LUIS GUSTAVO TIRADO LEITE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL AMBIENTAL: PARCERIA PÚBLICOPRIVADA ALTERNATIVA NA GESTÃO DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS
MARÍLIA
2011
LUÍS GUSTAVO TIRADO LEITE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL AMBIENTAL: PARCERIA PÚBLICOPRIVADA ALTERNATIVA NA GESTÃO DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS
Dissertação apresentada ao Programa
de Mestrado em Direito da
Universidade de Marília, como
exigência parcial para a obtenção do
grau de Mestre em Direito, sob
orientação da Profa. Dra. Marlene
Kempfer.
MARÍLIA
2011
Autor: LUÍS GUSTAVO TIRADO LEITE
Título: DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL AMBIENTAL: PARCERIA PÚBLICOPRIVADA ALTERNATIVA NA GESTÃO DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Marília,
área de concentração Empreendimentos Econômicos, Desenvolvimento e Mudança Social,
sob orientação da Profa. Dra. Marlene Kempfer.
Aprovada pela Banca Examinadora em: 14/10/2011
_______________________________________
Profa. Dra. Marlene Kempfer
Orientadora
_______________________________________________
Prof.(a) Dr.(a) Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira
__________________________________________
Prof.(a) Dr.(a) Soraya Regina Gasparetto Lunardi
Dedico este trabalho em primeiro lugar a Deus que
sempre me abençoou com sabedoria, graças, força e
com
oportunidades
de
trabalho
que
me
possibilitaram enfrentar essa empreitada.
Dedicação especial a minha esposa Francyni que
muito me incentivou, apoiou e estimulou nos
momentos mais difíceis, se fazendo onipresente
como companheira perfeita, símbolo de amor,
cumplicidade, amiga e mulher.
Dedico também esse trabalho aos meus pais José
Luís e Maria Cecília, os quais desde o início de
minha vida demonstraram a importância do amor
familiar, do bom convívio e especialmente a
educação, por meio da qual podemos alcançar todos
os nossos objetivos, sendo esse o maior legado e
herança que eles poderiam me deixar.
Aos meus irmãos Flávia e Guilherme pela união e
companheirismo durante toda a vida, em especial ao
Guilherme o apoio oferecido nas pesquisas e
socorros do dia a dia durante a elaboração desse
trabalho.
Agradeço a todos os meus amigos e
companheiros de trabalho que me socorreram e
oportunizaram-me tempo e disponibilidade
(Ricardo Maravalhas, Ricardo Marques,
Wladir Buim, Tatiane, Guilherme, Marcus e
Gabriela).
A Professora Doutora Marlene Kempfer pelo
desempenho, paciência e dedicação nas nossas
orientações;
Aos queridos Professores do Mestrado, pelos
ensinamentos;
Aos meus queridos amigos que ao longo do
mestrado e da vida conquistei;
E a toda família Unimar pela excelência nos
seus cursos e acolhida.
Tudo tem o seu tempo determinado, e há tempo
para todo o propósito debaixo do céu.
Há tempo de nascer, e tempo de morrer; tempo
de plantar, e tempo de arrancar o que se plantou;
Tempo de matar, e tempo de curar; tempo de
derrubar, e tempo de edificar;
Tempo de chorar, e tempo de rir; tempo de
prantear, e tempo de dançar;
Tempo de espalhar pedras, e tempo de ajuntar
pedras; tempo de abraçar, e tempo de afastar-se
de abraçar;
Tempo de buscar, e tempo de perder; tempo de
guardar, e tempo de lançar fora;
Tempo de rasgar, e tempo de coser; tempo de
estar calado, e tempo de falar;
Tempo de amar, e tempo de odiar; tempo de
guerra, e tempo de paz.
Que proveito tem o trabalhador naquilo em que
trabalha?
Tenho visto o trabalho que Deus deu aos filhos
dos homens, para com ele os exercitar.
Tudo fez formoso em seu tempo; também pôs o
mundo no coração do homem, sem que este
possa descobrir a obra que Deus fez desde o
princípio até ao fim.
Eclesiastes 3, 1-11
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL AMBIENTAL: PARCERIA PÚBLICOPRIVADA ALTERNATIVA NA GESTÃO DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS
Resumo: A pesquisa tem por escopo analisar o desenvolvimento sustentável nas suas
perspectivas econômica, social e ambiental. Destacar o aspecto ambiental, especialmente
voltado ao regime jurídico da recente Lei 12.305 de agosto de 2010, que institui a Política
Nacional de Resíduos Sólidos. O recorte metodológico será para os resíduos denominados
sólidos urbanos tendo em vista que até a aprovação desta Lei, não havia um disciplinamento
legal. Em razão desta ausência a gestão se dava de forma ineficiente o que resulta em grave
prejuízo para a preservação do meio ambiente. Esta nova Lei possibilita a proteção prevista no
Art. 225 da CF/88. Neste sentido propõe-se pesquisar a responsabilidade do Estado,
Município, empresa e consumidores na gestão destes resíduos diante da coleta e destinação.
Considerando-se os caminhos da administração direta ou administração indireta, sempre
observando o regime jurídico administrativo do Art. 37 CF/88, pode-se destacar a prestação
destes serviços públicos por meio de contratos administrativos de concessões previstos no Art.
175 da CF/88 e na Lei 8.987/95, apresentando a nova alternativa trazida pela Lei 11.079/05.
Deste modelo de participação com a iniciativa privada, aprofunda-se o estudo no contrato de
parceria público-privada disciplinado pela Lei 11.079/2004, por oferecer um regime que atrai
investimento privado em razão das vantagens que oferece ao parceiro investidor, como o
equilíbrio econômico financeiro do contrato, a criação da sociedade de propósito especifico, a
existência do Fundo Garantidor e o prazo de duração dos contratos. Este contrato tem entre
seus fundamentos o valor da eficiência que também integra a racionalidade econômica. Com
isso busca-se demonstrar a possibilidade e viabilidade da solução de um problema
contemporâneo prestigiado pelo regime constitucional brasileiro.
Palavras-chave: Desenvolvimento Sustentável. Parceria Público-Privada. Resíduos Sólidos
Urbanos.
ENVIRONMENTAL
SUSTAINABLE
DEVELOPMENT:
PUBLIC-PRIVATE
PARTNERSHIP AS AN ALTERNATIVE TO THE MANAGMENT OF THE URBAN
SOLID WASTE
Summary: This research has the objective to analyze the sustainable development in its
economic, social and environmental perspectives. Highlight the environmental aspect,
specially turned to the juridical regime of the recent Law 12.305 from august of 2010, which
instituted the National Solid Waste Policy. The methodological approach will be to the waste
called urban solid keeping in mind that until the approval of this Law, there was no legal
discipline of it. Because of its absence the management was made in an inefficient way, which
resulted in a serious prejudice to the environment preservation. This new Law allows the
protection brought by the Article 225 of the CF/88. In this point is proposed research the
responsibility of the State, City, company and consumers in the management of this waste in
its collect and destination. Considering the paths of the direct or indirect administration,
always looking to the juridical-administrative regime of the Article 37 CF/88, we can
highlight the way that the public services are given through administrative contracts of
concessions brought by the Article 175 of the CF/88 and in the Law 8.987/95, showing the
new alternative brought by the Law 11.079/05. From this model of private initiative
participation, the study in the public-private partnership contract treated by the Law
11.079/2004 is deepened, because it offers a regime that attracts the private money by the
reason of its advantages which offers to the investor partner, as economical and financial
equilibrium of the contract, the creation of the specific purpose partnership, the existence of
the Guaranty Fund and the duration time of the contracts. This contract has in its foundations
the value of the efficiency which also takes part in the economic rationality. With it is tried to
search the possibility and viability of the solution to a contemporaneous problem protected by
the Brazilian constitutional regime.
Key-words: Sustainable Development. Public-Private Partnership. Urban Solid Waste.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 12
1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL SOB OS ASPECTOS ECONÔMICO,
SOCIAL E AMBIENTAL .....................................................................................................14
1.1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ECONÔMICO .............................................20
1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL SOCIAL ...................................................... 26
1.3 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL AMBIENTAL ............................................28
2 A ORDEM JURÍDICA BRASILEIRA AMBIENTAL E A LEI 12.305/2010 ............. 31
2.1 ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DA POLÍTICA AMBIENTAL ............................. 38
2.2 POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS IMPLEMENTADAS POR MEIO
DA LEI 12.305/2010 ..............................................................................................................44
2.2.1 A origem da Política Nacional de Resíduos Sólidos .....................................................49
2.2.2 Princípios Norteadores da Política Nacional de Resíduos Sólidos ................................51
2.2.3 Aspectos Gerais da Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos................................61
3 POLÍTICA MUNICIPAL PARA GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS: PARCERIA
PÚBLICO PRIVADA ...........................................................................................................69
3.1 CONTRATO ADMINISTRATIVO ................................................................................ 71
3.2 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS .......................................................................79
3.3 PARCERIA PÚBLICO PRIVADA E SUA EFETIVIDADE ........................................103
3.4 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS E SUAS VANTAGENS ............................ 109
3.5 SUGESTÃO DE PPP ....... ............................................................................................. 112
CONCLUSÃO .....................................................................................................................116
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................119
ANEXO I – LEI 11.079/2004 ............................................................................................ 125
ANEXO II – LEI 112.305/2010 ......................................................................................... 139
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABRELPE
- Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais
ADCT
- Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
art.
- artigo
BB
- Banco do Brasil
CC
- Código Civil
CF/88
- Constituição Federal de 1988
CGPE
- Comitê Gestor do Programa Estadual
CMN
- Conselho Monetário Nacional
CPL
- Comissão Permanente de Licitação
COMPESA - Secretaria de Recursos Hídricos e da Companhia Pernambucana de
Saneamento
CVM
- Comissão de Valores Mobiliários
DBFOT
- Design, Build, Finance, Operate and Transfer
EC
- Emenda Constitucional
FGP
- Fundo Garantidor das Parcerias Público-Privadas
IBGE
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
In
- em
ISO
- Organização Internacional para Padronização
nº
- número
ONG
- Organização Não Governamental
PEPPP
- Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas
PL
- Projeto de Lei
PNRS
- Política Nacional dos Resíduos Sólidos
PPP
- Parceria Público-Privada
RSU
- Resíduos Sólido Urbano
SCO
- Sociedade Civil Organizada
SEBRAE
- Serviço Brasileiro de Apoio as Micros e Pequenas empresas
SEPLAG
- Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de Pernambuco
SISNAMA
- Sistema Nacional de Meio Ambiente
TCE
- Tribunal de Contas do Estado
INTRODUÇÃO
Desde os primórdios o homem acreditou que a capacidade de renovação dos recursos
naturais seria infinita, fundado nesse pensamento buscou o crescimento econômico com
perspectivas de uma maior geração de riqueza.
No entanto restou comprovado que esse processo de extração dos recursos naturais,
sem qualquer preocupação, bem como o nível de atividade econômica que se atingiu, passou a
influenciar diretamente no aspecto ambiental e social.
O surgimento desses problemas demanda transformações nas teorias das políticas de
desenvolvimento, uma vez que existia e ainda existe uma busca pelo crescimento econômico
fundado nas idéias do desenvolvimento econômico e sustentável
O Estado passou a agir e influenciar diretamente na sociedade e na atividade
econômica, chamando para si a responsabilidade de determinados setores e a prestação de
serviços considerados de utilidade e necessidade pública. Todavia com o aumento
significativo da própria sociedade o Estado não conseguiu atender a todas as necessidades e
cumprir com todas as obrigações por ele mesmo assumidas.
Ante essa incapacidade de suprir e prestar todos os serviços a que se obrigou, foi
necessária a busca por alternativas que viabilizassem a sua atuação, desde a diminuição da
própria estrutura do Estado que se deu por meio das concessões e privatizações até chegar a
alternativa de uma nova modalidade de contratação, a Parceria Público-Privada.
Aos 30 de dezembro de 2004, foi publicada a Lei n. 11.079 que regula a Parceria
Público-Privada, justificando-se no fato do Estado não ter mais condições de realizar os
investimentos necessários em infra-estrutura, tão pouco prestar os serviços que a sociedade
espera e que são de sua responsabilidade conforme a própria organização Estatal.
Essa nova modalidade de contratação possibilitou ao Estado realizar e firmar contratos
para suprirem as necessidades e anseios da sociedade.
Atualmente um dos problemas que assolam a humanidade é a questão do lixo ou
resíduos sólidos, os quais são gerados por toda a sociedade, porém nem sempre essa se
compromete com a sua gestão e destinação final adequada.
Ante essa preocupação e problemática crescente foi promulgada em 02 de agosto de
2010 a Lei 12.305 que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, alterando a Lei n.
9.605 de 12 de fevereiro de 1998.
Com este marco legal veio para a ordem jurídica a Política Nacional de Resíduos
Sólidos, no entanto, não sendo possível sua implementação ser realizada unicamente pelo
Estado ou pelo setor privado, apresenta-se alternativamente a Parceria Público-Privada.
Esse modelo de participação com a iniciativa privada oferece um regime que atrai
investimentos com retorno garantido, como a garantia do equilíbrio econômico financeiro do
contrato, a criação do Fundo Garantidor, a Sociedade de Propósito Específico, o prazo de
duração dos contratos, a vinculação de receitas. São caminhos cujos fundamentos priorizam o
valor da eficiência que também integra a racionalidade econômica.
Busca -se demonstrar a possibilidade e viabilidade da solução do problema dos
resíduos sólidos urbanos, apresentando ao final uma sugestão de Parceria Público-Privada a
ser implementada, capaz de contemplar o desenvolvimento sustentável ambiental, social e
econômico, com a garantia da prestação de um serviço público eficiente.
1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL SOB OS ASPECTOS ECONÔMICO,
SOCIAL E AMBIENTAL
O homem sempre acreditou que os recursos naturais seriam eternos e infinitos, o que
possibilitaria uma exploração sem qualquer controle ou preocupação com a escassez ou o
futuro.
Foi constatado que nesse processo de extração dos recursos naturais sem qualquer
preocupação e o nível de atividade econômica que se atingiu, passou a influenciar diretamente
no aspecto ambiental e social.
Com o surgimento desses problemas demandou-se transformações nas teorias das
políticas de desenvolvimento, uma vez que existia e ainda existe uma busca infindável pelo
crescimento econômico fundado nas idéias do desenvolvimento econômico e sustentável.
Sobre essa evolução e o desenvolvimento Marçal Justen Filho escreve:
O postulado do desenvolvimento não estará satisfeito tão-somente pelo
acréscimo quantitativo da produção e circulação econômica. Essa
universalidade material, abstratamente considerada, será insuficiente para
cumprir a exigência jurídica do desenvolvimento. Será preciso apurar a
extensão e o efeito da redistribuição de riquezas no seio da sociedade não
sob parâmetros fundamentalmente econômicos, mas sim em moldes
compatíveis com a satisfação das necessidades fundamentais de seus
integrantes.1
Enquanto o extrativismo e a exploração do meio ambiente se davam somente nos
períodos anteriores à revolução industrial, ainda era possível a sua manutenção da maneira em
que se dava, haja vista o baixo nível de consumo da própria humanidade.
Por volta dos anos de 1800 surgia a revolução industrial, com a máquina a vapor e as
inovações mecânicas, com a transformação radical no domínio das idéias e a própria mudança
nos meios de produção, escala e utilização de matérias-primas. Surgia então o capitalismo
industrial, momento em que a economia atingiu alto nível de progresso, com a divisão do
trabalho, o crescimento do comércio, produção de riquezas, o que sinalizava o surgimento da
Era Moderna, e com ela a busca do crescimento econômico.2
Nesse novo processo de produção com a implantação de novos métodos de
industrialização e o aumento da capacidade de transformação iniciou-se a exploração
1 OLIVEIRA, Fernão Justen de. Parceria público-privada: aspectos de direito público econômico (Lei n.
11.079/2004) Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 35
2 BRUM, Argemiro J. O desenvolvimento econômico brasileiro. 27 ed. Ijuí: Ed. Unijuí, Petrópolis, Vozes, 2010.
p. 33.
desenfreada dos recursos naturais. Esse modo de exploração no decorrer do tempo
desencadeou problemas de ordem ambiental de grandes proporções como exemplo o
desmatamento, poluição de rios, mares, aquecimento global dentre outros.
Atualmente existe uma grande preocupação de todos os setores da sociedade com o
meio ambiente como um todo. Especialmente, pelo modo de sua utilização, quer seja no
presente quer como será no futuro.
Antes mesmo da abordagem expressa no texto constitucional de 1988 já existiam
inúmeras Leis Federais e Estaduais que tutelavam o meio ambiente o que será demonstrado de
forma mais ampla mais adiante do trabalho.
Porém a positivação constitucional de forma expressa na defesa do direito ambiental é
recente, tendo em vista que somente a partir da Constituição Federal de 1988, em seus artigos
170 e 225 abordou-se de forma objetiva o tema meio ambiente.
Artigo 170: A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
VI – defesa do meio ambiente , inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos
de elaboração e prestação; (...)
Artigo 225: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações: (...) omissis
Em razão da precisão constitucional sobre o tema, ressalta-se o desenvolvimento
sustentável que visa garantir a satisfação das necessidades das gerações atuais e futuras, sem
comprometer o esgotamento dos recursos naturais.
Com o passar do tempo e a importância que o tema foi ganhando surgiu a Comissão
Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada pelas Nações Unidas para discutir e
propor meios de harmonizar dois objetivos: o desenvolvimento econômico e a conservação
ambiental.
Nessa comissão surgiu a definição para desenvolvimento sustentável que é:
“o desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem
comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações.
É o desenvolvimento que não esgota os recursos para o futuro.” 3
Após a adoção da definição da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento sobre o que seria o desenvolvimento sustentável, diversos autores passaram
a escrever sobre o tema, dentre eles pode-se citar Welber Barral e Gustavo Assed Ferreira, os
quais definem desenvolvimento sustentável como:
[...] promover a harmonia entre os seres humanos e entre a humanidade e a
natureza. No contexto específico das crises do desenvolvimento e do meio
ambiente surgidas desde os anos 1980, a busca do desenvolvimento
sustentável requer: (i) um sistema político que assegure a democracia
representativa; (ii) um sistema econômico que possa gerar excedentes e
desenvolvimento técnico em base constante; (iii) um sistema social que
possa resolver as tensões causadas pela opção de crescimento a qualquer
custo; (iv) e um sistema de produção que respeite a obrigação de preservar a
base ecológica do desenvolvimento, evitando o agravamento do processo de
entropia global.4
Escreve também sobre o tema Adriana Migliorini Kieckhöfer:
Desenvolvimento sustentável é compreendido como a busca harmônica
entre diversos segmentos da sociedade – econômico social e ambiental –
para tornar o desenvolvimento mais adequado à vida das atuais e futuras
gerações.5
Ainda sobre o assunto Peter H. May:
O conceito de desenvolvimento sustentável é um conceito normativo que
surgiu com o nome de ecodesenvolvimento no início da década de 1970. Ele
surgiu num conceito de controvérsia sobre as relações entre crescimento
econômico e meio ambiente, exacerbada principalmente pelo relatório do
Clube de Roma que pregava o crescimento zero como forma de evitar a
catástrofe ambiental. Ele emerge desse contexto como uma proposição
conciliadora, em que se reconhece que o progresso técnico efetivamente
relativiza os limites ambientais mas não os elimina, e que o crescimento
3 http://www.wwf.org.br/informacoes/questoes_ambientais/desenvolvimento_sustentavel/ acesso em 12 fev.
2011.
4 BARRAL, Welber; FERREIRA, Gustavo Assed. Direito Ambiental e Desenvolvimento. In: BARRAL,
Welber; PIMENTEL, Luiz Otávio (organizadores). Direito Ambiental e Desenvolvimento, Florianópolis:
Fundação Boiteux, 2006. p. 13-45.
5 KIECKHÖFER, Adriana Migliorini. Do Crescimento Econômico ao Desenvolvimento Sustentável: uma
retrospectiva histórica – REVISTA UNIMAR – EMPREENDIMENTOS ECONOMICOS E
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL p. 11-34.
econômico é a condição necessária, mas não suficiente para a eliminação da
pobreza e disparidades sociais.6
O conceito de sustentável surgiu para acrescer a idéia de desenvolvimento econômico,
verifica-se que o desenvolvimento sustentável é baseado no próprio princípio do
Desenvolvimento Sustentável, o qual também é citado por Welber Barral e Gustavo Assed
Ferreira como:
Princípio do Desenvolvimento Sustentável: este princípio reflete a
preocupação em alcançar o desenvolvimento sustentável, utilizando para
tanto ações racionais que preservem os processos e sistemas essenciais à
vida e à manutenção do equilíbrio ecológico. Nesse sentido, é necessário
pensar em construir uma sociedade mais sustentável, socialmente justa e
ecologicamente equilibrada. A compatibilização entre a utilização dos
recursos naturais e a conservação do meio ambiente pode ser concretizada
por meio de formas de produção que satisfaçam às necessidades do ser
humano, sem destruir os recursos necessários às futuras gerações.7
Almeja-se a existência e a relação harmônica entre progresso, crescimento econômico
e utilização dos recursos naturais, tornando inclusive uma obrigação do Estado em
regulamentar e promover a garantia desse desenvolvimento.
Pois, como bem ressalta Paulo de Bessa Antunes:
Os Estados devem tomar, em nível nacional, todas as medidas necessárias
para a realização do direito ao desenvolvimento e devem assegurar, inter
alia, igualdade de oportunidade para todos, no acesso aos recursos básicos,
educação, serviços de saúde, alimentação, habitação, emprego e distribuição
equitativa da renda.8
Na mesma vertente o artigo 225 da Constituição Federal impõe ao Poder Público o
dever de defender e de preservar o meio ambiente. Com isso, objetiva-se um equilíbrio entre
economia e ecologia, pois, embora todos reconheçam que o desenvolvimento é uma meta
desejável, nos últimos anos cresceu a preocupação em saber se as limitações ambientais virão
a restringi-lo e se o desenvolvimento causará graves danos ao meio ambiente prejudicando a
qualidade de vida.
6 MAY, Peter H. LUSTOSA, Maria Cecília. VINHA, Valéria da (org.). Economia do Meio Ambiente: teoria e
prática. Ed. Elsevier: São Paulo, 2003, p. 5-6.
7 BARRAL, Welber; FERREIRA, Gustavo Assed. Direito Ambiental e Desenvolvimento. In: BARRAL, Welber;
PIMENTEL, Luiz Otávio (organizadores). Direito Ambiental e Desenvolvimento, Florianópolis: Fundação
Boiteux, 2006. p. 13-45.
8 ANTUNES, Paulo de Bessa. Princípios do Direito Ambiental. In: TORRES, Ricardo Lobo; KATAOKA,
Eduardo Takemi; GALDINO, Flávio. (Organizadores). Dicionário de Princípios Jurídicos. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2011. p. 361-377.
Verifica-se a problemática levantada pelo trabalho ora desenvolvido, haja vista que em
razão desse desenvolvimento da sociedade, principalmente no aspecto econômico, cria-se
uma grande cadeia de consumo com uma grande e descontrolada geração de resíduos sólidos
urbanos, o chamado lixo.
Para equalizar esse processo de geração, destinação e processamento desses resíduos
sólidos urbanos é necessário que haja um desenvolvimento sustentável econômico, ambiental
e social, pois caso isso não ocorra, continuaremos alimentando a realidade atual, descartando
esses resíduos de forma irregular e sem qualquer comprometimento com o meio ambiente, o
que sobremaneira cria enormes prejuízos para toda a humanidade.
Apesar do progresso registrado desde a última geração, mais de 1 bilhão de pessoas
ainda vivem em extrema pobreza, sem acesso aos recursos de educação, saúde, infraestrutura, terra e crédito. A tarefa essencial do desenvolvimento é propiciar oportunidades
para que essas pessoas e para outras centenas de milhões que se encontram em condições não
muito diferentes, precariamente assistidas possam desenvolver seu potencial humano. O novo
paradigma tecnológico e econômico vai exigir, contudo, uma revisão profunda na ordem econômica e
social.9
Sobre o tema escreve Paulo Affonso Leme Machado:
O homem não é a única preocupação do desenvolvimento sustentável. A
preocupação com a natureza deve também integrar o desenvolvimento
sustentável. Nem sempre o homem há de ocupar o centro da política
ambiental, ainda que comumente ele busque um lugar prioritário. Haverá
casos em que para se conservar a vida humana ou para colocar em prática a
“harmonia com a natureza” será preciso conservar a vida dos animais e das
plantas em áreas declaradas inacessíveis ao próprio homem. Parece
paradoxal chegar-se a essa solução do impedimento do acesso humano, que,
a final de contas, deve ser decidida pelo próprio homem.10
Esse fenômeno é uma das conseqüências ou etapas, como quer que seja, para se
alcançar o desenvolvimento sustentável.
Para isso é necessário demonstrar a diferença existente entre crescimento e
desenvolvimento. O crescimento não conduz automaticamente à igualdade nem à justiça
social, porque não leva em consideração nenhum outro aspecto da qualidade de vida a não ser
o acúmulo de riquezas, que se faz nas mãos apenas de alguns indivíduos da população. O
desenvolvimento preocupa-se com a geração de riquezas, mas com o objetivo de distribuí-las
9 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. O direito ambiental e a construção da Sociedade sustentável.
<http://www.abaa.org.br/artigos_070501_dirsochtml.html>. Acesso em 10 mar. 2011.
10 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18ª. Edição revista, atualizada e ampliada.
Malheiros Editores. 2010. p. 63
de forma a melhorar a qualidade de vida de toda a população, levando em consideração,
portanto, a qualidade ambiental do planeta.
Os estudiosos da economia Roberto Luis Troster e Francisco Mochón11 escrevem que
“o crescimento econômico é um processo sustentado ao longo do tempo, no qual os níveis de
atividade econômica aumentam constantemente”. Nessa linha o que se busca, efetivamente,
para equalizar esse processo é o desenvolvimento sustentável e não única e exclusivamente o
crescimento econômico.
No Brasil, como país emergente que é, a implantação de um desenvolvimento
sustentável, apresenta-se como um grande desafio, como expõe Flávia Piovesan:
[...] emerge o desafio da construção de um novo paradigma, pautado por
uma agenda de inclusão, que seja capaz de assegurar um desenvolvimento
sustentável, mas igualitário e democrático, nos planos local, regional e
global. A prevalência dos direitos humanos e do valor democrático há de
constituir a tônica deste novo paradigma global, que demanda o enfoque das
ordens local, regional e global a partir da dinâmica de sua interação e
impacto. Ao imperativo da eficácia econômica deve ser conjugada a
exigência ética de justiça social, inspirada em uma ordem democrática que
garanta o pleno exercício dos direitos civis, políticos, sociais econômicos e
culturais.12
Quiçá para que esse desenvolvimento sustentável seja alcançado, necessário, para
tanto, a adoção de estilos de vida, muitas vezes diferentes daqueles que as pessoas querem
viver ou estão acostumadas a viver, inclusive com a implantação de políticas públicas
direcionadas ao consumo consciente e a destinação correta de todos os resíduos sólidos
urbanos produzidos.
O que dificulta sobremaneira a implantação de um modo de desenvolvimento
sustentável é a própria cultura do consumismo exacerbado e a imagem de realização e
felicidade transmitida por esse modo de vida. Esse fato ocorre em razão da busca pela
satisfação pessoal se dar em detrimento do consumo e dos bens materiais.
Esse consumo ilimitado enseja a criação de grande quantidade de resíduos que são
descartados de forma indevida, gerando assim problemas de ordem econômica, social e
ambiental.
11 TROSTER, Roberto Luis; MOCHÓN, Francisco. Introdução à economia. Ed. Ver. At. São Paulo: Makron
Books, 2002, p.317.
12 PIOVESAN, Flávia. Desafios e perspectivas dos direitos humanos: a inter-relação dos valores liberdade e
igualdade. In: RIBEIRO, Maria de Fátima e MAZZUOLI, Valério de Oliveira, coord. Direitos internacionais
dos Direitos Humanos – estudos em homenagem à Professora Flávia Piovesan. Curitiba: Juruá, 2004, p.169.
1.1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ECONÔMICO
Para tratar do assunto específico desenvolvimento sustentável econômico, apresenta-se
um relato sobre a evolução do pensamento econômico para entender o atual modo de pensar e
agir do homem com relação à economia de acordo com os ensinamentos trazidos por Robert
Heilbroner.13
Na pré-história a economia era primitiva ou natural, limitando-se as questões da
própria sobrevivência humana, através da caça, pesca e colheita sem maiores preocupações
com o que seria no futuro ou mesmo com organização de produção comércio.
Já na antiguidade surgiu o trabalho escravo, a atividade econômica era autárquica, pois
o meio rural produzia todos os meios necessários para sua sobrevivência e abastecia as
necessidades das cidades.
No entanto nem todas as sociedades eram capazes de produzir tudo que demandavam,
como exemplo da Grécia Antiga, a qual não tinha produção suficiente de alimentos. Isso fez
com que ela comprasse esses produtos no exterior e pagava com azeite e vinho. Começava
então a surgir o comércio e o interesse pela produção em maior escala daquela necessária para
o próprio consumo.
O grande Império Romano desenvolveu bastante o comércio haja vista que na época
dominava grande parte do mundo, o nível de desenvolvimento do comércio pelos Romanos
foi tão avançado que começaram a negociar com países distantes como China e Índia.
Na Idade Média a atividade econômica manteve-se essencialmente agrária
(feudalismo). Ocorriam trocas naturais. Apareceu a figura do intermediário. Obs: Feudalismo:
caracterizado pelo sistema de grandes propriedades territoriais (feudos), pertencentes a
nobreza e ao clero e trabalhado pelos servos.
A Idade Moderna foi caracterizada por atividades econômicas mercantis
(mercantilismo ou capitalismo comercial), o que se baseava na comercialização dos
excedentes de produção. Nesse momento dava-se ênfase no nacionalismo econômico que
fazia da riqueza o fim principal do Estado.
Surgiu então na Idade Moderna a primeira escola: o mercantilismo, que continha
alguns princípios de como fomentar o comércio exterior e entesourar riquezas. Essa escola
considerava que o governo de um país seria mais forte e poderoso, quanto maior fosse o seu
estoque de metais preciosos, o que acabou estimulando guerras.
13 HEILBRONER, Robert. História do Pensamento Econômico. 6ª. Ed. São Paulo. Nova Cultural. 1996.
Esse período foi conhecido como sendo a revolução comercial ocorrida nos séculos
XVI à XVIII e é marcado pela desintegração do feudalismo e pela formação dos estados
nacionais.
