PRINCIPIOLOGIA JURÍDICA DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Renata Corrêa Severo1
Eliane Pereira da Silva2
Resumo: Este estudo aborda a principiologia especifica aplicável aos Serviços
Públicos de maneira geral. Para atingir o objetivo proposto, o estudo trata
primeiramente da conceituação de Serviço Público, das hipóteses de concessão e
permissão, para, a partir destes parâmetros examinar a principiologia jurídica
aplicável aos Serviços Públicos.
Palavras-chave: Direito. Direito Administrativo Brasileiro. Serviços Públicos.
Principiologia.
INTRODUÇÃO
O presente estudo trata da principiologia aplicada à prestação do chamado
serviço público, muitas vezes gratuito ou subsidiado. Os princípios que
regulamentam essa relação são extremamente importantes, pois indicam os
caminhos através dos quais o Estado se utiliza para disponibilizar os serviços
públicos à todos, sem marginalizar os usuários dos serviços, que podem ser
onerados excessivamente se não houver tal controle.
Num país de desigualdade social como o Brasil, são freqüentes as
dificuldades de grande parcela da população para usufruírem certos serviços
públicos por conta da excessiva onerosidade, ainda mais quando o serviço é
prestado por particular. Este visa o lucro, mas no caso do serviço público, deverá
haver limitações no preço a fim de atender os princípios do Direito Administrativo.
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Advogada, formada pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS, São Leopoldo/RS, especialista em Direito da
Administração Pública pela Universidade Federal de Uberlândia – UFU, Uberlândia/MG, Professora de Direito
Administrativo da Universidade Professor Antônio Carlos – UNIPAC/Araguari/MG
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Aluna do 10º período do Curso de Direito do Centro Universitário do Triângulo - UNITRI - Uberlândia – MG
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O estudo abordará a importância dos princípios aplicáveis ao serviço público,
na atuação como fiscalizador/normatizador, das atividades do Estado, discriminando
os casos concretos das atividades de serviço público através de se seus agentes.
Para este fim, passaremos à conceituação de serviço público e suas
peculiaridades, concessão e permissão, e a seguir o rol de princípios aplicáveis ao
caso sob exame.
1. Conceituação de Serviço Público
A fim de que se compreenda os princípios que regulamentam a prestação do
serviço público, necessária se faz a visualização do conceito de serviço público,
sendo este, peça chave para o prosseguimento deste raciocínio. Em assim sendo,
serviço público para Mário Masagão.(1968:p.252) “é toda atividade que o Estado
exerce para cumprir os seus fins.”
O serviço público é quando o Estado intervém nas atividades econômicas,
exerce o poder de polícia, presta serviço público e fomenta atividades de interesse
público não privativo.
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro (2004:p95), serviço público consiste em:
“toda atividade material que a lei atribui ao Estado
para que a exerça diretamente ou por meio de seus
delegados,
com
o
objetivo
de
satisfazer
concretamente às necessidades coletivas, sob o
regime jurídico total ou parcialmente público.”
Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:p.619) ilustra bem a distinção:
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“enquanto o serviço público visa ofertar ao
administrado uma utilidade, ampliando, assim, o
seu
desfrute
de
comodidades,
mediante
prestações feitas em prol de cada qual, o poder de
polícia, inversamente (conquanto para proteção do
interesse de todos), visa a restringir, limitar,
condicionar, as possibilidades de sua atuação
livre.”
No entanto, o conceito de serviço público parte do principio de que o poder de
polícia de serviço público envolve a restrição e o condicionamento das atividades
privadas aos interesses coletivos, serviço público geralmente compreende atividade
estatal de caráter prestacional, na qual o Estado supre diretamente necessidades
coletivas.
Enquanto no serviço público o Estado proporciona utilidade e por isso ele tem
caráter positivo ou prestacional, no poder de polícia o Estado geralmente atua de
forma negativa, de modo a fiscalizar determinadas atividades que comprometam
interesse coletivo.
Por isso o serviço público, tem o controle permanente sobre a gestão do
serviço, por se tratar de atividade titularizada pelo Poder Público, nos termos do
artigo 175 da Constituição Federal: “incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação,
a prestação de serviço público”.
