvimento
Econômico, Energia e Logística de Alagoas (SEDEC), Instituto do Meio Ambiente de Alagoas (IMA),
Secretaria de Estado de Infraestrutura (SEINFRA), Agência de Fomento de Alagoas (AFAL),
Universidade Federal de Alagoas (UFAL), Eletrobrás Distribuidora de Alagoas (EDAL).
29
Este artigo está dividido em quatro seções além desta introdução. A primeira
faz uma caracterização do GPFs em Alagoas. A segunda discute os impactos de tais
projetos na economia alagoana. Na terceira seção, são apresentadas algumas
proposições
de
políticas
para
o
desenvolvimento
do
estado,
buscando
endogenização produtiva, de forma sistêmica, sustentável e includente. Por fim, a
última seção traça as considerações finais.
1 Caracterização dos Grandes Projetos Federais em Alagoas
O PAC tem por objetivo promover o crescimento econômico, o aumento do
emprego e a melhoria das condições de vida da população, seguindo um corte
temporal5 e estratégico6. As ações deste programa têm como característica uma
divisão entre investimentos de abrangência regional (incluem mais de um estado da
federação) e estadual (dentro do estado).
Alagoas tem orçado R$ 12,8 bilhões do PAC, ou seja, 2% dos investimentos
totais para o Brasil. Contudo, até o final de 2010, o estado deverá ter investimentos
na ordem de R$ 11 bilhões, divididos em R$ 4,2 bilhões em recursos destinados
exclusivamente para o estado (38%) e R$ 6,8 bilhões (62%) em projetos regionais,
mas que de alguma forma beneficiam Alagoas (BRASIL, 2010a).
Foram aportados, até final de 2009, recursos na ordem de R$ 2,1 bilhões,
aproximadamente 16% dos recursos planejados. Os recursos de pessoas físicas
para a habitação, que são incluídos nas contas totais, são de R$ 817,4 milhões em
empréstimos (BRASIL, 2010b). Esses montantes incluem as obras concluídas ou
que apresentam parcelas declaradas de conclusão, não sendo somados os
montantes em licitação ou já licitados, mas em estágio de projeto.
O montante de investimentos planejados para a Infraestrutura Logística é de
R$ 6,3 bilhões aproximadamente, divididos em duas seções: estadual e regional. A
primeira compreende as obras rodoviárias, ferroviárias e portuárias, com R$ 878,4
milhões (14%), sendo 60% desse total efetivamente aplicado. Aos empreendimentos
regionais foram destinados R$ 5,4 bilhões (86%), com aplicação efetiva de 80%
(BRASIL, 2010a).
5
O corte temporal separa os montantes de investimentos previstos até 2010 e após 2010.
As áreas estratégicas ou eixos do programa são: Infraestrutura Logística, Infraestrutura Energética e
Infraestrutura Social e Urbana.
6
30
Existe apenas uma obra concluída, que corresponde à sinalização de
rodovias, enquanto ainda se faz estudos e projetos para as obras de duplicação,
melhorias e manutenção das estradas federais em Alagoas – BR 101, BR 316, BR
104 e BR 423 (Tabela 1). Os investimentos em projetos e manutenção estão quase
todos concluídos com 60% e 65% respectivamente dos recursos já desembolsados.
Tabela 1 – Valor de Obras e Cronograma de execução em Infraestrutura
Logística – R$ milhões
Valor da
obra
Obra
Construção do cais para contêineres
no Porto de Maceió
Duplicação e modernização da BR101/AL Norte e Sul
Parcela
concluída
Em obra
Em licitação
41,6
0%
41,6
0,0
541,0
0%
0,0
541,0
4,7
0%
4,7
0,0
78,6
65%
27,4
0,0
203,6
60%
81,6
0,0
8,9
100%
0,0
0,0
Ferrovia Nova Transnordestina
5.421,6
0%
4.454,6
0,0
Balanças - Lote 23
Fonte: BRASIL (2010b).
20,5
0%
0
0,0
Controle de velocidade
Estudos e projetos contínuos
Manutenção
Sinalização
O foco dos investimentos regionais é a ampliação de linhas logísticas para
escoamento de produção, com a construção de novos trechos da Ferrovia Nova
Transnordestina e o controle da produção nas estradas, com as balanças nos postos
federais. Do total desses recursos, 99,6% foram alocados para a ferrovia e 0,4%
para as balanças.
Para Infraestrutura Energética, apenas a usina termelétrica à biomassa está
pronta e o gasoduto em andamento, o restante dos projetos está em licitação
(Tabela 2). A usina termelétrica a óleo não será mais construída.
Tabela 2 – Valor de obras e cronograma de execução em Infraestrutura
Energética – R$ milhões
Obra
Usina termelétrica a óleo
Usina termelétrica a biomassa
Exploração e produção
Subestação de Zebu
Levantamentos geológicos
Levantamentos geoquímicos
Valor da
obra
704
Parcela
concluída
0%
38,4
Em obra
Em licitação
0
704
100%
0
0
390,6
0%
390,6
0
36,6
0%
0
36,6
155,7
0%
155,7
0
8,6
0%
8,6
0
Levantamentos hidrogeológicos
62,6
0%
62,6
0
Gasoduto (expansão e criação)
2.485,7
33%
1657,1
0
Linha de transmissão
Fonte: BRASIL (2010a).
163,7
0%
133,2
30,5
31
É importante ressaltar que Alagoas possui 23 usinas de açúcar e álcool que
poderiam gerar energia elétrica de forma sustentada, contudo apenas uma
termelétrica de biomassa foi construída no estado. No relatório do PAC não há prazo
de finalização dessas obras.
As ações de Infraestrutura Social e Urbana são de responsabilidade do
estado e dos municípios, que detêm 98% do valor orçado para essas ações até
2010. No que tange ao andamento das obras de responsabilidade do estado, 80%
estão em andamento, 18% estão concluídas e o restante está nas fases de licitação
ou contratação. Quanto às obras sob a responsabilidade dos municípios, nenhuma
delas foi concluída, mas 90% estão em andamento e as demais em licitação ou
contratação (BRASIL, 2010c).
Entre projetos de fornecimento de água, saneamento e habitação, somam-se
130 projetos em Alagoas, beneficiando todos os 102 municípios no estado. Os 124
projetos de responsabilidade municipal estão divididos em projetos de fornecimento
de água e saneamento (81) e habitação (43). Os primeiros apresentam apenas 26
projetos em obras ou em fase de licitação, correspondendo 32% dos projetos totais.
Os projetos de habitação apresentam 14 projetos em andamento, correspondendo
também a 32% dos projetos dessa área nos municípios.
As obras contratadas pelo estado, em sua maioria, têm foco na distribuição de
água, mas há obras de energia no Programa Luz para Todos e de revitalização de
bacias hidrográficas (Figura 1). O Canal do Sertão Alagoano é a obra que mais
consome recursos nesse eixo do Programa, com 58% dos recursos alocados para
as obras de responsabilidade estadual.
Figura 1 – Distribuição percentual dos recursos para as obras de
infraestrutura social e urbana e urbana de responsabilidade do estado
Fonte: Elaboração própria com base em BRASIL (2010a).
O Projeto do Canal do Sertão Alagoano foi lançado em 1992 pelo Governo do
Estado em parceira o Governo Federal, sob a responsabilidade do Ministério da
32
Integração Nacional (MIN). O Canal terá uma extensão de 250 km, do município de
Delmiro Gouveia até Arapiraca, no Agreste alagoano, beneficiando 42 municípios. A
previsão de investimentos em obras civis é da ordem de R$ 700 milhões, para o
primeiro trecho, sem participação do setor privado. A vazão projetada é de 32 m3/s,
a fim de atender a diferentes demandas de água: abastecimento humano,
dessedentação animal, agricultura irrigada, pecuária e aqüicultura, agroindústria,
turismo e lazer. Atualmente, a demanda de água é de 2 m3/s (FAIÃO et al., 2008).
No tocante às obras de responsabilidade dos municípios, Maceió se destaca
em termos de prazos de execução. Os demais municípios estão em fase de
planejamento e, muitas vezes, ainda nem licitaram os estudos preliminares. Grande
parte dos recursos direcionados para Maceió é para habitação (Figura 2) e no
interior são as obras de saneamento que recebem a maior parte dos investimentos.
Figura 2 – Distribuição dos investimentos em Infraestrutura Social e Urbana
para Alagoas quanto à localização
Fonte: Elaboração própria com base em BRASIL (2010a).
Analisando o total dos investimentos exclusivos de Alagoas, fica claro que as
obras de responsabilidade do estado são a menor parte, refletindo sua incapacidade
de financiamento de grandes obras estruturantes. Boa parte das obras de
saneamento municipal são projetos da alçada da Fundação Nacional de Saúde
(FUNASA). Esses projetos correspondem por 24% das obras do PAC nesse eixo.
O PNLT é um plano de caráter indicativo de médio e longo prazos,
constituindo-se em um portfólio de projetos que são inicialmente indicados pelo
estado. Quando o PAC foi lançado, em 2007, todos os projetos deste Programa em
Alagoas foram a ele integrados. O Plano Estadual de Logística e Transporte (PELT),
que representa o capítulo estadual do PNLT está em elaboração sob a
responsabilidade da Secretaria de Estado de Infraestrutura de Alagoas (SEINFRA) e
da SEDEC.
33
Quanto à PDP, os desembolsos para Alagoas mostram-se concentrados em
alguns setores produtivos relevantes para o estado7. Poucos recursos foram
aportados para outros setores com potencial de resultados em prazos mais curtos,
principalmente àqueles ligados às cadeias produtivas e ao PAPL. Alagoas não
possui histórico de projetos importantes na área industrial, fazendo com que a
alocação de recursos do PDP para o estado em relação ao Brasil tenha sido irrisória
tanto em 20088 quanto em 20099.
Uma importante iniciativa da PDP é o Núcleo RENAPI Alagoas, que foi
instalado em julho de 2009, o segundo no Nordeste. Sua governança fica a cargo da
Federação
de
Indústria
de
Alagoas
(FIEA),
da
Agência
Brasileira
de
Desenvolvimento Industrial (ABDI) e da SEDEC.
O PTC criou seis Territórios da Cidadania em Alagoas (Figura 3) a partir de
um mapeamento das áreas de maior fragilidade social e com o propósito de reduzir
as desigualdades regionais e sociais através de ações de fortalecimento da
cidadania, de infraestrutura social e de incentivos à atividade produtiva.
Figura 3 – Localização dos Territórios da Cidadania em Alagoas
Fonte: Elaboração própria.
Em de Alagoas, o PTC executou 101 ações, em 2008, e 110 em 2009, com
uma previsão orçamentária de R$ 1,63 bilhão para os dois exercícios, o desembolso
efetivo fora de R$ 1,34 bilhão. Neste primeiro ano, os maiores desembolsos foram
do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), com 56% do
7
Em 2008 e 2009, respectivamente: Bens de Capital (30%-17%); Complexo Serviços (7,4%-25,6%);
Construção Civil (6,3%-4,9%); Agroindústria (4,6%-2%); Bioetanol (1,2%-1%); Regionalização (43%41,5%) (BNDES, 2010).
8
Em 2008, R$ 351 milhões foram destinados para o estado, ou seja, 2,1% em relação ao Nordeste e
0,24 % em relação ao país para os mesmo setores.
9
Para 2009, o desembolso foi de R$ 627,2 milhões , representando 1,4% em relação à região e 0,36
% em relação ao Brasil.
34
total, 14% do MIN, 12% do Ministério da Saúde (MS) e 10% do Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA). Juntos, esses quatro ministérios concentraram
92% do desembolso total. Em 2009, como no ano anterior, o MDS concentrou 58,4%
do total desembolsado e o MDA, 12,4%. Juntos, eles foram responsáveis por 70,8%
do desembolso.
As ações desses dois anos foram organizadas em três eixos: cidadania, ação
produtiva e infraestrutura social. A alocação de recursos mostra que o eixo cidadania
responde por aproximadamente 71% dos recursos. Nele, estão inseridas as ações
de transferência direta de renda, a exemplo do Bolsa Família, PETI10 e Benefício a
Idosos e Deficientes. Cerca de 21% dos recursos foram aportados no eixo ação
produtiva, que inclui liberação de linhas de crédito a unidades de produção inseridas
em cadeias produtivas organizadas ou em processo de organização, além de
assistência técnica.
Ao eixo infraestrutura social restaram 8%, centrados nas obras de
esgotamento sanitário para revitalização dos rios São Francisco e Paraíba, no
Programa Luz para Todos e no sistema de abastecimento de Palmeira dos Índios.
Em relação a 2008, quatro ações responderam por mais de 57% da quantia
despendida e somente o Bolsa Família recebeu quase 28% dos recursos. Para
2009, foram cinco ações responsáveis por 63,4% dos desembolsos. Mais uma vez,
o Programa Bolsa Família é o que mais recebe recursos, cerca de 29% (Tabela 3).
Tabela 3 – Ações que mais receberam recursos do PTC (2008 e 2009)
Ação
Crédito PRONAF
Benefício de prestação continuada
da assistência social à pessoa com
deficiência
Benefício de prestação continuada
da assistência social à pessoa idosa
Programa Bolsa Família
2008 (R$)
%
2009 (R$)
%
28.522.878,00
6,2
73.712.174,00
8,4
67.976.099,87
14,7
147.830.227,49
16,8
42.432.191,65
9,2
84.345.957,86
9,6
126.667.608,00
27,5
252.322.364,00
28,7
Cresce Nordeste
-
-
85.339.331,01
9,7
Total das ações
265.598.777,52
57,6
558.212.732,4
63,4
Total despendido no ano
461.201.561,41
Fonte: Elaboração própria com base em MDS (2009; 2010).
880.525.679,22
Algumas ações tiveram um nível de execução acima das metas física e
financeira e outras ficaram aquém do previsto. Essas mudanças podem ser
explicadas por: a) mudanças na legislação que alterou valor de repasse, como o
10
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI.
35
crédito instalação, de responsabilidade de INCRA; b) de pressão política para
liberação de mais recurso para uma ação cujo custo de execução era maior que o
previsto no orçamento do PTC11; c) barreiras burocráticas, a exemplo das condições
impostas à liberação de linhas de crédito; d) dificuldade de execução atrelada a
razões diversas, inclusive à qualidade e quantidade de capital humano.
Em relação à ZPE, é inexistente em Alagoas. Há a proposta de implantação
deste tipo de programa no município de Murici, mas ainda sem projeto. Entretanto,
este município foi um dos mais destruídos com as enchentes de junho de 2010. Os
investimentos do governo estadual, da ordem de R$ 60 milhões, para infraestrutura
da ZPE foram, então, destinados à reconstrução de diversos equipamentos públicos.
Ficou, portanto, suspenso por tempo indeterminado a ZPE no estado.
2 Impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia Alagoana
Dos cinco GPFs analisados, somente o PAC e o PTC revelaram-se
importantes no estudo de caso alagoano. Todos os projetos do PNLT encontram-se
no âmbito do PAC e o projeto da ZPE está suspenso por tempo indeterminado.
A PDP, de acordo com seus objetivos, seleciona as maiores empresas com
capacidade de captar suas linhas de financiamento. Apenas 1,6% das empresas
industriais em Alagoas são de grande e médio porte (FIEA, 2007), com predomínio
dos setores sucroalcooleiro e químico.
O Núcleo RENAPI Alagoas é um esforço para a política de inovação no
estado por meio da estruturação e adensamento de um Sistema Regional de
Inovações e a eleição de empresas inovadoras. Não obstante, a tradição
empresarial do estado não está voltada para a aplicação de inovação e modernas
técnicas produtivas. Assim, o impacto das ações do Núcleo pode ser tímido, apesar
dos projetos incluídos na rede ainda estarem começando. O grande desafio para a
implementação da PDP é fazer seus programas chegarem à ponta, a fim de atingir
suas as metas e indicadores estabelecidos.
O PAC propõe algumas obras de infraestrutura que visam atenuar essa
lacuna estrutural que existe na economia alagoana. Entretanto, o andamento das
11
Os recursos do PTC aportados nas ações aqui analisadas representam um percentual do custo
total da ação. O desembolso total da EDAL para financiamento do Programa Luiz para Todos foi de
R$ 54,4 milhões em 2008 e R$ 80,75 milhões em 2009. A meta de execução financeira para esses
exercícios no PTC foram, respectivamente, R$ 10,6 e 37,2 milhões. O mesmo ocorre com outras
ações.
36
obras não está acompanhando o surgimento de novos investimentos no estado.
Grande parte dos investimentos do PAC é de âmbito regional e não local,
concentrando 86% dos recursos nas obras de Infraestrutura Logística e Energética,
implicando em diluição dos valores previstos. Ressalta-se que Alagoas, apesar da
infraestrutura econômica e social precárias, recebeu a menor parcela de
investimentos do PAC para no Nordeste.
Com exceção das obras da subestação de Zebu, o Programa não aporta
investimentos para novos pontos de suprimento, fundamentais para atender à futura
demanda de energia elétrica no sertão – subestação de Olho d’Água das Flores – e
da grande região de Maceió, onde empreendimentos demandantes de energia
elétrica estão sendo implantados.
A Infraestrutura Social e Urbana do PAC possui elementos em comum com o
PTC, principalmente no que se refere ao interior do estado. A agricultura familiar é
responsável por 70% do emprego da mão de obra rural em Alagoas e demanda uma
presença mais forte do setor público para atender suas necessidades de políticas
sociais de educação e saúde, bem como apoio direto na assistência técnica,
financiamento e comercialização (CARVALHO, 2007). Assim, os investimentos do
PAC no interior do estado poderão ter um grande impacto nessa atividade. Em
especial, os perímetros irrigados do Canal do Sertão e o Programa Luz para Todos,
que levarão para o interior um novo perfil de cultura agrícola.
Não obstante, o Canal do Sertão só tem 45 km acabados dos seus 250 km de
extensão previstos em projeto. Nem todos os lotes da obra estão licitados, logo sem
previsão para o término da obra. Além do mais, sua viabilidade econômica fica
atrelada ao município de Arapiraca, o maior usuário e com maior potencial de
agricultura irrigada, porém situado no último quilômetro do empreendimento.
A limitação para a implantação bem sucedida dos perímetros irrigados no
projeto do Canal do Sertão é a sua forma de governança de abastecimento, que
ainda não foi estabelecida pelo governo do estado e a Companhia de Saneamento
de Alagoas (CASAL), pois Alagoas não tem tradição na comercialização de água
bruta.
O preço da terra nos locais dos perímetros irrigados aumentou cinco vezes,
revelando uma especulação resultante da obra. O impacto atual mais importante do
Canal do Sertão não é a maior oferta de água e sim os cerca de 800 empregos
37
locais gerados e todo movimento da economia causado pelo impacto da construção
civil nos municípios em que as obras foram concluídas.
Os investimentos do PAC, mesmo que não resultem em mudanças
significativas de curto prazo na realidade econômica do estado, está aumentando o
estoque de investimentos que poderá favorecer a sustentação à demanda efetiva no
longo prazo. De imediato, o setor que mais se beneficia com as obras deste
Programa é o da construção civil, uma vez que os investimentos em logística,
energia, habitação e saneamento requerem obras novas e revitalização das
existentes.
O PTC é uma reunião de programas existentes anteriormente com nova
metodologia de gestão, que se constitui no seu ponto central. Sua construção é lenta
e não apresenta resultados imediatos. O Programa reúne ações isoladas dos
ministérios, sem sinergias entre elas, ou seja, existem os recursos para determinada
ação e os municípios conseguem buscá-los, sem necessariamente atender às
necessidades específicas das localidades. Houve aumento no aporte de recursos
dos ministérios, mas eles não chegam na ponta como deveriam.
Não obstante, essa nova metodologia de gestão das ações fortalece as
organizações existentes e possibilita o surgimento outras. A novidade é a proposta
de diálogo entre as três esferas de governo e entre os órgãos executores, na
perspectiva de aprimorar a prática de planejamento e a articulação entre as ações
inseridas no programa. O comitê estadual assume um papel fundamental nesse
contexto, cuja responsabilidade é identificar gargalos e oportunidades na perspectiva
de alavancar o desenvolvimento local e setorial.
Decorridos dois anos de implantação do PTC, ainda é cedo para uma análise
mais profunda de seus impactos. Porém, é possível observar movimentos em curso
a partir do padrão de consumo e da demanda por crédito direcionado a
empreendimentos de pequeno e médio porte, possivelmente com elevação do nível
de produção nos municípios dos Territórios, a exemplo do leite no Agreste, setor que
lidera a captação de crédito junto ao Banco do Nordeste, com recursos do FNE12.
Nas ações de transferência direta de renda – Bolsa Família e Benefícios a
Idosos e Deficientes – houve uma redução do déficit social com a inserção de novas
famílias e pessoas em programas sociais. Considerando o percentual da população
12
FNE – Fundo Constitucional para Financiamento do Nordeste, com taxa de juros subsidiada (0,5%
a 6% ao ano).
38
em estado de pobreza absoluta, é possível afirmar que esse novo aporte de
recursos provocou um impacto significativo, especialmente no padrão de consumo.
Essa mobilidade social pode ser percebida nos indicadores de renda e consumo,
gerando impactos sobre os mais diversos setores, principalmente no comércio. Em
algumas famílias, o benefício a idosos e deficientes, que corresponde a um salário
mínimo, é a principal fonte de renda.
No âmbito das ações de fomento a empreendimentos produtivos, cabe
destaque ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), ao
crédito liberado pelo Banco do Nordeste com recursos do FNE, ao PAA13 e ao
conjunto de ações inseridas na política de reforma agrária, sob a responsabilidade
do INCRA/SR-22.
O PRONAF e as linhas de crédito do Nordeste Territorial correspondem a
ações direcionadas ao fomento e fortalecimento da cadeia produtiva local (aquisição
de insumos, produção, beneficiamento e comercialização). As ações coordenadas
pelo
INCRA/SR-22
são
direcionadas
à
criação
e
ao
fortalecimento
dos
assentamentos rurais, na perspectiva de dar ao homem do campo condições de
extrair da terra seu próprio sustento. Em um estado marcado pela concentração do
latifúndio, a distribuição da terra atrelada a condições de uso de forma sustentável,
pode melhorar o estado de bem-estar social. Isso, porém, não é o que tem sido
observado, considerando as fragilidades de um órgão que sofre forte influência e
pressão política.
Nas ações de infraestrutura, há pouca execução no âmbito dos Territórios,
ficando quase tudo no PAC. Mesmo assim, pode-se destacar a importância do
Programa Luz para Todos, cujo objetivo é atender famílias da área rural sem acesso
a energia elétrica. Para todo o estado, em 2008 e 2009, as metas alcançadas
ficaram acima da meta prevista e, desde que foi criado o Programa, o atendimento
corresponde a 98% do déficit estadual. Segundo EDAL, foram realizadas, nestes
anos, 28.494 ligações, com desembolso de R$ 135,2 milhões e custo médio de R$
4.744,00 por ligação.
O PTC é importante para Alagoas, apesar do aspecto assistencialista de
muitas ações, como a grande participação do Programa Bolsa Família nos recursos
desembolsados. Porém, programas estruturantes, como o Cresce Nordeste, Luz
13
PAA – Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar.
39
para Todos e o Crédito PRONAF, vêm permitindo que o estado assegure sua
posição de maior número de assentamentos ativos no Nordeste. Portanto, se
efetivamente alinhado ao PAPL, é o PTC que surge como potencial real de modificar
as condições de subdesenvolvimento vigentes em Alagoas.
O PTC está diretamente associado aos arranjos produtivos do estado, uma
vez que dos 1414 APLs fomentados até 2009, 12 estão geograficamente localizados
nos Territórios da Cidadania, sendo oito de base agropecuária (Figura 4).
Figura 4 – Os APLs e os Territórios da Cidadania em Alagoas
Fonte: Elaboração própria
3 Proposições de Políticas para o Desenvolvimento Estadual
As proposições de políticas para o desenvolvimento devem estar ancoradas
na distinção entre facilidades de acesso e capacidades dos indivíduos. As
facilidades são a oferta de serviços para atender às necessidades fundamentais da
coletividade, como educação, saneamento, assistência técnica e crédito. As
capacidades dependem das competências adquiridas pelo sujeito, desenvolvidas ao
longo de sua vida de acordo com estímulos recebidos: alimentação, cuidados com a
saúde, educação, entre outras.
Ao tratar de proposições de políticas públicas para Alagoas, deve-se lembrar,
primeiramente, a recorrente situação de pauperização do estado nos aspectos
econômico
e
social.
Nestas
condições,
as
atividades
produtivas
ficam
comprometidas devido à baixa capacidade de absorção de conhecimentos por parte
de uma população urbana e trabalhadores rurais analfabetos. Essa base de
14
Em 2010, o APL de Laticínios deixou de fazer parte do PAPL.
40
conhecimento é necessária para melhorar a forma de gestão e permitir a
incorporação de novas tecnologias que aumentem a produtividade da agricultura
familiar.
Sem a melhoria das capacidades individuais, por meio de melhorias
nutricionais, na educação e na saúde, as políticas públicas, como assistência técnica
e crédito, podem tornar-se inócuas. A estratégia central para assegurar resultados
para qualquer política de desenvolvimento em Alagoas é o aprofundamento de
políticas de cunho social.
Os grandes projetos estruturantes em Alagoas dependem não só do esforço
do governo, mas da construção de uma série de ativos complementares de
infraestrutura que dependerá de fatores que, em muitas vezes, estarão fora do
controle do estado. Em contraponto, o PAPL, em um período mais curto, pode
resultar em benefícios diretos para a comunidade, uma vez que a base do
funcionamento dos arranjos já está montada sobre a vocação produtiva local
existente. Além disso, o esforço para estruturar os APLs já tem dez anos.
Os GPFs estão de alguma forma contribuindo para Alagoas, contudo eles
precisam estar integrados a políticas locais de desenvolvimento para potencializar
seus impactos. O papel dessa integração deve ser assumido pelo governo estadual,
como o grande orquestrador desses projetos, mas apesar dos esforços não há
evidências de um planejamento de integração entre os GPFs e as políticas locais.
Seria fundamental realizar um mapeamento das diversas políticas, atores e
organismos de apoio (agenciadores, academia, bancos, entre outros) sobre os
municípios alagoanos para ver as sobreposições e melhor articular os projetos.
Há, portanto, a necessidade de políticas específicas para educação básica e
formação de mão de obra, principalmente no campo, uma vez que os APLs se
ressentem da qualidade dos trabalhadores para absorver novas tecnologias e
conhecimentos que possam ser aplicados a produção. Apesar de esforço no sentido
de condicionar o Programa Bolsa Família da frequência das crianças na escola, há
de se questionar a qualidade da maioria delas, sejam estaduais ou municipais, com
infraestrutura precária, professores com baixa qualificação e metodologias de ensino
inadequadas para a realidade local. Há também um contingente numeroso de
adultos analfabetos ou semialfabetizados na área rural precisam enfrentar os novos
desafios do atual mercado agropecuário, com uma nova dinâmica e sob novas
pressões relacionadas à qualidade na produção e regularidade de abastecimento.
41
Apesar dos esforços no sentido da interiorização da UFAL, um dos objetivos
atingidos pelo PTC, o estado necessita de formação técnica e conta somente com
uma escola agrotécnica de responsabilidade federal. Uma forma inovadora de
educação é o programa de Educação de Jovens e Adultos (EJA) do governo federal.
Essa modalidade de ensino recebe verbas do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB) e pode alavancar a formação básica de muitos profissionais
necessários para os APLs.
Essa política de base pode, além de melhorar a qualidade da mão de obra,
reduzir alguns dos piores indicadores socioeconômicos, como os de saúde e
mortalidade infantil. Não é possível separar políticas que objetivam melhoria do
tecido social e políticas produtivas, pois uma sociedade só exerce determinado
modo de produção quando está plenamente adequada a ele.
No âmbito das transferências diretas de renda, é preciso planejar o
desligamento das famílias, dando-lhes as condições necessárias à geração de renda
de forma autônoma, a fim de promover mobilidade e inclusão social. Esta é uma
ferramenta eficiente apenas enquanto ação imediata, considerando o caráter de
urgência de quem tem fome. No médio prazo, tal política deve ser substituída por
políticas de geração de renda, na perspectiva de reduzir o ônus tributário, garantindo
maior dinâmica aos mercados e maior competitividade às empresas nacionais em
relação ao mercado internacional.
Do ponto de vista da produção, a principal proposta de política é a
identificação de produtos agrícolas presentes nos APLs ou em cadeias produtivas
mais adensadas, como a de Laticínios e a da Química e do Plástico, que possam ser
complementares às demandas presentes nos estados vizinhos. Esta última deve
incluir o segmento de reciclagem de plástico, numa perspectiva sustentável, com o
fechamento do ciclo de vida do produto.
Paralelamente, as ações de apoio às MPEs, a exemplo do crédito e da
capacitação técnica, devem ser fortalecidas de modo a reestruturar as cadeias
produtivas locais, com vistas à redução do índice de falências e à geração de
emprego e renda. Ações coordenadas, envolvendo o público e o privado no
diagnóstico dos mercados locais e na definição de ações estruturantes, podem
resultar em mercados mais dinâmicos e prósperos, desde que tais empreendimentos
estejam inseridos em cadeias produtivas organizadas, com canais de escoamento
42
claramente definidos. A formação de cooperativas pode fortalecer pequenos
empreendimentos à medida que reduz os custos operacionais, da aquisição de
insumos ao abastecimento do mercado.
Aproveitar o potencial do Canal do Sertão para o aprofundamento da
agricultura familiar é uma forma de implementar estratégias de desenvolvimento
local. Esta é uma oportunidade de introduzir a pequena agricultura profissional em
Alagoas, pois há quatro perímetros irrigados projetados. Entretanto, será necessário
um aporte substancial de assistência técnica rural e novas tecnologias de irrigação
praticamente inexistentes no estado, pois os pequenos agricultores não têm tradição
no cultivo irrigado.
O desenvolvimento profissional da agricultura familiar em Alagoas depende
da melhoria do ambiente institucional vigente, principalmente no tocante as regras
para crédito, assistência técnica e comercialização. De certa forma, a política de
APLs tenta resolver essas questões, porém, devido aos problemas mais básicos de
organização social, o resultado desse esforço nem sempre é imediato.
Os instrumentos de crédito já estão presentes. Os bancos do Brasil e do
Nordeste possuem pacotes voltados para a agricultura familiar via PRONAF,
AGROAMIGO e NORDESTE TERRITORIAL. Além desses mecanismos, a Agência
de Fomento de Alagoas (AFAL) está atuando junto a cooperativas de produtores e
de crédito para conseguir repassar maior volume de recursos e reduzir os riscos de
inadimplência dos pequenos produtores.
No longo prazo, a melhor política pública para a agricultura seria criar uma
produção integrada com uma agroindústria, particularmente a produção oriunda dos
APLs, o que não implica em concentração produtiva e fundiária. Produção integrada
é uma forma de inserir os pequenos produtores em uma cadeia produtiva maior,
mais desenvolvida e adensada. De um lado, os produtores se especializam na
produção de matérias primas agrícolas dentro de padrões estabelecidos pelo
mercado final. Na ponta final da comercialização, está a empresa âncora – que pode
ser uma cooperativa profissional incentivada com crédito e regras de gestão claras –
orientada para o mercado e capaz de repassar tecnologia produtiva para os
produtores rurais.
O mercado para esses produtos está nos estados vizinhos, particularmente as
capitais e cidades de médio porte, onde a demanda é maior e relativamente mais
sofisticada. Além do mais, o Nordeste é um dos destinos mais procurados pelos
43
turistas e novos mercados serão abertos, mas sua exploração dependerá de
padrões de qualidade em acordo com as exigências e certificações nacionais e
internacionais.
No âmbito da política de reforma agrária, o maior problema está no critério de
contratação da assistência técnica para dar suporte aos assentamentos rurais no
que se refere ao uso adequado do solo. Enquanto esta ação for utilizada para
remuneração camuflada das lideranças dos movimentos sociais, os assentamentos
rurais sofrerão com a ausência de um Plano de Desenvolvimento dos
Assentamentos Rurais (PDA) que atenda às suas necessidades. Muitos assentados
são ex-moradores de áreas urbanas que jamais tiveram qualquer contato com a
terra, o que torna a assistência técnica imprescindível à sua sobrevivência no
campo. Não é suficiente disponibilizar terra, semente e crédito para plantio. A
sustentabilidade de qualquer empreendimento, seja na área rural ou urbana, requer
um conjunto de ações bem articuladas, envolvendo vários atores sociais e agentes
econômicos.
Se por um lado, os grandes projetos estruturantes do governo estadual
podem causar um grande impacto na dinâmica econômica em Alagoas, por outro
lado, caso eles sejam realmente efetivados, irão esbarrar na precariedade do
fornecimento de energia, de água e na qualidade e disponibilidade de estradas.
Não obstante, há outros setores que merecem maiores incentivos da PDP,
como: Laticínios, pois estão com programas de melhoraria dos processos
produtivos; Amilácios de mandioca, a fim de agregar valor ao APL de Mandioca;
Alimentos, para atender a crescente demanda popular por massas e biscoitos;
Cerâmica, devido ao déficit estadual de materiais para construção, consequência do
aquecimento da construção civil; Cadeia Produtiva da Química e do Plástico, que
recebeu somente 0,3% dos desembolsos, porém está se organizando e adensando
com novos empreendimentos, sendo um dos projetos do Núcleo RENAPI Alagoas.
Diante disso, duas condições são postas para a execução dessas políticas
em Alagoas, sem considerar a resolução do gargalo social. A primeira, e mais
urgente, é o ajuste dos GPFs aos reais interesses do estado. O PAC possui uma
grande carteira de projetos, mas que para alcançar o resultado pleno no
desenvolvimento local necessita aprofundar os investimentos em: geração e
distribuição de energia no sertão e agreste em Alagoas; no aumento e melhoria da
malha viária do estado; no redimensionamento do porto; na reconstrução da ferrovia,
44
particularmente nas regiões com potencial agrícola; e, por último, na melhoria das
condições de habitação e qualidade de vida da população mais carente.
O PTC, por sua vez, acaba por destinar parte de seus recursos para as
transferências do Programa Bolsa Família em detrimento do apoio ao produtor rural,
do repasse de crédito ou incentivo à criação de cooperativas e melhorias dos canais
de comercialização, via Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), por
exemplo. Esse descompasso pode acomodar a produção local, impedindo que haja
incentivos direcionados para atuação junto aos produtores estabelecidos nesses
territórios.
A segunda condição é o desenvolvimento de uma política de Ciência e
Tecnologia (C&T) que privilegie as necessidades produtivas locais. Tendo em vista
que se destaca em Alagoas a agricultura e a produção de químicos, quando se
exclui a agroindústria sucroalcooleira. Os produtos da agropecuária tradicionais do
estado, com exceção da cana-de-açúcar, são pouco estudados por parte do sistema
de pesquisa estadual. O coco, os laticínios, a horticultura, os ovinos e caprinos, a
mandioca e a piscicultura não aparecem nos produtos que recebem maiores
incentivos e atenção do sistema regional de inovação.
Além desses produtos, o setor industrial não deve ser desprezado, mais ainda
quando em Alagoas estão sediadas algumas das mais produtivas empresas da
agroindústria sucroalcooleira do Brasil e possui duas plantas da segunda maior
empresa da indústria petroquímica do país.
Portanto, incentivos ao desenvolvimento de produtos, processos e novas
tecnologias ligadas a essa indústria pode colocar Alagoas na rota de investimentos
nacionais e internacionais para o desenvolvimento tecnológico. Essas indústrias
estão passando por profundas mudanças em sua forma de concorrer, baseada
fundamentalmente em inovações em produtos e processos industriais.
Uma política de C&T voltada para o desenvolvimento do estado deve eleger
um grupo de indústrias e setores que possam ser passíveis de incentivos para
pesquisa e desenvolvimento local, principalmente via parcerias público-privada.
Esse arranjo institucional deve ser conduzido por uma orquestração entre as
secretarias de estado envolvidas com o setor produtivo, com a formação e
capacitação de mão de obra e com a produção de ciência e tecnologia.
Acrescente-se a necessidade da melhoria do conjunto de empresas do
estado, que é fundamentalmente composto por MPEs pouco inovadoras, e não
45
consegue ser referência de desenvolvimento empresarial. Empresas exitosas e com
potencial de crescimento são importantes fontes de desenvolvimento econômico, no
sentido de inocular no sistema econômico novos investimentos, capacitações e
tecnologias. Tudo isso é passível de apropriação local, causando um tipo de
externalidade positiva.
4 Considerações Finais
Alagoas enfrenta alguns grandes gargalos ao seu desenvolvimento em bases
sustentáveis, saber: as fragilidades nos sistemas de educação e saúde, que
comprometem a formação de mão de obra para uma economia mais competitiva e
de maior geração de renda; a frágil teia empresarial, com muita MPEs e grande
informalidade; e a apropriação privada da máquina estatal. Desta forma, a melhoria
desse cenário passa pela intensificação na fiscalização dos recursos públicos e por
investimentos intensivos em políticas sociais não assistencialistas.
Para os anos de 2008 e 2009, o PAC aportou recursos da ordem de R$ 2,1
bilhões, o PTC aportou aproximadamente R$ 1,34 bilhões e a PDP cerca de R$ 0,97
bilhões. Juntos, trouxeram R$ 4,41 bilhões para Alagoas. Ou seja, 24,8% do PIB
estadual (de 2007) em dois anos, afetando positivamente a demanda agregada.
Apesar dos GPFs representarem um complemento para as políticas estaduais
e os esforços municipais para as melhorias sociais e econômicas, a condução e a
integração desses projetos não estão totalmente em sintonia com as necessidades
imediatas para alavancar o desenvolvimento do estado.
Os investimentos dos GPFs devem ser potencializados com políticas locais, a
fim de não se transformarem em fonte de maior iniquidade entre Alagoas e os
demais estados do Nordeste. A razão disso é o esforço de integração regional
presente nas ações destes programas para o estado que, se por um lado, facilita os
fluxos de mercadorias e serviços de quem produz para quem compra, por outro lado,
num estado eminentemente comprador e com baixa densidade empresarial como
Alagoas, esse fluxo ocorrerá no sentido de importação total de mercadorias e
serviços de outros estados, podendo asfixiar a frágil economia local.
Assim, falar em integração regional de Alagoas dentro de um contexto de
novos conhecimentos e tecnologias produtivas, só se tornará realidade na medida
em que o gargalo social for resolvido. Dessa forma, o processo e as políticas de
46
desenvolvimento estaduais têm que ser analisados pela integração das esferas
econômica, social e ambiental.
Referências
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coordenação da Pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos
Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes
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BRASIL. Casa Civil da Presidência da República (Org.). Balanço de 3 anos do
PAC. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/>. Acesso em: 8 abril 2010a.
_______. Casa Civil da Presidência da República (Org.). Balanço de 3 anos do
PAC: Alagoas. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/>. Acesso em: 8 abril
2010b.
_______. Casa Civil da Presidência da República (Org.). Balanço do PAC em
Alagoas. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/>. Acesso em: 8 abril 2010c.
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ESCOLA NACIONAL DE SAÚDE PÚBLICA SÉRGIO AROUCA – ENSP. Súmula.
Radis
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46,
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2006.
Disponível
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http://www4.ensp.fiocruz.br/radis/46/sumula.html. Acesso em: 25 de julho de 2010.
FAIÃO, D.; SORGATO, J.; PEDROSA, V. A.. Canal do Sertão Alagoano: o custo da
energia elétrica. IX Simpósio de Recursos Hídricos do Nordeste. Salvador, 2008.
FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE ALAGOAS – FIEA. Relatório de
Competitividade. Maceió: FIEA, 2007.
LUSTOSA, Maria Cecília Junqueira, et al. Caracterização dos Grandes Projetos
Federais em Alagoas – Alagoas. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) –
Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais
no Nordeste. Maceió/AL, maio 2010. (NOTA TÉCNICA 10/AL). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
LUSTOSA, Maria Cecília Junqueira, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais
na Economia de Alagoas e Proposição de Políticas – Alagoas. PROJETO DE
PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para
arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos
dos grandes projetos federais no Nordeste. Maceió/AL, agosto 2010. (NOTA
TÉCNICA 11/AL). Disponível em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
47
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME - MDS.
Relatórios de Execução dos Territórios da Cidadania 2008. Brasília: MDS, 2009.
_______. Relatórios de Execução dos Territórios da Cidadania 2009. Brasília: MDS,
2010.
48
INFRAESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO: O PAC NA BAHIA1,2
Hamilton de M. Ferreira Júnior / Coordenador Estadual
Renata Adriana P. Fontes Lima
Fábio Batista Mota
Thiago Reis Góes
1. INTRODUÇÃO
Este artigo constitui uma síntese de parte dos trabalhos desenvolvidos no
âmbito do projeto intitulado ‘Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos
Produtivos Locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos Impactos dos Grandes
Projetos Federais no Nordeste’. Mais especificamente, se refere às notas técnicas
(NTs) 10 e 11, disponíveis em: <http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>. O
objetivo deste artigo é apresentar uma reflexão sobre possíveis repercussões futuras
do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) na economia baiana. Isto, tendo
em vista à superação ou mitigação de alguns dos “gargalos” estruturais desta
economia, especialmente no que tange à sua infraestrutura. É dito que são
repercussões futuras porque, aqui, admite-se que a observação de “impactos” na
economia requer um horizonte de tempo muito mais amplo, não contemplado na
presente investigação, que considerou o período 2007-2009. Trata-se, desse modo,
de um estudo exploratório.
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Bahia”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação geral da UFRN –
Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
2
Os autores agradecem a colaboração dos professores Cesar Vaz de Carvalho Junior e Edgard
Porto Ramos, da Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEPLAN), e dos
estagiários Alexsandra Andrade Santana (UFBA), Gustavo Orge Orrico (UFBA), Rodrigo Carvalho
Oliveira (UFBA), Thiago Henrique Carneiro Rios Lopes (UEFS), Felipe Pereira Freitas Pinheiro
(UFBA) e Leib Alem Braunstein (UFBA). Agradecemos a todas as instituições públicas e privadas que
colaboraram com a realização desta pesquisa.
49
Além do PAC, as NTs 10 e 11 abrangem o estudo de outros três grandes
projetos federais (GPFs): o Plano Nacional de Logística de Transporte (PNLT), a
Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e o Programa Territórios da Cidadania
(PTC). Todavia, no presente artigo, optou-se por discutir, apenas, o PAC. Isto, tendo
em vista tanto a sua maior importância relativa para a Bahia como a maior
disponibilidade de informações e dados, que permitiram a realização de um estudo
mais bem elaborado; para informações mais detalhadas acerca dos demais GPFs
na Bahia, vide NTs 10 e 11.
Para o cumprimento dos objetivos deste artigo, foram observados os
procedimentos metodológicos arrolados no Termo de Referência (TR) para as NTs
10 e 11, disponibilizado pela coordenação geral da UFRN. Em linhas gerais, foi
realizada uma análise qualitativa a partir dos resultados das NTs 10 e 11 – cujas
informações e dados, de caráter secundário, foram, em boa parte, obtidos em sítios
oficiais, periódicos, relatórios, documentos técnicos, dentre outros. Parte das
informações ora apresentadas foram dispostas espacialmente, em mapas, para que
se pudesse, com mais clareza, observar a disposição dos investimentos do PAC no
território baiano. Tal proposta analítica é, de certa forma, próxima do que Nelson
(1998) chamou de “teorização apreciativa”. Isto, no sentido de que se trata de uma
tentativa de análise empírica, de caráter qualitativo, das informações e dados
arrolados nas NTs 10 e 11, segundo a interpretação subjetiva dos autores sobre o
objeto estudado.
Além desta introdução, este artigo está dividido em mais três seções. A
primeira apresenta uma breve contextualização do PAC na economia do Estado da
Bahia. A seção seguinte, os “gargalos” ou elos faltantes da economia baiana. A
terceira, uma reflexão sobre possíveis repercussões futuras deste GPF na economia
estadual, inclusive no que tange aos arranjos produtivos locais (APLs) baianos. A
quarta parte apresenta breves reflexões de políticas, tendo em vista o
desenvolvimento do Estado.
50
2. BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO DO PAC NA BAHIA3
Os investimentos referentes ao PAC na Bahia totalizam R$ 51,5 bilhões,
abrangendo
ações
em
infraestrutura
logística,
infraestrutura
energética
e
infraestrutura social e urbana. Deste montante, R$ 43,0 bilhões estão previstos para
os anos de 2007 a 2010; sendo R$ 8,5 bilhões para os anos posteriores a 2010. Tais
investimentos encontram-se divididos entre exclusivos do Estado da Bahia e de
caráter regional.
Na Bahia, os investimentos em infraestrutura logística têm por objetivos
incentivar o turismo e escoar a produção regional através da ampliação da malha de
transportes rodoviários, aeroviário, ferroviário e marítimo. Os investimentos em
infraestrutura energética buscam garantir o fornecimento de energia para o Estado e
a região e desenvolver, ampliar e modernizar as atividades relacionadas ao petróleo
na Bahia. Por sua vez, os investimentos em infraestrutura social e urbana visam
garantir a prestação de serviços essenciais à sociedade.
Das áreas de infraestrutura, a logística recebeu a menor parte dos recursos
reservados exclusivamente para o Estado da Bahia. Para esta, estão previstos R$
3.722,1 milhões, distribuídos em rodovias, portos, aeroportos, ferrovias e marinha
mercante. Deste total, R$ 3.558,9 milhões (96%) são para melhoria do transporte
rodoviário, englobando obras de sinalização, manutenção, construção, adequação,
concessão e estudos e projetos de rodovias, entre outras. O restante dos recursos,
R$ 163,1 milhões (4%), destina-se para melhorias dos transportes marítimo,
ferroviário e aeroviário. Os investimentos posteriores a 2010 somam R$ 548,2
milhões.
No mesmo período, os investimentos previstos para a infraestrutura
energética totalizaram R$ 12.500,40 milhões e destinam-se à geração e transmissão
de energia elétrica, produção, exploração e pesquisa de petróleo e gás natural e
3
Este tópico está baseado
<http://www.brasil.gov.br/pac>.
no
nono
balanço
quadrimestral
do
PAC,
disponível
em:
51
pesquisa e produção de combustíveis renováveis. Deste total, R$ 7.363,6 milhões
(59%) são destinados a área de petróleo e gás natural, R$ 4.988,2 milhões (40%)
para geração e transmissão de energia elétrica e o restante, apenas R$ 148,6
milhões (1%), para combustíveis renováveis. Para os anos posteriores a 2010, os
recursos previstos totalizam R$ 3.951,7 milhões, divididos entre as áreas de energia
elétrica e petróleo e gás natural.
Por sua vez, os recursos destinados para investimentos em infraestrutura
social e urbana totalizam R$ 12.519,9 milhões, distribuídos nas áreas de
saneamento
básico,
habitação
e
infraestrutura
urbana.
Em
valores,
tais
investimentos correspondem a R$ 2,450,10 (20%), R$ 6.176,40 (51%) e R$
3.603,40 (29%) milhões, respectivamente. As ações na área de saneamento
abrangem abastecimento de água, esgotamento sanitário, melhorias habitacionais,
entre outras. Os investimentos em infraestrutura urbana são destinados à
universalização do acesso a luz, através do programa luz para todos, construção do
metrô na cidade de Salvador e investimentos em recursos hídricos através do
programa água para todos. Já os investimentos na área habitacional estão divididos
em empréstimos para pessoa física e urbanização e produção habitacional.
Com relação aos investimentos regionais, os recursos estão destinados para
a infraestrutura logística e energética. Do total de R$ 18.221,40 milhões, R$
11.229,00 milhões são destinados à logística e R$ 6.992,40 milhões para a área
energética. O Quadro abaixo apresenta os investimentos do PAC para a Bahia.
Eixo
Logística
Energética
Social e
urbana
Total
Empreendimentos exclusivos
2007 – 2010
3.722,10
12.500,60
Pós 2010
548,3
3951,7
12.229,90
28.452,60
290
4790,0
Empreendimentos de caráter
regional
2007 – 2010
Pós 2010
9.057,00
2.172,00
5.492,40
1500
14.549,40
3.672,00
Quadro 1 - Investimentos do PAC para o Estado da Bahia, 2007-2010 e pós 2010, em milhões
de Reais
FONTE: Programa de Aceleração do Crescimento.
Obs: Não inclui FNHIS e financiamento habitacional pessoa física 2009 e 2010.
52
3. CARACTERÍSTICAS DA ECONOMIA BAIANA: ELOS FALTANTES
A presente seção tem por fim apresentar, de forma breve, alguns dos
principais “gargalos” da economia baiana. Isto é, alguns dos aspectos econômicos e
sociais que figuram como limitantes ao desenvolvimento do Estado. Para fins de
organização e clareza na exposição, tais gargalos foram sumarizados e
apresentados em “recortes”, distribuídos nos subtópicos que seguem.
3.1.1. Forte concentração espacial
Como sabido, a economia baiana é fortemente concentrada espacialmente.
Dentre os pólos mais relevantes da sua economia, destacam-se: a RMS, articulada
com a região de Feira de Santana e com os municípios de Alagoinhas, Catú e
Pojuca – a chamada Macrorregião de Salvador –, formando o centro industrial e
econômico do Estado; o extremo sul, principalmente os municípios de Eunápolis e
Teixeira de Freitas, cuja atividade relevante é a produção de papel e celulose; o
cerrado baiano, na região oeste, onde o cultivo de soja e algodão, nos moldes do
agronegócio, determinam o vetor de crescimento econômico do oeste do Estado; a
região de Juazeiro, importante centro de atividades de fruticultura; Vitória da
Conquista, Itabuna e Jequié, como pólos de serviços regionais; e Ilhéus, como um
pequeno pólo industrial e de turismo. A Figura abaixo apresenta os principais pólos
de desenvolvimento econômico do Estado. Nela, pode-se observar que tais pólos
estão situados nas bordas do território baiano, deixando, desta forma, um grande
vazio de atividades econômicas no “miolo” do seu território.