A Idade Contemporânea foi marcada pelo aparecimento de várias escolas do
pensamento econômico, tais como:
Escola Fisiocrática: Liderada por François Quesnay, pregando que a terra e a natureza
representam o fator econômico produtivo; a ordem natural ou governo da natureza conduzem
a vida econômica; só a terra tinha a capacidade de multiplicar a riqueza.
Para os fisiocratas, a riqueza consistia em bens produzidos com a ajuda da natureza,
em atividades econômicas como: a lavoura, a pesca e a mineração.
Escola Clássica ou Liberal: Liberada por Adam Smith (1723-1790) e David Ricardo
(1772-1823), estabelecendo que a verdadeira fonte de riqueza é o trabalho; a produtividade
decorre da divisão do trabalho, e essa, decorre da tendência de troca, que é estimulada, pela
ampliação dos mercados; o papel do Estado na economia, deveria corresponder a proteção da
sociedade e que a iniciativa individual deveria ser incentivada.
Escola Socialista: Surgiu na Alemanha (1872). O termo socialismo foi empregado pela
primeira vez em 1827, por Roberto Owen. A Escola Socialista estabelecia que o Estado deve
ter em suas mãos, a propriedade e os meios de produção; o Estado regula a distribuição
riquezas econômicas (bens e/ou serviços) e promove reformas em busca do bem-estar social.
A atualidade é marcada pelas recomendações de John Keynes (1883-1946), por meio
da “Teoria Geral do Emprego, Juros e Moeda”, que objetivou explicar as causas das variações
que ocorrem na produção e no nível de emprego.
Segundo Keynes, as variações do sistema econômico dependem da qualidade de
moeda disponível no mercado; da preferência pela liquidez ou velocidade de troca da moeda
em relação a sua garantia ou lastro (riqueza econômica existente); do incitamento ao
investimento; da propensão ao consumo.
Após apresentado o relato sobre a história do pensamento econômico e a evolução de
acordo com o estudo realizado por Robert Heilbroner14, passamos a evolução dentro do
modelo atual econômico.
Com esse modelo atual, conciliar valores como o desenvolvimento econômico,
pautado na livre iniciativa e livre concorrência e ao mesmo tempo a proteção do meio
ambiente, do consumidor e da valorização do trabalho humano, passou a ser uma necessidade
14 HEILBRONER, Robert. História do Pensamento Econômico. 6ª. Ed. São Paulo. Nova Cultural. 1996.
moderna advinda da constatação de que, no que tange ao meio ambiente os recursos naturais
são limitados e que esta limitação constitui obstáculos.
A partir desse reconhecimento limitativo, verifica-se que os recursos naturais são
esgotáveis e desta feita, destaca-se a preocupação com a sua positivação nas esferas material e
processual, bem como a elevação à condição de princípio fundamental, pois, o direito
ambiental está inserido até mesmo na ordem econômica nacional, conforme se verifica no
artigo 170 inciso VI da Constituição Federal.
O desenvolvimento econômico é também um direito fundamental e que se deve
moldar de forma sustentável, porque os valores fundamentais devem coexistir de forma
equitativa. No momento em que um valor fundamental é preterido, o desequilíbrio começa a
ser gerado e passa a corroer as vigas do próprio sistema.
José Afonso da Silva define:
São dois valores aparentemente em conflito que a Constituição de 1988
alberga e quer que se realizem no interesse do bem estar e da boa qualidade
de vida dos brasileiros. Antes dela, a Lei 6.938, de 31.08.1981 (arts. 1º e 4º)
já havia enfrentado o tema, pondo corretamente, como principal objetivo a
ser conseguido pela política nacional do meio ambiente, a compatibilização
do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do
\meio ambiente e do equilíbrio ecológico. A conciliação dos dois valores
consiste, assim, nos termos deste dispositivo, na promoção do chamado
desenvolvimento sustentável, que consiste na exploração equilibrada dos
recursos naturais, nos limites das necessidades e do bem-estar da presente
geração, assim como de sua conservação no interesse das gerações futuras.
15
Com isso constata-se que o desenvolvimento econômico não pode se dar pela
viabilização do acúmulo do capital, do avanço tecnológico a qualquer custo e mediante a
ilusória pretensão de que tais recursos tecnológicos impediriam que a humanidade, um dia,
viesse a padecer em razão de um colapso dos recursos que a natureza é capaz de ofertar.
Também pode ser definido como aquele que, dentro da realidade nacional, permita a
conciliação dos princípios estabelecidos nos incisos do artigo 170 da Constituição Federal.
Implementar o chamado desenvolvimento sustentável, conduzindo a uma consciente
utilização dos recursos naturais, no que diz respeito ao meio ambiente, é a questão e que
supera o campo teórico e vai além da positivação de valores pelo poder constituinte,
implicando na internalização desses valores pelos seres humanos em todo o mundo.
Em boa parte dos incisos do artigo 225 da Constituição Federal é possível verificar
limites à iniciativa privada, atividades que para o seu desenvolvimento se faz necessária a
autorização estatal após estudo de possíveis impactos ao meio ambiente, com o
15 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7 ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 8-9.
estabelecimento de áreas de proteção ambiental deixando clara a relativização do direito de
propriedade.
Artigo 225 da Constituição Federal: Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º. Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I – preservar e
restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico
das espécies e ecossistemas; II – preservar a diversidade e a integridade do
patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e
manipulação de material genético; III – definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de
lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteção; IV – exigir, na forma da lei, para instalação
de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação
do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará
publicidade; V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente; VI promover a educação ambiental
em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação
do meio ambiente; VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei,
as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a
extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
A preocupação ambiental alcançou também os empreendedores, senão por concebê-la
como um direito humano, mas como um fator do ciclo econômico que, se deixado de lado
conduzirá irreversivelmente ao colapso. Rui Otávio Bernardes de Andrade destaca a questão
ecológica:
A questão ecológica não questiona a ideologia do crescimento econômico, que é a
principal força motriz das atuais políticas econômicas e, tragicamente, da destruição
do ambiente global. Rejeitar essa ideologia não significa rejeitar a busca cega do
crescimento econômico irrestrito, entendido em termos puramente quantitativos
como maximização dos lucros ou do PNB. A gestão ecológica implica o
reconhecimento de que o crescimento econômico ilimitado em um planeta finito só
pode levar a um desastre. Dessa forma, faz-se uma restrição ao conceito de
crescimento, introduzindo-se a sustentabilidade ecológica como critério
fundamental de todas as atividades de negócios. 16 (destaque nosso)
A questão ambiental destacada no texto Constitucional de 1988, de forma expressa e
contundente a fim de não pairar dúvidas acerca de se tratar de um princípio fundamental é,
16 ANDRADE, Rui Otávio Bernardes de; TACHIZAWA, Takeshy; DE CARVALHO, Ana Barreiros. Gestão
Ambiental – Enfoque Estratégico Aplicado ao Desenvolvimento Sustentável. 2 ed. São Paulo: Pearson Education
do Brasil, 2002, p. 12.
sem dúvida um grande passo, entretanto, a concretização da norma demanda esforço
constante de toda a coletividade, dos entes políticos e públicos.
Verifica-se que as medidas elencadas no artigo 225 da Constituição Federal de 1988
reclamam eficiência do serviço público no cumprimento, especialmente, da função
fiscalizatória. A questão é que nem sempre essa função fiscalizatória é eficiente, como
menciona Ricardo Carneiro:
No entanto, os órgãos ambientais responsáveis institucionalmente pela
fiscalização e pela aplicação efetiva desse arcabouço legal não escapam às
mazelas e deficiências que normalmente caracterizam a Administração
Pública no País, fazendo com que a opção representada pelos instrumentos
econômicos assuma cada vez mais um papel de destaque, como meio de
implementação racional, eficiente e viável de um modelo concreto de
desenvolvimento equilibrado. 17
Os instrumentos econômicos de que trata o autor acima citado, seriam mecanismos
econômicos em sintonia com a regulação direta; por exemplo, estabelecendo um custo para a
utilização de um recurso natural, cuja redução possa se dar à medida em que esta utilização
predatória vá sendo minimizada. O autor relaciona alguns desses instrumentos lamentando a
sua pouca utilização no País como tributos ambientais, sistemas de cobrança pelo uso de
recursos ambientais, subsídios públicos, sistemas de devolução de depósitos, licenças ou
créditos negociáveis e seguro ou caução ambiental.
Com a criação desses instrumentos sugeridos pelo autor Ricardo Carneiro, seria
possível o Estado atuar diretamente e de forma efetiva na proteção e preservação do meio
ambiente, quer seja por meio de políticas públicas de preservação, exploração sustentável,
fiscalização efetiva das áreas a serem protegidas, em fim, realmente dar condições e aparelhar
o Estado para cumprir essa função.
Escreve André Ramos Tavares:
Mas a disciplina constitucional do meio ambiente não se esgota no capítulo
mencionado. O inc. VI do art. 170 eleva a condição de princípio da ordem
econômica a proteção ao meio ambiente. Fica certo, dessa forma, que a
exploração dos recursos ambientais necessários ao desenvolvimento
econômico do país deve ser pautada pelas diretrizes do chamado
desenvolvimento sustentável, opondo-se à devastação ambiental
inconseqüente e desmedida. É, pois, um limite expresso ao
desenvolvimento econômico (embora dependa de concretização em cada
caso). Nesse sentido, Habermas (2002: 58-59) lembra da dificuldade em
estimar a capacidade terrestre em absorver os poluentes, bem como em
17 CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
estimar os limites de um crescimento exponencial da população. Contudo,
alerta para os limites de um consumo crescente de energia, na medida em
que esta gera um aumento da temperatura global (clima), que tem limites
demonstráveis com maior segurança.
Essa defesa do meio ambiente, no entanto, no contesto do Capítulo I do
Título VII (Da Ordem Econômica e seus Princípios), anteriormente
analisado nesta obra, exprime a necessidade de conciliação entre o
desenvolvimento econômico e as práticas de preservação do meio ambiente,
e não apenas esta última. Assim, nem o desenvolvimento há de ser
impedido pela proteção ambiental, nem o meio ambiente poderá ser
desconsiderado pelo desenvolvimento econômico. Essa conciliação, de
conformidade com a doutrina constitucional contemporânea, há de ser
alcançada pela utilização do critério da ponderação e da proporcionalidade,
em cada caso concreto.18 (grifo do autor)
A conciliação entre desenvolvimento econômico e proteção do meio ambiente,
mediante a relativização de direitos subjetivos individuais em favor dos direitos
metaindividuais, é simples questão de garantia da vida humana, razão de ser de todos os
sistemas, inclusive o jurídico e econômico.
Dessa forma almeja-se um desenvolvimento capaz de gerar obtenção do lucro
consubstanciado no consumo da população, porém sem que explore o meio ambiente.
Segundo André Ramos Tavares o direito econômico ambiental pode ser assim abordado.
Não se poderia sustentar, pois, a proibição de obter lucro a partir da
exploração do meio ambiente, sob o argumento de que tal proibição visa a
protegê-lo em sua integralidade, no estágio em que se encontre. Pretende-se
“implantar fórmulas sustentáveis de desenvolvimento, tendo em vista a
necessidade de que a evolução não despreze a manutenção de um meio
ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
A busca por uma boa qualidade de vida é o objetivo último tanto do Direito
econômico quanto do Direito ambiental. Ocorre que, além da finalidade
comum, também os meios de alcançá-la devem guardar correspondência
entre si. É que, dada a escassez dos recursos naturais, ou mais propriamente,
sua quantidade finita, e tendo em vista as infinitas necessidades humanas, é
preciso uma abordagem desenvolvimentista consciente com relação ao meio
ambiente , sob pena de, invocando-se a busca de uma suposta melhoria da
qualidade de vida, gerar efeitos exatamente opostos.19
Consoante ao princípio e ao entendimento acima mencionado, qualquer atividade a ser
desenvolvida há de estar vocacionada para a preservação da vida e, consequentemente, ao
próprio meio ambiente, pois caso seja desempenhada diferentemente do aqui apresentado
poderíamos falar em atividade com intuito único e exclusivo de crescimento econômico,
18 TAVARES, André Ramos. Direito Constitucional Econômico. 2ª. Edição. Editora Método. 2006. p. 188.
19 TAVARES, André Ramos. Direito Constitucional Econômico. 2ª. Edição. Editora Método. 2006. p. 190-191.
voltada ao acúmulo de riquezas sem a preocupação com o verdadeiro desenvolvimento
econômico.
1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL SOCIAL
O crescimento mundial ao longo do tempo não é verificado tão somente em si próprio,
mas, principalmente, em sua qualidade que é fator determinante para o aprimoramento da vida
nas sociedades.
O desenvolvimento é a capacidade de livremente optar por uma melhor distribuição de
renda, plena democracia, saúde e educação, enfim acessibilidade a tudo aquilo que é
proporcionado por ele como um todo.
Com isso pode ser dito que sem incluir o aspecto social dificilmente haverá o
desenvolvimento econômico satisfatório. No entanto, o maior obstáculo enfrentado para a não
implementação efetiva do aspecto social é a busca pelo lucro. Assim, apesar de estar ligado
diretamente com o econômico, em alguns casos, tenta-se afastar o social em favor desse.
Setores vulneráveis da sociedade são vítimas em favor do processo produtivo
econômico, alude Paulo de Bessa Antunes:
A proteção ao meio ambiente brasileiro está fadada ao insucesso se não
houver um acréscimo nos níveis de renda da população brasileira e uma
melhora substancial na sua distribuição. Qualquer análise que se faça do
estado do meio ambiente no Brasil – e, nisto, nada temos de diferente dos
demais países do mundo – demonstrará que os principais problemas
ambientais se encontram nas áreas mais pobres e que as maiores vítimas do
descontrole ambiental são os chamados setores vulneráveis da sociedade.
De fato, há uma relação perversa entre condições ambientais e pobreza.
Assim, parece óbvio que as condições ambientais somente poderão ser
melhoradas com uma mais adequada distribuição de renda entre membros
de nossa sociedade. A propósito, o Brasil é signatário da Declaração dobre
o Direito ao Desenvolvimento que, no parágrafo 1º. do artigo 1º. Dispõe: O
direito ao desenvolvimento é um direito humano inalienável, em virtude do
qual toda pessoa e todos os povos estão habilitados a participar do
desenvolvimento econômico, social, cultural e político, a ele contribuir e
dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais
possam ser plenamente realizados.20
20 ANTUNES, Paulo de Bessa. Princípios do Direito Ambiental. In: TORRES, Ricardo Lobo; KATAOKA,
Eduardo Takemi; GALDINO, Flávio. (Organizadores). Dicionário de Princípios Jurídicos. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2011. p. 361-377.
A exploração e a alienação do trabalho pela divisão e subdivisão de tarefas; o
desemprego estrutural e tecnológico; a mudança dos trabalhadores rurais para as grandes
cidades, muitas vezes, ou melhor, na sua grande maioria, despreparados e desqualificados
para competir com os trabalhadores urbanos é uma realidade que se busca combater com o
desenvolvimento sustentável social.
O que pode se verificar é que o crescimento econômico exclusivamente é concentrador
da riqueza e também estéril, por não gerar empregos na proporção de seu crescimento e da
necessidade de todos, pelo menos para eliminar as perdas típicas da tecnologia.
Para garantir um desenvolvimento sustentável social, necessita-se também de esforços
conjuntos de todas as áreas, quer seja econômica, jurídica, ambiental propriamente dita, entre
outras.
Isso em razão de que somente com essa preocupação voltada para o social que as
pessoas poderão obter e usufruir de forma igualitária ou menos diferenciada dos lucros
gerados pelo desenvolvimento econômico.
Dentre as externalidades pode-se citar a melhora na distribuição de renda, acesso a
saúde, aos bens de consumo, melhora na qualidade de vida, enfim, uma participação de todos
nos resultados da cadeia produtiva.
Importante trazer a tona que toda essa evolução não depende somente das próprias
pessoas interessadas, mas sim de uma postura dos agentes econômicos e governamentais, os
quais poderão implementar políticas públicas e programas capazes de implementar e atingir
esse desenvolvimento sustentável social.
Escreve Paulo Roberto Pereira de Souza:
[...] que para a viabilização da sociedade sustentável faz-se mister uma nova
postura por parte dos agentes econômicos, que devem passar a incorporar as
denominadas externalidades, e também dos juristas, que devem gerar um
conjunto adequado de normas para tornar efetivas as proposições advindas
das áreas técnicas. Face à gravidade do problema, a resposta dos juristas
veio rápida, por meio da consagração do direito a um meio ambiente
equilibrado e sadio capaz de proporcionar qualidade de vida, alçado a
direito fundamental do cidadão. 21
Não basta uma ação isolada em determinado ramo da economia, do direito, das
políticas públicas, mas, indispensável será uma ação conjunta e interligada de todos,
21 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. O direito ambiental e a construção da Sociedade sustentável.
<http://www.abaa.org.br/artigos_070501_dirsochtml.html>. Acesso em 18 set. 2010.
principalmente da sociedade, pois essa será a maior responsável e beneficiada por esse
modelo de desenvolvimento.
1.3 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL AMBIENTAL
Como dito anteriormente, o desenvolvimento sustentável deve ser buscado por todos.
Entretanto, o mesmo possui diversas maneiras para atender e suprir as necessidades dos seres
humanos, uma dessas formas é a busca pelo desenvolvimento pautado no uso racional dos
recursos naturais de forma a preservar o aspecto ambiental.
O Brasil, país com características continentais, repleto de recursos naturais, detentor
de uma grande biodiversidade, possuindo dentro do seu território a Floresta Amazônica, deve
prezar por um desenvolvimento sustentável ambiental, no entanto, o modo como ocorre nos
dias atuais não é capaz de atender a todas às exigências internacionais, deixando dessa forma
a desejar.
Essa falta de atendimento aos índices que considerariam o desenvolvimento como
sustentável de forma ambiental está ligada diretamente ao modo de produção e utilização dos
recursos naturais.
Especialmente no caso do Brasil verifica-se a carência de políticas públicas e a própria
conduta do consumidor, uma vez que o consumidor brasileiro volta-se tão somente ao preço
do produto, que sejam capazes de garantir um desenvolvimento sustentável ambiental.
Assim é muito difícil de ser implementado esse desenvolvimento, por diversos
motivos: I - pelo fato das pessoas buscarem a satisfação pessoal através do consumo; II – em
razão da inexistência de produtos produzidos com tecnologia ecologicamente correta, que
gerem o menor impacto ambiental possível e por terem um custo elevado, o que ainda não é
absorvido pelos consumidores, uma vez que se guiam na sua maioria das vezes pelo preço dos
produtos.
É preciso conseguir implantar a mudança do paradigma sobre a forma e modo de
consumo, criando o chamado consumo sustentável.
Neste sentido escreve o Professor José Geraldo Brito Filomeno:
A Resolução ONU n.º153/1995 demonstra a preocupação mundial da
ciência consumerista com o chamado consumo sustentável. Tendo em vista
que o próprio consumo de produtos e serviços pode, por vezes ser
concebido como atividade predatória dos recursos naturais e, sabendo-se
que, enquanto as necessidades do ser humano, incrementadas pelos meios
de comunicação em massa e pelas técnicas de marketing são infinitas, os
recursos provenientes da natureza, sobretudo os não renováveis, são finitos,
a nova acepção do consumerismo busca, em especial, o necessário
equilíbrio entre essas duas realidades, para que se possa preservar os
recursos naturais, e, via de conseqüência, a própria sobrevivência do ser
humano no planeta.22
A educação para o consumo sustentável é imprescindível, quer seja para o exercício da
economia respeitando-se a natureza ou para a sociedade que dela depende; e é claro para a
preservação do meio ambiente.
Somente por meio de uma ação conjunta que envolva o Estado, a iniciativa privada, as
organizações não governamentais e a sociedade, não só do Brasil, mas do mundo como um
todo, será possível atingir metas que conduzam ao desenvolvimento sustentável.
É imprescindível ação conjunta do Brasil e dos demais Estados soberanos porque o
consumo e a economia são interligados de forma mundial, o que significa dizer que muitos
países produtores, podem não serem os consumidores, porém independentemente disso, os
resíduos são produzidos em todas as fases da cadeia produtiva até o consumo final e a
destinação final desses resíduos, o que é objeto do presente trabalho.
O que se verifica é que existe uma preocupação premente dos governos, em buscarem
alternativas e meios que possam garantir um desenvolvimento ambiental sustentável. No
entanto, esses esforços governamentais não ocorrem na velocidade e intensidade necessárias.
Sobre o tema escreve Cristiane Derani:
Em resumo, um ponto em comum de onde parte toda a sociedade
contemporânea seria o seguinte: natureza é recurso (matéria a ser
apropriada) natural, e o homem, sujeito apartado do objeto a ser apropriado,
não é mais natureza. Sujeito e objeto vivem dois mundos: mundo social e
mundo natural. Meio ambiente, seria toda a “entourage” deste solitário
sujeito. Não somente a natureza “bruta” em sua forma primitiva é meio
ambiente, porém todo o momento de transformação do recurso natural, ou
seja, todo movimento deste objeto que circunda o homem, que sobre ele age
com seu poder, querer e saber, construindo o meio ambiente. Meio
ambiente é um conceito que deriva do homem e a ele está ligado, porém o
homem não o integra. O fato de o homem não constituir o conceito de meio
ambiente não significa que este conceito seja menos antropocêntrico, muito
pelo contrário, ele mostra exatamente o poder de subordinação e dominação
do “mundo exterior” objeto de ação do “eu ativo”. Isto significa que o
tratamento legal destinado ao meio ambiente permanece necessariamente
numa visão antropocêntrica porque esta visão está no cerne do conceito de
meio ambiente.23
22 FILOMENO, José Geraldo Brito. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor – comentado pelos autores do
anteprojeto.Rio de Janeiro, Forense Universitária, 2001, p. 20.
23 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico.São Paulo: Max Limonad, 2.ed. 2001, p. 98.
Abordando o mesmo tema escreve o Professor Paulo Roberto Pereira de Souza:
Os recursos renováveis representam as mais importantes fontes de vida para
a humanidade. Neles podemos incluir o solo, a água, os produtos retirados
em estado natural, como madeira, alimentos, plantas medicinais, peixes,
carne e couro de animais selvagens e espécies domesticadas. Se tais
recursos forem usados de forma sustentável, renovar-se-ão para sempre;
para isto é necessário permanecer nos limites da capacidade de suporte do
Planeta Terra. As atividades humanas vêm provocando alterações
substanciais nesses processos através da poluição ou da destruição dos
ecossistemas. Comprovam isso, por exemplo, o aquecimento global do
planeta através do chamado efeito estufa, a destruição da camada de ozônio,
principalmente pelo uso intensivo de CFCs – clorofluorcarbonetos. Em boa
parte da Europa e da América do Norte, as chuvas ácidas poluem as águas,
comprometem a vida aquática, acidificam o solo, destroem as florestas,
além de corroer construções e materiais. Solos e lençóis freáticos são
contaminados por metais pesados e componentes orgânicos persistentes,
tornando-se quase inutilizáveis. O desmatamento intensivo, o uso
inadequado de pesticidas vem comprometendo as águas superficiais, além
do grande número de represamentos para o uso energético das águas. Em
suma, a ação do homem sobre a natureza vem acelerando o esgotamento e a
extinção de espécies, e modificando as condições para evolução. 24
A realidade que se apresenta, pois, não é nada animadora. Cresce na sociedade a
preocupação com todos os fatores descritos acima, sendo objeto de investimento por parte dos
governos mundiais a preservação do meio ambiente. Mas, ainda de forma bastante incipiente,
pois as maiores economias do planeta ainda não respeitam de forma efetiva as políticas e
diretrizes ambientais mundiais.
Uma das grandes preocupações da atualidade, inclusive é o objeto do presente trabalho
é a questão dos resíduos sólidos urbanos, oriundos desse processo de desenvolvimento, o qual
na sua maioria das vezes não recebe o tratamento adequado, conforme será mostrado adiante,
inclusive com uma sugestão para a gestão desse problema.
24 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. O direito ambiental e a construção da Sociedade sustentável.
<http://www.abaa.org.br/artigos/artigos_070501_dirsochtml.html>. Acesso em 20 out. 2010.
2 A ORDEM JURÍDICA BRASILEIRA AMBIENTAL E A LEI 12.305/2010
É recente a preocupação dos povos em positivar e criar mecanismos para proteção e
efetiva defesa do ambiente. Direito de terceira geração ou de terceira dimensão, fazendo uso
das palavras do Professor Paulo Bonavides, não adveio para suplantar os direitos das gerações
anteriores, mas para estabelecer um novo degrau na escala de valores que norteiam a vida
humana na terra.
Força é dirimir, a esta altura, um eventual equívoco de linguagem: o
vocábulo “dimensão” substitui, com vantagem lógica e qualitativa, o termo
“geração”, caso este último venha a induzir apenas sucessão cronológica e,
portanto, suposta caducidade dos direitos das gerações antecedentes, o que
não é verdade. Ao contrário, os direitos da primeira geração, direitos
individuais, os da segunda geração, direitos sociais, e os da terceira, direitos
ao desenvolvimento, ao meio ambiente, à paz e à fraternidade, permanecem
eficazes, são infra-estruturais, formam a pirâmide cujo ápice é o direito à
democracia; coroamento daquela globalização política para a qual, como no
provérbio chinês da grande muralha, a Humanidade parece caminhar a todo
vapor, depois de haver dado o seu primeiro e largo passo. 25
No Brasil a tutela jurídica ambiental sofreu profunda transformação. Durante muito
tempo dominou a idéia de não intervenção na tutela ambiental, tendo notícia das primeiras
normas de natureza ambiental por volta de 1910, com o tema abordado no Código Civil de
1916. De sorte que norma alguma coibia a devastação de florestas, exploração sem qualquer
regramento de terras, águas e pela ameaça de um desequilíbrio ecológico.
Essa ausência de proteção se deu em razão da forte idéia de supremacia da propriedade
privada, o que acaba por dificultar e até mesmo impedir a atuação do Poder Público na
proteção do meio ambiente, haja vista que necessariamente deverá haver a limitação do
direito particular de propriedade para poder atuar diretamente e fixar regras de proteção do
meio ambiente.
As primeiras normas protetoras surgem, na composição dos conflitos de vizinhança
contidos no artigo 554 do Código Cível de 1916, o qual atribui ao proprietário ou ao inquilino
de um prédio o direito de impedir que o mau uso da propriedade vizinha possa prejudicar a
segurança, o sossego e a saúde dos que habitam.
Tal postura possibilitou forte entendimento jurisprudencial que ampliava o conceito de
vizinhança e também passou a fundamentar a ação cominatória visando a impedir a
contaminação do meio ambiente por parte de indústrias. Nesse momento pode-se verificar o
25 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Malheiros, 1997, p.
525.
interesse de terceiros ou mesmo o interesse difuso passando a prevalecer sobre o direito de
propriedade, até então soberano sobre todos.
No mesmo Código Civil também pode ser encontrado como ponto importante sobre o
tema o artigo 584 o qual proíbe construções capazes de poluir ou inutilizar para o uso
ordinário, a água de poço ou fonte alheia, a elas preexistente.
Posteriormente ao Código Civil adveio o Regulamento de Saúde Pública, instituído
pelo Decreto 16.300 de 31/12/1923, o qual criou a Inspetoria de Higiene Industrial e
Profissional, dentre as suas finalidades tinha a de licenciar todos os estabelecimentos
industriais novos e bem assim as oficinas, exceto os de produtos alimentícios; impedir que as
fábricas e oficinas prejudicassem a saúde dos moradores de sua vizinhança, possibilitando o
isolamento e o afastamento das indústrias nocivas ou incomodas.
Foi nesse período que iniciou a abordagem pela legislação da proteção ao meio
ambiente, ainda mesmo que de forma indireta e isolada em alguns artigos de lei diversa.
No entanto surgiu legislação com normas específicas de direito ambiental a partir do
ano de 1934, tal como o Código Florestal (Decreto 23.793 de 23/01/1934), substituído pelo
vigente; o Código de Águas (Decreto 24.643 de 10/07/1934), ainda em vigor; o Código de
Pesca (Decreto-lei 794, de 19/10/1938) o qual trouxe algumas normas protetoras das águas.
Essa tutela jurídica ambiental aparecia circunstancialmente nesses diplomas legais.
Porém só recentemente se tomou consciência da gravidade da degradação ambiental e seus
efeitos, onde todos passaram a pleitear de forma direta por políticas destinadas a proteção e
prevenção.
Na esfera Federal iniciou-se a criação de políticas de proteção ao meio ambiente com
o Decreto-lei 248 de 28/02/1967 que instituiu a Política Nacional de Saneamento Básico,
compreendendo o conjunto de diretrizes destinadas à fixação de programa governamental a
aplicar-se nos setores de abastecimento de água e esgotos sanitários, e também criou o
Conselho Nacional de Saneamento Básico, ao qual cabia definir aquela política e elaborar o
Plano Nacional de Abastecimento de Água e Esgotos Sanitários.
No mesmo período adveio o Decreto-lei 303 o qual criou o Conselho Nacional de
Controle da Poluição Ambiental, junto ao Ministério da Saúde, como único órgão de âmbito
nacional com a finalidade específica de promover e coordenar as atividades de controle da
poluição ambiental, conforme se verifica no artigo 5º. do referido decreto.
O Conselho foi criado para funcionar como órgão normativo e planejador, sendo o
único coordenador específico no assunto junto ao Governo Federal e aos órgãos executores da
Política da Poluição Ambiental, de acordo com o previsto no artigo 6º. do Decreto-lei 303.
Já a execução dessa Política cabia aos Estados e Municípios segundo princípios e
critérios definidos nos artigos 8º. ao 13, os quais também estabeleciam os conceitos básicos
de poluição e as penalidades a serem aplicadas aos infratores das normas antipoluição.
Esses dois decretos-leis continham as linhas gerais de uma Política do Meio Ambiente,
embora ainda que incipiente e insuficiente. Entretanto não foram aplicados, haja vista que
após oito meses de sua edição foram revogados pela Lei 5.318 de 26/09/1967, que instituiu a
Política Nacional de Saneamento Básico, com a criação do Conselho Nacional de
Saneamento, esse conselho estava ligado ao Ministério do Interior, no qual se englobaram as
diretrizes relativas tanto ao saneamento básico, aos esgotos pluviais e à drenagem, quanto às
ligadas ao controle da poluição ambiental, das modificações artificiais de massa de água e das
inundações e erosões.
