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DIREITO À CIDADE
Bruno Mourão de Almeida*
RESUMO
Informa a mídia que dados recentes da ONU revelam que quase 50% da população
mundial (2,9 bilhões de pessoas) vive em centros urbanos, pelo menos 250 milhões não
têm acesso à água tratada, 400 milhões não se beneficiam de esgoto, 500 milhões não
dispõem de moradia, e outros tantos sobrevivem em extrema condições de risco. Tais
problemas são comuns a todos os grandes centros urbanos, sobretudo nos países em
desenvolvimento como o nosso: déficit habitacional, carência na qualidade dos serviços
de infra-estrutura, baixa qualidade de vida, ocupação predatória de áreas
ambientalmente frágeis e inadequadas, entre outros tantos. Esse texto visa a contribuir
por meio de uma reflexão teórica sobre as questões decorrentes da configuração
assumida pelo processo de urbanização, identificação de novos instrumentos jurídicos,
como no recente Estatuto da Cidade, capazes de responder às exigências de uma melhor
qualidade de vida urbana, idôneos para atender às necessidades de um assentamento
humano na Cidade, mais justo e equânime, e à adoção de políticas públicas voltadas a
uma gestão racional do urbano, garantindo assim o efetivo Direito à Cidade.
PALAVRAS-CHAVE: Urbanização; Qualidade de Vida; Estatuto da Cidade
ABSTRACT
Recent data from the United Nations reveal that almost 50 per cent of world population
(2.9 billion people) lives in urban centers, at least 250 million do not have access to
clean water, 400 million do not have sewer systems available, 500 million are homeless,
among a lot of others who survive in extremely risky conditions. The following are
problems common to all large urban centers, particularly in developing countries like
Brazil: dwelling deficit, bad quality of infrastructure services, low life quality, predatory
and inappropriate occupation of environmentally fragile areas, among so many others.
This paper aims at contributing, from a theoretical approach, to questions related to the
configuration of the process of urbanization, and to identify new legal instruments, like
the recent Estatuto da Cidade, capable of responding to demands of a better urban life
quality, able to reach the needs of a fairer and more equal human settling in the cities, as
well as the adoption of public policies turned to a rational urban management, assuring
therefore the right to the city.
KEYWORDS: Urbanization; Life quality; Estatuto da Cidade
* Bacharel em Direito pela Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais Vianna Júnior – curso concluído
em dezembro de 2003. Pós- Graduado no curso de especialização em Educação Ambiental pela
Universidade Federal de Juiz de Fora – curso concluído em julho de 2005.
2
INTRODUÇÃO
Nossa incursão será na temática da cidade, tendo em vista a contemporaneidade.
Cuidar-se-á de analisar a urbe com fundamento no Direito Ambiental e Direito
Urbanístico, na medida em que o ordenamento racional do espaço urbano não pode
dissociar-se da proteção ambiental.
Por conseguinte, as normas urbanísticas e ambientais mantêm entre si estreito
relacionamento com vista a garantir a qualidade de vida dos habitantes da cidade, diante
dos impactos ao meio ambiente e crescimento dos adensamentos urbanos.
Compreendida por muitos como oposto do campo, da natureza e da
simplicidade, a cidade necessariamente não se opõe ao meio ambiente, na medida em
que o espaço urbano é constituído pelo ambiente construído e pelo ambiente natural. A
verdade é que o ambiente urbano pertence ao conceito macro meio ambiente.
A Constituição Brasileira de 1988 inova o ordenamento jurídico brasileiro ao
estabelecer pela primeira vez um capítulo específico da política urbana, que contém um
conjunto de princípios, responsabilidades e obrigações do Poder Público e de
instrumentos jurídicos e urbanísticos para serem aplicados e respeitados com o objetivo
de reverter o quadro de degradação ambiental e das desigualdades sociais nas cidades,
possibilitando uma condição digna de vida para a população urbana.
As cidades informais caracterizadas pelas áreas onde se localizam as favelas, os
loteamentos populares irregulares e clandestinos nas periferias urbanas, nas áreas
declaradas de proteção ambiental, as ocupações coletivas de área urbana, conjuntos
habitacionais em condições precárias ou abandonados, os cortiços e habitações coletivas
em condições precárias nas regiões centrais da cidade, são situações concretas que
evidenciam a necessidade de constituir uma política urbana contendo um novo marco
legal para as cidades com o objetivo de promover a integração social e territorial da
população que vive nesses assentamentos urbanos.
