1
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
2
Sumário
Abreviaturas e siglas..................................................................................................................5
Agradecimentos..........................................................................................................................7
Sumário Executivo.....................................................................................................................9
1. Introdução............................................................................................................................11
2. Resultados do Levantamento...............................................................................................17
3. Possíveis Reforma.................................................................................................................31
Apêndice 1:Participantes nas reuniões....................................................................................39
Apêndice 2: Documentos consultados/utilizados....................................................................40
3
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
4
Abreviaturas e siglas
ASSEC
BCB
CMA
COMPRASnet
FMIS
IGP-M
IT
LDO
LOA
LRF
MF
MPOG
OGC-UKh
PAC
PAF
GIP
PPA
PPI
PLOA
SECEX
SERPRO
SFC
SIAFI
SIEG
SIAPA
SIAPE
SIASG
SICONV
SID
SIDOR
SIEF
SIEST
SIG
SIGPLAN
SIORG
SISAC
SISPAC
SISTN
SLTI
SOF
SPI
SPU
STN
TCU
Assessoria Econômica
Banco Central do Brasil
Câmara de Monitoramento e Avaliação
Portal de Compras do Governo Federal
Sistemas Integrados de Administração Financeira
Índice Geral de Preços do Mercado
Tecnologia de Informação
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual
Lei de Responsabilidade Fiscal
Ministério da Fazenda
Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão
Secretaria de Comercio do Reino Unido
Programa de Aceleração de Investimentos
Plano Anual de Financiamento da Dívida Pública
Gestão do Investimento Público
Plano Plurianual
Projeto Piloto de Investimentos
Projeto de Lei Orçamentária Anual
Secretaria de Controle Externo
Serviço Federal de Processamento de Dados Federal
Secretaria Federal de Controle
Sistema Integrado de Administração Financeira
Sistema de Integração e Gestão de Governo
Sistema Integrado de Administração Patrimonial
Sistema Integrado de Adm. de Recursos Humanos
Sistema de Administração de Serviços Gerais
Sistema de Gestão de Convênio, Contrato de Repasses e Termo de Parceria
Sistema Integrado da Dívida Pública
Sistema Integrado de Dados Orçamentários
Sistema Integrado de Informações Econômico-Fiscais
Sistema de Informações das Estatais
Sistema de Informação Gerencial para o PPA
Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento
Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal
Sistema de Apreciação de Atos de Admissão e Concessões
Sistema de Monitoramento do PAC
Sistema de Coleta de Dados Contábeis de Estados e Municípios
Secretaria de Logistica e Tecnologia da Informação
Secretaria do Orçamento Federal
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos
Sistema de Patrimônio Imobiliário de União
Secretaria do Tesouro Nacional
Tribunal de Contas da União
5
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
6
Agradecimentos
O principal trabalho de campo para produzir este relatório foi realizado durante o mês de abril de 2009 por
Jim Brumby (Gerente de Setor, PRMPS) e Juliana Wenceslau (Analista de Pesquisa, LCSPS) juntamente
com a missão do PEFA, cujos membros foram Theo Thomas (Especialista Sênior em Setor Público, LCSPS),
Cem Dener (Especialista Sênior em Setor Público, ECAPS), Joseph Kizito (Especialista Sênior em Gestão
Financeira, LCSFM) e Tarsila Velloso (ETC, LCSPE). O projeto foi preparado sob a gestão setorial de Nick
Manning (Gerente de Setor, LCSPS).
A missão foi conduzida em resposta a um pedido do Ministério do Planejamento, devido ao seu diálogo
contínuo com o Banco. A equipe agradece o apoio significativo e o entusiasmo ao longo do desenvolvimento
do projeto de Chico Gaetani, Aline Dieguez e Ariosto Culau. A equipe também agradece os insumos de todos
os envolvidos.
7
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
8
Sumário Executivo
E
ste documento traz uma revisão da Gestão do
Investimento Público (GIP) no Brasil, baseada
na comparação entre oito características básicas
do processo de investimento público, como no estudo
recente de Rajaram et al.1 Tais características básicas
referem-se aos seguintes estágios no processo de GIP:
(i) guia estratégico e triagem preliminar, (ii) avaliação
formal de projetos, (iii) revisão independente da
avaliação, (iv) orçamento e seleção de projetos, (v)
implementação de projetos, (vi) ajustes de projeto, (vii)
operação das instalações, (viii) avaliação do projeto.
II. Para a grande maioria dos projetos, parece não
haver qualquer avaliação formal inicial ou revisão
independente de tal avaliação. Ao contrário,
uma vez que os gargalos são percebidos como
óbvios, julga-se que não é sequer necessária uma
avaliação formal, ficando assim as apurações de
benefícios muitas vezes implícitas, ao invés de
serem mensuradas e documentadas. A falta de uma
avaliação consensual no início do processo invalida
a possibilidade de usá-la como uma referência
(benchmark) durante a execução e a revisão ex post.
A condução desta revisão pela equipe do Banco
reconhece as importantes medidas adotadas no Brasil
nos últimos anos para melhorar o desempenho de
sua carteira de investimentos públicos. O foco do
governo, nos níveis mais altos , certamente resultou em
benefícios substanciais em termos de coordenação e
execução de projetos de investimento. O desafio agora
é construir sobre esta base, e pôr em prática as medidas
necessárias para proporcionar benefícios duradouros
para a seleção, aprovação e execução de projetos de
investimento público. As conclusões mais abrangentes
sobre este estudo foram as seguintes:A condução
desta revisão pela equipe do Banco reconhece as
importantes medidas adotadas no Brasil nos últimos
anos para melhorar o desempenho de sua carteira
de investimentos públicos. O foco do governo, nos
níveis mais altos , certamente resultou em benefícios
substanciais em termos de coordenação e execução
de projetos de investimento. O desafio agora é
construir sobre esta base, e pôr em prática as medidas
necessárias para proporcionar benefícios duradouros
para a seleção, aprovação e execução de projetos de
investimento público. As conclusões mais abrangentes
sobre este estudo foram as seguintes:
III. Parece haver uma falta de qualquer revisão
independente efetiva das avaliações de projetos do
MDA. Se esta prática existe, aparentemente o período
do esforço de mais investimento público foi associado
a uma queda no esforço real de revisão e avaliação.
IV. O orçamento prevê o impacto orçamentário do
ano, mas não prevê qualquer controle de custos
totais para os projetos. Há muitas emendas no
congresso que não são necessariamente pautadas
pelas mesmas prioridades que as propostas do
Poder Executivo. Em muitos casos, tais emendas
nem são executadas de fato.
V. O PAC gerou benefícios para a implementação
de projetos, mas permanecem certa morosidade na
execução orçamentária muitas vezes relacionada
a questões que surgem durante a elaboração do
projeto. Em geral, os atrasos na execução são
agravados por ações do Tribunal de Contas da
União (TCU), que suspende os projetos quando
encontra irregularidades.
VI. Os ajustes de projeto não parecem estar baseados
em análises atualizadas de custo-benefício. Na
realidade, eles advêm de falhas na elaboração e
na priorização (ou de fato, preferências). A falha
em não ter criado uma avaliação consensual no
início (vide II acima) significa que é muito difícil
manter o registro das consequências dos ajustes
sobre o bem-estar gerado pelo projeto. Além
disso, esta forma de aprovação de ajustes cria um
incentivo para aprovar os projetos mesmo que tal
aprovação esteja baseada em um orçamento irreal
desde o começo.
I. Enquanto existe um forte e claro vínculo entre
os documentos e processos de planejamento
das autoridades, ainda parece haver espaço para
fortalecer o grau de direcionamento estratégico
para o investimento público.
Rajaram, A; Le Minh, T; Biletska, N. and Brumby, J. (2008)
Framework for Reviewing Public Investment Efficiency. World
Bank, mimeo.
1
9
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
VII. A abundância de sistemas de informação
relacionados aos projetos não supre qualquer
necessidade adequadamente.
a revisões desfavoráveis do auditor.
A missão possui três recomendações institucionais
principais para consideração das autoridades:
VIII. A qualidade dos registros de patrimônio
parece estar melhorando, pois há uma maior
cobertura. Porém, o tamanho e a complexidade
do patrimônio governamental sugerem que
o trabalho necessário para se ter registros e
valorações completos é gigantesco.
• Que continue a haver um refinamento quanto
à natureza do papel do PAC. O papel do PAC
poderia ser mais articulado e este poderia, talvez,
tornar-se mais especializado. O engajamento
operacional da Casa Civil é precioso, logo,
poderia fazer sentido que o PAC se concentrasse
em uma faixa mais estreita de projetos de maior
valor, onde as recompensas são maiores e os riscos
de deterioração relativamente maiores.
IX. Parece não haver uma avaliação de projeto
ex post adequada, a fim de comparar os custos e
benefícios esperados com os efetivos.
• Que as autoridades introduzam um processo
‘gateway’ (portal) no ciclo do projeto, usando
os gates (portões) como pontos de influência
para melhorar a qualidade do processo de
investimento público.
Perspectivas de reforma da gestão do
investimento público no Brasil
A missão acredita que já que está claro que há
pouca infraestrutura, e que há probabilidade de
haver benefícios sociais e econômicos consideráveis
ao resolver esta questão. Não obstante, as
autoridades poderiam se beneficiar de uma série
de ações para melhorar a qualidade da gestão
do investimento público no Brasil. Ao fazer as
seguintes recomendações, a missão está ciente de
que é preciso melhorar a qualidade das decisões
em infraestrutura por um lado, sem por outro
lado introduzir obstáculos ou atrasos indevidos ao
processo. O aparente impulso por ‘mais projetos,
menos avaliação’ possui a característica de resultar
em que projetos altamente visíveis sejam iniciados,
mas falta analisar se em todos os casos os interesses
dos contribuintes foram protegidos como deveriam.
• O papel da CMA poderia ser adaptado para
refletir a emergente distribuição de papéis e
responsabilidades na gestão do investimento
público brasileiro. Em primeiro lugar, uma
especialização adicional do PAC, levando a que
este enfoque projetos de maior valor, aumentaria
o leque de projetos a serem analisados pela CMA.
Em segundo lugar, a CMA poderia desempenhar
de forma vantajosa um papel na revisão de
projetos supervisionados pelo PAC, quando
de sua conclusão. Deveriam ser realizadas, ao
menos, revisões posteriores dos projetos, para
apoiar o processo de aprendizado no âmbito
do Executivo. Em terceiro lugar, o processo
‘gateway’, mencionado acima deverá ser liderado
por uma unidade administrativa. Este papel
poderia ser supervisionado pela CMA.
Enquanto alguns aspectos de melhorar a GIP no
Brasil possam gerar ganhos rápidos, a realidade
é que muitas melhorias levarão tempo para gerar
resultados. Por algum tempo, alguns dos desafios
servem para fortalecer a fiscalização e ter um melhor
direcionamento, mas parece que ainda permanece
o grande desafio: reforçar a habilidade das agências
executoras de planejar, elaborar e executar projetos
de alta qualidade. Este desafio específico parece
ter sido criado ao longo de vários anos, período
durante o qual os recursos de engenharia de muitas
agências foram reduzidos. Por exemplo, a missão foi
informada de que, de fato, havia mais engenheiros no
Tribunal de Contas da União - TCU que nas agências
executoras do governo federal. Sob a perspectiva
global do governo, não parece haver uma alocação
racional deste recurso escasso, o que o deixa sujeito
Além disso, a missão faz uma série de recomendações
com respeito ao trabalho e o diálogo em andamento
sob a égide da relação positiva criada entre o
Banco Mundial e o Ministério do Planejamento.
Estas recomendações terão foco na avaliação do
conhecimento de ponta produzido no mundo e
das habilidades em gestão do investimento público,
além de impulsionar a capacidade dos ministérios
setoriais e empresas estatais de conduzir avaliações,
e de que estas sejam revisadas. Tais recomendações
são discutidas com mais profundidade ao final do
documento.
10
1
Introdução
A principal finalidade do investimento público,
principalmente na infraestrutura econômica e social,
é de contribuir para melhorias no desenvolvimento
econômico, no capital humano e na qualidade de
vida. Investimentos diretos e indiretos em ativos
públicos são uma das principais tarefas do governo.
Entretanto, como costuma acontecer em economias
emergentes, várias questões chaves intervêm e
acabam evitando a realização dos resultados desejados
dos investimentos públicos. Um relatório do Banco
Mundial identificou estas questões, a saber2:
estrutura identifica oito estágios chaves relacionados
à gestão do investimento público, e caracteriza
as questões ‘obrigatórias’ ou altamente desejáveis
de cada um deles. Do mesmo modo que outras
abordagens do Banco, apoia-se na busca de evidência
para indicar se estas características de fato ocorrem e
se são realmente observadas, ao invés de só existirem
no papel. Então é feita uma análise dos gargalos entre
o que é observado e estes fatores desejáveis.
As oito características principais identificadas são as
seguintes: (I) guia estratégico e triagem preliminar,
(II) avaliação formal de projetos, (III) revisão
independente da avaliação, (IV) orçamento e seleção
de projetos, (V) implementação de projetos, (VI)
ajustes de projeto, (VII) operação das instalações,
(VIII) avaliação do projeto. Assim como com outras
ferramentas, tais como a estrutura PEFA PFM, cada
característica básica ou indicador de desempenho
incui dimensões ou aspectos adicionais.