Somente em 1973 que retomou-se a sistematização da matéria, iniciando-se pelo
Decreto 73.030 de 30/10/1973, no âmbito do Ministério do Interior, da Secretaria Especial de
Meio Ambiente – SEMA, a qual foi criada e orientada para a conservação do meio ambiente e
o uso racional dos recursos naturais, junto a qual funcionava o Conselho Consultivo do Meio
Ambiente – CCMA, a ser integrado por nove membros de notória experiência e competência
em assuntos relacionados com a utilização racional dos recursos naturais e a preservação do
meio ambiente, de resto esse decreto só trouxe de importante a definição de poluição de
águas.
No decorrer dessa evolução da legislação que tutela o meio ambiente pode-se dizer
que o mais importante foi o II Plano Nacional de Desenvolvimento, o qual traçou as diretrizes
e prioridades sobre a preservação do meio ambiente.
Posteriormente foram expedidos três diplomas legais importantes para a tutela jurídica
do meio ambiente, quais sejam: o Decreto-lei 1413 de 14/08/1975, o qual dispõe sobre o
controle da poluição do meio ambiente provocada por atividade industrial; o Decreto 76.389
de 03/10/1975, que dispõe sobre medidas de prevenção e controle da poluição industrial, de
que trata o decreto-lei acima mencionado; a Portaria do Ministério do Interior 13 de
15/01/1976, a qual fixa os parâmetros para a classificação das águas interiores nacionais de
acordo com as alternativas de consumo e dispondo sobre o controle da poluição.
Completando esse quadro de legislação federal sobre a tutela do meio ambiente o
Código Penal de 1940 definiu em seu artigo 271 o crime de corrupção ou poluição de água
potável, porém teve pouca aplicação, pois não havia a definição do que seria água potável,
gerando assim limitações interpretativas.
Já na esfera constitucional, no Brasil, a Constituição Federal de 1988 tratou da questão
ambiental de forma não antes abordada por nenhuma outra Carta Política, elevando a questão
ambiental ao patamar de Garantia Fundamental.
Existem diversas referências explícitas ao meio ambiente na Constituição Federal
inicialmente pode se verificar no artigo 5º. LXXIII, o qual confere legitimação a qualquer
cidade para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural. Posteriormente o artigo 20, II considera entre os bens da
União as terras devolutas indispensáveis à preservação do meio ambiente.
Já no artigo 23 se reconhece a competência comum da União, Estados, Distrito Federal
e Municípios para proteger as paisagens naturais notáveis e o meio ambiente, combater a
poluição em qualquer de suas formas e preservar as florestas, a fauna e a flora. O artigo 24,
VI, VII e VIII, por seu lado confere competência à União, aos Estados e ao Distrito Federal
para legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da Natureza, defesa do meio
ambiente e controle da poluição, sobre a proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico,
turístico e paisagístico, bem como sobre a responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Mais adiante no artigo 91, § 1º. III, inclui entre as atribuições do Conselho de Defesa
Nacional opinar sobre o efetivo uso das áreas indispensáveis à segurança do território
nacional, especialmente na faixa de fronteira e nas áreas relacionadas com a preservação e a
exploração dos recursos naturais de qualquer tipo.
Depois o artigo 129, III, que declara também ser uma das funções do Ministério
Público promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Mais relevante ainda, no artigo 170, a Constituição Brasileira de 1988, estabelece:
Art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano
e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
Omissis
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos
de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
42/2003);
VII, VIII, IX e parágrafo único - omissis26
26 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. AASP, 2008, p. 122
Verifica-se que a defesa do meio ambiente é também princípio da ordem econômica
nacional, ao lado da propriedade privada, da livre iniciativa, da livre concorrência. A
iniciativa é livre e a concorrência também, desde que respeitados os direitos dos
consumidores e do meio ambiente. O desenvolvimento econômico há de se estabelecer desde
que fundado no respeito ao trabalho humano, na existência humana digna e a esta está
estreitamente ligada à defesa do meio ambiente, na qualidade de direito humano.
Além dos artigos mencionados, outras disposições sobre meio ambiente estão
inseridas em diversos títulos e capítulos, em especial o Título VIII, Da Ordem Econômica e
Social, no seu Capítulo VI, artigo 225 e seus parágrafos, onde trata do meio ambiente.
Importante verificar que foi usado a palavra “todos” têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, isso porque o direito ao meio ambiente equilibrado é de cada um,
de toda e qualquer pessoa humana, independentemente de, raça, sexo, idade, profissão, estado
de saúde, posição financeira ou local de residência.
Pode-se afirmar que o meio ambiente é um bem coletivo tutelado juridicamente,
porém que apesar de ser um bem coletivo é de desfrute individual e geral, ou seja, o meio
ambiente ao mesmo tempo em que é de uma única pessoa, também o é de todos. Por isso se
diz que é um direito transindividual e enquadrado na categoria de interesse difuso.
Sobre a tutela do meio ambiente escreve José Afonso da Silva:
O objeto de tutela jurídica não é tanto o meio ambiente considerado nos
seus elementos constitutivos. O que o Direito visa proteger é a qualidade do
meio ambiente, em função da qualidade de vida. Pode-se dizer que há dois
objetos de tutela, no caso: um imediato – que é a qualidade do meio
ambiente – e outro mediato – que é a saúde, o bem estar e a segurança da
população, que se vêm sintetizando na expressão “qualidade de vida”. O
artigo sob nossas vistas declara que “todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado”. Veja-se que o objeto do direito de todos não
é o meio ambiente em si, do direito é o meio ambiente qualificado. O direito
que todos temos é à qualidade satisfatória, ao equilíbrio ecológico do meio
ambiente. Essa qualidade é que se converteu em um bem jurídico. Isso é
que a Constituição define como bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida. Teremos que fazer especificações depois, mas, de
um modo geral, pode-se dizer que tudo isso significa que esses atributos do
meio ambiente não podem ser de apropriação privada, mesmo quando seus
elementos constitutivos pertençam a particulares.27 (grifo do autor).
27 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 4ª. Edição. Editora Malheiros. 2007. p. 836837
Isso significa que o proprietário, quer seja ele pessoa física, jurídica ou ente público
não pode dispor da qualidade do meio ambiente a seu bel-prazer, pois o mesmo é
indisponível.
Existem elementos físicos do meio ambiente que não são suscetíveis de apropriação
privada, como o ar e a água, que isso, como a qualidade não são bens públicos nem
particulares. São bens de interesse público, dotados de um regime jurídico especial, enquanto
essencial à sadia qualidade de vida e vinculados, assim, a um fim de interesse coletivo.
Diversas são as definições de meio ambiente, dentre elas pode-se citar a definição
legal dada pela Lei Federal n. 6.938/81 é “conjunto de condições, leis, influências e interações
de ordem física, química e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas.”28
Importante fazer uma análise da abrangência da definição de meio ambiente, veja-se
que aborda o conjunto de condições na esfera legal, influências de interações de ordem física
(clima, tempo), química, biológica (aqui entende-se a fauna, flora, biodiversidade).
A doutrinadora Cristiane Derani define meio ambiente como:
Assim, meio ambiente deixa-se conceituar como um espaço onde se
encontram recursos naturais, inclusive aqueles já reproduzidos
(transformados) ou degenerados (poluídos), como no caso do meio
ambiente urbano.29
Ressalta-se que o conceito de meio ambiente não se reduz somente a ar, terra, água,
mas deve ser definido como o conjunto das condições de existência humana, o qual integra e
influencia o relacionamento entre os homens, a natureza, sua saúde e o próprio
desenvolvimento.
Continua a doutrinadora Cristiane Derani:
O conceito de meio ambiente deriva do movimento da natureza dentro da
sociedade moderna: como recurso-elemento e como recurso-social.
Sintetizando, este conceito, extremamente novo, tem sua base
contemporânea relação social com a natureza. Justamente por refletir uma –
dentre as inúmeras possíveis – relação com a natureza, seu conteúdo tornase tão pantanoso e turvo, à proporção que as sociedades tornam-se mais
complexas e diferenciadas. A possível universalização do conceito de meio
ambiente deve-se ao fato de que as sociedades contemporâneas estão, de
certo modo, unificadas culturalmente, sobretudo motivadas pela unificação
da produção (produção internacionalizada), o que nivela a cultura – e
28 Lei Federal n. 6.938/81, artigo 3º. Inciso I – Lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente.
29 DERANI, Cristiane.Direito Ambiental Econômico. 3ª. Edição 2008, 2ª. Tiragem 2009, Editora Saraiva, p. 52.
logicamente o modo de relacionar-se com a natureza – das sociedades que
integram o mercado mundial.30
Sobre o tema do meio ambiente também escreve André Ramos Tavares:
O meio ambiente, no Brasil, há de ser preservado pelo Poder Público, por
força de imposição constitucional. Há de estar contida na mencionada tutela
a proteção de fauna e flora, sua manutenção e, pois, dos respectivos
ecossistemas. Este comando constitucional legitima e obriga o Poder
Público a editar legislação específica sobre o tema, normatizando,
promovendo e participando da tutela do meio ambiente.31 (grifo do autor)
O conceito de meio ambiente pode ser resumido como ponto de partida da sociedade
contemporânea que a natureza é o recurso natural a ser apropriado pelo homem, e esse, é o
sujeito apartado do objeto a ser apropriado, não se considerando dessa forma como natureza.
Com essa preocupação de se garantir e positivar normas de proteção ao meio ambiente
como um todo começou a surgir por todo o mundo legislação sobre o tema, inclusive
passando a fazer parte dos textos constitucionais.
Além da previsão constitucional, inúmeras são as leis específicas que se acumulam na
tentativa de regulamentar o assunto.
Deve ficar demonstrado que as normas de proteção do meio ambiente não se destinam
necessariamente as modificações radicais da relação homem-natureza. Na grande maioria das
vezes essas normas trazem prescrições de caráter quantitativo. Isto significa dizer que a
preocupação dominante gira em torno do quanto de poluente, quanto de abstenção ou de
exploração será fixado ou tutelado no texto legal.
Conforme já mencionado anteriormente o conceito de meio ambiente e
consequentemente sua proteção, só podem ser pensados e articulados dentro da base social
onde se desenvolve a relação homem-natureza.
A relação com o direito está na manutenção da ordem social e, por conseguinte, da
ordem produtiva. Com isso busca-se a normatização do modo de apropriação dos recursos
naturais e as diretrizes normativas que serão aplicadas.
Eros Roberto Grau escreve:
“Princípio da ordem econômica constitui também a defesa do meio
ambiente (art.170, VI). Trata-se de princípio constitucional impositivo
30 DERANI, Cristiane.Direito Ambiental Econômico. 3ª. Edição 2008, 2ª. Tiragem 2009, Editora Saraiva, p.45
31 TAVARES, André Ramos. Direito Constitucional Econômico. 2ª. Edição. Editora Método. 2006. p. 188.
(Canotilho), que cumpre dupla função, qual os anteriormente referidos.
Assume também, assim, a feição de diretriz (Dworkin) – norma-objetivo –
dotada de caráter constitucional conformador, justificando a reivindicação
pela realização de políticas públicas.
Também a esse princípio a Constituição desde logo, especialmente em seu
artigo. 225 e parágrafos – mas também nos seus arts. 5º., LXXIII; 23, VI e
VII; 24, VI e VIII; 129, III; 174, § 3º.; 200, VIII e 216, V – confere
concreção.
A Constituição, destarte, dá vigorosa resposta às correntes que propõem a
exploração predatória dos recursos naturais, abroqueladas sobre o
argumento, obscurantista, segundo o qual as preocupações com a defesa do
meio ambiente envolvem proposta de “retorno à barbárie”. O Capítulo VI
do seu Título VIII, embora integrado por um só artigo e seus parágrafos –
justamente o art. 225 – é bastante avançado.”32
Especialmente sobre o tema do trabalho, resíduos sólidos, foi editada a Lei n. 12.305
de agosto de 2010, a qual instituiu a Política Nacional dos Resíduos Sólidos, dispondo sobre
seus princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão
integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades
dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis.
2.1 ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DA POLÍTICA AMBIENTAL
A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Público diversas obrigações, dentre
elas o dever de preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e de prover o manejo
ecológico das espécies e dos ecossistemas.
O governo brasileiro manifestou o reconhecimento da necessidade de instituir políticas
públicas em favor do processo de desenvolvimento. Porém, sobre o tema há um problema a
ser enfrentado, como pode o Brasil sendo um país de economia emergente compor os índices
de desenvolvimento humano preocupando-se com os recursos naturais?
A questão acima suscitada pode ser respondida por Welber Barral e Gustavo Assed
Ferreira:
Analisando a evolução da gestão ambiental no Brasil, o poder público vem
conduzindo a política ambiental exclusivamente por meio de instrumentos
de controle e comando, seja na administração dos recursos naturais, ou
mesmo no controle da poluição ambiental e no planejamento territorial.
Trata-se de uma intervenção centralizada, regulamentadora e fiscalizadora.
32 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988, 13ª. Edição revista e atualizada.
Malheiros Editores. 2008 p. 251-252.
Todavia, estas políticas não têm se mostrado eficientes, notadamente porque
o Estado costuma atuar de maneira seccionada e sem integração entre seus
principais órgãos. Tanto na esfera da administração pública direta quanto na
indireta a tomada de decisões ocorre de forma pouco integrada com os
demais setores afins, Há uma notória divisão fragmentada da questão
ambiental pelo poder público, o que torna o gerenciamento inócuo e até
mesmo prejudicial, tanto para a questão ambiental quanto para a premência
pelo desenvolvimento. 33
O que se verifica é que o Estado deve criar uma política pública ambiental, pela qual
será possível criar um modelo de desenvolvimento sustentável. Com isso, o legislador quando
da elaboração da Constituição Federal de 1988, acertadamente amplia a tutela aos recursos
ambientais mediante previsões de posturas e condutas de caráter preventivo e reparatório,
sempre com vistas à defesa dos direitos fundamentais da sociedade.
Nos termos já referidos o texto constitucional ao trazer um capítulo específico para a
proteção do meio ambiente, capítulo VI, dada a relevância do bem jurídico tutelado e a
preocupação mundial sobre o meio ambiente, corroboram.
Salienta Antonio Herman Benjamim:
Firma-se também uma nova postura (= nova ética), através da qual a fria
avaliação econômica dos recursos ambientais perde sua primazia
exclusivista e individualista, uma vez que precisa ser, sempre,
contrabalançada com a saúde dos cidadãos, as expectativas das futuras
gerações, a manutenção das funções ecológicas, os efeitos a longo prazo da
exploração. Muitos países, entre eles o Brasil, já ambientalizaram suas
constituições. A nossa constituição, em matéria de meio ambiente, situa-se
em posição pioneira, dotada que está de um dos sistemas mais abrangentes e
atuais do mundo.34
Como pode ser auferido da determinação legal ora estudada ainda prevê que é dever
do poder público e da coletividade defender e preservar o meio ambiente para a presente e
futuras gerações.
Isso evidencia que o sentido dado ao termo cooperação pelo legislador é o de que as
normas criadas para a tutela ambiental e as políticas públicas implementadas sempre
contemplem a participação e colaboração da sociedade em todas as decisões.
Com isso pode-se dizer que as políticas públicas quando implementadas sempre
deverão levar em consideração os aspectos sociais, ambientais e econômicos.
33 BARRAL, Welber; FERREIRA, Gustavo Assed. Direito Ambiental e Desenvolvimento. In: BARRAL,
Welber; PIMENTEL, Luiz Otávio (organizadores). Direito Ambiental e Desenvolvimento, Florianópolis:
Fundação Boiteux, 2006. p. 13-45.
34 BENJAMIM, Antonio Hermam. Meio Ambiente e Constituição: uma primeira abordagem. In:_____. 10 Anos
da Eco-92: o direito e o desenvolvimento sustentável. São Paulo: IMESP, 2002, p. 101.
Verifica-se ainda no referido artigo o caráter interdisciplinar do direito ambiental, na
medida em que não se pretende apenas proteger o direito fundamental da geração presente,
mas também de uma geração que ainda está por vir. Pode-se dizer que a idéia central é
preservar o patrimônio natural hoje, principalmente levando-se em conta que se trata de
recursos finitos, para que as gerações futuras possam ter o devido acesso a ele.
No entanto, para isso é necessária uma postura intervencionista do Estado capaz de
gerar, além de medidas que busquem resultados imediatos, voltadas para o presente e que
envolvam o uso racional e adequado dos recursos naturais, um planejamento de atividades
realizado com o intuito de garantir os interesses e o bem estar das gerações seguintes.
Essa intervenção Estatal ocorre em razão das políticas públicas implementadas na área
do meio ambiente, relacionando-se com todas as esferas da sociedade, não ficando restrita
única e exclusivamente no ramo do direito, muito menos aos interesses individuais.
Fernando Magalhães Modé afirma que:
O tratamento das questões ambientais transcende a análise das necessidades
individuais. Num contexto em que se compreende o desenvolvimento
sustentável, tal transcendência ocorre também não apenas entre indivíduo e
coletividade, mas entre coletividades. [...] está-se colocando como
impositiva a equivalência entre as capacidades de desenvolvimento da
geração presente, e das gerações futuras, que, por serem futuras, não se
encontram presentes (dado o distanciamento temporal) para discutir suas
necessidades e torná-las efetivas, tornando indispensável a presença do
Estado como mediador desse processo.35
Em análise pode-se afirmar que o mesmo prescreve normas de conduta, destinadas a
assegurar a efetividade do direito previsto e que ressaltam o dever de o Estado desenvolver
políticas públicas voltadas à compatibilização do desenvolvimento econômico e do equilíbrio
ambiental. Verifica-se nos parágrafos e incisos do artigo 225 da Constituição Federal que
estão prescritas ações a serem desenvolvidas pelo poder público, sempre em busca da
melhoria da qualidade de vida da população.
Estas obrigações imputadas ao poder público compreendem basicamente, a proteção e
manutenção dos ecossistemas mediante a adoção de programas governamentais de suporte e
restauração, visando à garantia de sua integridade, ao uso sustentável dos recursos naturais a
ser alcançado pelo ajuste de medidas que organizem a necessária exploração com o aumento
da produção econômica e da riqueza social, à fixação de medidas preventivas e
35 MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental: a função do tributo na proteção do meio ambiente.
Curitiba: Juruá, 2004, p. 46.
compensatórias, além da responsabilização daqueles que causarem qualquer tipo de
degradação.
Outro ponto a destacar é que o artigo 170 da Constituição Federal, principalmente no
que se refere aos fundamentos, aos objetivos e aos princípios da ordem econômica e
financeira, está diretamente relacionado à política ambiental prevista no artigo 225. Até
porque os princípios constitucionais devem ser aplicados de forma sistemática.
Para tanto a Constituição Federal de 1988 criou as competências ambientais, com o
intuito de disseminar em todas as esferas de poder do Estado a proteção ao meio ambiente.
Esta sistematização foi feita através da divisão de competências e poderes entre União,
Estados e Municípios. Lembrando-se sempre que essa divisão se deu com base nos princípios
constitucionais.
Importante entender a competência, e também é necessário salientar o que é este poder
atribuído aos entes públicos separadamente.
O poder é uma porção, parte, que a Constituição Federal outorga às suas entidades
governamentais para assim compor e delimitar seu campo de atuação. Já a competência podese dizer que são as modalidades do poder a ser exercido com o propósito de realizar suas
funções.
A classificação que interessa para o trabalho é a classificação das competências
ambientais. Pode-se dizer que a classificação dessas competências é feita sob dois prismas,
primeiro em relação a seu aspecto e em relação à sua abrangência.
Com relação ao seu aspecto, podem ser executivas, administrativas ou legislativas. As
executivas determinam as diretrizes, estratégias ou políticas de exercer o poder relacionado ao
meio ambiente. Já as administrativas, incidem sobre os aspectos de implementação e
fiscalização das medidas protetivas e preventivas ao meio ambiente. É o caráter de polícia.
Finalmente, as legislativas cuidam das possibilidades de cada ente para legislar sobre questões
que dizem respeito ao assunto.
Quanto à sua abrangência, podem ser exclusivas, privativas, comuns, concorrentes ou
suplementares, dependendo a quem cabe o seu exercício. As exclusivas são aquelas inerentes
a somente um ente, excluindo os demais. As privativas também têm caráter exclusivo, porém
pode ter seu poder delegado a outro. É a suplementariedade. A competência comum, também
classificada como cumulativa ou paralela, é aquela que é de dever de todos os entes,
igualitariamente. Concorrente é quando diferentes entes podem definir de diversas formas a
atuação quanto a um procedimento, sendo que a fixação da União é superior e, por isso, deve
ser respeitada pelos demais entes. Por fim, a suplementar é a que permite que entes
subsidiados ao ente maior (União) criem regras pormenores para preencher o que a União,
propositalmente, não regulou.
Escreve André Ramos Tavares sobre competência em matéria ambiental:
Cumpre assinalar, inicialmente, que o art. 24 da Constituição dispõe a
respeito das competências concorrentes das entidades federativas,
enunciando em seu inc. VI que compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre “VI – florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção
do meio ambiente e controle da poluição”.
Está determinado no art. 225, em complementação, que: “Art. 225. Todos
têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações”.
[...]
A grande maioria, como se nota, é de atribuições materiais, dirigidas ao
Poder Público, que tanto pode ser o federal como o estadual e o municipal
ou distrital. É o que se depreende da leitura combinada desse dispositivo
com o art. 23, VI.36
Continua em seu texto Heline Silvini Ferreira:
Existe ainda uma outra divisão das competências levando em consideração
como estão presentes na constituição. As enumeradas são aquelas que
expressamente encontram-se no texto constitucional. Já as chamadas
remanescentes são aquelas que não se encontram e que, justamente por esse
fato, são "jogadas" de um ente para outro como se fosse um resíduo.37
Sobre as divisões de competência quanto a esfera da União, Estados, Municípios e ao
Distrito Federal, ou seja, a competência executiva, deve-se discorrer sobre cada uma.
A Constituição Federal em seu artigo 21, incisos IX, XVIII, XIX, XX e XXIII, indica
quais são as competências executivas exclusivas da União. É importante ressaltar que em tais
competências a União deve sempre observar com precisão a atuação do interesse nacional.
De acordo com o texto constitucional é de competência executiva exclusiva da União
elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social; planejar e promover a defesa permanente contra as
calamidades públicas, especialmente as secas e inundações; instituir um sistema nacional de
36 TAVARES, André Ramos. Direito Constitucional Econômico. 2ª. Edição. Editora Método. 2006. p. 188-189.
37 FERREIRA, Heline Silvini. Política Ambiental Constitucional. p. 260-289.
gerenciamento de recursos híbridos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e
transportes urbanos; e explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e
exercer o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos princípios e
condições estabelecidos pela própria Constituição.
Já a competência legislativa privativa da União está prevista no artigo 22 da
Constituição Feral e determina que a União deve legislar sobre águas e energia; jazidas, minas
e outros recursos minerais; e atividades nucleares de qualquer natureza. No entanto, quando
houver Lei Complementar que assim estabeleça, os Estados também poderão legislar sobre
esses assuntos. Essa é a conhecida regra da delegação.
Mesmo sendo dever da União zelar pelo meio ambiente, os Estados, Municípios e o
Distrito Federal, como entes públicos, também devem se guiar pelo mesmo norte.
A competência executiva exclusiva do Estado não é enumerada, a Constituição
somente as faz com relação aos Municípios e a União. Dessa forma a competência que lhe
sobra é a remanescente, ou seja, aquelas que não foram designadas para outro ente público.
Assim sendo, toda matéria que não for de competência federal ou municipal será, de forma
residual, competência estadual.
Com relação à competência legislativa exclusiva sua aplicabilidade é igual a da
competência executiva, ou seja, cabe ao Estado legislar sobre tudo aquilo que a Constituição
não atribuiu aos Municípios ou à União.
Em contrapartida aos Municípios são poucas as competências executivas exclusivas.
Uma delas é promover o adequado ordenamento territorial, o que deve ser feito mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Essa
competência é dividida com a da União de executar planos elaborados para a ordenação do
território regional. É ainda dever do Município, proteger o patrimônio histórico-cultural local
com observância da legislação e da ação fiscalizadora da União e dos Estados.
A competência legislativa exclusiva dos Municípios está contida no artigo 30, inciso I
da Constituição onde estabelece que é competência municipal legislar sobre assuntos de
interesse local.
Vladimir Freitas levanta alguns questionamentos: "(...) qual o assunto ambiental de
interesse federal ou estadual que não interessa à comunidade? Então, raciocinando em sentido
contrário, tudo é do interesse local e, portanto, da competência municipal?". 38
Levando-se em consideração essa interpretação, seria o município capaz de legislar
sobre todos os assuntos ambientais que desse por importante. É evidente que não foi essa a
intenção do dispositivo legal.
Contudo, uma visão oposta também não é cabível. A competência do Município não
pode ser excessivamente restrita.
Aos Municípios ainda é imputada a competência legislativa suplementar, onde a
Constituição possibilita aos Municípios preencher lacunas de normas estaduais ou federais ou
adaptá-las ao contexto local. A suplementação envolve tanto o próprio caráter supletivo, que é
o de erradicar as lacunas, como o complementar, que é o de detalhar as normas existentes.
Pode-se dizer também que outro limite à competência legislativa suplementar
municipal é que os mesmos podem criar normas sobre assuntos que não existem nas esferas
superiores.
2.2 POLITICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS IMPLEMENTADAS
POR MEIO DA LEI 12.305/2010
A função que o Estado desempenha em nossa sociedade sofreu inúmeras
transformações ao passar do tempo. No século XVIII e XIX, seu principal objetivo era a
segurança pública e a defesa externa em caso de ataque inimigo.
Com a expansão da democracia, as responsabilidades do Estado se diversificaram.
Atualmente, é comum afirmar que a função do Estado é promover o bem-estar da sociedade,
porém, esse bem estar torna-se difícil de ser mensurado.
O passar dos tempos e o acréscimo das responsabilidades ao Estado, o mesmo passou
a ser cada vez mais provedor e intervencionista.
Sobre essa necessidade, escreve Fernão Justen de Oliveira:
Em outras palavras, o serviço público coloca-se dentre as atividades
instrumentais concretas de natureza econômica (como a exploração de
atividade econômica, a atividade regulatória e de fomento) pelas quais o
Estado realiza os valores humanos fundamentais. O desenvolvimento
econômico se conecta à satisfação desses valores fundamentais através da
38 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. p. 61-63.
implementação de políticas públicas pelo Estado, cuja concepção,
planejamento e aplicação subsumem-se ao regime consagrado
explicitamente no art. 170 da Constituição.39
Para o Estado garantir esse bem-estar, necessita-se desenvolver uma série de ações e
atuações em diferentes áreas, tais como saúde, educação e meio ambiente.
Para atingir resultados em diversas áreas e promover o bem-estar da sociedade, os
governos se utilizam das Políticas Públicas que podem ser definidas como um conjunto de
ações e decisões governamentais, voltadas para a solução de problemas da sociedade.
Embora não haja um único significado para definir políticas públicas, escreve Thiago
Lima Breus:
[...] um conceito amplo às políticas públicas, como sendo o principal
mecanismo de ação estatal com vistas à realização dos direitos sociais,
econômicos e culturais, significa tomá-las como um veículo privilegiado de
realização desses direitos, tendo em vista serem eles os fins do Estado
Constitucional.40
Também escreve Guilherme Amorim Campos da Silva:
De início, cumpre revelarmos nossa definição de política pública, como
sendo o instrumento de ação do Estado e de seus poderes constituídos, em
especial o Executivo e o Legislativo, de caráter vinculativo e obrigatório,
que deve permitir divisar as etapas de concreção dos programas políticos
constitucionais voltados à realização dos fins da República e do Estado
Democrático de Direito, passíveis de exame de mérito pelo Poder
Judiciário.41
Em outras palavras, são a totalidade de ações, metas e planos que os governos
(nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o
interesse público.
A estrutura em questão sobre as políticas públicas está no fato que essa forma de
atuação estatal, que relaciona o aspecto político e exige participação popular, propicia o
exercício efetivo da cidadania e possibilita a realização dos fins delineados do Estado
Constitucional.
39 OLIVEIRA, Fernão Justen de. Parceria público-privada: aspectos de direito público econômico (Lei n.
11.079/2004) Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 36
40 BREUS, Thiago Lima. Políticas Públicas no Estado Constitucional – Problemática da concretização dos
Direitos Fundamentais pela Administração Pública brasileira contemporânea. Ed Fórum. 2007. 1ª. Ed. p. 204.
41 SILVA, Guilherme Amorim Campos da. Direito ao desenvolvimento. São Paulo: Método, 2004. p. 104.
Esse modelo de ação estatal, a qual integra a participação popular na tomada da
decisão política tem referência na Constituição Federal de 1988, que buscou promover uma
descentralização do Poder-Público e a promoção de uma regulação social das políticas, com o
escopo de possibilitar a interação entre a sociedade e o Poder Público, quer seja no
planejamento, no monitoramento e na avaliação das políticas públicas.
As ações que os dirigentes públicos (os governantes ou os tomadores de decisões)
selecionam (como sendo suas prioridades) são aquelas que eles entendem serem as demandas
ou expectativas da sociedade, ou seja, o bem-estar da sociedade é sempre definido pelo
governo e não pela sociedade. Isso ocorre porque a sociedade não consegue se expressar de
forma integral.
A forma com que a sociedade expressa suas necessidades no modelo de governo atual
se dá por meio de solicitações (pedidos ou demandas) para os seus representantes (poder
legislativo) e estes mobilizam os membros do Poder Executivo, que também foram eleitos
(tais como prefeitos, governadores e inclusive o próprio Presidente da República) para que
atendam as demandas da população.
As demandas da sociedade são apresentadas aos dirigentes públicos por meio de
grupos organizados, no que se denomina de Sociedade Civil Organizada (SCO), a qual inclui,
conforme apontado acima, sindicatos, entidades de representação empresarial, associações de
moradores, associações patronais e ONGs em geral.
As sociedades se caracterizam pela diversidade, tanto em termos de idade, religião,
etnia, língua, renda, profissão, como de idéias, valores, interesses e aspirações.