53
Juazeiro
Barreiras
Feira de
Santana
Camaçari
Salvador
Jequié
Itabuna
Vitoria da
Conquista
Concentração Industrial
Cidades-Pólo (Comércio/Serviços)
Ilhéus
Eunapolis
Teixeira
de Freitas
Figura 1 - Principais pólos de desenvolvimento econômico da Bahia
FONTE: SEI, 2007.
3.1.2. Forte concentração setorial
Alem de espacialmente, a economia baiana é concentrada setorialmente. A
indústria de transformação possui um grande peso na composição do valor
adicionado do Estado. Dentro deste segmento, há forte participação da indústria
química e petroquímica e metal mecânica. Os serviços, sejam eles públicos ou
privados, também possuem forte participação no produto baiano. A atividade
agrícola, embora possua uma participação de 5,72% na produção do Estado, está
bastante concentrada na produção de soja, algodão e frutas.
54
Tabela 1 - Participação dos setores produtivos no VA baiano
Indústria de Transformação
Construção Civil
Indústria Extrativa Mineral
Outros Serviços
Pecuária e Pesca
Agricultura, Silvicultura e Exploração Florestal
Produção e distribuição de eletricidade e gás, água, esgoto e limpeza
urbana
Serviços de alojamento e alimentação
Comércio e serviços de manutenção e reparação
Transporte, armazenagem e correio
Intermediação financeira, seguros e previdência complementar
Administração, saúde e educação públicas
FONTE: SEI, 2010.
Participação no VA
do Estado da
Bahia (%)
15,26
7,91
3,28
21,42
2,42
5,72
5,15
2,11
11,85
4,14
3,83
16,91
Além de concentrada em poucos setores produtivos, a base produtiva do
Estado apresenta reduzida capacidade de agregação de valor nas suas cadeias.
Existem elos faltantes nas principais cadeias produtivas baianas, altamente
especializada na produção de commodities, sejam agrícolas – que por sua vez não
se articulam, no âmbito do Estado, com a indústria alimentícia –, petroquímicos –
basicamente ligado à segunda geração da industria petroquímica –, ou de celulose.
Trata-se, portanto, de uma base produtiva pautada em produtos intermediários,
complementar à indústria do Sul/Sudeste do país. A exceção é a indústria
automobilística, que apresenta alta capacidade de encadeamento.
3.1.3. Municípios com baixo dinamismo econômico
Outra característica da economia baiana é que, de forma geral, os seus
municípios apresentam baixo dinamismo. Em 2007, segundo dados do IBGE, o PIB
dos municípios da RMS representava cerca de 48% do PIB baiano. Os 52%
restantes pertenciam aos outros 407 municípios do Estado. Outro indicador que
evidência o baixo dinamismo dos municípios da Bahia é a elevada dependência das
receitas constitucionais, sobretudo do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).
Dos 417 municípios da Bahia, no ano de 2007, somente em 9 deles as receitas
próprias representavam mais que 30% das suas receitas de transferências e apenas
em 4 municípios as receitas próprias representavam acima de 40% das receitas de
transferências. Para aproximadamente 55% dos municípios do Estado as receitas
próprias equivalem a menos de 5% das receitas de transferência (SEI, 2010).
55
Observa-se também uma forte concentração populacional na RMS, que,
segundo dados do IBGE (2010), concentrava, em 2007, 25% da população do
Estado. Apenas cinco municípios possuem população acima de 200 mil habitantes.
Dentre eles, Salvador, com mais de dois milhões de habitantes, e Feira de Santana,
com aproximadamente 570 mil habitantes. No interior do território baiano Figura um
grande vazio demográfico.
3.1.4. Infraestrutura logística deficiente e incompleta
É também característica da economia baiana a baixa integração territorial e,
conseqüentemente, econômica. Existem gargalos de infraestrutura de transporte
multimodal que impedem uma maior articulação da economia baiana com os fluxos
de comércio nacional e global. As relações comerciais da Bahia se dão,
basicamente, com o Sul e o Sudeste do país. Em parte, devido à própria
característica da sua indústria, complementar à do Sul e Sudeste do país, e à
problemas na sua matriz de transporte. Tal matriz está centrada no modal rodoviário
no sentido norte-sul, via BRs 116 e 101; a Bahia não está articulada com a região
oeste do Brasil. No modal rodoviário, os principais gargalos se referem à problemas
na pavimentação e extensão da malha. A inadequação de algumas rodovias frente à
suas demandas, caso das BRs 101, 116 e 324, prejudicam e encarecem a
circulação de mercadorias.
O transporte ferroviário baiano é extremamente limitado. Restringe-se
basicamente à Ferrovia Centro Atlântica (FCA). Trata-se de uma ferrovia antiga com
trechos bastante precários, pontos críticos em inúmeras passagens de nível e
invasões de suas faixas de domínio. Seu difícil traçado impossibilita o aumento da
velocidade dos trens. Um dos pontos críticos que merece destaque é a passagem
na ponte rodo-ferroviária D. Pedro II, entre as cidades de Cachoeira e São Felix,
sobre o rio Paraguaçu. Esta passagem é uma operação complexa que dura uma
hora ou mais, durante a qual o trânsito entre as duas cidades é interrompido.
No que se refere ao modal hidroviário, o rio São Francisco é o único que
apresenta características favoráveis à constituição de uma hidrovia. Entretanto, o
grande problema da hidrovia do São Francisco é o assoreamento do seu leito,
56
provocado pelo desmatamento de sua mata ciliar, o que diminui a profundidade e
atrapalha a navegação. Ademais, apresenta trechos com fundo rochoso. Também
não existe um terminal hidroviário apropriado para a intermodadalidade em seus
pontos de transbordo. Há problemas com a capacidade operacional e o acessos
multimodal aos portos. Além disto, devido à alta taxa de ocupação de berços e filas
de atracação, são gerados gastos com sobre-estadia ou redução de produtividade
nos navios. Ainda há o problema de perda de carga devido à inadequação dos
calados para atender navios de grande porte.
3.1.5. Baixa integração econômica4
A Bahia tem na região Sudeste o seu grande parceiro comercial e na
indústria de transformação sua principal atividade econômica exportadora. Em 2006,
esta região foi o destino de 78,3% das exportações baianas. A forte parceria
comercial da Bahia com a região Sudeste foi devida, em grande parte, à relação
com São Paulo. Este Estado foi o destino de 54,5% do total das exportações
baianas, sendo 48,0% proveniente da indústria de transformação. Por sua vez, a
indústria de transformação foi responsável por 76,6% do total de exportações
baianas para outros Estados, com destaque para os produtos derivados da química
e petroquímica, com 40,8% do total. Por outro lado, as regiões Centro-Oeste e Norte
não figuram como parceiros comerciais importantes.
No que se refere às relações comerciais da Bahia com o resto do mundo,
observa-se que as mesmas também estão fortemente baseadas nos setores da
Indústria de Transformação e na Agricultura e produção Florestal. Aproximadamente
50% do comercio exterior baiano é realizado por 5 empresas de grande porte.
Acompanhando a lógica da concentração espacial da produção, o valor das
exportações baianas apresenta-se bastante concentrado num pequeno número de
municípios.
Os
dez
maiores
municípios
exportadores
eram
responsáveis
conjuntamente por cerca de 87,0% do valor total exportado pelo Estado no ano de
2008.
4
Baseado na NT 4, disponível em: <http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
57
3.1.6. Ausência de um sistema regional de inovação
Outro gargalo estrutural da economia baiana é a ausência de um sistema
regional de inovação. Segundo dados da Pesquisa de Inovação Tecnológica
(PINTEC), do IBGE (2005), a Bahia se destaca em relação ao Nordeste no que se
refere aos gastos com inovação por parte das empresas. A Bahia responde por
aproximadamente 40% do total desses gastos, seguida pelo Ceará, com 21,2%, e
Pernambuco, com 12,5%. Todavia, a região Nordeste tem apenas 2% do total dos
gastos em P&D das empresas do Brasil; e a Bahia 0,8%. Isto sinaliza uma situação
periférica da Bahia e do Nordeste no que tange aos gastos em inovação.
Esta liderança da Bahia pode ser explicada com o auxílio da Tabela abaixo.
Como se pode observar, 12,1% das empresas inovadoras da Bahia estão no
segmento de produtos químicos e 3,1% no segmento de máquinas para escritório e
equipamentos de informática. Tais segmentos apresentam um percentual de
inovação acima da média industrial (IBGE, 2005).
Tabela 2 - Distribuição % das empresas inovadoras do NE e dos seus gastos pelos segmentos
industriais
Empresas
Gastos com
Intensidade
BA
CE
PE
Inovativas*
Inovação**
tecnológica
Indústria Extrativa
-
-
-
Alimentícios e bebidas
22,2
22,7
16,5
Produtos têxteis
4,7
5,2
2,8
Baixa
Vestuário e acessórios
12,9
3,5
17,3
Baixa
Couro, artigos de viagem e calçados
Edição, impressão e reprodução de
gravações
1,8
6,1
5,7
Baixa
8,5
6,0
Média-baixa
Coque, álcool e combustíveis nucleares
0,2
1,1
Média-baixa
Produtos químicos
6,0
20,7
12,1
Borracha e plástico
5,6
12,4
25,6
Minerais não-metálicos
11,1
4,4
Média-baixa
Metalurgia básica
0,2
1,6
Média-baixa
Produtos de metal
5,7
3,2
Média-baixa
Máquinas e equipamentos
Máquinas para escritório e equipamentos
de informática
4,6
1,6
Média-alta
1,0
1,5
Máquinas, aparelhos e materiais elétricos
0,2
0,4
Média-alta
Móveis
3,2
0,9
Baixa
1,1
3,1
18,7
2,6
Baixa
Média-alta
Média-baixa
Alta
Outros
11,4
7,6
58,1 57,6 78,7
FONTE: IBGE, 2005.
* Total de empresas inovativas do Nordeste distribuído em termos percentuais pelos segmentos
industriais.
** Total de gastos com atividades inovativas do Nordeste distribuído em termos percentuais pelos
segmentos industriais.
58
Ainda com base na Tabela, observa-se que a maior parcela das empresas
inovadoras da Bahia é oriunda do segmento de borracha e plástico, com
característica tecnológica média-baixa. Por sua vez, o único segmento dinâmico da
economia baiana que apresenta um número de empresas inovadoras relevante é o
segmento de produtos químicos. Em ‘Outros’, que representa 58,1% das empresas
inovadoras, está a maior parte dos segmentos mais dinâmicos e que apresentam
maior participação no PIB da Bahia: refino de petróleo, fabricação de celulose e
outras pastas, fabricação de produtos de metal, fabricação de automóveis,
caminhonetas e utilitários, caminhões e ônibus e fabricação de peças e acessórios
para veículos.
Dos setores dinâmicos na economia baiana, apenas o de produtos químicos
apresenta resultados expressivos em relação ao número de empresas inovadoras e
ao total do gasto em P&D das empresas da região Nordeste. Embora a Bahia se
destaque em relação aos outros Estados do Nordeste, há uma distância muito
grande em relação aos Estados das regiões Sul e Sudeste.
3.1.7. Sérios problemas sociais
De acordo com os dados da PNAD, 2009, e IPEA e SEI (2010), em 2008,
32,7% da população baiana era considerada pobre, com base na linha de pobreza
de meio salário mínimo. Quando considerada a população negra, parda ou indígena,
a pobreza atingia 33,9% da população. No que se refere à indigência, e
considerando a linha de meio salário mínimo, cerca de 11% da população baiana
era tida como indigente, o que corresponde a quase 1,5 milhão de pessoas.
Os dados referentes ao Programa Bolsa Família (PBF) evidenciam graves
problemas sociais no Estado da Bahia. Em 2009, a Bahia possuía 1.581.639 famílias
beneficiadas pelo PBF, sendo o Estado brasileiro com maior número de famílias
beneficiadas por este programa. Considerado que, segundo o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (BRASIL, 2010d), o número médio de
membros das famílias beneficiadas pelo programa na Bahia é de quatro pessoas,
tinha-se na Bahia, em 2009, aproximadamente 6,32 milhões de pessoas
dependentes do PBF, ou seja, 43% da população do Estado.
59
A Figura abaixo apresenta a distribuição da população baiana beneficiada
pelo PBF relativamente à população total dos municípios, para o ano de 2007. No
mapa, pode-se observar que os municípios localizados no semi-árido, região mais
deprimida economicamente da Bahia, têm parcela expressiva da sua população
sendo beneficiada pelo programa. Por outro lado, nos municípios das regiões mais
dinâmicas do Estado (litoral, RMS e Oeste baiano), onde há maiores oportunidades
de emprego e renda, é muito menor a razão entre a população beneficiária e a
população total do município.
Legenda
PBF - Percentual de beneficiários
relativamente à população total
do município (2007)
61 - 86
50 - 60
38 - 49
17 - 37
Figura 2 - Distribuição da população beneficiária do PBF relativamente a população total dos
municípios, 2007
FONTE: Elaboração própria com base nos dados da Matriz Social do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, disponível em: <www.mds.gov.br>.
Nota: para o cálculo do número de beneficiários foi utilizada a média do Estado - 4 pessoas por
família, de acordo com informação o MDS.
Aproximadamente 62% dos municípios baianos apresentam mais de 50% da
sua população sendo beneficiada pelo PBF (área hachurada da Figura abaixo). A
maioria deles está localizada na região semiárida do Estado. A Figura abaixo
evidência, também, que os municípios menos dinâmicos (levando-se em
60
consideração o PIB) são aqueles nos quais a maior parcela da população é
beneficiada pelo Bolsa Família.
Legenda
Municípios com mais de 50%
da população beneficiária do PBF
PIB BAHIA 2006
(Em milhões)
9534,31 - 24072,40
3853,36 - 9534,30
1332,59 - 3853,35
378,87 - 1332,58
0,00 - 378,86
Figura 3 - Associação espacial entre o PIB municipal e a relação da população municipal
beneficiária do PBF, 2007
FONTE: Elaboração própria com base nos dados do Programa Territórios da Cidadania; SEI (2010) e
IBGE (2010).
Na economia baiana, a taxa de desemprego é bastante alta. Segundo dados
do estudo de monitoramento das metas do milênio do IPEA e SEI (2010), baseado
na PNAD, 9% da população do Estado é desempregada. De todas as regiões
metropolitanas do país, a RMS apresenta a maior taxa de desemprego – segundo
dados do DIEESE (2010).
A Bahia apresenta taxas de mortalidade infantil superiores a do Nordeste.
De acordo com IPEA e SEI (2010), com base em dados do Ministério da saúde, na
Bahia a taxa de mortalidade em menores de cinco anos por mil nascidos vivos era
de 21% em 2008. A Taxa brasileira era de 18% e a do Nordeste brasileiro de 20%.
Na Bahia, a taxa de mortalidade infantil em menores de um ano por nascidos vivos
era de 18,1%, enquanto o Nordeste apresentava uma taxa de 17% e o Brasil de
15%.
61
No que tange à educação, a Bahia encontra-se abaixo da média brasileira.
Em 2008, no Brasil, a taxa de alfabetização entre as pessoas de 15 a 24 anos era de
97,8%. Na Bahia, está taxa era de 97%. Com relação ao percentual de indivíduos de
7 a 14 anos que freqüentam a 1ª a 8ª série do ensino fundamental, a Bahia
apresentava uma taxa de apenas 54,6%, enquanto, no Brasil, esta taxa alcançava
94,5% (SEI; IPEA, 2010).
4. O PAPEL DO PAC SOBRE OS ELOS FALTANTES DA ECONOMIA BAIANA5
O PAC costuma ser tomado como a retomada do planejamento pela União,
direcionando investimentos para a infraestrutura (logística, energética e social e
urbana). Em última instância, tem por objetivo fomentar o crescimento da economia
brasileira. Contempla, também, a superação de gargalos na área social,
especialmente no que se refere ao saneamento e ao déficit habitacional.
O metrô de Salvador, importante intervenção no âmbito urbano, que
permitiria maior mobilidade na metrópole baiana, ainda não foi concluído. Ademais,
seu traçado e sua extensão são insuficientes para solucionar parte dos problemas
da infraestrutura de transporte de massa na região, que vêm se mostrando uma
questão bastante complicada e imprimindo um viés negativo do ponto de vista da
competitividade regional da metrópole baiana. No que se refere ao trem urbano de
Salvador, nada foi realizado. Desse modo, os problemas relacionados a mobilidade
urbana tendem a permanecer. Isto, mesmo após as intervenções no âmbito do PAC.
No entanto, cabe destacar a iniciativa de construção da chamada Via Expressa
portuária, que se constitui como uma importante obra que facilitará o escoamento de
mercadorias na região metropolitana, além de reduzir problemas urbanos gerados
pelo intenso fluxo de caminhões que circulam na cidade de Salvador.
5
Vide Nota Técnica 10 para maiores detalhes sobre as diversas intervenções do PAC na Bahia.
62
Na área de saneamento, as intervenções tendem a ser refletir nos
indicadores de saúde; é sabido que a melhoria de tais indicadores tem repercussões
sobre o desenvolvimento econômico. Aqui, destacam-se as intervenções no âmbito
da Baía de Todos os Santos, com possibilidade de forte repercussão em atividades
ligadas ao setor de turismo, fortalecendo a economia dos municípios ali localizados.
Outra importante intervenção é a construção, operação e manutenção do Sistema
de Disposição Oceânica do Jaguaribe – a primeira PPP em saneamento básico do
país. Da mesma forma, além da geração de empregos na sua fase de construção,
esta intervenção poderá requalificar urbanisticamente parte da orla de Salvador,
bem como melhorar as condições de esgotamento e, consequentemente, de saúde
das populações que margeiam a bacia do rio Jaguaribe.
O Projeto Salitre e Baixio de Irecê e a recuperação da bacia do São
Francisco são intervenções que tendem a fortalecer bases produtivas locais, seja na
agricultura ou pecuária. Estes são projetos que possuem capacidade de estimular a
produção local ao possibilitar acesso à água, um dos grandes problemas do
semiárido baiano. A Figura abaixo apresenta as demais obras na área de
saneamento e acesso à água localizadas na região semiárida. Tais investimentos
são importantes tanto do ponto de vista econômico quanto social. Como dito, esta é
a região que apresenta os piores indicadores sociais do Estado.
63
Projeto Salitre
Baixio de Irecê
Sistema Adutor de
Jacobina
Barragem
Gasparino
Sistema Integrado
Pedro Alexandre
Sistema Adutor
Cafarnaum
Revitalização da
Bacia do São
Francisco
Drenagem em
Salvador
Estação de
Tratamento Barra do
Choça e Planalto
Programa Águas para Todos.
Investimento de R$ 143 milhões
Programa Luz para Todos.
Investimento de R$ 1,5 bilhão
Figura 4 - Intervenções do PAC na Bahia na área de saneamento
FONTE: Elaboração Própria, baseada no 9º balanço do PAC.
De fato, em se efetivando os projetos anunciados, o PAC poderá repercutir
positivamente na qualidade de vida da população baiana, uma vez que tende a
melhorar os indicadores econômicos e sociais; embora não pareça suficiente para a
superação dos graves problemas sociais da região do semiárido. O grau de
execução do mesmo ainda é bastante limitado, considerado o prazo inicialmente
programado para a conclusão das intervenções.
Na área de logística, o principal objetivo das ações do PAC na Bahia são a
ampliação
da
infraestrutura
do
Estado,
com
vistas
ao
aumentando
da
competitividade da sua economia. Como dito, as relações comerciais da Bahia com
outras regiões do Brasil se dão maiormente via modal rodoviário, através das BRs
116 e 101, e se caracterizam por relações Norte-Sul. Desse modo, os investimentos
previstos no PAC para a construção da Ferrovia de Integração Oeste-Leste permitirá
criar um novo canal de articulação das atividades produtivas e comerciais do Estado
com outras regiões do Brasil; notadamente o Centro Oeste, o novo vetor de
desenvolvimento econômico do país. Isto, devido, em parte, às externalidades
positivas que tal intervenção pode gerar, atraindo para o interior do território baiano
fluxos de mercadorias que circulam no território nacional e novos investimentos
64
privados; na medida em que estimula potencialidades existentes em alguns
subespaços baianos, caso da produção de minério de ferro na região sudoeste da
Bahia.
Os investimentos do PAC na área de infraestrutura logística, se efetivados,
poderão alterar o cenário de integração econômica e territorial da Bahia. Nesta área
do PAC, gargalos históricos da economia baiana poderão ser superados; caso do
cruzamento ferroviário na região dos municípios de Cachoeira e São Felix e do
ramal ferroviário que interliga o porto de Aratú a Camaçarí. Todavia, tais
intervenções não permitirão uma alteração significativa na matriz de transporte
baiana, concentrada no modal rodoviário.
Embora indicado na Figura abaixo, a construção do Porto Sul não está
prevista no PAC. Entretanto, a Ferrovia de Integração Oeste–Leste (FIOL), prevista
no PAC, só se viabiliza se estiver associada a um porto. Dessa forma, em se
efetivando a construção do Porto Sul, interligado a FIOL, e a construção do novo
aeroporto de ilhéus (este previsto no PAC), abre-se grande possibilidade para a
atração de investimentos privados e para mudanças na lógica econômica do litoral
sul baiano; podendo-se constituir num novo vetor de crescimento, contribuindo para
a desconcentração da atividade econômica no Estado.
65
BR-116 Construção da
Ponte BA/PE
Pavimentação da
BR-135
PI/BA/MG
BR-101 Duplicação e
Adequação do
Entroncamento com a
BR-324
Metrô de Salvador
Ferrovia de
Integração
Oeste Leste
Adequação e Melhorias
Aeroporto de Salvador
RELAM
Construção da
Via Expressa
Portuária
LT Ibicoara -
Variante Ferroviária
Camaçari/Aratú
Contorno Ferroviário
São Félix/Cachoeira
-
Adequação e
Melhorias Porto de
Aratú e de Salvador
Drenagem e Derrocamento da
Hidrovia do São Francisco
Concessão PPP/
BRs 116/324
Novo Aeroporto de Ilhéus
Figura 5 - Intervenções do PAC na Bahia na área de infraestrutura logística
FONTE: Elaboração Própria, baseada no 9º balanço do PAC.
Com relação à infraestrutura energética, o gasoduto (Gasene) é a grande
intervenção do PAC na Bahia. A sua construção possibilitará a geração de
empregos diretos e a dinamização de segmentos como o de hotelaria, alimentação,
transporte, telecomunicações e comércio varejista em geral. Ademais, criará
oportunidades
para
empresas
atuarem
como
fornecedores
da
Petrobrás.
Espacialmente, as ações na área energética concentram-se na RMS, fortalecendo,
assim, a região mais dinâmica do Estado.
66
UHE Pedra Branca
UHE Riacho Seco
RELAM
RELAM
LTIbicoara
Ibicoara- LT
Brumado
Brumado II
II
Gasene
UTE GLobal I
UTE Global II
UTE Camaçari
Pólo de Apoio
LT Funil-Itapebi
UTE Monte
Pascoal
UTE Itapebi
LT Eunápolis-Teixeira de
Freitas II C1 e C2
Figura 6 - Intervenções do PAC na Bahia na área de infraestrutura energética
FONTE: Elaboração Própria, baseada no 9º balanço do PAC.
4.1. O PAC E OS APLs BAIANOS6
A Figura abaixo apresenta os 14 APLs baianos identificados e apoiados e a
sua localização no mapa estadual7. Tais arranjos são bastante heterogêneos. Isto,
tanto do pondo de vista da dinâmica socioespacial em que estão inseridos quanto no
que diz respeito à base tecnológica, formalidade das empresas, capacitação técnica
e gerencial e inserção comercial. Dentre os arranjos identificados e apoiados, alguns
estão distribuídos espacialmente na região mais dinâmica do Estado, a RMS e Feira
de Santana, onde as relações formais são mais presentes e as políticas de caráter
horizontal (educação, saúde e infraestrutura de transporte) se expressam mais
fortemente. Nesta região estão os APLs de TI, transformações plásticas,
confecções, fornecedores da cadeia automotiva, fármacos e cosméticos e as
empresas de beneficiamento do APL de rochas ornamentais. Na região mais
deprimida do Estado, o Semi-árido, onde as condições de infraestrutura são frágeis,
encontram-se os APLs de caprinovinocultura, sisal, piscicultura, turismo cultural,
rochas ornamentais e derivados de cana (este último com empresas em alguns
6
Com base na NT 7, disponível em: <http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
Atualmente, o Núcleo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos Arranjos Produtivos Locais da
Bahia (NE-APLs/BA) apóia 14 APLs. Destes, 11 através do PROGREDIR. Os outros três arranjos –
cacau, fármacos e cosméticos e turismo cultural –, embora integrem a lista dos APLs apoiados, não
são, de fato, beneficiados por políticas específicas de fomento
7
67
municípios na região litorânea). No litoral sul do Estado se localiza o APL de turismo
e o de cacau. No Norte do Estado, mais precisamente na cidade de Juazeiro, se
localiza o APL de fruticultura e no Nordeste, na cidade de Paulo Afonso, o APL de
Piscicultura.
Legenda
Limite Municipal
PIB BAHIA 2006
(Em milhões)
9534,31 - 24072,40
3853,36 - 9534,30
1332,59 - 3853,35
378,87 - 1332,58
0,00 - 378,86
APL- Arranjos Produtivos Locais
1 - Fornecedores Automotivos
2 - Caprinovinocultura
3 - Confecções
4 - Derivados de Cana
5 - Fruticultura
6 - Transformação de Plástico
7 - Psicultura
8 - Rochas Ornamentais
9 - Sisal
10 - Tecnologia da Informação
11 - Turismo
Figura 7 - APLs baianos x PIB municipal
FONTE: Elaboração própria, a partir dos dados sobre o PIB municipal do IBGE e da lista dos APLs
apoiados na Bahia.
Os projetos estruturantes ligados à infra-estrutura produtiva e social que
estão contemplados no PAC podem provocar externalidades positivas para os
arranjos apoiados na Bahia. Estes investimentos são fundamentais não somente
para se pensar uma política para APL que tenha um caráter estruturante. Eles se
constituem em uma ação necessária para fazer com que a Bahia venha a participar
de forma competitiva tanto nos fluxos do comércio interestadual quanto nos
internacionais. Inserção esta que vem trazendo alterações na circulação e produção
das mercadorias e serviços dentro do espaço nacional. A ausência destes
investimentos estruturantes teria como conseqüência um esvaziamento ainda maior
do espaço baiano, uma integração de seus extremos para fora do Estado, sem
articular o litoral com a parte central, “o miolo” e o Oeste do Estado.
68
A Bahia tem poucas áreas economicamente dinâmicas. O Oeste ainda
tímido,
com
recente
desenvolvimento
pautado
na
agroindústria.
O
litoral
desenvolvido, sobretudo na RMS, concentrando as atividades industriais e de
serviços e a fruticultura no médio São Francisco. Observa-se, também, alguns
municípios dinâmicos, como Jequié e Vitória da Conquista. Portanto, a partir da
infra-estrutura econômica e logística adequadas será possível articular estas
distintas regiões e criar sinergias entre elas. Conforme observado, na Bahia, existem
APLs que se localizam entre estas regiões e que são importantes para a geração de
emprego e renda e podem operar como empresas ofertantes de produtos em nichos
de mercado para o resto do Brasil e para o exterior – como, por exemplo, os
produtos dos APLs de rochas ornamentais, caprinovinocultura, sisal e piscicultura.
Uma vez efetivados os investimentos previstos pelo PAC, pode-se esperar
alterações significativas na economia baiana. Os projetos relacionados à infraestrutura logística repercutirão espacialmente, alterando a lógica de circulação dos
fluxos econômicos que passam pela Bahia e ligará os diversos sub-espaços
baianos, hoje pouco articulados, o que permitirá uma maior integração do Estado da
Bahia com outras regiões, como o Centro-Oeste do país. Atualmente as relações de
produção/circulação da Bahia com outras regiões do Brasil (notadamente com o SulSudeste e Nordeste) ainda ocorrem hegemonicamente pelo modal rodoviário,
através das BRs 116 e 101, e se caracterizam por relações Norte-Sul.
Dentre os projetos relevantes previstos no PAC e no programa estratégico
do Governo do Estado da Bahia, que podem repercutir espacialmente, destacam-se:
Construção da Ferrovia de Integração Oeste-leste; Construção da BR 135;
Recuperação/Drenagem da Hidrovia do São Francisco; Concessões das BRs 101 e
116; Pavimentação da BR 235, 030. A efetivação destes projetos e suas articulações
com outros previstos, como a Ferrovia Transnordestina, podem representar um novo
ciclo de desenvolvimento para a região Nordeste e para a Bahia. Tais projetos
poderão articular negócios e espaços que representam possibilidades de
desenvolvimento de antigas e novas atividades (espacialmente, as relações NorteSul com Oeste-Leste).
69
Além dos projetos relacionados à infraestrutura de transporte, é possível
destacar outros que poderão beneficiar as regiões onde estão localizados os APLs
baianos. Por exemplo, os projetos de irrigação Salitre e Baixio de Irecê, previstos no
PAC, que são fundamentais para a produção no semiárido. Tais projetos
beneficiarão fortemente os APLs de fruticultura e caprinovinocultura. A recuperação
da hidrovia do São Francisco também pode provocar externalidades positivas para o
APL de fruticultura, visto que facilitará a distribuição da produção.
5. REFLEXÕES DE POLÍTICAS
Esta parte do trabalho se beneficia do marco analítico utilizado tanto no
‘Estudo da Competitividade da Indústria Brasileira’ (ECIB), de Coutinho e Ferraz
(1994), quanto no ‘Made in Brazil: desafios competitivos para a indústria’, realizado
por Ferraz et al (1996). Em ambos, a avaliação percorria uma lista de determinantes
ou de condicionantes da competitividade da indústria brasileira e os desafios que o
conjunto da economia do país deveria enfrentar. A longa lista de elementos foram
enquadrados em sistêmicos, estruturais e empresariais. Assim fazendo, ambos os
estudos delinearam um recorte analítico capaz de dar conta de fatores ambientais
horizontais (política macroeconômica, estrutura institucional no interior da qual se
processa a atividade econômica, relações internacionais, entre outras) e fatores
ambientais verticais (políticas para setores regulados e voltadas para alavancar a
competitividade de cadeias produtivas específicas).
No âmbito dos fatores estruturais, os trabalhos acima apontados observaram
os desafios e oportunidades que tanto estreitavam o escopo das políticas internas
aceitáveis (como a possibilidade de substituição de importações no novo contexto
internacional de comércio) quanto abriam janelas de oportunidades possivelmente
aproveitáveis por alguns países. Neste último caso, se introduzidas políticas de
indução, estruturação e regime de incentivos voltados para a adoção de estratégias
competitivas sustentáveis nas diversas estruturas e configurações de mercado por
parte das empresas (fatores empresariais). O alinhamento das estruturas produtivas
locais às suas congêneres internacionais disparava um leque de políticas voltadas
70
para a criação, preservação e estímulos à competitividade das específicas estruturas
produtivas nos três recortes apontados. A Bahia apresenta problemas sistêmicos,
estruturais e empresariais.
Na Bahia, o PAC tem um forte componente sistêmico ao fomentar,
reestruturar e desenvolver a malha logística do Estado, criar mercados através das
políticas de transferência de renda em todos os seus níveis institucionais, servir de
mecanismo de indução do investimento privado na economia local. Isto, além de
permitir a articulação dos espaços afastados das “bordas” do Estado. A nova malha
logística (linhas férreas, novos modais, etc.) pode fazer com que a interiorização de
atividades econômicas tenha continuidade não apenas aproveitando os baixos
salários locais, mas também outras fontes de autêntica competitividade. A atual taxa
de câmbio, em sinal contrário, penaliza a fruticultura irrigada de exportação ao
reduzir a margem de lucros dos produtores de Juazeiro (BA) e Petrolina (PE) e dos
exportadores do Rio Grande do Norte. Ganhar competitividade é um processo lento
e de difícil aprendizado. Entretanto, a destruição do padrão de eficiência alcançado
por efeito de políticas macroeconômicas inadequadas para os exportadores da
região é rápida e muitas vezes irreversível.
Outro efeito sistêmico, em parte devido ao estímulo gerado pelo PAC, é a
preocupação com a reconstrução das políticas de planejamento em nível estadual.
No Estado da Bahia, um claro exemplo desta preocupação foi o “Pensar a Bahia”.
Em dezembro de 2009, foi lançado pelo Governo da Bahia, através da Secretaria do
Planejamento (SEPLAN), o ciclo de debates ‘Pensar a Bahia – Construindo o nosso
futuro’. Tal evento, que se estendeu até março de 2010, foi constituído por rodadas
de seminários envolvendo Governo, sociedade, empresários e especialistas e a
discussão de temas variados e relevantes para o planejamento das ações de
políticas do Estado. Um dos objetivos da SEPLAN foi fazer dos debates insumo à
elaboração de um plano de desenvolvimento para o Estado até o horizonte de 2023,
quando a Bahia completará 200 anos de independência. Desse modo, espera-se
que as diretrizes deste plano – chamado de Plano de Desenvolvimento Bahia 2023:
200 anos de independência – contribuam para orientar a elaboração da Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2012 e dos próximos três Planos Plurianuais
(PPAs).
71
A articulação da política de planejamento estadual com a nacional parece
condição necessária para viabilizar a compatibilidade ex-ante das políticas e evitar
eventuais redundâncias. De todo modo, a Bahia é parte do Brasil e do Nordeste e
não crescerá com todo seu potencial sem um ajuste nas políticas estaduais de
maneira a produzir, sem duplicidade antieconômica, arranjos institucionais viáveis
(Parques e Pólos Tecnológicos avançados). Os Estados da região precisam
desenvolver jogos cooperativos de soma positiva (rendimentos crescentes) e não
apenas políticas de atração de investimentos que esvaziam os Tesouros estaduais e
inviabilizam as políticas públicas de oferta de bens públicos, externalidades e
geração qualificada de empregos. Certamente algum padrão de especialização com
fortes complementaridades inter-estaduais seria muito saudável para a região.
Outro ponto à considerar, é que não se deve perder a oportunidade de
alavancar as cidades médias do Estado, para que possam atuar como campo de
atração das cidades muito pequenas; a Bahia apresenta 417 municípios, que, por
isto, não oferecem densidade econômica e escala para negócios de tamanho
relevante, mesmo quando de escala muito reduzidas. Nesse sentido, a garantia de
um patamar mínimo de serviços públicos nas cidades de pequeno porte não deve
obscurecer o fato de que a desigualdade econômica entre os municípios da Bahia
não desaparecerá. Dadas as carências locais, “fixar o homem no campo” parece até
perversidade, mesmo quando ingênua (a Bahia tem uma região semi-árida que
representa 70% da área total do Estado, concentra cerca de 5 milhões de pessoas e
produz cerca de 25% do PIB estadual).
O ponto é que, dada a heterogeneidade da sociedade e economia local e a
enorme extensão territorial do espaço constitutivo do Estado, não se pode prescindir
de usar todos os instrumentos de política disponíveis para enfrentar o quadro de
pobreza estrutural do Estado. Trata-se não apenas de “inventar tradições”, como nos
apresentou Hobsbawm, mas de dar impulso à criatividade para repor ou desenvolver
novas instituições pró-desenvolvimento regional. O que certamente não é desejável
é recriar instituições fora do tempo e lugar. Ou seja, incapazes de articular
interesses econômicos intra-regional, fornecer crédito (que não deu certo no
passado recente) ou mesmo induzir ações de âmbito regional que façam avançar as
72
complementaridades estaduais presentes ou a serem criadas. O fato é que as
políticas no Nordeste não podem ser estritamente estaduais.
O parque industrial do Estado é profundamente carente de sofisticação e
complementaridade intra-estadual. Talvez, na verdade, jamais tenha havido
qualquer possibilidade de integração inter-industrial no Estado. Não existe dúvida,
entretanto, de que o recorte de política com base em APLs se mostra imprescindível.
Neste sentido, a revisão do Programa PROGREDIR e sua adequação as
características dos seus prováveis demandantes parece ser crucial para reorientar a
política local voltada para APLs. Tal adequação deveria buscar, por exemplo,
fortalecer, também, o empresariado local, cuja fragilidade figura como severo
condicionante da competitividade das empresas baianas. A priorização do foco em
APLs, junto com uma reforçada capacidade de governança e gestão do
planejamento público e articulação interinstitucional, poderá reverter o quadro atual
de pouca efetividade da política de APLs na Bahia; pois, de fato, ela tem muito para
contribuir na geração de renda, emprego e coesão social.
REFERÊNCIAS
ATARDE. Novo ciclo de desenvolvimento econômico e social sustentável. Jornal A
Tarde, Salvador, 20 junho 2010, Especial PAC Bahia, Caderno especial, p. 5.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento indústria e Comércio. Programa de
Aceleração do Crescimento. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/pac/>.
BRASIL. Programa de Aceleração do Crescimento. Balanço 3 anos (Bahia).
Disponível em: < www.pac.gov.br >.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Disponível em:
<www.mds.gov.br>.
COUTINHO, L.; FERRAZ, J. Estudo da Competitividade da Indústria Brasileira.
Editora Papirus – UNICAMP, 1994.
DIEESE - DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS
SOCIOECONÔMICOS. Disponível em: <www.dieese.org.br>.
73
FERRAZ, J.; KUPFER, D.; HAGUENAUER, L. Made in Brazil: Desafios
competitivos para a indústria. Rio de Janeiro: Campos, 1996.
FERREIRA JUNIOR, Hamilton de Moura, et al. Análise do Balanço de Pagamentos
do estado e a importância dos APLs no Fluxo de Comércio – Bahia. PROJETO DE
PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para
arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos
dos grandes projetos federais no Nordeste. Salvador/BA, setembro 2009. (NOTA
TÉCNICA 4/BA). Disponível em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
FERREIRA JUNIOR, Hamilton de Moura, et al. Síntese dos Resultados, Sugestões e
Recomendações. – Bahia. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise
do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte,
Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no
Nordeste. Salvador/BA, janeiro 2010. (NOTA TÉCNICA 7/BA). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
FERREIRA JUNIOR, Hamilton de Moura, et al. Caracterização dos Grandes Projetos
Federais na Bahia – Bahia. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) –
Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais
no Nordeste. Salvador/BA, maio 2010. (NOTA TÉCNICA 10/BA). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
FERREIRA JUNIOR, Hamilton de Moura, et al. Impactos dos Grandes Projetos
Federais na Economia da Bahia e Proposição de Políticas – Bahia. PROJETO DE
PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para
arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos
dos grandes projetos federais no Nordeste. Salvador/BA, agosto 2010. (NOTA
TÉCNICA 11/BA). Disponível em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Contas
regionais. Disponível em: < www.ibge.gov.br >. Acesso em: 02 de julho de 2010.
IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisa de
Inovação Tecnológica (PINTEC), 2005. Disponível em: <www.ibge.gov.br>. Acesso
em: 02 de julho de 2010.
IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisa
Nacional
de
Amostra
Domiciliar
(PNAD),
2009.
Disponível
em:
<www.ibge.gov.br>. Acesso em: 02 de julho de 2010.
NELSON, R. The agenda for growth theory: a different point of view. Cambridge
Journal of Economics, 22, p.497-520, 1998.
SEI - SUPERINTENDÊNCIA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS DE BAHIA.
Monitoramento das Metas do Milênio. Disponível em: <www.sei.ba.gov.br>.
74
SEI - SUPERINTENDÊNCIA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS DE BAHIA.
Rodadas de discussão de temas estratégicos: contribuição ao PPA 2008-2011.
Relatório, 2007. Disponível em: <http://www.sei.ba.gov.br/>.
75
IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS EM ESTADOS
NORDESTINOS - CEARÁ1
Jair do Amaral Filho / Coordenador Estadual - UFC,2
Maria Cristina Pereira de Melo - UFC
Francisco Laércio Pereira Braga - UFC
Daniel Campos Lavor - UFC
Introdução
O presente artigo aborda essencialmente a contextualização e os impactos
dos grandes, ou simplesmente, projetos federais no Estado do Ceará em perído
recente, além de expressar reflexões sobre o tema e propor políticas. Para a
realização deste, utilizou-se de levantamentos de dados e informações secundários
disponíveis em relatórios oficiais e em fontes auxiliares. No entanto, entrevistas3
realizadas com policy makers e gestores públicos, lideranças políticas e
empresariais constituíram-se em fonte primordial para a análise dos impactos
desses projetos no Estado, assim como para as proposições elaboradas.
Este artigo está dividido em três seções, além desta Introdução e das
Considerações Finais. A seção 1 faz um levantamento breve dos grandes projetos
federais até o ano de 2010. Os projetos observados iniciam-se com os de
infraestrutura logística, infraestrutura energética, e infraestrutura social e urbana,
todos esses relacionados aos empreendimentos do PAC e do PNLT. Em seguida, é
apresentada
uma
caracterização
dos
projetos
referentes
à
Política
de
Desenvolvimento Produtivo, ao Programa Territórios da Cidadania, e a Zona de
Processamento para Exportação-ZPE.
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Ceará”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação geral da UFRN –
Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
2
Participaram da pesquisa os estagiários Daiane Marques da Silva, Daniel Cavalcante Queiroz de
Lima, Felipe Cavalcante Coelho e Renan de Carvalho Figueiredo.
3
Os autores agradecem a todos aqueles que se dispuseram conceder entrevistas, as quais foram
essenciais para a fundamentação da pesquisa.
76
A seção 2 busca analisar os impactos dos referidos projetos na economia do
Estado. Nesta parte, procura-se manter a mesma ordem dos itens analisados na
seção 01.
Na seção 3, são desenvolvidas reflexões e proposições acerca das políticas e
projetos observados. Pretende-se com isso construir uma apreciação em torno da
endogenia dos empreendimentos, utilizando-se também, nessa fase, as sugestões e
proposições colocadas pelos entrevistados. Isto permitiu refletir acerca do modelo de
política federal, com relação à sua contribuição para o efetivo desenvolvimento da
economia estadual. Por fim, ao longo da seção encontram-se sugestões de políticas
com vistas à promoção do desenvolvimento do Estado do Ceará.
As Considerações Finais concluem este artigo, buscando uma visão
sintetizadora do conjunto de informações e reflexões consideradas.
1- Breve Caracterização dos Grandes Projetos Federais na Economia do
Estado do Ceará
Nesta seção será feito um breve resgate dos principais empreendimentos que
estão sendo realizados no Ceará pelos seguintes programas: (i) Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), (ii) Programa Nacional de Logística e Transporte
(PNLT), (iii) Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), (iv) Programa Território da
Cidadania (PTC) e (v) Zona de Processamento de Exportação (ZPE).
Os investimentos do PAC estão pautados prioritariamente em infraestrutura,
com objetivos voltados para o desenvolvimento sustentável, no que tange à
eliminação ou, pelo menos, redução dos obstáculos ao crescimento da economia,
pois pretendem favorecer o aumento da produtividade e a redução das
desigualdades sociais. Esses projetos de infraestrutura possuem três eixos, a saber:
Infraestrutura Logística, Infraestrutura Energética e Infraestrutura Social e Urbana.
O número de projetos do PAC no Estado do Ceará totaliza 840, dos quais 799
estão nas áreas de habitação e saneamento básico, e 41 nas áreas de infraestrutura
logística e energética. Desse conjunto, 10,2% estão concluídos, 4% em fase de
execução, 28% em fase de execução de obras e 57,9% ainda não saíram do papel
(BNDES, 2010a).
77
Quando se faz a seleção dos macro-projetos, sejam eles exclusivos do Ceará
ou não, percebe-se claramente que esses se concentram principalmente nas regiões
próximas à capital, Fortaleza, ao longo do litoral, e na região Sul do Estado (MAPA
01). No mapa em questão é possível verificar três grandes projetos, o primeiro deles
é a ferrovia Transnordestina, que cortará todo o estado, desde o município de
Penaforte (região Sul do Estado) até São Gonçalo do Amarante. O segundo projeto
é referente à Transposição do Rio São Francisco, que beneficiará alguns municípios
das regiões do Cariri e do Vale do Jaguaribe. O terceiro grande projeto é o Eixão
das águas, que beneficiará os municípios da Região Metropolitana de FortalezaRMF até São Gonçalo do Amarante. Nos municípios com tonalidades de cinza mais
clara são contemplados por outros projetos federais.
MAPA 01 - Municípios Cearenses Beneficiados pelos Macro-projetos Federais
Legenda:
Trajeto escuro do Sul do Estado até o Norte refere-se à Transnordestina.
Trajeto tracejado em cor escura e clara refere-se ao Eixão das águas.
Municípios em cinza escuro referem-se aos àqueles beneficiados pela Transposição do Rio São
Francisco.
FONTE: Geografia – UFC, Elaboração Própria.
78
1.1 Projetos Federais selecionados – Programa de Aceleração do Crescimento e
Programa Nacional de Logística e Transporte
1.1.1 Infraestrutura Logística
1.1.1.1 Transnordestina
A Transnordestina é uma ferrovia que integrará sete estados do Nordeste, e
poderá beneficiar vários setores econômicos. Seus trens transportarão 11 vezes
mais do que as máquinas atuais, o que elevará a capacidade de escoamento
agrícola da região Nordeste, especialmente Piauí e Maranhão. Com cerca de dois
mil quilômetros de extensão, esta ferrovia permitirá interligar a estrutura produtiva
dessa região com as demais regiões brasileiras.
Unindo três pontos da malha ferroviária do Nordeste - Missão Velha (CE),
Salgueiro
(PE),
e
Petrolina
(PE),
permitirá
alavancar,
como
foi dito, o
desenvolvimento econômico de diversos setores e sistemas produtivos em sua área
de abrangência, particularmente os sistemas produtivos gesseiro do Araripe, pedras
ornamentais do Cariri e o agroindustrial de Petrolina e Juazeiro. Além disso,
permitirá integrar o sistema rodoviário sertanejo com a malha ferroviária já existente,
tornando mais eficiente a logística do transporte de cargas.
A Companhia Ferroviária do Nordeste (CFN), de natureza privada, investirá
na Transnordestina um total de R$ 5.421,6 bilhões, sendo que os vários trechos em
construção estão em fases diferentes de andamento, mas a previsão para sua
conclusão é para dezembro de 2012 (BNDES, 2010a).
1.1.1.2 Estradas e Rodovias
No momento, o maior investimento em rodovias é a construção do arco
rodoviário metropolitano, ligando a BR-116 com o Porto e o Complexo Industrial do
Pecém. Assim, todo o movimento de carga entre as diversas vias e destinos
interligados poderá evitar sua passagem por Fortaleza (a menos que seja realmente
seu destino), otimizando o trânsito na cidade.
79
A obra do contorno será executada entre o entroncamento da CE-040
(Messejana), com a BR-020 (Contorno de Fortaleza), e a BR-222, localizado nos
municípios de Eusébio, Fortaleza, Itaitinga, Maracanaú e Caucaia, todos na Região
Metropolitana de Fortaleza. Orçado em R$ 162,8 milhões, o empreendimento tem
como meta duplicar 32 km de estradas. A data de conclusão é outubro de 2011
(BNDES, 2010a).
1.1.1.3 Portos
O programa de dragagem e aprofundamento do acesso aquaviário do Porto
de Fortaleza – também conhecido como Porto do Mucuripe - está previsto ainda
para o ano de 2010, com a retirada de areia do fundo do mar. O objetivo deste
programa de dragagem é aumentar a área para que os navios, principalmente os de
grande porte, possam de fato atracar no porto de Fortaleza. Com a obra espera-se
atingir uma importante meta, qual seja, a de aumentar a profundidade do Porto para
14 metros, que atualmente é de 10,5 metros, o que irá possibilitar a atracação de
navios de até 100 mil toneladas (o dobro da capacidade de recebimento atual).
Nessa obra, serão investidos R$ 63,8 milhões. O empreendimento está em fase de
ação preparatória (BNDES, 2010a).
Outro porto também importante para o Ceará é o Terminal Portuário do
Pecém, inaugurado em março de 2002, tendo sido idealizado para propiciar
operações mais eficientes a custos reduzidos, com acessos rodoviários e
ferroviários, o que o tornaria competitivo em nível nacional. Nesse porto, há vários
projetos para torná-lo mais eficiente do que é hoje, entre os quais destacam-se,
primeiro, a obra de construção do terminal múltiplos usos – que figura no Programa
Nacional de Logística e Transporte – que tem por objetivo evitar congestionamentos
de operações que possam ser causados pela implementação e funcionamento da
Companhia Siderúrgica do Pecém (CSP).4 Com essa usina estima-se um
crescimento de 150% na movimentação de cargas no terminal, de modo que estas
implementações se mostram de fato necessárias. O segundo, é o terminal
4
A CSP tem como sócios a Vale do Rio Doce (50%) e as sul-coreanas Dongkuk (30%) e Posco
(20%), projeto este orçado em US$ 4 bilhões com capacidade de produção de 6 milhões de toneladas
de placas de aço/ano.
80
intermodal de cargas que servirá de apoio às atividades portuárias complementares,
evitando o surgimento de futuros gargalos logísticos.
1.1.2 Infraestrutura Energética
1.1.2.1 Parques Eólicos
A implantação de parques eólicos no Estado faz parte do Programa de
Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfa) do Governo Federal.