3
O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO NO BRASIL
A urbanização como fenômeno mundial é tanto um fato recente quanto
crescente, pois por volta de meados do século XIX a população urbana representava
1,7% da população total do planeta, atingindo em 1960 (um século depois) 25% e, em
1980, esse número passou para 41,1% 1. Em 1995 a população urbana mundial atingiu
46% do total, o equivalente a um universo de 2,7 milhões de pessoas. De acordo com a
ONU, cerca de metade da população do planeta, em 2000, era urbana.
O Brasil, como os demais países da América Latina, apresentou intenso processo
de urbanização, especialmente na segunda metade do século XX.
A intensificação da urbanização se deu de forma mais acentuada a partir da
década de 1950, principalmente com o advento da indústria nacional que serviu como
atrativo para o estabelecimento de um grande contingente populacional nas cidades em
busca de trabalho e melhores condições de vida.
De acordo com Santos2, a evolução da população brasileira, principalmente
urbana, ocorreu significativamente nos últimos 60 anos. A taxa de urbanização que em
1940 era de apenas 26,35% atingiu, em 1991, 77,13%. Ainda, no período de 1940 a
1980, a população total do país triplica (de 41.326.000 para 119.099.000) ao passo que a
população urbana multiplica-se por sete vezes (de 10.891.000 para 82.013.000 hab.).
Em 2000 ela é de 81,2%. Esse crescimento se mostra mais impressionante ainda
se lembrarmos os números absolutos: em 1940 a população que residia nas cidades era
de 18,8 milhões de habitantes e em 2000 ela é de aproximadamente 138 milhões.3
Esse ritmo de crescimento urbano, verificado no país após 1950, é justificado
por Santos4 quando afirma que:
a aceleração da urbanização a partir da Segunda Guerra Mundial é
concomitante ao forte crescimento demográfico brasileiro registrado
nessa época que resultou em grande parte de um decréscimo na
mortalidade devido aos progressos sanitários, a melhoria relativa nos
padrões de vida e à própria urbanização.
1
SANTOS, M. Manual de Geografia Urbana. 2 ed. São Paulo: Hucitec, 1981.
SANTOS, M. A Urbanização brasileira. 3 ed. São Paulo: Hucitec, 1993.
3
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE - BRASIL – censo 2000.
Disponível em: <http://www.ibge.org.br/>. 2002.
2
4
Constatamos, portanto, que em sessenta anos os assentamentos urbanos foram
ampliados de forma a abrigar mais de 125 milhões de pessoas. Considerando apenas a
última década do século XX, as cidades brasileiras aumentaram em 22.718.968 pessoas.
Isso equivale a mais da metade da população do Canadá ou a um terço da população da
França.
Trata-se de um gigantesco movimento de construção de cidade, necessário para
o assentamento residencial dessa população bem como de suas necessidades de
trabalho, abastecimento, transportes, saúde, energia, água. Ainda que o rumo tomado
pelo crescimento urbano não tenha respondido satisfatoriamente a todas essas
necessidades, o território foi ocupado e foram construídas as condições para viver nesse
espaço. Bem ou mal, de algum modo, improvisado ou não, todos os 138 milhões de
habitantes moram em cidades.
Vale lembrar rapidamente alguns marcos históricos relacionados a esse
crescimento urbano. O Brasil deixou o século XIX com aproximadamente 10% da
população nas cidades5. Considerando o universo das Américas, o Brasil já apresentava
cidades de grande porte desde o período colonial, mas é somente a partir da virada do
século XIX e das primeiras décadas do século XX que o processo de urbanização da
sociedade começa realmente a se consolidar, impulsionado pela emergência do
trabalhador livre, a proclamação da República e uma indústria ainda incipiente que se
desenrola na esteira das atividades ligadas à cafeicultura e às necessidades básicas do
mercado interno.
As reformas urbanas, realizadas em diversas cidades brasileiras entre o final do
século XIX e início do século XX, lançaram as bases de um urbanismo moderno “à
moda” da periferia. Realizavam-se obras de saneamento básico para eliminação das
epidemias, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagístico e eram
implantadas as bases legais para um mercado imobiliário de corte capitalista. A
população excluída desse processo era expulsa para os morros e franjas da cidade.
Letícia Marques Osório coloca assim o problema:6
4
SANTOS, M. Op. cit., p. 31.
SANTOS, M. Op. cit., p. 32.
6
OSORIO, Letícia Marques e MENEGASSI, Jacqueline. A Reapropriação das Cidades no Contexto da
Globalização. In MARQUES Osório, Letícia (org.).Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas
Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 2002, p.43.