Ao Estado incumbe a titularidade dos serviços públicos, mas o exercício tem
que ser direto, por meio de seus agentes, ou indireto, sob o regime de concessão ou
permissão no qual há a delegação do serviço público cuja titularidade é estatal, a
pessoa privada que detém a licitação.
É necessário observar os critérios que identificam a definição de Serviço
Público, quais sejam:
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- critério subjetivo ou orgânico, segundo o qual serviço público seria o prestado pelo
Estado ou por órgão público;
- critério material: a partir do qual se compreende que o serviço público é atividade
que tem por finalidade a satisfação de necessidades coletivas;
- critério formal: de acordo com o qual o serviço público seria o exercido em regime
jurídico de direito público, com disposições exorbitantes.
Assim, o que se observa a partir das definições e conceitos de serviço
público é que a Administração Pública tem que satisfazer as necessidades coletivas,
supridas por meio da prestação de serviços públicos direta ou indiretamente.
2. Concessão e Permissão de Serviço Público
Este estudo tem como finalidade apresentar conceitos sobre a concessão e
permissão de serviços públicos, suas particularidades, características, e algumas
questões polêmicas sobre o assunto para melhor ilustrar a questão dos princípios
jurídicos aplicáveis ao serviço público.
A concessão e permissão do serviço público encontra-se amparada no artigo
175 da Constituição Federal. A concessão da delegação de prestação de serviço
público é feita pelo poder concedente, mediante licitação de concorrência à pessoa
jurídica ou consórcio de empresas que tenha capacidade para o desempenho da
atividade – com eficiência, por sua conta e risco.
O Estado direciona pessoas para trabalhar nas Agências Executivas para
administrar as empresas privadas, com autonomia, desenvolvendo as atividades de
serviço público.
Maria Sylvia Zanella di Pietro (2004,p.75), afirma
“... que o conceito da lei não contém todos os
elementos
necessários
para
caracterizar
adequadamente a concessão, pois o dispositivo não
se refere à concessão como contrato e não indica a
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forma de remuneração que lhe é característica, a
saber, a tarefa pelo usuário ou outra fonte de receita
ligada à exploração do serviço.”
Ocorre que, as permissões e concessões são atribuições reguladas pelas
Agências Reguladoras, com permissão e autorização para prestação do serviço
público através de contratos ou atos de delegação.
Há critérios que devem ser obedecidos pelo concedente, tais como os
procedimentos licitatórios para a escolha do concessionário, permissionário ou
autorizado, celebrar o contrato de concessão ou permissão, praticar ato unilateral de
outorga da autorização; definir o valor das tarifas e da sua revisão de reajuste;
controlar a execução de serviços; aplicar sanções; encampar; decretar a
caducidade; intervir; fazer a rescisão amigável; promover a reversão de bens ao
término da concessão e exercer o papel de ouvidor de denúncias e reclamações dos
usuários, atendendo todas as prerrogativas que a lei outorga ao Poder Público na
concessão, permissão e autorização.
Contudo, a lei, ao criar a Agência Reguladora, acaba por tirar do Poder
Executivo todas essas atribuições para dispor em favor da Agência, podendo as
mesmas exercerem o poder de policia, fiscalizando o cumprimento das normas e
aplicando sanções administrativas.
Para ilustrar melhor a concessão e permissão dos serviços públicos cita-se o
caso das delegações no âmbito dos transportes coletivos, usualmente, denominados
pela Administração Pública como permissões/concessões, pois são assegurados
prazos mínimos e impostos/deveres ao delegatário, cuja execução pressupõe
investimentos que somente se amortizarão, se a exploração do serviço permanecer
durante o período de vigência originalmente previsto no contrato.
Sendo assim, o serviço público deve ter suas funções separadas de forma a
otimizar sua prestação, a fim de proporcionar sua capacidade de auto administração,
o que lhe confere o direito de exercer, com independência, o serviço, que foi
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outorgado por lei, podendo opor esse direito à pessoa política que as instituiu, no
entanto, o dever de desempenhar esse serviço, os coloca sob a fiscalização do
Poder Público.