• Fraco processo de seleção de projetos
• Atrasos na elaboração e implementação de
projetos
• Práticas indevidamente lentas e litigiosas de
licitação, com evidência de alguma corrupção
• Custos não programados
• Falha em completar projetos
Uma revisão substantiva de qualquer sistema GIP
exige a identificação e consideração de informações
e dados substantivos. Se estes não estiverem
disponíveis, a qualidade da revisão pode ficar
comprometida até certo ponto. Do mesmo modo,
na condução deste trabalho durante o período de
6 a 17 de abril, a equipe do Banco buscou dados
de vários atores chaves dentro das autoridades. A
equipe recebeu muitos dados, mas ainda há áreas
substanciais em que não havia dados disponíveis,
ou pelo menos não prontamente disponíveis. Assim,
listamos abaixo de cada prática principal da GIP
os dados mais relevantes que foram analisados até
hoje para chegar a nossas conclusões, assim como
identificamos os dados adicionais que seriam úteis
para chegar a uma conclusão mais sólida.
• Ausência de uma pauta de projetos
• Falha na operação e manutenção de ativos
públicos que leva a realização de menos benefícios
que o planejado
O propósito deste relatório é revisar as práticas
brasileiras na gestão do investimento público federal,
com intenção de dar assistência no processo de
reforma e melhoria.
Abordagem e metodologia
Este levantamento fez uso da publicação do Banco
Mundial chamada de Estrutura de Diagnóstico de
Revisão da Gestão do Investimento Público. Esta
Vide Anand Rajaram et al, A Diagnostic Framework For
Assessing Public Investment Management. http://siteresources.
worldbank.org/INTPRS1/Resources/383606-1201883571938/
PublicInvestmentEfficiency.pdf
2
O ambiente fiscal
O ambiente fiscal para a realização de investimento
público pode estar mudando. Após um período
11
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
em que a principal meta institucional da Gestão
do Investimento Público foi aumentar o nível de
gastos em investimento público, especialmente
com um foco em uma execução orçamentária mais
efetiva, parece que tal meta agora possa precisar ser
moderada, em um contexto de previsões de certa
forma mais modestas do crescimento da economia
global no curto e médio prazos. De modo simples,
na ausência de quaisquer ajustes nas metas fiscais,
ou da criação de espaço fiscal por meio da política
e de ajustes na entrega por outros meios, o espaço
fiscal para mais GIP pode não ser tão grande quanto
se pensava.
documentadas em outras partes, inclusive na versão
preliminar do relatório do PEFA PFM feito pela
missão atual. No futuro, esta flexibilidade limitada,
juntamente com uma visão econômica mais modesta,
pode levar a uma mudança de foco da GIP no Brasil,
passando de volume crescente e execução para
diligencia crescente e preocupação com a qualidade
dos projetos propostos e executados. Como tal, uma
queda relativa e um ambiente fiscal menos favorável
fornecem a oportunidade de rever o estoque de
projetos potenciais, para aplicar padrões de avaliação
mais rígidos, e talvez reformar alguns dos gargalos
administrativos e outros fatores que evitaram o
alcance de taxas de execução maiores, tais como
desejado pelas autoridades.
Até certo ponto, a criativa derivação brasileira do
superávit primário, por meio da exclusão potencial de
um componente do investimento público3, traz um
mecanismo útil para suavizar a restrição fiscal, que de
outro modo implicaria a necessidade de ajuste. Parece
que este mecanismo – originalmente caracterizado
como o projeto piloto em infraestrutura (PPI), mas
agora inserido no PAC – pode, de acordo com o
Tesouro, ser usado no ano corrente, embora talvez
não inteiramente. O mecanismo do PPI permite
uma isenção na contagem de todos os investimentos
públicos na derivação do superávit primário até um
total de 0,5 por cento do PIB.
Cobertura
O setor governamental no Brasil é grande e
complexo, envolvendo uma estrutura federal de
governo, empresas comerciais e quase-comerciais,
bancos e quase-bancos. Em especial, várias políticas e
programas governamentais vão além do setor público
como um todo (governo federal) e das empresas
estatais e entre os níveis de governo. O PAC em
si tenta dispor dos recursos no governo federal,
nas empresas estatais e financeiras e por meio da
cooperação federal-estadual-municipal, e mesmo
no setor privado.
As questões específicas relativas à flexibilidade
limitada no ambiente fiscal brasileiro estão bem
Quadro 1: Recalibrando as metas fiscais do Brasil
Até 2009, as metas fiscais do Brasil foram estabelecidas de modo bastante amplo e incluíam a contribuição fiscal
líquida de todo o setor das empresas estatais. Entretanto, problemas econômicos associados à crise financeira mundial
levaram à reconsideração das metas. O saldo fiscal primário da Petrobrás – equivalente a cerca de 0,5% do PIB – foi
excluído da posição agregada do setor público. Do mesmo modo, a meta de superávit consolidada para 2009 foi
reduzida este ano, caindo de 3,8% para 2,5% do PIB, o que reflete a exclusão do superávit primário da Petrobrás
da meta agregada da CPS (0,5%do PIB), uma redução da meta de superávit primário do governo federal para 1,4%
do PIB (antes era 2,15% do PIB), e uma redução nas metas de superávit primário dos estados e municípios para
0,9% do PIB (antes era 0,95% do PIB).
Por nível de governo, a meta de superávit primário para 2010-12 (3,3% do PIB) será dividida da seguinte forma:
Governo federal (CG), 2,15% do PIB;
Estados e municípios, 0,95% do PIB; e
Empresas estatais, 0,2 % do PIB.
Em termos de premissas no nível macro, a Lei de Diretrizes Orçamentárias supõe um crescimento real do PIB de
mais de 4,5 para 2010 e 5,0% durante 2011-12.
Entretanto, o uso de ativos por meio da depreciação é cobrado
no balanço operacional.
Na contabilidade de custos, isto não seria considerado criativo,
já que os gastos em ativos não involvem encargos operacionais.
3
12
Nestas circunstâncias, um estudo completo da GIP
necessariamente envolveria também a consideração
das práticas aplicadas às empresas públicas. Até hoje,
isto não foi possível no senso mais amplo devido a
limitações de dados, tempo e acesso. Entretanto,
sempre que possível, foram feitas algumas observações
sobre as práticas relativas ao setor das estatais. Ao
fazê-lo, é importante ressaltar das 117 estatais de
propriedade ou controladas pelo governo federal,
cerca de 99 são consideradas não dependentes do
tesouro nacional, enquanto 18 são consideradas
dependentes. Das 99 empresas independentes,
cerca de 30 possuem poucos ou nenhum projeto,
enquanto cerca de 70 são independentes e possuem
projetos. Destas 70, somente 14 estão inseridas no
PAC. Deve ser salientado que o setor não dependente
é bem maior que o dependente – com emprego no
final de 2007 de 235 000 trabalhadores, comparados
com 32 500 no setor dependente.4 Os programas de
investimento público são ainda mais desequilibrados,
com as duas maiores estatais não dependentes,
Grupo Eletrobrás e Grupo Petrobrás representando
95% ou R$ 46,3 bilhões dos gastos planejados de
R$ 51 bilhões de estatais em 2007. Outros R$ 2,5
bilhões foram planejados pelo setor financeiro estatal.
Algumas das questões evidentes no setor público
também parecem evidentes no setor das estatais – em
2007, somente 76%, ou um pouco menos de R$ 40
bilhões, foram aplicados pelas estatais, mas com a
Petrobrás executando perto de 81%, sugerindo que as
taxas para muitas outras estatais foram muito baixas.
da Lei Orçamentária, Orçamento de Investimento.
A responsabilidade de execução para estes projetos
está ligada à dependência do tesouro – quando não
dependente a empresa é responsável pela execução,
quando é dependente o tesouro executa.
Além disso, o setor das estatais domina o setor do
governo federal na área de investimento público,
conforme a Figura 1 abaixo.
Figura 1 - Composição do investimento
público por fonte
Fonte: FMI
Algumas observações sobre
planejamento no Brasil
Desde 1996, o governo federal tem se preocupado
com mais investimentos em infraestrutura para
impulsionar o crescimento. É do conhecimento de
todos que executar os projetos dentro do prazo no
Brasil é imensamente difícil. A maioria dos projetos
exige ações coordenadas por parte de mais de um
ministério setorial, empresa estatal, governo estadual,
setor privado e tesouro. Além disso, a articulação
não é espontânea, a burocracia opera de modo
compartimentado e os servidores públicos são leais a
seus próprios ministérios. Por fim, os ministros não
necessariamente formam um governo coeso, uma
vez que pertencem a partidos políticos diferentes.
O setor fiscal e das estatais estão relacionados. O
excedente líquido (déficit) do setor das estatais está
consolidado de modo que o governo federal (tesouro
nacional, bem-estar social e o banco central) chegue
à meta fiscal de superávit primário. Vide Quadro
1. A meta para o setor público não-financeiro em
2008 foi de 0,65% do PIB, comparada aos 2,2%
para o governo central. Cerca de 75% ou quase
R$30 bilhões de todos os investimentos realizados
pelas estatais em 2007 foram financiados por fundos
internamente gerados, comparados com a quantia
de R$1,1 bilhões orçados e R$0,2 bilhão de fato
financiados pelo tesouro. Os projetos específicos a
serem realizados pelas estatais constam do Volume VI
O déficit fiscal tem sido outra fonte bem conhecida
de dificuldades. Orçamentos anuais raramente são
executados como autorizados. (Vide a discussão
relativa a isto no Indicador PI 16 do PEFA). O nível
e momento dos desembolsos dependem das receitas
tributárias, das taxas de juros e das metas fiscais –
que são variáveis voláteis. Esta imprevisibilidade
gera incerteza para os gerentes de projetos, o que
exacerba os problemas de articulação. Além disso, o
longo período de baixos investimentos enfraqueceu
a capacidade de planejamento do setor, a capacidade
Exclui empresas estatais. Das tabelas 5, 6, 7, 8 do Perfil das
Empresas Estatais, 2008. Ano Base 2007.
4
13
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
técnica de elaborar projetos e a habilidade de
conduzir processos licitatórios.
liberou fundos de acordo com o progresso das
construções, que foram acompanhados de perto
pela Secretaria de Planejamento e Investimentos
(SPI). Os desembolsos financeiros foram
autorizados pela SPI com base na informação a
respeito do progresso do projeto.
Dado este contexto, o governo federal escolheu a
alternativa possível para garantir os níveis mínimos
de investimento. Desde 1996, carteiras prioritárias
foram sucessivamente selecionadas, a saber: Brasil em
Ação, Avança Brasil, Projeto Piloto de Investimento
(PPI) e o Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), todos com uma metodologia de gestão de
projetos e monitoramento intensivo. Estas carteiras
foram criadas para aumentar a velocidade de execução
dos investimentos prioritários, especialmente no
setor de transporte. Outros objetivos foram atrair
investimentos do setor privado e dar visibilidade à
ação governamental.
• Finalmente, foi criado um sistema de informações
gerenciais (SIGPLAN) disponível aos ministérios,
ao Planejamento e à Presidência por meio da
intranet para que os gerentes pudessem dar
informações aos coordenadores centrais em
tempo real. O SIGPLAN fornecia dados sobre
os possíveis gargalos e alternativas para solucionálos. O papel da SPI foi auxiliar na resolução dos
problemas, às vezes coordenando reuniões com
as agências responsáveis.
Brasil em Ação
Após quatro anos, a maioria dos 26 projetos de
infraestrutura do Brasil em Ação foi completada
dentro do cronograma. A experiência foi considerada
um sucesso de gestão e de política, por que atraiu a
atenção da mídia e tornou-se o símbolo do primeiro
governo Fernando Henrique. O programa também
foi bem-sucedido em atrair investimentos, uma vez
que o setor privado financiou 20% dos gastos totais.
De fato, o custo final de alguns projetos foi menor
que inicialmente estimado.
A primeira experiência de monitoramento intensivo
foi com o Brasil em Ação5. O programa foi criado
no âmbito do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG) no segundo ano
do governo Fernando Henrique, e representou
a agenda de desenvolvimento do período pósestabilização da economia, com 42 projetos nos
setores de infraestrutura e social. Os projetos eram
escolhidos pelo presidente, governadores estaduais
e parlamentares a partir do Plano Plurianual
(PPA) 1996-1999. Vários procedimentos foram
introduzidos para criar uma rede de monitoramento
para cada projeto:
Devido aos avanços do Brasil em Ação, o segundo
governo Fernando Henrique decidiu estender o
modelo de monitoramento intensivo para todo o
PPA (2000-2003), com um plano de 368 programas
chamado Avança Brasil6. Entretanto, esta experiência
não foi considerada bem-sucedida. O Brasil em Ação
não causou efeitos cascata sobre toda a gerência
ministerial, permanecendo restrito aos projetos
monitorados. Apesar do esforço de capacitar todos os
gerentes do PPA, o que institucionalizou a estrutura
de monitoramento intensivo (gerentes de projeto,
SIGPLAN e autoavaliações anuais), o Avança Brasil
não afetou o desempenho do governo como um todo.
• Em primeiro lugar, cada projeto possuía um
gerente no ministério setorial. Estes gerentes
deveriam ter acesso livre às secretarias executivas
dos ministérios, além de capacidade técnica
e habilidade para trabalhar entre as fronteiras
ministeriais. Estes gerentes eram responsáveis
pelo monitoramento da execução dos projetos,
identificando e removendo os gargalos a fim de
atingir os resultados, ou seja, completar os projetos.
• Em segundo lugar, ficou assegurado aos
gerentes uma previsibilidade orçamentária e de
desembolsos financeiros. Cada um dos projetos
do Brasil em Ação teve uma rubrica especial
no orçamento de 1997. Além disso, o tesouro
Avança Brasil
De acordo com Matsuda et al (2008, p. 16), o
modelo do PPA original fomentava o foco em
resultados. Vários ministérios alinharam suas
estruturas organizacionais aos programas, atingindo
uma maior coerência governamental. Já outros
ministérios tentaram adotar o modelo, mas falharam,
enquanto um terceiro grupo resistiu em aderir. Além
disso, o formato do programa tornou a atividade
Para uma análise mais profunda do Brasil em Ação, vide
Barzelay (2006).