Tal programa poderá tornar o Ceará auto-suficiente em geração de energia, mesmo
sem possuir fontes hidráulicas para tal finalidade.
No geral, são 14 novos parques eólicos implantados no Estado, que terão
518,3 MW de potencia instalada. Somadas às três usinas já existentes, os novos
projetos darão ao Ceará 1.060,3 MW de potencia de energia eólica.
1.1.2.2 Biodiesel Petrobrás
A usina da Petrobrás Biocombustível, no município de Quixadá, é uma
subsidiária criada para concentrar os projetos de biocombustíveis da Petrobrás. A
unidade tem capacidade para produzir 57 milhões de litros de biodiesel por ano.
Uma das particularidades dessa usina são os sistemas que permitem a realização
de manutenção sem comprometer a continuidade operacional, garantindo alto
desempenho em relação à sua capacidade e à qualidade do biodiesel. Outro
diferencial dessa usina é a grande autonomia para funcionamento devido à
capacidade de armazenamento de matéria-prima, bem como de produtos
intermediário e final. O valor do empreendimento totalizou R$ 118,60 milhões entre
2007 e 2010, estando a obra totalmente concluída. (BNDES, 2010a).
1.1.2.3 Terminal de Regaseificação de GNL
O projeto de regaseificação de GNL da Petrobrás é um dos principais projetos
de infraestrutura no Estado.5 Esse empreendimento será um grande marco para o
Complexo Industrial e Portuário do Pecém e para a Endesa-Fortaleza. O terminal
5
Esse projeto, também instalado no Estado do Rio de Janeiro, foi considerado pela KPMG como um
dos cem principais projetos de infraestrutura do mundo em 2010.
81
terá capacidade para regaseificar 7 milhões de metros cúbicos/dia, o equivalente a
cerca de metade do consumo atual de gás natural destinado ao mercado térmico
brasileiro. O gás será usado, prioritariamente, para geração de energia elétrica nas
usinas Termoceará, Termofortaleza, ambas no Complexo Portuário e Industrial do
Pecém, e Jesus Soares Pereira (RN).
Uma das inovações do projeto GNL Petrobras é a transferência de gás natural
liquefeito entre os navios - supridor e regaseificador - por meio de braços
criogênicos, capazes de suportar temperatura de 162° C negativos. Nesse projeto,
foi investido um total de R$ 981 milhões no período de 2007 e 2010, tendo sido
concluído no mesmo intervalo de tempo. (BNDES, 2010a).
1.1.3 Infraestrutura Social e Urbana
1.1.3.1 Eixão das Águas
Eixo de integração das bacias hidrográficas de Jaguaribe e Região
Metropolitana de Fortaleza - mais conhecido como Eixão das águas - é um canal de
transposição com 255 quilômetros de comprimento, na forma de um trapézio, com
até 3 metros de altura em determinados pontos, e com vazão de 22m3/s. Esse canal
formará um complexo de estação de bombeamento, canais, sifões, adutoras e túneis
que levará água do açude Castanhão até a RMF onde reforçará o abastecimento de
água para o consumo humano além do industrial, no Complexo Portuário Industrial e
Portuário do Pecém. O investimento total previsto para esse empreendimento é de
R$ 234,30 milhões, entre 2007 e 2010. O empreendimento encontra-se em fase de
construção e conclusão, estando os trechos I, II e III já concluidos e oficialmente
inaugurados
(RELATÓRIO
DO
PAC
NO
ESTADO
DO
CEARÁ,
2009;
WWW.sohidra.gov.ce.br).
1.1.3.2 Transposição do Rio São Francisco
Há várias soluções e objetivos habitando e alimentando o imaginário coletivo
da população do Nordeste em relação ao projeto da Transposição do Rio São
Francisco. Entretanto, o objetivo principal e real desse projeto é o de oferecer
82
segurança hídrica aos estados mais vulnerávéis nessa questão, na medida em que
a transposição completará os açudes estratégicos da região em momentos de déficit
hídrico. Nesse sentido, seu principal impacto estará voltado para o consumo humano
de uma parte das cidades do semi-árido nordestino. Como externalidade, o projeto
irá prover as sedes dos municípios da área de influência, direta ou indireta, da
transposição, com sistemas públicos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário, de forma que os objetivos e benefícios da transposição sejam alcançados
de forma mais ampla. O orçamento total dos estudos e projetos está em R$
6.031.566,19. A previsão inicial para a conclusão da obra estava marcada para final
de 2010. (BNDES, 2010a).
1.1.3.3 Metrofor
O METROFOR será um metrô com 43 km de extensão, sendo 4km subterrâneos
e 4,4 km de elevado, implantado em três estágios, aproveitando ao máximo a malha
ferroviária já existente. A concepção do projeto METROFOR pretende modernizar o
sistema ferroviário existente na Região Metropolitana de Fortaleza, por meio da
eletrificação de suas principais linhas, além da aquisição de material rodante que
formará os Trens Unidade Elétricos (TUEs), da instalação de sistemas modernos de
sinalização e telecomunicações, da implantação de novas estações, da reforma das
estações já existentes, e da melhoria no sistema ferroviário de cargas, dentre outros.
Estão previstos recursos da ordem de R$ 804,30 milhões, a serem distribuídos ao
longo dos anos entre 2007 e 2010. As obras ainda estão em andamento, com 57,3%
realizadas (SEINFRA, 2010).
1.1.3.4 Saneamento e Urbanização
O Governo do Estado prevê uma série de investimentos em obras de
infraestrutura de água e esgoto até 2010. Trinta municípios terão finalizadas as
obras de sistema de abastecimento de água em suas comunidades rurais. Além
disso, 29 municípios receberão melhorias no gerenciamento dos sistemas.
Dentre os projetos de urbanização e habitação, os de maior valor no Estado
se concentram na Capital, englobando, além do Prourb Maranguapinho e Vila do
83
Mar, outros seis projetos financiados pelo PAC: Preurbis Cocó, Maravilha, Lagoa do
Urubu, Lagoa do Papicu, Campo Estrela e São Cristóvão e Açude João Lopes. Ao
todo são 234 projetos de urbanização no Estado, sobretudo em Fortaleza (20
projetos). Os valores totais destas obras giram em torno de R$ 330 milhões de reais,
sendo que algumas estão em andamento e outras em fase de licitação
(RELATÓRIO DO PAC NO ESTADO DO CEARÁ, 2009).
1.2 Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
A Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) pode ser vista como uma
ação estratégica que objetiva potencializar os efeitos do PAC (Programa de
Aceleração do Crescimento). Diferente deste, o sucesso da PDP depende menos da
ação governamental direta do que da reação do sistema produtivo, ou das
empresas, às medidas adotadas. Dessa forma, entre os objetivos da PDP
encontram-se, principalmente, resultados a serem alcançados pela iniciativa privada,
ou então, a construção de meios facilitadores para tomadas de decisão dos
empresários. Assim, podem-se identificar quatro objetivos fundamentais:
•
Elevação do investimento privado;
•
Ampliação e fortalecimento dos setores exportadores;
•
Intensificação das inovações no sistema produtivo;
•
Fortalecimento das micro e pequenas empresas de potencial exportador.
As principais ferramentas da política são: financiamento, regulação e mobilização.
1.3 Programa Territórios da Cidadania – PTC
Dentre os 60 territórios beneficiados pelo Programa Território da Cidadania
em todo país, seis fazem parte do estado do Ceará, são estes: Inhamus/Crateús,
Sertão Central e Vales do Curu/Aracatiaçu. A partir de 2009 foram incluídos também
os territórios cearenses Cariri, Sobral e Sertões do Canindé. As unidades territoriais
podem ser conferidas no MAPA 02.
84
MAPA 02 - Áreas do Programa Territórios da Cidadania, Ceará (2009)
Fonte: Relatório do PAC no Estado do Ceará, 2009.
As ações do Programa Territórios da Cidadania estão divididas em três eixos
de atuação, são estes: Apoio às Atividades Produtivas, Cidadania e Direito e InfraEstrutura. Desses, o eixo de atuação Cidadania e Direito tem a maior previsão de
investimentos, seguido pelo de apoio às atividades produtivas e este pelo de infraestrutura.
Para o ano de 2009, estava previsto, somente para a região do Cariri, um total
de 84 ações com atuação de 12 ministérios que integram o referido programa, e
para a região de Sertões de Canindé um conjunto de 80 ações com a participação
de 13 ministérios. Para a região de Sobral, previa-se um total de 78 ações com a
parceria de 13 ministérios.
1.4 Zonas de Processamento das Exportações (ZPE´s)
As Zonas de Processamento de Exportação, ou ZPEs, surgem a partir da
busca de áreas dentro dos países que possibilitem os benefícios de um comércio
mais livre dos fatores de produção, reduzindo os custos sem grandes traumas ao
85
sistema produtivo interno. Dessa forma, a produção realizada nas ZPEs deve ser
voltada essencialmente para o mercado externo, poupando a indústria nacional de
concorrência predatória. No caso do modelo brasileiro, é permitido que até 20% da
produção seja destinada ao mercado interno, incidindo sobre esse volume as
taxações costumeiras.
Dependendo do modelo de ZPE adotado, busca-se também uma maior
segurança institucional para as empresas investidoras. Ou seja, nessas áreas,
predominam leis específicas que buscam reduzir os riscos típicos das oscilações
políticas. No marco institucional brasileiro, este item tem se mostrado um fator
importante. Uma vez concedidas isenções fiscais por vinte anos a uma empresa, por
exemplo, nem mesmo uma mudança na lei das ZPEs poderia reduzir essas
isenções já garantidas. Estas mudanças só passariam a incidir sobre novas
empresas.
Outra característica importante adotada no modelo é a blindagem cambial
dessas empresas, que poderão adquirir insumos no mercado internacional em
moeda estrangeira. A conversão para moeda nacional poderá ocorrer somente após
a exportação, no que se referir aos pagamentos destinados aos trabalhadores,
sócios e ao governo brasileiro.
Esses fatores buscam não só estimular o desenvolvimento das empresas
exportadoras nacionais, mas também a atração de investidores externos. A ZPE
possui a seu favor uma riqueza conceitual a ser considerada. O estabelecimento de
zonas de livre comércio voltadas para exportação já é uma prática no mundo desde
a década de 1980. Assim, a declaração de que o Ceará, ou qualquer outro estado,
possui uma ZPE pode revelar, a princípio, uma série de vantagens de infra-estrutura
física e logística, além das diferenciações fiscais e institucionais. Pode ser uma
espécie de certificado positivo aos investidores externos.
É preciso destacar, entretanto, que a ZPE não se caracteriza ainda e
propriamente como investimento do Governo Federal. Na realidade, seu papel, até o
momento, tem se limitado à fixação das regras de funcionamento e à definição de
propostas de instalação enviadas pelos estados (entre as quais já se aprovou a
proposta cearense). Resta ao Governo Estadual a definição do modelo de gestão a
86
ser adotado, que poderá ser público, privado ou misto e, principalmente, a realização
de todos os investimentos que irão possibilitar o estabelecimento de fato da ZPE.
2. Análise dos impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia do
Estado.
O Estado do Ceará tem recebido diversos investimentos em sua infraestrutura ao longo dos últimos vinte anos, eliminando grandes gargalos que de fato
bloquearam o crescimento no passado. Nesse caso, é de se esperar que os novos
investimentos que se realizam no momento revelem um potencial ainda maior de
impacto sobre a economia, dada a estrutura já construída. A partir disso, busca-se
nesta seção identificar a real dimensão dos resultados esperados desses novos
investimentos.
2.1 Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Plano Nacional de Logística e
Transporte (PNLT)
Dentre os projetos do PAC, um deles pode ser considerado, com clareza, o
mais transformador, trata-se da ferrovia Transnordestina. Este foi um dos consensos
mais consistentes verificados entre os entrevistados e interlocutores consultados
durante a pesquisa. A nova ferrovia poderá suprir carências históricas na relação
entre interior e RMF, podendo assim implicar em um aumento da competitividade da
economia estadual e, em especial, de sua área mais pobre, o Semi-Árido. Esperase, com isso, a revitalização de diversos setores já existentes, assim como o
nascimento de novos, até então inviabilizados pelos altos custos de transporte e
falta de escala. Adicionalmente, o conjunto de obras na infra-estrutura energética do
Porto do Pecém virá complementar um outro projeto também estruturante da
economia do Estado, a Siderúrgica do Ceará (BNDES, 2010).
Outros projetos também se mostraram adequados, embora seu impacto seja
de natureza diferente. Em especial, destaca-se a transposição do rio São Francisco,
que eliminará grande parte das incertezas trazidas pela intermitência do rio
Jaguaribe; o Eixão, que irá integrar os grandes reservatórios, melhorando o
aproveitamento da água; a reforma no Aeroporto Internacional de Fortaleza,
87
garantindo parte da estrutura de incentivo ao turismo; a dragagem do Porto do
Mucuripe, permitindo o acesso dos navios maiores; o Terminal Flutuante de
Regaseificação de GNL, criando um novo mercado, o que futuramente possibilitará
um investimento definitivo; o projeto de construção do arco rodoviário em Fortaleza,
que irá melhorar o fluxo de cargas; e o Metrofor, que permitirá uma maior qualidade
do transporte urbano e melhorará os fluxos da Região Metropolitana de Fortaleza.
Estes últimos projetos, embora essenciais, não se classificam de maneira
igual à Transnordestina, pois esta tem a promessa de gerar impactos que
ultrapassam as fronteiras do Estado, promovendo a integração regional. Mesmo que
se mostrem importantes no sentido de garantir a continuidade do crescimento
alcançado, esses projetos não aceleraram realmente a economia. São obras
importantes e bem planejadas, mas não se caracterizam claramente como projetos
indutores de um novo ritmo de crescimento econômico.
Outros projetos se mostram mais polêmicos. Dois grandes investimentos se
referem aos parques eólicos e à usina de Biodiesel. Nesses casos, as opiniões tem
se mostrado divergentes. Quanto aos primeiros, os entrevistados se dividiram entre
o forte apelo ambiental da energia eólica, e o fato dos custos atuais ainda se
mostrarem muito elevados. A discussão até o momento ainda não se mostrou
totalmente amadurecida, e carece de maior aprofundamento.
Quanto à usina de biodiesel, esta mostra grande potencial de resultados, em
especial pelo incentivo à plantação da mamona e seus impactos benéficos sobre a
pequena produção familiar. Entretanto, a cultura desse produto parece ainda mostrar
dificuldades de se impor em vários pontos, dentre eles, o custo de produção e a
organização social dos produtores e da comercialização (BNDES, 2010).
Um conjunto de outros empreendimentos do PAC se enquadra em uma
natureza diferente de investimentos. As despesas relacionadas à habitação,
saneamento e urbanização não se caracterizam especificamente como indutoras do
crescimento econômico, embora se mostrem, em sua maioria, inquestionavelmente
importantes para a saúde pública e qualidade de vida da população.
88
2.2 Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
Na última década constatou-se que o Ceará não tem acompanhado o
desempenho das exportações brasileiras. No ano de 2008, enquanto o Brasil
mostrou um crescimento de 23,2% de suas exportações, o Ceará cresceu apenas
11,2% (MDIC). Dessa forma, mesmo com a hipótese de que a PDP tenha tido
responsabilidade pelo crescimento das exportações brasileiras naquele ano, não
teria mostrado o mesmo resultado no Ceará.
Os instrumentos da PDP de maior relevância para o Ceará têm sido as linhas
de financiamento para os investimentos empresariais, apresentadas pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social-BNDES. A partir de 2008, ano
inicial da PDP, observa-se uma grande elevação nos empréstimos concedidos às
empresas cearenses, passando de R$ 447,9 milhões em 2007, para R$ 1,97 bilhão
em 2009, um aumento de mais de quatro vezes no volume total.
A maior parte desses recursos tem se concentrado em investimentos ligados
à infraestrutura do Estado, ainda que realizados por empresas. Mesmo que os
investimentos diretos na indústria tenham crescido substancialmente, a participação
nesses recursos foi reduzida de 29,1% em 2007 para 14,6% em 2009 (BNDES,
2010a).
Deve-se observar que, dentre as 10 maiores operações, apenas uma trata-se
de iniciativa essencialmente privada, o financiamento de capital de giro para a
Vulcabrás Nordeste. Quanto às demais, mesmo aquelas realizadas por empresas,
tratam-se, na verdade, de investimentos na infra-estrutura portuária e energética do
Ceará, que não deixa de ter participação privada.
Embora esses resultados apontem com muita clareza para o interesse público
envolvido nos investimentos, e para o desenvolvimento tipicamente econômico,
revelam a rigidez e a baixa participação dos setores industriais cearenses. Mesmo
que os empréstimos destinados ao Porto do Pecém e às empresas de energia
elétrica revelem-se importantes, esses pontos não foram caracterizados atualmente
como gargalos em nenhuma das entrevistas realizadas. Tratam-se de investimentos
estratégicos, preparando uma infra-estrutura para o crescimento de longo prazo do
Estado.
89
Com relação às micro e pequenas empresas, observou-se um claro
crescimento no número de operações realizadas pelo BNDES no Estado. De 1.219
operações no Ceará em 2007, este número subiu para 6.004 em 2009, quase cinco
vezes mais (BNDES, 2010a).
Mesmo com uma representativa elevação no volume de recursos, ainda se
mostram, entretanto, grandes dificuldades de atender a este público. Enquanto em
2007 as MPE receberam 24,7% do total de recursos do BNDES destinados a
empresas no Ceará, em 2009 esse percentual foi reduzido para 13,2% (BNDES,
2010a). Dessa forma, entre 2007 e 2008, um ano de crescimento das exportações
cearenses, o número de MPE exportadoras decresceu de 213 para 177 (MDIC).
2.3 Programa Territórios da Cidadania (PTC)
O grande diferencial do PTC é integrar várias políticas e programas ao
mesmo tempo em que dá oportunidade à população de falar, ser ouvida e participar
das decisões relacionadas aos programas. Em razão disso, tem sido observado
pelos gestores uma elevação da auto-estima da população envolvida nos territórios
da cidadania, que se imbui de sentimento de pertencimento ao local.
Essa participação se dá através do colegiado territorial que é um espaço de
discussão e negociação das demandas composto metade pela sociedade civil e
metade pelo poder público.
Neste espaço, ocorrem plenárias territoriais com a
presença do prefeito onde são decididas as demandas já debatidas e aprofundadas
previamente no comitê territorial específico (saúde, educação, cultura, meio
ambiente, por exemplo). No entanto, o desafio é articular o colegiado com os
espaços com função semelhante que já existiam nos territórios.
Nesse contexto, aliado às linhas de financiamento do Pronaf, do Banco do
Nordeste do Brasil-BNB, e aos serviços de assistência técnica dos governos
estadual e municipais, têm-se também obtido resultados encorajadores, porém ainda
não mensurados, com os projetos ditos produtivos. Estes acontecem na linha da
criação de frango caipira, apicultura, psicultura, etc.
90
2.4 Zona de Processamento das Exportações (ZPE)
Algumas questões críticas costumam ser levantadas e merecem comentários
no que se refere à Zona de Processamento das exportações - ZPEs:
Redução na arrecadação - Os critérios de seleção das empresas que irão
compor a ZPE deverão prever a possibilidade de empresas exportadoras brasileiras
já bem estabelecidas buscarem se introduzir na ZPE e reduzirem sua contribuição.
As condições que evitariam um movimento em massa desse tipo devem limitar
esses investimentos à ampliação das atividades, e não permitir a simples
transposição de local. Não há, dessa forma, como garantir que a arrecadação não
cresça menos. O que se observa é que esse seria um caso extremo, que ocorreria
nos termos específicos de uma indústria exportadora muito aquecida (ou seja, que já
iria crescer sem a ZPE), e com uma cadeia de insumos essencialmente externa.
Contrabando - O argumento do contrabando tem surgido em discussões
variadas. Entretanto, como as ZPEs são voltadas essencialmente para exportação,
contando também com isenção de taxas, esse argumento perde força.
Concentração de Investimentos no Litoral - É importante observar que a
diferença regional é uma das consequências do forte atraso econômico do semiárido, mas não a causa. Não se pode reduzir a pobreza impedindo o crescimento da
região mais desenvolvida. Isso só agravaria o problema (mesmo que reduzisse a
diferença).
Enfraquecimento da Indústria Local e, em termos agregados, Nacional Como 20% da produção pode ser destinada ao mercado interno (com os impostos
incidindo normalmente sobre esse percentual), isso poderá de fato causar uma reacomodação de setores, inclusive encarecendo insumos que passarão a observar
uma maior demanda.
Constituição de enclave – uma das grandes preocupações associadas à
montagem das ZPEs no Brasil diz respeito à formação de enclaves industriais, ou
seja, atividades isoladas sem relações orgânicas com os seus entornos,
principalmente no que se refere aos fornecedores de insumos e prestação de
serviços. É necessário dizer que, este problema, foi admitido pelos interlocutores ou
entrevistados por esta pesquisa.
91
Todas essas são questões teoricamente possíveis, mas, em geral, são casos
extremos. Como a produção é voltada essencialmente para exportação, tudo deverá
ser acompanhado pela elevação da renda interna. Mesmo que alguns setores
possam ser prejudicados, esse aumento deverá estimular o crescimento de outros
setores (ou até dos mesmos). Em outras palavras, o saldo tende a ser positivo. Para
garantir isso, entretanto, é necessário principalmente que se escolham atividades
estratégicas, que mostrem um elevado aumento em sua produção devido ao fato de
se localizarem em uma ZPE.
3. Análises e Reflexões acerca dos Grandes Projetos e Programas do Governo
Federal
Se por um lado a infra-estrutura cearense já se mostra fortalecida, liberando
os novos investimentos para possibilidades menos urgentes, por outro, a diferença
de resultados entre o erro e o acerto se amplifica. O Estado já chega em uma fase
em que se exige maiores esforços e investimentos no levantamento de informações
e na montagem de uma estrutura renovada de planejamento.
Nesta seção, será considerada uma série de proposições na busca do
fortalecimento do planejamento do Governo Federal.
3.1 Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Plano Nacional de Logística e
Transporte (PNLT)
Com relação à infra-estrutura logística, uma série de ações propostas pelos
técnicos e executivos da área não foi atendida pelo PAC. Em especial destaca-se a
implantação de uma rodovia ligando as regiões do Cariri com o extremo Oeste,
assim como rodovias que ligam os pólos urbanos mais importantes. Faltam,
portanto, rodovias intermediárias. Essas propostas encontram-se detalhadas nos
relatórios do próprio PNLT, que é uma peça de planejamento.
A partir das entrevistas e análises realizadas, pode-se observar ainda a
existência de três grandes gargalos que não foram contemplados pelas ações do
PAC: (i) carência de conhecimento acerca de grandes potencialidades do Estado; (ii)
deficiência na formação de mão de obra qualificada, o que remete para à falta de
92
qualidade na educação; (iii) e isolamento excessivo entre três setores essenciais,
geração de conhecimento, empresas, e governo. Como pode ser observado, os três
tipos de deficiências estão interligados. Estes setores demonstram frequentemente
grandes
barreiras
de
comunicação
entre
si,
desperdiçando
importantes
possibilidades de conciliação de interesses.
Esse distanciamento é justamente uma das causas do primeiro gargalo, ou
seja, da carência de conhecimentos essenciais. Estudos das riquezas minerais do
Estado, ou energéticas, por exemplo, apresentam-se ainda claramente deficitários
no Ceará. Uma pesquisa desse tipo se mostra frequentemente custosa para o setor
privado, com exceção de explorações pontuais. O Governo do Estado, por outro
lado, já despende anualmente volumes consideráveis de recursos para o estímulo
ao ensino, pesquisa e inovação nas Universidades. Mesmo assim, estudos desse
nível de interesse permanecem indefinidamente inexistentes, pela falta de
articulação entre esses setores.
Quanto à formação de mão de obra, novamente esse isolamento se mostra
presente. As universidades e as instituições de ensino técnico continuam a crescer
baseando-se mais em suas condições de oferta do que nas demandas apresentadas
pelo mercado. Mesmo as universidades particulares, embora mais flexíveis,
mostram-se frequentemente resistentes às mudanças de planejamento, em especial
pela cultura de rigidez absorvida das universidades públicas.
Por outro lado, a inexistência de uma cultura universitária entre os
empresários parece lhes impedir de levar suas demandas à academia. E esse
comportamento é recíproco por parte dos acadêmicos, desprovidos de visão
empresarial. Esta é, provavelmente, uma das principais causas do baixo ritmo de
inovação percebido nas empresas cearenses.
Observa-se, nesse caso, a necessidade de estruturas institucionais que
despertem a cultura de entendimento entre esses setores. Se bem desenhada, uma
estrutura dessa natureza rapidamente se mostraria auto-sustentável, dadas as
grandes potencialidades de alinhamento de interesses. Em linha com essa
observação, cabe ainda destacar a preocupação dos entrevistados com o fato de
que o PAC tem uma abordagem excessivamente física e material quando
93
comparada à falta de atenção em relação aos fatores imateriais, isto é, educação,
formação de recursos humanos, conhecimento e inovação.
Essas deficiências apontam assim para a falta de conexão dos projetos do
PAC com a economia do conhecimento, paradigma do presente e do futuro.
3.2 Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
Com relação à PDP, faz-se necessária uma reflexão específica. Deve-se
observar que o resultado dos investimentos governamentais de fomento ao sistema
produtivo apresentam uma dinâmica própria. As soluções mais conhecidas como
estradas, energia, represas, comunicações etc, já vem sendo realizadas
intensivamente nos últimos vinte anos. Atualmente, os problemas dessa natureza
são mais pontuais. No caso do Ceará, com a ferrovia Transnordestina encerra-se de
certa forma a fase de diagnósticos gerais de deficiências estruturais.
Assim, para melhorar a qualidade dos investimentos, é necessário um maior
grau de conhecimento de potencialidades e necessidades específicas. Caso
contrário, não há como as decisões terem, sistematicamente, um grau elevado de
eficiência. Dessa forma, a conclusão mais importante, citada por diversos dos
entrevistados, é que se faz necessário exatamente o que se preconiza para o setor
privado: maior volume de investimentos em P&D e Inovação, só que, nesse caso,
nos empreendimentos específicos do governo.
Deve-se observar que pesquisas dessa natureza possuem alta complexidade,
como as pesquisas científicas modernas, e exigem a combinação de múltiplos
conhecimentos. Em especial, deve-se ter necessariamente a combinação de
pesquisadores experientes de maior formação acadêmica, reunidos com executivos
experimentados do governo, e com participação realmente representativa dos
setores produtivos especificamente selecionados. Estes últimos terão grande
responsabilidade sobre os resultados finais, e sua correta seleção é uma das fases
que exigirá mais qualidade dos pesquisadores. De certo modo, entretanto, em muito
se depende do talento das lideranças envolvidas no processo, como nos
investimentos privados em geral.
94
Por fim, deve-se enfatizar que a Política de Desenvolvimento Produtivo-PDP
revela muito claramente limites conceituais e operacionais no tocante a dois pontos:
desenvolvimento regional e micro e pequenas empresas. Seu alcance em relação a
esses campos é muito limitado. Nesse sentido, é oportuno que a PDP eleja como
um dos seus principais eixos de ação a abordagem em sistemas e arranjos
produtivos, sobretudo aqueles formados por micro e pequenas empresas. Tal
abordagem poderá unir a questão do desenvolvimento regional com as micro e
pequenas empresas-MPEs.
3.3 Programa Territórios da Cidadania (PTC)
Algumas sugestões para melhoria do Programa Território da Cidadania
podem ser levantadas. Um dos elementos cruciais a ser desenvolvido é a
informação. Precisa-se trabalhar mais para que as informações sobre as políticas,
programas e instrumentos cheguem até a população. A política precisa descer ao
nível do município (ainda se refere às macrorregiões). Apesar de alguns poucos
municípios já adotarem a mesma metodologia do PTC em programas locais, na
quase totalidade deles ainda se necessita de modernização da gestão pública para o
planejamento, elaboração, e acompanhamento de projetos. Precisa-se avançar na
questão institucional visando capacitar os gestores públicos e, por conseguinte,
modernizar a gestão.
No âmbito dos beneficiados, estes também carecem de modernização da
gestão. Programas de capacitação continuada poderiam ser implementados de
forma a obter resultados eficientes, em substituição ao que se faz hoje que são, na
verdade, ações pontuais, específicas e rápidas.
Sugerem-se, ainda, políticas voltadas para o semi-árido dentro do Programa
Luz para Todos, ampliando a rede para fins produtivos com o objetivo de permitir a
irrigação e garantir a cultura permanente no período da seca.
No âmbito do poder municipal, as interações são frágeis e a busca por maior
participação tem que passar necessariamente por um processo de capacitação dos
gestores públicos nessa esfera de poder.
95
3.3 Zona de Processamento para Exportação
É essencial que o Governo Federal defina critérios claros para uma análise
ágil e transparente das empresas interessadas em se instalar na ZPE. Para isso,
deverá levar em conta os objetivos e estratégias nacionais, supervisionando e
avaliando sua perfeita aplicação.
Entretanto, para que as repercussões sobre as economias locais sejam
potencializadas, faz-se também necessário um grande volume de conhecimento
sobre as particularidades e potencialidades locais. Dessa forma, é essencial a
participação dos Estados na definição de seus critérios específicos. Mesmo que o
Governo Federal mantenha o controle de todo o processo burocrático, os Estados
devem intervir na definição das prioridades locais.
Considerações Finais
Durante o processo de análise realizado neste trabalho buscou-se precisão e
isenção sobre o tema, analisando dados reais, e ouvindo diferentes opiniões, por
vezes conflitantes, de atores conhecedores profundos de suas áreas específicas.
Em alguns momentos, a empreitada pareceu por demais ambiciosa para o limite de
tempo definido. Em diversas ocasiões permaneceu, ainda, o desejo de um maior
aprofundamento. Nesse caso, entretanto, optou-se sempre por expor a dúvida que
ainda persiste, remetendo-se às carências ainda existentes de conhecimento.
De maneira geral, entretanto, pode-se avançar que os grandes projetos do
Governo Federal têm se mostrado bem alinhados às necessidades do Estado do
Ceará, especialmente com relação à infraestrutura. Após um período de grande
escassez de investimentos federais, as intervenções analisadas trazem em conjunto
a perspectiva da formação de uma economia fortalecida, assim como o Estado, com
maior competitividade de suas regiões, e mais atratividade aos investimentos
externos. Ao mesmo tempo, uma vez planejados, os referidos investimentos
públicos poderão fortalecer o tecido sócio produtivo local.
Tais constatações se mostram revitalizadoras, trazendo expectativa de
progresso para um dos estados com maior percentual de pobres do país, onde o
96
tema do crescimento econômico toma frequentemente o papel central nas
discussões sobre as políticas públicas.
Entretanto, dado o tom de urgência que o tema costuma assumir no Ceará, a
impressão de progresso e continuidade sofre o desgaste de tudo aquilo que se
depara com expectativas exacerbadas. O Ceará ainda tem muita ansiedade, típica
das regiões em desenvolvimento. Apesar de muitos indicadores socioeconômicos
mostrarem melhorias, a complexidade da sociedade atual acaba por criar novos
problemas como o aumento da violência nas grandes cidades, e a chegada
impressionantemente rápida das drogas e do crime organizado nas pequenas
cidades do interior. Apesar do desemprego não ser o causador direto dessas
questões, ele é capaz de potencializar enormemente o problema, pela falta de
expectativas atraentes no cotidiano dos mais jovens. Além disso, as falhas ainda
graves dos serviços públicos de saúde e educação de qualidade tomam dimensões
extremas em uma sociedade com um número tão grande de pobres, em torno da
metade da população estadual.
Diante disso, observa-se que o Ceará precisa da aceleração da economia em
seu sentido estrito, ou seja, do aumento na velocidade do crescimento conectando
com a economia do futuro, a do conhecimento.
Foram destacadas diversas propostas mais específicas de políticas.
A
questão central, entretanto, é que é preciso uma elevação substancial na qualidade
dos gastos realizados. Para que o Governo Federal possa de fato atender e superar
as expectativas do Estado, não basta elevar o volume de recursos, mas elevar a
natureza do planejamento realizado e, principalmente, do seu foco. É necessária
uma maior base de conhecimento, aprofundado e amadurecido. Todas as propostas
remetem de alguma forma à necessidade de um novo papel do Governo, como
liderança planejadora do desenvolvimento, assumindo-se como uma entidade dual:
por um lado, mais externa, livre dos diversos grupos de influência ideológicos e
políticos locais, capaz de trazer uma visão isenta; por outro lado, mais interna e
profunda, capaz de absorver e descobrir uma maior quantidade de conhecimentos e
informações necessários para uma política de crescimento mais transformadora, ou
seja, rumo ao desenvolvimento sustentável.
97
Na realidade, grande parte desse papel poderia, teoricamente, ser assumido
localmente, em vista da descentralização promovida pela Constituição de 1988. O
Governo do Estado do Ceará tem condições financeiras relativamente boas para
desempenhar esse papel. Entretanto, politicamente, não parece capaz de se colocar
nessa posição.
Dessa forma, o Governo Federal tem diante de si duas opções: assumir a
responsabilidade de completar o trabalho que o Estado não realiza sozinho, ou se
eximir da responsabilidade, e continuar desempenhando seu papel atual. É uma
questão de escolha. Cabe lembrar que, dentro do pacto federativo, o governo federal
tem duas funções cruciais a serem preenchidas, quais sejam: primeira, a de
coordenar as ações dos governos estaduais e municipais, e por vezes completá-las,
e, segunda, promover a equidade estrutural entre os entes da federação. Neste
caso, sugere-se que o papel do governo federal vá além da redistribuição de renda,
realizada por meio das transferências, e promova também a equidade das condições
estruturais responsáveis pelo crescimento e desenvolvimento econômicos. Os
projetos e investimentos em curso são um bom começo.
Referências
AMARAL FILHO, Jair, et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais no Ceará
– Ceará. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do
mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste
e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste.
Fortaleza/CE, maio 2010. (NOTA TÉCNICA 10/CE). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
AMARAL FILHO, Jair, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia
do Ceará e Proposição de Políticas – Ceará. PROJETO DE PESQUISA (BNDES /
FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos
locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos
federais no Nordeste. Fortaleza/CE, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA 11/CE).
Disponível em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
BNDES. Consulta sobre valores de operações. Disponível em:
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transpar
ente/Consulta_as_operacoes_do_BNDES/
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR.
Relatório de Macrometas e Medidas – PDP. Disponível em: www.pdp.gov.br
98
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR.
Dados do Comércio Exterior. Disponível em:
http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/
RELATÓRIO DO PAC NO ESTADO DO CEARÁ. 8º Balanço (maio a agosto de
2009). Comitê Gestor do PAC.
SECRETARIA DE INFRAESTRUTURA DO ESTADO DO CEARÁ (SEINFRA).
Disponível em: www.seinfra.ce.gov.br/.
SECRETARIA DE RECURSOS
(WWW.sohidra.ce.gov.br)
HIDRICOS
DO
ESTADO
DO
CEARÁ
99
INVESTIMENTOS EM INFRA-ESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO:
O CASO DO PAC NO MARANHÃO1
João Gonsalo de Moura / Coordenador Estadual - UFMA
Eunice Paraguassu Moura - Uniceuma
Introdução
Desde o início da década de 80, no século anterior, uma das características
mais evidentes da economia brasileira tem sido a deterioração da capacidade do
setor público em destinar recursos para rubricas relacionadas a investimentos,
principalmente àquelas áreas de grande repercussão na atividade produtiva, como é
o caso da infra-estrutura econômica e social.
Diante desse quadro, não é surpreendente que a década seguinte (anos 90
do século XX) tenha sido também marcada por uma variedade de estudos que
mostravam a preocupação dos economistas com a importância das inversões
públicas em áraes como energia, transportes, comunicação, saneamento, dentre
outras, para reconduzir o País a uma trajetória de crescimento sustentado.
Constituem exemplos de trabalhos nessa direção as inciativas de Ferreira
(1994 e 1996); Ferreira e Malliagros (1998); Pêgo Filho et all (1999), dentre outros.
Tais estudos procuravam, sobretudo, destacar a importância da retomada dos
investimentos públicos sobre as taxas de crescimento econômico do país,
associando o fraco desempenho alcançado em períodos anteriores à concomitante
redução da capacidade do Estado em viabilizar recursos para a área de infraestrutura.
No entanto, conforme destacado por Domingues et all (2008, p.07), em meio
a esta grande preocupação dos economistas acadêmicos com o tema, se tornavam
cada dia mais evidentes os elos de ligação entre infra-estrutura e crescimento,
sobressaindo-se a idéia de que, obras estruturantes nas áreas de energia,
transporte, comunicação, saneamento, etc., produzem efeitos positivos imediatos
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Maranhão”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação geral da UFRN
– Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
100
sobre a produtividade dos investimentos privados, viabilizando assim maiores
retornos e, consequentemente, uma gama mais abrangente de projetos que se
tornam viáveis.
Na verdade esta discussão não se limitou ao período acima especificado,
uma vez que o país permaneceu praticamente inerte quanto a esta questão, até
mesmo diante do começo de um novo século, prorrogando assim o período de
letargia econômica. A diferença que se afigura nesta nova fase, contudo, é que tal
condição fica atribuída, de forma mais enfática, à deficiência do Estado em remover
os gargalos que, com o passar do tempo, se tornavam mais evidentes. Mas somente
após a consolidação da estabilidade macroeconômica, consolidada ao longo do
primeiro mandato do atual governo, pôde-se então promover o retorno do Estado ao
seu papel de provedor de infra-estrutura econômica e social, de modo a viabilizar um
processo mais demorado e robusto de crescimento econômico no País. Nesse novo
contexto, ao contrário das iniciativas passadas, o Estado não aparecia sozinho,
tendo agora a iniciativa privada, e as próprias empresas estatais, como parceiros.
Além disso, também como novidade, a esfera federal aparece aliada às
esferas estaduais e municipais de governo, de modo a evitar a sobreposição de
tarefas e desperdício de recursos, harmonizando suas ações. Esta, na verdade, é
uma das principais características do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), lançado em 2007 com a intenção de viabilizar um montante de investimentos
da ordem de R$504 bilhões.
Embora existam outras iniciativas oriundas da esfera federal com a
finalidade de romper com os gargalos que estavam a inibir a capacidade de
crescimento da economia brasileira, é com o PAC que se torna mais evidente a
preocupação do Estado em voltar a prover a infra-estrutura econômica e social
necessárias ao desenvolvimento mais acelerado e sustentado do País. Iniciativas
como o Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT); Programa Territórios da
Cidadania (PTC); Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), etc. também são
dignos de menção nessa nova configuração, constituindo um novo contexto
caracterizado pelos Grandes Progetos Federais (GPFs). No entanto, no caso deste
trabalho, estaremos analisando especificamente o PAC.
Ou seja, nos interessa neste trabalho refletir sobre alguns dos prováveis
desencadeamentos resultantes de investimentos em infra-estrutura em economias
pouco desenvolvidas, e ainda carentes de uma estrutura produtiva minimamente
101
sólida, como é o caso da economia maranhense. Certamente, em casos assim, deve
haver uma tendência ainda mais exacerbada dos prováveis impactos sobre variáveis
como a geração de emprego e renda.
Portanto, o objetivo deste trabalho é produzir algumas reflexões sobre os
impactos do PAC sobre a economia maranhense, de forma que possamos
estabelecer
proposições
que
contribuam
para
garantir
um
padrão
de
desenvolvimento que se materialize em um contexto de sustentabilidade e
convergência, ensejando assim a redução das diferenças entre regiões e indivíduos.
Na tentativa de atingir os objetivos propostos, o presente trabalho encontrase assim dimensionado: além desta introdução, na primeira seção será feita uma
contextualização do PAC na economia maranhense a partir de critérios como
características locais e adequação dos investimentos previstos. Na segunda seção
serão analisados os impactos propriamente ditos, enfatizando os mecanismos de
propagação na economia. Na seção seguinte, a terceira, lançaremos esforços sobre
a possibilidade de políticas complementares, ou mesmo pequenas correções nas
ações em cursos, de modo que possamos garantir a sustentabilidade e abrangência
do processo de desenvolvimento em nível local. Além disso, a quarta seção traz os
indícios de alguns fatores ausentes no referido programa, deixando para a última
etapa deste estudo as considerações finais.
1. Contextualização do PAC no Maranhão
Ao ser lançado em janeiro de 2007 o PAC pode ser compreendido como
uma tentativa de sistematizar e coordenar um conjunto de ações do Estado (nas
esferas federal, estadual e municipal) e dos agentes privados para acelerar o ritmo
de crescimento da economia. Trata-se, na verdade, de uma espécie de retorno do
Governo Federal à operacionalização de sua tarefa de agente indutor do
desenvolvimento, visando, sobretudo, o aumento do número de empregos e
melhoria das condições de vida da população.
Assim, no sentido de remover os gargalos resultantes de uma infra-estrutura
deficiente, o foco fica direcionado a três eixos essenciais:
i)
Logística (rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos);
102
ii)
Energia (geração e transmissão de energia elétrica, produção e refino
de petróleo e gás natural, fontes alternativas e combustíveis
renováveis);
iii)
Infra-estrutura social (difusão de energia elétrica para a zona rural,
saneamento básico, construção de moradias, metrôs e ampliação do
acesso a recursos hídricos).
Segundo Domingues et all (2007) o mecanismo de propagação dos efeitos
dos investimentos públicos nessas modalidades produzem impactos significativos
sobre a produtividade e, por conseguinte, sobre o padrão de vida das regiões. Ou
seja, para uma dada quantidade de fatores mobilizados, se passarmos a dispor de
mais estradas, energia e meios de comunicação; resultará em maior produtividade
dos recursos produtivos, além de reduzir os custos médios de produção,
estimulando ainda mais as inversões por parte dos agentes privados. Uma maior
produtividade deve causar, certamente, um movimento de elevação da remuneração
dos fatores, inclusive da mão-de-obra, estimulando assim a demanda por bens e
serviços.
No caso do estado do Maranhão, os investimentos previstos pelo PAC, para
o período 2007 / 2010, registram um montante da ordem de R$ 9,1 bilhões, cuja
distribuição pode ser contemplada no gráfico 1, a seguir.
Gráfico 1: Investimentos do PAC em infra-estrutura no Maranhão
Fonte: Elaboração própria a partir de informações do BASA, 2009.
Obs. Valores em R$ bilhões.
103
A importância dos montantes anunciados no gráfico 1 se torna mais evidente
quando comparamos aquelas cifras com os valores previstos no âmbito geral do
Programa, algo que se aproxima dos R$ 504 bilhões.
Contextualizando assim a importância dos recursos destinados ao
Maranhão, no gráfico 2, abaixo, tem-se uma comparação dos valores destinados ao
estado com a própria importância de sua economia, bem como da população local
em relação aos habitantes do País como um todo.
Gráfico 2: Contextualização dos Investimentos do PAC no Maranhão
Fonte: Elaboração própria a partir de informações do IBGE.
Obs. Valores em %.
Portanto, os investimentos do PAC em infra-estrutura no Maranhão
assumem um peso que ultrapassa a própria dimensão de sua economia no contexto
brasileiro. Se considerarmos que 1,8% de todos os recursos do Programa serão
investidos no estado, teremos assim uma maior representatividade desses recursos
em relação ao PIB estadual, que corresponde apenas a algo em torno de 1,2% da
produção nacional de bens e serviços.
Ainda no gráfico 2, também se observa que o Maranhão abriga 3,3% da
população do País. Isto, quando comparado à representatividade de sua produção
interna, demonstra que o PIB per capita maranhense é um daqueles cujo valor está
abaixo da média nacional. Daí a importância, inclusive, dos investimentos previstos
no PAC estarem destinando cifras relativamente mais representativas para a
economia do referido estado.
104
Mas a configuração descrita no parágrafo anterior não constitui algo que
tenha a finalidade precípua de provocar uma espécie de convergência do PIB per
capita maranhense em direção à média nacional. De outro modo, trata-se apenas de
uma coincidência emanada da necessidade de aproveitar alguns recursos naturais
que, por sorte, o Maranhão ainda dispõe em abundância.
Algo
que
torna
esta
sugestão
bastante
plausível
é
a
própria
representatividade dos investimentos em energia previstos para o estado; da ordem
de R$ 5,6 bilhões, conforme se observa no gráfico 1. Nesta rubrica estão
contemplados, principalmente, os gastos referentes à construção de hidrelétricas,
que têm como principal finalidade resolver um problema que é de abrangência
nacional, e não algo específico da economia local.
É importante destacar, ainda em relação à mesma questão, que o Maranhão
dispõe de um significativo potencial hidrelétrico, resultante de uma vasta
disponibilidade de rios propícios a tal fim, principalmente nas fronteiras com os
estados do Piauí e Tocantins.
Ou seja, uma vez que a maior parte dos investimentos do PAC destinados
ao Maranhão estão relacionados, de forma direta, com obras que visam o
aproveitamento do potencial hidrelétrico do estado, pode-se concluir então que
grande parte dos expressivos montantes previstos para o estado, tem como
finalidade exclusiva o aproveitamento de recursos naturais disponíveis, muito mais
que produzir um cenário de convergência da renda per capita estadual, mesmo que
isto possa acontecer como decorrência.
2. Impactos dos Investimentos do PAC
Ao contrário da maioria dos trabalhos que tratam do tema, que geralmente
se propõem a estimar numericamente os efeitos de determinado montante de
investimento sobre as taxas futuras de crescimento da economia, a intenção
preponderante neste estudo está centrada na análise dos prováveis mecanismos
através dos quais os efeitos do investimentos trazidos pelo PAC podem se propagar
no âmbito da economia local, de modo que possamos evidenciar e compreender
alguns benefícios que, de outro modo, poderiam não ficar explícitos, tendo sua
verdadeira dimensão até mesmo negligenciada.
105
Tomando este ponto de vista como parâmetro, uma avaliação dos impactos
de iniciativas como o PAC na economia maranhense deve ter como foco dois
aspectos importantes, a saber:
i) As prováveis diferenças entre os desdobramentos de curto prazo em relação
àqueles que devem se manifestar apenas em período mais extenso, de
modo que apareçam com maior nitidez as possibilidades que tendem a se
materializar no estado com a presença do PAC;
ii) Os caminhos através dos quais os efeitos do PAC devem seguir para afetar
os setores mais eficientes, como também aqueles que operam sob
condições bastante rudimentares. Ou seja, como se manifestam os
reflexos dos investimentos que estão por se consolidar no estado, diante
da perspectiva de uma economia que apresenta um sistema produtivo
caracterizado pela presença de setores que operam em grau máximo de
eficiência e desempenho; convivendo lado a lado com outros setores cujos
métodos e técnicas nos remetem a uma estrutura ineficiente e de baixa
performance.
Tendo em vista os propósitos incorporados nas ações que constituem o
PAC, sugerimos então que as mesmas devem se justificar pelos possíveis reflexos
que poderão produzir no horizonte de longo prazo (porque são dinâmicos), e nos
caminhos que os impactos numa economia como a do Maranhão podem percorrer,
partindo dos setores mais eficientes em direção ao setores mais atrasados,
visivelmente menos incorporados nessas iniciativas governamentais.
No âmbito dessa perspectiva de quando e como o PAC pode afetar o padrão
de desenvolvimento local, tendo como foco uma economia baseada em profundas
diferenças setoriais, resumiremos a seguir os prováveis efeitos que deverão estar
presentes em um horizonte de tempo mais longo, aprofundando as possibilidades de
melhoria dos níveis de competitividade da economia maranhense, considerando os
mecanismos que devem operar no sentido de fazer transbordar efeitos positivos dos
setores mais competitivos para aqueles mais atrasados.
106
2.1 Impactos de especialização
Uma primeira fonte de ganhos decorrentes do PAC pode estar relacionada
aos melhores destinos possibilitados aos fatores de produção existentes no estado.
Por estarem voltados para o melhor aproveitamento dos recursos disponíveis,
conforme mencionado na seção anterior, tem-se a oportunidade de promover um
maior grau de especialização da economia local em atividades com maior facilidade
de adaptação.
Para que uma região possa ter sua economia operando com eficiência não
basta haver apenas a plena utilização dos recursos disponíveis. Nada garante que o
pleno emprego está ocorrendo da forma mais apropriada e adequada possível,
principalmente quando a alocação em vigor é o resultado da atuação apenas das
forças de mercado. Certamente, para alcançar o melhor uso dos recursos de uma
região, muitas vezes se faz necessária a ação (interferência) do Estado na
economia.
Os grandes projetos federais no estado do Maranhão têm como uma de
suas principais características a tentativa de aproveitar os recursos naturais
existentes no estado, tendo os investimentos do PAC em energia como um dos
melhores exemplos que podem ilustrar esta situação. Nesse sentido, a
especialização pode trazer ganhos de eficiência por meio da realocação, ou seja, do
remanejamento dos fatores entre os setores operantes na região.
Ao proporcionar um maior grau de especialização a economia local poderá
colher os resultados da maior e melhor divisão do trabalho, aproveitando de modo
mais racional os recursos disponíveis. O aumento na produtividade decorrente deste
movimento pode ser entendido como aumento da produtividade resultante da melhor
eficiência alocativa.
2.2 Ganhos de produtividade
A produtividade da força de trabalho de uma região também é o resultado
dos meios disponíveis para serem utilizados pelos indivíduos como auxílio ao
desempenho de suas tarefas. Em outros termos, quanto maior for a quantidade de
107
máquinas, equipamentos, ferramentas à disposição do trabalhador, maior tenderá a
ser a sua performance em um determinado período de tempo.