Dessa forma os recursos para atender a todas as demandas da sociedade e seus
diversos grupos (a SCO) são limitados ou escassos. Portanto os bens e serviços públicos
desejados pelos diversos indivíduos se transformam em motivo de disputa, haja vista que o
que é disponibilizado não é suficiente para todos.
Em razão da necessidade e demanda que os indivíduos passam a se organizar para
conseguirem algum progresso e implementação de Políticas Públicas que realmente atendam
as suas necessidades.
Essa possibilidade de implementar os fins públicos do Estado por meio do mecanismo
das políticas públicas, além de permitir a participação social, também diminui a crise de
legitimidade estatal, tendo em vista que muitas vezes com a expansão do Estado e realizando
medidas com decisões unilaterais, acabam por afastar a participação democrática.
Escreve Thiago Lima Breus:
As políticas públicas, nessa linha, apresentam-se como um mecanismo
efetivo de gestão pública. Na atualidade, porém, as políticas públicas, ainda
que utilizadas como um dos principais instrumentos da ação estatal, não são
realizadas de forma convergente, integrada e articulada a fim de realizar os
Direitos Fundamentais e os objetivos da República. E isso não apenas
porque há uma pluralidade de formas de políticas públicas, desde políticas
distributivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas
constitutivas, mas porque é necessária uma alteração no padrão das políticas
públicas que precisam atuar de forma mais agregada e unificada, com vistas
a promover o desenvolvimento social. 42(grifo do autor).
Fica demonstrado que quem elabora as políticas públicas é o próprio governo com a
participação da sociedade na sua maioria das vezes, ao menos esse seria o modelo mais
adequado.
Já a execução será responsabilidade do governo, pois por meio deste será possível
implementar, executar e conferir os meios necessários para tanto.
Sobre o tema estudado no presente trabalho o que interessa é a Política Pública na área
Ambiental em especial àquelas voltadas para os resíduos sólidos urbanos, na qual podem ser
inseridas diversas políticas públicas para que se consiga atingir as metas ambientais impostas
e exigidas por lei.
José Carlos Barbieri conceitua política pública ambiental e seus instrumentos de ação
como sendo:
O conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação que o poder
público dispõe para produzir efeitos desejáveis sobre o meio ambiente [...]
Esses instrumentos pode ser explícitos ou implícitos. Os primeiros são
criados para alcançar efeitos ambientais benéficos específicos, enquanto os
segundos alcançam tais efeitos pela via indireta, pois não foram criados para
isso. Por exemplo, uma lei para ordenar o trânsito de veículos numa grande
cidade e evitar congestionamentos, acabará indiretamente melhorando a
qualidade do ar, reduzindo o nível de ruído e a utilização de recursos, pois
os veículos podem trafegar com marchas mais leves. Investimentos em
educação tornam as pessoas mais conscientes dos problemas ambientais.43
Os instrumentos de políticas públicas ambientais são classificados em três grupos,
quais sejam: os de comando e controle, os econômicos e outros de acordo com a classificação
de José Carlos Barbieri44. No grupo de comando e controle podem ser classificadas levando42 BREUS, Thiago Lima. Políticas Públicas no Estado Constitucional – Problemática da concretização dos
Direitos Fundamentais pela Administração Pública brasileira contemporânea. Editora Fórum. 2007. 1ª. Edição.
p. 207-208.
43 BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. rev. e
atual. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 71-72.
44 BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. rev. e
atual. São Paulo: Saraiva, 2007 p. 73-75.
se em consideração o padrão de emissão de poluentes, de qualidade, de desempenho, padrões
tecnológicos, proibições e restrições sobre produção, comercialização e uso de produtos e
processos, licenciamento e zoneamento ambiental e estudo prévio de impacto ambiental. No
grupo econômico podem ser classificadas como tributação sobre poluição, tributação sobre
uso de recursos naturais, incentivos fiscais para reduzir emissões e conservar recursos,
remuneração pela conservação de serviços ambientais, financiamentos em condições
especiais, criação e sustentação de mercados de produtos ambientalmente saudáveis,
permissões negociáveis, sistema de depósito-retorno e poder de compra do Estado. Também
no grupo de outros como mencionado as políticas publicas ambientais podem ser classificadas
como sendo de apoio ao desenvolvimento, educação ambiental, unidades de conservação e
apoio ao público.
Ainda, segundo José Carlos Barbiere, os instrumentos de comando traduzidos por
padrões de emissão, qualidade, desempenho, são vinculados às normas enquanto o de controle
é associado aos órgãos fiscalizadores, impondo limites ao uso dos recursos naturais. As suas
espécies são definidas como:
- Padrões de qualidade ambiental – referem-se a um dado entorno ou
segmento do meio ambiente.
- Padrões de emissão – dizem respeito à emissão de poluentes
individualizados por fontes (veículos, embarcações, fábricas etc),
estabelecendo uma quantidade aceitável de cada qual dos poluentes.
- Padrões de desempenho – demonstram cumprimento das obrigações
ambientais dentro da normatização de cada caso.
- Padrões tecnológicos – definido de acordo com as fontes utilizadas, como
máquinas, ferramentas, elementos físicos etc.
- Proibições de produtos – referem-se aos chamados banimentos da
produção, comercialização e uso de produtos.
- Licenciamento ambiental, Zoneamento ambiental e Estudo prévio de
impacto ambiental – trazem restrições ao uso da propriedade, por
estabelecer categorias de zonas destinadas à instalação de unidades
produtivas, com estudo dos impactos que serão eventualmente trazidos ao
meio ambiente.45
Por sua vez os instrumentos econômicos, têm por escopo determinar a mudança de
comportamento das pessoas e das organizações quer públicas ou privadas traz em seu
contexto princípios como o do poluidor-pagador, determinante para que aquele que polui deve
pagar pela poluição gerada por suas atividades. É a forma encontrada para que as
45 Ibidem, p. 73.
organizações desestimulem-se em poluir ou praticar atos que importem em degradação
ambiental.
O terceiro grupo denominado de instrumentos de políticas públicas outros, traz a
presença do Estado em apoio à iniciativa privada visando o desenvolvimento econômico
sustentável, sem se dissociar da educação ambiental com informações ao público.
2.2.1 A origem da Política Nacional de Resíduos Sólidos
A Política Nacional de Resíduos Sólidos foi instituída pela Lei nº 12.305 de 02 de
agosto de 2010, recentemente regulamentada pelo Decreto nº 7.404, em 23 de Dezembro de
2010.
A origem do problema que levou a criação dessa política e da própria lei é o fato de
que é crescente a preocupação de toda a sociedade contemporânea com o crescimento da
geração dos resíduos sólidos urbanos.
Os efeitos negativos, sobretudo os ambientais causados pelos resíduos sólidos e pela
sua disposição inadequada, são motivos para que todos desde o cidadão comum até o
formulador de políticas públicas busquem alternativas ajustadas à realidade atual.
Alguns fatores, em especial, o aparecimento de grandes cidades, o aumento
populacional, o consumo exponencial na busca de satisfação de desejos humanos ilimitados e
a corrida do setor produtivo para atendê-lo, têm gerado cada vez mais resíduos inerentes à
produção e ao consumo.
A quantidade de resíduos sólidos tem sido superior à capacidade que o próprio
ambiente tem de absorver ou diluir. O acúmulo de resíduos sólidos tem efeitos negativos
diretos e indiretos tanto sobre a saúde humana quanto sobre a resiliência do meio ambiente, a
exemplo da contaminação dos lençóis freáticos pela deposição do chorume, a infestação de
ratos e baratas, a coleta de alimentos deteriorados para alimentação de populações
economicamente necessitadas, alagamentos, mau cheiro, etc.46
No Brasil esses efeitos são ainda mais graves, haja vista não existir uma gestão eficaz
e eficiente desses resíduos. Segundo pesquisa realizada por Teixeira, Murilo e Marques,
Telma Maria47, verifica-se que no ano de 1989, indicadores nacionais mostraram que 78% da
46 DEON SETTE, Marli T. Direito ambiental. Coordenadores: Marcelo Magalhães Peixoto e Sérgio Augusto
Zampol Pavani. Coleção Didática jurídica, São Paulo: MP Ed., 2009, p. 575
47 TEIXEIRA, Murilo e MARQUES, Telma Maria. Perspectivas De Reciclagem Para A Preservação
Ambiental Sustentavel. Trabalho realizado durante o curso de Mestrado em Sistema de Gestão, Laboratório de
população urbana brasileira tinham acesso ao serviço de coleta de lixo. Todavia, 50% dos
resíduos coletados foram depositados em lixões ou vazadouros a céu aberto, ou áreas
alagadas, sem qualquer cuidado ou obediência à regras e leis para evitar a contaminação. Os
50% restantes receberam algum tipo de tratamento, sendo que 22% foram encaminhados a
aterros controlados e 23% a aterros sanitários. Uma pequena parcela dos resíduos foi objeto
de compostagem ou reciclagem. Se for considerada a soma dos resíduos dispostos em aterro
controlado e em vazadouros a céu aberto, verifica-se que 72% do lixo coletado foram
dispostos sem controle sanitário e ambiental.
A Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, realizada em 1991 pela Fundação
Nacional de Saúde, demonstrou que eram geradas diariamente 241 mil toneladas de resíduos
sólidos, das quais 130 mil eram domiciliares e os restantes 111 mil eram industriais, de
serviços de saúde, comerciais e públicos. Deste total, 76% eram dispostos a céu aberto e
apenas 24% recebiam tratamento adequado (13% iam para aterros controlados, 10% para
aterros sanitários, 0,9% para usinas de compostagem e 0,1% para usinas de incineração). Essa
realidade ficou ainda mais preocupante nos quase vinte anos desde a realização da Pesquisa.
Atualmente mais da metade dos municípios brasileiros abandona o lixo a céu aberto.
O Projeto de Lei que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS
fundamentou suas justificativas com a informação de que indicadores oficiais mostram que no
ano 2000, cerca de 60% dos resíduos coletados foram depositados inadequadamente em
lixões, 17% em aterros controlados e 13% em aterros sanitários. Além disso, afirmou que em
uma década houve um aumento de cerca de 12% dos resíduos dispostos inadequadamente no
solo. Em 2009, o Ministério do Meio Ambiente constatou que no Brasil, cerca de 97% do lixo
eram coletados das residências. Todavia, quase 60% dos municípios depositavam seus
resíduos em lixões e apenas pouco mais de 15% depositavam-nos em aterros sanitários
controlados. Outro dado relevante do Projeto de Lei que Instituiu a Política Nacional de
Resíduos Sólidos diz respeito à presença de catadores nas áreas de disposição final. Eles
somavam cerca de 25.000 em 2000, dos quais 22,3% tinham até 14 anos de idade. É de se
mencionar que além desses, existiam ainda os catadores nas ruas das grandes cidades
brasileiras.48
Tecnologia, Gestão de Negócios e Meio Ambiente – LATEC – da Universidade Federal Fluminense, localizado
no
dia
05.08.2011,
no
endereço
eletrônico
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:N2Nvdf1oY3gJ:www.aedb.br/seget/artigos04/140_RE
CICLAGEM%2520DE%2520PET%2520NO%2520BRASIL.doc+QUANTIDADE+DE+LIXO+DEPOSITADO
48 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Ações do MMA para os municípios. Coordenação Ronie Lima,
Projeto Gráfico Rodrigo Braga, Edição e redação Daniela Mendes e Suelen Gusmão e Assistência de Produção
Desta feita verifica-se, historicamente, que há um descaso no Brasil com o tratamento
dos resíduos sólidos, desde a coleta até a disposição final. Em razão desse descaso tem-se
alagamentos, inundações, condições desumanas de sobrevivência dos catadores. Os efeitos
indiretos também parecem ser ignorados, apesar de significativos: vetores de doenças,
doenças decorrentes de alimentação e contato dos catadores com os resíduos, entre outros.
Esses efeitos diretos e indiretos têm gerado enormes dispêndios financeiros, sociais e
emocionais, sem falar, nos problemas ambientais, tais como poluição por chorume, poluição
de águas, cheiro, uso desregrado de recursos ambientais, para mencionar apenas os mais
importantes.
É indiscutível a necessidade de alternativas que sejam capazes de suportar e dar o
tratamento adequado a todos os resíduos gerados.
2.2.2 Princípios Norteadores da Política Nacional de Resíduos Sólidos
Para se destacar os princípios norteadores da Lei n. 12.305/2010 é importante trazer o
conceito e definição de princípio. Segundo o escritor Ricardo Luiz Lorenzetti ao destacar que
se pode conceituar princípio como “uma regra geral e abstrata que se obtém indutivamente,
extraindo o essencial de normas particulares, ou como uma regra geral preexistente”. 49
Cabe lembrar ainda que a palavra “princípio”, em sua raiz latina última, significa
“aquilo que se torna primeiro” (primum capere), designado início, começo, ponto de partida e
segundo José Cretella Júnior, princípios de uma ciência são “as proposições básicas,
fundamentais, típicas, que condicionam todas as estruturas subseqüentes”50.
Pode ser conceituada como alicerce, a base ou o fundamento de alguma coisa, tendo o
sentido de aquilo que se torna primeiro. Exercendo função extremamente importante frente às
outras fontes do Direito porque, conforme disposto em artigo por Talden Farias51, além de
incidir como regra de aplicação do Direito no caso prático, também influencia na produção
das demais fontes do Direito, ou seja, é com base nos princípios jurídicos que são feitas as
Paula Ramos e Rebecca Celso.Brasília, DF. Assessoria de Comunicação, 2009. p.10-13. texto Disponível
emhttp://www.mma.gov.br/estruturas/182/_arquivos/cartilha_182.pdf Acesso em 10 mar. 2011.
49 LORENZETTI, Ricardo Luis. Fundamentos do direito privado. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1998. p. 312.
50 CRETELLA JUNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 1989. vol. I, p.129.
51 FARIAS, Talden: Princípios gerais do direito ambiental. Prim@facie – ano 5, n. 9, jul/dez. 2006, p. 126-148.
Disponível em: www.direito.ufop.br/dep/~carlos/Principios%20de%20Direito%20Ambiental.pdf. Acesso em 01
fev. 2011.
leis, a jurisprudência, a doutrina ou tratados e convenções internacionais, já que eles traduzem
os valores mais essenciais da Ciência Jurídica.
Os princípios ambientais têm como função a interpretação das normas legais, sua
integração e harmonização do sistema jurídico e de aplicação ao caso concreto. Ressalta-se
que referidos princípios “[...] trazem recomendações e não normas específicas de efeito
vinculante e coercitivo, elas são fontes de direito internacional, na medida em que constituem
diretrizes a serem observadas pelos Estados nos tratos das questões pertinentes.”52
Antônio Herman de Vasconcellos53 aponta as quatro principais funções dos princípios
do Direito Ambiental no tocante a sua compreensão e aplicação: a) são os princípios que
permitem compreender a autonomia do Direito Ambiental em face dos outros ramos do
Direito; b) são os princípios que auxiliam no entendimento e na identificação da unidade e
coerência existentes entre todas as normas jurídicas que compõem o sistema legislativo
ambiental; c) é dos princípios que se extraem as diretrizes básicas que permitem compreender
a forma pela qual a proteção do meio ambiente é vista na sociedade; d) e, finalmente, são os
princípios que servem de critério básico e inafastável para a exata inteligência e interpretação
de todas as normas que compõem o sistema jurídico ambiental, condição indispensável para a
boa aplicação do Direito nessa área.
O direito ambiental é norteado por vários princípios gerais, que têm seu foco na
sustentabilidade do meio ambiente. A lei da PNRS, além de respeitar os princípios gerais,
traça alguns específicos.
Antes de adentrar nos princípios específicos, importante discorrer sobre os princípios
gerais do direito ambiental de forma objetiva. Para isso se adota os princípios elencados pela
maioria dos doutrinadores, dentre eles Edis Milaré54 cujos são os mais completos.
O Princípio do Ambiente Ecologicamente Equilibrado como direito fundamental da
pessoa humana, o qual a par dos direitos e deveres individuais e coletivos elencados no art.
5º., acrescentou o legislador constituinte, no caput do art. 225, um novo direito fundamental
da pessoa humana, direcionando ao desfrute e usufruto de adequadas condições de vida na
terra, ou seja, em um ambiente saudável ou ecologicamente equilibrado. Sem dúvida o
princípio transcendental de todo o ordenamento jurídico ambiental, ostentando, no
entendimento do autor o status de verdadeira cláusula pétrea.
52 DANTAS, Marcelo Buzaglo. LEITE, José Rubens Morato. Aspectos processuais do direito ambiental.
Editora Forense Universitária: Rio de Janeiro, 2010, p. 28.
53 Apud MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Princípios fundamentais do direito ambiental. Revista de Direito
Ambiental, ano 1, n. 2, abr/jun. 1996, p. 52.
54 MILARÉ, Edis. Direito ao Ambiente. Revista do Tribunais. 3ª. Edição Revista e Atualizada 2004. p. 136-152
Segundo o próprio autor Edis Milaré veja-se:
O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na
verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria
existência física e saúde dos seres humanos, quer tanto ao aspecto da
dignidade dessa existência – a qualidade de vida - , que faz com que valha a
pena viver.55
O Princípio da Natureza Pública da Proteção Ambiental decorre da previsão legal que
considera o meio ambiente como um valor a ser necessariamente assegurado e protegido para
uso de todos, ou ainda como alguns doutrinadores dizem para fruição humana coletiva. Pode
dizer com isso que o reconhecimento do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
não resulta nenhuma prerrogativa privada, mas apenas na fruição em comum e solidária do
mesmo ambiente com todos os seus bens. Ainda para o autor o princípio em exame mantém
estreita vinculação com princípio geral de Direito Público (da primazia do interesse público)
juntamente com o princípio do Direito Administrativo (da indisponibilidade do interesse
público).
Isso ocorre pelo fato do interesse da proteção do meio ambiente, por ser de natureza
pública, deve sempre prevalecer sobre os direitos individuais privados. Na Constituição
Federal de 1988 encontra-se no artigo 227 menção que remete à esse Princípio, veja-se:
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança,
ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde,
à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão.56
O Princípio do Controle do Poluidor pelo Poder Público resulta das intervenções
necessárias à manutenção, preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua
utilização racional e disponibilidade permanente que o Poder Público realiza. As ações dos
órgãos e entidades públicas se concretizam por meio do exercício do poder de polícia
administrativa, ou seja, a faculdade inerente à administração pública de limitar o exercício dos
direitos individuais, visando sempre assegurar o bem-estar da coletividade.
55 MILARÉ, Edis. Direito ao Ambiente. Revista do Tribunais. 3ª. Edição Revista e Atualizada 2004. p. 158-159.
56
BRASIL,
Constituição
Federal
de
1988.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 13 mar. 2011.
No Brasil esse princípio encontra respaldo em vários pontos da lei ordinária como
exemplo o artigo 5º., § 6º., da Lei 7.347/85 e na própria Constituição Federal de 1988 no
artigo 225, § 1º. V.
Importante também o Princípio da Consideração da Variável Ambiental no Processo
Decisório de Políticas de Desenvolvimento, que consiste na elementar obrigação de se levar
em conta a variável ambiental em qualquer ação ou decisão, quer seja ela pública ou privada,
que possa causar algum impacto negativo sobre o meio. Esse princípio tem ligação direta com
a questão do desenvolvimento econômico, uma vez que não pode se prezar somente a questão
da geração de riquezas, somente voltado para o crescimento.
Não sendo exclusivo do Direito Ambiental tem-se o Princípio da Participação
Comunitária, o qual expressa a idéia que para a resolução de problemas do ambiente deve
haver uma cooperação mútua entre Estado e a sociedade, por meio da participação de
diferentes grupos sociais na formulação e na execução da política ambiental. Seguindo esse
raciocínio e ciente do monopólio da gestão e do poder de polícia ambiental em mãos do Poder
Público não tem evitado o abuso ecológico, a Constituição Federal de 1988 traz em seu texto
mecanismos capazes de assegurar à cidadania o pleno exercício desses direitos relativos à
qualidade do meio e aos recursos ambientais (artigo 5º., XIV, XXXIII, XXXIV, LXXI,
LXXIII, artigo 129, III e § 1º., artigos 220, 225, § 1º., VI e outros).
O Princípio do Poluidor-Pagador aqui assenta-se a vocação redistributiva do Direito
Ambiental e se inspira na teoria econômica de que os custos sociais externos que
acompanham o processo produtivo precisam ser internalizados. Isso quer dizer que se busca
imputar ao poluidor o custo social da poluição por ele gerada, engendrando um mecanismo de
responsabilidade por dano ecológico abrangente dos efeitos da poluição não somente sobre
bens e pessoas, mas sobre toda a natureza, em termos econômicos seria a internalização dos
custos externos.
Veja-se o que escreve Danny Monteiro da Silva:
[...] não se trata apenas de um instituto que objetiva a compensação dos
danos causados pela deterioração, não se resumindo na fórmula “poluiu,
pagou”. Seu alcance é mais amplo, incluindo os custos de prevenção,
reparação e repressão do dano ambiental.57
Importante evidenciar que esse princípio não se traduz em uma autorização para
poluir, mas sim na imposição de um custo ou indenização é a conseqüência do dano causado
57 SILVA, Danny Monteiro da. Dano ambiental e sua reparação. 1ª. Ed. Curitiba: Juruá, 2009. p. 69.
ao meio ambiente. O objetivo desse princípio é a busca de instrumentos capazes de
racionalizar o uso de um bem ecológico, primando sempre pelo combate a degradação do
meio ambiente e seus recursos naturais.
O Princípio da Prevenção ou Princípio da Precaução é basilar para o Direito
Ambiental, concernindo à prioridade de que deve ser dada às medidas que evitem o
nascimento de atentados ao ambiente, de modo a reduzir ou eliminar as causas de ações
suscetíveis de alterar a sua qualidade58.
A tal ponto a idéia de prevenção se tornou importante que a Conferência das Nações
Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento realizada em 1.992 na cidade do Rio de
Janeiro, adotou, em sua declaração de princípios o denominado princípio da precaução.
Princípio 15
Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades.
Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de
certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de
medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.59
Em análise e cumprimento à esse princípio, os Estados devem tomar medidas urgentes
e eficazes para antecipar, prevenir e combater, na origem, as causas da degradação ambiental.
O Princípio da Função Socioambiental da Propriedade trata que apesar da propriedade
de sido considerada como direito fundamental, não é ilimitada e intangível, isso quer dizer
que a propriedade deve ter seu uso condicionado ao bem estar social. Isso quer dizer que a
propriedade não ostenta mais a concepção individualista do Código Civil de 1916, o qual foi
direcionado a uma sociedade rural e agrária, com a maior parte da população vivendo no
campo.
Atualmente com o domínio de uma sociedade urbana aberta aos imperativos da
socialização do progresso, afirma-se cada vez mais forte o seu sentido social, tornando-se não
um instrumento de ambição e desunião dos homens, mas fator de progresso, desenvolvimento
e bem estar de todos, o que na legislação contemporânea está previsto na Constituição Federal
de 1988 no artigo 5º., XXII e XXIII.
Dessa forma verifica-se que a propriedade privada tem uma função social, na verdade
ao proprietário se impõe o dever de exercer o seu direito de propriedade, não mais unicamente
58 MILARÉ, Edis. Direito ao Ambiente. Revista do Tribunais. 3ª. Edição Revista e Atualizada 2004. p. 136-152.
59
Declaração
do
Rio
sobre
Meio
Ambiente
e
Desenvolvimento.
Disponível
em:
http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Repositorio/31/Documentos/Declara%C3%A7%C3%A3o%20do%20RJ
%20sobre%20meio%20ambiente%20e%20desenvolvimento%20-%201992.pdf. Acesso em: 13 mar. 2011.
em seu próprio e exclusivo interesse, mas em benefício da coletividade, sendo precisamente o
cumprimento da função social que legitima o exercício do direito de propriedade pelo seu
titular.
O Princípio do Direito ao Desenvolvimento Sustentável infere-se na necessidade de
um duplo ordenamento, com profundas raízes no Direito Natural e no Direito Positivo: o
direito do ser humano de desenvolver-se e realizar as suas potencialidades, individual ou
socialmente,e o direito de assegurar aos seus próximos as mesmas condições favoráveis.60
Nesse princípio dentre todos pode-se dizer que é o que contém mais evidente a
reciprocidade entre direito e dever, porquanto o desenvolver-se e usufruir de um planeta
plenamente habitável não é apenas direito, é dever precípuo das pessoas e da sociedade. No
Brasil a introdução deu-se primeiramente por ocasião do estabelecimento de diretrizes básicas
para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição pela Lei 6.803 de 02/07/1980.
A preocupação com o desenvolvimento sustentável aparece logo no artigo 1º. desse
diploma o qual traz “Nas áreas críticas de poluição (...) as zonas destinadas à instalação de
indústrias serão definidas em esquema de zoneamento urbano, aprovado por lei, que
compatibilize as atividades industriais com a proteção ambiental”. Mais adiante atendendo
essa nova ordem, veio o conceito a ser instrumentalizado sob a forma de uma Política
Nacional do Meio Ambiente, a qual elegeu primordialmente, a avaliação dos impactos
ambientais como meio de preservar os processos ecológicos essenciais.
De cunho internacional o Princípio da Cooperação Entre os Povos estabelecido na
Constituição Federal de 1988 em seu artigo 4º., IX, sugere que o princípio das relações
internacionais da República Federativa do Brasil a cooperação entre os povos para o
progresso da humanidade. Uma das áreas de interdependência entre as nações é a relacionada
com a proteção do meio ambiente, uma vez que as agressões a ele infligidas nem sempre se
circunscrevem aos limites territoriais de um único país.
Após a explanação sobre os Princípios que regem o Direito Ambiental passa-se agora
a discorrer sobre os Princípios específicos arrolados na Lei da Política Nacional de Resíduos
Sólidos, os quais estão contidos no artigo 6º., incisos I a XI da Lei 12.305 de 2010 o segue:
Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I - a prevenção e a precaução;
II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;
60 MILARÉ, Edis. Direito ao Ambiente. Revista do Tribunais. 3ª. Edição Revista e Atualizada 2004. p. 136-152.
III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as
variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde
pública;
IV - o desenvolvimento sustentável;
V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a
preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as
necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto
ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo,
equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta;
VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor
empresarial e demais segmentos da sociedade;
VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
VIII - o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um
bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de
cidadania;
IX - o respeito às diversidades locais e regionais;
X - o direito da sociedade à informação e ao controle social;
XI - a razoabilidade e a proporcionalidade.
Para fazer uma explanação sobre esses princípios veja-se o que escrevem alguns
doutrinadores
O Principio da Prevenção impõe ao empreendedor a obrigação de tomar medidas que
possam evitar ou minimizar a ocorrência de dano ambiental, utilizando medidas mitigadoras e
preventivas. Tem na sua essência a idéia de “agir antecipadamente” e, para tanto, é necessário
que o empreendedor tenha conhecimento do que sua atividade pode causar para poder
prevenir. 61
O Princípio da Precaução sugere cautela, pois prega que, se nos estudos realizados
para desenvolver determinada atividade, não se consegue obter conhecimento suficiente sobre
os efeitos que a atividade possa causar ao ambiente, deve-se evitar o seu desenvolvimento.
Diferencia-se do Princípio da Prevenção, pois naquele busca-se minimizar os efeitos e, nesse,
evita-se a implementação da atividade. 62
Ainda, apesar de já mencionado nos princípios gerais do direito ambiental, novamente
aparece o Princípio do Poluidor-pagador o qual dispõe que as pessoas naturais ou jurídicas,
sejam regidas pelo direito público ou pelo direito privado, devem pagar os custos das medidas
que sejam necessárias para eliminar a contaminação ou para reduzí-la ao limite fixado pelos
padrões ou medidas equivalentes que assegurem a qualidade de vida, inclusive os fixados pelo
Poder Público competente.
61 DEON SETTE, Maria Terezinha, NOGUEIRA, Jorge Madeira. Política Nacional de Resíduos Sólidos – Uma
avaliação inicial acerca dos aspectos jurídicos e econômicos. Artigo publicado no endereço eletrônico
<http://pt.scribd.com/doc/48461738/Politica-Nacional-Residuos-Solidos-02082010> acesso em 08 ago. 2011.
62 Ibidem.
O Princípio do Poluidor-pagador busca evitar a ocorrência de danos ambientais, na
medida em que atua como estimulante negativo ao poluidor do meio ambiente e o faz agindo
com cunho preventivo – quando internaliza as externalidades, e repressivo – quando
determina a responsabilidade civil de reparar o dano, independentemente da apuração da
culpa, preferencialmente devolvendo o statu quo ante e, em não sendo isso possível,
indenizando.
O Princípio do Protetor-recebedor sugere que aquele agente público ou privado que
protege um bem natural em benefício da comunidade deve receber uma compensação
financeira como incentivo pelo serviço de proteção ambiental prestado. 63
Trata-se de um fundamento da ação ambiental que pode ser considerado o avesso do
princípio usuário-pagador, que postula que aquele que usa um determinado recurso da
natureza deve pagar por tal utilização.
Sua aplicação destina-se à justiça econômica, valorizando os serviços ambientais
prestados generosamente por uma população ou sociedade, e remunerando economicamente
essa prestação de serviços porque, se tem valor econômico, é justo que se receba por ela.
O Princípio da Visão Sistêmica na Gestão dos Resíduos Sólidos a visão sistêmica
consiste na habilidade em ter o conhecimento do sistema como um todo, com ciência dos
conceitos e características de cada parte, de modo a permitir a análise e/ou a interferência no
todo. Especificamente, no caso dos resíduos sólidos, o todo é o conjunto de “resíduos” e as
partes, também chamadas variáveis, são a ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica
e saúde pública.
A problemática ambiental de um país subdesenvolvido é totalmente diferente da que
existe nos países desenvolvidos. Neste contexto a gestão dos resíduos sólidos todas as
variáveis devem ser abordadas para o sucesso da implementação do projeto, estudando
minuciosamente os aspectos do grupo ao qual será direcionado o mesmo.
A mudança do comportamento do consumidor é um processo que requer
sensibilização e mobilização social, sendo a educação fundamental desse processo. Dar
preferência a produtos de empresas que têm uma clara preocupação com o meio ambiente,
não compactuar com a ilegalidade, não consumir de forma a prejudicar as gerações futuras,
sempre pautado na consciência e educação do consumidor, todavia, conforme também já
63 DEON SETTE, Maria Terezinha, NOGUEIRA, Jorge Madeira. Política Nacional de Resíduos Sólidos – Uma
avaliação inicial acerca dos aspectos jurídicos e econômicos. Artigo publicado no endereço eletrônico
<http://pt.scribd.com/doc/48461738/Politica-Nacional-Residuos-Solidos-02082010> acesso em 08 ago. 2011.
mencionado toda essa mudança implica em custos de produção agregados ao produto que nem
sempre o consumidor está disposto a pagar.