O Poder Público precisa assegurar-se de que a atividade que era sua e foi
transferida a outra pessoa jurídica, e a prestação deste serviço tem que ser
executada de forma adequada e eficiente.
3. Principiologia aplicável aos Serviços Públicos
Os princípios que regem os serviços públicos, são como engrenagens que
tem como objetivo fazer o sistema funcionar mais próximo da perfeita harmonia, se
complementam para atingir um fim, ou seja, a prestação do serviço com eficácia
máxima. Partindo desta afirmação, passamos a identificar e tratar cada um deles a
seguir.
3.1. Princípio da obrigatoriedade na prestação do serviço eficiência
A obrigatoriedade do Estado em prestar um serviço com eficiência é um
encargo inescusável que deve ser prestado pelo Poder Público de forma direta ou
indireta. A Administração Pública responderá pelo dano causado em decorrência de
sua omissão.
Através deste princípio, o constituinte derivado trouxe as novidades da
avaliação periódica de desempenho para o servidor estável (Art. 41, § 1º, III
CRFB/1988); da aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia
com despesas correntes na qualificação, reciclagem e treinamento de pessoal (Art.
39, § 7º CRFB/1988); a co-participação do usuário no controle da máquina pública
por meio do direito de representação contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder
(Art. 37, 3º CRFB/1988); escolas de formação e aperfeiçoamento de pessoal, nos
termos do Art. 39, § 2º, CRFB/1988 entre outras medidas inovadoras. Todas elas de
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cunho essencialmente administrativo, mas visando a efetivação do cumprimento do
dever jurídico de eficiência.
Di Pietro (2009:p. 334) assim leciona:
“ o princípio apresenta dois aspectos, podendo tanto
ser considerado em relação à forma de atuação do
agente
público,
do
qual
se
espera
o
melhor
desempenho possível de suas atuações e atribuições,
para lograr os resultados melhores, como também em
relação ao modo racional de organizar, estruturar,
disciplinar a Administração Pública, idem quanto ao
intuito de alcance de resultados na prestação do
serviço público.”
Ela acrescenta que a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios
impostos
à
Administração,
“não
podendo
sobrepor-se
a
nenhum
deles,
especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao
próprio Estado de Direito”.
De fato, almeja-se que os serviços públicos sejam realizados com adequação
às necessidades da sociedade que contribui, de forma efetiva e incondicional, para a
arrecadação das receitas públicas.
Entretanto, tem sido discutida a qualidade das obras e serviços executados
pelo Poder Público. A eficiência, pelo senso comum, deveria ser sempre fator
determinante para atuação da máquina administrativa, mas a prática tem revelado
inquinada dissonância.
Eficiência aproxima-se da ideia de economicidade. Visa-se a atingir os
objetivos, traduzidos por boa prestação de serviços, do modo mais simples, mais
rápido, e mais econômico, elevando a relação custo/benefício do trabalho público.
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Contudo o Administrador deve sempre procurar a solução que melhor atenda
ao interesse público do qual é curador. Mesmo sem estar explícito anteriormente, o
princípio da eficiência estava presente na ordem político-jurídica, por ser
conseqüência lógica do Estado de Direito organizado.
Alexandre de Moraes (2002: p. 109), em obra citada no item seguinte, define
o princípio da eficiência como
“aquele que impõe à Administração Pública direta e
indireta e a seus agentes a persecução do bem
comum, por meio do exercício de suas competências
de forma imparcial, neutra, transparente, participativa,
eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da
qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e
morais necessários para a melhor utilização possível
dos
recursos
públicos,
de
maneira
a
evitar
desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade
social."
Com proficiência, acrescenta que urge a interligação deste princípio com
princípios da razoabilidade e da moralidade, pois o Administrador deve se utilizar de
critérios razoáveis na realização de sua atividade discricionária.