Ou seja, quando se consegue disponibilizar uma maior quantidade de capital
físico e de infra-estrutura por trabalhador, a tendência natural é que haja maior
produtividade da força de trabalho, resultando em maior remuneração deste fator de
produção, ou, no caso, aumento da remuneração média do trabalho.
Dessa forma, ao se analisar o conteúdo de ações como aquelas que estão
previstas no PAC pode-se dizer que os ganhos de produtividade, e a consequente
melhoria na remuneração média do trabalho, decorre da maior disponibilidade de
capital (físico e de infra-estrutura) por trabalhador.
2.3 Impactos de padrões tecnológicos
Uma terceira fonte de melhorias decorrentes da presença de grandes
investimentos, como os que estão previstos no PAC, pode resultar de uma
aceleração do grau de difusão de novas tecnologias, geralmente em maior proveito
dos setores menos eficientes. Os setores mais produtivos normalmente atuam em
mercados globalizados, onde impera um ambiente altamente competitivo. Neste
caso, as unidades produtivas têm que enfrentar não apenas os seus concorrentes
internos, mas, sobretudo, aquelas unidades instaladas nas mais diferentes regiões
do planeta. Sendo assim, as empresas se vêem obrigadas a operar dentro de
padrões que utilizem os mais avançados conhecimentos tecnológicos, de forma a
não serem superadas em algum mercado específico.
Assim, a presença de grandes empreendimentos voltados para fora em uma
determinada região viabiliza a atração de novos modelos, conhecimentos,
equipamentos, ferramentas, métodos, etc., que de outra forma não haveria
possibilidade de se viabilizar.
Existem diversos canais por meio dos quais se dá a difusão dessas
tecnologias em benefício dos demais setores operantes em uma região. Uma das
formas mais prováveis de viabilização desse mecanismo de transmissão é que, ao
transferirem algumas atividades para empresas fornecedoras, por exemplo, as
empresas cedentes desejam que as mesmas continuem sendo executadas com o
uso mais racional dos recursos empregados, tendo em vista que as tarefas
delegadas fazem parte do produto final.
108
Em termos de produção isto dizer significa que, da mesma forma que antes,
os produtos precisam continuar sendo produzido da forma mais eficiente possível, o
que constitui um incentivo à difusão de tecnologias para unidades produtivas
fornecedoras.
Mas existem também formas indiretas de viabilizar a transferência de
tecnologia em um processo de maior integração entre setores competitivos e não
competitivos. O fato dos primeiros utilizarem mão-de-obra altamente qualificada,
detentora de altos níveis de investimento em capital humano (conhecimentos,
habilidades, experiências, etc.), viabiliza a atração de indivíduos com tais
características para determinado local que, de outra forma, não haveria possibilidade
de fazê-lo.
A presença de uma força de trabalho altamente qualificada, em uma região
específica, permite, por exemplo, a adoção de técnicas mais modernas nos negócios
em geral, dado que esses indivíduos contribuem sobremaneira para a difusão
desses métodos, o que proporciona uma melhor organização da produção, através
da difusão e adoção dos mesmos pelo sistema produtivo local.
Tais possibilidades capacitam o sistema produtivo de uma região a operar
com melhores indicadores de eficiência e desempenho, refletindo-se, por meio dos
rendimentos auferidos, em uma melhoria de bem-estar dos indivíduos. A viabilização
de investimentos de grande porte em economias como a do Maranhão, conforme
previsto no conteúdo do PAC, enseja a propagação de efeitos como estes.
2.4 Impactos de escala
Um dos grandes empecilhos ao alcance dos níveis de eficiência e
desempenho por parte das unidades produtivas presentes em uma região é
assegurar a escala mínima de produção necessária para conduzir os custos
unitários a um patamar condizente com as condições mínimas de sobrevivência. Isto
é ainda mais comum quando se trata de micro e pequenas empresas, em uma
economia que apresenta escassez de infra-estrutura de transportes, dificultando o
acesso a mercados.
Muitas empresas desaparecem rapidamente do mercado por conta de uma
escala de produção bastante reduzida, uma vez que não conseguem distribuir seus
109
custos fixos por uma quantidade de produtos mais elevada. Este gargalo torna os
custos de produção incompatíveis com os preços vigentes no mercado.
Diante de um grande conjunto de iniciativas como o PAC, que apontam na
direção de viabilizar rodovias, ferrovias, hidrovias, portos, etc. a tendência é que o
acesso a mercados distantes das áreas que circundam os empreendimentos seja
facilitado substancialmente, incrementando a possibilidade de uso de uma escala de
produção mais ampliada.
Outro mecanismo de ampliação de escala de produção, decorrente da
presença de grandes empreendimentos numa economia como a do Maranhão, é a
abertura de espaço para que os demais setores possam, por exemplo, se enquadrar
como fornecedores dos empreendimentos de porte mais avantajado, melhorando
assim o grau de utilização de suas estruturas, ou até mesmo viabilizando o próprio
incremento das mesmas.
Portanto, diante dessas possibilidades, uma fonte de ganhos mais evidentes
com a presença de investimentos como aqueles previstos pelo PAC para o
Maranhão, como é o caso de uma refinaria de petróleo, pode resultar em ganhos
emanados da ampliação da escala em outros setores da economia, principalmente
naqueles formados por unidades de pequeno e médio porte.
3. Avaliação das Políticas
A teoria do crescimento econômico apresenta uma extensa lista de fatores
que devem ser testados quando os governos desejam interferir na atividade
econômica procurando acelerar as taxas de expansão da atividade econômica.
Fatores de produção como capital físico, capital humano, recursos naturais e
tecnologia, surgem imediatamente em nossas mentes quando desejamos tratar do
tema.
Mas sempre os economistas tiveram consigo a percepção de que não basta
somente atribuir à escassez desses fatores o fraco desempenho produtivo de
determinada região, embora seja quase óbvio afirmar que, se os mesmos estiverem
disponíveis em quantidades mais elevadas, maior deverá ser a produtividade e,
consequentemente, do padrão de vida potencial da sociedade.
Visto sob este olhar o crescimento econômico é visto como um processo
contínuo de melhoria da eficiência produtiva do sistema, tendo como medida central
110
a produtividade do trabalho. Trata-se aqui de uma forma de resumi-lo a uma questão
meramente técnica, onde crescimento se confunde com desenvolvimento, pois
quanto maior for a eficiência do trabalho maior também será a sua remuneração e,
consequentemente, melhor o padrão de vida.
No entanto, sem descartar esta visão, dada a sua utilidade em certas
circunstâncias, entende-se aqui que existem fatores importantes a serem
incorporados a esta análise, se apresentando como de fundamental importância a
incorporação das especificidades locais.
Normalmente, no conteúdo de iniciativas como o PAC predomina a visão
relacionada à questão meramente técnica. Entretanto, ao final desta seção,
consideraremos a possibilidade da introdução de elementos referentes às
especificidades locais como uma alternativa que pode contribuir efetivamente para a
potencialização dos efeitos positivos de um programa como aquele que constitui o
objeto do presente trabalho.
Ou seja, sem desconsiderar a importância que uma iniciativa como o PAC
representa para economias como a do Maranhão, destacaremos abaixo algumas
ações complementares no sentido de fazer com que características locais
divergentes não constituam um empecilho ao alcance dos resultados esperados.
3.1 Políticas baseadas nas quantidades físicas de fatores
As políticas voltadas para o crescimento devem priorizar variáveis que
possam afetar a disponibilidade de capital físico (investimento), incrementar o
estoque de capital humano (educação, treinamento, etc.) o conhecimento a respeito
de como combinar recursos para produzir bens e serviços (tecnologia).
Ou seja, políticas de crescimento devem atacar os empecilhos que
inviabilizam a evolução dos seguintes fatores (BEDÊ, 2008, p. 36):
i)
Investimento em capital físico – taxa de juros, taxa de câmbio,
ambiente institucional, direitos de propriedade, segurança jurídica,
liberdade política, acesso a crédito, etc.;
111
ii)
Investimento em capital humano – universalização da educação,
educação
continuada,
instrução
profissional,
treinamento
nas
empresas, estágio, etc.;
iii)
Progresso tecnológico – estímulo à pesquisa, proteção à propriedade
intelectual, garantias aos registros de marcas e patentes, etc.;
iv)
Uso racional dos recursos naturais – proteção ao meio ambiente,
fontes renováveis de combustíveis, reciclagem de resíduos, etc.
Nos casos enumerados acima a finalidade específica é basicamente
aumentar a eficiência do trabalho e garantir sustentabilidade ao processo de
expansão econômica com o uso racional dos recursos.
Alguns pesquisadores, cientes de que esta não é a única alternativa de
abordar a questão, passam a argumentar em prol de outras proposições que,
também de modo isolado, não dão conta do problema por completo.
3.2 Políticas baseadas na eficiência alocativa
Uma das proposições que não pode ser vista como alternativa, mas
complementar às anteriores, é aquela que procura centrar o foco na questão da
realocação de recursos. Ou seja, esta vertente evidencia as alternativas de
utilização dos recursos existentes para obter maiores níveis de produção e
rendimento. Trata-se então de uma abordagem que não cogita a possibilidade do
mercado promover uma alocação eficiente para os fatores de produção, havendo
espaço para a interferência do poder público (GENEREUX, 1995, p.77).
Quais seriam então as alternativas de política à disposição do Estado para
induzir os recursos a encontrar alternativas de emprego que possam aumentar sua
capacidade de gerar bens e serviços e colocá-los à disposição da sociedade?
i) Abertura comercial – remover barreiras tarifárias, desonerar as exportações,
remover barreiras quantitativas (quotas), política cambial favorável, etc.
ii) Benefícios e isenções fiscais – isenções e subsídios para bens que causem
externalidades positivas na produção e/ou no consumo, aplicar tributos à
112
produção de bens que causem externalidades negativas na produção e/ou
no consumo, benefícios para setores estratégicos, etc.
As ações acima especificadas têm a capacidade de conduzir a economia
para um estágio mais avançado de alocação dos recursos, elevando a produtividade
e reduzindo custos, possibilitando assim uma maior disponibilidade de bens e
serviços para o consumo e um melhor padrão de vida.
3.3 Políticas baseadas na capacidade de inovação
Uma terceira opção diz respeito àqueles que fazem questão de abordar o
tema de forma mais aprofundada, dando ao mesmo uma conotação de
desenvolvimento, ao invés da visão simplificada do crescimento. Neste caso, o que
importa para o desenvolvimento é capacidade que a economia dispõe de gerar
inovações. Ou seja, importa agora o potencial disponível para mudanças de
natureza radical na forma de funcionamento do sistema (BEDÊ, 2008, p. 35-36).
São as mudanças relativas à introdução de novos produtos, novos
processos, novas formas de negociação, novos insumos, etc. que fazem com que a
economia seja conduzida a um novo estágio, rompendo definitivamente com o
equilíbrio anterior. Aqui as políticas de desenvolvimento devem estar voltadas para o
aumento a capacidade do sistema em gerar inovações, de modo que a economia
esteja sempre rompendo com o estágio em que se encontra, movendo-se para
estágios mais elevados. São políticas derivadas desta abordagem (BEDÊ, 2008,
p.36):
i) Inovações primárias – incentivo à pesquisa aplicada nas empresas, apoio ao
desenvolvimento de produtos, criação de novos materiais, etc.
ii) Inovações secundárias – capacitação empresarial, aplicação de processos
modernos em empresas de pequeno porte, difusão de novos produtos e
técnicas de produção, etc.
113
Não é necessário que a inovação esteja ligada ao novo. Ao contrário, tratase da introdução de métodos, técnicas, produtos, processos, materiais, etc. em
determinados setores, ou regiões, mesmo que estes não representem novidade em
outros lugares ou tipos de empreendimento. A inovação é algo novo para quem a
introduz, não importando se outros já fazem uso daquele modelo. Por esta razão
faz-se necessário mobilizar os atores locais com o intuito de promover gerar,
assimilar, trocar e utilizar novos conhecimentos (CASSIOLATO, LASTRES &
STALIVIERI, 2008, P.12-15).
3.4 Políticas baseadas na demanda efetiva
Também merece destaque o grupo que observa o crescimento como um
processo resultante de estímulos proveniente da maior procura por bens e serviços,
devendo a ação do Estado está voltada para garantir que a demanda efetiva seja
sempre suficiente para absorver aquilo que os agentes decidiram colocar no
mercado, ou, de outro modo, criar as condições para induzir os tomadores de
decisão a produzir quantidades mais elevadas, de modo que o pleno emprego dos
recursos possa ser alcançada.
Esta versão também carece da crença na incapacidade do mercado em criar
uma alocação eficiente dos recursos existentes, sendo o desemprego a situação
normal produzida na ausência do Estado. Por isto, quando houver escassez de
demanda efetiva, as políticas governamentais devem ser acionadas para eliminar do
mercado o excesso de oferta (GENEREUX, 1995, p. 45-46).
A ação das políticas econômicas deve se fazer sentir na economia por meio
dos seguintes instrumentos:
i) Política fiscal – aumento dos gastos governamentais, redução de tributos
para aumentar a renda disponível, etc.
ii) Política monetária – aumento da oferta de moeda, potencialização da
capacidade bancária de criar meios de pagamento, etc.
Tem-se aqui uma concepção de política que vislumbra a capacidade que os
estímulos iniciais de renda possuem de se propagar na economia, possibilitando o
amento da oferta de bens e serviços. A expansão da demanda se reflete na
114
produção, e não nos preços, principalmente devido ao fato dos defensores de tais
políticas acreditarem que a economia trabalha sempre com desemprego, ou, do
mesmo modo, com recursos ociosos, podendo ser colocados à disposição do
processo de produtivo (GENEREUX, 1995, p. 50-51).
3.5 Especificidades locais e políticas públicas
Fugir da listagem de políticas enumeradas acima constitui uma tarefa das
mais complexas para quem tem a finalidade apenas de sugerir algumas reflexões
sobre os impactos de programas como o PAC em uma economia como a do estado
do Maranhão. Mas existe ainda a possibilidade de proporcionar um certo grau de
relevância à análise aqui empreendida, mesmo sem que se produza grandes
novidades.
Por exemplo, foi mencionado anteriormente que a economia maranhense
inclina-se para uma dicotomia acentuada resultante da presença de um setor
composto por grandes empreendimentos exportadores, utilizando o que há de mais
moderno em termos de equipamentos, tecnologia, etc., com alto grau de
competitivamente; convivendo na companhia de outros setores cuja característica
marcante é o rudimentarismo e ineficiência em seus métodos e técnicas.
Além disso, a força de trabalho utilizada por esta parte competitiva da
economia local atende a padrões de qualificação que se distancia enormemente do
trabalhador médio do estado, resultando em grandes distorções em termos de
remuneração do trabalho.
Assim, dado que a realidade da economia maranhense está bem distante
dos padrões em que operam os grandes empreendimentos exportadores, se
situando
em
padrões
bem
inferiores, fica estabelecida uma espécie
de
distanciamento entre os dois lados. Embora tenha havido transbordamentos
importantes ao longo do tempo, carregando alguns benefícios da parte mais
competitiva para a parte menos competitiva, tal processo poderia (e deveria) se dar
em escala bem mais ampliada. Isto acarretaria em um ponto de maior equilíbrio,
transformando o Maranhão numa economia mais eficiente e de mais alta
performance.
Mas é exatamente neste ponto que entram as particularidades que os
formuladores de iniciativas como o PAC devem absorver, no sentido de planejar
115
medidas que sejam mais eficazes, ao considerar as diferenças locais em seu
conteúdo.
Diante desta proposição, pode-se dizer que as políticas até aqui
apresentadas são exequíveis e viáveis apenas quando observamos o País de forma
ampla. Por exemplo, não é possível lançar um perfil de política monetária apenas
para
o
Maranhão.
Quando
os
policymakers
assumem
um
determinado
posicionamento sobre a oferta monetária, esta decisão abrange do mesmo modo
todas as unidades da federação.
Instrumentos assim assumem as mesmas características para todo o País,
embora saibamos que os diferentes estados são afetados de modo diferente na
distribuição dos custos e benefícios de tais iniciativas. Por exemplo, a formação dos
indivíduos, a cultura empreendedora, etc. são capazes de diferenciar os impactos de
um mesmo volume de investimentos em diferentes regiões.
Embora não seja possível diferenciar a política, devido as peculiaridades de
cada unidade da federação, os benefícios e malefícios resultantes das mesmas
tendem a impactar de modo diferente em cada região. Isto acontece sem nenhuma
garantia de que as regiões mais atrasadas recebam maior parcela dos prováveis
benefícios, e aquelas que são mais adiantadas incorram em maior parcela dos
prováveis malefícios.
A política de crescimento, ou desenvolvimento, não pode se contentar que
todos cresçam à mesma velocidade, sob pena de sacramentarmos e perpetuarmos
as diferenças já existentes. Por isto, algo há que ser concebido, para além das
políticas monetária e fiscal (de incidência universal), de modo que os mais atrasados
sejam contemplados com um desempenho mais acelerado do que a performance
experimentada pelos mais adiantados.
Nesse contexto, entra em cena o papel das esferas locais de poder, no
sentido de tentar influir para que os reflexos das políticas de abrangência geral
tenham os efeitos esperados em nível local.
Como
então
agir
para
acelerar
o
processo
de
crescimento
(desenvolvimento), em uma economia como a do Maranhão, sabendo que, por
exemplo, existe uma forte dicotomia entre os setores produtivos que caracterizam a
economia do estado? Em casos assim, admitindo que as disparidades entre setores
sejam realmente significativas, poderíamos sugerir intervenções à parte no sentido
de potencializar os seguintes efeitos:
116
i) Aumentar o grau médio de eficiência da economia. Neste aspecto, mesmo
as medidas abrangentes podem servir a este propósito, tendo em vista
que, por exemplo, uma maior disponibilidade de capital físico, ou de infraestrutura, tende a tornar o sistema produtivo mais eficiente, independente
de qual setor estejamos tratando;
ii) Realocar recursos produtivos entre os setores. Para alcançar padrões de
eficiência mais elevados, faz-se necessário transferir recursos dos setores
menos eficientes para aqueles mais eficientes, apressando então o
encontro de uma posição mais próxima do equilíbrio entre os mesmos;
iii) Aumentar a eficiência nos setores menos competitivos. Neste caso, dado
que estes são constituídos, geralmente, por empreendimentos de micro e
pequeno porte, as necessidades mais prementes nos remetem a uma
política que vise difundir elementos como capacitação, inovação e
cooperação, de modo que a capacidade inovativa seja potencializada.
Portanto, sem deixar de mencionar a importância das políticas de
abrangência geral, se faz necessário definir medidas de natureza mais específica,
de modo a enquadrar anomalias que se manifestam no ambiente local,
potencializando assim os efeitos das ações empreendidas em cada região. No caso,
por estarem presentes no âmbito dessas anomalias, instituições como os governos
locais devem adotar medidas complementares às políticas de âmbito nacional, de
modo a obter os resultados que concretamente são esperados em casos dessa
natureza.
As esferas locais de poder podem assim assumir o papel de enquadramento
das medidas de abrangência nacional nas particularidades que o sistema produtivo
local demanda, agindo em parceria com outras esferas do poder público e demais
atores, principalmente aqueles envolvidos com a questão do desenvolvimento em
nível regional.
Cabe então um papel ativo às esferas locais de poder, adotando políticas
que potencializem os impactos de ações federais nas diferentes regiões do País,
voltando-se principalmente para iniciativas que visem a geração, aquisição e uso de
117
conhecimentos, gerando capacitações e inovação (CASSIOLATO E LASTRES,
2003, P.26-27).
4. Fatores Ausentes no PAC
Alguns dos aspectos mais importantes contidos no PAC, objeto da análise
aqui empreendida, podem ser resumidos nos seguintes termos:
i) Forte concentração dos investimentos em infra-estrutura econômica; embora
alguns programas, como Territórios da Cidadania, terminem por abranger
iniciativas que dizem respeito à esfera da infra-estrutura social;
ii) Forte inclinação dos formuladores para uma visão que está centrada nos
aspectos positivos da elevação da taxa de investimento em capital físico,
negligenciando outros fatores de produção que influenciam diretamente
sobre o nível de competitividade da economia, como capital humano e a
tecnologia;
iii) Não há uma separação explícita entre os fatores que podem atuar sobre a
oferta de bens e serviços, em relação àqueles que podem se manifestar
sobre a demanda efetiva. Por exemplo, o Programa Territórios da
Cidadania contém iniciativas que vislumbram os aspectos de oferta (Luz
para Todos), bem como iniciativas que se manifestam sobre a demanda
(Bolsa Família). Ao não discriminar claramente essas diferenças,
transparece a perspectiva de que os formuladores não tiveram a clara
noção da importância de diferenciar esses elementos;
iv) A maioria das ações previstas não podem ter seus impactos previstos apenas
para determinadas unidades da federação, dado que os efeitos
decorrentes transbordam para as demais, considerando que não existem
barreiras significativas no comércio entre essas unidades geográficas;
v) Elementos
como
desenvolvimento
educação
(capital
(tecnologia),
humano),
incentivo
à
apoio
à
inovação
pesquisa
e
(progresso
tecnológico) e reformas institucionais (ambiente), não são enfatizados
118
claramente no PAC, embora sejam vitais para uma política que tenha
como finalidade acelerar as taxas de crescimento econômico.
Dessa forma, pode-se dizer o PAC ataca um dos problemas mais graves do
País, que é a baixa disponibilidade de infra-estrutura na economia, o que inibe a
capacidade do ambiente de negócios no Brasil em oferecer uma estrutura
condizente com a inserção competitiva de suas empresas nos mercados
globalizados. Neste aspecto, podemos prever grandes benefícios resultantes das
ações em execução nesse instante, principalmente em economias mais carentes
desses investimentos, como é o caso do Maranhão.
Por outro lado, ao deixar de incorporar explicitamente elementos como a
qualificação (uma política educacional), apoio à pesquisa e desenvolvimento
(progresso tecnológico), além da ausência explícita de incentivos à inovação, tem-se
aqui uma falha que limita a nossa capacidade de identificar, a partir das ações
delineadas, uma perspectiva seguramente sistêmica e sustentada. Tais ausências
talvez possam ser ainda mais sentidas em economias como a do Maranhão, onde o
uso de métodos e técnicas rudimentares dificulta sobremaneira o acesso dos
negócios locais a mercados organizados.
5. Considerações Finais
No caso exclusivo de uma análise para o nível estadual, como foi sugerido
ao longo deste trabalho, vislumbrar os reflexos de um programa como o PAC se
torna uma tarefa das mais complexas. É que os transbordamentos dos impactos
para outras regiões, sobretudo por conta da inexistência de barreiras às trocas entre
unidades da federação, se tornam uma perspectiva totalmente aberta.
Mas um outro aspecto ainda mais importante no plano estadual é a
diversidade de impactos do PAC, considerando que as estruturas produtivas nesses
espaços geográficos podem apresentar grandes diferenças. No caso em tela,
representado pelo Maranhão, chamamos a atenção para o fato de haver algumas
particularidades nas características locais que requerem uma interpretação dos
reflexos de modo condizente com a mesma. Evidenciamos o fato de existir na
119
economia maranhense duas estruturas setoriais bem distintas, que convivem lado a
lado, provocando influências mútuas entre as mesmas.
A discussão referente às especificidades da economia local produziu
algumas reflexões importantes, assim resumidas:
i) As políticas preconizadas pelo PAC assumem um caráter praticamente
idêntico para todo o País, diferenciando-se apenas pelo volume de
recursos aplicados em cada unidade da federação;
ii) No caso do Maranhão, uma das características presentes nos projetos a
serem executados é que, em grande parte, os investimentos estão
direcionados para uma melhor utilização dos recursos disponíveis no
estado, o que poderá resultar em ganhos de maior eficiência alocativa em
período mais alongado;
iii) O PAC traz consigo uma noção de influenciar na melhoria das condições de
oferta (maior e melhor infra-estrutura), bem como a tentação de acionar
mecanismos que produzam efeitos multiplicadores sobre a renda, via
demanda efetiva (Bolsa Família), sendo ambos de grande repercussão na
economia local;
iv) Ficam negligenciados os efeitos que, talvez, sejam os mais significativos em
termos de ganhos para o ambiente local, provocados pela realocação de
recursos, provenientes dos setores menos competitivos para os setores
mais competitivos;
v) Por não tratar das especificidades locais, o PAC carece de um complemento
em nível regional que as considere. Somente assim poderiam ser
contempladas ações, por exemplo, direcionadas para os setores mais
frágeis de economias como a do Maranhão, onde o simples provimento de
infra-estrutura e outros incentivos não tem como causar, isoladamente,
impactos na proporção requerida.
É exatamente no último fator evidenciado acima que queremos centrar as
mais importantes reflexões neste documento, quais sejam:
120
i) As esferas estaduais e municipais de governo deveriam se encarregar de
suprir as deficiências das políticas federais em questões relativas às
especificidades de cada região, de modo que os impactos de iniciativas
como o PAC ficassem potencializados.
ii) Ao invés de atuar como simples parceiros do Governo Federal em programas
como o PAC, as esferas locais de poder poderiam e deveriam ir além,
elaborando políticas complementares às políticas nacionais, de modo a
potencializar os reflexos das mesmas sobre o ambiente local;
Convém esclarecer que não é o caso de afirmarmos aqui que os
investimentos previstos pelo PAC não produzirão efeitos positivos sobre o sistema
produtivo de economias como a do Maranhão. Ao contrário, não há como deixar de
reconhecer a existência de reflexos positivos sobre a economia maranhense.
A proposição mais importante é que, para se adequar a um caráter mais
sistêmico, e ter seus impactos potencializados, algumas especificidades locais
precisam ser incorporadas ao conteúdo do PAC. Isto passa pela mudança no perfil
de participação das esferas regionais de poder, deixando de lado a condição
exclusiva de parceiras em determinadas obras, para se colocar numa condição de
complementaridade,
delineando
políticas
próprias
que
intensifiquem
o
desenvolvimento de suas unidades. O incentivo à geração, aquisição, difusão e uso
de conhecimento no sistema produtivo local pode apontar um bom começo.
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Nordeste. São Luís/MA, maio 2010. (NOTA TÉCNICA 10/MA). Disponível em
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MOURA, João Gonçalo de, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na
Economia do Maranhão e Proposição de Políticas – Maranhão. PROJETO DE
PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para
arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos
dos grandes projetos federais no Nordeste. São Luís/MA, agosto 2010. (NOTA
TÉCNICA 11/MA). Disponível em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
PEGO FILHO, B; CÂNDIDO JÚNIOR, J. O; PEREIRA, F. Investimento e
financiamento da infra-estrutura no Brasil. 1990/2002, IPEA (T 680). 1999.
122
IMPACTOS DOS GRANDES PROGRAMAS FEDERAIS E REFLEXÕES PARA A
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO ESTADO DO
PIAUÍ1
Francisco de Assis Veloso Filho / Coordenador Estadual
Cleber de Deus Pereira da Silva
Fernanda Rocha Veras e Silva
Francisco Prancacio Araújo de Carvalho2 3
1 BREVE CARACTERIZAÇÃO DOS GPFS NO ESTADO
O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foi lançado em 2007 com o
objetivo de enfrentar os problemas que dificultam o crescimento econômico,
promovendo as infra-estruturas energética, logística e transportes, social e urbana.
Os investimentos do PAC no Piauí estão orçados em R$ 11,8 bilhões, 1,8% da
previsão de gasto total no país. Os investimentos previstos entre 2007 e 2010 são
de R$ 10,2 bilhões; após 2010, a previsão de gastos é da ordem de R$ 1,6 bilhão.
A previsão de empreendimentos exclusivos no Piauí é de R$ 3,5 bilhões.
Representa 52,7% dos empreendimentos de caráter regional e 34,5% do total de
empreendimentos previstos entre 2007 e 2010. Nos empreendimentos exclusivos,
os maiores gastos estão no eixo infraestrutura social e urbana.
A Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) tem por objetivo central a
promoção do crescimento econômico e o alcance de metas relacionadas com
elevação do investimento fixo em relação ao produto, aumento do gasto do setor
privado com P&D, ampliação das exportações brasileiras no comércio internacional
e elevação do número de MPEs exportadoras.
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Piauí”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação geral da UFRN –
Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
2
Pesquisadores da Universidade Federal do Piauí (UFPI), instituição responsável pela execução do
projeto nessa unidade da federação.
3
Nessa etapa também fizeram parte da equipe de pesquisa os seguintes estudantes: Carla Dlijanne
Fortes Silva Macêdo, Flávia Nayana Azevedo da Silva, Giovanna de Neiva Barriviera e Ismael do
Nascimento Silva.
123
Seus programas foram organizados em três níveis distintos: Ações Sistêmicas,
Programas Estruturantes e Destaques Estratégicos e os instrumentos principais
podem ser divididos em quatro categorias: instrumentos de incentivo, compras
governamentais, instrumentos de regulação e apoio técnico.
Como parte da PDP, a atuação do BNDES no estado abrangeu iniciativas
relacionadas com programas estruturantes e com destaques estratégicos, as quais
compreenderam desembolsos de, respectivamente, R$ 241,7 e R$ 1.633,8, nos
anos de 2008 e 2009. Os gastos com regionalização demonstram a importância da
descentralização da produção e do emprego através, sobretudo, de ações voltadas
para o desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais (APLs). No Piauí, o
lançamento do edital para arranjos produtivos, no valor de R$ 5,0 milhões, com
recursos oriundos do Fundo Estadual de Combate à Pobreza Rural (FECOP) e do
BNDES.
O Programa Nacional de Logística e Transporte (PNLT) foi elaborado pelo
Ministério dos Transportes em parceria com o Ministério da Defesa, através do
Centro de Excelência em Engenharia de Transportes. O principal objetivo do PNLT é
planejar e organizar uma infra-estrutura básica de transporte com maior eficiência e
eficácia que coopere decisivamente para o desenvolvimento econômico do país
assegurando a equidade social.
De acordo com documento oficial do Ministério dos Transportes o PNLT é um
plano de caráter indicativo, de médio e longo prazo, associado ao processo de
desenvolvimento socioeconômico do País, em que 90% das obras previstas estão
contidas no PAC. Divididas em três etapas de execução (2008-2011, 2012-2015 e
pós 2015), as obras do PNLT buscam solucionar problemas de estrangulamento
logístico no pais, além de identificar e prevenir outros futuros gargalos.
No tocante ao estado do Piauí, são poucas as ações do PNLT. Suas obras
privilegiam, basicamente, a zona produtora de soja no cerrado piauiense no sentido
de melhorar o escoamento da produção local, uma vez que o sistema logístico do
estado é precário. Localizadas na região sul do estado, principalmente nas regiões
de divisa interestadual (Piauí-Maranhão e Piauí-Bahia) as ações são em grande
parte de construção, pavimentação e/ou adequação de estradas.
As Zonas de Processamento de Exportações (ZPEs) são áreas delimitadas
com o objetivo de instalação de empresas voltadas para a produção de bens com a
124
finalidade de exportação. Essas empresas podem operar com redução e/ou isenção
de impostos e contribuições.
A primeira ZPE proposta pelo Estado do Piauí está projetada para o município
de Pavussu, vizinho do município de Elizeu Martins, tendo como fator crítico para
sua implantação a construção da Ferrovia Transnordestina, que permitirá a ligação
de parte do sertão nordestino, nos estados do Piauí, Maranhão e Bahia, área de
produção agropecuária e fronteira agrícola em expansão, aos dois mais importantes
portos da região Nordeste: Pecém, no Ceará, e Suape, em Pernambuco.
Aprovada a proposta de criação dessa ZPE, compromete-se o governo do
estado a constituir uma empresa administradora, conforme as diretrizes e prazos
estipulados na legislação específica. Essa empresa deverá ser uma sociedade
anônima, integradas por empresas-âncora que pretendam se instalar na área e
deverá se responsabilizar pela realização dos investimentos acima previstos para
implantação da primeira etapa do projeto.
Espera-se que essa zona de processamento atraia empresas interessadas na
industrialização e exportação de produtos dos complexos agroindustriais de grãos e
de biocombustíveis, resultantes da exploração agropecuária dos cerrados dos
estados do Piauí e do Maranhão, assim como das empresas de mineração que
realizam pesquisas geológicas ou que já se instalaram na área, atuantes, por
exemplo, na mineração de calcário, ferro, níquel e fosfato, algumas das principais
ocorrências minerais da região.
A Prefeitura Municipal de Parnaíba também apresentou proposta de criação de
uma zona de processamento nesse território, à qual destinou uma área de 270,2
hectares, com fácil acesso à infra-estrutura disponível no município.
Em termos de vantagens locacionais, o projeto enfatiza a disponibilidade de
infra-estrutura econômica: oferta adequada de energia do sistema hidrelétrico e a
implantação de usinas eólicas na área litorânea, a existência de um aeroporto com
capacidade de receber vôos internacionais e ligações rodoviárias com os portos de
Pecém e de Itaqui.
O projeto refere-se a estudos que identificam as potencialidades econômicas
da região: pecuária de leite, aqüicultura (carcinicultura, piscicultura) e pesca
artesanal, fruticultura irrigada, extrativismo vegetal (babaçu e carnaúba) e caprinoovinocultura. Destaca a tradicional indústria de fármacos, extraídos de vegetais
125
dessa região: pilocarpina, pilosina, rutina, quercetina, rahmnose, crisarobina, l-dopa,
lapachol, resina e jalapa e óleo de rícinio.
Essa zona de processamento poderá atrair empresas interessadas na
industrialização e exportação desses produtos regionais, definindo um modelo de
ZPE voltada para negócios “verdes” ou sustentáveis.
O Programa Territórios da Cidadania (PTC) é parte da agenda social do
governo federal e compreende um conjunto de iniciativas com ênfase nas
transferências condicionadas de renda associadas às ações complementares; no
fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos; na cultura e na segurança
pública e na infra-estrutura. Os objetivos específicos do programa são os seguintes:
a) inclusão produtiva das populações pobres dos territórios; b) busca da
universalização de programas básicos de cidadania; c) planejamento e integração
de políticas públicas; e d) ampliação da participação social.
Os recursos destinados ao programa estão previstos no PPA 2008-2011 e
alcançam o volume de R$ 11,3 bilhões, assim distribuídos, conforme os grupos de
ações: organização sustentável da produção, direitos e desenvolvimento social;
saneamento e acesso à água, educação e cultura, infraestrutura, apoio à gestão
territorial e ações fundiárias.
No estado do Piauí, a execução desse programa envolve dezesseis
ministérios, diversos órgãos estaduais e prefeituras e inúmeras associações. Para o
exercício de 2008, foram previstas 97 ações com o custo estimado em R$ 961, 8
milhões; para o ano de 2009, 111 ações, orçadas em R$ 1,4 bilhão.
2 ANÁLISE DOS IMPACTOS DO GPFS NA ECONOMIA ESTADUAL
O estado constitui um sistema periférico da economia nacional porque ficou à
parte dos principais processos de modernização econômica ocorridos em regiões
específicas do país, ao longo do século passado. Trata-se de uma economia que
gera um pequeno produto (0,5% do produto nacional) e, como resultado, oferece o
menor rendimento médio do país: sua renda per capita representa 32,2% do valor
médio nacional e 69,1% da média nordestina (dados de 2007).
Esta situação de subdesenvolvimento é configurada também com a aplicação
de um indicador mais completo de avaliação: o Índice de Desenvolvimento Humano
Municipal (IDHM). Com o IDHM 0,656, o estado ocupava a 25ª posição no ranking
126
das 27 unidades da federação, no ano 2000; nas dimensões específicas –
longevidade, educação e renda - os índices estaduais são, respectivamente, 0,653;
0,730 e 0,584. O IDHM do Brasil é de 0,766, enquanto os índices das dimensões
situam-se, respectivamente, em 0,727; 0,849; e 0,723. Todos os índices do estado
encontram-se abaixo das médias do país, mas a distância é maior na dimensão
renda. O estado oferece menores oportunidades para uma vida longa e saudável, de
acesso ao conhecimento e de opções de trabalho e obtenção de rendimentos.
Tendo como referência esse perfil, deve-se também destacar os aspectos
positivos e potencialidades do estado, aos talentos de sua gente, manifestados na
riqueza de sua história e de sua cultura, soma-se, por exemplo, a estrutura
educacional já implantada, principalmente na cidade de Teresina, em torno de um
núcleo constituído por uma universidade federal, um instituto tecnológico e uma
universidade
estadual,
abrangendo
também
bons
colégios
com
elevado
desempenho nas avaliações nacionais desses estabelecimentos.
Acrescente-se à riqueza histórico-cultural e ao capital humano os recursos
ambientais dos variados ecossistemas que compõem o território estadual e que
podem ser utilizados de maneira sustentada e sustentável para o seu
desenvolvimento. O estado forma uma área de transição em termos climáticos e
vegetacionais, entre uma zona semi-árida e uma área de clima semi-úmido, ao longo
do vale do Parnaíba, onde se encontram dois biomas: a caatinga e os cerrados.
Situa-se preponderantemente sobre a bacia sedimentar do Piauí-Maranhão;
pequena porção ao norte e uma faixa na porção sudeste ocorrem sobre rochas
cristalinas. Há disponibilidade de terras agricultáveis, de recursos hídricos e de
ocorrências minerais a serem exploradas. As belezas da paisagem e a hospitalidade
de seu povo constituem atrativos para o turismo, a exemplo do eixo Jericoacoara –
Delta – Lençóis.
Nessa visão geral devem ser situados os grandes programas federais. O PAC
e a PNLT concentram seus esforços na dotação da infraestrutura logística (rodovias,
ferrovias, porto marítimo e aeroportos), energética (geração e transmissão de
energia, pesquisas exploratórias de petróleo e gás natural e levantamentos
geológicos e minerais) e ambiental e urbana (eletrificação rural, recursos hídricos,
bacias hidrográficas, saneamento e habitação).
Em termos relativos, o Piauí recebeu menos investimentos que os demais
estados da região Nordeste no ciclo de expansão dos anos de 1970 e 1980. Os
127
investimentos desses programas procuram suprir essa defasagem e dotar o estado
da infraestrutura e dos serviços necessários ao seu desenvolvimento.
A PDP estabelecida pelo governo federal é importantíssima na promoção
dessas economias regionais. Lembrar que no cálculo do IDHM, as distâncias são
maiores na dimensão renda. Essa política abrange ações sistêmicas, programas
estruturantes e destaques estratégicos e utiliza-se dos instrumentos econômicos de
incentivos, compras governamentais, regulação e apoio técnico.
O governo estadual não conseguiu estabelecer a sua própria política produtiva
e não aproveitou adequadamente as oportunidades abertas pela política produtiva
nacional e atuou de maneira fragmentada junto a esse setor. Em decorrência, os
resultados alcançados ficaram abaixo das possibilidades abertas pela atuação
federal.
A falta de planejamento estratégico e a ausência de uma política econômica
suficientemente detalhada têm reflexos na discussão dos projetos de implantação de
ZPEs no estado. A política econômica do estado deve utilizar de maneira articulada
os diversos instrumentos de promoção econômica disponíveis, inclusive as
estruturas como ZPEs, submetidos ao crivo da análise econômica que traz
elementos para a tomada de decisões, tendo em vista a oportunidade e viabilidade
de aplicação desses instrumentos.
Quanto ao PTC, concentra-se na superação da pobreza e na geração de
trabalho e renda no meio rural, com atuação em três eixos: ação produtiva,
cidadania e infraestrutura. No Piauí, foram selecionados seis territórios de atuação,
segundo o zoneamento estabelecido no planejamento regional: Cocais, Entre Rios,
Carnaubais, Vale do Canindé, Vale do Guaribas e Serra da Capivara. Envolveu a
atuação de dezesseis ministérios, em articulação com o governo estadual,
prefeituras municipais e associações locais. No triênio 2007-2009, foram executadas
ações que significaram a aplicação de R$ 1,96 bilhão, valor correspondente a 36,3%
dos recursos aplicados no Nordeste.
Em conclusão, os grandes programas federais estudados tiveram impactos
positivos na economia piauiense: realizaram investimentos com avanços na
implantação da infraestrutura econômica e social necessária, implementaram
medidas de promoção econômica no sentido do aumento da produção, da elevação
da produtividade e da diversificação da economia estadual (onde se destaca o apoio
aos arranjos produtivos), as quais resultaram na criação de oportunidades de
128
trabalho e geração de renda. Além desses resultados, executaram ações específicas
de inclusão social e combate a pobreza. Cabe ao estado e aos municípios dessa
unidade da federação iniciativas no sentido do desenvolvimento humano e da
sustentabilidade,
assumindo
suas
responsabilidades
e
aproveitando
as
oportunidades abertas pelo governo central e suas agências.
3 REFLEXÕES PARA A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
Planejamento da infraestrutura econômica e social
Os programas federais analisados abrangem os temas mais relevantes para o
desenvolvimento regional, temas que devem constar do planejamento estratégico do
estado. Algumas dessas iniciativas extrapolam os limites territoriais e os interesses
diretos da sociedade piauiense, estão relacionadas com alternativas técnicas e
políticas de abrangência regional ou nacional.
Condições ambientais específicas, aspectos históricos e situações regionais
colocam o estado frente a um conjunto de projetos de infraestrutura econômica
interligados. Há casos de profunda interdependência entre as iniciativas, e outros,
em que os projetos podem ser excludentes entre si, isto é, a escolha de uma opção
torna inviável a outra opção.
Do ponto de vista estadual, o rio Parnaíba constitui o núcleo dessa discussão.
Em torno dele há os seguintes empreendimentos de infraestrutura:
a) restauração da navegabilidade do rio Parnaíba, com obras e serviços de
recuperação e manutenção do canal e da hidrovia;
b) conclusão das eclusas da represa de Boa Esperança (recuperação das
obras civis e implantação da parte mecânica);
c) conclusão do porto marítimo de Luís Correia, na foz do rio Igarassu, no delta
do Parnaíba;
d) recuperação do ramal ferroviário Altos/Parnaíba/Luís Correia, interligando a
ferrovia São Luís/Teresina/Fortaleza, com o porto acima indicado;
e) construção de cinco novas represas no rio Parnaíba, para fins de geração de
energia hidrelétrica.
Ao lado desses projetos, corre a implantação da ferrovia Norte-Sul e da ferrovia
Transnordestina, que interligarão as regiões produtoras de grãos nos cerrados do
129
sul do Maranhão e do sudoeste do Piauí a dois grandes portos marítimos: Itaqui
(MA) e Suape (PE). Há ligações também com as propostas de implantação de um
pólo agroindustrial e/ou de um “porto seco” em Teresina e com o projeto da ZPE de
Parnaíba.
A esse núcleo básico, acrescente-se a implantação de um pólo agroindustrial
e/ou “porto seco” em Teresina, para fins de beneficiamento da soja produzida nos
cerrados drenados pelo alto curso do rio e seus afluentes, como forma de viabilizar a
hidrovia e o porto, do ponto de vista do volume de cargas; assim como a reativação
do ramal ferroviário Altos/Luís Correia e a ZPE de Parnaíba.
Tendo em
vista
a
construção
da ferrovia
Norte-Sul e
da ferrovia
Transnordestina, cabe discutir a viabilidade da restauração da hidrovia do Parnaíba
e desses empreendimentos diretamente vinculados: implantação de um pólo
agroindustrial em Teresina, a conclusão do porto marítimo em Luís Correia e a
recuperação do terminal ferroviário Altos/Luís Correia. Esses dois empreendimentos
de interesse nacional atendem justamente as áreas agrícolas dos cerrados do Piauí
e do Maranhão que poderiam escoar sua produção pela hidrovia do Parnaíba.
A discussão do porto ganhou uma certa autonomia com relação à hidrovia do
Parnaíba, apesar de ter sido inicialmente projetado para funcionar em articulação
com essa via de transporte. As obras do porto tiveram início em 1976 e foram
paralisadas cerca de dez anos depois, tendo sido implantada parte de sua
infraestrutura (abrigo, parte de um dos cais e acessos).
As obras foram retomadas recentemente, na perspectiva de conclusão de um
dos cais e da operacionalização de um terminal de granéis líquidos para o
abastecimento da região norte do estado com derivados de petróleo. Nesse
contexto, projetou-se também a recuperação do ramal ferroviário Altos/Luís Correia,
permitindo a ligação dessa estrutura com a ferrovia São Luís/Teresina/Fortaleza.
Adicionalmente a essas controvérsias, estudos do setor elétrico recomendam a
implantação de cinco novas hidrelétricas no curso do rio Parnaíba para aumentar a
capacidade do sistema CHESF, tendo em vista projeções de ampliação da demanda
nesse setor. A implantação de mais cinco barragens no rio, adicionalmente àquela já
existente e cujas comportas nunca foram concluídas, poderia inviabilizar o uso do rio
como hidrovia, tendo em vista a elevação dos custos e do tempo dos
deslocamentos?
130
Não há posicionamentos explícitos sobre as alternativas que relacionam esses
empreendimentos. O PPA 2008-2011 e o PAC avançam no sentido da hidrovia e
das hidrelétricas. A PNLT concentra-se na opção desse setor: a hidrovia. O governo
do estado apenas acompanha o governo federal, na lógica imediatista de que
qualquer investimento é aceito e bem-vindo.
Além dessas obras estruturantes, os GPFs abrangem intervenções em
segmentos nos quais, segundo o pacto federativo, é maior a competência das
unidades da federação. É importante aproveitar essa fase de crescimento
econômico e de expansão do gastos do governo federal, mas as políticas nessas
áreas não devem ser desenhadas tendo em vista apenas aspectos conjunturais.
O setor de saneamento constitui uma prioridade, talvez até mesmo uma
emergência. O modelo centralizado do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA),
com base em Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESB), entrou em
colapso ainda nos anos de 1980, com a crise econômica então enfrentada pelo país,
inclusive com a extinção do órgão central do sistema: o Banco Nacional da
Habitação (BNH). A falta de políticas e de recursos para financiamento do setor
resultou na perda da capacidade de coordenação da maioria dos estados, em
dificuldades para a gestão das companhias estaduais e na queda da qualidade dos
serviços.
Um novo marco regulatório foi estabelecido somente vinte anos depois, com a
Lei n° 11.445, de 05/01/2007, que estabeleceu diret rizes nacionais para o
saneamento básico. No momento, encontra-se em fase de transição, na qual uma
das principais questões é o tema da concessão desses serviços pelos municípios,
entes federados dotados dessa atribuição no novo modelo. A questão do
financiamento do setor tem sido encaminhada com a participação da CEF e com
programas de investimentos do governo federal, a exemplo do PAC.
O principal órgão do saneamento ambiental no Estado do Piauí é a sua
companhia estadual de saneamento básico: AGESPISA. Grande parte das
dificuldades enfrentadas por essa empresa tem suas causas na falência do modelo
do setor. A AGESPISA opera serviços de abastecimento de água em 144 dos 222
municípios do Piauí. Há sistemas públicos de esgotamento sanitário em apenas
quatro das cidades do estado, também gerenciados pela AGESPISA.
Nos demais municípios funcionam sistemas autônomos, administrados pela
prefeitura municipal, com a assistência da FUNASA. Como desdobramento do novo
131
marco regulatório, criou-se uma companhia regional de saneamento mediante
consórcio de municípios do sul do estado: a CORESA Sul do Piauí.
A situação dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário
no Estado do Piauí apresenta-se bastante mais grave do que na média nacional,
sendo que os indicadores atuais de cobertura são ainda inferiores àqueles
verificados na Região Nordeste. Nas áreas urbanas do estado, 76,0% dos domicílios
estão conectados às redes de abastecimento de água, e apenas 4,0% estão ligados
à rede coletora de esgotos. Quando consideradas as fossas sépticas, o percentual
de atendimento em esgotamento sanitário sobe para 69,0%. Deve-se, entretanto,
destacar que 336 mil domicílios urbanos do Estado (19,0%) não dispõem sequer de
um banheiro ou sanitário (dados da PNAD, 2001).
São altos os custos para implantação e operação de sistemas de
abastecimento de água e de esgotamentos sanitário. No Piauí, as sedes municipais
estão dotadas de alguma estrutura de abastecimento de água; contudo, a maioria
desses sistemas tem abrangência limitada e seu funcionamento é intermitente. A
cobertura de esgotos sanitários é pequena e cabem discussões de alternativas
tecnológicas, como unidades sanitárias e sistemas isolados, tendo em vista
aspectos de financiamento e de gestão ambiental.
A discussão de modelos organizacionais aberta pela novo marco é
fundamental. Parece ultrapassado o modelo centralizado em uma companhia
estadual, inclusive pelas dificuldades de operação de diversos pequenos sistemas
municipais. Há indicações de maior viabilidade para de um modelo que considere
companhias regionais, mediante consórcio de municípios, e sistemas autônomos
municipais, com assistência técnica e financeira dos governos federal e estadual.
As áreas de drenagem pluvial e de limpeza de resíduos sólidos urbanos cabe
também aos municípios. União e estados devem se articular para atuar
prioritariamente em casos que extrapolem as competências e recursos locais. Por
exemplo, o controle das enchentes do rio Poti na área urbana de Teresina
dependem da construção de uma barragem no curso desse rio, no município de
Castelo do Piauí.
Os governos municipais devem ser apoiados e fiscalizados no exercício do seu
papel. Atenção especial nos serviços de coleta e disposição adequada do lixo
urbano, o que envolve inovações como seleção de materiais nos domicílios, coleta
132
seletiva
reaproveitamento/reciclagem
de
materiais,
bem
como
grandes
investimentos na implantação e operação de aterros sanitários.