O Princípio do Desenvolvimento Sustentável visa à racionalização na utilização dos
recursos naturais renováveis e não renováveis, com vistas a harmonizar a antiga idéia da
existência de dicotomia entre “crescimento e meio ambiente”, buscando realizar trade-offs
eficientes. O conteúdo desse princípio é a manutenção das bases vitais da produção e
reprodução do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relação satisfatória
entre os homens, e desses com o meio ambiente, para que as futuras gerações também tenham
oportunidade de desfrutar os mesmos recursos que temos hoje à nossa disposição.
Princípio da Ecoeficiência prima pela busca simultânea da eficiência da produção e
descarte dos bens necessários a uma boa qualidade de vida e a observados valores ecológicos.
Dito de outra forma, o princípio busca a compatibilização entre o fornecimento, a preços
competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e
tragam qualidade de vida com o consumo de recursos naturais a um nível equivalente à
capacidade de sustentação do planeta, reduzindo-se os impactos ambientais. 64
Também tem-se o Princípio da Cooperação Entre as Diferentes Esferas do Poder
Público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade o qual significa um trabalho
concatenado e em cadeia entre a União, Estados, Distrito Federal, Municípios, setor
empresarial e demais segmentos da sociedade, com o fim de cooperar técnico e
financeiramente entre si para a gestão integrada de resíduos sólidos, com vistas à elevação das
escalas de aproveitamento, diminuição de rejeitos e, concomitantemente, redução dos custos
envolvidos.
Um dos mais importantes é o Princípio da Responsabilidade Compartilhada pelo Ciclo
de Vida dos Produtos o qual consiste em estruturar um conjunto de atribuições
individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes,
consumidores e titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos
sólidos, com vistas a minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como
reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de
vida dos produtos. 65
O Princípio do Reconhecimento do Resíduo Sólido Reutilizável e Reciclável como um
bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania tem
64 DEON SETTE, Maria Terezinha, NOGUEIRA, Jorge Madeira. Política Nacional de Resíduos Sólidos – Uma
avaliação inicial acerca dos aspectos jurídicos e econômicos. Artigo publicado no endereço eletrônico
<http://pt.scribd.com/doc/48461738/Politica-Nacional-Residuos-Solidos-02082010> acesso em 08 ago. 2011.
65 Ibidem.
como finalidade dotar de valor econômico, ou seja, atribuir preço aos resíduos sólidos
passíveis de reutilização ou de reciclagem, com vistas a reaproveitar os recursos disponíveis
nos resíduos sólidos e, conseqüentemente, economizar recursos naturais in natura e, ainda,
gerar emprego e renda, incrementando e promovendo o reconhecimento da cidadania.
Sobre o assunto veja-se os comentários de Alexandre Arico Rathsan, Gina Rizpah
Besen e Jacques Dermajorovice para identificar-se de forma clara o significado do princípio
em discussão:
O reconhecimento do valor econômico agregado dos resíduos sólidos,
a ampliação do mercado de reciclagem e o aumento do desemprego a
partir da década de 1990 alteraram significativamente o mercado de
produtos recicláveis no Brasil. Além da implementação de políticas
públicas que possibilitaram o aumento da quantidade de iniciativas de
gestão compartilhada, contemplando parcerias entre governos
municipais
e
cooperativas
de
catadores,
expandiu-se
significativamente o número de catadores de rua, sucateiros,
empresas recicladoras e outros empreendimentos privados
interessados na coleta e comercialização de resíduos sólidos
recicláveis.66
O desafio é estruturar uma Política que responsabilize o setor privado quanto à
destinação dos resíduos gerados, ao mesmo tempo, promovendo a inserção dos catadores em
toda cadeia produtiva.
Tem-se ainda o Princípio do Respeito às diversidades locais e regionais que busca à
valorização dos aspectos locais/regionais no direcionamento da forma de gerenciar os
resíduos sólidos. Ou seja, de acordo com as especificidades locais e/ou regionais, quanto ao
tipo de lixo predominante associado ao tipo de sensibilidade ambiental, os planos de
gerenciamento dos resíduos devem definir qual é o tipo de reaproveitamento ou disposição
mais adequada para o resíduo sólido naquele local ou região.
Não menos importante o Princípio do Direito da Sociedade à informação e ao controle
social que relaciona-se com o princípio da informação ambiental e garante o direito de acesso
tanto às informações ambientais internas, quanto externas. O princípio garante à sociedade o
direito ao acesso às informações acerca dos resíduos sólidos, reunidas em banco de dados
alimentado por todos os entes federados, dados estes que devem ser considerados quando do
66 BESEN, Gina Rizpah. DERMAJOROVICE, Jacques. RATHSAN, Alexandre Arico. Os desafios da gestão
compartilhada
de
resíduos
sólidos
face
à
lógica
do
mercado.
Disponível
em:
http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT11/jacuqes_demajorovic.pdf. Acesso em: 27 mar.
2011.
planejamento da gestão dos resíduos sólidos. O órgão responsável pela gestão da informação
ambiental no âmbito dos resíduos sólidos é o Sistema Nacional de Informações sobre a
Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir).
Por fim o Princípio da Razoabilidade e da Proporcionalidade, também conhecido pela
doutrina como princípio da razoabilidade nos remete a noção de coerência, ou seja, uma
relação harmônica.
No direito ambiental, o princípio da proporcionalidade deriva do princípio da
precaução, pois, em algumas situações considera-se o dano tão grave e irreversível que a
aplicação de uma pena grave não se justifica. Afinal, o dano se concretizou e o mesmo, diante
da sua gravidade, em nada poderá se minimizado com a aplicação de uma grave pena.
Consideram-se como elementos deste princípio: a adequação, a necessidade e o
princípio da proporcionalidade em sentido estrito (ou lei da ponderação) como citado acima.
É entendido, que na atualidade, o princípio da proporcionalidade deve ser aplicado
pelo intérprete do Direito como dever, sob pena da inconstitucionalidade da decisão jurídica
tomada.
Referido princípio poder ser utilizado pelos operadores do direito em qualquer área,
haja vista que pode ser visto como um imperativo a ser utilizado por àqueles.
No caso das normas ambientais, o princípio da proporcionalidade pode e deve ser
utilizado com maior clareza, pois imposto o direito ao ambiente sadio em face de outras
normas de caráter fundamental, não vindo a anular o princípio de legalidade, mas sim
fortalecê-lo, amenizando a generalidade fria da lei.
Para os resíduos sólidos, os princípios devem pautar-se nas decisões relativas ao seu
uso e disposição, considerando os parâmetros de necessidade e adequação.
2.2.3 Aspectos Gerais da Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos
Além dos princípios mencionados se faz necessário discorrer sobre os aspectos gerais
da Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos. Nela encontram-se: i) a definição, ii) a
classificação, iii) a gestão, iv) o ciclo de vida dos resíduos, v) a responsabilidade dos seus
geradores.
Necessário uma introdução no tema dos resíduos sólidos propriamente dito,
atualmente, o mundo confronta-se com uma imensa degradação ambiental, provocada pela
própria ação humana que, utilizando-se desenfreada e indevidamente dos recursos naturais,
vem provocando uma ação predatória ao meio ambiente, ferindo o princípio da
sustentabilidade e, conseqüentemente, comprometendo a qualidade de vida dos seres,
conforme já mencionado anteriormente.
A ação predatória do homem em relação à natureza tem se apresentado como um sério
risco para o equilíbrio ecológico da própria pessoa humana e da qualidade de vida dos seres
vivos. Nesse ínterim, a questão do lixo urbano está intimamente ligada à ação do ser humano
e ao descontrolado processo de urbanização, atingindo, além da saúde pública, os valores
ambientais.
Seguindo essa linha, destaca-se o posicionamento de Celso Antonio Pacheco Fiorillo,
segundo o qual:
(...) o lixo urbano atinge de forma mediata e imediata os valores relacionados
com saúde, habitação, lazer, segurança, direito ao trabalho e tantos outros
componentes de uma vida saudável e com qualidade. Além de atingir o meio
ambiente urbano, verificamos que o lixo é um fenômeno que agride também o
próprio meio ambiente natural (agressão do solo, da água, do ar), bem como o
cultural, desconfigurando valores estéticos do espaço urbano. 67
A falta de consciência ecológica, combinada com o desinteresse pela maioria da
população e das autoridades públicas quanto à destinação final do lixo produzido, temos como
consequências drásticas e diretas o agravamento de problemas de ordem ambiental, como
também da saúde pública.
Nos termos do inciso XVI, do artigo 3º, da Lei n. 12.305/2010 resíduos sólidos são:
XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado
resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se
procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados
sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos
cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de
esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou
economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível;
Os resíduos sólidos são os detritos resultantes das atividades diárias do homem,
podendo ser encontrados tanto em estado sólido, líquido e gasoso. Para José Afonso da Silva,
os “resíduos podem ser líquidos, gasosos ou sólidos provenientes de atividades humanas
domésticas, profissionais, agrícolas, industriais ou nucleares”. 68
Sobre o tema escreve Cristina Lucia Silveira Sisinno:
67
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. rev. atual. e ampl. São
Paulo: Saraiva, 2009. p 257.
68
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 202.
O lixo apresenta um elemento que não deve ser desprezado no estudo da
estrutura epidemiológica, uma vez que, pela sua variada composição,
poderá conter agentes biológicos patogênicos ou resíduos químicos tóxicos
que poderão alcançar o homem direta ou indiretamente, afetando-lhe a
saúde. 69
Facilmente se verifica a necessidade de uma atenção especial para a destinação e
controle dos resíduos, visto que as conseqüências negativas de sua inobservância trazem
riscos à própria saúde dos homens.
A expressão “resíduos sólidos urbanos”, que vulgarmente é denominada “lixo urbano”
– este espécie daqueles – resulta das atividades comerciais e domésticas dos povos. Nas
palavras de Celso Antonio Pacheco Fiorillo:
Constituem toda substância resultante da não-interação entre o meio e
aqueles que o habitam, ou somente entre estes, não incorporada a esse meio,
isto é, que determina um descontrole entre os fluxos de certos elementos em
um dado sistema ecológico. Em outras palavras, é o “resto”, a “sobra” não
reaproveitada pelo próprio sistema, oriunda de uma desarmonia ecológica. 70
A classificação dos resíduos sólidos se dá por meio do artigo 13 da Lei 12.305/2010, a
mesma é importante para saber qual o tratamento e a destinação que será dispensada a cada
tipo, bem como a idéia de alcançar os padrões sustentáveis de produção e consumo.
Quanto a origem, os resíduos sólidos são classificados como: I - resíduos domiciliares
(os originários de atividades domésticas em residências urbanas); II - resíduos de limpeza
urbana (os originários da varrição, limpeza de logradouros e vias públicas e outros serviços de
limpeza urbana); III - resíduos sólidos urbanos (os englobados nas alíneas “a” e “b”);
resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços (os gerados nessas
atividades, excetuados os referidos nas alíneas “b”, “e”, “g”, “h” e “j” do artigo 13); IV resíduos dos serviços públicos de saneamento básico (os gerados nessas atividades,
excetuados os referidos na alínea “c”); V - resíduos industriais (os gerados nos processos
produtivos e instalações industriais); VI - resíduos de serviços de saúde (os gerados nos
serviços de saúde, conforme definido em regulamento ou em normas estabelecidas pelos
órgãos do Sisnama e do SNVS); VII - resíduos da construção civil (os gerados nas
69
SISINNO, Cristina Lucia Silveira. In. Resíduos sólidos, ambiente e saúde: uma visão multidisciplinar. Rio de
Janeiro: Fiocruz, 2000. p. 42.
70
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. rev. atual. e ampl. São
Paulo: Saraiva, 2009. p 255.
construções, reformas, reparos e demolições de obras de construção civil, incluídos os
resultantes da preparação e escavação de terrenos para obras civis); VIII - resíduos
agrossilvopastoris (os gerados nas atividades agropecuárias e silviculturais, incluídos os
relacionados a insumos utilizados nessas atividades); IX - resíduos de serviços de transportes
(os originários de portos, aeroportos, terminais alfandegários, rodoviários e ferroviários e
passagens de fronteira); X - resíduos de mineração (os gerados na atividade de pesquisa,
extração ou beneficiamento de minérios).
Quanto a sua periculosidade, os resíduos sólidos são classificados como: I - resíduos
perigosos (aqueles que, em razão de suas características de inflamabilidade, corrosividade,
reatividade,
toxicidade,
patogenicidade,
carcinogenicidade,
teratogenicidade
e
mutagenicidade, apresentam significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de
acordo com lei, regulamento ou norma técnica); II - resíduos não perigosos (aqueles não
enquadrados na alínea “a” do artigo 13 da Lei 12.305/2010).
Na gestão e no gerenciamento dos resíduos sólidos pretende-se observar a seguinte
ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos
sólidos (como a compostagem, por exemplo) e disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos (artigo 9º, da Lei n. 10.305/2010), com valorização de políticas coleta seletiva,
recuperação e aproveitamento energético quando comprovada a viabilidade técnica e
ambiental, tudo com constante envolvimento social.
Para alguns tipos de resíduos foi instituída a responsabilidade compartilhada a qual
está prevista no artigo 30 da Lei n. 12.305/2010:
Artigo 30: É instituída a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida
dos produtos, a ser implementada de forma individualizada e encadeada,
abrangendo os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, os
consumidores e os titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de
manejo de resíduos sólidos, consoante as atribuições e procedimentos
previstos nesta Seção.
Parágrafo único. A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos tem por objetivo:
I - compatibilizar interesses entre os agentes econômicos e sociais e os
processos de gestão empresarial e mercadológica com os de gestão
ambiental, desenvolvendo estratégias sustentáveis;
II - promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando-os para a
sua cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas;
III - reduzir a geração de resíduos sólidos, o desperdício de materiais, a
poluição e os danos ambientais;
IV - incentivar a utilização de insumos de menor agressividade ao meio
ambiente e de maior sustentabilidade;
V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produção e o consumo de
produtos derivados de materiais reciclados e recicláveis;
VI - propiciar que as atividades produtivas alcancem eficiência e
sustentabilidade;
VII - incentivar as boas práticas de responsabilidade socioambiental.
A responsabilidade compartilhada visa uma maior integração entre todos aqueles
participantes da cadeia produtiva, da origem ao consumo final do produto, com a finalidade
de se evitar que aquele que tenha auferido lucro, no caso o produtor, com o produto em si,
repasse os custos e o ônus do seu passivo ambiental para terceiros.
A Política Nacional de Resíduos Sólidos tem diversos objetivos para sua
implementação, esses objetivos estão contidos no artigo 7º. da Lei 12.305 de 2010, dos quais
se destacam:
A proteção da saúde pública e da qualidade ambiental, o qual pode-se dizer que é um
dos mais importantes objetivos, tendo em vista que com o tratamento e a destinação adequada
dos resíduos sólidos urbanos estaria atingindo diretamente um problema de saúde pública.
Diz-se que estaria atingindo diretamente um problema de saúde pública, pois nos atuais lixões
e aterros sanitários irregulares, encontram-se uma das maiores causas de doenças e
contaminações da sociedade, quer seja de forma direta àquelas pessoas que ali exploram a
atividade de cata de resíduos, ou ainda, por meio da poluição de lençóis freáticos, rios, solo e
ar. Importante aqui relembrar os dados estatísticos apresentados quando da exposição de
motivos que levaram a elaboração da Lei 12.305/2010.
A não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos,
bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
Estimular a adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços,
desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar impactos
ambientais.
Buscar a redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos, isso acaba
influenciando diretamente no resultado final da quantidade de resíduos gerados.
Incentivar a indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas
e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados, o que além de trazer uma solução
direta aos resíduos sólidos urbanos propriamente ditos, também tem uma grande importância
no aspecto social e econômico, face ao seu objetivo que gera empregos, recursos para aqueles
que anteriormente viviam nos chamados “lixões” e aterros sanitários irregulares e ainda,
fazendo valer a inclusão social desses indivíduos.
Propiciar a gestão integrada de resíduos sólidos, efetuando a articulação entre as
diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação
técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos, buscando a capacitação
técnica continuada na área de resíduos sólidos.
Outro objetivo muito importante é o de manter a regularidade, continuidade,
funcionalidade e universalização da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de
manejo de resíduos sólidos, com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que
assegurem a recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua
sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei nº 11.445, de 2007.
O governo dar prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para
produtos reciclados e recicláveis, bem como bens, serviços e obras que considerem critérios
compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis.
Realizar a integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações
que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, estimulando
a implementação da avaliação desse ciclo.
Incentivar o desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados
para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos,
incluídos a recuperação e o aproveitamento energético e dar estímulo à rotulagem ambiental e
ao consumo sustentável.
Para se atingir esses e outros objetivos enumerados na legislação ora tratada, são
utilizados diversos instrumentos definidos na própria lei da Política Nacional de Resíduos
Sólidos.
Destaca-se a implementação da política da logística reversa, a qual foi definida pelo
artigo 3º, inciso XII, da Lei 12.305 como o instrumento de desenvolvimento econômico e
social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar
a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em
seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.
A logística reversa, portanto, constitui mecanismo pelo qual se pretende
restituir determinados resíduos ao setor produtivo, por meio de um encadeamento de atos em
sentido inverso ao da produção.
As finalidades da logística reversa são diversas. A mais direta consiste na promoção
do recolhimento de resíduos que, de outra forma, contaminariam o meio ambiente. Busca-se,
portanto, dar uma destinação aos resíduos produzidos, evitando-se o acúmulo de substâncias
que poderiam contaminar o meio ambiente.
A outra finalidade consiste no reaproveitamento dos materiais recolhidos. Com isso,
esses materiais ingressam novamente no ciclo produtivo do agente que o produziu
anteriormente, ou em outros ciclos produtivos, reduzindo assim a necessidade do emprego de
novas matérias-primas.
Dessa forma, constitui diretriz básica da Lei 12.305 e do Decreto 7.404 o fato de que a
logística reversa se aplica a produtos que contaminem o meio ambiente e (ou) possam ser
aproveitados em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos.
A ideia é que a utilização de um determinado produto pode acabar com a sua utilidade
para o consumidor, mas, ao se transformar em um resíduo, não só continuará tendo um
impacto sobre o meio ambiente, como também poderá continuar apresentando um valor
econômico que justifique a sua destinação a um novo ciclo produtivo. Na sociedade atual,
aliás, muitos resíduos não deixam de ter um valor econômico, que pode perfeitamente ser
aproveitado.
É importante destacar que a logística reversa não segue um modelo absolutamente
fechado. O fabricante, importador, comerciante ou distribuidor poderão se valer de uma série
de medidas, tais como a implantação de procedimentos de compra de produtos ou embalagens
usados, a disponibilização de postos de entrega de resíduos reutilizáveis ou recicláveis, a
atuação em parceria com cooperativas, catadores de materiais recicláveis, entre outras.
Não basta estar previsto em lei quais são os objetivos da Política Nacional de Resíduos
Sólidos. Se faz necessário criar instrumentos para a implementação, os quais encontram-se
elencados no artigo 8º da Lei 12.305/2010, sendo eles os planos de resíduos sólidos; os
inventários e o sistema declaratório anual de resíduos sólidos; a coleta seletiva, os sistemas de
logística reversa e outras ferramentas relacionadas à implementação da responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; o incentivo à criação e ao desenvolvimento de
cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e
recicláveis; o monitoramento e a fiscalização ambiental, sanitária e agropecuária; a
cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para o desenvolvimento de
pesquisas de novos produtos, métodos, processos e tecnologias de gestão, reciclagem,
reutilização, tratamento de resíduos e disposição final ambientalmente adequada de rejeitos; a
pesquisa científica e tecnológica; a educação ambiental; os incentivos fiscais, financeiros e
creditícios; o Fundo Nacional do Meio Ambiente e o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico; o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos
Sólidos (Sinir); o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa); os
conselhos de meio ambiente e, no que couber, os de saúde; os órgãos colegiados municipais
destinados ao controle social dos serviços de resíduos sólidos urbanos; o Cadastro Nacional
de Operadores de Resíduos Perigosos; os termos de compromisso e os termos de ajustamento
de conduta.
Destaque-se o objetivo do incentivo à adoção de consórcios ou de outras formas de
cooperação entre os entes federados, com vistas à elevação das escalas de aproveitamento e à
redução dos custos envolvidos.
No final do presente trabalho será apresentado um modelo de negócio com uma
sugestão de PPP sustentável capaz de gerar recursos para o município, bem como gerar
empregos e inclusão social, e principalmente oferecendo um tratamento adequado aos
resíduos sólidos urbanos.
3 POLÍTICA MUNICIPAL PARA GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS: PARCERIA
PÚBLICO-PRIVADA
Os Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos estão previstos na Lei
12.305/2010 que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
A elaboração do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos
previstos na lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da
União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à
limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou
financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade, o que está
previsto no artigo 55 da Lei 12.305/2010.
Art. 55 (...)
§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput
os Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos
resíduos sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano
intermunicipal, ou que se inserirem de forma voluntária nos planos
microrregionais de resíduos sólidos referidos no § 1o do art. 16;
II - implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou
outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e
recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda.
§ 2o Serão estabelecidas em regulamento normas complementares sobre o
acesso aos recursos da União na forma deste artigo.
O plano municipal deverá conter alguns requisitos mínimos, tais como: a necessidade
do diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território; a
identificação de áreas favoráveis para disposição final ambientalmente adequada de rejeitos,
observando o plano diretor; a identificação das possibilidades de implantação de soluções
consorciadas ou compartilhadas com outros Municípios.
Também deverá conter a identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos ao
plano de gerenciamento específico nos termos do art. 20 da Lei 12.305/2010; o sistema de
logística reversa; procedimentos operacionais e especificações mínimas a serem adotados nos
serviços públicos de limpeza; utilização de indicadores de desempenho operacional e
ambiental dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos;
implantação de regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de resíduos sólidos;
definição das responsabilidades quanto à sua implementação e operacionalização; criação e
implantação de programas e ações de capacitação técnica voltados para sua implementação e
operacionalização; utilização de mecanismos para a criação de fontes de negócios, emprego e
renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos; definição de metas de redução,
reutilização, coleta seletiva e reciclagem; adoção de ações preventivas e corretivas a serem
praticadas, incluindo programa de monitoramento; identificação dos passivos ambientais
relacionados aos resíduos sólidos.
Existem alguns municípios que apresentaram sua Política Municipal de Resíduos
Sólidos. A título exemplificativo tem-se os municípios de São Paulo-SP, São Carlos-SP e
Embu das Artes-SP.
O Município de São Paulo sugeriu projeto que institui Política Municipal de Resíduos
Sólidos71, o qual foi de autoria do vereador Ítalo Cardoso (PT) estabelecendo diretrizes para a
implantação da Política Municipal de Resíduos Sólidos e a elaboração do Plano Municipal de
gestão integrada de resíduos sólidos, o qual foi aprovado no dia 10/11/2010.
No Município de São Carlos o projeto que institui Política Municipal de Resíduos
Sólidos72 de autoria do vereador Dé Alvim. O projeto institui os seguintes princípios
norteadores da Política Municipal de Resíduos Sólidos: I) da prevenção e da precaução; II) do
poluidor pagador e do protetor recebedor; III) o desenvolvimento sustentável; IV) a
cooperação entre as diferentes esferas do Poder Público, o setor empresarial e demais
segmentos da sociedade; V) a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos; VI) o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um
econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania; VII) a
razoabilidade e a proporcionalidade.
Na justificativa do projeto de Lei apresentado consta que a cidade tem boas iniciativas
neste sentido, como a Lei nº 13.867 de 12 de Setembro de 2006 (Lei Municipal) que institui o
Plano Integrado de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil e o Sistema para a
Gestão desses resíduos; as PPPs (Parcerias Público-Privadas) para a coleta de lixo, onde a
empresa São Carlos Ambiental será responsável pela implantação de um novo aterro sanitário
e também deverá oferecer estrutura física para a cooperativa do programa de coleta seletiva e
reciclagem do lixo, reduzindo o volume encaminhado ao aterro sanitário.
Para a implantação dessa Política ou Plano Municipal para Gestão dos Resíduos
Sólidos, será necessário o Município firmar contratos de concessões do serviço público, as
71 Câmara Municipal de São Paulo
<http://www.camara.sp.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3105:projeto-institui-politicamunicipal-de-residuos-solidos&catid=63:projetos&Itemid=65> acesso em 12 ago. 2011.
72 Sitio Oficial da Prefeitura Municipal de São Carlos
http://www.saocarlosoficial.com.br/noticias/?n=De+Alvim+propoe+politica+municipal+e+plano+de+gestao+de
+residuos+solidos_VLSVLJP2KI acesso em 12 ago. 2011
quais podem ocorrer na forma tradicional conforme previsto no artigo 37, inciso XXI da
Constituição Federal de 1988, ou então na modalidade da concessão especial, conhecida como
Parceria Público-Privado, de acordo com a Lei 11.079/2004.
3.1 CONTRATO ADMINISTRATIVO
O contrato é um negócio jurídico fonte de obrigações formadas por acordo de vontades
em que as partes estão vinculadas reciprocamente, em regra, tem caráter bilateral, consensual,
comutativo e oneroso. Neste sentido é que os contratos firmam lei entre as partes (lex inter
partes), devendo por elas ser cumprido (pacta sunt servanda).
As relações jurídicas das quais fazem parte o Poder Público e terceiros não se
resumem apenas a atos unilaterais e imperativos. Na atualidade, em face de um Estado mais
democrático e consensual, tem-se a utilização de contratos administrativos entre este e
particulares para persecução do interesse da coletividade. Sobre o tema escreve Onofre Alves
Batista Junior:
Nas últimas duas décadas, o advento de uma administração pública
democrática e consensual, que possibilita a participação do
administrado na tomada de decisões administrativas, veio consolidar
a tendência de valorização dogmática dos contratos administrativos,
que, entretanto, nem sempre foram aceitos pacificamente no Direito
Administrativo. 73
Dentre os contratos existe uma modalidade específica denominada de contratos da
administração e é utilizada de maneira ampla, abrangendo todos os contratos celebrados pela
Administração Pública e terceiros, firmando compromissos recíprocos pelas partes, seja na
seara do direito público ou do direito privado.
Existem duas espécies de contratos dessa categoria. Os chamados contratos privados
da Administração e os Contratos Administrativos propriamente ditos.
Esta primeira espécie de contrato regula-se pelo regime do direito privado, tornando,
evidentemente, a relação contratual igualitária, como, por exemplo, nos contratos de compra e
venda, seguro, locação, doação etc. Tem-se em regra que a Administração não terá vantagens
sobre o terceiro, desta maneira é comum pela doutrina a concepção de horizontalidade na
73 BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves – Transações Administrativas: um contributo ao estudo do contrato
administrativo como mecanismo de prevenção e terminação de litígios e como alternativa à atuação
administrativa autoritária, no contexto de uma administração pública mais democrática. Quartier Latin, 2007,
pág. 255.
relação contratual, diferente do que ocorre nos contratos Administrativos em que prevalece
uma verticalidade entre a Administração Pública e o particular, submetendo-se às regras do
direito público.
Escreve Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
A expressão contratos da Administração é utilizada, em sentido amplo,
para abranger todos os contratos celebrados pela Administração Pública,
seja sob regime de direito público, seja sob regime de direito privado. E a
expressão contrato administrativo é reservada para designar tão-somente
os ajustes que a Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas
físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para consecução de fins
públicos, segundo regime jurídico de direito público.
Costuma-se dizer que, nos contratos de direito privado, a Administração se
nivela ao particular, caracterizando-se a relação jurídica pelo traço da
horizontalidade e que, nos contratos administrativos, a Administração age
como poder público, com todo o seu poder de império sobre o particular,
caracterizando-se a relação jurídica pelo traço da verticalidade. (grifo do
autor) 74
Apesar desta aparente igualdade na relação contratual regulada pelo direito privado, há
que se ressalvar que as regras do regime do direito público tornam-se usuais, vez que a
Administração pode tomar medidas unilaterais objetivando a supremacia dos interesses
públicos sempre que se fizerem necessárias. Deste modo, na maioria dos negócios em que
atuar a Administração Pública, será observado um regime jurídico mais específico que regerá
sobre o direito comum, mas sem perder o caráter de regime privado.
Já os Contratos Administrativos também integram as espécies de contratos da
Administração, mas são regulados por normas distintas das que regulam os contratos privados
celebrados pelo Poder Público.
Tendo caráter de contratos tipicamente Administrativos, se submetem às regras
especiais de direito público, utilizando-se apenas supletivamente dos princípios da teoria geral
dos contratos e das regras do direito privado75. Tais regras publicísticas versam sobre as
prerrogativas da Administração Pública, que protegem tanto algumas atividades públicas
quanto cláusulas contratuais tidas como exorbitantes. Ressalta-se que tais regras reputam-se
implícitas, independente de previsão contratual ou mesmo previsão na própria ordenação
normativa.
Ainda que de regimes jurídicos diversos, os contratos privados da Administração e os
contratos administrativos podem não ser tão fáceis de distinguir, pois não basta apenas a
74 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 15ª. Edição. Editora Atlas .2003, pág. 240.
75 Art. 54 da Lei nº 8.666 de 21/06/1991.
presença da Administração Pública, tão pouco ater-se exclusivamente ao objetivo do interesse
da coletividade, visto que este é indispensável para qualquer ato administrativo, para
esclarecer o tema Hely Lopes Meirelles escreve:
[...] mas o que tipifica o contrato administrativo e o distingue do contrato
privado é a participação da Administração na relação jurídica bilateral com
supremacia de poder para fixar as condições iniciais do ajuste. (grifo do
Autor) 76
A Constituição de 1988, de maneira ampla, dispõe a competência para legislar sobre
contrato. Em seu Art. 22, inciso XXVII, com redação dada pela EC 19/98, prescreve competir
privativamente à União legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em todas as
modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecendo o disposto no art. 37, XXI, e para as
empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III”.