5
14
governamental mais transparente, contribuindo
com organizações de controle interno e externo,
especialmente o Tribunal de Contas da União – TCU
e a Controladoria Geral da União – CGU.
Entretanto, após anos de institucionalização, o PPA se
tornou mais um procedimento burocrático ao invés de
uma ferramenta gerencial. Os ministérios não usam
o SIGPLAN como um sistema gerencial, porque ele
não captura as particularidades de cada setor nem os
detalhes para fins de planejamento. As auto-avaliações
dos programas, preenchidas pelos gerentes todo ano,
não reverberaram no Ministério do Planejamento.
Os gargalos assinalados não foram resolvidos e os
gerentes não usam as informações como feedback para
corrigir as falhas. Assim, além do modelo, poucas
ferramentas técnicas fora dadas aos ministérios, tais
como equipe capacitada e infraestrutura. Isto explica
porque os governos subsequentes apoiaram-se na
seleção de carteiras menores, a fim de facilitar a gestão
dos investimentos públicos.
Ciclo de Projetos de Investimento
A revisão da GIP no Brasil baseia-se em informações
recebidas das autoridades e outras fontes. O Quadro 2,
abaixo, descreve o ciclo do projeto no Brasil conforme
aplicado na atualidade.
Quadro 2: Ciclo de Investimentos: responsabilidades organizacionais
O ciclo do investimento no governo federal começa logo no primeiro ano de cada novo governo quando a Secretaria
de Planejamento e Investimento (SPI) do Ministério do Planejamento, Orcamento e Gestão (MPOG) inicia a
preparação do Plano Plurianual (PPA). A SPI solicita aos ministérios setoriais que preencham suas propostas para o
PPA no SIGPLAN. Os ministérios setoriais selecionam projetos de investimento a ser incluídos no PPA e levam suas
propostas para negociação com a SPI. A prioridade é dada aos projetos que já estiverem em execução e aqueles que
contribuem para a estratégia mais ampla do governo. A SPI também trabalha proximamente com o Departmento
de Coordenação e Controle de Estatais (DEST) no MPOG, responsável pela preparação do plano de gastos (PDG)
para as estatais que usam o sistema SIDEST.
O PPA é então enviado ao Congresso e após aprovação é programado no projeto da lei orçamentária anual (PLOA) pela
Secretaria de Orçamento Federal (SOF) usando o sistema SIDOR. A proposta é enviada à Comissão Orçamentária
do Congresso (CMO) que discute e realiza alterações ao orçamento. Após a aprovação do Congresso, a execução
inicia nos ministérios setoriais. Desde 2005, novos investimentos acima de R$50 milhoes têm em princípio que
ser avaliado pelo Comitê Técnico de Projetos de Grande Vulto (CTPGV) que inclui o MPOG, o Ministério da
Fazenda (MF) e a Casa Civil. Os investimentos já iniciados continuam.
Os ministérios setoriais são responsáveis pela formulação dos projetos, sua implementação e fiscalização. Desde
2007, a Casa Civil também tem monitorado a execução de projetos dentro da carteira do PAC usando o sistema
SISPAC. As emendas legislativas possuem sua execução autorizada de acordo com o desempenho da coalizão dos
partidos do governo, controlada pela Secretaria de Relações Institucionais (SRI) da Casa Civil. Em geral, as emendas
são executadas por meio de convênios com os municípios.
O MF, por meio da Secretaria Nacional do Tesouro (STN) é responsável pelo controle e contabilização da execução
orçamentária em termos de recebimentos e pagamentos, e programação financeira necessária para isto, assim como
para a preparação dos balancetes financeiros. A STN usa o sistema SIAFI para a execução do orçamento assim como
necessidades de contabilidade e relatoria.
A Controladoria Geral da União (CGU) é responsável pelo controle interno das contas do governo, inclusive os
convênios com os municípios e obras de investimento direto. Além disso, o Tribunal de Contas da União (TCU)
é responsável pela auditoria externa das obras em nome do Congresso Nacional. A Secretaria de Fiscalização de
Obras (SECOB) usa o sistema FISCOBRAS para fiscalizar uma amostra de obras a cada ano. O Executivo não
realiza avaliação ex-post de projetos de investimento.
Para uma análise mais profunda do Avança Brasil, vide Banco
15
Mundial (2002).
6
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
16
2
Resultados do
Levantamento
Característica Básica 1: Guia estratégico e triagem preliminar
Tabela 2.1: Guia estratégico e triagem preliminar
Características chaves
Arranjo Institucional Desejável
Prática Efetiva
Direcionamento
estratégico acionável
Estratégia de desenvolvimento publicada
ou declaração de visão que possui uma
autoridade incontestável.
Longo histórico de planejamento, por meio
do PPA; que é gerenciado pelo Ministério
do Planejamento e Orçamento.
Adoção de Triagem
de Primeiro Nível de
Todas as Propostas de
Projeto com Relação a
este Direcionamento
Vários. Aprovação centralizada
pelos ministérios do planejamento
e fazenda (ou outro delegado) para
o desenvolvimento de propostas /
explicitar justificativa no nível ministerial
com a estratégia.
Mais mecanismos de investimento
estratégico nos últimos anos – primeiro o
PPI e depois o PAC.
Clareza dos objetivos do projeto em
termos de produtos e resultados.
Não existe triagem preliminar formal.
O PAC é principalmente gerenciado pela
Casa Civil.
Consideração de abordagens alternativas
aos objetivos.
De acordo com a SPI, durante as negociações do
PPA existe um esforço de evitar a inclusão de novos
projetos para o caso de não se concluir projetos em
andamento. Entretanto, não existe processo formal
de triagem preliminar. Os ministérios podem incluir
projetos tanto no PPA quanto em seus orçamentos
sem que os projetos tenham que passar por um
processo de justificação formal ou análise de custobenefício. Além disso, o procedimento de apuração
dos custos parece ser bem informal, sem requisito
O principal instrumento de planejamento do
governo federal do Brasil é o plano plurianual (PPA),
que organiza todas as ações acerca de programas
selecionados a cada 4 anos. O último PPA (20082011) possui 306 programas, capturando as três
principais estratégias governamentais (carteiras do
Plano de Desenvolvimento da Educação, da Agenda
Social e do PAC). Além do PPA, alguns setores
produzem suas próprias estratégias, tais como o
Plano Nacional de Logística e Transportes – PNLT.
Todos os programas do PPA são negociados com o
Ministério do Planejamento a fim de serem incluídos
no plano. Cada programa é dividido em ações.7 A
Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI) do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG) é responsável pela negociação dos programas
que são incluídos no PPA com os ministérios setoriais.
Cada ação é então desagregada em “atividades”, “projetos” ou
“operações especiais”. As “Atividades” referem-se à sustentação
de funções governamentais semi-permanentes, enquanto os
“projetos” referem-se aquelas ações que devem expandir ou
melhorar algumas atividades governamentais dentro de um
prazo. Como tal, não são limitados a operações de investimento
de capital.no início de 2009.
7
17
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
de pré-viabilidade de projetos de infraestrutura
selecionados, monitorar sua implementação e avaliar
seus impactos econômicos e fiscais.
de apuração formal dos custos ou consideração de
abordagens alternativas aos objetivos.
O PPA não parece constituir um plano estratégico
que apresenta as principais prioridades de política
do governo. Ao invés disso, a busca por ligar o
plano ao orçamento anual resultou no fato de o
PPA ser apresentado no mesmo nível de detalhes
do orçamento anual, apesar de fornecer alocações de
recursos indicativas. Discute-se que, para ter maior
direcionamento estratégico, o PPA poderia ter se
limitado a cobrir um grupo menor de projetos de
alta prioridade como um subconjunto do orçamento
federal, como foi o caso do Brasil em Ação (PPA
1996-1999).
Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC)
O PPI levou à iniciativa dos principais investimentos
do segundo governo Lula (2007-2010), o chamado
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC),
lançado em 2007. A ideia central do PAC é remover
vários gargalos ao crescimento econômico, tais como:
investimentos em infraestrutura, fornecimento de
crédito, a natureza do ambiente comercial, reforma
tributária, e fornecer suporte por meio de medidas
fiscais de longo prazo.11 Ao longo do período de
quatro anos, o PAC deve investir cerca de R$503,9
bilhões, com R$67,8 bilhões do Orçamento Fiscal e
R$436,1 bilhões do orçamento das estatais.
Projeto Piloto de Investimentos (PPI)
Em 2005, o primeiro governo Lula (2003-2006)
lançou o Projeto Piloto de Investimentos - PPI8,
sua primeira inciativa de melhorar a eficiência dos
investimentos públicos. O PPI foi criado a partir
de um debate sobre espaço fiscal entre o governo e
o Fundo Monetário Internacional (FMI) em 2004,
no qual um arranjo especial foi feito para selecionar,
implementar e executar uma série de projetos
prioritários, excluindo-os da meta de ajuste fiscal.
Entretanto, a principal característica do PAC é o
sistema de monitoramento intensivo, coordenado
pela Casa Civil. O PAC engloba mais de 2.200
projetos de logística (rodovias, portos, aeroportos e
hidrovias), projetos de energia (transmissão de energia
elétrica, petróleo, gás natural e biocombustíveis) e
projetos de infraestrutura e sociais (saneamento,
habitação, transporte público, eletrificação rural
e recursos hídricos), e tornou-se uma bandeira do
Governo Federal. A estrutura de monitoramento
intensivo foi respaldada por um compromisso de
garantia de financiamento alinhado com o tempo
e quantidade necessários pelas agências executoras.
A carteira do PPI teve R$ 11.6 bilhões (cerca de 0,15%
por cento do PIB) de 2005 a 2007. A metodologia
foi bem parecida ao Brasil em Ação. Inicialmente, 97
projetos estratégicos foram selecionados9, dos quais
90 eram do setor de transporte – 49 para reforma
de rodovias, 10 para construção de rodovias, uma
hidrovia e 30 para portos. Nessa ocasião, Ministério
da Fazenda foi responsável pela supervisão da
implementação da carteira. Como consequência,
uma unidade foi criada dentro da Secretaria do
Tesouro (STN)10 para gerir o PPI no curto prazo.
No longo prazo, a responsabilidade desta unidade
seria redirecionada a desempenhar somente estudos
8
A seleção de projetos do PAC seguiu uma série
de critérios claros e transparentes12, entretanto
não houve análise de custo-benefício nem estudos
formais de viabilidade para que um projeto se
tornasse parte do PAC. De fato, a missão foi alertada
que a Ministra-Chefe da Casa Civil solicitou aos
ministérios setoriais que apresentassem todos
os projetos disponíveis para começar ou recém
começados, assim evitando somente projetos novos.
Além disso, ficou decidido que a carteira deveria ser o
mais abrangente possível, utilizando todos os fundos
Para uma análise mais profunda do PPI, vide Banco Mundial (2007).
A seleção inicial dos projetos do PPI foi baseada nos
seguintes critérios: I) aumentar receitas ou reduzir gastos
futuros; II) manutenção e reabilitação dos ativos estratégicos
de infraestrutura, III) redução dos gargalos de logística; e IV)
melhorar competitividade do país.
9
11
Ferreira (2008, pp. 1-2).
12
Retornos sócio-econômicos em potencial, recuperação da
infraestrutura existente, projetos sob execução (integral ou partial até
o fim do governo) e as sinergias entre os projetos.
Coordenação Geral de Análise Econômico Fiscal de Projetos
de Investimento Público (COAPI).
10
18
disponíveis. Então, todo tipo de projeto foi inserido
na carteira (projeto básico, em execução, paralisado,
na fase final, etc). Além disso, todos os projetos do
PAC foram isentados da análise da CTPGV (vide
abaixo).
padrão tais como o PPA – que podem ter se tornado
rotineiros e pró-forma, ao invés de estratégicos.
Há pouca dúvida de que o PAC representa um
esforço de melhorar a direção e a fiscalização sobre os
investimentos. Entretanto, a triagem para selecionar
quais projetos entram no PAC não estava clara nem
tecnicamente direcionada. Ao contrário, todos os
projetos disponíveis foram incluídos. Assim, o PAC
revestiu projetos e pôs pressão sobre os ministérios a
gastar mais e mais rápido, sem depender de avaliações
econômicas nem análises de sua capacidade de
implementação. O foco foi mudado da eficiência
no gasto público para a velocidade no gasto público.
Enquanto os benefícios percebidos totais do PAC
levem anos para serem vistos, o fato é que houve
ênfase na execução dos projetos, e não em sua
avaliação, o que causa certa preocupação. Além disso,
a ênfase na execução de projetos existentes significou
que as agências tiveram pouco tempo para criar um
banco de dados de projetos potencialmente viáveis,
já que estiveram tão ocupadas com a implementação
dos que já estavam em andamento.
A coordenação do PAC fica no coração da mais
alta autoridade dentro do Poder Executivo. Uma
estrutura de monitoramento intensivo foi formada
por ministérios centrais (Casa Civil, Planejamento e
Fazenda)13 e ministérios setoriais. A coordenação do
PAC possui 15 membros que gerenciam 10 salas de
situação14, em cujas reuniões semanais identificam
riscos, monitoram o orçamento e a execução
financeira e mediam conflitos entre os atores. Devido
à baixa maturidade da maioria dos projetos, as salas
em geral gerenciam ações preparatórias, como:
desenho e elaboração de projeto, licença ambiental,
licitação e contratação de obras. Ao colocar o PAC no
centro do governo desta forma, garante-se uma forte
aliança entre as prioridades estratégicas do Poder
Executivo e as prioridades do PAC, mesmo que isto
não esteja refletido nos documentos de planejamento
Característica Básica 2: Avaliação Formal de Projetos de Investimento
Tabela 2.2: Avaliação Formal de Projetos, executada por equipe
adequadamente treinada (ou Consultores)
Características chaves
Arranjo Institucional Desejável
Projetos ou programas
que passam na primeira
triagem deverão passar
por escrutínio mais
rigoroso acerca de
seus custos benefícios
e custo-efetividade (o
valor da avaliação ex
ante do projeto depende
muito da qualidade
da análise, que, por
sua vez, depende da
capacidade da equipe
com habilidades de
avaliação de projeto).