5
5
A ausência de planejamento urbano para as cidades ou, melhor,
para uma significativa porção do território das cidades, intensificou o
crescimento das periferias, principalmente metropolitanas, e a
consolidação de um mercado imobiliário restritivo e especulativo. Com
base em princípios de higiene e beleza difundidos para as cidades da
Europa e Estados Unidos, e posteriormente com o objetivo de promover
o desenvolvimento urbano integrado e equilibrado e o controle do
crescimento urbano, foram elaboradas normas e planos que trataram as
cidades brasileiras como objetos puramente técnicos.
Manaus, Belém, Porto Alegre, Curitiba, Santos, Recife, São Paulo e,
especialmente, o Rio de Janeiro são as cidades que passaram por mudanças que
conjugam saneamento ambiental, embelezamento e segregação territorial, nesse
período.
A economia manteve seu epicentro no setor agrário exportador até 1930, quando
o Estado passa então a investir decididamente em infra-estrutura para o
desenvolvimento industrial visando a substituição de importações. A burguesia
industrial assume a hegemonia política na sociedade sem que se verificasse uma ruptura
com os interesses hegemônicos estabelecidos. Essa ambigüidade entre ruptura e
continuidade, verificada em todos os principais momentos de mudança na sociedade
brasileira, marcará o processo de urbanização com as raízes da sociedade colonial,
embora ela ocorra em pleno século XX, quando formalmente o Brasil é uma república
independente.
Mesmo assim, não há como não reconhecer que a industrialização, que se afirma
a partir de 1930 e vai até o fim da Segunda Guerra Mundial, constituiu um caminho de
avanço relativo de iniciativas endógenas e de fortalecimento do mercado interno, com
grande desenvolvimento das forças produtivas, diversificação, assalariamento crescente
e modernização da sociedade, como nota Caio Prado7.
Em 1950, o processo de industrialização entra em nova etapa. O país passa a
produzir bens duráveis e até bens de produção. No entanto, com a dependência e
crescente controle do capital internacional, o centro das decisões é cada vez mais
externo ao país e seu epicentro se distancia cada vez mais das necessidades internas. A
massificação do consumo dos bens modernos, especialmente os eletro-eletrônicos e
também o automóvel, mudaram radicalmente o modo de vida, os valores, a cultura e o
6
conjunto do ambiente construído. O grau de dependência externa sempre interferiu
decisivamente na produção do ambiente construído no Brasil. Caio Prado Jr.8 nota a
predação ambiental que acompanha cada ciclo econômico brasileiro, que utiliza os
melhores esforços e a energia do país, mas estes são imobilizados e abandonados
quando o produto que é objeto desse movimento deixa de ser demandado pelo mercado
externo. Mas resta arrasado, também, o território como aconteceu com a cana, o ouro, o
café. Destaca ainda o caráter predatório dessa industrialização que, diante do
infraconsumo da maior parte da população, implanta no país um modelo baseado na
obsolescência programada, no desperdício, na substituição de produtos que é próprio
dos países altamente desenvolvidos.
De 1940 a 1980, o PIB brasileiro cresceu a índices superiores a 7% ao ano, um
dos maiores do mundo no período9. A riqueza gerada nesse processo permaneceu
bastante concentrada, embora, mesmo com a concentração da renda, o alto grau do
crescimento econômico tenha influído na melhoria de vida de toda a população,
especialmente daquela que abandonou o campo buscando melhores oportunidades nas
cidades. Porém, enquanto o crescimento econômico se manteve acelerado, o modelo
“funcionou” criando uma nova classe média urbana, mas mantendo grandes
contingentes sem acesso a direitos sociais e civis básicos: legislação trabalhista,
previdência social, moradia e saneamento, entre outros. A recessão que se seguiu nos
anos 80 e 90, quando as taxas de crescimento demográfico superaram as do crescimento
do PIB, fazendo com que a evolução do PIB per capta fosse negativa na década de 80,
trouxe um forte impacto social e ambiental, ampliando o universo de desigualdade
social.
Nessas décadas, conhecidas como “décadas perdidas”, a concentração da
pobreza é urbana10. As décadas perdidas não são as únicas a registrarem as origens do
que podemos chamar de tragédia urbana brasileira – enchentes, desmoronamentos,
poluição dos recursos hídricos, poluição do ar, impermeabilização do solo,
7
Apud MARICATO, Ermínia. Brasil, Cidades. Alternativas para a Crise Urbana. Ed. Vozes,
Petrópolis 2001., p. 18.
8
Apud MARICATO, Ermínia Op. cit., p. 19
9
MARICATO, Ermínia Op. cit., p. 20
10
MARICATO, Ermínia. Op. cit., p. 22, que classifica as duas décadas – 1980 e 1990 – como “perdidas”
baseado em: no anos 80, especialmente no declínio econômico; nos anos 90, no impacto social do
desemprego e no crescimento econômico errático, entre outras variáveis.