Salienta-se que a competência da União abrange apenas em estabelecer normas gerais,
cabendo aos Estados e Municípios editar normas específicas, assim, para disciplinar o art. 37,
XXI, da Constituição Federal é que editou-se a Lei nº 8.666/93. Mas há doutrinadores que
entendem haver verdadeiro excesso de competência legislativa federal de tal lei, asseverando
que esta não possui regras gerais, e sim específicas77, e doutrinadores que entendem ser
exorbitante ao estabelecer normas que se aplicam a todas as esferas do governo 78.
Nos contratos administrativos sendo um instrumento para implementar a supremacia
do interesse Público, possui certas prerrogativas que lhe asseguram uma vantagem na relação
contratual, propiciando ferramentas para fazer prevalecer o interesse da coletividade, como as
cláusulas exorbitantes, implícitas ou explícitas.
Dessa forma segue entendimento de José Renato Gaziero Cella:
Como visto, para aqueles que negam a existência dos contratos
administrativos, a ausência de igualdade entre as partes é um dos elementos
essenciais que justificariam essa negativa. Tal desigualdade decorreria do
princípio de Direito Administrativo da supremacia do interesse público
sobre os interesses particulares.
Ocorre que a supremacia é do interesse público e não da Administração
Pública que, tal qual os particulares, também a ele está submetida. A
confusão inicia quando se equipara interesse público com Administração
76 MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 15ª. Edição, Malheiros Editores - 2010, p.
248.
77 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª. Edição, Editora Lúmen Juris,
2011, p. 161.
78 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 15ª. Edição. Editora Atlas .2003, p. 248.
Pública, quando em verdade esta é apenas o instrumento por excelência para
a realização daquele. 79
Os atos e contratos da Administração devem ter uma finalidade pública. Mesmo para
que em casos que a utilidade direta seja atingida pelo particular (v.g. concessão de uso de
espaço público para evento particular), indiretamente, cumpridas todas as formalidades, uma
concessão de uso de espaço público agregará à receita pública, o que faz atingir o interesse da
coletividade, bem como, a finalidade pública.
Os contratos firmados pela Administração possuem regulamentações gerais e
específicas em lei, que devem ser seguidas a rigor. Assim escreve Hely Lopes Meirelles:
A ausência de contrato escrito, a falta de requisitos essenciais e outros
defeitos de forma podem viciar a manifestação de vontade das partes e
comprometer irremediavelmente o conteúdo obrigacional do ajuste.
Igualmente nulo é o contrato administrativo omisso em pontos
fundamentais, ou firmado sem licitação quando exigida, ou resultante de
licitação irregular ou fraudada no seu julgamento. 80
As cláusulas dos Contratos Administrativos são estabelecidas de maneira unilateral
pela Administração Pública e pelo instrumento convocatório da licitação, a Administração faz
sua oferta a todos os interessados, já preestabelecidas as condições da celebração, e pelas
propostas dos licitantes equivale-se à aceitação da oferta do Poder Público.
Ainda que não haja licitação, fica a cargo da Administração estabelecer as cláusulas
contratuais, pela ocorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público.
Os contratos firmados em licitação ocorrem em função das melhores condições que
em tese apresenta o contratado. Sendo vedada, por força da Lei nº 8.666/93, art. 78, inciso
VI, a subcontratação total ou parcial, a associação do contratado com terceiro, a cessão ou a
transferência, apenas sendo possível tais medidas se assim dispor o edital de licitação e o
contrato.
Nos casos do contrato administrativo o mesmo possuí a característica de conter
cláusulas abusivas, tais cláusulas são prerrogativas81 conferidas à Administração Pública nos
contratos Administrativos atribuindo a esta supremacia em relação à parte contratada82.
79 CELLA, José Renato Gazieroa. Contrato Administrativo: equilíbrio Econômico-Financeiro. 1ª. Edição 2004
– 6ª. Tiragem 2009, Editora Juruá, p. 26.
80 MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 15ª. Edição, Malheiros Editores - 2010, p.
280.
81 Art. 58 da Lei nº 8.666 de 21/06/1993.
O princípio da igualdade entre as partes, que importa a regra da imutabilidade dos
contratos, cede passo ao da desigualdade, ao predomínio da vontade da Administração sobre a
do outro contratante. Essas cláusulas são verdadeiros princípios do direito público, e vêm
prescritas nos incisos do art. 58 da Lei 8.666/9383.
Há, contudo, doutrinadores, em especial internacionais, que entendem que as cláusulas
exorbitantes ao passo que garantem o interesse da coletividade, trazem ao particular garantias
que não se vislumbram no bojo do regime privado, como por exemplo, das garantias
econômicas, neste sentido Jean Rivero:
Esta desigualdade fundamental tem um limite do lado financeiro: o
contratante, neste terreno, se beneficia de garantias que o Direito Privado
ignora e que tendem a lhe assegurar de todo modo e qualquer que seja o uso
feito pela Administração, de suas prerrogativas, uma remuneração conforme
às previsões iniciais. 84 (grifo do autor)
A mutabilidade unilateral, também conhecida por parte da doutrina como alteração
unilateral, consiste na modificação das disposições contratuais administrativas de maneira
unilateral por parte da Administração, em uso da supremacia dos interesses públicos que esta
possui como prerrogativa. Diferente do que se vê dos contratos do direito privado em que
prevalecem os princípios do lex inter partes e o pacta sunt servanda, no regime contratual de
direito público a regra é o jus variandi, conferindo para a consecução do interesse público a
prerrogativa de modificação unilateral do contrato85. De maneira mais específica, esta
modificação pode ocorrer em dois casos, previstos no Art. 65, inciso I, alíneas “a” e “b” da
Lei 8666/9386.
Da prerrogativa da Administração Pública, em alterar unilateralmente os contratos,
surge ao contratado o direito de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato,
82 Neste sentido, esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que as cláusulas exorbitantes possuem este caráter
por não serem comuns ou seriam ilícitas na contratação entre particulares, justamente por atribuir privilégios de
uma parte em detrimento da outra (2003, p 256).
83 Mutabilidade unilateral; Rescisão unilateral; Fiscalização da execução do contrato; Aplicação motivada de
sanções; Tratando-se de serviços essenciais, ocupação provisória de bens móveis, imóveis, pessoal e serviços
vinculados ao objeto do contrato.
84 ‘Droit Administratif’, 3ª Ed., Dalloz, 1965, pág. 108, grifo do autor, apud BANDEIRA DE MELLO, 2004, p.
576.
85 MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 15ª. Edição, Malheiros Editores - 2010, p.
259.
86 Quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos objetivos
do contrato; Quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição
quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos em lei.
que assegurará a regular remuneração dos encargos assumidos pelo particular87, que será
analisado com maior profundidade oportunamente.
Como já é de conhecimento, a Administração possui posição de supremacia em
relação ao particular contratado, representada pelas cláusulas exorbitantes.
Esta prerrogativa do Poder Público permite que este rescinda o contrato com o
particular de maneira unilateral, nas hipóteses em que ocorram tanto a inadimplência do
contratado quanto o interesse público na cessação da execução do contrato, mas sempre se
exigindo justa causa para a rescisão, não se tratando de atuação discricionária, mas sim de
estrito cumprimento das exigências legais ou das cláusulas que foram previamente estipuladas
no contrato.
Sobre o tema escreve Hely Lopes Meirelles:
Do mesmo modo que a Administração tem a possibilidade de promover a
alteração unilateral da avença, o poder de rescisão unilateral do contrato
administrativo é preceito de ordem pública, decorrente do princípio da
continuidade do serviço público, que a Administração compete assegurar. A
rescisão unilateral ou administrativa pode ocorrer tanto por inadimplência
do contrato como por interesse público na cessação da normal execução do
contrato, mas em ambos os casos se exige justa causa para o rompimento
do ajuste, pois não é ato discricionário, mas vinculado aos motivos que a
norma legal ou as cláusulas contratuais consignam como ensejadores desse
excepcional distrato.88 (grifo do autor)
O jurista Edmir Netto de Araújo esclarece as duas modalidades de rescisão contratual
unilateral pela Administração, sendo elas a rescisão administrativa e a rescisão de pleno
direito, veja-se:
A primeira (rescisão administrativa) ocorre por ato unilateral da
Administração, seja por motivo de interesse público, seja por infração, em
qualquer dos casos previstos pelas leis de contratações administrativas
como causas de rescisão (Lei n. 8.666/93, art. 78, I a XII e XVIII),
usualmente mencionadas no próprio contrato ou caderno de encargos. No
segundo caso, acompanhada de penalidades suplementares, como multas e
até suspensão ou declaração de idoneidade para licitar e/ou contratar com a
Administração.
Por sua vez, a rescisão de pleno direito é a que se verifica pela simples
ocorrência do fato extintivo do contrato, previsto no ajuste, expressamente,
ou implicitamente, em decorrência de lei ou regulamento, sem necessidade
de manifestação de qualquer das partes ou do Judiciário. 89
87 CELLA, José Renato Gaziero Cella. Contrato Administrativo: equilíbrio Econômico-Financeiro. 1ª. Edição
2004 – 6ª. Tiragem 2009, Editora Juruá, p. 89.
88 Ibidem. p. 260.
89 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. Editora Saraiva, 5ª. Edição, 2010, p. 686.
Desta primeira modalidade, da rescisão administrativa, extingue-se o contrato
unilateralmente pelo Poder Público, motivados pelo interesse público ou por infração,
admitindo-se apenas em casos previstos em lei. No caso de infração, acompanha ainda de
penalidades, multas e inclusive suspensão ou declaração de inidoneidade para licitação e
contratação com o Poder Público90.
Em relação à rescisão de pleno direito, o autor esclarece que esta se observa por
simples ocorrência do fator extintivo do contrato, já previsto no contrato ou por decorrência
da lei independente de manifestação das partes ou do Judiciário.
Nesta medida, quanto aos efeitos das mencionadas rescisões, certifica José dos Santos
Carvalho filho:
No caso de inadimplemento pelo contratado, a Administração nada tem a
pagar-lhe, sendo, ao contrário, credora de indenização, provados que fiquem
os prejuízos causados pelo descumprimento. Afinal, indeniza quem, por
culpa, deu causa à rescisão. O fato enseja, ainda, para a Administração, o
direito de reter créditos, executar garantia contratual para ressarcimento dos
prejuízos, assumir imediatamente o objeto do contrato e ocupar os locais
necessários à execução [...]. Diferentemente se passa com a hipótese de
rescisão por razões de interesse público. Como no caso não há culpa do
contratado, tem esse direito á reparação dos prejuízos que a rescisão
ocasionou.91
A fiscalização da execução contratual trata-se de prerrogativa da Administração,
conferindo a esta o poder-dever de que a execução do contrato seja acompanhada e
fiscalizada por um representante da própria Administração92, cabendo a este determinar o
necessário para sanar as irregularidades por este constatadas, cabendo rescisão unilateral do
contrato pela Administração sem prejuízo de eventuais sanções administrativas.
Sem necessidade de provocação às vias judiciais, tendo em vista seu poder de autoexecutoriedade, a Administração Pública assume a prerrogativa de aplicar sanções ao
contratado pelos motivos elencados nos art. 86 e 87 da Lei 8.666/93, sendo eles o atraso
injustificado na execução do contrato ou pela inexecução total ou parcial do contrato.
90 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. Editora Saraiva, 5ª. Edição, 2010, p. 686.
91 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª. Edição, Editora Lúmen Juris,
2011, p. 181.
92 Arts. 58, III, e 67, e §§ da Lei nº 8.666/93.
As sanções previstas acima podem ser aplicadas juntamente com a multa, como dispõe
o § 2º do referido art. 87, ficando vedada, implicitamente, em qualquer outra hipótese, a
acumulação de sanções administrativas93.
Ressalta-se que sempre deve estar assegurado o direito de defesa, como preceitua o art.
5º, LV da Constituição Federal e art. 87, caput, da Lei nº 8.666/93.
art. 87:
I – advertência;
II – multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III – suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de
contratar com a Administração, por
prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da
punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria
autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o
contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após
decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.
O equilíbrio econômico-financeiro é a relação de adequação formada, de um lado,
pelas obrigações assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela
compensação econômica que lhe corresponderá94. Desta maneira estará assegurada a regular
remuneração dos encargos assumidos pelo contratado.
Há entendimento na doutrina95, que este princípio de manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro está previsto na própria Constituição, sendo esta interpretação colhida
dos arts. 37, XXI e 175, “as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes,
com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da
proposta”. Mas há quem entenda ser uma norma restrita, por não abranger todas as
modalidades de contratação do Poder Público96. Sendo seguro e pacífico que este princípio
encontra-se na Lei nº 8.666/93 arts. 58, § 2º e 65, II, “d”, §§ 5º e 6º.
No contrato administrativo, a Administração busca atender as necessidades públicas, e
o particular contratado, visa o lucro. De modo que este lucro deve ser assegurado e garantido,
93 Como bem assevera Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ob. cit., 2003, p. 260.
94 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. Editora Malheiros, 17ª. Edição
2004, p. 593.
95 CELLA, José Renato Gaziero. Contrato Administrativo: equilíbrio Econômico-Financeiro. 1ª. Edição 2004 –
6ª. Tiragem 2009, Editora Juruá, pág. 73-74 e CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. 24ª. Edição, Editora Lúmen Juris, 2011, p. 183.
96 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo 2003, pág. 270, ainda sim a autora faz
ressalva de que essa norma possa ser interpretada como fazendo referência ao equilíbrio econômico-financeiro.
pois se assim não o for, não haverá interesse do particular em colaborar com a o Poder
Público na persecução do interesse da coletividade97.
Quadro comparativo com as principais características das concessões comum e especial
de serviços públicos.
CONCESSÃO COMUM
- Disciplinada na Lei 8.987/95;
CONCESSÃO ESPECIAL
- Disciplinada pela Lei 11.079/2004 mais a
Lei 8.987/95 naquilo que couber;
- Delegação negocial a título vinculado;
- Prazo mais dilatado; maior que 5 anos
limitado a 35 anos, podendo ser prorrogado;
- Contrato – prazo certo;
- Valor acima de R$ 20.000.000,00;
- Mediante licitação somente na modalidade
concorrência pública;
- Objeto de grande vulto;
- Só feita à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas;
- Riscos compartilhados;
- Hipótese de extinção de uma concessão.
- Mitigação de cláusulas exorbitantes.
3.2 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
97 Conclusão lógica, visto a insegurança em contratar com a Administração sem esta garantia, cf. CARVALHO
FILHO, ob. cit., 2011, pág. 183.
A formação histórica do Estado brasileiro remete à descrição das sucessivas transições
na forma de relacionamento entre o Poder Público e a sociedade. Esse modelo de organização
estatal adequava-se de acordo com a conjuntura social e econômica de cada etapa do
desenvolvimento nacional. 98
Para entender como se deu a origem do Estado, escreve João Ribeiro Junior:
[...] É uma criação necessária da exigência de coexistência e cooperação
entre os homens, que não pode realizar-se, de modo satisfatório, se o grupo
social não se organiza sob uma autoridade, reconhecida por todos e com
força de impor-se. Esta autoridade dá ao grupo o ordenamento jurídico
indispensável para realizar a convivência pacífica e a atuação dos fins
coletivos, garantindo, ainda que coativamente, a observância daquele
ordenamento.99
O Estado passou por diversas formas de estruturação e foi se adequando ao longo do
tempo, desde o autoritarismo do Estado absolutista, passando-se pelo Estado liberal e Estado
social.
Sobre essa relação de modelos de Estado Paulo Bonavides sugere a seguinte ordem:
Primeiro, o Estado liberal; a seguir, o Estado socialista; depois, o Estado
social das Constituições pragmáticas, assim batizadas ou caracterizadas pelo
teor abstrato e bem-intencionado de suas declarações de direitos; e de
último, o Estado social dos direitos fundamentais, este, sim, por inteiro
capacitado da juridicidade e da concreção dos preceitos e regras que
garantem estes direitos.100
No decorrer do tempo e com as mudanças sofridas pelo Estado em sua organização,
lhe foram imputadas diversas responsabilidades, as quais para serem cumpridas, passou a
desempenhar funções que antes não as tinha, criando empresas públicas e sociedades de
economia mista para prestar os serviços públicos e assim atender essas demandas e
responsabilidades assumidas.
Para tanto se faz necessário entender o serviço público, como sua conceituação e
demais características.
O conceito jurídico de serviço público depende de uma análise complexa, levando-se
em consideração o regime jurídico proposto e a demarcação no campo material do objeto.
A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua o serviço público como:
98 OLIVEIRA, Fernão Justen de. Parceria público-privada: aspectos de direito público econômico (Lei n.
11.079/2004) Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 53
99 RIBEIRO JUNIOR, João. Curso de teoria geral do Estado. São Paulo: Acadêmica, 1995, p. 113.
100 BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 9. Ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 29.
O serviço público é toda atividade material que a lei atribui ao Estado para
que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de
satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total
ou parcialmente público.101
Para completar o conceito de serviço público Celso Antonio Bandeira de Mello
escreve:
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou
comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas
fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assue como
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as
vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor
dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. 102
Existem conceitos mais atualizados de acordo com a realidade e configuração do
Estado, conceituando-se o serviço público de maneira um pouco diferente as quais se dão
pelos doutrinadores Marçal Justen Filho e Paulo Modesto.
Para o primeiro o serviço público é uma atividade administrativa de satisfação
concreta de necessidades individuais ou transidividuais, materiais ou imateriais, vinculadas
diretamente a um direito fundamental, destinada a pessoas indeterminadas e executada sob
regime de direito público 103.
Para o segundo o serviço público é a atividade de prestação administrativa material,
direta e imediatamente a cargo do estado ou de seus delegados, posta concretamente à
disposição de usuários determinados ou indeterminados, sob regime de direito público, em
caráter obrigatório, igualitário e contínuo, com vistas a satisfazer necessidades coletivas, sob
titularidade do Poder Público 104.
O serviço público é toda atividade que ofereça comodidade material para os
administrados, sociedade, prestados pelo Estado ou por terceiros a quem tenha sido delegada a
função sob o regime de Direito Público, atendendo dessa forma os fins do Estado.
101 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. Ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 102.
102 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010,
p. 671.
103 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 105.
104 MODESTO, Paulo. Reforma do Estado, formas de prestação de serviços ao público e parcerias públicoprivadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de “serviço público”, “serviços de relevância pública” e
“serviços de exploração econômica” para as parcerias público-privadas. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.).
Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 452.
No período compreendido entre o final da I Guerra Mundial e a Reforma do Estado,
havia a idéia de que o Estado deveria nutrir todas as necessidades da sociedade, onde tudo
isso deveria ser gerido pelo aparelhamento público.
Com esse pensamento o Estado passou a exercer funções para as quais não estava
capacitado ou nem mesmo com condições financeiras capazes de suportar todo esse custo.
Mesmo assim implantou e manteve a prestação de diversos serviços públicos entendidos
como obrigatórios face a sua própria organização estatal, dentre os quais podemos citar saúde,
educação, segurança, geração de energia, telecomunicações, infra-estrutura, transporte,
limpeza pública, ou seja, tornou-se um mega empresário.
Face a esse inchaço administrativo criado e por muitas vezes não contando com
agentes públicos capacitados para desenvolver atividades de caráter empresarial e privada,
começou então a sofrer prejuízos e acumular déficit financeiro na execução desses serviços.
Esse modelo acabou desencadeando crises econômicas que ensejou no movimento
mundial da privatização e consequentemente a descentralização do Estado.
Sobre essa crise estatal apresentada escreve Luiz Carlos Bresser Pereira:
Em parte em conseqüência da incapacidade de reconhecer os fatos novos
que ocorriam no plano tecnológico, em parte devido à visão equivocada do
papel do Estado como demiurgo social, e em parte, finalmente, porque as
distorções de qualquer sistema de administração estatal são inevitáveis à
medida que transcorre o tempo, o fato é que, a partir dos anos 70 e
principalmente nos anos 80, a economia mundial irá enfrentar uma nova
grande crise.105
Diante desse fenômeno o Estado passou por uma transformação, transferindo
atribuições e descentralizando a burocracia de suas atividades, sobre esse tema discorre Odete
Medauar:
[...] a descentralização administrativa significa a transferência de poderes de
decisão em matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica
própria. Tais entes realizam, em nome próprio, atividades que, em princípio,
têm as mesmas características e os mesmos efeitos das atividades
administrativas estatais. A descentralização administrativa, implica, assim, a
transferência de atividade decisória e não meramente administrativa.106
105 PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle.
Caderno MARE da reforma do Estado. V. 1. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado, 1997. p. 11.
106 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 14. Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 63.
No Brasil essa desburocratização por meio da descentralização administrativa, ocorreu
com os entes da administração indireta, que são: as empresas públicas, as autarquias, as
sociedades de economia mista e as fundações públicas.
Surge então o Plano Nacional de Desestatização/privatizações a partir da década de 90
do século passado, edição da Lei nº. 8.031, de 1990, cujo objetivo era reordenar a posição do
Estado na economia, admitindo a transferência de atividades para o setor privado. A lei
supracitada foi substituída pela Lei nº. 9.491/97, regulamentada pelo Decreto nº. 2.594/98.
A Constituição Federal de 1988 aborda o assunto – Serviços Públicos – de forma
genérica no Art. 175. O dispositivo constitucional atribui ao poder público a titularidade dos
serviços públicos de um modo geral. Estatui, ainda, que o poder público pode prestar esses
serviços diretamente ou indiretamente, nesse último caso, mediante concessão ou permissão.
A própria Constituição Federal, em outros dispositivos, prevê também a autorização
como forma de delegação de serviços públicos (ex.: Art. 21, XI e XII). Contudo, cumpre
frisar que ordinariamente a delegação de serviços públicos deve ocorrer mediante concessão
ou permissão: a delegação de serviços públicos mediante autorização é possível em alguns
casos, mas deve, em tese, ser medida excepcional, transitória e é um modo precário e
unilateral de delegação.
O artigo 22, XXVII, da CF/88 confere à União competência legislativa para a edição de
normas gerais – de obrigatória observância pelos órgãos e entidades administrativos de todos os
níveis da Federação – sobre licitações e contratos, em todas as modalidades. Dessa forma, a
regulamentação geral acerca das concessões e permissões de serviço público que se dão a partir
de licitações caberá a esta unidade federativa.
Já o parágrafo único do art. 175 da Constituição Federal de 1988 prevê a edição de lei
que disponha sobre o regime jurídico das concessões e permissões de serviços públicos, as
condições de extinção, a fiscalização, a obrigação de manter serviço adequado, os direitos dos
usuários, a política tarifária, dentre outros aspectos.
Diante desses dois dispositivos constitucionais (art. 22 e 175), e diante do panorama
político vivenciado no Brasil na década de noventa, a União então, editou a Lei 8.987/95. Essa
é a lei de normas gerais sobre os regimes de concessão e de permissão de serviços públicos.
Trata-se de uma lei de caráter nacional, ou seja, aplicável à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios.
Após quase dez anos, foi editada a Lei 11.079/2004, que institui normas gerais para
licitação e contratação de parcerias público-privadas no âmbito das Administrações Públicas
de todos os entes federados. O legislador atribuiu às parcerias público-privadas a natureza de
contratos de concessão especiais, porque são dotados de peculiaridades que as distinguem das
“concessões comuns” disciplinadas basicamente na Lei 8.987/1995.
Apesar de a Lei 8.987/95 disciplinar normas gerais sobre as concessões e as permissões
de serviços públicos, na verdade a preocupação maior reside nas disposições sobre as
concessões. Quanto às permissões, pouco mais faz a lei do que estatuir, no parágrafo único do
art. 40, que: “aplica-se às permissões o disposto nesta Lei”. Note-se que nem mesmo uma
ressalva do tipo “no que couber” consta do preceito supra transcrito. Embora evidentemente tal
ressalva esteja implícita no dispositivo, pensamos que ela só terá aplicação nos raros casos em
que determinada regra estabelecida para as concessões se mostre manifestamente incompatível
com o parco regramento específico das permissões existentes na lei.
Os incisos II e IV do art. 2º. da Lei 8.987/95 definem as modalidades de delegação em:
concessão de serviço público, a qual é a delegação de sua prestação, feita pelo poder
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio
de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado; permissão de serviço público que é a delegação à título precário, mediante
licitação da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou
jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
Com essas previsões legais referente a transição de venda de empresas estatais e a
delegação da prestação de serviços públicos aos particulares (concessão, permissão ou
autorização), não foi suficiente para que o Estado recuperasse seu poder de investimento em
infra-estrutura, tampouco conseguisse manter com eficácia a prestação dos serviços públicos a
que se obriga.
Devido à instabilidade econômica, financeira e social, o Estado adotou esse novo
modelo de prestação de serviços, permitindo ao particular a assunção de responsabilidades
públicas.
Sobre o tema Adilson Abreu Dallari escreve:
Acabou-se o ‘tempo das vacas gordas’, do gasto público desenfreado, dos
contratos sem recursos para atender a eles, da emissão desbragada de moeda
sem valor, da inflação galopante etc. Em tempos de austeridade
orçamentária e financeira, em tempos de duro combate ao déficit público, é
preciso que as entidades públicas busquem recursos junto ao setor privado
da economia.107
Concomitantemente à privatização ocorrida, o Estado iniciou uma nova modalidade de
prestação de serviços públicos a particulares, conforme escreve Raquel Dias da Silveira:
[...] o Estado começou a transferir a execução de suas competências a
terceiros, mediante os institutos da concessão, permissão e autorização e,
agora, possibilitando outras formas de contratação com a iniciativa privada,
por meio das parcerias público-privadas.108
O doutrinador Carlos Ari Sundfeld destaca que a doutrina apresentou diversos critérios
para diferenciar os dois tradicionais ramos do Direito, entre esses critérios apresentados podese dizer que prevalecem o do sujeito e o do interesse.
Com relação ao sujeito o doutrinador escreve “[...] o direito público é aquele que tem
por sujeito o Estado, enquanto o privado é o que rege a vida dos particulares [...]”109 Já em
relação ao interesse, “[...] seriam públicas as normas que tutelam interesses públicos, e privadas
as normas que regulam os interesses privados.[...]”110
No entanto essa distinção não permite de forma isolada uma separação dos segmentos, e
como não há critérios objetivos para a distinção deve ser levado em consideração o regime
jurídico. Continua Carlos Ari Sundfeld:
Assim, bem público, relação de direito público, pessoa de direito público,
interesse público e obrigação de direito público se distinguirão de seus
107 DALLARI, Adílson Abreu. Parcerias em transporte público. In: SUNDFELD, Carlos Ari. Parcerias
Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 360.
108 SILVEIRA, Raquel Dias da. Os processos Privatizadores nos Estados Unidos, Europa e América Latina:
Tentativa de Compreensão do Fenômeno das Privatizações como Política do Modelo Neoliberal no Brasil. 2004,
p. 211.
109 SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito público. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 139.
110 Ibidem, p. 140.
correspondentes no direito privado pelo fato de se submeterem ao regime
jurídico de direito público.111
Com isso constata-se que é necessário fazer uma análise dos regimes jurídicos de cada
atividade a ser implementada, quer seja do Direito Público ou do Direito Privado, haja vista os
regimes jurídicos ligados aos princípios de cada área.
A parceria público-privada se apresenta como instrumento que possibilita uma releitura
do critério da divisão, fazendo-se sobre um prisma constitucional onde aproxima o tradicional
do Direito Público e o Direito Privado.
O doutrinador Jorge Miranda escreve:
A unidade jurídica que o Estado constitui pode exprimir-se com o recurso à
noção de pessoa coletiva, distinta de cada uma das pessoas jurídicas que
compõem a comunidade e dos próprios governantes e suscetível de entrar em
relações jurídicas com outras entidades, tanto no domínio do Direito interno
como no do Direito internacional, tanto sob a veste do Direito público como
sob a do Direito privado.112
Nesse aspecto o Estado visto como pessoa coletiva, representando a coletividade como
um todo, rompe a divisão tradicional entre o Direito Público e o Direito Privado, levando-se a
aplicação dos princípios constitucionais norteadores das parcerias público-privadas, os quais
devem ser aplicados de forma igualitária entre os contratantes.
Sobre esses princípios podemos citar o da legalidade, da autonomia da vontade das
partes, moralidade administrativa, da boa-fé objetiva, da função social, da preponderância do
interesse público sobre o interesse particular, da proporcionalidade, da livre concorrência, da
livre iniciativa e da eficiência.
111 Idem Ibidem, p. 142.
112 MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituição. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 67.
O princípio da legalidade encontra guarida no artigo 37 da Constituição Federal, por
meio do qual informa que a Administração Pública somente pode praticar atos previstos em
Lei, isso sugere que o único parâmetro é a lei.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello 113 o princípio da legalidade é um dos pilares
que sustentam a concepção de Estado de Direito e o regime jurídico-administrativo nacional.
Já o princípio da autonomia da vontade das partes, até então previsto nas relações de
Direito Privado, permite aos particulares agirem da forma que melhor lhes convier desde que
não haja impedimento legal, ou seja, contrario ao princípio da legalidade. Esse princípio está
garantido na Constituição Federal de 1988 em seu artigo 5º, II, o qual traz que ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
O principio da moralidade administrativa, previsto no artigo 37 da Constituição Federal
de 1988, reza que a Administração Pública e seus servidores devem ter seus atos pautados
pelos padrões éticos de conduta. Caso haja inobservância desse princípio pelos agentes e
servidores públicos todos os seus atos serão considerados inválidos.
Com relação ao princípio da boa-fé objetiva esse abrange o ordenamento jurídico como
um todo, quer seja no campo do Direito Público como no Direito Privado. Está previsto no
artigo 422 do Código Civil e prevê que os contratantes estão obrigados a guardar, assim na
conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e boa-fé.
Esse princípio compreende o significado de cláusula geral, sobre isso escreve Judith
Martins Costa:
A cláusula geral constitui uma disposição normativa que utiliza, no seu
enunciado, de forma proposital, uma linguagem de tessitura ‘aberta’, ‘fluida’
ou ‘vaga’. Esta disposição é dirigida ao juiz que diante do caso concreto, crie,
complemente ou desenvolva normas jurídicas, que poderá fazer uso de
elementos que estejam fora do sistema, o que evidencia a importância da
fundamentação das decisões. 114
113 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010,
p. 100.
114 COSTA, Judith Martins. Boa-fé no Direito Privado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 58.
Veja-se que esse princípio sugere sempre a manutenção do equilíbrio contratual por
todas as partes, independentemente de serem elas de natureza Pública ou Privada.