3.2. Princípio da Supremacia do Interesse Público - Impessoalidade
Os serviços devem atender as necessidades da coletividade. Associado ao
princípio da finalidade faz ressaltar a questão do interesse público. Eis que a
conduta da Administração deve ser impessoal, seja quanto ao agente, seja quanto
ao destinatário, pois em qualquer hipótese o que se objetiva como finalidade última é
atender o interesse público, sem qualquer tipo discriminação entre os usuários.
Entende-se que qualquer agente público, seja ele eleito, concursado ou
indicado está ocupando seu posto para servir aos interesses do povo. Assim, seus
atos obrigatoriamente deverão ter como finalidade o interesse público, e não próprio
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ou de um conjunto pequeno de pessoas conhecidas ou com quem se mantém
relações sociais ou de amizade, ou seja, deve ser impessoal.
Se o Administrador decide construir ou asfaltar uma determinada rua, deve
fazê-lo para beneficiar o conjunto da população, não porque a rua passa em frente a
um terreno seu ou de algum correligionário. Nesta situação, teríamos um ato
pessoal. Lembre-se que o Administrador é um mero representante temporário dos
interesses do povo, e não pode se desvirtuar dessa finalidade.
No entanto, os atos não serão imputados a quem os pratica, mas sim à
entidade à qual está vinculado. No caso de um Agente Fiscalizador da Receita
Federal lavrar um Auto de Infração contra determinada pessoa jurídica pelo não
pagamento de tributo devido, não é ele que estará exigindo o tributo, mas sim à
Secretaria da Receita Federal, em face da lei que assim estipula. Neste caso, o
Agente representa a mera materialização do ente Secretaria da Receita Federal.
Como é a Secretaria da Receita Federal quem autua na hipótese
exemplificada, qualquer outro seu Agente poderá rever de ofício ou manter a
cobrança, ainda que aquele servidor autor do Auto em debate tenha sido desligado
dos quadros da referida Secretaria.
No exemplo anterior, a rua não foi feita pelo Prefeito, mas sim pela Prefeitura.
O Prefeito não passa de um representante temporário da Prefeitura.
Veja o que diz o art. 37, §1º, da CF/88, que representa a garantia de
observância desse princípio:
“ A publicidade dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá
ter caráter educativo, informativo ou de orientação
social, dela não podendo constar nomes, símbolos
ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos.”
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Contudo, os exemplos citados deixam claro os critérios de objetividade no
atendimento do interesse público, sendo vedada a promoção pessoal de agentes ou
autoridades.
3.3. Princípio da adaptabilidade
O Princípio da Adaptabilidade preceitua que a autoridade pública pode e deve
alterar a organização e o funcionamento do serviço para adaptar-se às novas
necessidades.
Nem o concessionário do serviço nem seus usuários têm direito de mantê-lo
na situação em que se encontra, caso não atenda às necessidades básicas do
público usuário.
A aplicação deste princípio não elide os problemas relacionados ao seu
cenário de aplicação. Por um lado, o sentido das mudanças a serem operadas
pode dar margem à discussão, especialmente quando são invocadas considerações
de rentabilidade recusadas por certos defensores do serviço público. Por outro, a
efetiva aplicação dessas mudanças nem sempre é imposta facilmente, diante de
certas reações corporativas.
Como se vê, os princípios de funcionamento do serviço público às vezes têm
mais o caráter de objetivos a serem perseguidos que o de regras efetivamente
respeitadas. Contudo, nem por isto sua existência é menos essencial, refletindo o
grau de exigência da nação em relação às atividades exercidas em seu nome.
O Estado tem o dever de adequar os serviços públicos à modernização e
atualização das necessidades dos administrados.
3.4. Princípio da Universalidade - Igualdade
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O Princípio da universalidade se apresenta de duas maneiras: igualdade de
acesso ao serviço público para todos os cidadãos, e igualdade de tratamento pelo
serviço público de todos os cidadãos.
Tem ele um componente social (não pode haver desigualdade em função
da origem social) e um componente territorial (não pode haver desigualdade entre
as regiões). O segundo é certamente mais facilmente observado que o primeiro, pois
as camadas sociais privilegiadas sempre se mantêm, quaisquer que sejam os
esforços empreendidos para assegurar uma real igualdade, em melhor posição para
fazer bom proveito das possibilidades de acesso e dos meios do serviço.