A preocupação com iniciativas locais também deve constar da política
habitacional. São importantes as políticas, os programas e os investimentos do
governo federal e de suas agências, como a CEF. Mas o estado deve reconhecer,
valorizar e difundir experiências locais bem sucedidas. O município de Teresina, por
exemplo, detém larga experiência no setor de habitação popular, abrangendo
medidas de regularização fundiária, urbanização de áreas de baixa renda e
melhorias habitacionais/sanitárias.
Na área de transportes e trânsito, deve-se atentar para as mudanças em curso
na sociedade, em especial os desdobramentos da urbanização no estado. Os
programas de investimentos em rodovias sempre deram destaque às necessidades
de escoamento da produção. Deve-se atentar para a ampliação dos deslocamentos
de pessoas em busca de serviços (comércio, educação, saúde) e para fins de
trabalho, entres as sedes de municípios e das zonas rurais para as áreas urbanas
de um mesmo município.
Esse aumento de fluxos e de volumes de pessoas em deslocamentos coloca
novos problemas e redefine prioridades, como os temas de educação para o
trânsito, controle de trânsito e prevenção de acidentes. Cabem amplas campanhas
de sinalização de cidades e rodovias, habilitação de motoristas/motociclistas e
fiscalização dos meios de transporte nos principais municípios do estado.
Política de Promoção Econômica
Como o sucesso da PDP depende de mobilização do setor produtivo, é
importante que após a implementação desse conjunto inicial de medidas sejam
criados mecanismos capazes de promover uma maior articulação com os estados.
Também
se
faz
necessário
desenvolver
mecanismos
eficientes
para
acompanhamento dos impactos locais dos programas desenvolvidos no âmbito
dessa política.
O alcance das macrometas depende da resposta do empresariado aos
objetivos e programas definidos, mas, no caso do Piauí, não foi possível perceber
nenhum tipo de interlocução com o setor privado no que se refere à
operacionalização da PDP.
133
Outras questões pontuais, observadas na elaboração desse trabalho e
levantadas pelos empresários piauienses no Fórum Piauí 2020, são imprescindíveis
para o alcance dos objetivos pretendidos na PDP, entre as quais pode-se destacar:
(i) regulamentação do projeto que trata das compras governamentais; (ii) ampliação
da regulamentação da lei geral para um maior número de municípios; (iii)
implementação de políticas públicas voltadas para o aprimoramento técnico e
científico, como programas de capacitação empresarial e de recursos humanos,
certificação e metrologia; (iv) intensificação de programas destinados à ampliação
das exportações das MPEs dado que, em geral, a busca por mercados externos
exige inovação ao mesmo tempo em que mobiliza fundos públicos e incentivos.
A instalação de ZPES no Piauí
A proposta de projetos de implantação de ZPEs é relevante e oportuna para o
Piauí. Do ponto de vista da formulação de políticas, retoma debates sobre o
fortalecimento da indústria e a relevância desse setor para o crescimento
econômico, tendo em vista seus efeitos sobre a economia regional: agregação de
valor a produtos agrícolas e minerais, criação de oportunidades de trabalho e
demanda por serviços especializados, possibilidades de articulação com arranjos
produtivos em que predominam micro e pequenas empresas, constituição de novas
áreas de produção no território estadual e diversificação da economia.
O estado nunca definiu e implementou com firmeza uma “política industrial”. O
tema consta dos planos estaduais e há uma lei de incentivos, com alguns resultados
positivos na atração de investimentos para o setor. Houve tentativas de instalação
de distritos industriais nas principais cidades do estado, mas apenas três foram
implantados, ainda que de forma parcial, nos municípios de Teresina, Parnaíba e
Picos.
O município de Teresina conta com núcleos de produção para microempresas
e está implantando com sucesso o “Pólo Industrial Sul”. Desde os anos de 1980,
publicações oficiais indicam a proposta de um “pólo agroindustrial” nessa cidade,
que de fato já existe (indústrias de beneficiamento de grãos, massas e outros
produtos agropecuários), mas não como resultado de um projeto específico.
Ao final daquela década (1980) surge a proposta das zonas de processamento
de exportações e, no início dos anos 1990, a proposta de implantação de estações
134
aduaneiras de interior (“portos secos”), como instrumentos de promoção regional
nos estados do Nordeste. Essas propostas guardam semelhanças, porque são
focadas na promoção das exportações de produtos manufaturados.
Há dois projetos de implantação de ZPEs no Piauí, um de iniciativa do governo
estadual – a ZPE do Nordeste (Pavussu/Elizeu Martins) – e outro da Prefeitura
Municipal de Parnaíba – a ZPE de Parnaíba. A proposta de criação de um “porto
seco” em Teresina foi atualizada para a forma de “Centro Logístico, Industrial e
Aduaneiro” (CLIA), conforme regulamentação mais recente.
Como se procurou demonstrar, há, no Piauí, iniciativas em torno das duas
propostas, mas até o momento não foi possível mobilizar empresas que reunissem
as capacitações e os recursos necessários à implantação e operacionalização
dessas estruturas, apesar dos avanços já realizados.
A
indiscutível
a
importância
da
implantação
de
estruturas
industriais/exportadoras, como ZPEs e CLIAs, para a promoção do desenvolvimento
regional. Contudo, cabe avaliar a adequação desses instrumentos de promoção
econômica aos sistemas econômicos nos quais se pretende intervir. Os métodos e
as técnicas da área de planejamento econômico (“análise de projetos”,
“planejamento estratégico”, etc.) podem trazer elementos para tomada de decisões e
negociações em torno desses empreendimentos.
Essa análise econômica pode contribuir na formulação da política econômica
do estado, em especial numa “política industrial”, com indicações sobre a viabilidade
a articulação entre os diversos instrumentos, tendo em vista as condições atuais e
as perspectivas da economia piauiense, no contexto da região Nordeste e dos
interesses mais amplos do país.
A política econômica do estado deve compor e articular os instrumentos
disponíveis a partir de decisões políticas submetidas a uma análise econômica
criteriosa. A experiência do PLANAP é exemplar; na elaboração desse plano
procurou-se agregar conhecimento da realidade, com participação da sociedade e
articulação entre os níveis de governo. O programa florestal que constitui o núcleo
da estratégia de crescimento econômico da bacia foi elaborada e avaliado em
termos de sua viabilidade econômica.
Assim, a “política industrial” do estado, parte de uma estratégia mais geral de
desenvolvimento econômico, deve considerar análises das condições atuais e das
perspectivas da economia piauiense e articular os instrumentos disponíveis –
135
inclusive ZPEs - , tendo em vista sua viabilidade econômica (e sustentabilidade
ambiental). Especificamente quanto às ZPEs, deve-se avaliar se o estado reúne as
condições locacionais e a dotação de infraestrutura econômica básicas para esse
tipo de empreendimento, frente às condições já disponíveis em outros estados da
região (áreas industriais, portos marítimos, aeroportos internacionais, ferrovias,
rodovias, abastecimento adequado de energia elétrica, etc.)
Territórios e Cidadania
O impacto das ações do PTC no conjunto da economia e no desenvolvimento
da cidadania no estado do Piauí é diferenciado entre os seis territórios constituídos.
A distribuição de recursos obedece a critérios que tentam contemplar a
heterogeneidade demográfica, social, política e econômica dos municípios
beneficiados e encontra seus limites precisamente no baixo grau de integração das
ações executadas ao longo dos anos de 2007, 2008 e 2009. A fragmentação
excessiva das ações se constitui num empecilho para promover mudanças na infraestrutura e implantação de uma lógica participativa mais direta nas decisões de
interesse publico das cidades pertencentes aos territórios da cidadania.
A explicação para esse fenômeno pode ser encontrada em três variáveis que
influenciam diretamente qualquer projeto de desenvolvimento social, político e
econômico: a) a inexistência de uma burocracia moderna nas prefeituras capaz de
executar e avaliar as ações previstas nos vários programas durante sua vigência; b)
a incipiência organizacional dos conselhos gestores, comitês executivos e
associações fundadas para implementar as ações nas respectivas cidades dos
territórios contemplados; c) o grau de participação da sociedade civil no processo de
elaboração das propostas fomentadas e custeadas pelo governo federal, estadual e
municipal.
A inexistência de um aparato burocrático eficiente nas cidades (prefeituras)
desses territórios se constitui num enorme entrave para quaisquer atividades que
visem mudar determinadas condições sociais, políticas e econômicas. A
dependência estrutural (de recursos federais) das prefeituras desses municípios e
seus elevados graus de pobreza e subdesenvolvimento não tornam possível um
investimento na capacitação de funcionários e gestores objetivando superar as
136
condições impeditivas que eventualmente agilizariam a execução de políticas
públicas no plano municipal.
A grande questão nesse ponto é a seguinte: teriam essas prefeituras condições
reais de coordenarem e executarem políticas públicas diante de mecanismos tão
limitadores e condições subótimas de atuação do aparato burocrático municipal?
Pelos resultados das ações executadas nota-se claramente que essa variável
explicativa é fundamental e deve ser considerada na explicação dos êxitos e limites
de políticas públicas voltadas para reduzir os níveis de desigualdades entre as
regiões, estados e municípios.
A incipiência organizacional dos conselhos gestores, associações e comitês
executivos estaduais pode ser apontada como outra variável limitadora do sucesso
de programas federais que objetivem fortalecer ou incentivar políticas públicas de
desenvolvimento regional na área da cidadania. Em regra, a formação desses
órgãos de deliberação é uma exigência legal para os municípios receberem recursos
e serem contemplados por quase todos os tipos de programas e políticas públicas
concebidos pelo governo federal.
Um dos entraves fundamentais nesse quesito diz respeito à baixa qualificação
técnica dos membros que compõem esses órgãos. Tendo em vista que a
composição desses conselhos é constituída pelos representantes dos órgãos
executores (ministérios, prefeituras, órgãos estaduais, etc.), isso já impõe limites à
ação dos membros da chamada sociedade civil. A centralização, no processo de
formulação e planejamento, e a composição majoritária dos representantes das
agências oficiais, introduzem um viés que em tese pode produzir resultados
antagônicos aos inicialmente concebidos. Se a idéia é envolver um maior número de
associações, conselhos, órgãos e redes sociais, necessariamente essa variável
deve ser considerada.
A terceira variável, grau de participação da sociedade civil, é outro indicador
importante para se avaliar o desenvolvimento da cidadania nas cidades que fazem
parte dos diversos territórios da cidadania. Essa variável relaciona-se diretamente
com a anterior. O grau ou nível de associativismo dos municípios prediz que a
existência de um leque de associações traz consigo a possibilidade da sociedade
civil e de outras instituições concorrentes exercerem um controle democrático mais
efetivo e de influenciarem na tomada de decisões políticas. Desta maneira, supõe-se
137
onde for maior a vida comunitária, mais progressista e competitiva é a disputa
política
No entanto, não há uma tradição de participação na maioria esmagadora das
cidades brasileiras. Mesmo havendo um investimento para se capacitar as pessoas
numa gama variada de atividades, as realidades sociais, políticas e econômicas dos
municípios contemplados com recursos do programa território da cidadania são
bastantes adversas ao envolvimento dos cidadãos nas escolhas e decisões que
afetem os interesses dessas mesmas comunidades. No geral, como ocorre nas
experiências dos orçamentos populares, as associações são chamadas a elegerem
as prioridades de um determinado território. Todavia, como os recursos são
liberados pelo poder executivo, essa participação se restringe ao momento inicial da
formulação. Nas etapas de execução e fiscalização o controle fica bastante limitado.
No contexto das regiões brasileiras essa tradição associativa é ainda mais
escassa. A grande questão é mensurar como os grandes programas federais podem
alterar essa realidade. Somente a continuidade de tais projetos poderá de fato
alterar essa lógica de pouco envolvimento nas discussões dos temas, problemas e
soluções que digam respeito à elaboração de políticas públicas transformadoras de
práticas verticalizadas de relações entre estado e sociedade civil.
Uma das questões levantadas no Comitê de Articulação Estadual do PTC é a
grande fragmentação das ações nas cidades contempladas pelas ações dos
territórios da cidadania. A excessiva descentralização das ações entre as várias
cidades dificulta enormemente a coordenação de um plano estratégico onde se
possa avaliar gradualmente os reais impactos das medidas tomadas nas ações.
Outra questão salientada é o desinteresse da maioria dos membros de
comitês, associações e órgãos envolvidos no programa território da cidadania em
participarem das atividades de avaliação dos resultados das ações. No geral, a
participação fica limitada aos dirigentes que coordenam aquelas ações e organizam
as atividades de execução das metas estipuladas pelos ministérios.
Não obstante, a estratégia do PTC é inovadora. Sendo um projeto que se
encontra em execução e com duração apenas de três anos, a meta de integrar e
articular inúmeras ações em diversos estados do país objetivando superar condições
extremamente desfavoráveis é altamente positiva. Nesse caso, o desencadeamento
de uma iniciativa que vislumbre alterar padrões de comportamento na relação entre
estado e sociedade civil, planta um germe que poderá render grandes benefícios se
138
houver uma continuidade dos objetivos propostos num programa dessa natureza.
Ou seja, os grandes programas federais somente produzirão efeitos permanentes
quando se constituírem em políticas de estado e forem permanentemente
aperfeiçoadas mediante avaliação de todas as instituições, agências, órgãos e
associações do estado e sociedade civil. Assim, as bases para prováveis mudanças
estruturais podem estar sendo edificadas.
A proposição de políticas públicas e sociais para área de cidadania deve levar
em consideração os limites detectados e as variáveis que mais diretamente podem
interferir no êxito dos objetivos previstos quando da formulação dos grandes projetos
federais.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este projeto de pesquisa abrangeu duas etapas, uma primeira voltada para a
identificação de arranjos produtivos e das políticas para arranjos e uma segunda
etapa para estudo dos impactos de grandes programas federais em unidades da
federação selecionadas. Os levantamentos, análises e indicações da primeira etapa
do projeto devem ser consideradas como um quadro geral para a segunda etapa
dos estudos.
Como um dos resultados da primeira etapa, chegou-se à indicação de que
existe no estado um quadro geral favorável à formulação de políticas e ao
planejamento governamental: a existência de planos elaborados de forma
participativa e descentralizada, com estratégias de crescimento econômico
claramente definidas, onde figuram de maneira destacada os arranjos produtivos.
Ainda nesse quadro geral, cabe destacar as articulações existentes entre
organizações do governo federal, do governo estadual e do terceiro setor, como
ficou demonstrado nos levantamentos realizados.
O PPA 2008-2011 é o instrumento que consolida as orientações para a
atuação do governo estadual nesse período. Suas diretrizes consideram quatro
dimensões (social, econômica, ambiental e institucional) e dez eixos de ação
(SEPLAN-PI, 200?c). Foi elaborado de forma participativa, tendo como suporte a
divisão do Estado em macrorregiões, territórios de desenvolvimento e aglomerações
de municípios, metodologia já empregada na elaboração do PPA 2004-2007 e do
PLANAP.
139
A estratégia proposta pelo governo estadual busca um processo de
desenvolvimento que articule as quatro dimensões citadas no sentido do
crescimento econômico com inclusão social e uso sustentável dos recursos
ambientais. A estratégia de crescimento econômico diversificado abrange a
introdução de inovações e a elevação da produtividade da agricultura familiar, a
promoção de
um modelo
agroindustrial articulando
empresas-âncora
com
agricultores familiares e médios produtores rurais, com efeitos dinâmicos sobre o
consumo e benefícios para os setores de comércio e de serviços.
No núcleo dessa estratégia, o Programa de Produção de Bioenergia do Piauí
(SEPLAN-PI, 200?a) prevê a inclusão do Estado na produção de energias
renováveis e ambientalmente sustentáveis, com base no cultivo de produtos
agrícolas como cana-de-açúcar, mamona, pinhão-manso, soja eucalipto e outras
espécies florestais, matérias-primas para a produção de etanol e do biodiesel e
fontes de biomassa. Espera-se a participação de grandes empresas do ramo e a
formação de clusters, nos moldes do programa florestal previsto no PLANAP.
Foram apontadas também limitações na organização e na atuação do setor
público do Estado, as quais reduzem a capacidade de formulação e de
implementação de políticas e os seus efeitos na promoção das atividades
econômicas e dos arranjos produtivos. São elas: i) inexistência de um plano de
desenvolvimento e insuficiência dos debates e do detalhamento da estratégia de
crescimento econômico proposta; ii) fragilidade institucional e defasagens no quadro
de recursos humanos da área de promoção econômica; iii) dificuldade de articulação
intra-governamental e iv) ausência de sistemas operacionais de acompanhamento e
de avaliação.
No contexto dessa estratégia de desenvolvimento e das limitações acima
apontadas devem ser situados os grandes programas federais em execução no
estado. Considera-se fundamental a ampliação da infra-estrutura de suporte ao
desenvolvimento (logística, energia elétrica e recursos hídricos), de investimentos
em ferrovias, produção e distribuição de energia elétrica, habitação, saneamento,
turismo e irrigação, nos termos programados pelo PAC e pela PNLT.
Pode-se constatar a existência de uma articulação mais ampla entre as
estratégias estaduais e as ações do governo federal articuladas pela PDP: o Piauí
também busca alcançar o crescimento econômico, através do desenvolvimento de
140
setores estratégicos, com educação de qualidade e uma agenda social pautada
sobretudo em programas de transferência de renda.
Essa articulação é vista pela análise dos principais instrumentos da PDP: a)
instrumentos de incentivo: crédito e financiamento, capital de risco e incentivos
fiscais; b) poder de compra governamental: compras da administração direta e de
empresas estatais; instrumentos de regulação técnica, sanitária, econômica,
concorrencial; c) apoio técnico: certificação e metrologia, promoção comercial,
gestão da propriedade intelectual, capacitação empresarial e de recursos humanos;
e d) coordenação intragovernamental e articulação com o setor privado.
O PTC procura combinar estratégia territorial, articulação de relações
federativas, integração de políticas públicas e participação social no sentido do
promoção do desenvolvimento local/regional. Os objetivos específicos do programa
são: a) inclusão produtiva das populações pobres dos territórios; b) busca da
universalização de programas básicos de cidadania; c) planejamento e integração
de políticas públicas; e d) ampliação da participação social.
O enfrentamento das limitações acima apontadas poderia tornar mais efetiva
as políticas e os programas de desenvolvimento econômico implementados no
estado.
Reafirma-se a relevância do planejamento estratégico para a promoção do
desenvolvimento do Piauí, considerando a visão geral desse território do ponto de
vista do país e do Nordeste, assim como as perspectivas de próprio estado e as
opções da sociedade piauiense quanto às prioridades e investimentos relevantes. A
articulação com a sociedade civil organizada, inclusive representações do setor
empresarial, é indispensável.
Reafirma-se também a relevância da definição de uma política econômica
estadual, que considere o fortalecimento institucional dos órgãos do setor: SEPLAN,
GGE APL e SEDET; a elaboração de estudos técnicos e análises de viabilidade
econômica de programas e projetos e a importância da abordagem de arranjos,
tanto na etapa de análise econômica como instrumento de política.
REFERÊNCIA
VELOSO FILHO, Francisco de Assis, et al Caracterização dos Grandes Projetos
Federais no Piauí – Piauí. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise
do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no Norte,
141
Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no
Nordeste. Teresina/PI, maio 2010. (NOTA TÉCNICA 10/PI). Disponível em
http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
VELOSO FILHO, Francisco de Assis, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais
na Economia do Piauí e Proposição de Políticas – Piauí. PROJETO DE PESQUISA
(BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos
produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos
grandes projetos federais no Nordeste. Teresina/PI, agosto 2010. (NOTA
TÉCNICA 11/PI). Disponível em http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/.
142
OS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NA ECONOMIA PARAIBANA E A
NECESSIDADE DE UM NOVO MODELO DE DESENVOLVIMENTO1
Paulo Fernando de M. B. Cavalcanti Filho / Coordenador Estadual2
Avaní Terezinha Gonçalves Torres3
Márcia de Lima Pereira4
Tabira de Souza Andrade5
Águida Cristina Santos Almeida6
1. Introdução
O mais brilhante dos economistas brasileiros afirmou que o objetivo das
sociedades periféricas, de buscar alcançar o desenvolvimento, seria um mito, pois
pressupunha duas premissas falsas: que o subdesenvolvimento seria um estágio anterior
e inferior da evolução sócio-econômica das nações e, em segundo lugar, que seria
possível a todas as nações alcançarem e permanecerem, em conjunto, no estágio
posterior e superior de “desenvolvidas” (FURTADO, 1961). A primeira premissa falseia os
mecanismos endógenos da forma de organização das economias capitalistas, a qual,
para que possa promover a acumulação, gera e pressupõe a desigualdade. A segunda
falseia o fato dos recursos naturais do planeta serem finitos, tornando uma
impossibilidade fática a replicação e generalização global do padrão de produção e
consumo das sociedades “desenvolvidas”.
Desta forma, avaliar os impactos e a adequação do modelo de promoção do
desenvolvimento colocado em prática pelo Governo Federal na Região Nordeste, através
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Paraíba”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação geral da UFRN –
Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
2
Professor Adjunto do Departamento de Economia da Universidade Federal da Paraíba – UFPB
([email protected]), coordenador do Núcleo de Estudos em Tecnologia e Empresas/NETE e
pesquisador associado da REDESIST/IE-UFRJ.
3
Professora Assistente da Universidade Federal Rural de Pernambuco – UFRPE e pesquisadora do
Núcleo de Estudos em Tecnologia e Empresas/NETE ([email protected]).
4
Professora Assistente da Unidade Acadêmica de Economia da Universidade Federal de Campina
Grande – UFCG e pesquisadora do Núcleo de Estudos em Tecnologia e Empresas/NETE
([email protected]).
5
Professora Assistente do Departamento de Ciência Sociais da Universidade Federal da Paraíba –
UFPB e pesquisadora do Núcleo de Estudos em Tecnologia e Empresas/NETE
([email protected]).
6
Professora Assistente da Unidade Acadêmica de Economia da Universidade Federal de Campina
Grande – UFCG e pesquisadora do Núcleo de Estudos em Tecnologia e Empresas/NETE
([email protected]).
143
da estratégia de implantação de Grandes Projetos Federais (GPF), exige reconhecer os
limites
de
qualquer
modelo/estratégia.
Alterar
a
estrutura
social
através
de
transformações na estrutura produtiva paraibana (e brasileira) implica enfrentar,
politicamente, os grupos de interesse econômico, a hierarquia de poder local e suas
ligações regionais/nacionais/internacionais.
Reconhecidos estes contornos, o desafio a ser enfrentado pela sociedade
paraibana pode ser sumarizado em duas metas: crescer sua renda per capita em ritmo
superior à média nacional e eliminar a pobreza e o analfabetismo neste mesmo período.
Para tal epopéia se faz necessário superar um conjunto de 12 gargalos internos, que
estrangulam o potencial da economia estadual, agravam ameaças externas e
bloqueiam/atenuam as oportunidades: 1) precária qualidade na formação educacional; 2)
inadequado perfil da qualificação profissional; 3) inadequado perfil da pesquisa científicotecnológica; 4) insuficiente grau de integração do sistema de inovação local; 5) defasado
padrão de especialização produtiva e tecnológica local; 6) precariedade e inadequação
do perfil da infraestrutura física; 7) reduzida disponibilidade de financiamento para o setor
privado local; 8) reduzida capacidade fiscal e financeira dos governos estadual e
municipais;
9)
reduzida
eficiência/eficácia/efetividade
da
gestão
pública;
10)
envelhecimento da infraestrutura institucional; 11) adversas condições políticas; 12)
adversas condições naturais.
A sociedade paraibana demonstra crescente insatisfação com o crônico e
prolongado processo de relativa estagnação econômica e social que caracteriza a sua
trajetória histórica no último meio século. A Paraíba parece ter vivenciado uma
experiência única que reuniu condicionantes externos (regionais, nacionais e mundiais) e
internos, associados a características de isolamento político, econômico e social, que
tornaram o estado um ator meramente passivo frente aos fortes movimentos associados
à globalização das economias, bem como, quanto aos processos transformadores da
nascente Sociedade do Conhecimento.
Analisando-se a estrutura produtiva, verifica-se que indústria paraibana é
especializada em Arranjos Produtivos com perfil de baixo conteúdo tecnológico, focados
em produtos tradicionais (alimentos, minerais não-metálicos, bebidas, calçados, têxtil), os
quais, predominam nas relações comerciais com o resto do país. A indústria de
transformação representava, em 2006, apenas 10% do valor adicionado e cerca de
22,2% do PIB estadual, mas alcançava 53,7% das transações interestaduais e 92% das
exportações paraibanas. A sua agropecuária não possui grande expressão no comércio
144
interestadual, pois apresenta reduzido peso no valor das vendas paraibanas, a exemplo
dos APLs de avicultura, fruticultura e bovinocultura, incluindo leite e derivados. De outro
lado, os negócios envolvendo “serviços” representam cerca de 80% das fontes de
receitas do Governo estadual, mas sua ênfase não está nos arranjos mais dinâmicos e
sofisticados tecnologicamente, e sim no comércio varejista e atacadista, entre outros.
No aspecto espacial, há um crescente deslocamento do PIB estadual em direção
ao litoral do estado, em um processo de concentração territorial de população e renda
que trás em seu bojo os riscos e externalidades negativas já experimentados por outras
capitais nordestinas: violência, favelização da periferia, desestruturação familiar, etc.. No
interior do estado, por outro lado, formam-se “vazios”: demográficos, econômicos e de
Políticas Públicas.
Ainda na dimensão territorial, a Paraíba já apresentava, historicamente, uma forte
dependência econômica de Pernambuco, uma vez que este é o principal destino das
vendas paraibanas e, também, a principal origem de suas compras. O recente e intenso
processo de transformação da estrutura produtiva pernambucana, com forte ampliação
da indústria na composição do PIB, a partir dos volumosos investimentos recebidos por
aquele estado, tenderão a intensificar a escala e o escopo desta integração produtiva,
comercial e cultural. Desta forma, ao oferecer amplas oportunidades de emprego,
Pernambuco poderá vir a “drenar” parte significativa dos recursos humanos qualificados
no estado da Paraíba, bem como, devido a sua mais sofisticada e ampla oferta de
serviços a capital pernambucana poderá vir a se beneficiar significativamente da obra de
duplicação da BR – 101, que liga as duas capitais mais próximas do país.
Este contexto, finalmente, se defronta com fatores macrodinâmicos que tornam
inevitável o seu rompimento e, portanto, a mudança das condições estruturais da
economia paraibana, configurando o alicerce para um novo padrão de desenvolvimento.
Entre estes fatores, destacam-se:
a.
A ascensão da nova Sociedade do Conhecimento e a consolidação do processo de
Globalização produtiva, financeira, tecnológica e cultural, tornam a produção de
conhecimento pervasiva a toda sociedade;
b.
Ressurgimento de Políticas e Ações de foco, ou com impacto, Regional, tais como
os programas Territórios da Cidadania, Programa de Aceleração do Crescimento, Plano
Nacional de Logística e Transporte, Expansão e Interiorização das IFES;
c.
Novas orientações no âmbito de agências e instituições promotoras do
145
desenvolvimento, em especial aquelas provenientes dos bancos de desenvolvimento
nacional e regional;
d.
Desenvolvimento relativo/absoluto dos estados vizinhos da Região, que possuem
estreitas relações comerciais, produtivas, científicas, sociais e culturais com a Paraíba, a
exemplo de Pernambuco, Rio Grande do Norte e Ceará;
Neste novo contexto, as forças político-sociais comprometidas com um processo
de transformação das estruturas sócio-econômicas do estado da Paraíba devem abordar
a questão do desenvolvimento a partir dos condicionantes históricos, que se configuram
tanto em desvantagens (como a baixa disponibilidade de recursos naturais e um padrão
de financiamento dependente de fontes externas) e obstáculos (o patrimonialismo das
elites locais e conflitos políticos exacerbados e mutuamente destrutivos).
Para o rompimento deste processo circular de causação cumulativa, que reproduz
a estagnação econômica e a má-distribuição de renda se faz necessária a conjugação de
forças endógenas, comprometidas com um novo modelo de desenvolvimento para a
sociedade
local,
associadas
ao
aproveitamento
de
oportunidades
surgidas
exogenamente (tais como os projetos federais estruturantes e os bancos de
desenvolvimento) e de vantagens locais (presença de grandes universidades e situação
logística privilegiada), associados a um conjunto de vetores de transformação presentes
em escala estadual, nacional e global.
2. Caracterização e grau de execução dos Projetos Federais na Paraíba
2.1. PAC: Os investimentos no segmento de infra-estrutura logística
No que concerne aos investimentos em infraestrutura logística, dos modais
que compõem este eixo, quais sejam: rodovias, portos, aeroportos, ferrovias e
hidrovias, a Paraíba foi beneficiada com investimentos apenas nos três primeiros
segmentos, mesmo assim, com exceção das obras/ações direcionadas ao modal
rodoviário paraibano, as iniciativas do ente federal definidas para o segmento
portuário e aéreo do estado são insuficientes para atender às necessidades locais.
As BR-101 e BR-230 fazem parte da lista de obras no estado da Paraíba.
Com relação à BR-101, destaca-se a duplicação, adequação de capacidade e
modernização do subtrecho divisa PB/RN e divisa PB/PE. As obras referentes à BR101/NE, a partir do investimento de R$ 412 milhões, ainda não foram concluídas. O
146
último levantamento feito pelo governo federal aponta a seguinte situação: divisa
RN/PB, divisa PB/PE – 129 km: 89% da duplicação e modernização efetuadas.
Com relação à BR-230, principal eixo de fluxo de pessoas e mercadorias na
Paraíba, interligando o sertão ao litoral paraibano, o PAC inclui a duplicação e
modernização do trecho paraibano. A obra iniciou-se em 2006, através de um
convênio firmado entre o DNIT e o DER/PB, e foi concluída em junho de 2009.
Somada à duplicação, previa-se a recuperação de pista existente. No projeto de
modernização, o governo federal previa investir entre o período de 2007-2010 cerca
de R$ 84 milhões (DNIT, 2010).
No segmento aéreo paraibano, apenas o Aeroporto Internacional Presidente
Castro Pinto, localizado no município de Bayeux, foi contemplando, com reforma e
ampliação do terminal de passageiros, reforço da pista de pouso, pistas de
rolamento, pátios de estacionamentos de aeronaves e obras complementares, no
valor de R$ 18,0 milhões. A obra foi concluída no ano de 2007.
Por fim, para o Porto de Cabedelo, o único terminal marítimo da Paraíba, a
previsão de investimento de R$ 105 milhões, dos quais R$ 60 milhões seriam
efetivamente aplicados na “dragagem e derrocamento” e o restante seria destinado
à recuperação de cais e melhorias na infraestrutura do Porto. Entretanto, não se
apresentou projetos em tempo hábil, o que comprometeu o investimento orçado num
primeiro momento. Prevê-se a conclusão das obras no segundo semestre de 2010.
2.2. PAC: Os investimentos no segmento de energia elétrica
No que se refere aos investimentos em infra-estrutura energética para
realização no período 2007 a 2010 correspondem a cerca de R$ 1,7 bilhão e apenas
R$ 8,1 milhões após este período. Dentre os investimentos têm-se quatro usinas
termelétricas, 11 empreendimentos de energia eólica e uma subestação de
transmissão de energia elétrica7. No que diz respeito às termelétricas, das quatro
previstas, três estão em obras, com previsão de início das operações ainda este
ano, embora atrasadas, sendo uma localizada em Campina Grande (Borborema
Energética S.A), com capacidade de geração de energia de 169 megawatt/ hora dia,
e os outros dois estão em instalação no Distrito industrial de João Pessoa
(Termoparaíba e Termonordeste), com capacidade conjunta de geração de energia
7
Este empreendimento ainda encontra-se em fase de licitação e não tem previsão de início das
obras.
147
de 280.341.280 Megawatts. O empreendimento Santa Rita de Cássia (Companhia
Multiner), ainda se encontra em licitação da obra, com previsão das operações para
2011, a qual deverá ofertar 174,6 MW, com investimentos de R$ 349,2 milhões.
Os relativos atrasos no início das operações se justificam pela ausência de
recursos advindos de linhas de financiamento via BNDES, implicando na
necessidade de se buscar recursos em instituições financeiras privadas, cujas taxas
de juros eram relativamente elevadas, o que implicou na ampliação do montante
financeiro de investimentos, no caso da Usina Termelétrica de Campina Grande.
No que se refere à geração de energia eólica, dez geradores, pertencentes ao
Parque Eólico Vale dos Ventos Geradora Eólica S.A, já foram instalados no
município de Mataraca, situado no Litoral Norte do Estado, com capacidade de
geração individual de 4800 KW. O outro empreendimento já instalado é composto
por 13 geradores eólicos, que constitui o Parque Eólico Milleniun, também localizado
no município de Mataraca e com uma capacidade de geração de energia elétrica de
0,0095% da capacidade do País.
Os
empreendimentos
na
Vale
dos
Ventos
Geradora
Eólica
S.A.
correspondem a R$ 250 milhões e os investimentos no Parque Eólico Milleniun em
torno de R$ 45 milhões. Tais empreendimentos pertencem à Pacific Hydro Ltda, cuja
base é australiana e a implementação se deu por meio do Proinfa. A escolha do
município de Mataraca deu-se ainda pela favorabilidade da força dos ventos e a
infraestrutura existente, sobretudo no que se refere à acessibilidade do município
como a rodovia federal BR 101, que interliga os Estados do Nordeste a partir da
faixa litorânea, e a BR 230, que possibilita o acesso ao Porto de Cabedelo/PB. Outro
elemento favorável à instalação refere-se ao apoio do governo do Estado com
incentivos fiscais. Cabe destacar ainda a melhora logística dada com a ampliação da
PB 065 (SANTOS, 2008).
Ainda cabe destacar o Programa Luz para todos, o qual objetiva contemplar o
atendimento das demandas de energia elétrica no meio rural através de: Extensão
de Rede, Sistemas de Geração Descentralizada com Redes Isoladas e Sistemas de
Geração Individuais. No que se refere aos investimentos na Paraíba, até fevereiro
de 2010, foram da ordem de R$ 350 Milhões, dos quais 65% foram repassados pelo
Governo Federal na forma de subvenção, uma vez que são oriundos da CDE (Conta
de Desenvolvimento Energético), correspondendo a 50.083 unidades consumidoras,
incluindo domicílios rurais, poços comunitários, escolas e postos de saúde, com uma
148
população beneficiada superior a 250.000 pessoas, correspondendo ainda a 88,98%
das demandas cadastradas no Programa.
2.3. A Política de Desenvolvimento Produtivo/PDP na Paraíba
Até março de 2010, dentre os principais segmentos apoiados pela PDP na
Paraíba destaca-se a Política de Regionalização, com recursos de R$ 723 milhões,
alocados nas seguintes ações: expansão da capacidade produtiva e modernização
de empresas; Estudo realizado por pesquisadores da UFPB e UFCG para “Análise
dos Mapeamentos de APLs da Paraíba”; Política de fomento a APLs considerados
prioritários no Estado, através de parceria entre Governo do Estado e Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)8. Outro segmento que
se destaca é o fomento ao financiamento de Bens de Capital cujo montante de
recursos nesse mesmo período foi da ordem de R$ 269.920,020, cerca de 0,34% do
montante do Brasil.
No que concerne às Micro e Pequenas Empresas, como segmento
estratégico, corresponderam a gastos da ordem de R$ 174 milhões e uma das
formas identificadas de atuação nesta perspectiva remete ao Programa Primeira
Empresa - PRIME, lançado em 2009 vinculado à FINEP, o qual proporcionou apoio
a 118 empresas, dos municípios de Campina Grande, Cabedelo e João Pessoa com
geração de 596 postos de trabalho9. As ações implementadas no Estado tiveram
maior montante de Investimentos em 2009, com recursos totais de R$ 829.502.865,
mas segmentos historicamente importantes para o Estado, como é o caso de Couro
e Calçados e têxteis e confecções, receberam poucos recursos.
2.4 Os Territórios da Cidadania na Paraíba
De acordo com LIRA (2009), são seis os territórios que compõem o programa
no estado: Borborema, Cariri Ocidental, Curimataú, Médio Sertão, Zona da Mata
Norte e Zona da Mata Sul. Nota-se que o Território Rural do Cariri foi divido e
somente a parte ocidental tornou-se Território da Cidadania. As ações nos
Territórios são divididas em sete grupos: Direitos e Desenvolvimento Social,
8
O Governo da Paraíba ofereceu contrapartida equivalente aos recursos do banco, cerca de R$ 7
milhões Várias instituições integraram o comitê de elaboração do edital e de seleção de projetos,
entre estas a UFPB.
9
Informações disponíveis em http://www.portalinovacao.mct.gov.br/pi/prime/indicadores/
149
Organização Sustentável da Produção, Saúde, Saneamento e Acesso à Água,
Educação e Cultura, Infra-Estrutura, Apoio à Gestão Territorial e Ações Fundiárias.
No ano de 2009 o desempenho do programa, nos territórios paraibanos pode
ser assim descrito: no território Borborema ocorreu um total de 74 Ações com a
atuação de 11 ministérios, com valor previsto de R$ 400 milhões; No Cariri foram 72
Ações com a atuação de 10 ministérios que, com valor previsto de R$ 217, 5
milhões; no Médio Sertão, um total de 71 Ações com a atuação de 10 ministérios,
com valor previsto de R$ 132,8 milhões; na Zona da Mata Sul foram 74 Ações com a
atuação de 12 ministérios, com valor previsto de R$ 580,7 milhões; no Curimataú
foram 65 Ações com a atuação de 10 ministérios, com valor previsto de R$ 52,9
milhões; no Curimataú foram 56 Ações com a atuação de 11 ministérios, com valor
previsto de R$ 89,2 milhões.
2.5 O Eixo Leste: A Transposição do São Francisco na Paraíba
O Eixo Leste levará água às regiões de Pernambuco e da Paraíba. A
captação será feita no lago da barragem de Itaparica, no município de Floresta – PE,
se estenderá por um caminhamento de 220 km até o rio Paraíba – PB, após deixar
parte da vazão transferida nas bacias do Pajeú, do Moxotó e da região agreste de
Pernambuco. Está prevista uma capacidade máxima de 28 m³/s, com uma vazão
contínua de 10 m³/s, disponibilizados para consumo humano. Periodicamente, em
caso de sobras de água em Sobradinho, este excedente hídrico irá para as bacias
receptoras: Poço da Cruz/PE e Epitácio Pessoa (Boqueirão/PB).
Segundo o Tribunal de Contas da União, somente 22% dos municípios a
serem beneficiados teriam capacidade de receber a água, por insuficiente avanço na
parte das obras que são da esfera estadual. Assim, o prazo para a conclusão do
eixo leste, final de 2010, não será compatível com as necessidades de ampliação da
rede de esgotamento sanitário estadual. A Agência Nacional de Águas suspendeu,
provisoriamente, a transposição para a Paraíba, até que se providencie o que falta
para a realização da obra no estado.
3. Análise dos impactos dos Grandes Projetos Federais na Paraíba
3.1 Energia elétrica
Os investimentos em energia elétrica não estão sendo efetivados para
atender essencialmente uma necessidade em nível estadual. Em primeiro lugar, as
150
Usinas Termelétricas, movidas a óleo ou carvão, mais poluentes, tem se instalado
com mais intensidade no Nordeste, pois encontram maior resistência de obtenção
de aval na região sudestina, que embora estejam no topo dentre os maiores
consumidores, possuem órgãos ambientais que atuam com mais rigor e Estados e
Prefeituras que não incentivam tais empreendimentos.
Embora esta emissão possa ser minimizada através da instalação de filtros,
especialistas afirmam que permanece ainda uma grande preocupação com o
impacto global causado pelas emissões de CO². Com a ampliação das usinas
termelétricas tem-se a necessidade de ampliação e reforço nas linhas de
transmissão que interligam as regiões que fazem parte do Sistema Integrado
Nacional e dado que as usinas operarão em sistema Standy by, ficando ociosa parte
do tempo, pode resultar numa majoração da tarifa de energia.
É discutível a perspectiva de geração de Emprego e Renda, pois apenas uma
parte do emprego é absorvido por residentes no estado. Com relação à mão de obra
especializada no segmento de energia térmica, apesar de Campina Grande contar
com Universidades e desenvolvimento na área de tecnologia, a mão de obra local
não atendia as especificidades do empreendimento, sendo em sua grande maioria
advinda do Sul e Sudeste e apenas alguns do mercado local.
Cabe ainda destacar que as termelétricas farão uso do Porto de Suape para
recebimento do óleo combustível que será utilizado para a geração de energia, visto
que o Porto de Cabedelo não tem estrutura adequada para tal atividade, onerando o
transporte até a unidade geradora e implicando em menores possibilidades de
arrecadação fiscal para o Estado. No que se refere aos investimentos em energia
eólica, apesar da energia ser “limpa”, há riscos de externalidades negativas no local
por conta da localização dos geradores instalados a beira mar do Distrito de Barra
de Camaratuba, Mataraca-PB. Outro aspecto refere-se à geração de emprego não
ser relevante para Estado, pois a Empresa tem escritório em Natal-RN.
3.2 Infraestrutura Logística
Do ponto de vista social, a principal contribuição da duplicação das BR-101,
principalmente, e BR-203 é a redução da ocorrência de acidentes automobilísticos,
enquanto que do ponto de vista econômico os impactos ocorrerão de duas formas
distintas e em momentos diferentes do tempo.
151
Durante a execução da obra haverá uma expansão da demanda local, que se
distribuirá, espacial e funcionalmente, entre os fornecedores. No tocante à demanda
primária, associada ao ato de investir, esta impactará três componentes distintos: a)
fornecedores de insumos, tais como a indústria de cimento e assemelhados, que
possuem significativa produção local, com grandes empresas; b) fornecedores de
máquinas e equipamentos (veículos e outros), que estão localizados, em regra, fora
do estado da Paraíba, representadas diretamente pelas construtoras vencedoras
das licitações ou por empresas a quem estas alugam os itens de capital necessários
à obra; c) mão-de-obra associada diretamente à construção da estrada, que, em
parte, será local, principalmente os de menor qualificação e os demais, de maior
formação técnica e superior, serão em boa medida provenientes dos estados de
origem das construtoras.
Os efeitos multiplicadores desta expansão da demanda primária se
distribuirão de formas distintas, associadas a cada componente listado:
a) a indústria de cimento (e outros minerais não-metálicos) instalada na
Paraíba deverá expandir sua produção, o que impactará a renda local. Também
crescerá a receita e lucratividade da indústria fornecedora de insumos básicos,
como energia, água e comunicações, peças e componentes (de fora do estado).
b) os fornecedores de máquinas e equipamentos provocarão repercussões na
renda e no emprego fora do estado.
c) a massa salarial local, entretanto, não irá integralmente internalizar os
efeitos multiplicadores da renda no estado. Os gastos com consumo familiar
majoritariamente impactarão os alimentos in natura (tais como hortifrutigranjeiros,
apicultura e a caprinocultura). O consumo de confecções, para segmentos de baixa
renda é principalmente proveniente da produção do agreste pernambucano,
impactando apenas o comércio varejista local. A produção de calçados pode ter sido
impactada, neste caso, pelas MPEs localizadas no estado, enquanto o comércio
local poderá ter propiciado uma expansão no emprego, mas em postos precários,
associado a pequenos estabelecimentos.
Após a conclusão do investimento, haverá um impacto mais significativo em
termos de expansão da oferta, que beneficiará diretamente as empresas e,
indiretamente, os consumidores:
a) melhoria nas condições de logística para distribuição e escoamento da
produção local, especialmente em termos do comércio interestadual e internacional,
152
através da interação com outras modalidades de transporte como ferrovias e portos
(SANTOS, 2008). Os principais APLs beneficiados: alimentos e bebidas, calçados,
têxtil e minerais não-metálicos. A mesorregião da mata paraibana apresenta
condições climáticas propícias a atividades agropecuárias, o que permite a
exploração intensiva de frutícolas, bem como culturas alimentares, além da
associação entre a apicultura e a produção de fitoterápicos. b) o comércio local,
principal
destino
das
compras
paraibanas
realizadas
em
outros
estados
(particularmente Pernambuco, São Paulo e Rio Grande do Norte); c) a expansão do
turismo litorâneo apresenta-se como a perspectiva mais óbvia, nos municípios de
Cabedelo, João Pessoa e Conde.Todas estas oportunidades, entretanto, necessitam
de um adequado e permanente monitoramento para proteção ao meio-ambiente.
No tocante ao transporte aeroviário, pelo tamanho da população e do PIB,
uma parte da demanda que poderia ser dirigida para os aeroportos paraibanos, tem
sido atendida pelo aeroporto do Recife, o qual poderá em breve mostrar sinais de
saturamento. Faz-se imprescindível construir um novo aeroporto, do contrário o
crescimento econômico local esbarrará em um gargalo logístico.
O Nordeste movimenta um fluxo de passageiros em torno de 30% do total do
país, o que mostra a importância do turismo para esta Região. Os aeroportos locais
estão subrepresentando o estado, pois atendem 3,7% deste movimento regional (o
PIB estadual representa cerca de 6% do NE), o que demonstra o gargalo que
representam para a economia local e como os estados vizinhos estão beneficiandose deste “vazamento” de passageiros para expandir suas economias.
O objetivo seria destravar o gargalo do acesso dos viajantes ao turismo
estadual, uma vez que a logística é complexa para viagens nacionais para João
Pessoa e Campina Grande, com pouquíssimos vôos e praticamente sem
flexibilidade de horários. Assim, boa parte dos turistas desloca-se a partir de Natal e
Recife, por via rodoviária, apenas para um city tour ou hospedando-se por poucos
dias. Assim, todo o trade turístico estadual é gravemente prejudicado.
Uma alternativa para o Porto de Cabedelo estaria na instalação de uma base
naval da Marinha Brasileira, uma vez que o país necessita descentralizar sua frota, a
qual permanece na base do Rio de Janeiro em quase 80% de seus navios. O
Nordeste é um dos espaços estratégicos a serem protegidos, pela sua exposição
oceânica, e a Paraíba localiza-se no ponto mais oriental das Américas.
153
3.3 Política de Desenvolvimento Produtivo
Há necessidade de maior capacitação, sobretudo na área de gestão e
especificamente gestão da inovação, como elemento estratégico no mercado, de
forma a intensificar a elaboração de projetos para subvenção através da PDP.
Também, muitos instrumentos da política industrial ainda não se encontram
efetivamente disponíveis para MPEs, com exceção das relacionadas à Tecnologia
da Informação, e/ou estas tem dificuldades para utilizar estes instrumentos e as
respectivas políticas de financiamento, como é o caso de setores tradicionais da
economia. Apesar dos esforços na promoção de eventos que divulgam a PDP no
Estado, esta ainda não ocorre de maneira efetiva, sendo em parte desconhecida,
tanto na esfera produtiva como em parte do corpo técnico das Instituições de apoio.
3.4 Territórios da Cidadania
As ações do governo federal, através do Território da cidadania, representam o
mais direto impacto nas condições de vida da população local, e podem ser classificadas
a partir de três critérios (LIRA, 2009) : i) reforma social: são ações de caráter relevante
(como o Bolsa Família), mas de natureza provisória, pois basta uma alteração na
orientação governamental para que seja suspenso o fluxo de recursos assistenciais
previsto, anulando o seu efeito. ii) reforma estrutural produtiva: de caráter permanente,
em cujo caso mesmo havendo mudanças de governo, ou de orientação de políticas, o
impacto da ação permanece, como é o caso de uma reforma agrária. Esse tipo de
reforma provocaria, de fato, uma mudança na estrutura social e da economia da região,
alterando a configuração de concentração fundiária10; iii) manutenção da estrutura
produtiva já existente e de defesa ou proteção de grupos fragilizados política e
socialmente. É o caso das ações do programa de demarcações e de regularização de
terras, assim como outras ações semelhantes.
3.5 Transposição do São Francisco
Alguns especialistas apontam a possibilidade de conflitos dado o novo “estoque”
de água com a conclusão desse grande projeto federal. Na Paraíba pode-se perceber
que o eixo leste é o de maior relevância já que perpassa por microrregiões que
historicamente representam os menores índices de densidade pluviométrica. A bacia do
Rio Paraíba será a que receberá as águas, perpassando pelo cariri Paraibano, de forma
10
Na Paraíba, de acordo com dados de 1999, mais de 60% das propriedades rurais pertenciam a não
mais que 6 mil famílias.
154
a aumentar as garantias de estoques hídricos para consumo humano em diversos
municípios paraibanos que serão atendidos pelas adutoras do Congo, do Cariri,
Boqueirão e Acauã. Por outro lado, os valores indicados para a cobrança do uso no eixo
leste, são superiores aos estimados pelo eixo norte, ou seja, o custo da água pode vir a
torna-se inviável para atividades agrícolas.
Um dos pontos frágeis está relacionado com a gestão dessa nova água disponível,
que precisa ser gerida eficientemente pela instituição gestora, no caso a Agência
Estadual das águas da Paraíba. Serão investidos mais de R$ 1,22 bilhão exclusivamente
em obras dentro do Estado, mas não estão incluídos neste montante a implantação das
Vilas Produtivas Rurais e nem os equipamentos elétricos e mecânicos que ainda não
foram computados exclusivamente para o estado da Paraíba. A transposição de fato
pode potencializar os arranjos produtivos paraibanos, sobretudo, se os pequenos
agricultores obtiverem recursos financeiros e técnicos.