O princípio da função social prima para que os contratos não sejam exclusivamente
instrumentos de circulação de riquezas, mas sim de desenvolvimento social, o que garante a
atendimento indispensável a sustentabilidade das atividades jurídicas.
Também de muita importância para o tema é o princípio da preponderância do
interesse público sobre o interesse particular, essa expressão interesse público sempre vem
ligada ou associada a uma idéia de coletividade. Por muito tempo se falou que o interesse
público deveria se sobrepor a todos os demais interesses ainda que sacrificasse algum
interesse menor ou particular. No entanto a nova concepção é a de que o interesse público
deve prevalecer, sem contudo sacrificar ou mitigar interesse algum que seja.
Em se tratante de transferência de atividade do Estado para o particular, não pode ficar
de fora da análise o princípio da livre concorrência, o qual de acordo com a Constituição
Federal prevê uma economia de mercado pautada no modelo concorrencial, com ações
efetivas do Estado sendo regulador ou agente direto da atividade econômica, o que ocorre nas
parcerias público-privadas.
A livre iniciativa sugere o ideal de liberdade econômica, sendo reconhecida e
garantida uma ordem jurídica segura aos entes particulares ao determinar suas atividades
econômicas e a atuação do Estado, sempre buscando a garantia da manutenção da ordem
econômica.
O princípio da eficiência surgiu com o advento da Reforma Administrativa e
determina que a Administração Pública deva agir de modo rápido e preciso, a fim de atingir
os interesses da coletividade.
Esse principio é um dos pilares que orientam as parcerias público-privadas, haja vista
que esse modelo busca a eficiência encontrada na gestão privada, atendendo aos serviços
públicos até então de responsabilidade do Estado e delegados aos particulares.
Após essa análise dos princípios que norteiam a parceria público-privada, verifica-se
que surgiram diversas formas de parcerias do Poder Público com o setor privado, visando a
melhor condição de prestar os serviços público ou de utilidade pública, buscando satisfazer as
necessidades da coletividade.
De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro, parceria, no vocabulário jurídico de
significa o mesmo que sociedade é a “reunião de duas ou mais pessoas que investem capital,
ou capital e trabalho, com o fim especulativo em proveito comum”.115
Continua a autora:
A palavra parceria, do latim partiarius, participante, vem sendo empregada
tradicionalmente em direito para designar uma forma sui generis de
sociedade em que não se dá a composição de um capital social nem a
instituição de uma nova pessoa, mas, apenas, uma relação negocial, em que
uma das partes assume obrigações determinadas com vistas a participação
de lucros alcançados.116
A parceria público-privada surgiu no âmbito da comunidade internacional como
formatação jurídica destinada a submeter a prestação do serviço público ao postulado de
eficiência econômica, estando ligada às reformas de Governo em todo o mundo, na busca de
maior atratividade para o setor privado em setores carentes de investimentos públicos.
No cenário internacional as primeiras parcerias público-privadas se deram na Europa,
especificamente no Reino Unido, onde a parceria surgiu como resultado da reforma da gestão
pública na prestação dos serviços de utilidade pública, isso tudo em razão da necessidade do
ente Público com a vontade do ente Privado em participar dessa prestação de serviços. Ficou
constato que esse modelo de parceria proporcionava ganhos significativos para a sociedade
como um todo, pelo fato da qualidade no serviço prestado em razão da experiência e
eficiência do parceiro privado e em razão da garantia da prestação desse serviço oferecido
pelo Estado.117
Tanto no Brasil como no Reino Unido os momentos que marcaram o inicio das
parcerias público-privadas é marcado por estratégias de desestatização, de regulação e
flexibilização da gestão pública.
A mesma pode ser utilizada com dois enfoques distintos. Um em sentido estrito
consigna-se que a palavra parceria exprime a união de pessoas que possuem interesses
comuns. Já em sentido amplo, são os ajustes comerciais de procedimento duradouro que
visam instituir relações entre a Administração Pública e o particular, objetivando a realização
de atividades imbuídas de interesse público.
115 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: Concessão, Permissão, Franquia,
Terceirização, Parceria Público-Privada e outras Formas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 40.
55 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: Concessão, Permissão, Franquia,
Terceirização, Parceria Público-Privada e outras Formas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 40.
117 SHINOHARA, Daniel Yoshio; SAVOIA, José Roberto Ferreira. Parcerias Público-Privadas no Brasil.
Barueri, SP: Manole, 2008, p. 11.
Segundo o conceito dado por Carlos Ari Sundfeld118 são os múltiplus vínculos
negociais de trato continuado estabelecidos entre a Administração Pública e particulares para
viabilizar o desenvolvimento, sob a responsabilidade destes, de atividades com algum
coefeciente de interesse geral.
Ao analisar o conceito acima verifica-se a amplitude que engloba os contratos de
concessão de serviço público, disciplinando pela Lei n. 8.987/95, os contratos de gestão de
organizações sociais, o uso de bem público pelos particulares em atividades de interesse
social e outros. Nesse sentido a lição de Floriano de Azevedo Marques Neto:
Segue daí, que podemos vislumbrar parcerias em sentido amplo ( o que
comportaria o campo genérico do direito das parcerias a que alude Maria
Sylvia Zanella Di Pietro), contemplando hipóteses de convênios, termos de
cooperação, franquias, concessões típicas, concessões de uso de bens
públicos, licenciamentos, arrendamentos etc.119
Pode-se dizer segundo Carlos Ari Sundfeld, de uma forma mais ampla e genérica que
a parceria público-privada como “múltiplus vínculos negociais de trato continuado
estabelecidos entre a administração Pública e particulares para viabilizar o desenvolvimento,
sob a responsabilidade destes, de atividades com algum coeficiente de interesse geral.”
Também utilizando-se do conceito de forma a analisar o sentido amplo e restrito
formaliza Diógenes Gasparini:
Num sentido amplo, parceria público-privada é todo o ajuste que a
Administração Pública de qualquer nível celebra com um particular para
viabilizar programas voltados ao desenvolvimento socioeconômico do país
e ao bem-estar da sociedade, como são as concessões de serviços precedidas
de obras públicas, os convênios e os consórcios públicos. Em sentido
estrito, ou seja, com base na Lei federal das PPPs, pode-se afirmar que é um
contrato administrativo de concessão por prazo certo e compatível com o
retorno do investimento privado, celebrado pela Administração Pública
com certa entidade particular, remunerando-se o parceiro privado
conforme a modalidade de parceria adotada, destinado a regular a
prestação de serviços públicos ou a execução de serviços públicos
precedidos de obras públicas ou, ainda, a prestação de serviços em que a
Administração Pública é sua usuária direta ou indireta, respeitado sempre
o risco assumido. 120
118 SUNDFELD, Carlos Ari, Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 16.
119 MARQUES, Floriano de Azevedo Neto. As parcerias público-privadas no saneamento ambiental. In:
SUNDFELD, Carlos Ari. Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Melheiros, 2005, p. 280.
120 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 12 ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 88
Desta feita a parceria público-privada também pode ser conceituada segundo Marçal
Justen Filho como:
Parceria público-privada é um contrato organizacional, de longo prazo de
duração, por meio do qual se atribui a um sujeito privado o dever de
executar obra pública e (ou) prestar serviço público, com ou sem direito à
remuneração, por meio da exploração da infra-estrutura, mas mediante uma
garantia especial e reforçada prestada pelo Poder Público, utilizável para a
obtenção de recursos no mercado financeiro. 121
Não menos importante, oportuno transcrever o conceito de José Cretella Neto:
Contrato de parceria público-privada é o acordo firmado entre a
Administração Pública e entes privados, que estabelece vínculo jurídico
para implantação, expansão, melhoria ou gestão, no todo ou em parte, e sob
o controle e fiscalização do Poder Público, de serviços, empreendimentos e
atividades de interesse público em que haja investimento pelo parceiro
privado, que responde pelo respectivo financiamento e pela execução do
objeto estabelecido. 122
A fim de se aproximar da racionalidade econômica pautada na eficiência, bem como,
atrair o capital privado para a consecução de obras públicas especialmente voltadas à infraestrutura, o Estado propôs-se a criar a norma que permite essa interação financeira públicoprivada.
Para Fernão Justen de Oliveira:
A parceria público-privada envolve a idéia de uma economia concertada, na
qual o Estado assume posição subsidiária em relação à prestação do serviço
público, mas desempenha papel destacado ao figurar como coobrigado pela
contraprestação ao serviço prestado ou como usuário de serviço. A crise do
Estado de Bem-Estar conduziu ao exercício de criatividade para que as
atribuições da Administração se realizem sem a promoção direta pelo
Estado. Dentre as modalidades cogitadas está o aproveitamento pelo Estado
da atividade econômica privada para realizar serviço público de forma
duradoura , eficiente e desoneradora dos cofres estatais.123
O Projeto de Lei n° 2.546/03, de iniciativa do Executivo Federal, no governo do
Presidente Luís Inácio Lula da Silva, em sua exposição de motivos assinada pelos Ministros
Guido Mantega e Antônio Palocci Filho, esclarece a intenção maior, qual seja, por meio das
121 JUSTEN, Marçal Filho. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 509.
122 CRETELLA NETO, José. Comentários à Lei das Parcerias Público-Privadas – PPPs. 1 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2005, p. 1.
123 OLIVEIRA, Fernão Justen de. Parceria público-privada: aspectos de direito público econômico (Lei n.
11.079/2004) Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 61-62
parcerias propiciar o compartilhamento dos riscos com o parceiro privado, obtendo deste o
financiamento para as obras e serviços. Esta nova visão de relacionamento entre Estado e
particular, apresentou outras alternativas das já existentes na Lei de Concessões n° 8.666/93124
e de concessão de serviços, Lei nº 8.987/95125 e nº 9074/95126 :
De acordo com a exposição de motivos do projeto de lei mencionado a parceria
público-privada constitui modalidade de contratação em que os entes públicos e as
organizações privadas, mediante o compartilhamento de riscos e com financiamento obtido
pelo setor privado, assumem a realização de serviços ou empreendimentos públicos. Tal
procedimento, em pouco tempo alcançou grande sucesso em diversos países, como a
Inglaterra, Irlanda, Portugal, Espanha e África do Sul, como sistema de contratação pelo
Poder Público ante a falta de disponibilidade de recursos financeiros e aproveitamento da
eficiência de gestão do setor privado.127
A necessidade de investimento público e a ausência de recursos estatais, fez surgir a
necessidade de se reformular e tornar mais atraente ao setor privado a contratação com o
Estado128.
A alternativa encontrada foi o modelo que possibilitasse ao particular a assunção de
responsabilidades públicas. Em razão dessa nova maneira de se enxergar o Estado e sua
estrutura, surgem, as diversas formas de parcerias do Poder Público com o setor privado que
visam melhores condições de prestar os serviços públicos ou de utilidade pública, como
objetivo alcançar o bem estar da coletividade.
124 BRASIL. Lei 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal,
institui Normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
125 Idem. Lei 8.987 de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão de prestação
de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal e dá outras providências.
126 Idem. Lei 9.074 de 07 de julho de 1995. Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e
premissões de serviços públicos e dá outras providências.
127 BRASIL. Projeto de Lei 2546 de 10 de novembro de 2003. Institui normas gerais para licitação e
contratação de parceria público-privada, no âmbito da administração pública. Disponível em
http://www.camara.gov.br/sileg/integras/182910.pdf. Acesso em 11 abr. 2010.
128 As Parcerias Público-Privadas permitem um amplo leque de investimentos, suprindo demandas desde as
áreas de segurança pública, habitação, saneamento básico até as de infraestrutura viária ou elétrica. Veja-se que o
Projeto de Plano Plurianual do Governo, encaminhado para vigorar no período de 2004 a 2007, estima a
necessidade de investimentos na ordem de 21,7% (vinte e um vírgula sete por cento) do Produto Interno Bruto PIB até 2007, como condição à retomada e sustentação do crescimento econômico do país, o que torna
indispensável a existência de instrumentos de parcerias que possibilitem a sua concretização. (grifo nosso)
BRASIL. Projeto de Lei 2546 de 10 de novembro de 2003. Institui normas gerais para licitação e contratação de
parceria
público-privada,
no
âmbito
da
administração
pública.
Disponível
em
http://www.camara.gov.br/sileg/integras/182910.pdf. Acesso em 11 abr. 2010.
Nesse aspecto, levando em consideração o modelo legal existente à época, foi
indispensável a Reforma do Estado para que se desenvolvesse um modelo legal que
possibilitasse essa nova forma de concessão.
Nesse sentido, é indispensável destacar que a legislação brasileira de
parceria se desenvolveu sob a égide da Reforma do Estado e quando se
dizia que o Brasil precisava de uma lei que a instituísse, almejava-se a
complementação da legislação para viabilizar contratos específicos que
ainda não podiam ser implementados, por escassez normativa, ou vedação
legal. Surgem, assim, as concessões como ferramenta para recriação do
Estado.
O surgimento desse modelo de contratação não pode ser analisado de
maneira isolada; em verdade, o assunto adveio da crise do Estado do Bem–
Estar Social desenvolvido no Brasil a partir da década de 1990 e que teve
seu apogeu no governo Fernando Henrique Cardoso, com o fomento ao
chamado Terceiro Setor e as privatizações de grandes empresas federais,
como por exemplo, a Vale do Rio Doce e a CSN.129
No Brasil a competência das concessões e permissões está previsto no Artigo 175 da
Constituição Federal de 1988 e dentro dessa ótica as Leis nº. 8.987/1995, nº. 9.074/1995 e nº.
9.648/1998 deram cumprimento ao ditame constitucional.
Foi no governo do presidente Luis Inácio Lula da Silva que passou-se a defender a
idéia de implantação, assim como a urgência do que se convencionou chamar de “PPP”,
almejando o crescimento econômico do país e aproveitando as conseqüências positivas
advindas das experiências internacionais. Nasce o sistema legal que prevê e autoriza a prática
dessa modalidade de empreendimento econômico entre o Poder Público e o particular, no
novo direito positivo e, assim, cria-se mais uma alternativa para a realização de
empreendimentos e prestação de serviços públicos que necessitem de grande vulto de recursos
financeiros e longos prazos de maturação, especialmente no tocante às obras de infraestrutura.
Mesmo sem viabilidade econômico-financeira na exploração de serviços, o Estado tem
o dever fornecê-los à coletividade, para a satisfação do interesse público, razão pela qual
precisa buscar os meios necessários ao suporte de seus objetivos.
Face a esse contexto, surgem as parcerias público-privadas (PPP) como uma forma de
atuação, fixada em contrato, para realizar investimentos necessários voltados à realização de
obras ou prestação de serviços de interesse coletivo, em especial o tratamento dos resíduos
sólidos urbanos.
129 KURACHI, Nilton Kyioshi. A Parceria Público-privada Como Instrumento Efetivo Do
Desenvolvimento Econômico E Social, Dissertação de Mestrado Marília – SP. p. 134
Nesta oportunidade, observa-se que os contratos de parceria distinguem-se do modelo
de privatização. Nesta o Estado se desfaz do patrimônio, e na parceria não, haja vista que os
ativos ainda não existem, pois serão criados por meio dessa parceria.
A Lei nº. 11.079/2004 - disciplina as Concessões Especiais, institui o regime
denominado “parceria público-privada”. São concessões de serviços públicos ou de obras
públicas que envolvam a realização de investimentos pecuniários pelo poder concedente
devendo observar as normas gerais fixadas pela lei supracitada.
Pode ser conceituada como “contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa” (art. 2º da Lei nº. 11.079/2004). A concessão patrocinada
admite a realização de investimentos pelo Poder Público (chamado de parceiro público), além
de cobrança de tarifa dos usuários; já a concessão administrativa envolve apenas serviços de
que a Administração Pública seja a usuária (Lei nº. 11.079/2004, art. 2º., §§ 1º e 2º), ainda que
envolva a execução de obra ou o fornecimento e instalação de bens; usuário não paga.
Essa lei não criou um instituto completamente novo e sim conjugou vários elementos
já conhecidos do nosso ordenamento jurídico, consoante explicação supra.
Sobre as perspectivas de aplicação da Lei nº. 11.079/2004, Helio Saul Mileski
assevera:
Na realidade, trata-se apenas de mais um instituto posto à disposição do
Poder Público, cuja implantação pode ser útil diante da falta de recursos
financeiros públicos, ainda mais em um país como o nosso, com rígidos
controles de endividamento público e programa de ajuste fiscal em busca de
equilíbrio entre receita e despesa. Até porque se sabe perfeitamente que a
solução para o financiamento de obras de infra-estrutura e serviços de
interesse público não se esgota em uma única forma de agir do Poder
Publico. É uma conjugação de modelos, cuja alternativa deve ser utilizada
de acordo com as peculiaridades de cada situação a resolver.130
A parceria público-privada veio para suprir esse vazio, suprir essa insuficiência do
Estado, pois através dela se vislumbra uma possibilidade de afrontar essa problemática
Estatal, o que garante a continuidade dos investimentos em infra-estrutura, saúde, tecnologia e
no caso específico de interesse do presente trabalho, na área do meio ambiente, que também
está diretamente ligada a infra-estrutura, saúde e também tecnologia.
130 MILESKI, Hélio Saul. Parcerias Público-Privadas: Fundamentos, Aplicação e Alcance da Lei, Elementos
Definidores, Princípios, Regras Específicas para Licitações e Contratos, Aspectos Controvertidos e Perspectiva
de Aplicação de Lei nº. 11.079, de 30.12.2004. Revista Interesse Público. n. 29. Porto Alegre: Notadez, jan./fev.
2005, p. 91-92.
Outro ponto peculiar das parcerias público-privadas é o fato desses investimentos não
serem somente nos padrões anteriormente realizados pelo Estado, nessa nova modalidade os
investimentos são bem mais significativos e acabam gerando maiores benefícios em todas as
esferas.
Importante ressaltar que o sucesso das Parcerias Público-Privadas está diretamente
relacionado ao fato de que o custo dos serviços quando executados pela iniciativa privada na
sua maioria das vezes é mais baixo que o custo dos serviços quando executados pelo Estado.
O que se observa na constituição da parceria público-privada, é a união de dois
interesses, quais sejam o público e o privado. No entanto, se por muito tempo foram
antagônicos, já há algum tempo vêm vivendo um processo de aproximação inevitável, mercê
do crescimento das necessidades do Estado. Este está cada vez mais sem condições de investir
e de prestar adequadamente os serviços públicos inerentes à sua função. Assim, uma
alternativa viável e possível de ser aplicada é a adoção da modalidade da parceria públicoprivada.
Inclusive existe o fundamento constitucional para tal modelo e o mesmo é ressaltado
por Diógenes Gasparini:
O fundamento constitucional, legitimador desse comportamento legislativo
da União, está no inciso XXVII do Art. 22 da Constituição Federal.
Deveras, compete privativamente à União, nos termos desses dispositivos,
legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as
modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o
disposto no Art. 37, XXI, também da Lei Maior. Portanto, a Lei federal das
PPPs, editada com esse fundamento, só é obrigatória em todos os seus
termos e condições para a Administração Pública Federal, enquanto apenas
suas normas gerais são obrigatórias aos Estados, Distrito Federal e
Municípios, na medida em que editarem suas respectivas leis sobre
parcerias público-privadas. As demais normas da Lei federal das PPPs não
são obrigatórias para essas entidades, [...] 131
Dessa forma a Lei 11.079/04 tem fundamento na Constituição Federal, na parte que
trata das licitações e contratos, e os Estados, Distrito Federal e municípios devem obediência
somente quanto às normas gerais, pois cada um poderá ter sua legislação própria que deverão
ser compatíveis com a mesma, sob pena de ilegalidade. No caso de ausência legislativa, os
entes federados não estão proibidos de celebrar contratos dessa natureza, observando, para
tanto, as normas da Lei das PPPs.
131 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 409.
Para se firmar uma parceria público-privada se faz necessário cumprir alguns
requisitos mínimos para distingui-la das concessões normais, tais como: valor contratual,
prazo de execução, soma de despesas e garantias.
Quanto ao valor está previsto na Lei 11.079/04, em seu inciso I do § 4º do artigo 2º,
fixa o valor mínimo de 20.000.000,00 (vinte milhões de reais) para a contratação de empresas
privadas na modalidade de PPP. Tal requisito confere coerência ao discurso que fundamenta a
adoção da parceria público-privada, na medida em que condicionam a contratação por
parceria somente a projetos de grande vulto e valor econômico, sobre o argumento de que a
Administração Pública não dispõe de capital suficiente para investimento.
Consequentemente para o parceiro privado realizar um aporte considerável de recursos
o mesmo precisará de um longo período para recuperar o investimento realizado.
Nesse sentido, a interpretação do referido artigo não é pacífica pelos doutrinadores,
tendo em vista a existência de posicionamento pela sua inconstitucionalidade total ou tão
somente a inconstitucionalidade quanto a sua aplicabilidade.
Para aqueles que adotam o posicionamento da inconstitucionalidade total deste artigo,
dentre eles Toshio Mukai132, o valor estipulado trata-se de natureza contratual, os quais não
poderiam ser objetos da Lei 11.079/04, por não constituírem norma geral.
No entanto Gustavo Binenbojm133 defende a sua inconstitucionalidade quanto a
aplicabilidade, a mesma se dá em razão de trazer limite mínimo para a União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, no entanto deveria ater-se somente a União.
Gustavo Binenbojm traz que:
(...) a ordem de grandeza dos projetos e empreendimentos levados a
efeito no âmbito federal é consideravelmente maior que a da maioria
dos demais entes federativos. Assim (...) entendendo que cada ente
federativo deve fixar seus próprios limites mínimos, compatíveis com
a realidade sócio econômica, mas sem descurar do fato de que as
PPPs se destinam a situações excepcionais e que requeiram
investimento iniciais vultuosos do parceiro privado.134
132 MUKAI, Toshio, et. al. Parcerias público-privadas: comentários à Lei federal n. 11.079/04, às Leis
Estaduais de Minas Gerais, Santa Catarina, São Paulo, Distrito Federal, Goiás, Bahia, Ceará, Rio Grande do Sul
e a Lei Municipal de Vitória/ES. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005. p. 06.
133 BINENBOJM, Gustavo. As parcerias público-privadas (PPPs) e a Constituição. Revista Eletrônica de
Direito
Administrativo
Econômico.
Salvador;
n.
2,
maio/julho 2005.
Disponível
em:
HTTP://www.direitodoestado.com.br. p. 10
134 Ibidem, p. 10-11
Além dos dois posicionamentos citados existe aquele que não vislumbra qualquer
restrição a regra de fixação de valor mínimo para a contratação de PPPs. Para esse argumento,
veja o posicionamento de Carlos Ari Sundfeld 135, por meio do qual pode dizer que as PPPs
somente devem ser utilizadas em grandes projetos de infra-estrutura, e diante dos elevados
riscos fiscais que as PPPs acarretam, um número reduzido destas, torna mais fácil o seu
controle e fiscalização. Com isso, aduz-se que as PPPs somente devem ser utilizadas em
projetos de grande magnitude, evitando assim que pequenos Municípios se utilizem delas.
Para buscar a constitucionalidade da regra que proíbe contratos de PPPs de valores
inferiores a vinte milhões de reais, importante observar a natureza jurídica dessa disposição,
como sendo de natureza contratual e definidora de uma modalidade de contratação pública.
Pode-se concluir que é limitativa, não guardando ou se preocupando com qualquer proporção
entre o tamanho e as posses dos entes políticos, fixando um valor para todos.
Para tanto, veja-se os dizeres do Professor Luiz Tarcísio:
As modalidades licitatórias da concorrência, tomada de preços e convite, da
Lei n 8.666/93, são todas elas definidas pelo vulto estimado da futura
contratação, e nenhuma dúvida existe de que Estados, Distrito Federal e
Municípios podem - devem – adotar valores próprios, inferiores,
compatíveis com os próprios orçamentos ou com valores a eles relativos,
como é o caso da receita corrente líquida. 136
Para tanto as Parcerias Público-Privadas sempre serão vistas de forma excepcional,
pois só serão inseridas diante a incapacidade do Estado de obter recursos diretamente, tendo
em vista tratar-se de contrato de financiamento vultoso.
O “valor mínimo” estabelecido na Lei 11.079/04 tem natureza de norma de direito
financeiro, e não meramente contratual, uma vez que implica o nascimento de obrigação de
pagamento, decorrendo a necessária contabilização, obrigatoriedade de planejamento
orçamentário plurianual, bem como a gestão fiscal responsável.
Outro requisito diz respeito ao prazo mínimo de 5 anos de prestação de serviço,
previsto no inciso II do § 4º do artigo 2º da Lei nº 11.079/2004, poderá ser vista sob dois
prismas, segundo explica Sundfeld 137: “(i) constituiria um período mínimo de exposição do
135 SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Parcerias público-privadas. São Paulo, Malheiros, 2005. p. 27.
136 FERREIRA, Luiz Tarcísio Teixeira. Parcerias Público-Privadas: aspectos constitucionais. Belo Horizonte:
Fórum, 2006, p. 134-135
137 SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Parcerias público-privadas. São Paulo, Malheiros, 2005. p. 29.
contrato ao risco de prejuízo econômico em decorrência da má execução da infraestrutura e
(ii) ofereceria à Administração um prazo mínimo para a amortização dos investimentos.”138
A primeira citada não muito é aceita, tendo em vista que os contratos de concessão
geralmente diante o seu vulto por si só se estendem a um prazo maior que 5 anos, e também
porque o concessionário, concedente e a sociedade, estariam sujeitos a exposição de riscos da
execução da infraestrutura, independente de prazo.
Oferecer a Administração um prazo mínimo para a amortização dos investimentos,
seria a posição mais adequada, pois serve de alívio financeiro e fiscal ao parceiro público.
Portanto, tanto as cláusulas que estipulam o “valor mínimo de investimento”, como o
“prazo mínimo”, serão formalmente inconstitucionais, já que deveriam ser objetos de lei
Complementar.
A Lei 11.079/04, em seus artigos 22 e 28 dispõem que somente poderá contratar
parceria público-privada.
Quando a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das
parcerias já contratadas não tiver excedido, no ano anterior 1% (um por cento) da receita
líquida corrente do exercício e as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos
subsequentes não excedam a 1% (um por cento) da receita corrente líquida projetada para os
respectivos exercícios.
Esses artigos acima mencionados geram controversas no mundo acadêmico, alguns
adotam a sua inconstitucionalidade, alegando que a União não poderia fixar limite global de
gastos com operações de PPPs para Estado, Distrito Federal e Municípios, pois trata-se de
norma administrativa o que acarreta a autonomia administrativa de cada ente federado.
Mas a maioria dos doutrinadores entende que a norma tem caráter financeiro e não
cunho administrativo, porém, para a União estabelecer limites de gastos com as PPPs, deveria
ser feito por meio de lei complementar e não lei ordinária.
Como bem expõem Vera Monteiro:
É fato que a fixação de limites de despesas com contratos de PPP é uma
decisão prudente. Mas está é uma norma de direito financeiro, de modo que,
para ser válida, deveria ser instituída por meio de lei complementar. Talvez
por conta dessa fragilidade jurídica a lei federal tenha imposto a
obrigatoriedade de cumprimento do limite a Estados, Municípios, fazendo-o
de forma indireta, por meio da criação de regra que permite o não-repasse
das transferências voluntárias aos entes. Essa clara intenção sancionatória
138 FERREIRA, Luiz Tarcísio Teixeira. Parcerias Público-Privadas: aspectos constitucionais. Belo Horizonte:
Fórum, 2006, p. 134-135
na norma em apreço pode vir a ser considerada inválida, em razão de claro
desvio de poder nela contido.139
Diante a falha no procedimento correto, se os Estados e Municípios quiserem, poderão
ou não adotar limites próprios, subtraindo-se à Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei
Complementar nº 101/00, pois padece de inconstitucionalidade material, por desvio de
poder.140
O artigo 2º, § 2º da Lei 11.079/04 prevê a modalidade de concessão administrativa,
veja:
Art. 2o Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão,
na modalidade patrocinada ou administrativa.
§ 2o Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que
a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
O regramento da concessão de serviços públicos é apenas objeto parcial da concessão
administrativa, veja a advertência citada pelo Professor Luiz Tarcisio:
Como a lei pretende que as parcerias público-privadas sejam consideradas
modalidades de concessão de serviço público, obviamente seu objeto só
pode ser a prestação de um serviço público (ainda que para isto necessite
englobar outras atividades): vale dizer: seu objeto será necessariamente a
prestação de utilidade ou comodidade material fruível singularmente pelos
administrados. Assim toda tentativa de efetuar parcerias público-privadas
tendo como objeto alguma atividade que não seja serviço público seria
aberrante, resultando em evidente nulidade do contrato.141
Afirmar que a Lei 11.079/04 permitiria a remuneração do parceiro-privado
exclusivamente pelo parceiro-público e não somente por meio de tarifa cobrada do seu
usuário, estaria diante de um desvirtuamento do objeto da Lei, até mesmo diante de uma
nulidade absoluta do contrato.
Outro ponto que carece destaque é a figura da Sociedade de Propósito Específico SPE, que está prevista no art. 9º da Lei nº 11.079/2004.
139 MONTEIRO, Vera. Legislação de parceria público-privada no Brasil: aspectos discais desse novo modelo
de contratação. São Paulo. 2008. p. 107.
140 FERREIRA, Luiz Tarcísio Teixeira. Parcerias Público-Privadas: aspectos constitucionais. Belo Horizonte:
Fórum, 2006, p. 148
141 Ibidem, p. 133
A sociedade de propósito específico para esse fim não é inédita, a mesma já vinha
prevista na Lei 8.987/95 para as concessões comuns. Naquelas hipóteses, em razão da
natureza, complexidade e/ou valor do contrato, faculta ao Poder Público exigir a
transformação do consórcio vencedor da licitação, em sociedade empresarial, antes da
celebração do contrato.
A diferença básica existente entre a constituição de sociedade específica na Lei de
Parcerias Público-Privadas em relação à Lei n. 8.987/95, que disciplina as concessões
comuns, reside na obrigatoriedade da constituição.
O mesmo fundamento que autorizava a faculdade nas concessões comuns, aplica-se à
parceria público-privada, conquanto, repita-se, tenha se transformado em imposição na Lei n.
11.079/04.