Direcionamento publicizado e
transparente; com respaldo de
treinamento efetivo e emprego da
equipe para elaboração e avaliação
de projeto (inclusive consulta às
partes interessadas na elaboração do
projeto).
Aplicação do direcionamento na
avaliação do projeto.
Prática Efetiva
Algum direcionamento é dado para as agências
e as avaliações são realizadas. Diferentes
agências parecem aplicar diferentes critérios
para avaliar os projetos.
A qualidade das avaliações parece irregulares,
refletindo um número de fatores que incluem
pouca credibilidade relativa à revisão e escassez
de habilidades nas agências patrocinadoras.
Muitos projetos, especialmente os do PAC,
parecem ficar isentos de análise de custo
benefício. Os critérios de decisão não estão
claramente especificados, o que torna a
priorização dos projetos muito difícil.
Em discussões com representantes do PAC, foi
sugerido que há um baixo grau de crença na
habilidade de realizar avaliações ex ante a fim de
dar assistência no processo de identificação de
projetos viáveis. De fato, o argumento foi de que
os projetos são necessários e de que era meramente
bom senso implementar determinados projetos.
Esta visão também foi apresentada no Ministério
No nível da gestão estratégica, é o Comitê de Gestão (GPAC). No
nível tático, é o Grupo Executivo do PAC – GEPAC, que engloba as
seguintes secretarias: Orçamento (SOF), Planejamento e Investimento
(SPI), Tesouro (STN), Política Econômica (SPE) e a Secretaria de
Coordenação e Monitoramento (SAM).
13
14
Medidas institucionais, rodovias, ferrovias, portos e hidrovias,
aeroportos, recursos hídricos, habitação, saneamento, metrô, energia
e biocombustíveis.
19
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
dos Transportes, em que a decisão-chave parecia
estar alinhada com a estratégia do PNLT, e que há
engajamento e suporte dos governos municipais e
estaduais. É certo dizer que muitos governos lutam
para efetivar análises de custo beneficio sofisticadas,
e que a classificação dos projetos está de acordo com
os valores da CBA, consideradas as complexidades
das mensurações. Entretanto, sabendo que a
alocação de recursos públicos enseja questões
de escassez e trade-offs entre várias demandas
concorrentes, a visão geral é de que os tomadores
de decisão deveriam pelo menos estar cientes dos
custos e dos benefícios relativos dos cursos de ação
tomados. Assim, fizemos uma breve descrição
(Quadro 3) sobre a experiência da Coreia, que
usa uma hierarquia analítica para avaliar projetos
concorrentes.
vários órgãos usam metodologias diferenciadas.
A revisão destes estudos mostrou que os seguinte
modelos foram aplicados: informações históricas;
Análise Fundamental; Aspectos Técnicos; Análise
Financeira; Análise Ambiental e Sócio-Econômica.
A aplicação da técnica se mostrou irregular, com uma
de nossas amostras que não conseguiu contemplar
questões de viabilidade financeira. A quantidade
de documentação de apoio não era suficiente; tais
documentos são indicativos de que se aproxima de
uma avaliação formal, mas os projetos não estão
passando de fato por uma revisão de avaliação
rigorosa. Além disso, o lançamento do manual
não foi seguido por uma política de fortalecimento
de capacidades dos ministérios setoriais a fim de
produzir tais estudos.
O Banco Mundial apoia a implementação da CMA
por meio do empréstimo do PROGER de Assistência
Técnica. No PROGER, um curso de avaliação exante de 180 horas foi organizado pela Fundação
Getulio Vargas, mas somente 30 servidores da SPI
e CMA foram capacitados. Do mesmo modo, o
Banco apoiou a CTMA, por meio do Programa de
Avaliação NLTA do Brasil. O treinamento foi dado
aos membros da CTMA, acerca de metodologias
de avaliação e vários workshops em experiências
internacionais (ex. Canadá, Chile e Austrália) foram
organizados.
Em 2005, o governo federal criou a Câmara e
Monitoramento e Avaliação (CMA) como parte
do esforço do PPI a fim de melhorar a eficiência do
gasto publico. A CMA foi formada com dois ramos
técnicos: o Comitê Técnico de Monitoramento e
Avaliação (CTMA) e o Comitê Técnico de Projetos
de Grande Vulto (CTPGV). A responsabilidade
do CPTGV é analisar projetos de infraestrutura
orçados acima de R$50 milhões, a fim de verificar
suas viabilidades técnica e sócio-econômica para
inclusão no PPA. Esta missão foi renovada em 2009
para o PPA atual; inicialmente, o decreto da CMA
determinou que estudos de pré-viabilidade fossem
um requisito para a inclusão de todos os projetos
acima de R$ 50 milhões no orçamento, entretanto
isto agora só se aplica aos projetos fora do PAC.
Apesar da tentativa de criar um sistema que
demandaria avaliações no cerne do governo, a
experiência morreu antes de nascer. A demanda
inicial não foi seguida pela criação das condições
nos ministérios setoriais a fim de produzir estudos
de viabilidade. Em três anos (2005-2007) a CMA
funcionou e avaliou 149 estudos de viabilidade.
Entretanto, quando o PAC foi criado, a pressa
para começar a execução levou alguns projetos a
ficarem de fora da análise da CMA. Esta decisão
interrompeu abruptamente a tentativa de criar um
sistema robusto de avaliação no Brasil.
Em 2005, o CPTGV lançou o Manual de
apresentação de estudos de pré-viabilidade de
projetos de grande vulto. 15 Portanto, existem
algumas diretrizes, mas a análise da amostra de
estudos16 que o MPOG forneceu mostra que os
Manual de apresentação de estudos de pré-viabilidade de projetos
de grande vulto.
16
(I) Avaliação Econômica do Projeto do Anel Viário de
Uberlândia (DNIT); (II) Estudo de Pré-Viabilidade para a
Modernização da Sinalização Náutica do Canal de Acesso
ao Porto do Rio Grande (Governo RS); (III) Aeroporto
Internacional do Rio de Janeiro (Galeão) Ampliação Interna e
Reforma do Terminal de Passageiros 2 (Infraero). As propostas
foram de 18,1 km de rodovias, o dsenvolvimento do Porto de Rio
Grande e a renovação e a reforma do Terminal 2 no aeroporto
do Rio de Janeiro.
15
20
Quadro 3: Hierarquia Analítica da Coréia
O processo de hierarquia analítica (AHP) na Coréia foi inserido a fim de dar assistência na escolha de certos projetos
no início do ciclo de vida, e tornar transparentes os custos de buscar certos projetos que podem ter objetivos nãoeconômicos. Uma representação diagramática do processo segue abaixo. Desde 2005, o peso relativo dado a cada
fator chave foi o seguinte: análise econômica (40-60 por cento); análise da política (25-35 por cento); e análise de
desenvolvimento regional equilibrada (15-25 por cento).
Característica Básica 3: revisão independente das avaliações
de investimento por agências patrocinadoras
Tabela 2.3: Revisao independente da avaliação
Características
chaves
A revisão pode ser
necessária para
averiguar qualquer
viés subjetivo e
protecionista na
avaliação.
Arranjo Institucional Desejável
Prática Efetiva
Averiguações independentes
garantem objetividade e qualidade
das avaliações.
Projetos são incluídos no orçamento antes de irem
à Comissão de Monitoramento e Avaliação, o que
garante uma fonte revisora importante.
Conclusão disciplinada das avaliações
do projeto antes do orçamento.
O fluxo de projetos que passa pela Comissão
parece lento, e os projetos do PAC recebem passe
livre para não receberem este tipo de revisão.
Somente quatro projetos foram avaliados em
2009.
Identificar e manter um inventário
de projetos avaliados colocados em
ordem de prioridade no orçamento.
Clareza de papéis entre projetos que
são menores e podem ser lidados no
nível do órgão, e aqueles que mais
fiscalizam.
21
Não há evidência de que haja execesso de projetos
aguardando consideração orçamentária. Embora
este pareça ser um objetivo (desejável) do PAC.
Diferenciação para os projetos acima de R$50
milhões, mas apenas para aqueles fora do PAC.
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
Como acima identificado, a CMA possui dois
subcomitês, um técnico, com foco em grandes
projetos, e um de monitoramento. A CMA
também se reúne mensalmente em plenária.
São representados: Ministério de Planejamento,
Orçamento e Gestão (Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratégicos (SPI); Secretaria
do Orçamento Federal (SOF); Secretaria de
Gestão (SEGES); Departmento de Coordenação e
Controle de Estatais (DEST); Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE)); Secretaria do
Tesouro Nacional (STN); e a Secretaria de Política
Econômica (SPE)); a Secretaria Especial de Assuntos
Estratégicos da Presidência da República; o Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)); a Casa
Civil (Subchefia de Articulação e Monitoramento
(SAM); a Subchefia de Análise e Acompanhamento
de Políticas Governamentais (SAG); e a SecretariaGeral Presidência da República. Os projetos do PAC
não passam pela CMA, já que são considerados
válidos para implementação, tendo passado por uma
avaliação da equipe do PAC.
O decreto da CMA também criou as Unidades
de Monitoramento e Avaliação (UMA), para
desenvolverem monitoramento e avaliação
dentro dos ministérios setoriais. As UMAs foram
colocadas dentro das Subsecretarias de Orçamento,
Planejamento e Administração (SPOAs), que são
ramos do MPOG em cada ministério. Alguns dos
servidores do MPOG foram alocados às UMAs.
Entretanto, não houve capacitação efetiva em
avaliação para estes servidores nos ministérios
setoriais. Do mesmo modo, nunca houve equipe
suficiente para a elaboração e avaliação de projetos
nos ministérios setoriais.
Figura 2 - Estudos de Viabilidade
Recebidos pela CMA
Para fins de comparação, o Quadro 4 abaixo mostra
o sistema de revisão independente para avaliação de
projetos que ocorre no Chile, um país da região que
é visto como líder na gestão do investimento público.
Fonte: Ministério do Planejamento
Quadro 4: Sistema Nacional de Investimentos (SIN) do Chile –
Estágio de Pré-investimento
O Chile parece ter o sistema mais robusto para avaliar os investimentos públicos na América Latina. Data de 1973
e está incorporado em várias leis. O Ministério do Planejamento chileno (MIDEPLAN) é responsável por revisar e
monitorar a avaliação dos projetos. Os próximos passos identificam o longo estágio de pré-investimento por meio
do qual todos os projetos devem passar antes de fazer parte do Banco de Dados Integrado de Projetos (BIP), de
onde o governo escolhe seus projetos de investimento.
• Ideia: Identificação de um problema não solucionado, possíveis benefícios, localização geográfica e objetivos.
• Perfil: coleta de dados adicionais e verificação de informações anteriores. Exame de alternativas técnicas e
institucionais, estabelecimento dos primeiros levantamentos de custos para investimento, operação, vida do
projeto e outros requisitos. Fazer uma avaliação preliminar.
• Pré-Viabilidade: obter todas as informações detalhadas necessárias. Eliminar certas alternativas não viáveis e avaliar
as restantes. Preparar o financiamento. Estudar todos os módulos: demanda de mercado, técnico, ambiental,
recursos humanos, institucional. Fazer avaliações financeiras, econômicas e distributivas. Fazer também análise
de sensibilidade e de risco. Encontrar a melhor alternativa.
• Viabilidade: Desenvolver a alternativa escolhida e reduzir as incertezas a limites aceitáveis e definir seus parâmetros.
Preparar esquema de financiamento final. Aprofundar no estudo dos módulos com os maiores riscos, verificar
todas as premissas criadas.
• Elaboração: elaboração detalhada de engenharia, plantas e especificações, definir toda a logística, fazer ajustes
finais antes da fase de execução, esboçar o edital de licitação.
22
Característica Básica 4: Orçamento e Seleção de Projetos
Tabela 2.4: Orçamento e Seleção de Projetos
Características chaves
Ligação adequada entre
o processo de avaliação
e seleção dos projetos de
investimento público e
do ciclo orçamentário.
Arranjo Institucional Desejável
Critérios transparentes de seleção
dos projetos, com referência aos
objetivos de política no nível
ministerial.
Processo bem estruturado de
elaboração do orçamento com o
escopo de integrar investimentos e
implicações recorrentes de projetos
Controle eficaz de manutenção
para garantir que apenas os
projetos avaliados e aprovados são
selecionados para o financiamento
do orçamento.
Garantia de financiamento
adequado para os projetos
selecionados, inclusive necessidades
recorrentes na conclusão.
Prática Efetiva
Emendas do Parlamento continuam a ser um
problema considerável.
Orçamento caracterizado por grandes ajustes
durante anos e, defasagens na execução.
A seleção dos projetos é mista. Transportes, que
responde por 80% dos investimentos OFSS,
com as suas prioridades em matéria de estratégia
nacional. No entanto, emendas legislativas são
inseridas no orçamento, a maioria sem objetivos
políticos claros.
Não há controle eficaz de manutenção. A CMA,
que deveria avaliar todos os projetos acima de
R$ 50 milhões, teve que dispensar da análise os
projetos do PAC.