4. Proposições de políticas para o desenvolvimento estadual
A partir da abordagem de arranjos e sistemas produtivos e inovativos é
possível articular o método histórico-estrutural, característico da tradição cepalina,
ao método evolucionário, usado pela teoria neoschumpeteriana, de tal forma a
compreender a lógica interna e alguns dos principais mecanismos de realimentação
do processo de subdesenvolvimento que marca a sociedade paraibana ao longo do
último meio-século. Inicialmente, parte-se dos seguintes fatos estilizados:
A economia brasileira gera um valor, em bens e serviços, ao longo do ano,
que pode ser decomposta, de forma simples, em dois componentes (FURTADO,
1976): o Custo Social de Reprodução/CSR da população e o valor complementar, ao
qual denominaremos Excedente. Uma parte deste Excedente é apropriado pelo
Estado nacional na forma de tributos e redistribuído através dos seus gastos. Uma
fração desta renda em poder do Governo Federal é transferida aos estados, em
parte diretamente à população local, em parte através da concessão de crédito e
incentivos federais a investimentos privados, e outra parcela é apropriada pelos
Governos estaduais e municipais.
Desta forma, o controle sobre os Governos estadual e Municipais, bem
como, as Instituições, públicas e privadas, que disponibilizam fomento e apoio a
grupos econômicos, sejam estes locais ou externos, permite ao Poder local
redistribuir a fração do Excedente nacional, acrescida da apropriação de parcela do
155
excedente local, através dos mecanismos estatais: Incentivos fiscais; compras
públicas; Cargos comissionados; empregos temporários na máquina pública;
Desta forma, o grupo no poder transfere renda do estado para seu núcleo de
controle, para os “agregados” por conveniência política e econômica, e para uma
fração dos marginalizados controlados eleitoralmente. Estes últimos constituem
massa de analfabetos, “puros” ou funcionais, ou ainda dos instruídos, mas
subempregados, e portanto, de fácil substituição em suas atividades, o que permite
serem cooptados como alavanca para conquista do controle estatal local.
Atuam, também, como amortecedores sociais da insatisfação da massa de
marginalizados, que permanece presa a atividades econômicas que, ou por sua
natureza, ou pela falta de intervenção pública transformadora, apresentam
baixíssima produtividade, frágeis relações sistêmicas, isolamento das fontes de
aprendizado inovativo, gargalos técnicos, logísticos e comerciais, cristalizando uma
estrutura produtiva incapaz de promover as condições de vida locais.
Uma vez que o acesso ao emprego temporário dos “subcontratados” se dá
para atividades não-produtivas e não-inovativas, a migração opera como outro
mecanismo de controle da magnitude e da distribuição do excedente local, pois é
funcional em manter o custo social de reprodução agregado em níveis reduzidos.
Através desta estrutura social e política, preserva-se o perfil produtivo e a
estrutura econômica do estado, reproduzindo-se as condições sociais e políticas, em
um círculo vicioso. As formas de acesso ao excedente apropriado localmente,
determinam a posição na hierarquia social e distribuição de renda. A desigualdade é
fruto desta hierarquia, que retroalimenta todo o sistema, manifestando-se em
padrões de consumo diferenciados, em níveis educacionais assimétricos, em
valores culturais distintos e estratificação social.
156
Figura 1
Circuito de Reprodução do
Subdesenvolvimento
Poder
Coação
Valores
História
Mercado
Cresc. Populacional
Acesso a educação
Perfil produtivo
Perfil de consumo
Tributos/Gasto público
Inovações
Nível de Educação
Finanças
Propriedade
Controle do estado
inovatividade
Mantém baixo o
custo Social de
Reprodução
Materializa como
Excedente parte
da riqueza
gerada
Garante a
capacidade
de apropriar-se do
excedente
Migração
Hierarquia social
Sistema de preços
Políticas Públicas
Difusão
Define a distribuição
do excedente e a
Desigualdade social
Fonte: Representação própria, a partir de FURTADO (1974)
Para a implantação de um “novo modelo de desenvolvimento” se faz
necessário o rompimento deste circuito de reprodução do subdesenvolvimento, em
quatro frentes: 1) Democratização e Interiorização do acesso às formas de
apropriação do excedente local; 2) Reconfiguração do Perfil Técnico-Científico,
Inovativo e Produtivo Local; 3) Amplificação e Valorização da Cultura Local; 4)
Grandes Projetos Estruturadores Locais, de origem endógena.
A democratização e interiorização do excedente necessitam de processo
articulado de disponibilidade dos dois principais mecanismos de geração e
apropriação de riqueza: crédito produtivo e conhecimento. O crédito produtivo deve
ser disponibilizado aos produtores informais, às MPEs, aos articulados em
associações e cooperativas, bem como outras formas inovadoras a serem
constituídas. De outro lado, a ampliação dos campi de IES, de escolas de ensino
profissionalizante e dos pólos de educação à distância devem propiciar elevação do
nível de conhecimento científico-tecnológico relevante para o contexto local.
Concretamente, no entorno de cada campi universitário/tecnológico e escola
profissionalizante, o crédito seria favorecido (prazo, taxas e garantias) para
investimentos que demonstrassem associação entre o conhecimento gerado nas
ICTs/IES e o perfil produtivo local, bem como, em atividades que gerassem
“amenidades” urbanas, de tal forma a melhorar as condições de vida e a oferta de
serviços e amenidades urbanas, fixando “cérebros” no interior do estado, elevando a
157
produtividade econômica e reduzindo o número de marginalizados. O efeito em larga
escala permitiria iniciar um processo de eliminação dos empregos públicos
temporários, sem provocar uma convulsão social, melhorando a situação fiscal do
estado e ampliando a magnitude do excedente local, permitindo formas produtivas
deste, através de investimentos públicos de impacto social.
A reorientação do perfil e papel das ICTs e IES é fundamental, direcionando
o grosso dos seus esforços para um perfil formativo e inovativo voltado, de um lado,
às especificidades locais, e de outro, às novas tecnologias “portadoras de futuro”.
Para tal, faz-se necessária a constituição de Fundos estaduais de apoio à pesquisa
e extensão, formado com recursos federais e estaduais (provenientes da “folga
fiscal” obtida), de tal forma a induzir a formação e dedicação de pesquisadores à
problemática estadual. A homogeneização da formação educacional, eliminaria o
privilégio de educação de qualidade, em escolas privadas, como critério de
hierarquização social e apropriação de riqueza. Para tal, se faz necessária a
erradicação do analfabetismo funcional, universalização do ensino médio e
massificação do ensino universitário. Espera-se elevar a produção, produtividade e
geração local de excedente, bem como, alterar a estratificação social, dar acesso ao
excedente e distribuição de renda, transformando relações políticas e sociais
A
valorização
desverticalização
da
produtiva
Cultura
e
Local
exige
regionalização
um
das
processo
indústrias
nacional
culturais,
de
com
reorientação do padrão de consumo, ajustado à diversidade local. Resultaria deste
movimento a expansão da produção local de cultura, redução da desigualdade de
consumo, reforço da produção de bens e serviços de raízes culturais locais.
O estado da Paraíba exibe um elevado percentual de trabalhadores com
nível de formação universitária, especialmente de mestrado e doutorado, mas para
os quais não há suficiente demanda por parte do setor privado ou público
(excetuando-se as universidades), resultando em evasão de cérebros ou subutilização. Esta capacidade excedente apenas tende a se intensificar nos próximos
anos, caso não haja o adequado aproveitamento destes recursos humanos.
A Construção De Capacidades Inovativas Locais e Endógenas visa criar
condições para o surgimento de Grandes Projetos Estruturadores de origem local. A
implementação de um processo de intenso esforço de capacitação de recursos
humanos, prévio à instalação dos empreendimentos que deverão absorver este
contingente
de
mão-de-obra,
muito
provavelmente
resulta
em
riscos
de
158
ociosidade/desperdício de recursos humanos, com subseqüente “fuga de cérebros”
para outras localidades.
Desta forma, um modelo baseado em grandes projetos de origem externa ao
estado/região, não desenvolveriam inovações localmente, pois já o fazem em
centros de pesquisa de suas matrizes. Justifica-se, portanto, a importância de se
desenvolver capacidades empresariais tecnológicas localmente, tendo como fonte
importante de novos conhecimentos o sistema de C&T local.
A
Base
Científico-Tecnológica
Local
destaca-se
regionalmente,
e
nacionalmente em termos relativos, em vista da baixa densidade da comunidade
científica nacional e, principalmente, regional. Em termos absolutos, a comunidade
acadêmica paraibana e, particularmente, aquela integrante das IES públicas,
mostra-se suficiente para sustentar, inicialmente, os objetivos de pesquisa na
fronteira da ciência e os esforços cooperativos de desenvolvimento tecnológico,
desde que uma fração significativa desta tenha como linhas de pesquisa temas
relevantes para a economia e sociedade locais.
Ressalta-se, ainda, que, agregando-se a infra-estrutura científico-tecnológica
distribuída na Paraíba e em Pernambuco, reúne-se um subsistema regional de
inovação líder na Região. Neste sentido, os investimentos em infraestrutura
deveriam priorizar a integração da Paraíba e Pernambuco, através não apenas dos
meios tradicionais (rodovias e telefonia), mas primordialmente pelas TICs, através
de redes metropolitanas interestaduais e disponibilização de acesso gratuito e em
banda larga à rede mundial de computadores no entorno das IES e ICTs.
5. Considerações finais
Os GPFs, em geral, materializam o excedente nacional em formas
excludentes, que reproduzem a desigualdade: acesso ao crédito/incentivos federais;
acesso ao conhecimento tecnológico; poder de mercado para fixar elevadas
margens de lucro; propriedade da terra, da água, do capital produtivo. Estes
investimentos ampliam o excedente, pois impactam a produção local pelo aumento
da produtividade econômica, mas, como regra, redistribuem para fora do estado a
maior parte do excedente gerado, seja na forma de remessa de lucros para matrizes
localizadas, geralmente, na região sudestina ou no exterior, seja na forma do
pagamento de juros, ou ainda por tributação federal.
159
A parcela menor do excedente gerado é apropriada localmente pela altagerência dos empreendimentos (usualmente de origem não-local) e pela
tributaçãolocal, que reproduzem o padrão de distribuição desigual. Adicionalmente, o
perfil dos investimentos realizados não se vincula às áreas “portadoras de futuro”
associadas à nova Sociedade do Conhecimento: são projetos de um paradigma
envelhecido.
A Paraíba sequer beneficiou-se, em escala significativa, dos impactos
parciais e fragmentados que este modelo “exógeno” de desenvolvimento regional
pretende implantar no Nordeste. Suas possibilidades, entretanto, estão abertas para
um novo modelo, vinculado à produção de conhecimento e a formas mais justas de
distribuição da riqueza social. Uma nova geração de Políticas resultará em vários
impactos positivos para a economia e a sociedade paraibana, pois permitirá às
empresas locais moverem suas capacidades tecnológicas para estágios superiores.
A existência de capacidades científicas que (historicamente) evoluíram à frente das
necessidades empresariais locais (embora desconectadas destas) indica que o
esforço de adaptação das linhas de pesquisa acadêmica para atender às demandas
empresariais é significativamente menor do que o esforço de criação de uma
capacidade de pesquisa previamente inexistente.
Assim, as Políticas Públicas e as estratégias produtivas devem ser
mutuamente aderentes e factíveis, de modo a evitar a dispersão de esforços e
recursos, comportamento rentista e oportunista e incompatibilidade de objetivos.
Esta aderência e factibilidade não dependem, isoladamente, das ações ou de
projetos específicos, mas resultam de um conjunto de ações e intervenções
estratégicas, formuladas por todas as instituições comprometidas com este projeto.
6. Referências Bibliográficas
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2008.Disponível
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160
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CAVALCANTI FILHO, P. F. M. B, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na
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PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para
arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos
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<http://www.estadao.com.br/noticias/economia,estudo-criticainfraestrutura-logistica-do-brasil,434693,0.htm>. Acesso em: 02 de jun. de 2010.
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162
IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NA ECONOMIA DE
PERNAMBUCO E PROPOSIÇÕES DE POLÍTICAS1 2
Lúcia Maria Góes Moutinho / Coordenadora Estadual
Luís Henrique Romani Campos
Isabel Pessoa de Arruda Raposo
Éder Lira de Souza Leão
1. Introdução
Após passar por décadas perdendo participação na economia nordestina e
com baixo dinamismo econômico, a economia pernambucana apresentou reversão
nesta tendência nos últimos anos, apresentando uma melhora nos indicadores
conjunturais. Dados do IBGE demonstram que a taxa de crescimento real do PIB
pernambucano vem se acelerando desde 2004 a um ritmo superior àquele
observado no País e na Região Nordeste.
O intenso crescimento econômico observado em Pernambuco pode ser
creditado a diversos fatores: i) macrofundamentos em nível nacional; ii) política de
distribuição de renda baseada em elevação do salário mínimo e na expansão de
programas como o Bolsa Família e iii) decisões estratégicas de desenvolvimento
regional. Os macrofundamentos afetam a conjuntura estadual, pois a redução da
taxa real de juros, a estabilidade da inflação e do câmbio e o controle fiscal levam à
possibilidade de crescimento do investimento e, principalmente, do consumo das
famílias em todo o território nacional. O crescimento do consumo foi reforçado pela
redistribuição de renda provocada pelo aumento real do salário mínimo e
redistribuição direta de renda.
Já as decisões estratégicas de desenvolvimento regional são reflexo de um
conjunto de planos implementados pelo Governo Federal, os chamados “Grandes
Programas Federais” - GPFs: (i) o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC);
(ii) a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP); (iii) o Programa Nacional de
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Pernambuco”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação
geral da UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
2
Estagiários: Ariany Maria Araújo Gomes - UFRPE; Lutemberg Francisco de Andrade Santana UFRPE; Rafaela Rodrigues Lins – UFRPE e Tarcísio Regis de Souza Bastos – UFRPE.
163
Logística e Transporte (PNLT); (iv) o Programa Territórios da Cidadania (PTC) e (v)
e as Zonas de Processamento de Exportações (ZPEs).
O presente artigo tem por objetivo refletir sobre os impactos dos GPFs na
economia de Pernambuco e propor políticas públicas que intensifiquem estes
impactos. Os GPFs materializam-se na forma de investimentos. Desta feita optou-se
por focar a análise nos investimentos que apresentam o maior volume de recursos e,
conseqüentemente o maior impacto esperado. São eles: o Estaleiro Atlântico Sul
(EAS), a Refinaria Abreu e Lima (RAL), o Pólo Petroquímico de Suape, a Ferrovia
Nova Transnordestina, o Pólo Farmacoquímico e o Projeto de Transposição do Rio
São Francisco.
O artigo está organizado em quatro seções além dessa introdução e das
referências bibliográficas. Na primeira apresenta-se uma contextualização dos GPFs
na economia de Pernambuco; a seguir realiza-se a análise dos impactos
econômicos dos GPFs; posteriormente são feitas reflexões e proposições de
políticas e, por fim, apresentadas algumas considerações finais. Acrescente-se que
as seções apresentam a mesma estrutura, ou seja, estão subdividas conforme o tipo
de GPF analisado.
2. Contextualização dos GPFs na economia de Pernambuco
O PAC consiste em uma plataforma estratégica do governo federal que visa
estimular o crescimento da economia brasileira através do investimento em obras de
infra-estrutura. Estima-se que 6,29% do valor dos investimentos destinem-se a
Pernambuco. Isto implica que o estado está recebendo 2,7 vezes mais
investimentos do que sua participação na economia nacional, que foi de 2,34% em
2007, segundo dados do IBGE.
Os recursos empregados para a execução do PAC não são originários
apenas do Tesouro Federal, mas também de parcerias público/privadas e
investimento de empresas estatais. Entre as obras contidas no escopo do PAC que
possuem impacto muito relevante para Pernambuco pode-se citar: o Estaleiro
Atlântico Sul (Pólo Naval), a Refinaria Abreu e Lima, a Nova Ferrovia
Transnordestina, o Pólo Farmacoquímico, o Pólo Petroquímico e a Transposição do
Rio São Francisco.
164
2.1. Complexo Industrial Portuário de Suape: Petroquímica Suape, Refinaria
Abreu e Lima, Estaleiro Atlântico Sul
O Complexo Industrial Portuário de Suape representa o principal espaço de
atração de investimento industrial de Pernambuco. O argumento de atração está
calcado no fato de Suape ser um porto com calado que permite navios de grande
porte, bem como possibilidade de expandir-se rapidamente; a área do complexo
ainda permite a implantação de muitas indústrias; Suape é um centro logístico
natural dado sua localização próxima a diversas capitais e cidades de médio porte
do Nordeste e da proximidade com a Europa. Entre os investimentos estimulados
pelo PAC e pelo PDP que se instalaram em Suape estão: o EAS, a Petroquímica
Suape e a RAL. Os levantamentos realizados indicam que 50,38% dos
investimentos previstos do período de 2007 a 2010 para Pernambuco estão
concentrados na Região Metropolitana de Recife (RMR). Esta alta participação
deve-se ao fato de Suape estar na RMR.
A Petroquímica de Suape tem como produtos o ácido tereftálico (PTA),
poliéster, e seus subprodutos (incluindo o politereftalado de etileno – PET), sendo
considerada uma empresa que se convencionou chamar de 2ª e 3ª gerações. A
empresa pernambucana está inserida na fase intermediária e final da cadeia
produtiva, gerando encadeamentos a sua montante e jusante.
Atualmente o Brasil possui três pólos petroquímicos em operação: Pólo
Petroquímico de São Paulo, de Camaçari-BA e de Triunfo-RS. Apesar da existência
destes três pólos, a produção brasileira de poliéster é muito pequena, uma vez que
estes pólos concentram-se em outros produtos derivados do petróleo. Na atual
conjuntura o Brasil importa todo o PTA necessário para sua indústria química, pois a
única fábrica deste produto na América Latina encontra-se no México.
Em 2009 o Brasil apresentou déficit na balança comercial de PTA e das
aplicações no setor têxtil do poliéster de US$ 1,07 bilhões. Esta alta dependência de
importação de poliéster e seus derivados diminui a competitividade brasileira de toda
a cadeia têxtil, e, em menor proporção, de embalagens e filmes. Como o Brasil é
importador destes produtos, o complexo têxtil (incluindo confecções) possui custo
mais elevado do que os concorrentes asiáticos que contém toda a cadeia produtiva
em seus países. Assim, Petroquímica Suape tem uma importância estratégica em
nível nacional, uma vez que permite substituir importações e melhorar a posição da
balança comercial brasileira.
165
Atualmente a Petroquímica Suape é controlada totalmente pela Petrobrás e a
CITEPE pela Petroquisa, que por sua vez já é uma subsidiária da Petrobrás. O
mercado alvo é o Mercosul, concorrendo com a fábrica existente no México. A
unidade produtora de PET tem tamanho similar à recentemente montada em Suape
pela M&G, mas os administradores não crêem que haverá dificuldades de colocar o
produto no mercado, tendo em vista, como já mencionado anteriormente, o forte
crescimento da demanda mundial.
A decisão estratégica da empresa controladora foi a de instalar indústria em
Pernambuco, mais próxima das ligações à jusante. Conseqüentemente, o vínculo
principal da empresa com a economia do estado é, tornar-se fornecedora de
unidades processadoras de PTA e PET já instaladas em Pernambuco. Apenas esta
ligação trará impactos positivos importantes tendo em vista o déficit de comércio
exterior estadual em produtos químicos orgânicos de R$ 594,5 milhões em 2006
(Moutinho et al, 2010b).
A outra ligação potencial forte da Petroquímica de Suape com a economia
pernambucana está no segmento têxtil. Moutinho et al (2010a) mostrou que o estado
possui três importantes pólos produtivos de confecções, dois deles na RMR
(Paulista e Recife) e um no agreste (Caruaru, Toritama e Santa Cruz do Capibaribe).
Desta feita, a existência de oferta de fios de poliéster poderia atrair empresas do
setor têxtil que passariam a ter vantagem competitiva por estar próximo ao mercado
fornecedor de insumos por um lado e do mercado consumidor do outro.
No que tange à Refinaria Abreu e Lima (RAL), é um projeto da Petrobras em
parceria com a PDVSA (Petróleo da Venezuela S.A) e tem previsão de entrar em
funcionamento em 2012, tendo capacidade de processar 230 mil barris de petróleo
pesado por dia. O Brasil tem, atualmente, 13 refinarias, sendo 11 da Petrobras e 2
particulares. A RAL representa um aumento de 11,5% na capacidade de refino
nacional.
A RAL é o projeto de maior investimento em andamento no estado de
Pernambuco. Orçado em US$ 12,3 bilhões, está sendo financiado por entidades
públicas e privadas. Mesmo na fase de construção, a RAL já tem gerado várias
oportunidades de empregos, principalmente nos setores de metalmecânica,
construção e montagem, eletroeletrônico, hidráulico, manutenção industrial e de
projetos de engenharia.
166
É válido lembrar que construção naval já foi uma atividade consolidada no
Brasil, que sucumbiu ao longo do tempo. A retomada desta atividade no Brasil é
uma decisão estratégica ligada, principalmente, à descoberta da presença de
petróleo na camada pré-sal. O aumento da produção de petróleo cria forte demanda
por navios petroleiros, gaseiros e plataformas.
O Promef (Programa de Modernização e Expansão da Frota), que tem
recursos oriundos do BNDES e do Fundo da Marinha Mercante (FMM), estabelece
que o Estaleiros contatratados para construção de navios e plataformas de petróleo
devem atingir o índice mínimo de 70% de compras de equipamentos e serviços de
fornecedores nacionais. Esta retomada da indústria naval brasileira, tem em
Pernambuco sua principal referência, pois dos 49 navios previstos pelo Promef para
o Brasil, 30 (cerca de 61%) sairão dos Estaleiros de Suape.
O maior dos estaleiros é o EAS, ao qual está destinado aproximadamente R$
5,5 bilhões, o que equivale a 17,34% do orçamento do PAC. O empreendimento é
formado pelo consórcio Grupo Camargo Côrrea, Grupo Queiroz Galvão, PJMR
Empreendimentos e Samsung Heavy Industries/SHI.
2.2. Ferrovia Transnordestina e a duplicação das rodovias BRs
O setor de transporte de cargas no Brasil enfrenta uma série de entraves que
afetam a sua eficiência. Estudo realizado pela Confederação Nacional do Transporte
(CNT) identificou os principais gargalos de logística e transporte no Brasil: (i) o
desbalanceamento da matriz de transportes, (ii) a legislação e fiscalização
inadequadas, (iii) a deficiência da infra-estrutura de apoio e (iv) a insegurança nas
vias. A criação do Programa Nacional de Logística e Transporte (PNLT) em 2007
pelo Ministério dos Transportes em parceria com o Ministério da Defesa teve como
motivação principal a superação dos gargalos logísticos do País.
Os investimentos em logística previstos para Pernambuco se concentram
basicamente nas obras da Nova Ferrovia Transnordestina e da duplicação de novos
trechos das BRs 232 (São Caetano a Arcoverde), 101 (PE-PB, PE-AL e contorno de
Recife), 408 (Camaragibe a Timbaúba) e 104 (que atravessa de Norte a Sul o
Agreste Pernambucano). Além dessas, estão sendo ampliadas e melhoradas as
estruturas do Porto de Suape, Porto do Recife e Aeroporto do Recife. Entretanto, a
Nova Transnordestina é o principal projeto em infraestrutura logística que o Estado
de Pernambuco receberá. De acordo com os dados do PNLT (apud Governo de
167
Pernambuco), 54,7% dos investimentos previstos entre 2008 e 2011, nos diversos
tipos de modais, destinam-se às obras da Nova Transnordestina.
A Nova Transnordestina se estenderá por um trecho de 1.728 km dos quais
pelo menos 688 km passarão por Pernambuco e o restante pelos Estados do Ceará
e Piauí. Esta obra demandará cerca de R$ 4,5 bilhões, sendo que aproximadamente
R$ 2,2 bilhões serão aplicados em Pernambuco. A Ferrovia terá a capacidade de
transportar 30 milhões de toneladas de carga por ano, com um potencial de
armazenagem estática nos terminais portuários Pecém e Suape de 900 mil
toneladas. Serão gerados cerca de 70 mil empregos na fase de construção e estimase que aproximadamente 550 mil postos de trabalhos serão criados direta e
indiretamente graças a Nova Transnordestina (CSN, 2010).
2.3. Pólo Farmacoquímico e Biotecnológico de Goiana – PE
O Pólo Farmacoquímico de Pernambuco, localizado às margens da BR-101
no município de Goiana, Zona da Mata Norte de Pernambuco permite a
interiorização do desenvolvimento. Três importantes empresas puxarão os
investimentos e o ritmo de crescimento da produção de medicamentos e outros
farmacológicos:
a
Hemobrás
–
Empresa
Brasileira
de
Hemoderivados
e
Biotecnologia – estatal federal vinculada ao Ministério da Saúde; uma fábrica da
multinacional farmacêutica Novartis; e uma unidade da Lafepe Química, laboratório
público pernambucano, o segundo maior do Brasil. Outras empresas serão atraídas
para atender diversas demandas de serviços e produtos. A Hemobrás e Novartis
estarão investindo neste projeto mais de US$ 500 milhões cada, totalizando um
aporte de US$ 1,1 bilhão.
Até o momento, o cronograma das obras está atrasado, primeiro, por
alterações no projeto orientadas pela Agência Estadual do Meio Ambiente e
Recursos Hídricos (CPRH) e, paralisação, em razão do cancelamento e retomada
da licitação das obras iniciais. A localização do Pólo em Goiana deve-se a fatores
como: i) está às margens da BR-101 distante 63 km de Recife (PE) e 40 km de João
Pessoa (PB); ii) fácil acesso a três portos (Suape, Recife e Cabedelo) e a um
aeroporto internacional; iii) disponibilidade de lençol aqüífero; iv) ar puro e com
temperatura ambiente com média de 23ºC; v) proximidade com três centros de
ensino e pesquisa (Recife, João Pessoa e Campina Grande). O Governo do Estado
168
desapropriou 345 ha de um terreno em Goiana para as futuras instalações das
empresas.
A Hemobrás foi criada pela Lei 10.972 (02/12/2004) para tornar o Brasil autosuficiente
em
alguns
elementos
importantes
(Fatores
VIII,
IX,
Complexo
Protombínico e o Fator de Von Willebrand) para o tratamento de doenças e casos
médicos até 2014. Considerando que, atualmente o Brasil precisa importar cerca de
R$ 800 milhões, prejudicando o equilíbrio da Balança Comercial, com a
operacionalização da Hemobrás, estima-se que serão economizados 25% dos
recursos gastos atualmente.
A transferência tecnológica e a capacitação de funcionários-chave serão
realizadas pelo Laboratoire Français du Fractionnement e des Biotechnologies num
total de R$ 16 milhões. A compra dos equipamentos será feita com outra empresa,
ainda em estudo, a um valor previsto de R$ 262,8 milhões. Os demais gastos são
com as obras, R$ 252,8 milhões e com o prédio administrativo, R$ 7,5 milhões. O
valor estimado para faturamento do empreendimento é de R$ 961 milhões anuais a
partir do 5º ano de funcionamento.
2.4 Transposição do Rio São Francisco e a economia de Pernambuco
Conforme dados do Ministério da Integração Nacional, a Região Nordeste
possui apenas 3% da disponibilidade de água e 28% da população brasileira. Além
da escassa quantidade de água para sua população residente, os recursos hídricos
são mal distribuídos ao longo de toda Região: enquanto o Semi-Árido da Bacia do
São Francisco dispõe de 2.000 a 10.000 m3/hab/ano de água disponível em rio
permanente; o Semi-Árido do Nordeste Setentrional, compreendendo parte do
estado de Pernambuco e os estados da Paraíba, Rio Grande do Norte e Ceará,
dispõe de pouco mais de 400m3/hab/ano através de açudes construídos em rios
intermitentes e em aqüíferos com limitações quanto à qualidade e/ou quanto à
quantidade de suas águas. A ONU estabelece um limite mínimo de 1.500
m3/hab/ano de disponibilidade hídrica para garantir as necessidades básicas de
sobrevivência de uma sociedade, patamares esses que revelam que a situação de
vulnerabilidade daquela população.
O projeto de transposição do São Francisco surgiu com o argumento de sanar
essa deficiência hídrica na região do Semi-Árido através da transferência de água do
rio para abastecimento de açudes e rios menores na Região Nordeste. Os objetivos
169
básicos são: aumentar a oferta de água, com garantia de atendimento ao SemiÁrido; fornecer água de forma complementar para açudes existentes na região,
viabilizando melhor gestão da água; reduzir as diferenças regionais causadas pela
oferta desigual da água entre bacias e populações.
Atualmente o projeto da transposição pertence ao eixo de Infraestrutura
Social dos investimentos do PAC, os quais contemplam a difusão de energia elétrica
para a zona rural, saneamento básico, construção de moradias, metrôs e ampliação
do acesso a recursos hídricos. O PAC garantiu mais de R$ 5 bilhões para obras,
estudos, projetos e demais ações do Projeto São Francisco, que engloba a
construção de dois canais, os Eixos Norte e Leste. A obra beneficiará uma
população estimada de 12 milhões de habitantes e está prevista para ser concluída
em 2025. Segundo o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), a captação de água do
rio São Francisco será de cerca de 3,5% da sua vazão disponível (MI, 2004).
O Programa de Revitalização da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
(PRSF) é coordenado pela Secretaria- Executiva do Ministério do Meio Ambiente,
em parceria com o Ministério da Integração Nacional e tem um prazo de execução
de 20 anos. O PRSF terá sua continuidade assegurada com recursos do PAC entre
2007 e 2010 na ordem de R$ 1,3 bilhões. As ações previstas consistem em obras de
saneamento básico (resíduos sólidos, esgoto), contenção de barrancos e de controle
de processos erosivos, melhoria da navegabilidade e recuperação de matas ciliares.
No que tange à integração das bacias, as obras ocorrerão por meio da
construção dos Eixos Norte e Leste. O Eixo Norte fará a captação nas imediações
de Cabrobó (PE), percorrerá cerca de 400 km, conduzindo água aos rios Salgado e
Jaguaribe, no Ceará; Apodi, no Rio Grande do Norte; e Piranhas-Açu, na Paraíba e
Rio Grande do Norte. Ao cruzar Pernambuco este eixo disponibilizará água para
atender as demandas de municípios inseridos em três sub-bacias do rio São
Francisco: Brígida, Terra Nova e Pajeú. Para atender a região do Brígida, no oeste
de Pernambuco, foi concebido um ramal de 110 km de comprimento que derivará
parte da vazão do Eixo Norte para os açudes Entre Montes e Chapéu. O Eixo Leste,
por sua vez, captará no lago da barragem de Itaparica, na divisa de Pernambuco
com a Bahia, começando em Floresta, passando por um caminhamento de 220 km
até o rio Paraíba (PB), após deixar parte da vazão transferida nas bacias do Pajeú,
do Moxotó e da região agreste de Pernambuco. Para o atendimento das demandas
da região agreste de Pernambuco, o projeto prevê a construção de um ramal de 70
170
km que interligará o Eixo Leste à bacia do rio Ipojuca. Em todo Estado de
Pernambuco serão 113 municípios atendidos, e aproximadamente três milhões de
pessoas beneficiados pelas obras e mudanças no ambiente e hidrografia das
regiões. Dados do site do MI afirmam que o Eixo Leste já apresenta 49% de suas
obras realizadas, o Eixo Norte possui 37% e o Canal do Sertão Alagoano/AL (64,7
km) já finalizou 57% de suas obras.
3. Análise dos impactos dos GPFs na economia de Pernambuco
3.1. Complexo Industrial Portuário de Suape: Petroquímica Suape, Refinaria
Abreu e Lima, Estaleiro Atlântico Sul
O impacto da Petroquímica Suape pela ótica do insumo produto foi
implementado por Campos e Kehrle (2007) e indicou que o crescimento da
economia estadual seria na ordem de 4,03% do PIB somente em decorrência da
construção do parque fabril da Petroquímica. A construção da RAL gerará
incremento de 5,99% e o EAS de 0,47%. O Plano Diretor de Suape realiza estudo
similar, mas focando o aumento da economia tendo em vista a operação das
empresas e a partir de uma atualização da matriz-insumo produto de 1999 para
2006. Em virtude das diferenças de agregação que foram necessárias para a
atualização da matriz, parte da produção da Petroquímica Suape foi lançada em
Indústria Química e parte em Refino de Petróleo e Indústria Petroquímica, o que
impede relatar os efeitos da Petroquímica Suape em separado da RAL. Contudo, os
valores são bastante elevados, pois o crescimento da produção da “indústria
química” estimado é de 74,29%, do “refino de petróleo e indústria petroquímica” de
1.885,48% e o da “indústria de transformação de material plástico” de 32,56% após
a entrada em operação de todos os investimentos estruturadores em curso em
Suape.
Os impactos diretos gerados pela Petroquímica consistem basicamente em
mudança no fluxo comercial do estado e a geração de emprego e renda. Ao invés de
importar PTA, o Estado passará a importar nafta e paraxileno (que poderá vir de
outros estados da União) passando a ser um fornecedor de PTA para todo o Brasil e
tendo capacidade de exportar para a Argentina. A elevação da produção de resina
PET deverá elevar o saldo comercial já positivo de Pernambuco neste produto. Ao
171
mesmo tempo, impactos positivos poderão ser sentidos na exportação de filmes
para embalagens e de fios de poliéster.
A análise dos impactos indiretos deve, portanto, focar em externalidades
positivas e negativas que são geradas no funcionamento do novo empreendimento.
Olhando à montante, nota-se que a existência da Refinaria ao lado da Petroquímica
gera a possibilidade de uma empresa ser supridora da outra quando forem feitos
planos de expansão da Petrobrás na produção de nafta. Logo, a implantação da
Petroquímica ao lado da Refinaria, mesmo não gerando encadeamentos neste
momento, gesta vantagens em médio prazo para um setor econômico ainda em
implantação.
Outra externalidade positiva é a possibilidade de atração de empresas têxteis
para processar os fios a serem produzidos, com vistas no amplo mercado estadual
que já é exportador de vestuário. Tal fato, contudo, deve ser melhor qualificado. A
configuração produtiva de confecções pernambucana não é capaz de gerar estes
efeitos com facilidade. Isto se deve aos seguintes fatos: i) os dois principais pólos
produtivos (notadamente os que configuram APLs – Recife e agreste) são baseados
em micro-empresas informais; ii) o pólo produtivo de Paulista, apesar de ser de
empresas médias e formais, não possui densidade suficiente; iii) a concepção da
direção da Petroquímica no tocante ao setor têxtil apresenta perfil muito focado na
‘oferta’; e iv) a oferta de mão-de-obra qualificada no setor têxtil é inadequada.
Ao mesmo tempo, a entrevista com os dirigentes da Petroquímica revelou
uma postura de desconhecimento do mercado têxtil e um sentimento de que apenas
o fato de haver uma oferta de fios no estado é capaz de atrair empresas. Como a
preocupação dos dirigentes da Petroquímica Suape é com estratégias em nível
nacional, não existe grande preocupação se os beneficiados com a produção de fios
pernambucana sejam fábricas no Sul e Sudeste que deixarão de importar fios do
exterior e passarão a comprar de Pernambuco.
Quando a RAL estiver em operação, o Brasil poderá deixar de importar óleo
diesel, o que impactaria positivamente na balança comercial nacional e estadual,
assim como ocorre com a Petroquímica Suape. A construção da RAL e da
Petroquímica Suape geram grande demanda para o segmento metalmecânico em
sua fase de construção, e alguma demanda para sua manutenção. Contudo, a
pequena densidade deste em Pernambuco diminui os efeitos multiplicadores da
construção. Mas, conjugando esta demanda com a existente na construção dos
172
navios do pólo naval, o potencial de crescimento deste segmento se amplia
bastante. Tal fato pode ocorrer tanto pela atração de fornecedores quanto pelo
crescimento de empresas pernambucanas. Duas empresas já foram atraídas: a
FASAL e a Máquinas Piratininga.
Além dos fornecedores de grande porte, a RAL necessitará também de micro
e pequenas empresas como fornecedores. Para isso está realizando, em convênio
com o SEBRAE-PE, capacitação empresarial para esses micros e pequenos
empresários potenciais que poderão atender diversas demandas da refinaria, tais
como: serviços gerais, alimentação, ensaios empresarias e serviços técnicos.
O conjunto de investimentos realizados em Suape mudou a dinâmica
econômica de Pernambuco visto que: i) a configuração urbana das cidades do
entorno de Suape está se alterando e ii) a cadeia de negócios ligados à engenharia
civil aqueceu-se vertiginosamente, pois, além da modernização da infraestrutura e
da construção das indústrias a demanda habitacional cresceu alavancada pelo
financiamento bancário e pelo crescimento da renda no estado.
3.2. Ferrovia Nova Transnordestina e a duplicação das rodovias BRs
Diversos impactos e transformações na economia de Pernambuco são
esperados em decorrência das obras de infraestrutura logística vinculadas à
duplicação das BRs e construção da Nova Transnordestina. A expectativa da CSN é
que somente a obra da ferrovia deverá gerar: i) redução dos custos logísticos; ii)
aumento do valor das terras do cerrado nordestino; iii) reorganização espacial da
produção agrícola; iv) atração de novos empreendimentos para a região; v) estímulo
ao projeto nacional de biodiesel.
A redução dos custos de transporte é a causa principal geradora desses
possíveis impactos e a lógica é que a melhora da infraestrutura logística é capaz de
promover um incremento substancial na produtividade do transporte de cargas. A
Nova Transnordestina terá trens transportando 11 vezes mais potentes do que as
máquinas atuais, o que elevará a capacidade de escoamento em 20 vezes a um
consumo de combustível 72% inferior.
De fato, os investimentos logísticos provocarão uma reformulação da matriz
de transporte do Estado que afetará a organização do espaço produtivo em
Pernambuco, em virtude da intensificação das relações comerciais entre empresas,
ou dos chamados efeitos linkages. Em outros termos, a melhoria da infraestrutura
173
logística cria condições para que várias aglomerações econômicas possuam novos
canais de comunicação e comercialização, possibilitando novas perspectivas e
ações estratégicas para os empreendimentos locais, facilitando não somente o
comércio interno, mas também as exportações e o acesso a novas informações e
inovações.
O gesso e o granito do APL gesseiro do Araripe de Pernambuco poderão
facilmente atravessar todo o Estado a partir do trecho Trindade-Salgueiro-Suape
previsto para a Nova Transnordestina. A via ferroviária também é uma opção para o
transporte de gás natural para suprir as calcinadoras enquanto não existir o
gasoduto ligando a região a Caruaru. Prevê-se a captação e movimentação, pela
Ferrovia, de 3 milhões de toneladas de gesso e gipsita. Caso se viabilize a Hidrovia
do São Francisco e a ligação do Ramal Petrolina-Parnamirim, a movimentação pode
alcançar, no mesmo ano de referência, cerca de 5,5 milhões de toneladas (Governo
de Pernambuco, s/d). Os APLs de fruticultura, vitivinicultura também poderão
ampliar significativamente o seu volume de escoamento da produção através dos
trechos Petrolina-Parnamirim, Salgueiro-Suape da Nova Transnordestina.
Este corredor logístico, além de promover a integração multimodal de
transporte (duplicação das BRs e ferrovia Transnordestina), prevê ainda a
implantação de empresas de logística que serão responsáveis pela armazenagem,
montagem e distribuição dos produtos. Algumas dessas empresas inclusive já
começam a se instalar no Complexo de Suape. Outra iniciativa do gênero está
prevista para Salgueiro: a Plataforma Logística Multimodal em Salgueiro/PE (PLMS).
3.3. Pólo Farmacoquímico e Biotecnológico de Goiana – PE
A criação de um pólo biotecnológico em plena zona canavieira de
Pernambuco gera um contraste com a realidade subdesenvolvida da população por
tratar-se de segmento de alta tecnologia. A tradição do setor sucroalcooleiro
perpassa a história e economia do estado, trata-se uma realidade enraizada sobre a
cultura e identidade do território da mata pernambucana, que por vezes parece
arrefecer o surgimento de outros segmentos econômicos, como também de não
contribuir com o desenvolvimento socioeconômico da população. Goiana é um dos
poucos exemplos da zona da mata onde a diversificação econômica apresenta-se
embrionariamente. Contudo, tal diversificação está baseada em atividades primárias,
extrativistas ou agroindustriais que agregam pouco valor. Assim, a implantação de
174
um pólo farmacoquímico em Goiana representa o potencial de mudança no perfil
econômico e social do município.
Serão 900 empregos diretos que fogem ao padrão de trabalho degradante
com salário mínimo sazonal das usinas canavieiras ou mesmo das aposentadorias
rurais e outros benefícios de transferência direta dos Governos. Contudo, o maior
questionamento é se é possível treinar os residentes da região para assumirem
postos nas linhas produtivas, ou se haverá apenas transferência de pessoas
capacitadas para a cidade. Se esta segunda opção ocorrer, os impactos sociais não
serão tão positivos, pois diminuirá a coesão social atualmente existente.
3.4. Transposição do Rio São Francisco e a economia de Pernambuco
Há muita polêmica em torno deste projeto. De um lado o Governo defende
que a transposição promoverá a garantia de água para o desenvolvimento
sócioeconômico dos estados mais vulneráveis à seca. Por outro lado, alguns
ambientalistas, profissionais da área de recursos hídricos e membros da sociedade
civil organizada contra-argumentam que haverá impactos ambientais negativos
podendo desmatar matas ciliares, poluir o Rio, modificar seu ecossistema, extinguir
ou reduzir espécies, comprometer a vazão do Rio, além de não atender toda a
população do Semi-Árido que sofre com o problema da seca.
A polêmica em torno da transposição ocorre, sobretudo, em relação ao Eixo
Norte, que prevê o desvio de águas para o Ceará. Isto porque o Eixo Leste, que
levará água para Pernambuco e Paraíba utilizará rios dentro da própria bacia, o que
não configura transposição. Com vistas a avaliar os prós e os contras da
transposição o RIMA traz uma lista com os impactos nas mais variadas dimensões
do bem-estar da população potencialmente afetada. A ponderação entre os
impactos positivos e negativos do relatório apresenta problemas, pois supôs que a
água transposta seria utilizada para produção agropecuária, além da humana, o que
não é possível por lei, nem recomendável tendo em vista as vazões do projeto.
Diante da ambigüidade acerca do impacto líquido que a obra da Transposição
deverá trazer para as regiões contempladas por ela, é difícil assumir uma posição
definitiva sobre se de fato haverá benefícios para a economia de Pernambuco. A
própria geração de empregos com as obras e a intensificação do comércio e
serviços que está ocorrendo no seu entorno pode não representar um ganho
permanente para a população, já que também se espera êxodo e desestruturação
175
de laços familiares das populações que precisarão ser deslocadas nas regiões por
onde passarão os canais.
4. Reflexões e proposições de políticas
Foi demonstrado, então, que o grande volume de investimentos federais em
Pernambuco é um dos fatores responsáveis pela mudança de rumo no padrão de
crescimento econômico. Ao mesmo, os GPFs poderão gerar mudanças na estrutura
de oferta que levem à melhoria no padrão de desenvolvimento. Para auxiliar que
esta potencialidade se efetive são necessárias ações complementares, algumas de
cunho mais pontual, conforme se apresenta nesta seção.
4.1. Complexo Industrial Portuário de Suape: Petroquímica Suape, Refinaria
Abreu e Lima, Estaleiro Atlântico Sul
A grande concentração dos GPFs no complexo de Suape, além de apresentar
os impactos positivos já comentados, gera dois grandes problemas a serem
enfrentados. O primeiro refere-se à enorme concentração produtiva que está sendo
gestada no estado. Esta concentração gera desde problemas políticos sobre a
divisão dos impostos gerados (que se concentrarão em um ou talvez dois
municípios) até problemas de deslocamento de mão-de-obra como a geração de
emprego em municípios no extremo sul da RMR quando a maior parte das pessoas
desempregadas com experiência em empregos industriais mora no extremo norte. A
forte implantação de empresas em Suape também gerou a necessidade de se
reduzir o tamanho da área de reserva ambiental. Somando a isto está o fato de que
os GPFs estão ligados ao setor de petróleo e gás, reconhecido por gerar acidentes
ambientais de grandes proporções. Ou seja, os GPFs gerarão desequilíbrios
políticos, sociais e ambientais além dos impactos positivos já citados.
Assim, o principal norte para políticas públicas deve ser a mitigação destes
desequilíbrios. Parte disto já está previsto no Programa Territórios da Cidadania
(PTC) que descentraliza os esforços do Governo Federal na área social. Contudo,
os dados deste programa indicam que há a necessidade de maior celeridade em sua
implantação. O volume de investimentos e empregos gerados fora da RMR ainda é
insuficiente para contrabalançar a enorme concentração em Suape. Infelizmente
ainda não existem notícias de políticas que visem mitigar os efeitos ambientais dos
projetos em Suape.
176
A forte alteração da estrutura produtiva estadual no complexo de Suape
explicitou a grande carência de mão-de-obra qualificada em diversos segmentos
produtivos. Parte desta carência já vem sendo sanada com a implantação de
escolas técnicas, ampliação da rede de ensino superior e iniciativas do sistema S. A
grande dificuldade será transformar pessoas com baixa escolaridade e nenhuma
experiência
anterior
no
trabalho
industrial
em
operadores
de
máquinas
computadorizadas e com alta precisão.
No tocante à RAL o mais importante é fortalecer o processo de criar
fornecedores locais a partir de micro e pequenas empresas. É sabido que a
Petrobrás possui política de contratação que exige dos seus fornecedores alto nível
de qualidade, formalização e grande porte. Mesmo estes fornecedores devem provar
que usam fornecedores que também seguem aos preceitos de qualidade da
Petrobrás. Tal atitude é necessária e não deve ser mudada. Mas o processo atual de
cadastramento e treinamento pelo SEBRAE de eventuais fornecedores é insuficiente
para que haja a criação de uma rede relevante de micro e pequenos empresários
ligados aos grandes fornecedores da Petrobrás. O BNDES deve descentralizar
ainda mais suas linhas de financiamentos para facilitar a formalização e a busca
pela qualidade destes empresários.
Pelo que foi exposto anteriormente, a implantação da Petroquímica Suape
trará impactos positivos de grande monta para a economia estadual. Contudo, o
formato que vem sendo adotado pode levar a que a empresa torne-se um enclave
dentro da economia estadual, pois apenas três grandes empresas são potenciais
compradoras da petroquímica, sendo que uma delas também será concorrente em
um dos produtos finais, o PET. O fato da M&G ter deixado a sociedade da
Petroquímica e possuir unidade de fabricação de PET de grandes dimensões, pode
fazer com que seja estratégico manter outros fornecedores (mesmo importando)
para garantir a competitividade no médio e longo prazo.
Desta feita, é preciso que políticas públicas sejam moldadas para que ocorra
a integração da empresa, principalmente com a cadeia têxtil e de confecções. Para
tanto a sugestão é que haja a liderança do Governo Estadual em programa que
tente estimular esta integração. A partir de estudos realizado por Moutinho et al
(2010a), a instituição que deveria liderar este programa seria o ITEP. Como este
órgão já está realizando atividades juntos aos APLs de confecções, poderia ser o
catalizador de ações que levassem a parcerias entre médias empresas de
177
confecções do estado com alguma grande empresa têxtil no sentido de inovação em
tecidos, principalmente seguindo a linha dos ‘tecidos inteligentes’.
O pólo naval que está em gestação em Suape está totalmente focado em
atender às necessidades de um único comprador, a Petrobrás. Tal estratégia é
muito arriscada e pode levar a que dentro de uma ou duas décadas o pólo venha a
definhar, como já ocorreu com outros pólos navais no Brasil e no mundo. O BNDES
deve criar mecanismos financeiros para que estes estaleiros possam atender não
apenas a Petrobrás, mas também vender equipamentos para outras petroleiras e
armadores do mundo.
4.2. Ferrovia Transnordestina e a duplicação das rodovias BRs
O principal problema que se apresenta em todos os GPFs de cunho logístico
em Pernambuco é o considerável atraso nas obras. A morosidade na
desapropriação de terras, na obtenção de licenças ambientais e até mesmo na
construção dilui os impactos de geração de emprego e renda ao longo de mais anos,
o que diminui eventuais transbordamentos para outros setores além da construção
civil. Ao mesmo tempo os impactos positivos com a mudança da estrutura logística
são postergados.
Também é digno de nota a ausência do projeto da CSN do trecho PetrolinaParnamirim, o qual será fundamental para o escoamento da produção da fronteira
agrícola irrigada do Vale do São Francisco e traria a possibilidade de melhorar o
escoamento da produção agrícola do oeste baiano.
O principal desafio para a elaboração de políticas públicas está, contudo, nos
efeitos de uma mudança tão drástica da matriz logística. Os modelos teóricos que
tratam da questão do custo de transporte sobre o ordenamento territorial mostram
que mudanças deste tipo ocorrem em bifurcação, ou seja, a região que recebe a
ferrovia e a melhoria de rodovias pode tanto apresentar um crescimento vertiginoso
quanto a drenagem de suas atividades produtivas.
Um bom exemplo deste tipo de risco se encontra na atividade gesseira da
região do Araripe. A construção da Nova Transnordestina pode representar uma
ameaça às empresas do APL gesseiro, pois como a água é um recurso escasso na
região, a redução dos custos de transporte possibilitada pela nova ferrovia, pode
tornar mais barato o transporte da gipsita em pó para ser hidratada em outras
regiões abundantes em água do que fabricar os artefatos de gesso na própria
178
região. Conseqüentemente, há uma tendência esperada de haver transferência das
fábricas de artefatos de gesso do Araripe para a Zona da Mata ou RMR, o que neste
caso aprofundaria ainda mais a concentração produtiva já existente nessas regiões.