É o que acontece, por exemplo, no terreno da educação. A igualdade de
acesso ao serviço é permitida por sua gratuidade ou quase-gratuidade, tratando-se
de serviços administrativos e sociais, e pela prática de preços acessíveis no caso de
serviços econômicos.
Desse modo, o fornecimento do serviço pode ser assegurado a todos, mesmo
nas regiões mais distantes do território, o que, naturalmente, não seria possível se
estivesse submetido às regras comuns do mercado. Em suma, os serviços devem
estar disponíveis à todos de igual maneira.
3.5. Princípio da Transparência - Publicidade
O Princípio da Transparência, também entendido como Princípio da
Publicidade traz ao conhecimento público e geral dos administrados a forma como o
serviço foi prestado, os gastos e a disponibilidade de atendimento.
Para honrar com o seu dever, cumpre à Administração dar conhecimento aos
administrados sobre sua gerência e condução dos negócios públicos.
Cumpre ao servidor público a obrigação de dar publicidade, levar ao
conhecimento de todos os seus atos, contratos ou instrumentos jurídicos como um
todo.
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Isso dá transparência e confere a possibilidade de qualquer pessoa
questionar e controlar toda a atividade administrativa que, repito, deve representar o
interesse público, por isso não se justifica, de regra, o sigilo.
Há determinados casos que pode ser relativizado esse princípio, quando o
interesse público ou segurança o justificarem. A própria Constituição Federal de
1988 prevê diversas exceções. Vejamos algumas, todas presentes no Art. 5º:
Art. 5º.
(...)
XIV – é assegurado à todos, o acesso à informação
e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário
ao exercício profissional;
(...)
XXXIII – todos têm direito a receber os órgãos
públicos informações de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas
no
prazo
da
lei,
sob
pena
de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado;
XXXIV
-
são
à
todos
assegurados,
independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em
defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso
de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas,
para defesa de direitos e esclarecimento de
situações de interesse pessoal;
(...)
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LX – a lei só poderá restringir a publicidade dos
atos processuais quando a defesa da intimidade ou
o interesse social o exigirem;
(...)
LXXII – conceder-se-á “habeas data”:
a) para assegurar o conhecimento de informações
relativas à pessoa do impetrante, constantes de
registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se
prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou
administrativo.”
Citamos ainda outras regras da legislação infraconstitucional, que conferem
sigilo em casos especiais: art. 20 CPP, art. 155 CPC, art. 3º, § 3º, da Lei nº 8.666/93
(Lei de Licitações).
A publicidade surte os efeitos previstos somente se feita através de órgão
oficial, que é o jornal, público ou não, que se destina à publicação de atos estatais.
Dessa forma, não basta a mera notícia veiculada na imprensa, conforme se pode
observar em recente julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal3.
Mediante a publicação, presume-se o conhecimento dos interessados em
relação aos atos praticados e inicia-se o prazo para interposição de recurso, e
também os prazos de decadência e prescrição.
A publicidade, assim, coroa a atividade da Administração Pública como
corolário da moralidade pública. Torna-se, mesmo, condição de validade jurídica
para a verificação de efeitos de toda a atividade administrativa.
3
RE 71.652, STF.
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3.6. Princípio da Motivação - Continuidade
O serviço público deve ser garantido, custe o que custar, aconteça o que
acontecer.
Este princípio indica que os serviços públicos não devam sofrer interrupção,
para tanto a continuidade deve estimular o Estado ao aperfeiçoamento e à extensão
do serviço, recorrendo, quando necessário, às modernas tecnologias, adequadas á
adaptação da atividade às novas exigências sociais.
Mas também é fato que o exercício do direito de greve pode comprometer a
continuidade do serviço público.
Pode-se fazer debates sobre a possibilidade e os meios de conciliar a
aplicação de um meio alternativo, por exemplo estabelecendo a obrigação da
prestação de um serviço mínimo.
O Estado tem que fundamentar as decisões referentes aos serviços públicos.