Diferentes partes dos projetos são orçadas para
cada ano, as informações não podem ser fornecidas
com base nas taxas de execução prévia. Além disso,
a natureza anual de investimentos é capturada
pelos restos a pagar, o que não faz distinção entre
investimentos específicos.
O elevado número de projetos que estão sendo
executados pode levar à fragmentação do
orçamento e a programas inacabados
A Comissão Mista de Orçamento (CMO) do
Congresso analisa a proposta orçamentária enviada
pelo Executivo. Em geral, há pouco debate sobre o
conteúdo das políticas públicas. A maior parte da
atenção é direcionada para a inserção de emendas de
interesse específico para os políticos - estas poderiam
ser descritas como clientelistas. Segundo a equipe da
CMO, em torno de 10.000 emendas são inseridas
no orçamento de modo ad hoc. O Executivo as usa
como instrumento de barganha para controlar a
coalizão política que sustenta a maioria do governo
no Congresso. A execução das emendas é feita
geralmente por meio de convênios, que são pouco
controlados pelos ministérios.
considerado pelo Congresso. Os funcionários
oferecem idéias de emendas para aumentar o seu
orçamento, alinhados a sua estratégia (por exemplo,
Ministério do Turismo). No entanto, esta não é uma
regra. Investimentos ficam fragmentados e uma
grande parte das obras inacabadas parecem ter se
originado de emendas parlamentares.
Segundo Tollini17, emendas legislativas têm uma
repercussão grave nas despesas do governo federal.
Ele contradiz um argumento recorrente utilizado
para defendê-las. Este argumento diz que o valor total
adicionado ao Projeto da Lei Orçamentária (LOA-
Alguns funcionários dos ministérios trabalham
ativamente com os membros do parlamento durante
o período em que o orçamento está sendo ativamente
17
TOLLINI, Helio. Reforming the Budget Formulation Process
in the Brazilian Congress. OECD Journal on Budgeting, v.9,
n.1 2009.
23
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
Lei Orçamentária Anual) de emendas legislativas é
insignificante em comparação com o orçamento total
do governo federal. Na verdade, o percentual seria
insignificante se essa comparação fosse válida, mas o
orçamento do governo federal inclui a amortização
e rolagem da dívida pública, abaixo da linha, de
transações que distorcem o seu valor real. Além
disso, há os enormes gastos de natureza obrigatória
(transferências, pessoal, benefícios de seguridade
social etc.) Indiscutivelmente, uma comparação
mais correta seria com as despesas discricionárias
do governo federal. Em média, os projetos novos
introduzidos pelo Congresso nos últimos anos têm
representado algo em torno de 20% das despesas
discricionárias incluídas na LOA. Outro sintoma
desta distorção reflete-se na necessidade de o Poder
Executivo apresentar uma grande quantidade de
orçamentos adicionais, muitos dos quais servem para
complementar dotações recorrentes canceladas pelo
relator durante a apreciação da lei orçamentária pelo
Congresso Nacional.
A Comissão Mista de Orçamento do Congresso
também é oficialmente responsável pela análise
das contas do governo (Balanço Geral da União).
Contudo, na prática, os deputados demonstram
pouco interesse nesta tarefa. O relatório de prestação
de contas (Parecer Prévio) fornecido pelo TCU
é analisado de forma superficial. Muita atenção
é restrita a obras irregulares, que são capturadas
na amostra de auditoria, geralmente paralisadas a
pedido do TCU.
Característica Básica 5: Implementação do Projeto
Tabela 2.5: Implementação do Projeto
Características chaves
A factibilidade da
execução dos projetos
deve ser analisada e, em
seguida, a execução deve
ser aplicada com foco na
eficiência.
Arranjo Institucional Desejável
Publicar diretrizes para
implementação do projeto.
Implementação custo-efetiva, por
meio de concursos e contratação.
Implementação oportuna de acordo
com as diretrizes.
Relatórios da implementação
oportuna na execução dos grandes
projetos.
Orçamento efetivo dos projetos
selecionados.
Em qualquer ambiente, há uma série de possíveis
fatores que podem explicar a execução orçamentária
lenta, desde a pobre identificação e elaboração
do projeto até problemas específicos relacionados
com certas etapas do processo de implementação,
tais como contratos complexos e procedimentos
ambientais difíceis. Para lidar com esta questão,
é altamente desejável a iniciativa do PAC de
pôr em prática uma estrutura clara de gestão e
monitoramento, envolvendo salas de situação que
incluem os ministérios do Planejamento, da Fazenda
e da Comissão de Coordenação e que se reunem
Prática Efetiva
Baixas taxas de execução orçamentária são
comuns, refletindo muitos fatores, como contratos
complexos, salvaguardas ambientais e pobres ou
inadequadas elaboração do projeto e programação
financeira.
A Casa Civil recebe relatórios periódicos sobre a
execução do projeto, e participa no Monitoramento
da Sala de Situação.
Revisão anual do PPA (Plano Plurianual)
parece ser baseada em modelo, o exercício do
cumprimento produz pouca informação.
SIGPLAN / SISPAC fornece dados sobre os
projetos de execução. Os dados dos projetos no
PAC são muito transparentes.
a cada duas semanas ou mais, e ainda um grupo
executivo para monitoramento.
Os setores de análise têm dois fins: primeiro,
monitorar, e segundo, intervir com medidas a
serem postas em prática para resolver problemas de
execução ou de implementação.
O fato de que os projetos do PAC estão
automaticamente isentos de qualquer falta de
dinheiro associada à realização bimestral do superávit
primário orçamentário remove um grande obstáculo
24
à sua boa execução. No entanto, como referido em
outros relatórios do Banco Mundial e outros, parece
que as interrupções do fluxo de caixa compreendem
apenas uma de uma série de perturbações potenciais
para facilitar a implementação.
O passado recente experimentou um grande número
de ações tomadas pelo governo para melhorar as taxas
de execução. Mas até agora o sucesso destas medidas
revela-se um pouco evasivo. No âmbito do PPI,
o desempenho foi modesto. A seleção de projetos
foi centralizada nos ministérios da Fazenda e do
Planejamento, onde, apesar de pouca informação,
retornos econômicos foram estimados, e outros
critérios, tais como taxas de execução (ou seja,
priorizar a implementação de projetos avançados),
como sugerido pelos ministérios, foram subestimadas.
No caso do setor dos transportes, alguns projetos
selecionados não tinham contratos ou havia gargalos
na implementação. O montante de fundos aumentou
de 2005 a 2008, no entanto, a taxa de pagamento não
aumentou na mesma proporção (ver Figura 3).
A missão ouviu uma série de queixas sobre tanto
o processo de licitação quanto o de licenciamento
ambiental. No primeiro caso, a questão envolve a
natureza litigiosa do processo de licitação, enquanto
que a segunda questão diz respeito aos vários níveis de
governo de cada exigência ambiental a ser observada.
O artigo 113 da Lei 8.666/93 permite a qualquer
cidadão consultar o TCU e revisar o processo de
licitação. A linguagem nesta cláusula é genérica,
dizendo que o TCU pode rever todo o processo que
supostamente não tenha sido feito em conformidade
com a lei das licitações. Como conseqüência, o TCU
recebe um grande número de casos para análise.
Uma vez que o serviço é prestado pelo TCU a título
gratuito, um efeito colateral desta cláusula bem
intencionada é que os requerentes não têm qualquer
incentivo para se abster de apresentar queixas que
causem a lentidão da execução. Estas queixas podem
ser perniciosas. Considerando que os custos associados
com queixas referidas a um tribunal de justiça serão
pagos pela parte vencida, os casos analisados pelo
TCU são gratuitos para os requerentes. A lei não
define limites de tempo para a revisão feita pelo TCU
e, portanto, o momento de receber uma sentença é
imprevisível. Durante a segunda missão, a imprensa
noticiou a suspensão de 41 projetos federais devido
às recomendações do TCU.
Figura 3 - PPI Execução (2005-2008)
Fonte: SIAFI
Este fato é atribuído a graves problemas de
implementação nos ministérios, a saber: I)
dificuldades na coordenação intergovernamental
(horizontal) e entre os níveis de governo (vertical), II)
falta de equipe técnica (engenheiros especializados)
para elaborar projetos de qualidade, iii) falta de
processos padronizados de licitação e etc. Mais uma
vez, a expectativa de que a baixa execução poderia ser
solucionada somente pela garantia de financiamento
não aconteceu. A imprevisibilidade orçamentária
parecer ser apenas parte do problema.
Houve uma movimentação considerável à atualização
da estrutura do país em matéria de contratos,
particularmente por meio da utilização de práticas
de comércio eletrônico. Infelizmente, enquanto 75%
de todos os contratos (por valor) foram liberados por
meio de pregão eletrônico na internet, a contenda
ocorreu por meio do sistema tradicional de licitações.
O sistema tradicional de licitações parece marcado
por uma série de problemas, em especial à natureza
litigiosa de licitantes, e à exigência de um CPF ou
CNPJ para se cadastrar. O caráter contraditório das
licitações, embora não seja um problema significativo
para a maioria dos processos realizados pela
administração, é um gargalo comum para grandes
contratos de obras civis e foi o motivo que atrasou
principais programas da administração federal, tais
como obras de infraestrutura do PAC.
Figura 4 - PAC Sistema de Monitoramento
Fonte: SIAFI
25
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
O processo de monitoramento é organizado em ciclos
bimestrais. Cada fase é iniciada pelo ministério que
enviar as informações sobre a execução dos projetos,
por meio de um sistema de informação online
(SISPAC). Segundo Viana (2008, p. 5), o SISPAC
sofre dos mesmos problemas enfrentados por
outros sistemas de informação do Governo Federal,
ou seja, fragmentação e informações gerenciais
pobres. Trimestralmente, uma apresentação pública
sobre o ritmo de execução do PAC e os dados
macroeconômicos é feita pela Casa Civil. Estes
eventos são de alto nível, e, dada a centralidade do
PAC para as políticas do governo, atraem muita
atenção da mídia. Os relatórios do PAC estão
disponíveis online em http://www.brasil.gov.br/pac/.
Dados sobre a execução orçamentária do PAC
demonstram (ver Figura 5) que, apesar do
monitoramento intensivo, o ritmo de execução dos
projetos tem sido mais lento que o esperado. Não
há acumulação de restos a pagar, provavelmente
devido aos gargalos já mencionados. Este perfil de
execução permanece bastante similar ao do resto
do orçamento. Em junho, o governo informou que
77 por cento dos 2.500 projetos até então foram
considerados na programação, enquanto que sete
por cento precisavam de atenção e dois por cento
apresentaram problemas. Um total de R$ 63 bilhões
havia sido concluído. A Figura 6 mostra a execução
do PAC, em comparação com projetos fora do PAC.
Duas coisas são evidentes - em primeiro lugar, que o
PAC é responsável por uma parcela maior de todos
os gastos de investimento e outro, que a taxa de
execução é maior.
Os relatórios de monitoramento do PAC e o
uso sofisticado de fotografias aéreas de locais de
infraestrutura oferecem um panorama descritivo
do que foi realizado e os próximos passos em
implementação. No entanto, eles talvez estejam
aquém de analisar as dificuldades na implementação
encontradas e os ajustes necessários para o projeto
ser aprovado. A classificação RAG (‘Adequado’,
‘Atenção’, ‘Preocupante’) é simples e não há
explicação clara para a sua atribuição ao projeto
específico, somente o valor dos compromissos
financeiros e/ou pagamento são apresentados.
Figura 5 - Execução do PAC
Podem existir questões com a forma e natureza
existente do PAC. Por exemplo, essa carteira está
sendo isenta de uma série de procedimentos regulares.
Recentemente, uma emenda legislativa (425/2008)
dispensou todas as estradas de pré-licenciamento
ambiental, como forma de acelerar o PAC. Da
mesma forma, o orçamento e os procedimentos
financeiros são um pouco diferentes de outros
projetos. A STN ressalta que não é universalmente
benéfico para todo projeto ser incluído no PAC, dado
que “por vezes a inclusão no PAC atrai a atenção dos
órgãos de controle que acabam retardando ou mesmo
inviabilizando a execução”.
Fonte: SIAFI
Figura 6 - Taxas de Execução do
PAC e não-PAC
Fonte: Ministério do Planejamento
26
Característica Básica 6: Ajustamento do Projeto
Tabela 2.6: Ajustamento do Projeto
Características chaves
O processo de revisão
de financiamento deve
ter alguma flexibilidade
para permitir
mudanças no perfil de
desembolso para dar
conta das mudanças
nas circunstâncias do
projeto.
Arranjo Institucional Desejável
Monitoramento Ativo
Prática Efetiva
O financiamento é geralmente subestimado
e projetos geralmente precisam de mais
recursos durante o processo de implementação.
A concepção do projeto tem pontos fracos,
devido à falta de capacidade nos ministérios,
inclusive a falta de capacidade para contratar.
A programação financeira não garante um fluxo
previsível de recursos para a implementação do
projeto planejado.
O Tribunal de Contas da União (TCU) realiza
uma análise técnica das contas públicas e audita
as obras em nome do Congresso. A demanda da
sociedade civil provocou mais atenção por parte do
Congresso sobre obras inacabadas18. O TCU criou
o sistema Fiscobras, a fim de auditar todos os anos
uma amostra de trabalhos para identificar os riscos.