Neste caso específico de Araripe, para que ainda seja rentável produzir artefatos em
gesso na região do Araripe é preciso haver diferencial competitivo com base em
inovação tecnológica.
4.3. Pólo Farmacoquímico e Biotecnológico de Goiana – PE
A criação desse Pólo precisará de investimentos nas áreas educacional,
profissional, empresarial e de construção de capital social no município de Goiana.
O Pólo irá necessitar de um grande contingente de mão-de-obra com características
que a microregião não possui. A redução dos custos de transporte e a proximidade
de Recife e João Pessoa (dois importantes centros universitários e de pesquisa que
estarão envolvidos diretamente com o pólo) geram a possibilidade de que o pessoal
acima de médio escalão não venha a morar em Goiana, diminuindo os impactos
positivos deste empreendimento e fazendo com que os esforços de descentralização
e deslocamento produtivo que este projeto personifica não surtam efeito esperado.
Desta feita uma importante política pública é dotar o município de infraestrutura
social que seja capaz de fixar a mão-de-obra no próprio município.
Dado ao volume bilionário desses investimentos e a representação do seu
impacto para a economia e sociedade, seria importante e plausível que as empresas
previstas para o pólo se articulassem junto ao Governo Estadual e Federal ou
SENAI para que fosse criada ao menos uma escola técnica e profissional e também
unidades avançadas de Campi das universidades objetivando a capacitação de seus
possíveis funcionários, auxiliando, assim, na fixação da mão-de-obra.
4.4. Transposição do Rio São Francisco e a economia de Pernambuco
Como já citado anteriormente, a forte oposição à realização da transposição
do São Francisco promoveu a apresentação de um grande conjunto de programas
propostos pelo relatório de impacto ambiental. Cumpre destacar que, boa parte dos
programas propostos é desejável para a região da transposição, mesmo que a
mesma não seja efetuada, ou seja, atende a carências já existentes. Também é
importante salientar que as propostas de convivência com a seca feitas pelos
179
opositores da transposição não devem ser postas de lado, supondo que apenas a
transposição será capaz de resolver o problema da seca.
5. Considerações finais
Neste artigo pode ser visto que os impactos positivos dos GPFs envolvem o
aquecimento conjuntural da economia pernambucana e a mudança em sua estrutura
de oferta, com a inserção de subsetores antes inexistentes e a acentuada melhoria
da matriz logística. Alterações tão radicais na oferta certamente levam a que o
aquecimento hoje existente se converta em um processo dinâmico de ganho de
vigor econômico. Contudo, a concentração dos investimentos industriais e o formato
dos investimentos logísticos, podem levar a que se intensifique a concentração
intraestadual de renda. As políticas propostas no artigo visam diminuir a
probabilidade de que isto ocorra e aumentar as chances de que o desenvolvimento
se espraie de forma mais justa entre as microrregiões pernambucanas.
A partir das análises anteriores é possível elencar um conjunto de medidas
que podem ser tomadas visando ampliar os impactos positivos dos GPFs e também
reduzir os seus impactos negativos: i) criação de políticas mais explícitas de
descentralização na atração de investimentos, passando pela facilitação no
processo de concessão de crédito; ii) agilização na implantação do PTC; iii) políticas
de integração da RAL e da Petroquímica com a economia estadual, principalmente a
partir do ITEP; iv) política de apoio financeiro à exportação do pólo naval; v)
avaliação dos cursos de capacitação e da colocação dos egressos para certificar-se
de que os mesmos estão suprindo a necessidade de mão-de-obra e gerando
oportunidades para as pessoas; vi) aceleração da construção da infraestrutura de
transporte; vii) estudos e intervenções nos APLs para evitar que a mudança na
matriz de transporte leve a dinâmica de drenagem da economia do interior; viii)
construção de infraestrutura social em Goiana para fixação de mão-de-obra
qualificada; ix) implantação efetiva de todos os programas propostos no estudo de
impacto ambiental da transposição do Rio São Francisco.
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políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e
dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Recife/PE, dezembro
2009.
(NOTA
TÉCNICA
5/PE).
Disponível
em:
<http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
181
MOUTINHO, L. M. G. et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais em
Pernambuco – Pernambuco. PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) –
Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais
no Nordeste. Recife/PE, maio 2010. (NOTA TÉCNICA 10/PE). Disponível em:
<http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
MOUTINHO, L. M. G. et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na Economia
de Pernambuco e Proposição de Políticas – Pernambuco. PROJETO DE PESQUISA
(BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos
produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos
grandes projetos federais no Nordeste. Recife/PE, agosto 2010. (NOTA TÉCNICA
11/PE). Disponível em: <http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
182
IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS
NO RIO GRANDE DO NORTE1
Valdênia Apolinário / Coordenadora Estadual
Maria Lussieu da Silva
Odair Lopes Garcia
João Matos Filho
Denílson da Silva Araújo
Rosangela dos Santos Alves Pequeno
Estévani Pereira de Oliveira
Yuri Cesar de Lima e Silva2 3
INTRODUÇÃO
Este capítulo constitui uma síntese das pesquisas desenvolvidas no âmbito do
projeto “Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no
Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos Impactos dos Grandes Projetos Federais no
Nordeste”, especialmente nas Notas Técnicas 10 e 11. Seus objetivos são analisar
os impactos dos GPFs na redução dos gargalos econômicos e sociais do Rio
Grande do Norte e propor ações que possam elevar seu grau de endogeneidade.
Além desta introdução este artigo está dividido em mais três seções. A
primeira apresenta aspectos sócio-econômicos e desafios ao desenvolvimento do
estado. Na segunda caracterizam-se os principais gargalos da economia local
frentes às ações executadas pelos Grandes Projetos, incluindo uma avaliação
qualitativa dos seus impactos. A terceira apresenta as considerações finais e propõe
políticas e ações para superar os gargalos remanescentes e aumentar a
endogeneidade dos efeitos dos GPFs.
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Rio Grande do Norte”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação
geral da UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
2
Agradecemos a todas as instituições públicas e privadas que colaboraram com a realização desta
pesquisa.
3
Agradecemos ao estagiário Igor Costa Freire Luzardo por sua participação na segunda etapa da
pesquisa.
183
2 ASPECTOS SÓCIO-ECONÔMICOS E DESAFIOS AO DESENVOLVIMENTO DO
ESTADO
Parte-se do princípio que os GPFs têm por suposto eliminar ou reduzir os
gargalos da economia local, entendidos aqui como restrições que limitam ou
impedem o crescimento econômico e a equidade social. A endogenia, caracterizada
pelas interações geradas localmente, favorece o desenvolvimento pelo seu efeito
multiplicador tanto na economia como em outras dimensões sociais. A endogenia
dos grandes projetos também mantém relação com as características locais, tais
como a disponibilidade de recursos naturais, humanos, ciência e tecnologia e de
coordenação, entre outros. Todos estes aspectos definem o grau de interação entre
as políticas e ações dos GPFs com a economia estadual/local.
O Rio Grande do Norte (RN) é um estado relativamente pequeno. Localizado
na porção oriental da região Nordeste (NE), possui um território de 52.796,791 km2,
o que corresponde a 0,62% do território nacional e 3,41% do nordestino (IDEMA,
2002). A contagem da população realizada pelo IBGE em 2007 somou 3.014.228
habitantes, representando 5,85% da população nordestina e 1,64% da brasileira.
A economia potiguar apresentou desempenho bastante satisfatório no período
entre 1985 e 2006. A sua taxa geométrica de crescimento (3,45% aa) foi maior que a
brasileira (2,93% aa) e a do NE (2,58% aa)4. Neste último ano o PIB atingiu R$
20.557 milhões (0,87% do PIB nacional), classificando o estado em 18º lugar entre
as demais unidades da federação e na 5ª colocação no contexto nordestino. Seu
PIB per-capita alcançou R$ 6.754, ficando 12,01% acima da média regional (R$
6.029), mas representando somente 53,23% da média nacional (R$ 12.688). Esse
valor colocava o estado na 3ª posição no NE e em 22ª no país (IBGE, 2008a).
A economia do estado depende fortemente dos gastos públicos. A
participação dos gastos em administração, saúde e educação públicas e seguridade
social atingiram 25,81% do valor agregado bruto (VAB) em 2006. Em seguida vem o
comércio (12,73%), revelando a menor importância da produção local.
Uma das características do sistema produtivo potiguar é sua dependência da
exploração de recursos naturais. Entre as atividades industriais, a extrativa mineral
participava com 10,17% do VAB em 2006, reflexo do seu grande potencial mineral,
4
Calculado a partir do PIB a preços de mercado constantes de 2000. Dados disponíveis em
www.ipea.gov.br/ipeadata.
184
com registro de significativas reservas em mais de trinta elementos. Entretanto, a
prospecção, extração, refino e transformação do petróleo e gás é a principal
atividade da indústria, compondo uma cadeia produtiva integrada com interação
significativa entre os agentes.
A indústria de transformação (6,97% do VAB) é baseada na produção de
bens de consumo duráveis. As indústrias de alimentos e bebidas, têxtil, confecções,
calçados, minerais não metálicos, borracha e plástico e química, respondiam por
mais de 90,35% do valor bruto da produção industrial em 2006 (PIA/IBGE, 2008). As
maiores empresas são filiais de grupos nacionais e regionais, cujas matrizes estão
localizadas nos estados do sudeste, com plantas espalhadas por diversos estados
do Nordeste e em outras regiões do país.
As atividades relacionadas ao turismo expandiram-se nos últimos anos,
tornando o estado um dos principais destinos nacionais e internacionais, refletindose na participação de 2,50% das atividades de alojamento e alimentação no VAB. As
atividades turísticas têm efeitos sobre uma ampla gama de atividades. A construção
civil (5,78%), através de investimentos na formação da infraestrutura, equipamentos
turísticos e construção de imóveis é uma delas, assim como as atividades
imobiliárias, cuja participação (8,29%) ultrapassou a da indústria de transformação
na composição do VAB.
Na agropecuária, a pecuária e pesca (3,50%) suplantaram a importância da
agricultura (2,86%) na formação do VAB. Nas atividades da pecuária leiteira, a
melhoria da qualidade do rebanho bovino provocou um crescimento significativo na
produtividade da produção de leite e seus derivados. A expansão e melhora do
rebanho de ovinos e caprinos também foram significativas nos últimos dez anos.
Na aqüicultura o estado se tornou o maior produtor e exportador nacional de
camarão. No APL da carcinicultura existe um elevado grau de integração. Os
produtores locais dominam a tecnologia e são auto-suficientes em todos os elos da
cadeia, contando com o apoio de pesquisas desenvolvidas no próprio estado. A
pesca oceânica, realizada por empresas que utilizam modernas técnicas para
captura e a posição privilegiada em relação ao trajeto dos cardumes, tornaram o
estado o maior produtor e exportador nacional de atum, meca e espécies afins5.
5
A participação dos outros componentes no VAB em 2006 foi: produção e distribuição de energia elétrica, gás,
água e saneamento básico – SIUP - (2,56%), transporte, armazenagem e correio (3,73%), intermediação
financeira (3,68%), serviços de informação (3,05%) e serviços prestados às empresas (3,00%)
185
Na agricultura, a fruticultura representa cerca de 50,0% do valor bruto da
produção. Aqui também o estado destaca-se em relação às culturas de melão,
melancia, banana, castanha de caju e abacaxi. Produzidas por grandes, médios e
pequenos produtores são destinadas ao abastecimento dos mercados nacional e
internacional.
Deve-se salientar que a maioria dessas atividades é apoiada por políticas
públicas estaduais. Além disso, apesar de serem commodities minerais ou
agropecuárias, a produção local incorpora doses significativas de tecnologia,
geralmente desenvolvidas em parceria com instituições locais de ensino e pesquisa,
que possibilitam a manutenção de grande parte das atividades, apesar dos efeitos
perversos da taxa de câmbio sobre os principais produtos da pauta de exportações
do estado.
Uma
das
conseqüências
do
padrão
de
crescimento
baseado
na
disponibilidade de recursos naturais é a concentração produtiva onde estes estão
disponíveis ou são ambientalmente favoráveis. Aliados à concentração construída
historicamente, apenas oito municípios - Natal, Mossoró, Parnamirim, São Gonçalo
do Amarante, Macaíba, Areia Branca, Macau e Guamaré -, detinham 63,57% do PIB
em 2006 e abrigavam 45,97% da população em apenas 8,84% da área total do
estado. Em contrapartida, 139 dos menores municípios somavam apenas 20,36% do
PIB, ocupando 66,00% da área e contendo 35,56% da população do estado.
À concentração espacial da produção e da riqueza corresponde a
concentração pessoal da renda. A PNAD do ano de 2008 revela que 44,2% da
população local auferia rendimento domiciliar per capita de até ½ salário mínimo, o
que os classifica na faixa de pobreza absoluta; outros 20,2% estavam na categoria
de extrema pobreza, com rendimento domiciliar per capita de até ¼ de salário
mínimo (IPEA 2010). Assim, cerca 2/3 dos habitantes do estado são classificados
como pobres ou miseráveis.
Condições semelhantes são observadas na infraestrutura urbana. Segundo
dados da Fundação João Pinheiro, em 2007 o déficit habitacional do estado era de
117.647 residências, das quais 85.191 localizavam-se nas zonas urbanas e 32.456
nas zonas rurais6. Os indicadores de saneamento básico mostram que 82,8% do
6
O conceito utilizado pela Fundação para estimar o déficit habitacional está explicitado na NT 11/RN.
O déficit total correspondia a 14,0% do total de residências particulares de 2007, enquanto a média
nacional era de 11,1% e a regional de 15,0% (Tab. 3.5 da NT 11/RN).
186
total da população não tem acesso à coleta de esgoto, embora o índice de cobertura
dos que dispõem de abastecimento de água distribuída por rede geral atingisse
88,1%. Os indicadores de educação da PNAD de 2009 mostram que 13,81% das
pessoas com dez anos ou mais de idade não têm instrução ou tem menos de um
ano de estudo, 27,38% têm de um a quatro anos, 19,71% cursaram de 5 a 8 anos,
25,86% têm de 9 a 11 e 7,86% têm 12 anos ou mais de escolaridade.
As
características
socioeconômicas
apresentadas
acima
revelam
a
importância que as políticas públicas podem assumir na superação dos entraves ao
desenvolvimento do estado.
3 GARGALOS EM INFRAESTRUTURA E IMPACTOS DOS GPFs
3.1. PAC E PNLT
O PAC envolve os empreendimentos voltados para a superação/redução dos
gargalos em infraestrutura logística, energética e social e urbana, concentrando o
maior volume de recursos aplicados no estado entre os GPFs. O valor total dos
empreendimentos previstos no período de 2007 a 2010 totalizam R$ 9.478,10
milhões, distribuídos entre infraestrutura logística (11,05%), energética (54,79%) e
social e urbana (34,16%). Para o período pós-2010 o valor previsto atinge R$
2.565,60 milhões, concentrados quase que totalmente em energia (98,67%) e social
e urbana (0,57%).
Tabela 1 - Investimentos previstos pelo PAC no Rio Grande do Norte
EIXOS
2007-2010
PÓS 2010
TOTAL
R$ MILHÕES PART.% R$ MILHÕES PART.% R$ MILHÕES PART.%
LOGISTICO
1.047,00
11,05
19,50
0,76
1.066,70
8,86
ENERGÉTICO
5.193,60
54,79
2.531,40
98,67
7.725,00
64,14
SOCIAL E URBANO
3.237,50
34,16
14,70
0,57
3.252,20
27,00
TOTAL
9.478,10
100,00
2.565,60
100,00
12.043,90
100,00
Fonte: Balanço do 3º ano do PAC/Elaboração própria.
A seguir são examinados os gargalos em cada um desses eixos e avaliados
os impactos esperados das respectivas ações.
187
3.1.1. Gargalos e impactos dos investimentos em infraestrutura logística
A precariedade do sistema de transporte é apontada como um dos principais
obstáculos para a competitividade da economia nacional. No Rio Grande do Norte é
uma restrição à recepção de grandes blocos de investimentos. Além disso, como
produtor e exportador de commodities minerais e agrícolas tal infraestrutura é
fundamental para a competitividade da produção local. No PNLT estão previstas
vinte e duas intervenções abarcando os quatro modais, sendo que parte deles está
no PAC.
3.1.1.1. Modal rodoviário
O volume de produtos comercializados no mercado interno em 2008 atingiu
cerca de 288 mil toneladas de frutas, 23 mil toneladas de camarão, 6.124 toneladas
de peixes, 3.100 mil toneladas de sal marinho, 706 mil toneladas de cimento e,
prevê-se, dez milhões de toneladas de ferro em 2010.
Para atender a essa demanda, o estado conta com oito rodovias federais e a
malha estadual, sendo que no PAC estão previstas somente a duplicação e a
adequação da rodovia BR 101 e de trechos da BR 226. Intervenções nos trechos
estaduais das BR´s 104, 304 e 437, assim como a via de acesso ao Aeroporto
Internacional de São Gonçalo do Amarante estão incluídas no PNLT, sem prazo
para execução. Nas outras três BR´s (405, 406 e 110), que cortam o estado, não
estão previstas ações específicas (Fig.1).
188
Fonte: Elaboração Própria
Figura 1- Empreendimentos previstos em infraestrutura logística no Rio
Grande do Norte
A adequação e duplicação da BR 101 é a mais significativa, pois em seu
traçado até Pernambuco interliga os portos de Areia Branca/RN, Natal/RN,
Cabedelo/PB e Suape/PE. Além disso, corta as regiões metropolitanas das capitais
desses estados, onde se concentram a produção industrial e de serviços. No seu
percurso
também
se
encontram
importantes
atividades
do
agronegócio,
principalmente a produção de açúcar e de álcool, e as atividades turísticas. Para
além de Pernambuco, ela interliga o estado com seus principais parceiros
comerciais na região Sudeste.
No trecho em construção, a BR 101 atravessa sete municípios potiguares,
nos quais obras complementares tornarão mais seguro e fluente o tráfego de cargas
e pessoas. Além disso, os efeitos da obra serão potencializados por outros GPFs,
como a construção do Aeroporto de São Gonçalo do Amarante e a instalação da
ZPE de Macaíba, ambos na Região Metropolitana de Natal.
A adequação do entorno da cidade de Mossoró contribuirá para desafogar o
tráfego nas rotas que seguem para o estado do Ceará, utilizadas para o escoamento
189
do sal marinho, cimento e frutas, com destino aos portos cearenses ou estados do
sudeste e centro-oeste através da BR 116.
3.1.1.2. Modal aquaviário
Os principais itens da pauta de exportação do estado em 2008 somaram 167
mil toneladas de frutas, 6 mil toneladas de camarão, 2,4 mil toneladas de pescado,
300 mil toneladas de sal e, estima-se que serão exportadas 10 milhões de toneladas
de ferro em 2010. As mercadorias são transportadas por rodovias para os portos de
Natal/RN, Pecém/CE, Fortaleza e Suape/PE7. Pelo porto de Natal é exportado
principalmente açúcar, enquanto pelos portos cearenses são escoadas as frutas e
por Suape a maior parte dos produtos da indústria de transformação e o minério de
ferro. O Porto-Ilha de Areia Branca é dedicado à exportação de sal marinho.
Dois obstáculos impedem a maior utilização dos portos potiguares: a pequena
profundidade das áreas de evolução e atracação das embarcações e a baixa
freqüência das linhas de navegação, principalmente no porto de Natal. Parte do
problema da profundidade será resolvida pelas ações estabelecidas no PNLT e
contempladas no PAC. Os investimentos na dragagem, aprofundamento, ampliação
de berço de atracagem do Rio Potengi permitirá o recebimento de navios com
capacidade entre 60 mil/t a 65 mil/t, dobrando a capacidade atual do porto de Natal.
No Porto-Ilha a repotencialização do sistema de atração e as melhorias no terminal
de estocagem permitirão aumentar o número de embarcações atendidas e a
ancoragem de navios de até 80 mil/t.
A atração de mais carga para o porto de Natal criará demanda para superar o
gargalo representado pelo limitado número de linhas. Também se espera o
estabelecimento de linhas de cabotagem que levará à endogenização de atividades
voltadas para o mercado local, hoje realizadas em estados vizinhos. A redução do
preço final de mercadorias beneficiará o consumidor do estado e tornará mais
competitiva a produção local. Complementarmente, a navegação de cabotagem
reduzirá o tráfego nas rodovias.
7
A participação do Porto de Natal no valor total da balança comercial em 2008 foi de 25,37%, menor
que a de Pecém (26,41%) e pouco mais do que por Suape (26,41%), sendo o restante escoado por
outros portos.
190
Os melhoramentos realizados no Porto-Ilha reduzirão o custo unitário do
transporte do sal, permitindo inclusive que os produtores locais concorram em
melhores condições com as importações, uma vez que pelo porto também é
escoada parte da produção consumida pelas nos estados do Nordeste, Sudeste e
Sul do país.
No PNLT está prevista a construção do Terminal Transportador de Correia de
Longa Distância (TCLD) em Porto do Mangue, destinado ao escoamento do minério
de ferro, complementando a construção ferroviária entre Jucurutu e Porto do
Mangue, com o objetivo de integrar nesses modais a exportação de minério de ferro,
que hoje utiliza caminhões bi-trens em uma viagem de 185 km até atingir a ferrovia
Transnordestina na Paraíba, seguindo por mais 350 km até o porto de Suape (PE).
Esta composição de modais (rodoviário e ferroviário), totaliza 535 km até o porto de
Suape (PE). Todavia, as jazidas distam 125 km dos pontos costeiros mais próximos.
3.1.1.3. Modal aéreo
O principal fluxo de transporte aéreo do estado é o de passageiros, formado
na sua maior parte por turistas nacionais e estrangeiros. Atualmente conta-se com
dois aeroportos. O Aeroporto Internacional Augusto Severo localizado em
Parnamirim, à 10 km de Natal atende à demanda nacional e internacional; o
segundo, localizado em Mossoró, tem capacidade para receber vôos domésticos,
ligando o município às principais capitais do país. Contudo, este último encontra-se
inoperante para vôos comerciais há quatro anos.
O Aeroporto Internacional passou por uma grande reforma para ampliação e
modernização em 2001, mas sua capacidade instalada foi superada em 2006,
quando recebeu 996 vôos internacionais e 8.383 domésticos, movimentando cerca
de 1,4 milhões de passageiros, operando a 121% de sua capacidade instalada
(AGN, 2008).
A estimativa é de que cinco milhões de passageiros e 16 a 20 mil toneladas
de carga serão transportados em 2020. Esses fluxos deverão ser atendidos
principalmente pelo Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante que se
encontra em construção. A pista de pouso foi construída, e as obras de
terraplanagem, drenagem, pavimentação e a infra-estrutura de proteção ao vôo e
191
navegação aérea estão previstas para serem entregues em dezembro de 2010. A
primeira fase do projeto está prometida para 2014.
Esse empreendimento constitui um complexo aeroportuário intermodal, que
exigirá investimentos em rodovias, ferrovias e no transporte marítimo. Após sua
conclusão, será um dos maiores aeroportos do mundo e o maior da América do Sul,
funcionando como um entreposto para o continente. A conclusão da primeira fase
permitirá o atendimento de cinco milhões de passageiros/ano e 25 mil toneladas de
carga/ano. Ao término das obras, sua capacidade será de 40 milhões de
passageiros/ano e de 1,5 milhões de toneladas de carga/ano.
Os efeitos multiplicadores do conjunto de atividades a serem desenvolvidas
no complexo aeroportuário são enormes. Espera-se a geração de cerca de 30 mil
empregos diretos. Além de eliminar o gargalo representado pela infraestrutura aérea
atual, sua instalação deverá atrair empresas de serviços especializadas, e suas
atividades deverão ser complementares à instalação da ZPE de Macaíba.
Entretanto, para o Aeroporto Augusto Severo o PNLT prevê uma ação de
construção, sem prazo para ser realizada, o que mantém o gargalo representado
pela excedente demanda atual.
3.1.1.4. Modal ferroviário
A ausência do transporte ferroviário é um dos principais gargalos logísticos
enfrentados pelo estado. Produtor e exportador de commodities minerais e de frutas,
o custo torna o transporte rodoviário o menos indicado. Os ramais ferroviários
existentes estão desativados. No PNLT estão previstas somente a implantação e
construção da ligação entre Jucurutu e Porto do Mangue - destinada ao escoamento
do minério de ferro -, e a remodelação do trecho entre Afonso Bezerra e Mossoró,
dedicada principalmente ao transporte de sal.
A preocupação com esse gargalo fez com que a Associação Comercial e
Industrial de Mossoró realizasse estudo de viabilidade técnica e econômica para a
construção de um trecho ferroviário ligando Mossoró a Natal. Nesse estudo,
estavam previstas a recuperação dos trechos Ceará-Mirim/Macau e do trecho
urbano da linha 1 da CBTU, além da construção de ligações ferroviárias entre
Mossoró/Assu, Mossoró/Areia Branca, Assu/Afonso Bezerra, Guamaré à linha
Afonso Bezerra/Macau, Natal/São Gonçalo do Amarante e Jucurutu/Assu. No total
192
seriam recuperados 242,0 km e construídos 228,2 km de linhas, revelando
necessidades bem acima das previstas no PNLT.
Essas linhas transportariam minério de ferro, frutas, óleo diesel, cimento
ensacado e calcário, integrando os modais ferroviário, aéreo e marítimo. Também
viabilizaria a implantação da ZPE do Sertão, já autorizada.
O transporte urbano de passageiro na Região Metropolitana de Natal é
deficiente, tanto em capacidade como nos trajetos oferecidos. Estudo realizado
sobre as perspectivas de crescimento da Região Metropolitana de Natal propõe a
implantação de um sistema de transporte urbano moderno – Veículo Leve sobre
Trilhos (VLT) – como solução mais adequada para superar as deficiências atuais e
evitar o agravamento futuro, como aquelas propostas pelo PNLT para outras capitais
de estados nordestinos.
6.
3.1.2. Gargalos e impactos dos investimentos em infraestrutura
energética
Os empreendimentos exclusivos em infraestrutura energética previstos no
PAC estão concentrados na geração e distribuição de energia elétrica, na
construção de uma refinaria para produção de gasolina e nafta e em ações que
visam o desenvolvimento da produção de petróleo e gás nos estados do Rio Grande
do Norte e Ceará (Fig. 2). O valor dos empreendimentos previstos nesse eixo atingia
R$ 5.193,6 milhões até 2010 e R$ 2.531,4 milhões pós-2010.
3.1.2.1. Geração e transmissão de energia elétrica
Os investimentos em geração compreendem cinco usinas termelétricas (UTE)
e dois empreendimentos para geração de energia eólica. Em fins de 2009, duas
UTE’s haviam sido construídas (Assú e Potiguar III), duas estavam em processo de
licitação (Baia Formosa e MC2 de Macaíba) e outra se encontrava em obras
(Termonordeste). Os dois empreendimentos para geração de energia eólica (UEE) Alegria I e Alegria II -, encontravam-se em processo de licitação.
Dois projetos de distribuição de energia elétrica complementam as ações
desse eixo. A implantação da linha de transmissão Paraíso-Açu II e a instalação da
193
subestação Natal III. A linha de transmissão encontrava-se em obra no final de 2009,
enquanto a implantação da subestação encontrava-se em processo de licitação.
Fonte: Elaboração Própria.
Figura 2 - Localização dos empreendimentos em energia previstos no PAC
A entrada em operação das UTE’s e UEE’s tornará o estado auto-suficiente
na produção de energia elétrica, pois a oferta potencial ultrapassa a demanda atual
de cerca de 600 MW. Essas unidades produzem nos momentos em que há picos de
demanda ou quando a capacidade dos reservatórios das hidrelétricas tende a níveis
críticos. Assim, constituem uma importante reserva para o sistema elétrico nacional
uma vez que a energia gerada é disponibilizada ao mercado através do Sistema
Integrado Nacional (SIN).
Os impactos derivados das UTE’s na economia local são limitados. Isto
porque, uma vez realizados os investimentos, dos quais as máquinas e
equipamentos constituem a maior parcela e têm origem externa, sua capacidade de
alavancar novas atividades é relativamente pequena. Além disso, o emprego de
mão-de-obra direta para sua operação é reduzido.
A UTE de Assu, entretanto, foge a esse padrão, pois também produz vapor,
utilizado para injeção nos campos de petróleo localizados no município de Alto do
Rodrigues. Por esse motivo ela opera continuamente e emprega cerca de oitenta
trabalhadores. No caso das UEE’s, como os estados vizinhos também terão
194
unidades implantadas, existe a possibilidade de emergir um arranjo produtivo que
inclua vários elos
dessa cadeia, ampliando os efeitos multiplicadores e
endogeneizando as suas atividades.
3.1.2.2. Empreendimentos em petróleo e gás
A prospecção, exploração e obtenção de derivados do petróleo e gás se
transformaram na principal atividade econômica do estado. O espaço ocupado tende
a crescer a cada rodada de licitação para licenciamento de novas áreas, envolvendo
maiores investimentos para sua exploração, transporte, refino e distribuição. A área
de exploração de petróleo em terra cobre boa parte da região oeste. As plataformas
localizadas em quatro pontos da costa (Pescada, Arabaiana, Ubarana e Agulha)
constituem a maior fonte da produção.
A logística no processo de exploração e distribuição do petróleo e gás envolve
a utilização de oleodutos, rodovias e navios. Parte da produção dos poços é
transportada por caminhões até reservatórios ligados ao oleoduto para conduzi-los à
Unidade de Tratamento e Processamento de Fluídos (UTPF), localizada em
Guamaré. A produção das plataformas chega até esse ponto através de oleoduto ou
conduzido por navios. Nessa unidade são transformados em gás liquefeito de
petróleo (GLP), querosene de aviação (QAV) e óleo diesel.
A essa estrutura deverá ser acrescida a Refinaria Potiguar Clara Camarão
(RPCC), com a finalidade de produzir gasolina e nafta. O empreendimento, incluído
no PAC em 2008, deverá ser concluído em 2010. A inversão de R$ 450,0 milhões
representa apenas 8,66% do total dos investimentos previstos para o período 20072010 nesse eixo. A RPCC terá capacidade de processar 30 mil barris de
petróleo/dia, produzindo 4,5 mil barris de gasolina automotiva diariamente. O volume
de produção será suficiente para abastecer o mercado potiguar, considerando o
consumo mensal de aproximadamente 22,6 milhões de litros. Este empreendimento,
somado à produção já existente de óleo diesel e querosene de aviação, tornará o
estado auto-suficiente em todos esses derivados, os quais poderão ser exportados
para os estados vizinhos a partir de expansão posterior da produção potiguar.
Os empreendimentos relacionados à extração e refino de petróleo, ao
contrário dos dedicados à geração de energia elétrica, têm grande potencial
multiplicador. A implantação da RPCC complementa a planta de refino já existente.
195
Além da geração de empregos diretos, estimado em 700 trabalhadores, a entrada
em operação da Refinaria e a expansão prevista das atividades na planta de
Guamaré deverão causar um impacto significativo nas empresas locais fornecedoras
de bens e serviços - cuja estimativa de faturamento em 2010 era de cerca de R$ 500
milhões - complementando ação desenvolvida no sentido de endogeneizar e induzir
a multiplicação dos efeitos dos investimentos.
3.1.3. Gargalos e impactos dos investimentos em infraestrutura social e urbana
No contexto do PAC os investimentos em infraestrutura social e urbana
englobam ações que visam melhorar as condições de vida da população. Os
empreendimentos deste eixo contemplam obras direcionadas para habitação,
saneamento básico e recursos hídricos, além de ações na área de distribuição de
energia elétrica pelo Programa Luz para Todos.
3.1.3.1 Habitação
Como salientado, o déficit habitacional do estado era crescente e estimado
em 117.647 domicílios, dos quais 72,4% estavam localizados nas áreas urbanas.
Além disso, existia carência de projetos de urbanização.
Os recursos do PAC para essa área estavam estimados em R$ 142,1
milhões, distribuídos entre 67 projetos que contemplavam 39 municípios. Desse
total, 86,9% foram destinados para os projetos de urbanização com a finalidade de
melhorar a condição de vida das famílias de baixa renda. O restante foi destinado a
ações de provisão habitacional (12,1%), elaboração de Planos Municipais de
Habitação (0,9%) e prestação de assistência técnica (0,1%).
A maior parte dos recursos financeiros concentrou-se
nos três maiores
municípios potiguares: Natal (78,1%), Parnamirim (6,7%) e Mossoró (1,2%). Na
capital foram destinados ao reassentamento de famílias localizadas em beiras de
córregos e áreas de risco em várias comunidades; em Mossoró, para a provisão
habitacional da favela do conjunto Vingt Rosado; em Parnamirim, para a
urbanização da comunidade quilombola Moita Verde.
Avalia-se que o impacto dessas obras sobre o déficit habitacional total será
muito pequeno (0,6%), pois atingiu apenas 717 famílias, das quais 31,8% residem
196
em Assu e Mossoró. A despeito disso, tais impactos são fundamentais para a
melhoria das condições de vida da população das comunidades beneficiadas.
3.1.3.2 Saneamento Básico
No estado, o abastecimento de água atingia 81,8% do total dos domicílios
permanentes e em 81,8% deles o lixo era coletado regularmente. O esgotamento
sanitário, entretanto, só atendia 17,7% dos domicílios, colocando em risco a saúde
de 82,1% da população (PNAD, IBGE, 2008). A esse problema, soma-se a
disposição inadequada do lixo recolhido, ampliando o problema ambiental e de
saúde pública8.
As obras de saneamento básico do PAC englobam os serviços de
abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta de lixo e drenagem urbana.
Sob
a
responsabilidade
do
Ministério
das
Cidades
encontram-se
62
empreendimentos distribuídos em 19 municípios, com investimentos previstos de R$
844,0 milhões. A Fundação Nacional de Saúde (Funasa) é responsável por 155
projetos distribuídos em 93 municípios pequenos, com aporte financeiro estimado
em R$ 78,4 milhões.
Tendo em vista a precariedade das condições de esgotamento sanitário, os
100 projetos aprovados somaram R$ 499,0 milhões (54,1% do total). Entretanto,
somente as obras de esgotamento sanitário do município de Arez foram concluídas,
enquanto 57% encontravam-se em ação preparatória e 32% tinham obras em
andamento no final de 2009.
A seleção dos empreendimentos foi orientada pelos baixos índices de
cobertura dos serviços de esgotamento sanitário. Os municípios selecionados, com
exceção de Mossoró (31,2%), Natal (31,4%) e São Gonçalo do Amarante (34,8%),
apresentavam menores índices ou nenhuma cobertura. Mesmo concentrando a
maior parte dos recursos financeiros para execução dos projetos direcionados ao
esgotamento sanitário, eles não são suficientes para eliminar esse gargalo histórico.
Assim, espera-se que com os recursos do chamado PAC 2 a cobertura atinja 86%
da população da capital e amplie o serviço no interior do estado.
8
Comparativamente, a média de cobertura no Nordeste é de 32,2% e de 52,5% no Brasil.
197
3.1.3.3. Recursos Hídricos
As ações do PAC na área de recursos hídricos distribuem-se em projetos de
irrigação e do Proágua, que trata dos sistemas adutores para distribuição de água
para consumo humano e dessedentação animal. Além desses, também foi incluída a
interligação de bacias do Rio São Francisco.
Os investimentos em recursos hídricos, no que se refere às adutoras, tiveram
início na década de 1990 com o objetivo de fornecer água de forma mais equilibrada
para os municípios do estado, uma vez que existia um grande conjunto de pequenos
açudes e a presença de grandes reservatórios de água – como é o caso do Açude
Itans, Gargalheiras e Armando Ribeiro. Por outro lado, não existia água subterrânea
em quantidade suficiente em algumas áreas.
As obras das adutoras previstas no PAC foram pensadas a partir do sistema
já existente. Desta forma, a Adutora do Alto Oeste busca beneficiar 26 municípios e
alguns distritos na Regional de Pau dos Ferros. A adutora do Seridó tem como
objetivo principal dotar a região de um sistema integrado de abastecimento de água
potável, com capacidade para atender às respectivas populações até o ano de 2027.
E por fim, a Adutora Serra de Santana, em sua terceira etapa já concluída, visa o
abastecimento de água nas comunidades de sua área de influência, substituindo o
precário sistema anterior que abastecia parte da região com água não apropriada
para o consumo humano.
No Rio Grande do Norte, o Eixo da Transposição do Rio São Francisco
abrange a bacia do rio Piranhas–Açu, onde suas águas entram na bacia deste rio na
Paraíba e acaba beneficiando o Alto Oeste do estado, região que é considerada a
mais carente de recursos hídricos. Assim, o principal impacto da entrada do eixo da
transposição do São Francisco no Sistema Adutor Alto Oeste é a contribuição para a
garantia do abastecimento de água, uma vez que este enfrenta problemas climáticos
típicos de uma região semi-árida, dentre os quais se destaca a elevada evaporação
dos reservatórios já existentes. Além disso, apresenta a possibilidade de geração de
um excedente de água capaz de ser utilizado também em atividades produtivas.
198
3.2. IMPACTOS DO PTC
Conforme ressaltado 44,2% da população potiguar estavam classificados na
faixa de pobreza absoluta e outros 20,2% encontravam-se na categoria de extrema
pobreza, somando cerca de 2/3 do total de habitantes do estado, grande parte dela
pertencente à zona rural. Nesse contexto, é que se pode avaliar a importância do
PTC, que foi instituído em 2008 no Rio Grande do Norte, dando continuidade à
abordagem territorial adotada desde 2003 pelo Ministério do Desenvolvimento
Agrário (MDA).
Atualmente, os territórios são constituídos por conjuntos de municípios
reconhecidos como espaço de identidade cultural historicamente construídos, em
cuja agregação se leva em conta indicadores sociais (IDH, incidência do PBF, entre
outros). Existiam seis Territórios da Cidadania até 2009 (Fig. 3), coincidindo e
ampliando os Territórios Rurais anteriormente delimitados pelo MDA. Em 2010 foram
acrescentados mais quatro Territórios abrangendo o restante do estado.
Fonte: Emater/RN.
Figura 3 - Mapa dos territórios da cidadania do Rio Grande do Norte – 2010
199
As políticas implementadas nos exercícios de 2008 e 2009 foram agrupadas
pelo MDA em sete temas e 54 tipos de ações, das quais 22 consumiram R$ 719
milhões, representando 95% do total de recursos. Nesse conjunto, destacam-se os
programas de transferência de renda - Programa Bolsa Família (24,74%) e o
Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social à Pessoa Idosa (4,39%) e
com Deficiência (14,55%) – e os de caráter produtivo – Cresce Nordeste (17,40%),
Nordeste Territorial (7,10%) e Crédito Pronaf (6,24%). Essas ações, tanto pelo valor
do desembolso quanto pelo número de pessoas atendidas são responsáveis pelas
principais mudanças ocorridas nesses municípios.
3.2.1. Programas de transferência direta de renda
O PBF é a ação mais importante nos Territórios da Cidadania segundo o
critério de alocação de recursos. Trata-se de um programa de transferência direta de
renda com condicionalidades que tem por objetivo assistir famílias em situação de
pobreza e pobreza absoluta, além de contribuir para a redução da desigualdade na
distribuição da renda e garantir a elevação dos níveis de educação e saúde das
crianças e adolescentes. Em 2010 foram atendidas 170.070 famílias residentes nos
municípios incluídos no PTC.
O Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social é um direito que
garante um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e
ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria subsistência ou de
tê-la provida por sua família. Em 2009, 5.959 maiores de 65 anos receberam R$
31,5 milhões, enquanto 19.454 pessoas deficientes receberam R$ 104,7 milhões.
Assim, os recursos alocados nesses Programas nos territórios do Rio Grande do
Norte atingiram R$ 314 milhões.
Os impactos mais visíveis da implementação desse conjunto de programas foi
a imediata redução das taxas de pobreza e, consequentemente, a retirada de
parcelas expressivas da população da condição de pobreza extrema e absoluta:
entre 1995 e 2008, os dados da PNAD revelam que o percentual de pobreza
absoluta no estado caiu de 63,8% em 1995 para 44,2%, enquanto o percentual de
pobreza extrema, que era de 34,5% decresceu para 20,2% no mesmo período.
200
3.2.2. Programas de incentivos à produção
O Cresce Nordeste é um programa de crédito instituído pelo Governo Federal
em 2004 e desde então administrado pelo Banco do Nordeste com vantagens em
relação às taxas de juros e prazos de pagamento. Sua fonte dos financiamentos é o
Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Em 2009, o montante
de recursos alocados para o Rio Grande do Norte foi de R$ 125 milhões através de
216 contratos.
Nordeste Territorial foi a denominação dada à estratégia lançada pelo BNB
em junho de 2008, cuja concepção básica associa geração de negócios à
organização de cadeias produtivas. Até o final de 2009 foram identificadas 16
cadeias produtivas no Nordeste entre as quais se incluem a bovinocultura de leite;
bovinocultura de corte; turismo; couro e calçados; petróleo gás; saúde; cana-deaçúcar; silvicultura; avicultura; ovino-caprinocultura de corte. No Rio Grande do
Norte ocorreram 596 operações no valor de R$ 51 milhões nos seis Territórios da
Cidadania em 2009, representando 51,3% das operações contratadas no estado
(1.162), mas correspondendo a 76,6% do valor total das operações.
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF foi
criado em 1996 com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável do
segmento rural constituído por agricultores familiares. No Rio Grande do Norte os
valores contratados atingiram R$ 44,8 milhões com 8.743 contratos nos Territórios
da Cidadania, o que representou 91,07% do valor total contratado no estado.
Portanto, a soma dos financiamentos das atividades produtivas em 2009
atingiu R$ 221 milhões, mas o resultado se deve principalmente ao longo período
em que esses Programas estão sendo mantidos.
Nos Territórios da Cidadania observam-se experiências positivas de
expansão, integração industrial e inserção dos produtos da agricultura familiar nos
mercados internos – privado e institucional – e nos mercados de commodities
agrícolas, entre os quais o leite bovino e caprino, mel de abelha e amêndoa de
castanha de caju são os mais importantes. Deve-se salientar que políticas públicas
no âmbito estadual também contemplam esses segmentos, reforçando os efeitos
dos programas federais.
201
3.3. PDP E ZPEs: IMPACTOS PREVISTOS
A estrutura industrial do estado baseia-se na exploração de recursos naturais,
na indústria extrativa mineral e em sua indústria de transformação prepondera a
produção de bens de consumo duráveis. A alteração dessas características não
deverá ocorrer a curto e médio prazo, considerando o padrão de financiamento
observado na PDP e as perspectivas estruturais das ZPEs.
Os destaques estratégicos da PDP abrangem diversos complexos produtivos
e buscam a ampliação das exportações, o fortalecimento das MPEs, a integração
produtiva da América Latina e Caribe, a integração com a África, a produção
sustentável e a regionalização.
Tomando por base os valores financiados pelo BNDES às empresas do
estado, verifica-se que os mesmos são relativamente pequenos quando comparados
com os demais estados da região: em 2008, para o financiamento das exportações
foram destinados R$ 6,8 milhões, o que correspondeu a 5,34% do total regional;
para as MPEs foram alocados R$ 64,3 milhões (6,36%) e para a regionalização R$
186,3 milhões (2,44%). Em 2009, o programa voltado para exportações não recebeu
financiamentos, enquanto para MPEs atingiram R$ 102,3 milhões (6,95%) e nos
financiamentos para regionalização foram aplicados R$ 346,9 milhões (1,57%).
Os Programas Estruturantes para Sistemas Produtivos contemplados na PDP
abrangem três Programas: Mobilizadores em Áreas Estratégicas, Consolidar e
Expandir a Liderança Fortalecer a Competitividade.
Nos Programas Mobilizadores em Áreas Estratégicas foram destinados para a
região Nordeste, em 2009, 3,29% (R$ 370 milhões), sendo que no Rio Grande do
Norte foram alocados apenas R$ 1,0 milhão. Na região Nordeste foi concentrado
20% dos recursos destinados ao Programa para Consolidar e Expandir a Liderança
(cerca de R$ 16,3 bilhões), dos quais ao Rio Grande do Norte foram destinados em
torno de R$ 20,1 milhões. Finalmente, para os Programas para Fortalecer a
Competitividade ao Nordeste foi destinado 8,57% (R$ 12,8 bilhões), e o Rio Grande
do Norte recebeu apenas R$ 580 milhões.
A capacidade de alterar o perfil econômico pode ser avaliada pela distribuição
setorial dos recursos: nas áreas estratégicas R$ 1 milhão (100% do total) foram
concentrados no setor de tecnologia de informação e comunicação; para consolidar
e expandir a liderança os R$ 18,5 milhões (92,14%) estão concentrados no setor de
202
mineração e para Fortalecer a Competitividade os recursos foram concentrados nos
setores: bens de capital + FINAME (R$ 276,3 milhões - 47,64% do total); complexo
de serviços (R$ 219,9 milhões - 37,91%); e têxtil e confecções (R$ 40,8 milhões ou
7,03%).
Com relação às ZPEs, as duas já aprovadas no estado também não deverão
alterar a composição da produção industrial. A ZPE de Macaíba, autorizada em julho
de 2010, encontra-se em fase preparatória para licitação da PPP que definirá a
empresa que administrará a ZPE e em sua implantação deverão ser investidos cerca
de R$ 9,0 milhões de reais.
A expectativa para a atração de investidores externos esta ZPE aponta para
as indústrias de bens de consumo duráveis, os quais participam com mais de 90%
do valor bruto da produção industrial potiguar9. A atração de multinacionais deverá
provocar um aumento na intensidade média de capital e de produtividade da
indústria local. A possibilidade de direcionar até 20% da produção para o mercado
interno também aumentará a participação da indústria local nos fluxos de comércio.
Os efeitos multiplicadores com a endogeneização através da compra de insumos
locais, entretanto, dependerão de sua composição, mas não deverá ser muito
elevada, levando-se em consideração o que se observa com a indústria já instalada
e o panorama internacional.
A ZPE do Sertão será instalada no município de Assu numa área de
aproximadamente um mil hectares. A instalação da infraestrutura está orçada em R$
18 milhões de reais, embora a área já conte com água tratada e encanada,
cabeamento ótico, energia, sinal de telefonia celular e internet.
Sua viabilidade depende da instalação de um modal ferroviário que a ligue à
Transnordestina, uma vez que deverá se dedicar ao processamento de minerais
disponíveis na região oeste do RN e em outros estados do Nordeste, tendo em vista
o aumento da demanda verificado no mercado internacional por essas commodities.
Ao basear-se no processamento de minerais, essa ZPE se diferencia
totalmente do padrão internacional. Sua operação, segundo seu idealizador, deverá
ocorrer através de transferência de tecnologia de ponta os para produtores locais de
empresas internacionais que estejam na vanguarda tecnológica das respectivas
áreas. Nesse sentido, sua concretização representará a endogeneização completa,
9
Aventa-se a possibilidade de atração de empresas voltadas para a microeletrônica e informática,
interagindo com as atividades do Instituto de Neurociências de Natal.
203
por consumir matéria-prima local/regional, introduzir inovações em segmentos que
atualmente encontram-se defasados através da transferência tecnológica.
Portanto, como o maior volume de recursos da PDP está concentrado em
atividades da indústria mineral, serviços, têxtil e confecção e as atividades
esperadas para as ZPEs vão nessa direção, ambos tendem a reforçar a estrutura
industrial existente.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS E PROPOSIÇÕES DE POLÍTICAS
Cada um dos GPFs promove impactos específicos sobre diferentes
dimensões devido a sua natureza, constituindo um processo cujas interações são
complexas e difíceis de serem abarcadas em sua totalidade, por ocorrerem em
espaços e temporalidades diferentes, com seus efeitos se estendendo por longos
períodos de tempo.
De outra parte, não é realista esperar que os obstáculos que limitam o
desenvolvimento
econômico
do
Rio
Grande
do
Norte
sejam
superados
exclusivamente com os GPFs implementados atualmente. Em primeiro lugar nem
todos são de responsabilidade do Governo Federal. Em segundo, são muitos e não
podem ser suplantados em espaço curto de tempo. Entretanto, mesmo sobre
aqueles que estão sendo projetados podem ser feitas algumas observações sobre
seu andamento e desempenho.
A primeira delas é o fato de que alguns dos empreendimentos, como a
adequação da BR 101 e o Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante,
estão em execução há muito tempo. A BR 101 está em construção desde 2005 e o
Aeroporto está projetado desde 1996. Tendo por base esses dois casos, a
expectativa em relação aos investimentos programados e aqueles que sequer
entraram nos Programas, é desalentadora.
Em segundo lugar, deve-se ter em conta que muitos empreendimentos
previstos no PAC pertencem, por concessão, à iniciativa privada. Entre esses, os
investimentos nas UTEs, UEEs e, principalmente, a recuperação do transporte
ferroviário, dependem da esfera de decisão privadas, aumentando as incertezas em
relação à sua execução.
A avaliação dos impactos, mesmo que qualitativa é difícil de ser efetuada. Por
exemplo, embora no geral os impactos dos empreendimentos e ações do PAC no
204
eixo social e urbano possam ser considerados pequenos (redução de 0,6% do déficit
habitacional do estado), seus efeitos localizados são significativos. O fornecimento
de água potável e a cobertura de saneamento básico reduzem a incidência de
moléstias de veiculação hídrica, melhorando a qualidade de vida, a produtividade e a
eficiência das populações por elas atendidas.