7
desmatamento, congestionamento habitacional, reincidência de epidemias, violência,
entre outros.
O AVANÇO DA URBANIZAÇAO E A PREOCUPAÇÃO COM A QUALIDADE
AMBIENTAL
A crescente urbanização da humanidade, conforme destaca Lombardo11,
constitui uma preocupação de todos os profissionais e segmentos ligados à questão do
meio ambiente, pois as cidades avançam e apresentam um crescimento rápido e sem
planejamento adequado, o que contribui para uma maior deterioração do espaço urbano.
Para se perceber a importância do fenômeno na última década no contexto
nacional basta notar que em 1995 a população brasileira ultrapassava os 155 milhões de
habitantes. Nesse mesmo ano, a população urbana representava 75,5% do total.
No ano 2000, a população do país, segundo o IBGE12, atingiu a marca dos 170
milhões de habitantes, sendo aproximadamente 138 milhões de pessoas residindo em
zonas urbanas, o que representa 81,2% do total de habitantes. Somente no Estado de
São Paulo a população urbana representa, em fins do século XX, 93,4%,
correspondendo a uma das mais altas taxas de urbanização do Brasil. Cabe salientar que
essa taxa em outros estados da federação é ligeiramente inferior devido a fatores de
diversas ordens.
É exatamente nesse contexto que a vida nas cidades se torna importante e ganha
destaque tendo em vista as condições do meio físico urbano que adquiriu características
peculiares decorrentes da ação antrópica intensificada bruscamente com o avanço das
técnicas no decorrer do século XX e, conseqüentemente com a aquisição de novos
padrões de vida decorrentes também da urbanização.
Nesse cenário atual, visto como um novo período histórico, “a humanidade
enfrentará os efeitos negativos dos últimos duzentos anos de crescimento populacional e
econômico que provocaram o desequilíbrio ecológico e a degradação do meio ambiente
11
LOMBARDO, M. A. Ilha de Calor nas Metrópoles: o exemplo de São Paulo. São Paulo: Hucitec ,
1985., p. 16.
12
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE - BRASIL – censo 2000.
Disponível em: <http://www.ibge.org.br/>. 2002.
8
físico e social”13. Dessa forma, discutir qualidade ambiental constitui objeto de bastante
relevância, haja vista a importância do termo para o século XXI que entra em cena
aliando um forte incremento demográfico a uma sociedade de consumo exacerbado,
onde a degradação ambiental ganha escopo como uma das mais graves conseqüências
do atual sistema econômico mundial.
De acordo com Lombardo, “a qualidade da vida humana está diretamente
relacionada com a interferência da obra do homem no meio natural urbano. A natureza
humanizada, através das modificações no ambiente alcança maior expressão nos
espaços ocupados pelas cidades, criando um ambiente artificial.” 14
Como características cada vez mais marcantes das cidades, fatores como a
elevada densidade demográfica, a concentração de áreas construídas, a pavimentação
asfáltica do solo e as áreas industriais podem provocar alterações no clima local,
essencialmente nos valores da temperatura do ar15.
A forma como acontece o uso e a ocupação do solo urbano relacionada à
disposição do relevo pode gerar significativas alterações no campo térmico urbano.
Desse modo, o descontrole processual em que se dá o uso desse solo dificulta
tecnicamente a implantação de infra-estrutura, produz altos custos de urbanização e gera
desconforto ambiental: em nível térmico, acústico, visual ou de circulação. Tudo isso
contribui, de acordo com Lombardo16, para uma contaminação ambiental que resulta
num ambiente desagradável para o convívio humano.
Considera-se, de maneira geral, que a qualidade do meio ambiente constitui fator
determinante para o alcance de uma melhor qualidade de vida. Assim sendo, Oliveira17
salienta que a qualidade ambiental está intimamente ligada à qualidade de vida, pois
vida e meio ambiente são inseparáveis, o que não significa que o meio ambiente
determina as várias formas e atividades de vida ou que a vida determina o meio
ambiente. Na verdade, o que há é uma interação e um equilíbrio entre ambos que variam
de escala em tempo e lugar.
13
MAZZETO, F. A. P. Qualidade de vida, qualidade ambiental e meio ambiente urbano: breve
comparação de conceitos. In: Sociedade e Natureza (Revista do Instituto de Geografia da UFU).
Uberlândia: EDUFU, Ano 12, n 24 – Jul/dez 2000, p. 21-31.