Os serviços não devem ser suspensos ou interrompidos afetando o direito dos
usuários.
Para Celso Ribeiro de Bastos (2004,p2) conceitua:
"O serviço público deve ser prestado de maneira
continua, o que significa dizer que não é passível de
interrupção. Isto ocorre pela própria importância de que o
serviço público se reveste, o que implica ser colocado à
disposição do usuário com qualidade e regularidade,
assim como com eficiência e oportunidade".
O Princípio da continuidade afirma que o patrimônio da Entidade, na sua
composição
qualitativa
e
quantitativa,
depende
das
condições
em
que
provavelmente se desenvolverão as operações da Entidade. A suspensão das suas
atividades pode provocar efeitos na utilidade de determinados ativos, com a perda,
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até mesmo integral, de seu valor. A queda no nível de ocupação pode também
provocar efeitos semelhantes.
A modificação no estado de coisas citado pode ocorrer por diversas causas,
entre as quais ressaltam as seguintes:
a) modificações na conjuntura econômica que provoquem alterações na amplitude
do mercado em que atua a Entidade. Exemplo neste sentido é a queda de poder
aquisitivo da população, que provoca redução no consumo de bens, o que, a sua
vez, resulta na redução do grau de ocupação de muitas Entidades;
b) mudanças de política governamental, como, por exemplo, na área cambial,
influenciando diretamente o volume das exportações de determinados ramos
econômicos, com efeito direto nos níveis de produção de determinadas Entidades;
c) problemas internos das próprias Entidades, consubstanciados em envelhecimento
tecnológico dos seus processos ou produtos, superação mercadológica destes,
exigência de proteção ambiental, falta de capital, falta de liquidez, incapacidade
administrativa, dissensões entre os controladores da Entidade e outras causas
quaisquer que levem a Entidade a perder suas condições de competitividade, sendo
gradativamente alijada do mercado;
d) causas naturais ou fortuitas que afetem a manutenção da Entidade no mercado,
tais como inundações, incêndios, ausência de materiais primários por quebras de
safras.
Deste modo, os serviços públicos devem ser prestados de forma contínua,
evitando prejuízos aos administrados, causados por suspensão ou interrupção de
sua prestação, por serem serviços de caráter públicos, cuja prestação é atribuição
do Estado ou de seus prepostos habilitados a fazê-lo, na forma da lei.
3.7. Princípio da Modicidade das tarifas
O Princípio da Modicidade das tarifas preceitua que os valores das tarifas
devem facilitar o acesso ao serviço posto a disposição do usuário.
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Valores módicos como contraprestação do serviço público, muitas vezes
gratuito ou subsidiado. Este princípio é extremamente importante, pois é um dos
caminhos que o Estado pode abrir para a disponibilidade do serviço a todos, sem
marginalizar alguns particulares que podem ser onerados excessivamente se não
houver tal controle.
Num país de diferenças sociais como o Brasil, são correntes as dificuldades
de grande parcela da população de usufruírem certos serviços públicos por conta da
excessiva onerosidade. Ainda mais quando o serviço é prestado por particular. Este
visa o lucro, mas no caso do serviço público, deverá haver limitações no preço a fim
de atender o princípio acima enumerado e garantir o acesso de todos.
3.8. Princípio do Controle – Moralidade
Deve haver um controle rígido e eficaz sobre a correta prestação dos serviços
públicos, isto é o que enuncia o Princípio do Controle ou da Moralidade
Administrativa.
A moral administrativa age em dois sentidos para orientar a conduta do
Administrador Público, a saber, interno e externo. Assim, sob o ângulo interno,
quando da tomada de providências administrativas o Administrador deverá consultar
sua consciência profissional, orientado pelos valores e princípios do Direito Público,
e aquilatar qual deva ser a postura mais adequada a seguir diante da ocorrência
administrativa.
Tendo de obedecer a esse princípio, o Administrador, além de seguir o que a
lei determina, pautar sua conduta na moral comum, fazendo o que for melhor e mais
útil ao interesse público. Tem que separar, além do bem do mal, legal do ilegal, justo
do injusto, conveniente do inconveniente, também o honesto do desonesto. É a
moral interna da instituição, que condiciona o exercício de qualquer dos poderes,
mesmo o discricionário.