De 1997 a 2007, o volume de recursos federais
auditados aumentou de R$ 2 bilhões para R$ 24
bilhões. Em 2007, das 231 obras fiscalizadas pelo
TCU, 77 apresentaram irregularidades graves. Os
mais comuns são superfaturamento (26%), licitações
insatisfatórias (9%), projetos deficientes ou nãoexistentes (9%), licenciamento ambiental (7%), e
mudanças irregulares nos projetos (6%).19
SIGPLAN, SIDOR, SIAFI, SIASG, SISPAC,
SISCONV) possui todas as informações necessárias
para identificar as obras dos ministérios. Este fato
também cria dificuldades para as auditorias do TCU.
Além disso, as deficiências na concepção dos projetos
causa diversas irregularidades na implementação.
Por exemplo, empreiteiros mudam as especificações
dos projetos para torná-los mais caros. Contratos
adicionais são assinados sem a formalização de
alterações no projeto. Quando o TCU inspeciona
o trabalho, é clara a falta de controle de qualidade
da agência contratante. O resultado é que o TCU
suspende a execução até que as irregularidades sejam
resolvidas. Este procedimento de controle contribui
para o acúmulo de obras inacabadas.
Segundo o TCU, as principais causas de obras
inacabadas ou paralisadas são a falta de priorização,
a excessiva politização e a imprevisibilidade dos
recursos orçamentários. O TCU apontou que não há
demanda para a avaliação dos projetos e informações
sobre a execução. Os Ministérios têm muito pouco
controle sobre suas obras, dado que nenhum dos
sistemas de informação disponíveis (por exemplo,
O TCU relatou uma amostra de 400 obras
inacabadas20. Este relatório destacou a extrema
dificuldade dos ministérios em obter informações
sobre seus próprios investimentos. Dependendo do
tipo de investimento (direto, convênio, contratos
de transferência), existem diferentes meios de
monitoramento de execução das obras. Sistemas
como o SIAFI, SIASG e SIGPLAN geram informação
orçamentária, mas não são capazes de identificar uma
obra, uma vez que eles não têm uma chave que
relaciona projetos e planos de trabalho a rubricas
orçamentárias e códigos de trabalho específicos. Uma
ação do orçamento poderá ter muitas obras a ela
relacionadas, bem como uma obra pode ter muitos
contratos associados a ela.
O Comitê Temporário de Obras Inacabadas, criado pelo
Senado em 1995, identificou 2.214 obras paralisadas e um
desperdício de R$ 15 bilhões, documentado no relatório “O
Retrato do Desperdício no Brasil”. Uma de suas recomendações
foi de que o TCU deveria ter uma unidade permanente e
especializada para auditar obras e serviços de engenharia. O
TCU respondeu com a criação da Secretaria de Fiscalização de
Obras e Patrimônio da União (SECOB).
19
Sintese do Relatório das Contas do Governo da Republica.
Brasília, TCU, 2007.
18
Relatório de Auditoria “Obras inacabadas”. TCU n.º
012.667/2006-4
17
27
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
Outro problema é a fragmentação do principal
instrumento legal para as transferências de fundos
(Convênios). É muito comum que os ministérios
trabalhem na sequência e divisão do trabalho
em várias fases. Para cada fase, há um convênio
assinado. Por exemplo, a construção de uma ponte
pode ter um convênio no primeiro ano para ocorrer
a transferência de fundos para as fundações. Em
seguida, no segundo ano a construção principal
iria ocorrer. No terceiro ano, o projeto seria levado
à conclusão. No entanto, os fundos não estão
disponíveis nos anos seguintes para completar toda
a obra. Há um esforço para resolver este problema
por meio do SISCONV. No entanto, ele enfrenta
a oposição de congressistas devido ao potencial de
bloquear a execução de emendas sem projetos ou
documentação adequada.
iniciadas. No entanto, não têm sido muito eficazes
devido ao excessivo número de emendas legislativas
e pela falta de informação coerente a respeito
das obras iniciadas, o que causa a ineficiência de
investimentos.
Em 2001, o www.obrasnet.gov.br foi lançado para
que cada cidadão possa acompanhar as obras do
governo federal executadas em parceria com estados
e municípios. Entretanto, estão presentes apenas
os contratos executados pela Caixa Econômica
Federal. O sistema de módulos adicionais, que iria
controlar a qualidade e os custos da obra, nunca
foi desenvolvido. Esses módulos permitiriam o
monitoramento do planejamento da obra, liberação
de recursos, cronograma, supervisão e etc para todos
os investimentos do governo federal. Dessa forma,
apesar de várias iniciativas, não tem sido dada
atenção adequada à área.
Os regulamentos do Executivo e Legislativo foram
emitidos para garantir o financiamento de obras
Característica Básica 7: Operação das Instalações
Tabela 2.7: Operação das Instalações
Características chaves
Registros de patrimônio
precisam ser mantidos
e os valores dos ativos
registrados.
Arranjo Institucional Desejável
Registro de Patrimônio
Facilidade na Operação
Prática Efetiva
Estoque de patrimônios é muito grande
(600.000 unidades); esforços feitos para
melhorar o registro.
Taxonomia bem desenvolvida para tipos de
propriedade.
Alguns problemas de alinhamento com os
agentes operacionais.
Edifícios governamentais gratuitamente
prontos para ocupação dos órgãos.
Nos últimos anos tem havido um esforço
considerável para reforçar o sistema de registro e
valoração de patrimônio. Esta é uma grande tarefa,
uma vez que a carteira de patrimônio do governo
é enorme, chegando possivelmente a 600.000
propriedades. Há três classes de ativos considerados:
• bens utilizados pelo serviço público federal,
inclusive itens como áreas de proteção ambiental,
e os bens utilizados diretamente na prestação de
serviços;
• Propriedades da União (o maior grupo), inclusive
patrimônio como portos, geração de energia
elétrica nos rios, a plataforma continental, e hotel
de luxo nas Cataratas do Iguaçu.
O grupo que tem a responsabilidade de fiscalização
é o grupo de Gestão Patrimonial no âmbito do
Ministério do Planejamento, cuja opinião é de que,
não obstante os esforços consideráveis, a sua base
de dados de propriedades é deficiente. A tarefa de
atualização do cadastro de patrimônio vai ocorrer
nos próximos 10 anos. A agência observou ainda
que alguns órgãos do governo - especialmente as
forças armadas e algumas estatais - tiveram problemas
• ativos que proporcionam um uso comum, tais
como praias federais, alguns parques, praças e
estradas, e
28
particulares na gestão dos seus ativos imobiliários.
edifícios públicos aos órgãos de governo, sem que
se cobre pelo espaço utilizado, conduza a um nível
de utilização ineficiente, resultando em consumo
excessivo.
Os preços do patrimônio governamental são muitas
vezes uma questão política complexa. No entanto,
é de se esperar que a disponibilidade gratuita dos
Característica Básica 8: Avaliação do Projeto
Tabela 2.8: Avaliação do Projeto
Características chaves
Arranjo Institucional Desejável
Uma avaliação dos
projetos concluídos é
desejável, mas por vezes
ausente, característica
dos sistemas de governo.
Programas institucionais formais
para a avaliação dos projetos /
programas com feedback do projeto.
Prática Efetiva
PAC: avaliação do marco lógico desenvolvido
focando nos programas.
Ausência de avaliação ex post de rotina dos
benefícios.
Busca pelas informações de custo.
Nos últimos 10 anos, o Governo Federal tem feito
esforços para utilizar as avaliações para melhorar a
gestão dos programas. A principal iniciativa tem
sido conduzida pelo Ministério do Planejamento,
por meio do processo de avaliação anual do PPA.
Praticamente todos os programas de prestação de
serviços finais aos cidadãos em todos os setores da
administração federal foram avaliados a cada ano,
desde 2000 (a maioria deles foi publicada). Em 2008,
mais de 300 programas foram avaliados, em todos
os setores. Os gerentes e as SPOAs respondem a um
conjunto padrão de perguntas. Estas questões são
em grande parte fechadas ou de múltipla escolha.
As respostas são fundamentalmente baseadas em
percepções subjetivas ou julgamento dos gerentes,
mas os dados financeiros e de execução física do
SIGPLAN complementam algumas delas.
instrumentos metodológicos para a coleta de dados
dos municípios (questionários pelo correio, entrevistas
com especialistas, grupos de discussão com os
gestores e beneficiários, observação direta etc), (II)
encomendando avaliações externas e utilizando as
avaliações existentes, e (III) fornecendo treinamento
em métodos de pesquisa para os gestores do programa.
Os projetos de investimento não estão submetidos
à avaliação de custo-benefício ou de impacto. Os
ministérios setoriais estão mal equipados no sentido
de avaliar os benefícios de projetos de infrastrutura
ex post. Por outro lado, o setor social tem avançado
muito nesta área. Por exemplo, o Ministério do
Desenvolvimento Social (MDS), que construiu uma
forte capacidade de contratar avaliações, inclusive
avaliações de impacto, como a do Programa Bolsa
Família. Da mesma forma, o Ministério da Educação
tem investido fortemente em testes de aprendizagem
do aluno, como o ENEM. Por fim, o TCU tem
investido muito em avaliação nos últimos anos,
especialmente a aplicação e análise de custo-benefício
(aplicação do recurso financeiro).
Segundo o Banco Mundial (2006), as informações
geradas a partir destas avaliações não são de grande
valor para os gestores do programa. A um custo
limitado, a qualidade pode ser melhorada, por
exemplo, (I) utilizando um amplo conjunto de
29
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
30
3
Possíveis Reformas
Nossa experiência sobre a questão dos dados neste
estudo no Brasil foi um pouco ambígua. Em algumas
áreas-chaves, era realmente difícil obter as informações
adequadas de forma que pudessem ser processadas, se
é que se conseguia. Isto limitou os conhecimentos que
foram usados para o produto final, e pode fazer com
que algumas das afirmações dos revisores não sejam
diretamente apoiadas por evidência empírica. No
entanto, com base em entrevistas e na documentação
disponível, a missão considera que em todas as oito áreas
do quadro de avaliação algumas conclusões podem ser
tiradas, e este relatório reflete isso. Elas estão resumidas
no Quadro 5. De acordo com estas conclusões,
apresentamos um conjunto de recomendações para a
consideração das autoridades. Ao invés de se ter uma
série de recomendações em todas as áreas, tentamos
chegar a algumas alterações de fundo relativamente
sistemáticas para auxiliar a tarefa de tornar a gestão de
investimentos públicos de boa qualidade no Brasil uma
atividade duradoura e sustentável.
A metodologia utilizada neste estudo baseia-se na
aplicação de uma estrutura de gestão amplamente aceita
para a tarefa específica de gestão dos investimentos
públicos. O sucesso da aplicação desta metodologia
depende do fornecimento de uma grande quantidade
de informação gerencial para que os revisores possam
entender não somente como um sistema é projetado
para funcionar, mas como ele de fato funciona. Muitos
governos não compilam este tipo de informação,
e quando o fazem, tendem a não refletir sobre ela,
estudá-la, ou publicá-la. Pode-se argumentar que essa é
uma lacuna da metodologia. Por outro lado, também
se pode defender que as autoridades precisam ser mais
sistemáticas em seus requerimentos de informações
gerenciais e análises das mesmas. A revolução de
qualidade que tem afetado muitas empresas privadas
desde a década de 1980 tem em seu âmago a ideia
de que os processos de negócios só podem melhorar
quando os efeitos desses processos forem estudados e
compreendidos, e depois melhorados.
Quadro 5:Resumo dos Resultados
a. Importantes medidas foram adotadas no Brasil nos últimos anos para melhorar o desempenho de sua carteira
de investimentos público. O foco do governo - nos níveis mais altos - sem dúvida resultou em benefícios
substanciais em termos de coordenação e execução de projetos de investimento. O desafio agora é construir
sobre esta base, e pôr em prática as medidas necessárias para proporcionar benefícios duradouros para a seleção,
aprovação e execução de projetos de investimento público.
b. Enquanto existe um forte e claro vínculo entre os documentos e processos de planejamento das autoridades,
ainda parece haver espaço para fortalecer o grau de direcionamento estratégico para o investimento público.
c. Para a grande maioria dos projetos, parece não haver qualquer avaliação formal inicial ou revisão independente
de tal avaliação. Ao contrário, uma vez que os gargalos são percebidos como óbvios, julga-se que não é sequer
necessária uma avaliação formal, ficando assim as apurações de benefícios muitas vezes implícitas, ao invés
de serem mensuradas e documentadas. A falta de uma avaliação consensual no início do processo invalida a
possibilidade de usá-lo como uma referência (benchmark) durante a execução e a revisão ex post.
d. Parece haver uma falta de qualquer revisão independente efetiva das avaliações de projetos do MDA. Se esta
prática existe, aparentemente o período do esforço de mais investimento público foi associado a uma queda
no esforço real de revisão e avaliação.
e. O orçamento prevê o impacto orçamentário do ano, mas não qualquer controle de custos totais para os
projetos. Há muitas emendas no congresso que não são necessariamente pautadas pelas mesmas prioridades
que as propostas do Poder Executivo. Em muitos casos, tais emendas nem são executadas de fato.
31
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
f. O PAC gerou benefícios para a implementação de projetos, mas permanecem certa morosidade na execução
orçamentária muitas vezes relacionada a questões que surgem durante a elaboração do projeto. Em geral, os
atrasos na execução são agravados por ações do Tribunal de Contas da União (TCU), que suspende os projetos
quando encontra irregularidades.
g. Os ajustes de projeto não parecem estar baseados em análises atualizadas de custo-benefício. Na realidade, eles
advêm de falhas na elaboração e na priorização (ou de fato, preferências). A falha em não ter criado uma avaliação
consensual no início (vide II acima) significa que é muito difícil manter o registro das consequências dos ajustes
sobre o bem-estar gerado pelo projeto. Além disso, esta forma de aprovação de ajustes cria um incentivo para
aprovar os projetos mesmo que tal aprovação esteja baseada em um orçamento irreal desde o começo.
h. A abundância de sistemas de informação relacionados aos projetos não supre qualquer necessidade adequadamente.
i. A qualidade dos registros de patrimônio parece estar melhorando, pois há uma maior cobertura. Porém, o
tamanho e a complexidade do patrimônio governamental sugerem que o trabalho necessário para se ter registros
e valorações completos é gigantesco.
j. Parece não haver uma avaliação de projeto ex post adequada a fim de comparar os custos e benefícios esperados
com os efetivos.