14
LOMBARDO, M. A. Op. cit., p. 16.
15
LOMBARDO, M. A. Op. cit., p. 27.
16
LOMBARDO, M. A. Op. cit., p. 18.
9
Para Machado18, os padrões de qualidade ambiental variam entre a cidade e o
campo, entre cidades de diferentes países ou do mesmo país, assim como entre áreas de
uma mesma cidade. Isso ocorre, segundo a autora, porque a qualidade do meio ambiente
depende de processos nacionais, em nível urbano e rural e de políticas adotadas em
todas as esferas: federal, estadual, municipal, pública ou privada.
Para Ribeiro,19
É preciso investigar os grupos sociais em suas complexas interações para
identificar os indicadores de qualidade aceitos pela maioria. Depois,
pode-se estudar o grupo para reconhecer as razões que levaram à
elaboração de tal conceito de qualidade e, por fim, analisar a população
para conhecer quem consegue manter e reproduzir sua existência nos
moldes assimilados como de qualidade. Essas ponderações não são
lembradas freqüentemente. É comum adotar como referência os
indicadores de países de renda elevada. Muitas vezes tais indicadores
tornam-se uma meta a ser atingida e são impostos a comunidades alheias
a eles.
Ainda seguindo o pensamento de Ribeiro20,
Diante da perspectiva da escassez de recursos naturais que se vislumbra
para o século XXI, caso seja mantido o padrão de consumo da sociedade
capitalista, é preciso estabelecer níveis mínimos de qualidade de vida que
possam ser garantidos a todos os seres humanos. A capacidade de repor a
base material da existência para garantir a reprodução da vida deve ser a
meta comum a ser atingida.
Como se pode verificar, a partir da argumentação acima, a qualidade do meio
ambiente é, em parte, objeto da percepção humana; portanto subjetiva, pois a
organização dos elementos naturais e artificiais possibilita, através do arranjo de
diferentes composições paisagísticas, o gosto ou o repúdio ao ambiente. É uma questão
de gosto, é uma questão de estética, porém mais do que isso é uma questão de
funcionalidade que passa necessariamente pela organicidade do espaço urbano.
17
Apud MACHADO, L. M. C. P. Qualidade Ambiental: indicadores quantitativos e perceptivos. In
MARTOS, H. L. e MAIA, N. B. Indicadores Ambientais. Sorocaba: Bandeirante Ind. Gráfica S.A,
1997, p. 15-21.
18
MACHADO, L. M. C. P. , In MARTOS, H. L. e MAIA, N. B. Op. cit., p. 17.
19
RIBEIRO, Wagner Costa, Em busca da Qualidade de Vida, In PINSKY, J. e PINSKY C. B. (Orgs).
História da cidadania. Contexto, São Paulo, 2003., p. 407
20
RIBEIRO, Wagner Costa. Op. cit., p. 407
10
DIREITO À CIDADE
A cidade marcada pela desigualdade social e pela exclusão territorial parece não
ser capaz de produzir um desenvolvimento sustentável. Nelson Saule Júnior21 situa o
problema adequadamente:
(...) o direito ao desenvolvimento e o direito a um meio ambiente
sadio têm como vínculo o desenvolvimento sustentável (...). O princípio
do desenvolvimento sustentável fundamenta o atendimento das
necessidades e aspirações do presente, sem comprometer a habilidade das
gerações futuras atenderem sua próprias necessidades. (...) a política de
desenvolvimento urbano deve ser destinada para promover o
desenvolvimento sustentável, de modo a atender as necessidades
essenciais das gerações presentes e futuras. O atendimento dessas
necessidades significa compreender o desenvolvimento urbano como
uma política pública que torne efetivo os direitos humanos, de modo a
garantir à pessoa humana uma qualidade de vida digna.
Parece não haver dúvida de que a cidade da segregação sócio-espacial e da
exclusão territorial não é uma cidade sustentável: os direitos humanos fundamentais da
população de baixa renda que vive nas favelas são desrespeitados, a qualidade de vida é
mínima e não há a menor garantia de que as necessidades essenciais das futuras
gerações serão atendidas na continuidade desse modelo capitalista predatório de cidade.