Sob o aspecto da endogenia, o caso mais significativo se observa na cadeia
do petróleo e gás, onde ações direcionadas ao desenvolvimento de fornecedores
locais fizeram com que fossem introduzidas inovações em produtos e processos,
disseminando essas práticas e aumentando a eficiência geral do sistema. Nessa
mesma cadeia ocorre a integração com institutos de pesquisa, universidades,
centros de tecnologia e de formação de recursos humanos, constituindo um modelo
que deveria ser estendido a outras atividades produtivas e APLs do estado.
Logo, uma avaliação geral dos GPFs reafirma a importância destes para a
economia potiguar, ao tempo em que indica a necessidade de tornar as áreas e
setores atingidos efetivamente mais competitivos, mais dinâmicos e menos
desiguais em relação ao estado/região/país e de ampliar os benefícios para as
demais áreas e atividades não contempladas no estado. Assim, os GPFs constituem
um passo fundamental rumo à superação dos entraves assinalados, devendo-se
somar a estes esforços políticas de desenvolvimento estadual/regional mais
abrangentes e integradas.
Desta forma, visando conferir maior grau de endogenia dos GPFs frentes aos
desafios e limitações ao desenvolvimento do estado, apresentam-se proposições de
políticas.
• Promoção da Endogenia: com exceção da carcinicultura, em todas as demais
atividades do estado existem oportunidades para adensar as cadeias
produtivas, especialmente quando se tem em conta as possibilidades abertas
pelos GPFs na infraestrutura logística. Para isso, estruturar a política pública
visando apoiar novos APLs, bem como os já identificados é fundamental, na
medida em que permite a geração local de ocupação e renda;
• Melhoria na qualidade dos Gastos Públicos: a adoção de medidas que
possam aumentar a efetividade dos gastos públicos, especialmente nas áreas
mais
carentes
(esgotamento
sanitário,
saúde,
educação
básica,
abastecimento de água) seriam fundamentais para reduzir os gargalos e
205
permitir um maior aproveitamento dos investimentos dos GPFs e daqueles
que virão com o PAC 2;
• Desconcentração do Crescimento e do Desenvolvimento Econômico: a lógica
do capital naturalmente faz com que os investimentos acabem sendo
concentrados nos espaços em que ocorrem as atividades mais dinâmicas,
como é o caso da maioria dos investimentos previstos pelos GPFs. Portanto,
é necessário que se adote políticas específicas para o aproveitamento dos
recursos disponíveis nos outros espaços ou se criem vantagens comparativas
para dinamizá-las;
• Mudanças na matriz de transportes e na Infraestrutura Logística: o PNLT
apresentou duas lacunas. Primeiramente, BR’s importantes ficaram fora do
horizonte dos investimentos propostos. A segunda, foi não contemplar
totalmente o modal ferroviário, importante para o estado. A elaboração de um
Plano Estadual de Logística de Transporte deverá levar essas questões em
consideração e pleitear que investimentos sejam feitos nesses dois modais.
• Implantação de Políticas Públicas voltadas para a Ciência e Tecnologia: é
preciso que o Estado promova ações voltadas para o desenvolvimento
científico e inovações tecnológicas capazes de potencializar as iniciativas de
desenvolvimento econômico do estado.
• Implantação de uma Política de reestruturação e modernização da
administração pública estadual: deve ser priorizada a formação e qualificação
de recursos humanos, bem como reintroduzir o planejamento e a avaliação
como prática para uma gestão pública eficiente, eficaz e efetiva.
REFERÊNCIAS
APOLINÁRIO, Valdênia, et al. Caracterização dos Grandes Projetos Federais no Rio
Grande do Norte – Rio Grande do Norte. PROJETO DE PESQUISA (BNDES /
FUNPEC) – Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos
locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos
federais no Nordeste. Natal/RN, maio 2010. (NOTA TÉCNICA 10/RN). Disponível
em: <http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
APOLINÁRIO, Valdênia, et al. Impactos dos Grandes Projetos Federais na
Economia do Rio Grande do Norte e Proposição de Políticas – Rio Grande do Norte.
206
PROJETO DE PESQUISA (BNDES / FUNPEC) – Análise do mapeamento e das
políticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e
dos impactos dos grandes projetos federais no Nordeste. Natal/RN, agosto
2010.
(NOTA
TÉCNICA
11/RN).
Disponível
em:
<http://www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br/>.
FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO (Governo de Minas Gerais). Déficit Habitacional no
Brasil
2007.
Brasília,
2009.
Disponível
em:
http://www.fjp.gov.br/index.php/servicos/81-servicos-cei/70-deficit-habitacional-nobrasil. Acesso em: 02 mai. 2010.
GOVERNO
FEDERAL.
Territórios
da
cidadania.
Disponível
www.territóriosdacidadania.gov.br. Acesso em: 28 de abril de 2010.
em:
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR
(MDIC). Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), 2008. Disponível em:
<http://www.mdic.gov.br/pdp/>. Acesso em: 07 dez. 2009.
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR.
Manual ZPE. In: Arquivo PDF 2009, 53p.
207
IMPACTOS DOS GRANDES PROJETOS FEDERAIS NO ESTADO DE SERGIPE E
PROPOSIÇÕES DE POLÍTICAS1
Dean Lee Hansen / Coordenador Estadual - UFS2
Elmer Nascimento Matos - UFS
Rodrigo Rocha Pereira Lima - FASER
Michele Santos Oliveira - UFS
Daniela Regina Santos de Jesus - UFS,
Ricardo Oliveira Lacerda de Melo - UFS3
INTRODUÇÃO
O estado de Sergipe está localizado na Região Nordeste, possui 21,9 mil
km2 sendo, em termos territoriais, o menor estado da Federação Brasileira. O
território sergipano está dividido em 75 municípios e possui uma população estimada
de 1.939.426 habitantes, o que representa 1,1% da população brasileira e 3,9% do
total da região Nordeste. Aproximadamente 536.505 pessoas, ou seja, 27,7% da
população sergipana reside na zona rural. Em 2007, o Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH) de Sergipe foi de 0,770, denotando que embora seu IDH de 0,816
ainda esteja abaixo da média geral do Brasil, o nível de desenvolvimento e
condições de vida da população sergipana foi avaliado como superior ao do
Nordeste, que apresentou IDH de 0,749. Tal comparação mostra que embora no
âmbito regional Sergipe tenha apresentado melhores condições de vida, quando
comparado a outros estados da federação fora da região Nordeste, seu IDH ainda
reflete a permanência de desigualdades regionais, expressas sobretudo nos
indicadores de longevidade, renda e educação (Oliveira, 2010). No que se refere à
economia do estado, a participação do PIB sergipano no PIB nacional permaneceu
constante durante o intervalo de 2002 a 2007 (Jesus, 2010). Somados, esses dados
mostram que o caso sergipano caracteriza-se como um ótimo objeto para o estudo
1
Este artigo é uma versão resumida da pesquisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Norte e Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos
Federais no Nordeste – Sergipe”, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, através do Fundo Especial de Projetos – FEP, sob a coordenação geral da UFRN –
Universidade Federal do Rio Grande do Norte. (ver Hansen et al., 2010a e 2010b).
2
Os autores agradecem o importante papel desempenhado na pesquisa pelos bolsistas Lídia
Carvalho Silva, Alisson Diego Rocha do Nascimento, Eliane Correia dos Santos Silva e Fernanda
Marília dos Santos.
3
Colaborador externo.
208
do potencial de desenvolvimento impulsionado pelos investimentos dos Grandes
Projetos Federais (GPFs).
Deste modo, o presente artigo busca avaliar o impacto dos Grandes Projetos
Federais implementados em Sergipe, como também propor políticas públicas a fim
de operacionalizar ou aperfeiçoar a gestão dos grandes projetos no estado. A
pesquisa em tela corresponde às Notas Técnicas 10 e 11 do projeto do BNDES
“Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Norte e
Nordeste do Brasil e dos Impactos dos Grandes Projetos Federais em Estados
Nordestinos Selecionados”. O artigo é composto por quatro seções. A primeira
seção contextualiza os Grandes Projetos Federais existentes em Sergipe, mais
especificamente os programas PAC, PDP, e PTC. Na seção 2, são analisados os
impactos dos GPFs na economia sergipana. Os resultados estão baseados em
dados secundários e em entrevistas realizadas nas instituições responsáveis pelos
projetos federais em Sergipe. A seção 3 apresenta reflexões e proposições de
políticas sobre os GPFs em Sergipe. Este artigo também faz amplo uso do material
coletado em entrevistas. Por fim, a seção 4 traz as conclusões finais do artigo.
CONTEXTUALIZAÇÃO DOS GPFS NA ECONOMIA DO ESTADO DE SERGIPE
O avanço e consolidação do crescimento e desenvolvimento econômico e
social requerem projetos de desenvolvimento de alcance nacional, ou seja, que
tenham origem em escalas mais amplas, como é o caso do Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC), da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), do
Programa Nacional de Logística e Transporte (PNLT)4, do Programa Territórios da
Cidadania (PTC) e do programa Zonas de Processamento de Exportação (ZPE)5. E
esta exigência apresenta-se de forma acentuada em áreas de desenvolvimento mais
críticas, como a da região Nordeste do Brasil e, especificamente, de Sergipe. Neste
sentido, é preciso compreender e assinalar como os grandes projetos de
abrangência nacional e regional estão inter-relacionados com a agenda do
desenvolvimento brasileiro.
4
5
Sergipe não foi agraciado até o momento com obras do PNLT.
Em Sergipe, a ZPE ainda está em fase de finalização.
209
Contextualização do PAC na economia do estado
No caso de Sergipe, o principal projeto em andamento no estado é o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), anunciado pelo Governo Federal
em 2007 e que tem por finalidade alavancar o crescimento global da economia
brasileira. O programa objetiva por meio da promoção de investimentos em vetores
de infraestrutura eliminar gargalos e criar externalidades, estimular investimentos
privados e reduzir as desigualdades regionais e sociais. Também abrange ações
para ampliação do crédito, incentivos fiscais, aumento na qualidade do gasto público
e melhoria da gestão governamental.
Embora os investimentos públicos em infraestrutura mereçam a principal
atenção por conta da sua importância para a aceleração do crescimento e do grande
volume de recursos alocados, outras medidas importantes contempladas pelo Plano
para estimular o investimento produtivo privado são o estímulo ao crédito e ao
financiamento, a melhoria do ambiente de investimento, a desoneração e
administração tributária e as medidas fiscais de longo prazo.
A distribuição regional dos investimentos mostra preocupação em combater
as desigualdades regionais, conforme mostra a Tabela 1. A região Nordeste foi
contemplada com investimentos totais expressivos, sobretudo na infraestrutura
Social, Urbana e Energética, sendo ultrapassada apenas pelo Sudeste. A região
Norte foi a terceira em investimentos totais alocados.
Tabela 1 - Brasil - Distribuição regional dos investimentos do PAC por infraestrutura,
em R$ bilhões – 2007 - 2010
Região
Logística
Energética
Social e
Urbana
Total
Norte
6,3
32,7
11,9
50,9
Nordeste
7,4
29,3
43,7
80,4
Sudeste
7,9
80,8
41,8
130,5
Sul
4,5
18,7
14,3
37,5
Centro-Oeste
3,8
11,6
8,7
24,1
Nacional
28,4
101,7
50,4
180,5
Total
58,3
274,8
170,8
503,9
Fonte: Programa de Aceleração do Crescimento: 2007-2010 (material para a imprensa), disponível
em www.brasil.gov.br/pac.
210
O PAC destinou para Sergipe cerca de 9,3% do PAC do Nordeste e 1,5% do
seu total nacional. Após 2010, está prevista a alocação de mais R$1,6 bilhões.
Outros investimentos serão realizados por meio dos empreendimentos de caráter
regional, com destaque para a ampliação do gasoduto que ligará Sergipe a outros
estados nordestinos (R$1,6 bilhões). A Tabela 2 traz uma síntese desses
investimentos.
Tabela 2 - Sergipe - Investimentos do PAC por eixo, em R$ milhões - 2009
Eixo
Logística
Energética
Social
Urbana
TOTAL
e
Empreendimentos Exclusivos
Empreendimentos de Caráter
Regional
2007 – 2010
Pós 2010
2007 – 2010
Pós 2010
607,8
-
-
-
3.247,0
1.598,3
1.598,6
315,1
2.004,2
-
5.859,0
1.598,3
16,0
1.614,6
315,1
Fonte: PAC Sergipe - 7º balanço: janeiro a abril de 2009, disponível em
www.brasil.gov.br/pac.
A infraestrutura logística objetiva ampliar a estrutura já existente para
melhorar as condições da interligação de Sergipe com os demais estados do
Nordeste e apoiar o turismo com a duplicação e modernização da BR-101. Os
investimentos previstos totalizam R$ 607,8 milhões, o equivalente a 8,1% do total do
Nordeste.
No eixo da infraestrutura energética, os recursos do PAC em Sergipe estão
sendo direcionados para obras que objetivem garantir segurança energética e
modicidade tarifária para Sergipe e para Região Nordeste, a ampliação da malha de
gasodutos de modo a assegurar o suprimento de gás natural, bem como
desenvolver e ampliar a produção de petróleo no estado. Até 2010, a alocação
prevista de recursos do PAC exclusivamente para o setor de infraestrutura
energética do estado é de R$ 3,2 bilhões, o que equivale a 11% do total destinado
para a região Nordeste. Para que tais objetivos sejam alcançados, planeja-se a
execução das seguintes obras:
construção da Usina Termelétrica à óleo em Nossa Senhora do Socorro;
construção da Usina Termelétrica à Biomassa em Capela;
211
exploração e produção de petróleo no campo de Piranema em Estância e
exploração e desenvolvimento da produção de petróleo no estado (em conjunto
com Alagoas).
Os investimentos dos recursos do PAC no eixo de infraestrutura social e
urbana têm como metas a universalização do acesso das famílias à energia elétrica,
através do programa Luz Para Todos; melhorar as condições de vida da população
por meio da ampliação do sistema de esgotamento sanitário de Aracaju e Nossa
Senhora do Socorro (com a revitalização da Bacia do Rio Sergipe e despoluição de
praias); ampliar o sistema de abastecimento de água de Aracaju e municípios
interioranos; urbanizar favelas removendo moradias localizadas em áreas de risco
em Aracaju e outros municípios e construir habitações em dezenas de municípios.
Os valores alocados para este eixo correspondem a R$ 2,0 bilhões e representam
4,9% do total investido no Nordeste.
Há ainda outros investimentos em andamento previstos no PAC, mas que
são frutos de emendas parlamentares e/ou obrigações constitucionais. Entre eles
estão o Plano de Desenvolvimento da Educação (expansão da Rede Federal de
Ensino Superior e de Escolas Técnicas), o Programa Universidade Para Todos
(PROUNI) e o programa Territórios da Cidadania (o crédito PRONAF – Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, o Programa Bolsa Família e o
Programa ProJovem entre outros).
Contextualização do PDP na economia do estado
O objetivo da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) é o de promover
a competitividade de longo prazo da economia brasileira, consolidando a confiança
na capacidade de crescer, com uma maior integração dos instrumentos de política
existentes, fortalecimento da coordenação entre instituições de governo e
aprofundamento da articulação com o setor privado.
Dos mais de 800 instrumentos sistematizados dentro da PDP, os que
apresentam maior facilidade para visualização e mensuração são os financiamentos
do BNDES, que cresceram de forma significativa de 2008 a março de 2010.
Dentre os setores mais relevantes para a economia sergipana, os que mais
se beneficiaram das linhas de financiamento do BNDES, entre janeiro de 2008 e
212
março de 2010, foram as atividades do complexo de serviços, a construção civil, as
agroindústrias, de produção de bioetanol, têxteis, de confecções, madeira e móveis.
Os dados referentes aos desembolsos do BNDES em Sergipe mostram que
apenas nos três primeiros meses de 2010, já foram investidos mais de 60% de todo
o valor desembolsado em 2008 nas MPEs. Esse dado revela que o BNDES tem
conseguido expandir sua atuação no estado, ver Tabela 3.
Tabela 3 - Sergipe - PDP - Desembolsos do BNDES por área - 2008 a 2010*
Áreas
Regionalização
Bens de Capital+FINAME
MPEs
Complexo de Serviços
Construção Civil
Agroindústrias
Bioetanol
Plásticos
Carnes
Têxteis e Confecções
Madeira e Móveis
Higiene, Perfumaria e Cosméticos
Tecnologia de Informação e Comunicação
Aeronáutico
Biodiesel
Celulose e Papel
Complexo Automotivo
Complexo Industrial de Saúde
Couro, Calçados e Artefatos
Defesa
Exportação de Serviços
Exportações
Indústria Naval e Cabotagem
Mineração
Petróleo, Gás natural e Petroquímica
Produção Sustentável
Siderurgia
TOTAL
6
Fonte: BNDES
*
2008
2009
2010
82.753.634,41 308.216.024,52 55.371.432,74
71.436.535,78 87.918.501,67 38.661.514,52
41.215.868,34 63.370.471,50 27.756.071,27
24.372.230,00 188.408.300,63 21.791.202,33
14.298.939,16 10.689.584,45
7.897.736,66
9.868.121,68 12.825.427,86
5.649.476,94
0,00
0,00
500.000,00
1.999.999,00
1.282.064,77
348.326,67
392.140,00
1.276.115,20
338.000,00
4.282.574,03
913.424,91
277.903,34
9.625,03
318.398,07
68.375,63
0,00
0,00
62.917,49
50.645,12
278.160,99
46.045,54
0,00
0,00
3.041,89
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
93.000,00
0,00
1.960,66
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
426.000,00
229.995,75
0,00
0,00
256.603,68
0,00
0,00
0,00
0,00
27.371,31
0,00
0,00
251.135.644,52 676.076.074,00 158.772.045,02
Janeiro a Março de 2010
A existência de um número significativo de ações no âmbito da PDP em
conjunto com o paulatino e constante aumento dos desembolsos realizados no
âmbito da linha de financiamento destinada à compra de máquinas e equipamentos
6
Dados enviados diretamente pela área responsável do BNDES.
213
novos (FINAME), conforme informações disponibilizadas pelo BNDES, também
permitem inferir a ocorrência de uma modernização das empresas sergipanas.
Contextualização do PTC na economia do estado
Com base no modelo de territorialização, o Programa Território da Cidadania
(PTC), proposto pelo MDA, consiste em um programa do governo estadual de
Sergipe sob a forma de estratégia de desenvolvimento territorial sustentável que tem
por objetivo a superação da pobreza e a geração de emprego e renda no meio rural.
As ações deste programa procuram atender às necessidades do território no qual
atuam por meio da inclusão produtiva das populações pobres, do planejamento e
integração de políticas públicas, buscando a universalização de programas básicos
de cidadania e através da ampliação da participação social. Para tanto, suas ações
têm como foco o combate às desigualdades e a pobreza no meio rural orientado
pela perspectiva da estratégia territorial e dos territórios de identidade. Não obstante,
a exequibilidade das ações do PTC depende de forma significativa da consolidação
das relações federativas e da integração de políticas públicas.
O destaque dado pelo PTC às ações federais está refletido na mobilização
de 19 Ministérios, dos quais 15 estão executando ações, a exemplo do Ministérios
da Casa Civil, Educação, Desenvolvimento Social e da Integração. Além dos
ministérios, o PTC também conta com a participação de outros Órgãos do Governo
Federal tais como a Caixa Econômica Federal (CEF), o Banco do Nordeste (BNB), o
Banco do Brasil (BB) e o Banco do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
O projeto abarca 135 ações que foram definidas sob três eixos estruturantes,
a saber: apoio às Atividades Produtivas, Cidadania e Direitos e Infraestrutura. Suas
ações estão voltadas, deste modo, para a organização sustentável da produção,
para questões fundiárias, para a educação e cultura, para os direitos e
desenvolvimento social, saúde, saneamento e acesso a água, para o poio à gestão
territorial e para a infraestrutura.
Os recursos captados pela região Nordeste alcançaram a cifra de R$ 5,4
bilhões. A forma como os recursos destinados para o estado de Sergipe foram
distribuídos por ações pode ser verificada na Tabela 4.
214
Tabela 4 - Sergipe - PTC - Recursos Distribuídos por Ações - 2010
GRUPO
AÇÕES
VALOR
Ações Fundiárias
1
R$
7.245.000,00
Apoio à Gestão Territorial
5
R$
718.964,00
Direitos e Desenvolvimento Social
11
R$
252.114.886,68
Educação e Cultura
13
R$
68.304.949,48
Infraestrutura
3
R$
19.966.670,00
20
R$
192.562.595,11
Saúde, Saneamento e Acesso à
Água
18
R$
117.454.148,04
Total
71
R$
658.367.213,13
Organização
Produção
Sustentável
da
FONTE: MDA, por meio de entrevista concedida pela articuladora estadual (2010).
ANÁLISE DOS IMPACTOS DOS GPFs NA ECONOMIA SERGIPANA
Impactos do PAC na economia do estado
Os projetos de infraestrutura do PAC visam acelerar o crescimento
econômico por meio do desbloqueio de estrangulamentos responsáveis pela perda
de dinamismo da economia brasileira. Estes projetos buscam, portanto, através da
redução dos gargalos na oferta de infraestrutura (transporte e energia), minimizar a
incerteza microeconômica das atividades produtivas e melhorar a competitividade
sistêmica da economia (Carneiro, 2008).
Neste âmbito, avalia-se que os investimentos direcionados para o eixo do
petróleo e gás são os que apresentam maior potencial para dinamizar a economia
sergipana. Esta asserção é corroborada não apenas pelo volume de recursos
alocados (R$3,2 bilhões) mas, principalmente, pela participação significativa do setor
na formação do PIB do estado, que deverá crescer com o aumento da produção.
Como demonstra a Tabela 5, e segundo a série de dados disponibilizados
pela Agência Nacional de Petróleo (ANP), já é possível identificar nos últimos anos
uma recuperação e crescimento da produção de petróleo e gás em Sergipe. Esta
recuperação tem permitido o aumento da arrecadação de royalties pela receita
estadual e pelos diversos municípios, garantindo para estes últimos uma importante,
senão a maior, fonte arrecadadora de recursos.
215
Tabela 5 - Brasil e Sergipe - Produção de petróleo e gás natural e royalties
distribuídos: 1999-2008
Produção de petróleo (mil barris)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Terra
8.740
8.904
9.212
9.681
10.840
11.433
11.909
12.044
12.889
12.371
Mar
5.079
4.564
3.860
3.251
2.650
2.530
2.307
2.300
2.404
4.823
SE Total
13.819
13.467
13.072
12.932
13.490
13.962
14.216
14.344
15.293
17.194
Brasil Total
400.78
2
450.62
6
471.86
2
530.85
5
546.08
0
540.71
7
596.25
5
628.79
7
638.01
8
663.27
5
SE/BR (%)
3,4
3,0
2,8
2,4
2,5
2,6
2,4
2,3
2,4
2,6
3
Produção de gás natural (milhões m )
1999
Terra
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
59,7
58,6
59,3
59,6
66,2
76,3
79,0
84,2
93,2
91,2
Mar
806,4
815,0
752,5
741,9
666,3
601,2
538,7
525,2
453,9
766,5
SE Total
866,0
873,6
811,9
801,4
732,5
677,4
617,7
609,4
547,1
857,8
Brasil: total
11855,
2
13282,
9
13998,
8
15525,
2
15792,
1
16971,
2
17699,
2
17706,
2
18151,
7
21592,
7
SE/BR (%)
7,3
6,6
5,8
5,2
4,6
4,0
3,5
3,4
3,0
4,0
Royalties distribuídos
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
SE/BR
(%)¹
5,0
4,6
4,2
3,9
3,9
3,9
3,8
3,8
4,0
4,2
SE/BR
(%)²
4,2
3,4
2,9
3,8
3,7
3,5
3,3
3,3
4,0
4,2
Fonte: ANP, disponível em www.anp.gov.br, acesso em 31/07/2010.
¹ Refere-se aos royalties distribuídos entre os Estados brasileiros.
² Refere-se aos royalties distribuídos entre os municípios brasileiros.
Embora seus efeitos sejam percebidos nos municípios produtores (devido
aos royalties distribuídos), a maior beneficiária do setor extrativista mineral é
Aracaju. Isso ocorre não apenas por ela ser a sede das principais empresas do
núcleo do setor, mas também por concentrar o maior número e os mais importantes
fornecedores de produtos e serviços. Aracaju também tem sentido os efeitos
positivos deste setor através do efeito renda. A grande massa salarial gerada tem
contribuído para a geração de externalidades nos setores terciário (serviços e
comércio) e da construção civil, isto porque grande parte dos seus trabalhadores
residem e realizam seu consumo na capital.
Ao fomentar a agroindústria sucroalcooleira, os investimentos no grupo de
Biocombustíveis têm ajudado a consolidar as regiões norte e noroeste de Sergipe
como produtoras de etanol, contribuindo deste modo para a geração de renda e
216
emprego. Contudo, devido às suas características ela tende a criar naquelas regiões
uma concentração fundiária atrelada à monocultura da cana-de-açúcar, o que é
preocupante, uma vez que pode contribuir para o agravamento do quadro social.
Por sua vez, avalia-se que os investimentos atrelados aos blocos de
Recursos Hídricos, Saneamento, Habitação e Educação permitirão alavancar o
capital social de Sergipe, fator fundamental para impulsionar não apenas melhorias
nas condições de vida da sua população, mas também ajudar a estruturar condições
para o desenvolvimento dos APLs, principalmente aqueles ligados ao setor da
construção civil, como é o caso do APL de cerâmica vermelha.
Como o setor da construção civil é o segmento econômico mais favorecido
pelos impactos dos investimentos do PAC em Sergipe, ele atua positivamente sobre
a indústria de cimento (empresas dos Grupos Votorantin e João Santos) e sobre os
APLs sergipanos7 de cerâmica vermelha dos municípios de Itabaianinha e de
Itabaiana (que produzem principalmente telhas e tijolos).
Os efeitos do PAC sobre a economia sergipana estão contribuindo
positivamente para a manutenção da trajetória de crescimento anual do PIB do
estado acima das médias nacional e regional, como já vinha ocorrendo em anos
anteriores à sua implementação.
Tomando como base a literatura sobre a economia regional brasileira que
trata da integração das economias nacional e regional a partir da década de 1970 no
ciclo econômico, é possível deduzir que as economias regionais mais favorecidas
com os investimentos do PAC tendem a acelerar seu crescimento com os efeitos
positivos decorrentes.
Contudo, também é necessário levar em consideração que os efeitos do
PAC sobre as economias estaduais são difusos, não garantindo, portanto, uma
relação linear entre as Unidades da Federação mais beneficiadas pelos
investimentos do PAC e aquelas que recebem os efeitos mais positivos (LEMOS,
2009). Isto porque os grandes eixos de investimentos são demandantes de
indústrias de bens de capital, de bens intermediários e de bens de consumo
duráveis, e essas indústrias estão concentradas nos estados das regiões Sudeste e
Sul e no estado do Amazonas. Com isto, a ocorrência de vazamentos inter-regionais
7
Sobre o mapeamento dos APLs em Sergipe ver a Nota Técnica 5/SE - BNDES.
217
de renda tendem a minimizar os efeitos potenciais de crescimento das economias
estaduais mais contempladas com os recursos do PAC. E este é o caso de Sergipe,
onde predomina a indústria de bens de consumo não duráveis, e da maioria dos
estados do Nordeste em que a participação em relação ao Brasil do VTI é inferior ao
da participação do emprego.
Como chama a atenção Lemos (2009: 183-4), “As economias estaduais
menos desenvolvidas, com estruturas produtivas menos complexas, possuem
baixos efeitos multiplicadores intra-regionais, que resultam em maiores vazamentos
inter-regionais.”
Segundo o estudo efetuado por Lemos (2009) os estados do Nordeste (à
exceção do Ceará) estariam apresentando impactos positivos do PAC abaixo da
média nacional. No caso específico de Sergipe os impactos seriam negativos, em
função dos enormes vazamentos de renda inter-regional e intra-regional, contudo
esta afirmação soa de forma estranha. Se considerarmos o efeito renda, a geração
de impostos e as compras realizadas junto à economia sergipana por determinados
setores componentes do PAC, como é o caso do setor de petróleo e gás,
terminaremos duvidando daqueles efeitos regressivos. Atendo-nos ao setor de
petróleo e gás, podemos verificar que a entrada em operação da plataforma
marítima de Piranema (da Petrobras) proporcionou uma inflexão na produção de
petróleo e gás em Sergipe que causou, consequentemente, efeitos dinâmicos sobre
o seu PIB, emprego e renda.
Não obstante, Matos (2009) destaca a fragilidade da base industrial da
economia sergipana, em razão de: primeiro, da forte dependência do processo de
acumulação de capital estadual frente aos investimentos originários do Estado
nacional e de outras regiões, a exemplo dos incentivos fiscais do sistema
34/18/FINOR da Sudene, dos investimentos realizados pelo II PND e daqueles
atraídos em tempos mais próximos pela “guerra fiscal”; segundo, como os capitais
locais
se
integraram
de
forma
reduzida
àqueles
processos,
eles
se
metamorfosearam de modo a encontrar espaço de valorização e vetores de
investimentos compatíveis com seu papel ao longo da dinâmica de integração
produtiva nacional. Sem porte competitivo na indústria, os capitais locais
encontraram espaço no setor terciário, principalmente no comércio, nas atividades
imobiliárias e da construção civil, nos serviços sob outorga do setor público
218
(comunicações e transporte, por exemplo) – pois durante o período sob os anos de
chumbo da ditadura militar brasileira, prestaram serviços políticos e depois sob o
guarda-chuva dos acordos políticos eleitorais, conseguiram, mesmo que de forma
cíclica, capturar o Estado nacional, estadual e municipal –, e mais recentemente
passaram a atuar no setor de turismo, garantindo eixos de acumulação de capital
sob os interesses mais imediatos e dependentes das intermediações da própria elite
econômica e política local.
Como o PAC privilegia investimentos produtivos locais com base na dotação
de recursos naturais, não seria possível mudar aquela estrutura industrial. Por outro
lado, como a política pública estadual de desenvolvimento industrial resume-se à
guerra fiscal através do Programa Sergipano de Desenvolvimento Industrial (PSDI),
este termina por não priorizar políticas específicas de atração de indústrias de maior
intensidade tecnológica e de maior Valor de Transformação Industrial (VTI),
conseguindo apenas atrair investimentos industriais em função da competitividade
espúria, principalmente calcada na baixa remuneração da mão de obra. A
manutenção desse quadro sem alterações na competitividade sistêmica da
economia sergipana implica numa continuidade na acumulação de capital pela
indústria de Sergipe, mas ao custo ou em detrimento de um maior adensamento
tecnológico de suas cadeias produtivas.
Por conseguinte, pode-se concluir que Sergipe apresenta um quadro
desalentador para a sua estruturação, modernização e diversificação industrial,
formado pela ausência de políticas públicas orientadoras e indicadoras de seu
espaço como escolha locacional em um projeto integrado nacionalmente e a sua
substituição pelas livres forças de mercado, pelo caos competitivo da guerra fiscal,
pela
depauperação
de
suas
condições
infraestruturais,
pela
política
macroeconômica voltada aos interesses da órbita financeira em detrimento da
produtiva e pela sua menor capacidade em concorrer com outras regiões para atrair
segmentos centrados em ciência e tecnologia (Matos, 2009).
Assim, ainda que os investimentos em infraestrutura possam desobstruir
gargalos e permitir ganhos de externalidades, seus efeitos sobre a capacidade
dinamizadora do desenvolvimento econômico e social permanecem limitados, não
alterando significativamente o quadro de vantagens comparativas estadual.
219
Como pode ser observado na pesquisa de campo relatada na Nota Técnica
11 do BNDES, o Quadro 2 (Hansen et al., 2010b), oferece uma perspectiva
complementar a esses argumentos identificando as principais transformações
ocorridas em Sergipe impulsionadas pelo PAC. Ao basear-se nas entrevistas
realizadas com os dirigentes das instituições ou dos gestores responsáveis pelos
projetos e ações no estado, ela oferece uma visão de como os atores envolvidos na
implementação dessas políticas públicas percebem o ambiente socioeconômico e
avaliam a efetividade dos processos em que estão diretamente envolvidos.
Os representantes da ACESE e da SEPLAN-SE apontam como um dos
principais efeitos do PAC o crescimento da valorização imobiliária da região,
afirmação que, por sua vez é contradita pela Prefeitura de Maruim. A FAPITEC
salienta o crescimento dos investimentos em infraestrutura e a dinamização do setor
de construção civil promovida pelos programas de habilitação. Aponta também para
importantes avanços na área de transportes, que resultaram num aumento
significativo na circulação dos produtos e, assim, na incrementação do comércio. De
um modo geral, verificou-se a existência de consenso ente os entrevistados de que
os impactos do PAC no estado ainda não aparecem de forma nítida, o que dificulta
uma identificação mais precisa.
No que toca à questão sobre se o PAC tem estimulado os investimentos
privados, as respostas foram unanimemente positivas. Segundo os entrevistados,
vários setores foram beneficiados, sendo o da construção civil aquele que apresenta
os dados mais significativos. Outros setores apontados como diretamente
beneficiados pelo PAC foram o agronegócio, a indústria naval, o setor de energia
(especialmente o de Etanol), a indústria extrativa, o setor de turismo (com
investimentos no parque hoteleiro) e nos setores de bens de consumo de massa,
como vestuário, confecções, calçados e bebidas.
Impactos da PTC na economia do estado
A identificação do grau de desenvolvimento dos Grandes Projetos Federais
(GPFs) em relação à economia do estado e entorno do PTC foi realizada a partir dos
dados coletados nas entrevistas realizadas com os gestores das instituições que
estão diretamente ligadas às ações do programa. No que segue, serão salientadas
220
as
principais
informações
coletadas
sobre
o
impacto
da
PTC
para
o
desenvolvimento de Sergipe.
Para a SEPLAN/SE, o PTC tem fortalecido a infraestrutura produtiva do
estado ao apoiar vários programas, tais como: o de construção de armazéns de
grãos, casas de mel e beneficiadoras de milho no Alto Sertão Sergipano; a
construção de três casas de farinha no Território do Baixo São Francisco e de uma
Beneficiadora de mandioca, em processo de licitação, no Território do Sertão
Ocidental; na construção de um Mercado Atacadista no município de Poço Verde e
ao promover capacitações em diferentes áreas e apoio na assistência técnica e
extensão.
O MDA, que está envolvido em várias das principais ações ligadas ao PTC,
enfatizou ações já executadas ou parcialmente executadas até o momento, a saber:
a assistência social, técnica e jurídica às famílias acampadas; a assistência técnica
e a capacitação de assentados; a assistência técnica e a extensão rural (ATER) para
mulheres rurais; a assistência técnica e a extensão rural (ATER) para os
Quilombolas; a ATER para agricultores familiares; a concessão de crédito para a
instalação de famílias assentadas; o crédito PRONAF; a disponibilização de insumos
para a agricultura familiar; a elaboração do Plano Safra Territorial; a implantação de
casas digitais rurais; o licenciamento ambiental de assentamentos da reforma
agrária; a obtenção de terras para o assentamento de trabalhadores rurais; a
organização produtiva das mulheres trabalhadoras rurais; o programa Arca das
Letras e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA).
No que diz respeito à avaliação das instituições sobre a melhoria dos
indicadores de saúde, saneamento e acesso à água, bem como às melhorias nos
indicadores da educação e da cultura no estado e das populações no entorno onde
estão localizadas as ações do PTC, verificou-se a existência de algumas
divergências entre a avaliação de duas instituições. Para a CODEVASF, as ações
destinadas a melhorar o fornecimento de água potável apresentam resultados
positivos e mensuráveis. Em sua avaliação essas ações proporcionaram uma
melhora na qualidade de vida das populações localizadas a 15 km do rio São
Francisco. Além disso, os efeitos positivos das ações de saneamento básico e da
coleta e tratamento de resíduos sólidos decorrentes dos projetos de compostagem
contribuem para a racionalização no tratamento do lixo com a existência de aterro
221
sanitário, bem como para geração de emprego e renda através do reaproveitamento
de resíduos sólidos nos aterros sanitários. Já sob a ótica da SEPLAN/SE, os
programas direcionados, sobretudo, para as áreas de saneamento e educação
tiveram um índice de execução abaixo do estimado e que por isso precisam ser
reavaliados. Quanto aos programas para a educação no campo, a SEPLAN/SE
avalia que os baixos índices de execução são um reflexo da ineficiência das
administrações municipais.
REFLEXÕES E PROPOSIÇÕES DE POLÍTICAS
Reflexões e proposições de políticas sobre o PAC
Como visto na seção anterior, ainda é muito cedo para se fazer uma
avaliação precisa dos impactos dos investimentos do PAC na economia sergipana.
Contudo, avalia-se que para que estes surtam os efeitos desejáveis na promoção do
desenvolvimento do estado, as fases de operacionalização e de gestão dos projetos
precisam ser acompanhadas por políticas de coordenação capazes de oferecer
respostas eficientes aos problemas identificados em sua fase de execução, bem
como aos fenômenos que têm historicamente obstado o desenvolvimento do estado,
a exemplo da forte dependência do processo de acumulação de capital estadual
frente aos investimentos originários do Estado nacional e de outras regiões e da
concomitante baixa integração dos capitais locais nos investimentos destinados ao
desenvolvimento da base industrial do estado.
Várias são as linhas apontadas como empecilhos para o bom andamento do
PAC no território nacional e na economia sergipana, daí as mais amplas proposições
de políticas públicas que foram recolhidas nas entrevistas feitas com os
representantes das instituições responsáveis pela gestão ou acompanhamento dos
projetos financiados pelo PAC em Sergipe. Embora as proposições levantadas
apresentem um grau de convergência, algumas delas estão mais diretamente
ligadas às percepções dos interlocutores estruturadas a partir de seu campo
específico de atuação e das funções que desempenham.
Entretanto, a efetiva implementação e transmissão dos efeitos positivos do
PAC para o território sergipano ainda é obstada por fatores que requerem atenção,
tais como a ausência de investimentos em outras áreas de infraestrutura e logística,
222
a melhoria dos fatores de competitividade sistêmica e a introdução de demandas
específicas regionais e não apenas eixos de investimentos transversais, bem como
a melhoria da gestão e acompanhamento dos projetos do PAC8.
Para
a
Secretária
de
Estado
do
Planejamento,
Habitação
e
do
Desenvolvimento Urbano de Sergipe, Maria Lúcia de Oliveira Falcón, é necessário
implementar políticas públicas de distribuição de renda, mudar o perfil industrial de
Sergipe, desconcentrar intra-regionalmente as atividades produtivas do estado,
universalizar o caráter republicano da máquina e da política pública estadual. Ela
também destaca a necessidade de alocar investimentos para a ampliação do porto
com a colocação de equipamentos que trabalhem com contêineres; para a
ampliação do aeroporto de Aracaju e a criação do aeroporto em Canindé, para
facilitar o escoamento da produção; para a duplicação da BR235, para escoar a
produção da Bahia pelo porto e a necessidade de políticas públicas voltadas para a
setorialização e por fim ampliação da capacidade energética.
Como o entendimento para a ampliação e melhoria das políticas públicas
está atrelado aos interesses representados, a Associação Empresarial e Comercial
de Sergipe (ACESE)9 aponta a reforma tributária como o principal entrave para a
melhoria do ambiente econômico sergipano, mas também indica outras linhas
necessárias
de
políticas
públicas.
Ele
também
apresenta
as
seguintes
considerações e sugestões de políticas:
A economia sergipana também apresenta outros gargalos como os presentes
nas linhas de financiamento específicas para atender determinados segmentos
(porte, tipo de produto); na qualificação da mão de obra, inclusive na construção
civil, e os provocados pela baixa de diversidade de produtos, que dificulta o
acesso a novos mercados e que também implica na abertura de novos campos
de investimento;
Para o Prefeito do Município de Maruim10, as potencialidades locais devem
ser mais estimuladas e exploradas em linha com a ideia do desenvolvimento local o
que incluiria:
8
Ver também Quadro 7 na Nota Técnica 11 do BNDES– Hansen et al., 2010b.
O entrevistado foi o Gerente Executivo da ACESE, Ben-Hur Neres de Barros.
10
Gilberto Maynard.
9
223
a identificação da vocação das pessoas da comunidade: como cada município
apresenta potencialidades específicas, deveria-se dividir a economia em setores
e voltar os investimentos para a capacitação de pessoas, promovendo assim o
desenvolvimento da economia local.
De um modo geral, avalia-se que, para obter sucesso, a adoção de
programas de investimentos em infraestrutura, como é o caso do PAC, precisa
contar de forma simultânea com mecanismos de coordenação de acompanhamento
e de gestão dos projetos, sem os quais tenderá a se afastar de seus objetivos. Além
disso, os programas de investimentos em infraestrutura precisam ser acompanhados
por políticas públicas que permitam a sua plena adoção, sem criar restrições
impositivas, sobretudo nas diretrizes macroeconômicas. No caso brasileiro, deve-se
evitar o choque de interesses entre os princípios norteadores da adoção do Plano de
Aceleração do Crescimento e as políticas econômicas, sobretudo a monetária e a
cambial.
Reflexões e proposições de políticas sobre o PDP
Apesar da PDP ser considerada de grande importância para estimular o
desenvolvimento produtivo do Estado, os representantes da classe empresarial
apontam que o grande problema é a dificuldade de acessar os instrumentos da PDP,
o que ocorreria, sobretudo, devido à falta de conhecimento, por parte do setor
produtivo, sobre a existência dos mais de 800 instrumentos. Em diálogos mantidos
entre os representantes da classe empresarial com os gestores da PDP foram
solicitadas medidas direcionadas para a organização das informações referentes
aos instrumentos das políticas públicas, de forma que os empresários possam
identificar aqueles que são mais adequados para o seu caso, o que possibilitaria
uma maior aproximação entre a PDP e o setor produtivo.
A grande dificuldade da PDP para atingir um número significativo de
empresas pertencentes aos Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais
identificados em Sergipe, é o alto grau de informalidade de tais empreendimentos.
Para que tais empresas possam usufruir da grande maioria dos benefícios
concedidos através da PDP, fazem-se necessários programas voltados ao estímulo
224
da cultura empresarial, voltados para os micro e pequenos empresários, bem como
pacotes de estímulos à formalização de suas atividades11.
Reflexões e proposições de políticas sobre o PTC
Sobre o PTC, ainda com base no questionário aplicado, frente à solicitação
de que apresentassem uma visão crítica sob a forma de sugestões a respeito de
políticas públicas que poderiam ser implementadas com o fim de aprimorar os
Grandes Projetos Federais de modo a aumentar seu impacto no desenvolvimento
regional e local de Sergipe, os entrevistados apresentaram algumas sugestões
12
sintetizadas no que segue.
O representante da Empresa de Desenvolvimento Sustentável do Estado de
Sergipe (PRONESE) destacou a necessidade de desenvolver políticas baseadas em
novas pesquisas e que repercutam na agricultura familiar de Sergipe. Ele também
sugeriu a implementação de um maior compartilhamento de projetos entre as
secretarias de Estado e os Ministérios de modo a possibilitar que as políticas
convirjam na mesma direção, sendo necessário, portanto, maior integração entre as
políticas e programas estabelecidos pelas instituições que participam do Conselho
de Ações do Estado de Sergipe (CAE). Além disso, salientou a importância do
desenvolvimento de estratégias que estimulem as instituições a pensarem
coletivamente a estrutura de processos produtivos, bem como pensarem num
crescimento ordenado das pequenas e médias cidades.
Seguindo a mesma linha, a representante da Secretaria de Estado do
Planejamento, Habitação e do Desenvolvimento Urbano (SEPLAN/SE) acrescentou
que o impacto no desenvolvimento Territorial, local ou regional dos Grandes Projetos
Federais terá maior efeito quando seu planejamento considerar os projetos
implementados como complementares e não como projetos individualizados,
reforçando, assim, a afirmação de que a articulação entre as instituições e a
integração das políticas deve ser perseguida pela Coordenação do PTC.
11
Ver o Quadro 8 na Nota Técnica 11 do BNDES– Hansen et al. (2010b).
O Quadro 9 da Nota Técnica 11 do BNDES – Hansen et al. (2010b) traz uma mostra mais completa
das sugestões apontadas para o PTC.
12
225
Por fim, as sugestões apontadas pelo MDA dizem respeito à construção de
uma estratégia estadual para feiras, a construção de escolas no campo que
permitam o acesso a bibliotecas, e maior articulação das políticas públicas através
de grupos de trabalhos nos colegiados e nos ministérios.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A retomada da preocupação com o crescimento econômico levou o Governo
Federal a lançar o Programa de Aceleração do Crescimento em 2007, tendo por fim
não apenas atingir aquele objetivo, mas também o de reduzir as desigualdades
regionais e de ampliar a inclusão social. Com isto, a geração de externalidades
produtivas e de redução das mazelas sociais poderão mostrar que a agenda de
decisão das políticas econômicas não deve ter como única meta a estabilidade
monetária, mas um caráter multidimensional onde o desenvolvimento econômico e
social seja o fim de qualquer projeto de Nação.
O PAC é uma tentativa, embora contraditória com a política monetária e
cambial, de recolocar o Brasil numa trajetória de crescimento e desenvolvimento
econômico, através do fomento das atividades produtivas, da geração de renda e de
emprego. Ao longo da história econômica brasileira, os períodos em que o capital
financeiro esteve submetido à regulação foram os que apresentaram as maiores
taxas anuais de crescimento econômico: 1950-59 – 7,1%, 1960-69 – 6,1%, 1970-79
– 8,9% e caindo após a desregulamentação: 1980-89 – 3,0%, 1990-99 – 1,7% e
2000-09 – 3,3%.
Assim, embora existam limitações sobre a indução das atividades
econômicas, o PAC representa para as economias estaduais a possibilidade de
eliminar gargalos presentes em suas atividades produtivas e de gerar externalidades
para o investimento privado. Embora Sergipe ainda sofra com vazamentos de renda
inter-regional e intra-regional, os impactos do PAC têm representado fatores de
melhoria para o ambiente de investimentos, sobretudo daqueles oriundos da carteira
de investimentos do setor de petróleo e gás. Outra atividade que tem se beneficiado
de forma significativa com o PAC é a cadeia produtiva da construção civil.
Contudo, ao longo de sua implementação e execução têm sido
diagnosticados entraves para o seu bom desempenho. Dentre eles ganham
destaque as falhas de coordenação e de gestão dos projetos, como é o caso da
226
duplicação da BR101 saída norte de Aracaju que se arrasta por vários anos, ver
Hansen et al. (2010a) Além desta questão, embora seus investimentos contribuam
para
a
desconcentração
produtiva
inter-regional,
o
PAC
tem
contribuído
negativamente para a manutenção ou reprodução do fenômeno da desconcentração
concentrada. Isto porque os maiores núcleos urbanos são os mais contemplados
com investimentos de infraestrutura, principalmente os sociais urbanos. Outro
problema identificado na pesquisa é a necessidade de sua implementação, dado seu
caráter multidimensional, concomitante com outras políticas econômicas de estímulo
à atividade econômica, para evitar a volatilidade dos recursos investidos.
No caso PDP, verificou-se que sua atuação desencadeou uma dinâmica
mais acelerada para o desenvolvimento produtivo do país, desenvolvendo e
buscando novos instrumentos que permitam que o setor produtivo brasileiro dê um
salto rumo à competitividade. O PDP proporcionou a criação de diversos
instrumentos, muitos deles originados em discussões entre os ministérios e o próprio
setor produtivo, o que permitiu uma maior adequabilidade dos instrumentos em
relação às reais necessidades das empresas, avançando significativamente em
relação à política anterior (Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior –
PITCE), que não gerou os resultados esperados.
Apesar desta maior aderência entre a nova política de desenvolvimento
produtivo e as necessidades das empresas, ainda existe uma lacuna a ser
preenchida, que diz respeito à dificuldade de se conhecer todos os instrumentos
existentes, para então poder buscar se apropriar dos benefícios por eles gerados.
Diante desta situação faz-se necessária a promoção de algumas ações que
poderão corrigir as distorções existentes, permitindo a manutenção da PDP no
caminho traçado. Verifica-se, então, a necessidade de se desenvolver ações no
sentido de facilitar a formalização de um número significativo de empresas que
poderiam alcançar patamares econômicos mais elevados, caso pudessem contar
com os incentivos da PDP.
Outra ação importante é a criação de um portal que permita aos empresários
identificar os instrumentos adequados às necessidades de suas empresas. Como
sugestão poder-se-ia criar um portal onde as empresas respondessem algumas
227
perguntas-chave (porte, setor, etc.) e o sistema indicasse quais dos instrumentos
existentes são os mais adequados para suas necessidades e especificidades.
Por fim, o objetivo do PTC, a partir de uma estratégia de desenvolvimento
territorial sustentável, é o de superar a pobreza e gerar trabalho e renda no meio
rural. Em Sergipe, até o presente, os recursos do PTC totalizaram R$
658.367.213,13.
Várias
de
suas
ações já
trouxeram
benefícios
como o
fortalecimento da infraestrutura produtiva, construção de casas de farinha,
eletrificação rural, assistência técnica e extensão e cursos para promover a inclusão
produtiva. No entanto, também se verificou a existência de gargalos como a baixa
efetividade das ações decorrente do descumprimento dos compromissos firmados
pelos prefeitos dos municípios apoiados. Para melhorar a situação foram indicadas
sugestões interessantes, especialmente a ideia de criação de estratégias
institucionais comuns de gerenciamento e monitoramento dos projetos em todas as
suas fases, o que incentivaria as instituições a ampliar seu papel na coordenação do
processo de desenvolvimento no estado e a pensar coletivamente a estrutura de
processos produtivos.
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