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Citamos um exemplo dado pela doutrina: determinado prefeito, após ter sido
derrotado no pleito municipal, às vésperas do encerramento do mandato, congela o
Imposto Territorial Urbano, com a intenção de reduzir as receitas e inviabilizar a
administração seguinte. Ainda que tenha agido conforme a lei, agiu com
inobservância da moralidade administrativa.
A Constituição Federal faz menção em diversas oportunidades a esse
princípio, prevista no art. 5º, LXXIII, trata da Ação Popular contra ato lesivo à
moralidade administrativa. Em outra, o constituinte determinou a punição mais
rigorosa da imoralidade qualificada pela improbidade (art. 37, § 4º). Há ainda o art.
14, § 9º, onde se visa proteger a probidade e moralidade no exercício de mandato, e
o art. 85, V, que considera a improbidade administrativa como crime de
responsabilidade.
3.9. Princípio da Cortesia
Os usuários têm direito a um bom atendimento do Agente Público. Este
enunciado traduz o Princípio da Cortesia.
Não podem os administrados ficarem expostos ao alvedrio e caprichos do
Agente Público. Advirta-se, não se trata de preceito puramente moral. Reveste-se do
atributo da coercitividade, na medida em que se trata de norma jurídica, revestida de
base principiológica.
Contudo,
no
próprio
ordenamento
jurídico
encontram-se
positivadas
manifestações do referido princípio. É o caso do art. 175 da Constituição Federal,
que, em seu parágrafo único, inciso IV, lembra que todos os serviços públicos,
diretos ou indiretos, devem ser prestados, também, de modo adequado. Já o art. 6º,
§ 1º, da Lei nº. 8.987/95, sinala que o serviço, para ser adequado, deve satisfazer,
inclusive, as condições de cortesia. Ainda, registre-se o art. 37, § 3º, I e III, da
Constituição Federal, enunciando formas de participação do administrado na
Administração Pública, por meio de reclamações e representações, quanto ao
atendimento prestado. Isso sem notar que os regimes jurídicos a que submetidos os
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Agentes Públicos, não raras vezes, trazem expressos (em seus estatutos) severas
sanções disciplinares para o infrator negligente e desatento ao primado de bom
atendimento, estreitamente relacionado com o princípio da eficiência (art. 37,
“caput”, da CF/88).
Portanto, já é tempo, também sob o viés ora proposto, de exercitarmos a
cidadania, denunciando a atuação falha e desmedida de agentes públicos
despreparados, que desprezam o atendimento cortês, como se estivessem a prestar
meros favores à massa de administrados, movidos por descaso ou dissabores
pessoais e profissionais, estranhos ao interesse público.
Por fim, a par das providências na seara administrativa, se for o caso, em
advindo lesão ou ameaça de lesão do mau atendimento prestado, em desalinho com
as exigências de boa administração, cabe levar a pretensão ao Estado Juiz para a
devida reparação (art. 5º, XXXV, da CF/88).
3.10. Princípio da Autonomia – Legalidade
Princípio da autonomia da vontade não encontra amparo no Direito Administrativo
Público; “enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não
proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei determina.
O princípio da legalidade encontra-se ordenamento jurídico pátrio, e é
consagrado no inciso II do artigo 5º da Constituição Federal, dispondo que ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, de
modo a impedir que toda e qualquer divergência, os conflitos, as lides se resolvam
pelo primado da força, mas, sim, pelo império da lei.
Está amparado sob a forma escrita, de autoridade competente surgida após
tramitar por processos previamente traçados pelo Direito, prescrevendo condutas
estabelecidas como justas e desejadas, dotada ainda de sanção jurídica da
imperatividade.
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Contudo, a lei nada mais é do que uma espécie normativa munida de caráter
geral e abstrato, normalmente expedida pelo órgão de representação popular, o
Legislativo, ou excepcionalmente, pelo Poder Executivo.