Diante desse quadro, qual tem sido o papel jogado pelo Direito? No Brasil, um
país em que milhares de leis regulam a vida dos indivíduos-cidadãos, o Direito
Urbanístico tem tido uma trajetória paradoxal, conforme nota Edésio Fernandes:22
O caso do Brasil mostra que o processo de produção da legislação
urbana deve ser entendido a partir da perspectiva dos mesmos interesses
que levaram à acumulação capitalista sem controle nas cidades, sem
jamais perder de vista todas as respostas e alternativas criadas na vida
cotidiana por aqueles que têm sido tradicionalmente excluídos de tal
processo, vale dizer, a grande maioria dos habitantes das cidades. Ao
invés de ser uma questão técnica cuja resposta é de ser encontrada dentro
dos limites do universo jurídico, a produção da legislação urbana
21
Apud MORAES, Alfonsin Betânia de. Regularização Fundiária: um imperativo ético da cidade
sustentável. In JUNIOR, Nelson Saule (coord.). Direito à Cidade. Trilhas Legais para o Direito às
Cidades Sustentáveis. Max Limonad, São Paulo, 1999, p. 160.
22
Apud MORAES, Alfonsin Betânia de. Op. cit., p.161
11
constitui um processo político, já que é uma dimensão do mesmo conflito
social que se encontra na raiz da produção da cidade.
Assim, no campo da legislação urbana, o Direito tem sido instrumento de uma
disputa por um modelo de cidade: de um lado serviu aos interesses capitalistas que
configuraram uma cidade excludente e segregadora e, mais recentemente, tem servido
de ferramenta aos movimentos sociais e setores interessados na mudança dessa cidade a
fim de transformá-la em um território mais afeito à Justiça social.
Com a Constituição Federal de 1988, foi assegurado tratamento ímpar à matéria
ambiental e urbanística, dedicando-se um capítulo específico sobre meio ambiente
(Capítulo VI, Título VIII) e outro sobre política urbana (Capítulo II, Título VII). Esses
dispositivos não surgiram do acaso, mas da organização e influência da sociedade civil
na feitura da Carta Constitucional.
Por conta da atuação dos movimentos populares e das entidades que
defenderam, por exemplo, a Emenda Popular de Reforma Urbana durante a Costituinte,
que contou com cento e sessenta mil assinaturas, incorporaram-se propostas, como a do
usucapião urbano de cinco anos, o conceito de função social da propriedade, o imposto
territorial urbano progressivo no tempo para terrenos ociosos e a possibilidade de
desapropriação de terras com pagamento em títulos da dívida pública. Portanto, quanto
à matéria urbanística, como é notório, o Brasil nunca teve uma política de
desenvolvimento urbano. Somente com a Constituição Federal de 1988. Art. 182 e art.
183, estabelece-se um Política Constitucional Urbana.
Da mesma forma, na matéria ambiental, a sociedade organizada esteve sempre
muito presente na proposta de elaboração do capítulo do meio ambiente da Carta
Magna. A Constituição de 1988, como resultado dos fatores reais de poder e pressão
social, disciplina integralmente a proteção ao meio ambiente. Enfim, toma-se
consciência de que “ a qualidade do meio ambiente se transforma num bem, num
patrimônio, num valor mesmo, cuja preservação, recuperação e revitalização se
tornaram num imperativo do Poder Público, para assegurar a saúde, o bem-estar do
homem e as condições de seu desenvolvimento”.23
23
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15º ed. Revista. São Paulo:
Malheiros, 1998, p. 809.
12
No dia 10 de julho de 2001, foi aprovada a Lei Federal nº. 10.257, chamada
“Estatuto da Cidade”, que regulamenta o capítulo original sobre política urbana
aprovado pela Constituição Federal de 1988 (arts. 182 e 183). A importância da nova lei
merece ser enfatizada, sobretudo porque o Estatuto da Cidade com certeza vai dar
suporte jurídico ainda mais inequívoco à ação daqueles governos municipais que têm se
empenhado no enfrentamento das graves questões urbanas, sociais e ambientais que têm
diretamente afetado a vida da enorme parcela de brasileiros que vivem em cidades.
Reconhecendo o papel fundamental dos municípios na formulação de diretrizes de
planejamento urbano e na condução do processo de gestão das cidades, o Estatuto da
Cidade não só consolidou o espaço da competência jurídica e da ação política municipal
aberto pela Constituição de 1988, como também o ampliou sobremaneira.
Uma das maiores inovações contidas no Estatuto da Cidade é o deslocamento
do direito de propriedade para o âmbito das normas de ordem pública e de interesse
social, que passam a regulamentar o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental
(§ único do art. 1º ). O fundamento da propriedade privada passa a ser sua finalidade.