A este respeito, notamos que o projeto de monitoramento
e avaliação de desempenho PEFA coloca o Brasil em
uma boa posição na comparação internacional. Um
resultado, ainda que em versão preliminar, de 16
notas A entre 28 indicadores sugere que a plataforma
de gestão das finanças públicas para nova reforma e
que atua no sentido de ajudar na melhoria da gestão
do investimento público é particularmente boa. Isto
é muito importante para os tipos de melhorias que
poderiam ser consideradas.
Figura 7 - Comparação de Países nos passos da GIP
Fonte: J. Brumby e N. Biletska. Com base em documentos internos do Banco Mundial. Verde significa conformidade significativa com o marco
de avaliação, o vermelho significa o não cumprimento significativo. Laranja é entre o verde e o vermelho
Quanto ao desempenho na GIP, comparando o
Brasil a outros países, sugere-se que o Brasil está um
pouco atrás de alguns países de renda média e países
mais avançados, mas bem à frente de alguns outros
países de renda média e países de menor renda.
Levando em conta o seu desempenho no PEFA,
pode-se considerar que o Brasil tem um potencial
de melhora na GIP.
32
Ao analisar a Prática Efetiva da GIP em vários países,
o Banco sugere o seguinte:
investimento, que auxiliam a compreensão da
mecânica de como os sistemas GIP realmente
funcionam.
• Na medida do possível, as responsabilidades
por todos os aspectos do sistema GIP devem ser
claras.
• Lidar com questões de demanda e oferta associados
às CBAs: Qualidade das análises custo benefício
variam entre países.
• A propriedade da avaliação ex ante é importante,
o que tenderá a refletir o grau de descentralização.
• Por vezes associada à fraca ou pouca evidência
de demanda fundamentada por estes tipos de
relatórios/avaliações.
• Sistemas GIP não funcionam de forma isolada. O
bom funcionamento da gestão dos gastos públicos
e sistemas de orçamento, o gerenciamento das
empresas públicas e sistemas de gestão da dívida
e responsabilidade são igualmente importantes
como sistemas de apoio para a GIP.
• Por vezes associada com a existência de fraca
competência para fazer avaliações - ou seja, as
agências que apresentam propostas realmente
não têm os conhecimentos necessários para
realizar avaliações de alta qualidade.
• Tanto a avaliação ex ante quanto a ex post são
importantes. A eficácia destes mecanismos pode
ser reforçada pelo sistema de orçamento baseado
em desempenho.
• Ou uma combinação de ambos.
• Capacitação:
• Leva tempo para construir capacidade - pode
haver avanço gradual das características e
habilidades institucionais essenciais.
• Às vezes, outras considerações além da eficiência
devem ser feitas. Nestes casos, é útil que estas
decisões sejam tomadas de maneira informada
(e, se possível) de modo transparente.
O ambiente no qual a gestão do investimento público
foi realizado recentemente no Brasil - com o objetivo
de aumentar o volume de projetos de investimento
em número e em valor - depois de muitos anos na
direção oposta, faz uma pressão substancial sobre o
sistema. As capacidades se exaurem, os sistemas se
tornam subnutridos, falhas de concepção e alterações
pontuais começam, e há fuga de capital humano.
Estes aspectos, então, apresentam alguns riscos para
a atividade, já que há pressão sobre o sistema como
nunca antes.
Isto sugere que daqui para frente os países devem
considerar o seguinte:
• O papel das diretrizes centrais: Diretrizes que são
rigorosamente aplicadas têm um papel crucial
em um sistema de GIP em bom funcionamento.
• Diretrizes para o Sistema de Gerenciamento
do Custo Total de Projetos, Coréia, 2007;
e Diretrizes para a Avaliação e Gestão de
Propostas de Gastos e Investmentos de Capital
no Setor Público, Irlanda, 2005.21
As recomendações seguem em quatro categorias
principais:
• Pesquisa baseada em evidência: A disponibilidade
de bons dados é um componente crítico na
avaliação da eficiência dos projetos específicos
de investimento público.
• Desejabilidade de se criar alguma forma de
gateway
• Consideração do papel atual do PAC
• Alguns países, principalmente Chile e Coréia,
foram capazes de montar e publicar uma
grande quantidade de dados relacionados ao
• Consideração do papel atual da CMA
• Outras questões que deverão ajudar na melhoria
da qualidade da GIP no Brasil
• Colaboração em andamento com o Banco
Mundial.
21
Títulos em ingês: Guidelines for Total Project Cost Management
System, Korea, 2007, and Guidelines for the Appraisal and
Management of Capital and Expenditure Proposals in the Public
Sector, Ireland, 2005
Introdução de um processo gateway
33
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
Um problema constante no governo é que o
conhecimento útil e específico é capturado por
uma agência que não o disponibiliza para o resto
do governo. Há boas razões para isso, como um
trabalhador geralmente é responsabilizado por
seu trabalho, mas há também uma perda social - a
sociedade fica pior se conhecimentos específicos não
forem disponibilizados para um propósito relevante.
uma base para ter um processo mais rotineiro e
aceitável, com troca de informações, conhecimentos
e habilidades para conduzir a uma superação mais
rápida das limitações para a execução de bons projetos.
Ao considerar esta ideia, há uma série de questões a
serem refletidas:
• Quem seria o responsável por ‘possuir’ o processo
de gateway?
Nos últimos anos, vários governos do mundo têm
introduzido o conceito de uma revisão de gateway
das operações do governo para revisão e consideração
por aqueles em outras partes do governo. Todos os
governos que tomaram essa decisão estão muito
satisfeitos com os resultados. A garantia de qualidade
melhorou e a qualidade geral dos projetos também.
Isso não significa que falhas não podem acontecer, pois
ainda existem. Mas a qualidade global dos projetos,
inclusive aspectos como o custo-benefício, melhorou.
• Que projetos o processo deve capturar?
• Quantos passos no gateway devem ser
considerados?
• Quem deve efetuar as revisões de gateway,
envolvendo quais conhecimentos e habilidades?
É claro que os governos que realizam os processos
gateway veem os benefícios do projeto. Estas revisões
estão disponíveis em websites, mas uma lista típica
de benefícios identificados nas revisões (no caso do
Tesouro de New South Wales) inclui o seguinte:
Embora diversos governos passaram pela tarefa de
introduzir um processo de gateway por meio de
diferentes aspectos, existem alguns aspectos comuns.
O exemplo do Reino Unido é apresentado no Quadro
6. De um modo geral, revisões de gateway são revisões
de licitações importantes feitas por especialistas
independentes em pontos de decisão definidos. Elas
envolvem entrevistas com os atores do projeto e uma
análise dos documentos do projeto. Um gateway
não é uma auditoria, uma análise técnica detalhada
ou um inquérito, mas uma revisão por experientes
“pares” para garantir uma “nova visão” do projeto à
agência patrocinadora. As revisões sobre o gateway são
realizadas em pontos discretos no ciclo do projeto normalmente em cerca de seis pontos de decisão (ou
gates) no ciclo de licitações.
• Identificação de oportunidades de melhoria do
projeto
• Intervenção precoce para compensar deficiências
emergentes
• Superar o “pensamento de grupo” nas equipes
de projeto
• Escopo de projeto mais preciso, assim como as
estimativas
• Redução do tempo e custos excessivos
• Melhoria no alinhamento dos serviços com os
fundos disponíveis
O processo da sala de situação atual para
monitoramento do projeto, que é gerido pelo PAC,
já permite uma forma de revisão de gateway. Esta
recomendação, portanto, envolve a construção de
• Melhoria da disciplina das licitações
• Melhor gestão de risco
Quadro 6: Processo de Gateway no Reino Unido
O Gabinete de Comércio do Governo (OGC) faz revisões de “acesso” em que os profissionais independentes, de
fora do programa/projeto possam utilizar a sua experiência e perícia para analisar o progresso e a probabilidade de
entrega bem sucedida do programa ou projeto. Eles são usados para fornecer uma perspectiva valiosa adicional sobre
as questões que enfrentam a equipe interna, e um desafio externo para a solidez dos planos e processos
O Processo de Gateway do OGC apoia aos altos funcionários responsáveis pelo cumprimento de seus objetivos,
ajudando gestores sêniores a assegurar que:
34
• As melhores habilidades e a experiência disponíveis sejam implantados no programa ou projeto
• Todas as partes abrangidas pelo programa / projeto compreendam inteiramente o programa/status do projeto e
as questões envolvidas
• O programa/projeto possa avançar para a próxima fase de desenvolvimento ou aplicação e que qualquer contratação
é bem gerida, a fim de fornecer bom custo-benefício para toda a vida
• Haja metas mais realistas de tempo e custo para programas e projetos
• Haja melhoria dos conhecimentos e competências entre os funcionários do governo por meio da participação
em Revisões
• Prestação de assessoria e orientação aos programas e projetos por equipes de colegas profissionais.
Fonte: UK Office of Government Commerce.
Responsabilidade
especialmente no contexto de sua grande agenda,
pode ser melhor ficar no MPOG. Outra opção seria
que a Casa Civil inicie o processo de gateway, e em
seguida, passe a responsabilidade para o MPOG.
Dada a atual divisão de responsabilidades entre
os órgãos centrais do Brasil, é muito difícil ver o
processo de gateway bem colocado no Ministério
da Fazenda.
Em todos os casos, a gestão e a fiscalização da
função de gateway são colocados junto ao centro
de governo. O Processo de Gateway do Reino
Unido dentro do OGC fica dentro do Tesouro,
enquanto na Nova Zelândia o processo de gateway é
executado pela Comissão de Serviços Estatais (SSC),
órgão competente para a nomeação dos diretores
executivos, serviço público e da Administração
Pública. Na Austrália, onde há tanto uma para
o Tesouro quanto para o Ministério da Fazenda,
é realizado pelo Ministério da Fazenda e da
Administração.
Identificação da
aplicabilidade dos projetos
Existe alguma dispersão no foco entre os governos
que aplicam um método de gateway. As divisões
principais são associadas com o tamanho do projeto,
tipo de projeto, e se certos programas são incluídos
ou não, bem como projetos de capital. (Alguns países
veem o processo gateway como sendo útil para realizar
mudanças, seja de investimento ou não.) Dada a
natureza emergente de qualquer processo de gateway
no curto prazo, seria importante se concentrar no
processo onde se pode agregar mais valor. Isto sugere
limitar o processo para o seguinte: só os projetos de
investimento e de um determinado valor. Este valor
poderia ser determinado com referência a uma lista
total de todos os projetos distribuídos por custo
total estimado (CTE), tendo em conta os recursos
disponíveis para a revisão do processo de gateway.
No Brasil, as casas possíveis para a função de
“gateway”:
• Casa Civil
• Ministério do Planejamento
• Ministério da Fazenda
Os aspectos mais importantes deste papel são que
a entidade tenha poder de convocação no centro
de governo e comande de alguma forma todas
as outras agências governamentais. Todas as três
agências centrais, presumivelmente, atingem estes
aspectos. Assim, embora os argumentos possam ser
feitos para cada um desses lugares para a função de
gateway, o exame final deve ser dado na intenção
do próprio processo de gateway e de saber se seria
visto como um instrumento para ajudar o negócio
principal dessas entidades . Tal como está, com a
Casa Civil desempenhando um papel tão importante
e estratégico em relação à GIP no Brasil, ela parece
um candidato natural. O processo de gateway poderia
informar os aspectos do regime atual exercidos pelas
salas de situação. Por outro lado, dada a pequena
quantidade de recursos disponíveis na Casa Civil,
Para aprender por meio da prática, pode ser desejável
também experimentar a aplicação do processo em
diferentes fases de projetos existentes. Por exemplo,
não parece ter havido alguma preocupação em especial
com a fase de elaboração do projeto, de modo que este
pode ser um lugar óbvio para o foco imediato.
Passos discretos
Normalmente existem cerca de seis etapas capturadas
pelo processo de revisão do gateway. Um exemplo seria:
35
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
Pessoal e habilidades para realizar o
processo de gateway
I. Avaliação estratégica
II.Case de Negócios para o investimento ocorrer
Com o tempo e recursos disponíveis, a missão não
foi capaz de realizar qualquer forma de inventariar
as habilidades à disposição do governo federal para
realizar processos de gateway. No entanto, dado o
número de projetos em andamento, é inegável que
é preciso um grande número de agentes envolvidos
na gestão e execução de projetos de investimento
público. A ideia básica do processo de gateway é que
ao invés de permitir que todo esse conhecimento e as
habilidades aprendidas fiquem somente nas agências
que realizam esses projetos, os servidores podem
ser usados para ajudar outras agências envolvidas
III. Preparação para a colocação do processo de
licitação no mercado
IV. Decisão da licitação
V. Prontidão para o serviço
VI. Avaliação de benefícios
Com base na experiência obtida pela missão, parece
que cada um destes estágios trariam benefícios às
autoridades no Brasil.