Por ora, concluí-se que a expressão lei possui dois sentidos, um em sentido
amplo e outro em sentido formal: - Lei em sentido amplo é toda e qualquer forma de
regulamentação, por ato normativo, oriundo do Estado, tais como as leis delegadas,
nas medidas provisórias e nos decretos; - Lei em sentido formal são apenas os atos
normativos provenientes do Poder Legislativo.
No entanto, aplica-se em nosso país, apenas a lei, em seu sentido formal, é
apta a inovar, originariamente, na ordem jurídica. Logo, não é possível pensar em
direitos e deveres subjetivos sem que, contudo, seja estipulado por lei. É a
submissão e o respeito à lei.
Para Celso Ribeiro Bastos,(2004.p.78)
“... o princípio da legalidade mais se aproxima de uma
garantia constitucional do que de um direito individual, já
que ele não tutela, especificamente, um bem da vida, mas
assegura, ao particular, a prerrogativa de repelir as
injunções que lhe sejam impostas por uma via que não
seja a da lei.”
Pode-se entender de um modo mais simplificado, que nenhum brasileiro ou
estrangeiro pode ser compelido a fazer, a deixar de fazer ou a tolerar que se faça
alguma coisa senão em virtude de lei.
Desta feita, os princípios acima expostos traduzem a essência dos critérios a
serem aplicados com relação aos serviços públicos, sejam eles prestados
diretamente pelos servidores públicos, sejam eles prestados por intermediários.
Cabe à Administração Pública a responsabilidade de zelar pela sua
prestação, continuidade e eficiência, garantindo o acesso de todos os usuários ao
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serviço, não importando se sua prestação se dá de forma direta ou indireta aos
administrados.
CONCLUSÃO
Tecidas as devidas considerações e ponderações, pode-se concluir que a
prestação de serviço público, seja de forma direta, seja de forma indireta, envolve a
relação Estado e cidadão, em uma manifesta relação regida pelo direito
administrativo. Sendo assim, essa atividade possui características que lhes são
próprias, não existentes na prestação de serviço comum. Por isso, a necessidade de
serem levadas em consideração quando da aplicabilidade de diplomas normativos
diversos.
Conforme foi mencionado, as características dos serviços públicos sofrem
variações segundo as necessidades e contingências políticas, sociais e culturais de
cada comunidade, em cada época, baseando-se nos princípios que norteiam a
atividade administrativa como um todo.
Para todo serviço público estão todos submetidos a alguns princípios gerais
comuns de funcionamento que lhes impõem uma ética do interesse geral,
diferenciando-os das atividades privadas lucrativas.
Os princípios são as ideias centrais de um sistema, ao qual dão um sentido
lógico, harmonioso, racional, permitindo a compreensão de seu modo de organizarse. A enunciação dos princípios de um sistema tem a utilidade de ajudar o ato de
conhecimento do sistema jurídico que o ordenam e possuem caráter normativo, pois
são usados para resolverem casos concretos.
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Princípios estes voltados aos membros da coletividade, que devem ser
observados pelo Estado e/ou seus delegados.
Os princípios constituem-se nas idéias fundamentais, amparo do instituto
jurídico, são eles a base da organização jurídica, possuindo as seguintes funções:
- informadora, tendo em vista que, de forma direta ou indireta, inspiram o legislador,
servindo-lhe como fundamento do ordenamento jurídico;
- normativa, dado o fato de atuarem de forma supletiva, no caso de ausência de lei,
ou seja, funcionam como elemento de integração da norma jurídica;
- interpretadora, eis que funcionam como um critério de orientação do juiz ou do
intérprete da lei.
Percebe-se, pois, que os princípios possuem tríplice função dentro da ciência
jurídica, possuindo o condão de informar o legislador na época da elaboração da
norma jurídica, bem como servir de critério para a integração e aplicação da lei aos
casos concretos.
Resta, assim, revelada a gigantesca importância dos princípios no sistema
jurídico, pode-se concluir que, ao se ferir uma norma, diretamente estar-se-á ferindo
um princípio daquele sistema, eis que tal norma, direta ou indiretamente, está
embutida em sua essência.
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REFERÊNCIAS
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