Isso significa que a função social da propriedade atua como fonte de comportamentos
positivos. Edésio Fernandes nos fala do princípio da função social da propriedade e da
cidade:24
Trata-se de princípio que vem sendo nominalmente repetido por todas as
constituições brasileiras desde a de 1934, mas que somente na de 1988
encontrou uma fórmula consistente, que pode ser assim sintetizada: o
direito de propriedade imobiliária urbana é assegurado desde que
cumprida sua função social, que por sua vez é aquela determinada pela
legislação urbanística, sobretudo no contexto municipal. Cabe
especialmente ao governo municipal promover o controle do processo de
desenvolvimento urbano, através da formulação de políticas de
ordenamento territorial nas quais os interesses individuais dos
proprietários de terras e construções urbanas necessariamente coexistam
com outros interesses sociais, culturais e ambientais de outros grupos e
da cidade como um todo. Para tanto, foi dado ao poder público municipal
o poder de, através de leis e diversos instrumento urbanísticos,
24
FERNANDES, Edésio. Um Novo Estatuto para as Cidades Brasileiras, In OSORIO, Letícia Marques
(org.). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras.
Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 2002, p. 08
13
determinar a medida desse equilíbrio – possível – entre interesses
individuais e coletivos quanto à utilização do solo urbano.
Pela primeira vez uma legislação estabelece medidas coercitivas de garantia do
princípio da função social, como o IPTU progressivo e a desapropriação mediante
títulos da dívida pública. Até então, a lógica era inversa: incentivos fiscais eram
concedidos para quem edificasse na zona urbana, já provida de serviços.
A propriedade urbana deverá se vincular às diretrizes e objetivos da política
urbana, e estará cumprindo sua função social quando atender às exigências
fundamentais de ordenação da cidade. O pleno exercício do direito à cidade deverá
observar as diretrizes norteadoras do desenvolvimento urbano, expressa nos seguintes
itens do art. 2º do Estatuto:
“I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e
aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
(...)
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características
locais;
(...)
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e
econômica do Município e do território sob sua área de influência;
(...)
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.”
O preceito da função social da cidade deve balizar a política pública de
desenvolvimento urbano, por meio da construção de uma nova ética urbana onde os
valores ambientais e culturais sejam preponderantes, garantindo sustentabilidade e
desenvolvimento. O direito ao desenvolvimento está vinculado à proteção dos direitos
humanos e ao meio ambiente, e é reconhecido por diversos tratados jurídicos
14
internacionais, dos quais o Brasil é signatário25. Note-se aqui, que dentro da função
social da cidade existe o escopo de defesa e proteção do meio ambiente e da qualidade
de vida dos seus habitantes: a função ambiental da cidade. A função ambiental atua
sobre a cidade para concretizar o seu fim: efetivar o bem-estar dos habitantes da cidade
e o meio ambiente ecologicamente equilibrado. A cidade cumpre sua função ambiental
quando garante a todos o direito ao meio ambiente urbano ecologicamente equilibrado,
na existência de áreas verdes e equipamentos públicos, espaços de lazer e cultura,
transporte público, esgotamento sanitário, serviços básicos de água, luz, pavimentação
de vias públicas, entre outros.
A sustentabilidade de uma cidade também é determinada pela qualidade de sua
governança. Somente um processo de governança urbana transparente e responsável
poderá assegurar o desenvolvimento sustentável das cidades com justiça social e
preservação ambiental. Socialmente, os custos para o alcance da sustentabilidade
ambiental não serão originariamente iguais para todos e muitas pessoas não estão aptas
a pagar por eles. Custos e benefícios para diferentes grupos, para assegurar melhores
ambientes, não podem ser simplesmente alcançados em termos quantitativos, pois o
conceito de “melhor qualidade do ambiente” varia de acordo com a classe e o nível de
pobreza. Sustentabilidade também é integração social: deve-se assegurar a inclusão de
todos os grupos por intermédio da garantia de acesso à terra, à habitação a ao trabalho
como fatores básicos de melhoria da qualidade de vida.
No aspecto dos eixos fundamentais que devem nortear a gestão urbana, o
Estatuto da Cidade estabelece, ainda, as seguintes diretrizes no art. 2º:
“II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
(...)
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos
processos
25
de
implantação
de
empreendimentos
ou
atividades
com
efeitos
- Declaração sobre O Direito ao Desenvolvimento, adotada pela Assembléia das Nações Unidas em
1986; Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas, de 1966;
15
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a
segurança da população.
(...)
Art. 4º ... § 3º - Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio
de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social,
garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil”.