Tabela 3.1
Indicativo de requisitos de competências para os revisores dos gateways
Area de Especialização
Habilidades funcionais
Gestão Patrimonial Total
Planejamento Estratégico IM &T
Estudos Demográficos
Plano diretor
Gestão de valores
Estimativa de custos
Estudos e opções de custos
Comparador do Setor Público
Avaliação Econômica
Estudos de Viabilidade
Licitação
Gestão de Relações Contratuais
Gestão Operacional
Gestão de Carteira de Propriedade
Análise de demanda
Planejamento de serviço
Planejamento de Comunicações
Análise Financeira
Análise Comercial
Gestão de Riscos
Gestão de Partes Interessadas
Gestão da Mudança
Gestão de Serviço ao Cliente
Gestão de Projetos
Fonte: Governo de New South Wales
O papel atual do PAC
em projetos ou processos similares. Embora seja
difícil argumentar com essa lógica, muitas vezes, as
rotinas da administração pública passam por meio de
intervenções sensatas e públicas. Assim, deveria haver
um meio eficiente de liberação de pessoal para esta
finalidade e de reembolso das agências pelo seu tempo.
Há pouca dúvida de que a iniciativa de investir em
um pequeno grupo, mas altamente focado, na Casa
Civil, para supervisionar o investimento público medido pelo menos em sinais visíveis de volume
- tem sido bem sucedida. Para isso, desde que os
projetos satisfaçam valores e critérios, a sociedade
deve estar satisfeita. Este é um papel sustentável para
a Casa Civil, dadas as expectativas acerca da pasta,
seus recursos e acesso à informação, e os papéis de
outros organismos.
A maioria dos processos de revisão gateway exige a
auto-identificação das pessoas com a combinação
certa de competências e potencial e, em seguida, a
avaliação desses indivíduos pela autoridade gateway
como uma forma de autenticação. Esta certificação
como um revisor gateway autorizado é vista de forma
positiva para as carreiras e progressão profissional,
tornando o processo de auto-identificação um
sucesso.
A missão considerou que ao longo do tempo,
pode fazer sentido para o PAC se concentrar mais
em dois aspectos - a melhoria da qualidade de
36
orientação estratégica que vem do centro do governo
e ajudar com mais frequência a tarefa complexa de
coordenação das ações governamentais (inclusive
entre os diferentes níveis de governo) e supervisão de
projetos realmente importantes. Isso permitiria um
certo grau de especialização e divisão com o MPOG,
deixando de ser responsável da maneira tradicional,
como tem sido, e com o MF para desempenhar o
seu papel habitual.
recomendações. Claramente, se o custo adicional
de concluir um projeto não vai ser mais do que
compensado pelos benefícios econômicos que serão
acrescidos ao final (a menos que o custo da nãoutilização for ainda maior), então não faz sentido
concluir o projeto. No entanto, parece que há
casos em que os projetos estão impedidos por falta
de licenciamento ambiental e outros problemas
que atrasam sua conclusão. Nestas circunstâncias,
a responsabilização por esta lentidão é difícil. No
entanto, é importante que tais projetos continuem
a chamar a atenção no sistema de monitoramento,
e os patrocinadores precisam explicar as razões para
a lentidão.
O papel atual da CMA
A idéia da CMA é muito boa - um comitê para
supervisionar e garantir avaliações realizadas pelas
MDAs patrocinadoras. No entanto, parece que
a CMA tem provado ser muito bem sucedida,
e agora está cada vez mais alinhada como uma
peça importante do sistema GIP no Brasil. Uma
possibilidade é a utilização da CMA em vez de um
controle anterior, convertendo-se em um avaliador
a posterori. A CMA pode realizar uma avaliação
posterior aprofundada dos custos e benefícios dos
projetos, a fim de determinar os benefícios obtidos
ou não. Ao invés de esta ser uma forma de auditoria,
o papel principal seria para a aprendizagem, de modo
que os erros cometidos em projetos não sejam os
mesmos daqueles aprovados pela primeira vez.
Os sistemas de tecnologia da informação devem ser
repensados, cada um dos sistemas relacionados à GIP
tem uma falha, conforme documentado no relatório
de monitoramento PEFA.
Maior investimento no relacionamento com o
Congresso pode ser benéfico enquanto o número
e a natureza das emendas forem reduzidos em
relação ao passado, possivelmente desempenhando
o Congresso um papel mais estratégico de apoio na
identificação de projetos. Talvez, se o Congresso
acreditasse que teve uma influência mais significativa
na determinação da estratégia que dá lugar à seleção
inicial dos projetos, poderia ter menos necessidade de
demonstrar o seu grau de independência por meio da
seleção de projetos específicos. Certamente, o Brasil
continua sendo de longe o campeão em número e
natureza das emendas orçamentárias do Congresso.
Enquanto isto equivaleria a uma significativa recaracterização do papel da CMA, pareceu à missão
de que este papel poderia manter a promessa de
trazer substantiva melhoria ao sistema brasileiro.
Além disso, pode-se dizer que, se não se revelar
um viés sistemático na avaliação anterior para a
superestimação dos benefícios e subestimação dos
custos, então as revisões posteriores podem muito
bem servir de base para o restabelecimento da
CMA ou similar como uma das principais fontes de
controle de qualidade ex ante.
Contínua colaboração
com o Banco Mundial
Nos últimos anos, o Brasil tem recebido considerável
assessoria sobre as suas estruturas e processos de
orçamento. Entre outros, o professor Schick viajou
para o Brasil em várias ocasiões para opinar sobre
as questões orçamentárias, inclusive a diferenciação
entre orçamento e planejamento. O valor atribuído
à geração de uma posição de consenso neste
ambiente, onde a distribuição e especialização de
papéis não é tão clara, pode significar que orçamento
e planejamento estão lentos e pesados em seus
procedimentos. Estão lentos no fato de que, de
tempos a tempos, os governos introduzem medidas
para contornar os seus próprios procedimentos.
Esta é uma interpretação da razão para a criação
do PPI e do PAC, e vários antecessores. Do ponto
102. O novo papel ex post para a CMA cobriria este
passo no processo de revisão gateway, apesar de a
CMA poder desejar acessar os aspectos do processo
próprio gateway.
Outros assuntos a serem abordados
Em relação aos achados no quadro 5 acima, existem
outras áreas em que ações poderiam ser tomadas para
auxiliar a qualidade da GIP.
Obras inacabadas permanecem um problema,
mas é essencial entender sua causa antes de fazer
37
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
de vista técnico, papéis e responsabilidades seriam
muito mais clara e mutuamente respeitados. No
entanto, a situação atual parece representar uma
forma de equilíbrio relativamente estável que tenha
entrado em vigor, porque responde às necessidades
burocráticas e políticas.
• Medidas para acelerar a execução de boa
qualidade, inclusive:
• Lidar com obras inacabadas
• Distribuição de papéis e responsabilidades
• Criação e funcionabilidade dos sistemas de
informação de apoio à função de investimento
público.
As reformas propostas neste documento são poucas
para resolver frontalmente questões relacionadas
à atribuição de papéis e responsabilidades, em
qualquer sentido formal. Em vez disso, as propostas
acima sugerem desencadear alguma mudança
marginal que pode levar a um questionamento dos
papéis e responsabilidades atuais. Desta forma, ele
deve se encaixar com a preferência aparente do Brasil
para a mudança evolutiva.
A organização do trabalho técnico pode ser
administrado muito rapidamente. O Banco possui
muitos estudos de custo-benefício e custo-efetividade,
e está atualmente trabalhando para finalizar e
publicar um texto de vários autores (Arnold C.
Harberger, Glenn P. Jenkins, e Chun-Yan Kuo). Este
trabalho irá complementar bastante a proposta de
concentrar algumas melhorias para o ciclo de gestão
de projetos, inclusive a introdução de gateways. Por
enquanto não há dúvida de que a análise econômica
e financeira sofisticada e cuidadosamente calibrada
é um elemento importante na tomada de decisões
orçamentárias conscientes. É também muito claro
que os mecanismos eficazes devem ser postos em
prática para converter as intenções e as estimativas
em resultados reais. Este relatório sugere que o Brasil
deve dar atenção a estas duas áreas para melhorar
seus resultados.
Propõe-se que o envolvimento contínuo com o
Banco Mundial possa concentrar-se no seguinte:
• Os trabalhos técnicos (dirigidos a todos os níveis
de governo) centrem-se nos seguintes aspectos
da GIP:
• Desenvolvimento e análise de casos de
negócios para dar apoio a projetos
• Técnicas de avaliação - a sua aplicação, sua
organização e sua utilidade
• O comportamento real de uma série de
avaliações ex post / avaliações de projetos
concluídos (ou reservados) (por exemplo,
pelo menos cinco)
Além do envolvimento contínuo em torno do
trabalho técnico destinado a melhorar as capacidades
do sistema de gerenciamento de projetos brasileiros,
propõe-se que muito da aprendizagem possa
ser adquirida por alguns processos entre pares,
envolvendo outros países e governos. Tal programa
de colaboração e compromissos demandaria uma
quantidade significativa de organização tanto no
Brasil quanto em outros países. Para dar seguimento,
propõe-se encontrar parceiros ou patrocinadores para
este fim. As especificidades da presente proposta
podem ser retomadas ainda em diálogo direto entre
o Banco e as autoridades brasileiras.
• Facilidade na colaboração de aprendizagem entre
pares sobre:
• Introdução de gateways, com os seguintes
módulos
• Identificação e certificação dos revisores de
gateway
38
Apêndice 1:
Participantes nas reuniões
Nome
Aline Dieguez B. H. Silva
Amarildo Baesso
Andrea Arrais Resende
Antonio C. A. Rosière
Ariosto A. Culau
Bruno Gnossi
Deborah Beserra
Dino Batista
Duwal Luiz Bueno
Eliane Hirai
Elismar G. Lopes
Ernani Luiz Fernandes
Fabio Gondim
Fidelis Fantin Jr.
Francisco Luiz Baptista da Costa
Georgia Eufrásio
Geraldo Jr.
Gustavo Lino
Jonas Lopes
Jorge Arzabe
Juarez Sostena Barbosa
Juliana Pontes de Moraes
Katya Calmon
Ligia Ourives
Lindemberg Bezerra
Louise Ritzel
Luis Antonio Tauffer Padilha
Luis Antonuo Tauffer Padilha
Luiz Fernando Ururahy de Souza
Luiz Miyada
Marcelo Perrupato
Maria Emilia Pureza
Nazaré Bretas
Orlando Neto
Pedro Bertone
Ricardo Alberto Volpe
Rodrigo L. A. dos Santos
Victor Branco de Holanda
Viviane Marques
Wagner Primo Figueiredo Jr.
Órgão
Executive Secretariat
Secretariat of Planning and Strategic Investments
INFRAERO
Executive Secretariat- Ministry of Planning
Executive Secretariat- Ministry of Planning
Secretariat of Budgeting - Ministério do Planejamento
Secretariat of Planning and Strategic Investments
Ministry of Transport
Ministry of Transport
Secretariat of Real State Management
INFRAERO
Secretariat of Budgeting - Ministério do Planejamento
Budget Committee – Senate
Budget Committee - House of Representatives s
Ministry of Transport
INFRAERO
Secretariat of Budgeting - Ministério do Planejamento
Secretariat of Planning and Strategic Investments
INFRAERO
System of Union Real Estates
System of Union Real Estates
Tribunal de Contas da União
Casa Civil
Treasury Secretariat
Treasury Secretariat
System of Union Real Estates
Secretariat of Management - Ministério do Planejamento
Secretariat of Management - Ministério do Planejamento
Tribunal de Contas da União
INFRAERO
Ministry of Transport
Budget Committee – House of Representatives
Secretariat of Logistics and Information Technology
Budget Committee – Senate
Casa Civil
Budget Committee - House of Representatives s
Secretariat of Management - Ministério do Planejamento
Executive Secretariat - Ministry of Finance
Secretariat of Logistics and Information Technology
Budget Committee - House of Representatives
39
Avaliação da eficiência da gestão do investimento público
Apêndice 2: Documentos
consultados/utilizados
Barzelay, M. and Shvets, E. (2006)Innovation government-wide public management practices to implement
development policy : the case of Brazil in action. IPMJ. International public management journal.V.9, n.1,
p.47-74
Brasil (2005) Manual de apresentação de estudos de pré-viabilidade de projetos de grande vulto. Ministério
do Planejamento.
Castro, A. (2008) Reflexos do Programa de Aceleração do Crescimento no Ministério da Integração Nacional.
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos
Aires.
Ferreira, Z. (2008). Programa de Aceleração do Crescimento: a execução orçamentária e financeira. XIII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Buenos Aires.
Giambiagi, F. (2006) Os Recursos do Projeto Piloto de Investimentos (PPI) e as Contas Públicas em 2007.
IPEA, Boletim de Conjuntura, 75, dez.
Matsuda, Y.; Wenceslau, J.; Shepherd, G.; (2006) Management and Evaluation within the Plano Plurianual:
Institutionalization without Impact? World Bank, mimeo.
Mimica, Edgardo. (2009) Public Investment Management Conference: The Chilean Experience. PowerPoint
presentation.
Rajaram, A; Brumby, J; Le Minh, T; Biletska, N. (2008) Framework for Reviewing Public Investment
Efficiency. World Bank, mimeo.
Reis, E., F. Blanco, L. Morandi, M. Medina and M. de Paiva Abreu (2003) “O século XX nas Contas
Nacionais”. In: Estatísticas do século XX. IBGE.
Viana, L. (2008) Programa de Aceleração do Crescimento: a experiência brasileira recente no monitoramento
de projetos estratégicos. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Buenos Aires.
Tribunal de Contas da União. (2006) Relatório de Auditoria “Obras inacabadas”. n.º 012.667/2006-4
World Bank (2002) “Brazil Planning for Performance in the Federal Government: Review of the Plurianual
Planning”. Report N 22870-BR .
World Bank (2007) Improving Fiscal Circumstances for Growth. Washington, DC: World Bank (BR- 36595).
40