Destaca-se José Bandrés26 :
Descentralizar o governo das cidades e criar mecanismos inovadores de
gestão e de participação cidadã è um projeto político de socialização do
poder, de inclusão social e de aumento da eficiência na prestação de
serviços públicos. O desafio é romper com o controle político das elites
locais, exercido através de mecanismos corruptos e clientelistas. É
colocar as instituições em funcionamento para impulsionar um processo
de mudanças sociais como resposta à crise de governabilidade que o
predomínio da lógica de mercado impôs aos governos e à sociedade. A
cidade deve constituir-se como uma estrutura onde o respeito aos valores
fundamentais de dignidade humana e a recuperação da capacidade de
intervenção dos cidadãos são elementos determinantes e incentivadores
da integração social. É necessário reinventar relações sociais de um
conviver-junto, promovendo ligações de integração, preservação,
solidariedade e representação.
Desta feita, na acertada citação acima, tem-se que o direito à cidade, como
direito à qualidade de vida na cidade, efetiva-se com o controle e a participação do
cidadão e da sociedade de uma forma geral, garantindo a defesa do direito difuso à
cidade por meio da construção coletiva de leis, políticas, programas e práticas sociais.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A urbanização, como fenômeno decorrente da industrialização, é uma realidade
internacional. Grandes cidades avolumam grandes problemas urbanos, como os
impactos ambientais e a queda da qualidade de vida dos seus habitantes. A questão se
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – Agenda 21, de 1992; Agenda Habitat, de
1996.
26
Apud OSORIO, Letícia Marques e MENEGASSI, Jacqueline. A reapropriação das Cidades no
Contexto da Globalização, In OSORIO, Letícia Marques (org.). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana:
Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 2002, p.
48
16
agrava no terceiro mundo, onde vive a maior e mais pobre parcela da população
mundial.
No Brasil, as cidades estão no centro da problemática ambiental, a qual se
articula também com o quadro de exclusão social que tem se aprofundado nas últimas
décadas. No início do século XXI, a imagem das grandes cidades está marcada por
favelas, poluição do ar e das águas, enchentes, desmoronamentos, crianças abandonadas
e violência. A depredação ambiental está inseparável do caos urbano nacional. A
ausência de uma política habitacional tem como resposta a ocupação de áreas
ambientalmente frágeis, caso da beira dos córregos, encostas, várzeas inundáveis e áreas
de proteção de mananciais, que constituem a única alternativa para os excluídos do
mercado residencial formal.
Nesse contexto exige-se uma atuação global e integrada do Poder Público em
relação às atividades urbanísticas; é necessário que o Estado disponha de capacidade de
intervenção, consiga estabelecer políticas públicas, estratégias de urbanização e pactos
políticos dos mais diversos. O ordenamento jurídico brasileiro tem evoluído na proteção
do meio ambiente e delimitação de uma política urbana. A constituição de 1988 tratou
de forma ímpar a questão ambiental e urbanística, estabelecendo capítulo específico
destinado ao meio ambiente e outro para a política urbana.
A aprovação do Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional quanto ao
controle jurídico do desenvolvimento urbano, visando reorientar a ação do poder
público, do mercado imobiliário e da sociedade de acordo com novos critérios
econômicos, sociais e ambientais.
Aos atores que se referenciam pela bandeira da luta da Reforma Urbana, que
buscam conquistar políticas públicas, com uma visão global da questão urbana, cabe,
entre outras coisas, fortalecer uma ação articulada, com a ótica e a organização da
sociedade civil, desde a esfera federal até a municipal. Necessitam continuar
fortalecendo a materialização do direito à cidade, por meio da construção coletiva de
leis, políticas, programas e práticas sociais em todas os níveis da Federação e que não se
esgotam na aplicação do Estatuto da Cidade, que, para ser implementado, muitos
desafios precisam ser enfrentados.
Além de todos os déficits existentes, é preciso observar e discutir o déficit de
urbanidade no país, que se expressa nos extraordinários níveis de desigualdade
17
socioeconômica, de segregação sócio-espacial, e pela ausência, em escala nacional, de
órgãos efetivamente responsáveis pelo planejamento do território. O Estatuto da Cidade
reúne princípios e instrumentos que, em mãos de governos democráticos e de forças
sociais que defendem os interesses das camadas populares, podem ser acionados em
direção à conquista da urbanidade e da democracia, apostando em cidades justas,
democráticas e sustentáveis.
Porém, se realmente o Estatuto da Cidade institucionalizar o planejamento nos
municípios com participação popular, contribuirá em primeiro lugar para a construção
de políticas públicas reais, específicas e abrangentes e será uma grande aprendizagem
coletiva para continuar enfrentando inúmeros problemas sérios; tais como violência,
desemprego, pobreza absoluta, falta de qualidade de vida, problemas ambientais, entre
outros, não previstos no Estatuto da Cidade e que da mesma forma são de urgente
solução.
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