A sociedade de propósito específico deverá ser criada pelo parceiro antes da
celebração do contrato, com o objetivo de implantar e gerir o objeto da parceria, a quem
caberá a propriedade dos bens resultantes do investimento, durante a vigência do contrato e
até que se dê a sua amortização. Deve obedecer a padrões de governança corporativa e adotar
contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas. A sociedade poderá dar em garantia
aos financiadores os direitos emergentes da parceria, conforme requisitos e condições
estabelecidas no contrato. 142
O § 1º do artigo 9º, da Lei n.8.987/95 prevê a transferência do controle da sociedade
de propósito específico, condicionada a autorização expressa da Administração Pública, nos
termos do edital e do contrato, sob pena de caducidade da concessão conforme artigo 27 da
Lei nº 8.987/95, tendo em vista que os contratos de concessão tem caráter intuito personae, ou
seja, se não cumprir os requisitos haverá fraude licitatória, expondo a Administração aos
riscos de inércia ou deficiência dos serviços contratados.
A Lei nº 11.079/04 possibilita essa transferência sem licitação e sem necessidade de
demonstrar os requisitos exigidos ao licitante vencedor.
Mas como bem ressalta Luiz Tarcísio Teixeira Ferreira:
“a nosso ver essa cláusula somente poderá ser tida como constitucional se
entender que se trata de uma espécie de intervenção, protagonizada pelos
financiadores objetivando exclusivamente a recuperação da concessionária,
142 BARBOSA, Marcondes Dias. Parcerias Público-Privadas
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7448>, acesso em 13 abr. 2009.
(PPP)
Disponível
em
:
portanto de caráter rigorosamente temporário, pena de vir a caracterizar-se a
sua inconstitucionalidade.” 143
A Lei 11.079/04 especificamente em seu artigo 8º, instituiu também as formas de
garantia que o Parceiro-Público pode garantir o investimento do Parceiro-Privado, veja:
Art. 8o As obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública
em contrato de parceria público-privada poderão ser garantidas mediante:
I – vinculação de receitas, observado o disposto no inciso IV do art. 167 da
Constituição Federal;
II – instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei;
III – contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que
não sejam controladas pelo Poder Público;
IV – garantia prestada por organismos internacionais ou instituições
financeiras que não sejam controladas pelo Poder Público;
V – garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para
essa finalidade;
VI – outros mecanismos admitidos em lei.
Até o advento da Lei 11.079/04 a possibilidade de oferecimento de garantias pelos
entes públicos aos entes privados não era possível, sendo totalmente original, não havendo
qualquer indício de disposições semelhantes na legislação pátria, em qualquer tempo ou até
mesmo em legislação de natureza financeira pública.
O Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas tem como objetivo prestar a
garantia do cumprimento das obrigações pecuniárias assumidas pelo parceiro público,
garantindo aos parceiros privados uma solidez do contrato, reduzindo as incertezas e os riscos
concernentes aos compromissos financeiros assumidos pelo Governo Federal em contratos de
PPP.
Segundo informações obtidas no sitio virtual do Banco do Brasil144, o Fundo
Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP) é administrado pelo Banco do Brasil S.A. e
foi constituído conforme autorizado pelo art. 16 da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004,
tendo, inicialmente, como único cotista a União Federal, tem a finalidade de garantir o
pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais em virtude
de formalização de projetos de Parcerias Público-Privadas, respondendo por suas obrigações
com os bens e direitos integrantes do seu patrimônio.
143 FERREIRA, Luiz Tarcísio Teixeira. Parcerias Público-Privadas: aspectos constitucionais. Belo Horizonte:
Fórum, 2006, p 188.
144 Sitio Oficial do Banco do Brasil S.A. <http://www.bb.com.br/docs/pub/gov/exe/fdr/dwn/NEsFGPFinal.pdf
> acesso em 10 ago. 2011.
O Banco do Brasil foi designado pela Resolução nº 1, do Comitê Gestor das Parcerias
Público-Privadas, de 5 de agosto de 2005, para criar, administrar, gerir e representar judicial e
extrajudicialmente o FGP.
O mesmo é regido pelo seu Regulamento e Estatuto, aprovados na primeira
Assembléia de Cotistas realizada em 27 de janeiro de 2006 e alterados pela Assembléia de
Cotistas do dia 31 de agosto de 2006. Na primeira Assembléia, foi também autorizada a
integralização inicial do Fundo, com a transferência de ações do Banco do Brasil, Vale do Rio
Doce e Eletrobrás, no montante autorizado pela Portaria Ministerial do Ministério da Fazenda
nº 413, de 12 de dezembro de 2005.
Tais aportes ocorreram em 27 de janeiro, 14 e 22 de
fevereiro de 2006, tendo o Fundo passado a operar a partir da primeira integralização.
Obedece, ainda, a Resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN) nº 3.289, de 3
de junho de 2005, a Instrução CVM n.º 426, de 28 de dezembro de 2005, e demais normas do
Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) que regem os fundos
de investimento ou carteiras de investimento administradas.
Foram transferidos para o Banco do Brasil (BB) R$ 2,9 bilhões em participações
acionárias da União no Banco do Brasil, na Companhia Vale do Rio Doce e na Eletrobrás. O
funcionamento do fundo é o ponto mais importante para os empresários que pretendem
investir nas PPPs, uma modalidade de financiamento de obras em que setor privado e governo
atuam como sócios.145
O FGP tem por objetivo proporcionar a valorização das cotas por meio da gestão e
administração de uma carteira de ativos financeiros, títulos e valores mobiliários, moeda
corrente, bens móveis e imóveis, ou outros direitos com valor patrimonial, buscando a
manutenção da sua rentabilidade, segurança e liquidez.
De acordo com o regulamento, o Administrador do Fundo está autorizado a realizar
operações restritas com instrumentos financeiros derivativos. Até a data do balanço não foram
efetuadas operações dessa natureza.
O artigo 16 da Lei 11.079/2004 prevê que a União, suas autarquias e fundações
públicas participarão, com o limite global de R$ 6 bilhões de reais para o Fundo Garantidor de
PPP, que terá por finalidade garantir o pagamento das obrigações pecuniárias assumidas pelo
parceiro público em virtude das parcerias firmadas.
Os aspectos da estrutura do FGP segundo Taciana de Oliveira Salera:
145 As notícias sobre Economia e Finanças do FinanceOne, Fundo de PPPs começa a funcionar com R$ 2,9
bilhões. Disponível em : <www.financeone.com.br/noticia.php?lang=br&nid=15653 - 35k> acesso em 12 fev.
2011.
Na Gestão Profissional e Política de Investimento: o qual será gerido pelo
Banco do Brasil, que é especializada em gestão de recursos de terceiros e
também credenciada pela Comissão de Valores Mobiliários, devendo-se
restringir de aplicações que comprometam o patrimônio. Qualidade dos
Ativos: o Banco do Brasil irá escolher a empresa independente para
avaliação dos ativos no momento de sua integralização pelo Governo
Federal, sendo ainda responsável pela marcação dos mesmos ao mercado,
em conformidade com as práticas determinadas pelo Banco Central do
Brasil e pela CVM. Assim, como definido no Decreto n° 5.411/2005, as
ações que integrarão o fundo garantem sua rentabilidade e liquidez,
facultando-se, ainda, o ingresso de outros tipos de ativos de equivalente
qualidade. Sustentabilidade: se ocorrer inadimplemento, o FGP deverá subrogar-se nos direitos do parceiro privado, tornando a Administradora
obrigada a acionar o ordenador de despesa inadimplente. 146
O Fundo Garantidor das PPPs preocupou-se também com a confiança que os Parceiros
Privados depositariam, escreve Arnaldo de Mesquita Neto:
I - Ausência de Alavancagem – O FGP não está impedido de outorgar nova
garantia se for verificado que o valor presente de todas as garantias emitidas
supera o valor dos seus ativos. Além disso, a instituição bancária
encarregada de gerir o fundo (Banco do Brasil) está obrigada a reavaliar
mensalmente essa relação, justificando eventual desequilíbrio e solicitando
ao cotista a integralização de novos ativos no FGP, caso o desequilíbrio seja
percebido como permanente.
II - Qualidade da Garantia - A modalidade de garantia a ser outorgada ao
parceiro privado depende do tipo de ativo na carteira do FGP, precaução
contida no Regulamento como forma de evitar um descasamento entre a
liquidez do ativo e a da garantia outorgada, que poderia criar dificuldades
para a liquidação de compromissos assumidos pelo FGP. O quadro abaixo
aponta as modalidades de garantia passíveis de serem emitidas pelo FGP,
condicionadas aos ativos do fundo que forem usados como lastro.
III - Regras claras para acionamento (Cláusula Pétrea) - O Regulamento do
FGP obriga o Banco do Brasil a receber todos os pedidos de execução de
garantia, consoante o comando expresso na Lei n° 11.079/2004: 45 dias
após o vencimento da fatura aceita e 90 dias após vencimento de fatura não
contestada [11]. Estabelece ainda o prazo máximo de 15 dias úteis para o
pagamento da garantia, caso o pleito do parceiro privado seja procedente e a
administração pública não tenha providenciado o pagamento ou a
contestação da fatura nesse período. Admite-se ainda a utilização de
arbitragem, desde que previsto no contrato de PPP.
IV - Restrições a decisões discricionárias dos Cotistas - Vedou-se a
possibilidade do parceiro público interferir nas decisões do FGP que
possam representar risco ao cumprimento de suas obrigações, como, por
exemplo, outorgar garantias em desacordo com o limite financeiro
146 SALERA, Taciana de Oliveira .O novo regulamento do fundo garantidor das Parcerias Público-Privadas
do Governo Federal Disponível em : <http://www.azevedosette.com.br/ppp/artigos/novo_regulamento.html>,
acesso em 13 abr. 2010.
disponível, manifestar-se sobre a execução e pagamento de garantias
(Cláusula Pétrea) e liquidar o FGP sem saldar os compromissos assumidos.
V - Comprometimento jurídico - As garantias outorgadas pelo FGP serão
expressas em edital e contrato de PPP, de maneira detalhada, visando dar
forma jurídica clara aos direitos e obrigações das partes. 147
Para garantir uma melhor transparência dos seus atos, o FGP divulga periodicamente a
sua evolução patrimonial e também os fatos relevantes à confiabilidade e valorização deste
patrimônio.
Objetivando ilustrar o caso apresentado, o modelo criado no Estado de São Paulo,
através da edição da Lei Paulista nº 11.688/04 que optou pela constituição de uma pessoa
jurídica de Direito Privado Integrante da Administração Indireta, chamada de Companhia
Paulista de Parcerias, a qual tem como objetivo e competência dar garantias ao cumprimento
das obrigações do Estado nas PPPs. Com a criação dessa Lei, a espera pelo pagamento está
fora da ordem dos precatórios.
O aspecto central da discussão se dá pelo fato de não ser facultado ao Estado criar
entes da sua administração indireta, ainda mais prestadores de serviços públicos, para fugir de
seu regime próprio, qual seja, o regime de direito público que se sujeita ao processo
constitucional de execução previsto no Artigo 100 da Constituição Federal.
3.3 PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA E SUA EFETIVIDADE
Como principais adeptos dessa modalidade de parceria, pode-se citar o Governo do
Estado de Minas Gerais e de Pernambuco.
O Estado de Minas Gerais é um dos mais avançados e diversificados na adesão e
modelo de realização de PPPs e traz em seu portal da internet sobre PPP a seguinte
informação:
Informações sobre o Programa PPP-MG e os Projetos de PPP em Minas
Gerais. A viabilização do programa das PPPs não deve ser vista como uma
finalidade em si, mas como um meio para que o Estado possa alcançar as
verdadeiras prioridades-fim entre as dez anunciadas: melhorar
substancialmente a segurança dos mineiros; prover a infraestrutura
requerida por Minas Gerais com ênfase na ampliação e recuperação da
malha rodoviária e saneamento básico; melhorar e ampliar o atendimento ao
cidadão, por meio da oferta dos serviços públicos de qualidade,
147 BITTENCOURT, Arnaldo de Mesquita Neto. A eficácia das garantias oferecidas ao parceiro privado
frente aos riscos oriundos do contrato de PPP. Elaborado em 11.2005 Disponível em :
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7755>, acesso em 13 abr. 2010.
especialmente na educação, saúde e habitação; fomentar o desenvolvimento
econômico estadual e reduzir as desigualdades regionais”.
São demandas como essas que o programa de PPP vai começar a atender. E
sua contribuição não será pequena. Na medida em que os investimentos e a
conseqüente oferta dos serviços passarem a ser gradativamente realizados
pelo setor privado, os impactos de desembolsos de recursos públicos
poderão ser diluídos por períodos de tempo bem mais longos.148
O Estado de Minas Gerais está em fase de implantação e contratação de parcerias
público-privadas para o sistema prisional, sistema viário, aeroportuário, sistema de saúde,
metrô entre outros.
Já o Governo do Estado de Pernambuco relata em seu portal oficial governamental da
internet149 que o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas foi iniciado a partir da
publicação da Lei Estadual nº 12.765 em janeiro de 2005 e em consonância com a Lei nº
11.079 de 30 de dezembro de 2004, que instituiu normas gerais para licitação e contratação de
parcerias público-privadas no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.
Na sequência foram sancionadas a Lei Estadual nº 12.976, de 28 de dezembro de
2005, que instituiu o Fundo Estadual Garantidor das Parcerias Público-Privadas e deu outras
providências, tais como nova redação aos artigos 4º, 12, e 19 da Lei Nº 12.765 e a criação, na
estrutura da Secretaria de Planejamento, a Unidade Operacional de Coordenação de Parcerias
Público-Privadas – Unidade PPP. Finalmente, em janeiro de 2006, foi publicado o Decreto Nº
28.844 que instalou o Comitê Gestor do Programa Estadual, o CGPE.
Em sua primeira reunião ordinária, realizada em 06 de fevereiro de 2006, o CGPE
definiu os seguintes projetos prioritários: a) Ponte e Sistema Viário do Projeto Praia do Paiva;
b) Sistema de Saneamento Básico do Projeto Praia do Paiva; c) Sistema de Saneamento
Básico da Região Metropolitana; d) Duplicação da PE-60; e) Sistema de Saneamento Básico
de Suape.
Este primeiro pleito foi autorizado na 3º Reunião Ordinária do CGPE, realizada em
26/04/2006, após a avaliação da Subunidade de Infraestrutura, instituída então na Secretaria
de Infraestrutura, que julgou os custos apresentados pelos empreendedores privados para a
execução do projeto em conformidade com os parâmetros de mercado e apresentou o relatório
de avaliação – RAV nº 001/2006, recomendando a aprovação.
148 PPP em Minas Gerais <http://www.ppp.mg.gov.br/pppemminas>, acesso em 15 abr. 2010.
149
Secretaria
de
Planejamento
do
Estado
de
Pernambuco
<http://www.ppp.seplan.pe.gov.br/sobre.php>. Acesso em 15 abr. 2010.
Seplan
O projeto, tão logo encerrado o período de consulta pública (3/10 a 03/11/2006) e o
atendimento de todas as exigências legais, foi incluído no Programa Estadual de PPP, na 5º
reunião do CGPE, realizada em 8/11/2006. Na ocasião, foi autorizada a abertura do processo
de licitação a partir de 13/11, sendo o seu respectivo aviso, por conta dos prazos legais,
publicado no dia 10 do mesmo mês.
O processo licitatório começou no dia 13/12/2006, com a abertura dos envelopes
contendo a “Documentação de Habilitação” e a “Proposta Econômica” das empresas
concorrentes. No dia 15/12, foi apresentada a relação dos “Licitantes Habilitados”. O
vencedor, anunciado no dia 18 após as devidas análises feitas pela Comissão Permanente de
Licitação – CPL/PPP, foi o Consórcio Odebrecht Investimentos em Infraestrutura Ltda, e a
Construtora Norberto Odebrecht S/A.
Em 28/12/2006, foi assinado o Contrato de Concessão Patrocinada para a Exploração
da Ponte de Acesso e Sistema Viário do Destino de Turismo e Lazer Praia do Paiva –
CONTRATO CGPE-001/2006, de um lado pelo Estado de Pernambuco (CONCEDENTE),
por intermédio do Comitê Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas CGPE
e, do outro lado, pela Via Parque S.A. (CONCESSIONÁRIA), que é uma Sociedade de
Propósito Específico (SPE), constituída pelos adjudicatórios da licitação, encarregada de
todas as obras civis de implantação de infraestrutura e implementação operacional dos
serviços previstos no contrato.
Com a assinatura do contrato, a Via Parque S.A. deu seqüência a todas as etapas
previstas no cronograma de ações para a viabilização do início das obras, previsto para
setembro de 2007. Foi nesse momento que a Concessionária Via Parque S.A. se empenhou na
liberação da licença de implantação, que deverá ser concedida pela Agência Estadual de Meio
Ambiente e Recursos Hídricos – CPRH. O Governo do Estado, por sua vez, através do CGPE,
tomou as providências necessárias para a abertura da conta garantia, conforme previsto na
cláusula 36 do contrato CGPE – 001/2006.
O segundo pleito, referente à solicitação para a execução de estudos e projetos do
sistema de saneamento básico do Projeto Praia do Paiva, também na modalidade de concessão
patrocinada, foi apresentado ao CGPE na sua 3º reunião ordinária, realizada em 26/04/2006.
Durante a 5º reunião ordinária, realizada em 08/11/2006, foi apresentado o relatório de análise
da solicitação de estudos e projeto básico feitos pela Sub-unidade PPP Infraestrutura. Na
ocasião, concluiu-se que os dados e custos apresentados pela Construtora Norberto Odebrecht
e Terrenos e Construções S.A. estavam em consonância com os valores de mercado, e então
foi emitida uma carta de autorização para a solicitação.
Em 22/03/2007, as empresas citadas solicitaram uma prorrogação do prazo de entrega,
a fim de realizar estudos especiais. O CGPE acatou a solicitação e ficou estabelecido que a
data limite para a entrega dos estudos e do projeto será 30/06/2007.
Neste momento, o Governo de Pernambuco, através da Secretaria de Recursos
Hídricos e da Companhia Pernambucana de Saneamento – COMPESA estudou a
possibilidade de uma nova modelagem técnica, econômica, administrativa e operacional, onde
a própria COMPESA executaria as obras e operacionalizaria os serviços delas decorrentes.
O Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas - PEPPP encontra-se, atualmente,
em fase de análise dos projetos prioritários existentes e definição de novos projetos a serem
incluídos nesta relação de prioridade. Qualquer solicitação de inclusão deverá ser feita ao
CGPE, através da Gerência Geral de Parcerias Público-Privadas – Unidade PPP, da Secretaria
de Planejamento e Gestão do Estado de Pernambuco – SEPLAG.
A partir desta solicitação, a Unidade PPP procederá à fase de análise de
enquadramento do projeto, nos parâmetros técnicos, administrativos e legais exigidos pela
legislação estadual e federal. A análise resultará num parecer técnico de enquadramento que
será encaminhado ao CGPE e posteriormente analisado quanto à sua conveniência,
oportunidade e interesse, durante a 1º reunião ordinária do CGPE em 2007, a ser convocada.
O Governo do Estado de Pernambuco, através da Unidade PPP, só concederá autorização para
a realização de estudos e projetos básicos dos empreendimentos que fizerem parte da lista de
projetos prioritários do PEPPP.
No tocante as parcerias público-privadas no trato dos resíduos sólidos, estudo
realizado pela Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais
(Abrelpe)150, divulgado durante o Fórum Brasileiro de Resíduos Sólidos, revelam que o Brasil
produziu quase 61 milhões de toneladas de resíduos sólidos urbanos (RSU) em 2010, uma
média de 378 kg de lixo por ano para cada brasileiro. Este volume é 6,8% superior ao
registrado em 2009 e seis vezes superior ao índice de crescimento populacional urbano no
mesmo período.
A publicação apontou que, do total de 61 milhões de toneladas de RSU gerados no
Brasil, 51 milhões de toneladas foram coletadas pelos serviços públicos de limpeza urbana.
Segundo o estudo, em termos percentuais, houve uma ligeira melhora na destinação
final dos resíduos sólidos urbanos: 57,6% do total coletado tiveram destinação adequada,
sendo encaminhado a aterros sanitários, ante um índice de 56,8% no ano de 2009.
150 http://blogs.diariodonordeste.com.br/gestaoambiental/residuos-solidos/geracao-de-residuos-solidos-cresceseis-vezes-mais-do-que-a-populacao-brasileira/ acesso em 14 ago. 2011.
Ainda assim, a quantidade de lixo com destinação inadequada permanece muito alta.
Quase 23 milhões de toneladas de resíduos seguiram para lixões e aterros controlados no ano
passado, em comparação a 21,7 milhões em 2009.
Esse cenário é extremamente preocupante, uma vez que lixões e aterros controlados
não têm mecanismos adequados de disposição e armazenamento do lixo e apresentam riscos
de contaminação do solo e da água.
No que se refere à reciclagem, permanece a tendência de crescimento das iniciativas
de coleta seletiva, ainda que de forma muito lenta. O estudo mostrou que 57,6% dos
municípios brasileiros afirmam ter iniciativas de coleta seletiva, em comparação a 56,6% no
ano anterior.
Embora a quantidade seja expressiva, vale destacar, em muitos casos essas iniciativas
resumem-se à disponibilização de pontos de entrega voluntária à população ou na simples
formalização de convênios com cooperativas de catadores para a execução dos serviços.
A síntese do Panorama 2010 mais uma vez remete à necessária a adoção imediata de
um sistema integrado e sustentável de gestão de resíduos sólidos para fazer frente ao
crescimento desenfreado na geração e para garantir um destino adequado à totalidade dos
resíduos.
Já existem municípios no Brasil que aderiram a parceria público-privada na questão do
tratamento dos resíduos sólidos, com destaque para os municípios de São Carlos e Embu das
Artes.
A Prefeitura de São Carlos - SP151, implantou uma PPP – Parceria Público-Privada
para cuidar da coleta de lixo no município. O contrato com a empresa São Carlos Ambiental
Serviços de Limpeza Urbana e Tratamento de Resíduos foi assinado no dia 23 de agosto de
2010 e entrou em operação 15 dias depois. O acordo foi considerado modelo e recebeu
elogios do TCE – Tribunal de Contas do Estado.
Um dos principais diferenciais dessa parceria é o pagamento fixo pelo volume de lixo
coletado. A nova modalidade incentiva a empresa a implantar programas de coleta seletiva e
reciclagem de lixo, reduzindo o volume encaminhado ao aterro sanitário do município. No
modelo até então vigente, a companhia recebia por tonelada de lixo coletado e encaminhado
ao aterro.
151
Site
oficial
da
Prefeitura
Municipal
de
São
Carlos
http://www.saocarlos.sp.gov.br/index.php/noticias/2009/155199-parceria-publico-privada-para-coleta-dolixo.html acesso em 12 ago. 2011.
SP
A São Carlos Ambiental será responsável pela implantação de um novo aterro
sanitário e deverá investir aproximadamente R$ 18 milhões no local, com início de operação
previsto para o final de 2011. A empresa também deve oferecer estrutura física para as
cooperativas do programa de coleta seletiva do município.
O contrato estabelece, ainda, a implantação de um sistema de queima controlada do
gás metano gerado pelo lixo orgânico. A vencedora da licitação deverá implantar
procedimentos para obter créditos de carbono com a queima dessa substância.
A PPP será realizada na modalidade de concessão administrativa e o contrato de 20
anos poderá ser prorrogado por mais dez. A prefeitura vai investir R$ 9,5 milhões por ano no
sistema de coleta de lixo da cidade. O TCE, por sua vez, destacou o desatrelamento entre o
volume de resíduos depositados no aterro e os valores recebidos pela iniciativa privada. A
modelagem proposta pela Prefeitura do município privilegia a conservação do meio ambiente,
já que a empresa terá de buscar alternativas para diminuir o lixo depositado.
Também pode-se citar o Município de Embu das Artes – SP como exemplo na
parceria público-privada para o tratamento dos resíduos sólidos segundo matéria veiculada na
imprensa digital152 o lixo é atualmente um dos maiores problemas enfrentados pelas
prefeituras da região do Conisud, que abrange as cidades de Taboão, Embu das Artes,
Itapecerica, São Lourenço, Juquitiba e Embu-Guaçu.
Embu das Artes saiu na frente na busca pela resolução do problema por meio de uma
Parceria Público-Privada (PPP) para a Prestação de Serviços de Limpeza Urbana e Manejo de
Resíduos Sólidos. Durante o lançamento os moradores da cidade e autoridades da região
conheceram de perto o modelo que a cidade vai implantar baseado em experiências
internacionais de países como a França, Alemanha, Holanda e Suíça.
O processo de coleta será auto sustentável gerando 400 novos empregos o que
possibilitará uma maior integração social, buscando-se dessa forma o desenvolvimento
sustentável. Além disso, a coleta seletiva será ampliada, haverá a produção de adubos e
fertilizantes orgânicos e até a possibilidade de geração de energia por meio do processo de
combustão dos resíduos sólidos. uso da tecnologia é maior diferencial do novo modelo de
coleta e tratamento dos resíduos que Embu vai implantar.
As novidades foram apresentadas pela empresa Embu Ambiental ganhadora da
licitação para a implantação do novo sistema no município. O contrato entre a prefeitura e a
cidade prevê a coleta e o transporte de resíduos domiciliares, e materiais recicláveis, execução
152 http://www.jornalnanet.com.br/noticias/2015/embu-busca-resolucao-no-tratamento-do-lixo acesso em 13
ago. 2011.
das obras de recuperação e encerramento do atual aterro e a ampliação de área para os
próximos 30 anos. Assim como a implantação, operação e manutenção do Centro de
Tratamento de Resíduo, entre outros serviços.
Independente da boa vontade e interesse da sociedade, o sucesso também está
vinculado a uma política mais clara de incentivos e estímulos, tanto do governo federal como
dos governos estaduais, para os municípios, que deverão buscar soluções conjuntas e
regionalizadas, por meio dos consórcios públicos.
Nunca é demais lembrar, essas soluções devem ser estruturadas com uma perspectiva
de longo prazo e plena adequação ambiental, o que demanda investimentos, que podem ser
supridos com a adoção do modelo de Parcerias Público-Privadas.
3.4 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS E SUAS VANTAGENS
As Parcerias Público-Privadas trazem inúmeros benefícios e vantagens para todos os
seus envolvidos, quer sejam os particulares, o ente Estatal e para toda a população.
As suas vantagens recaem principalmente na possibilidade de se prestar um serviço
adequado e com qualidade ao qual o Estado se vê obrigado, porém sem condições de fazer.
Essa modalidade de negócio traz a dinâmica da iniciativa privada na gestão dos
recursos e cumprimento de metas para a prestação do serviço público, fornecendo dessa
maneira um serviço com mais qualidade e eficiência para os cidadãos.
Os principais aspectos econômicos da parceria público-privada estão ligados a
celeridade nos investimentos e implementação dos projetos, pois conforme previsto na
legislação específica, existem mecanismos que após garantida a execução do projeto, o
parceiro no caso o ente privado, tem autonomia na gestão.
Outro grande aspecto e vantagem econômica que se vislumbra por meio da parceria
público-privada é a possibilidade de levar o desenvolvimento em locais em que o Estado não
teria condições de imediato, uma vez que ao transferir para a iniciativa privada a
responsabilidade pela implementação do projeto e a prestação do serviço, a única preocupação
do Estado é a de instituir o Fundo Garantidor das Parcerias.
Quem sai ganhando é a própria população, que passa a ter um serviço na sua maioria
das vezes de qualidade que até então não o tinha, e de forma imediata que em muitas
situações sequer teriam acesso se dependessem única e exclusivamente do Estado.
Como se trata especificamente de Parcerias Público-Privadas que terão por objeto a
prestação de serviços ou construções e investimentos de toda sorte, acabarão ainda gerando
inúmeros empregos diretos e indiretos nos seus locais de implementação.
Gerando empregos, automaticamente poderá se verificar o crescimento econômico e
seus benefícios para a região na qual se encontra a parceria público-privada firmada.
Os aspectos sociais da parceria público-privada estão intimamente ligados com a
inserção e garantia ao acesso da população a serviços públicos aos quais tem direito, porém
por ineficiência do Estado não lhes são oferecidos.
A Constituição Federal consigna, como objetivo fundamental da República Federativa
do Brasil, o desenvolvimento nacional (Art. 3º, II). José Afonso da Silva aponta que é a
primeira vez que uma Constituição assinala, especificadamente, objetivos do Estado
brasileiro.
Com o dispositivo Constitucional acima mencionado, fica claro que o Estado, no
cumprimento do seu papel, deve precipuamente buscar o desenvolvimento nacional,
compreendendo o desenvolvimento econômico e social, por meio de duas atividades que são
inerentes à sua existência: a administrativa e a financeira.
Há muito tempo o erário público, em todas as esferas, não consegue estabelecer uma
relação de equilíbrio entre despesas e receitas apresentando, quase sempre, “déficit” do caixa
governamental.
Para se obter o desenvolvimento necessário, é preciso definir o processo de
sustentabilidade da parceria público-privada como instrumento de eficácia nesse processo.
Para Eros Roberto Grau153, a idéia de desenvolvimento supõe dinâmicas mutações e
importa em que se esteja a realizar um processo de mobilidade social contínuo e intermitente.
O processo de desenvolvimento deve importar mudanças de ordem não apenas
quantitativa, mas também qualitativa, ou seja, deve haver uma elevação do nível econômico e
do nível cultural intelectual comunitário.
Insta destacar que os projetos de desenvolvimento implicam uma consideração acerca
do sistema econômico do país e, necessário se fará, saber qual modelo econômico terá
maiores possibilidades para promover o crescimento qualitativo.
Para que o Estado cumpra sua tarefa constitucional de “garantir o desenvolvimento
nacional” não deve se ocupar tão somente com o crescimento econômico, mas,
153 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 13 ed. ver.
atual. São Paulo: 2008.
principalmente, com a promoção do desenvolvimento, em todas as dimensões, tais como a
social, a moral, a política e outras.
Nesse sentido, André Ramos Tavares:
O desenvolvimento do Estado passa prioritariamente pelo desenvolvimento
do homem, de seu cidadão, de seus direitos fundamentais. Sem ele, o mero
avanço econômico pouco significará, ou fará sentido para poucos. Assim
independentemente do conceito que determinada atitude possa ocupar nas
teorias econômicas, ela será adotada se puder ser utilizada como
instrumento para alcançar mencionado desenvolvimento. Portanto, a
intervenção do Estado, sempre que servir para esse desiderato, será
necessária, bem como as prestações de cunho social (e especialmente tais
prestações), sem que isso signifique a assunção de um modelo socialista. Da
mesma forma, a consagração da liberdade, incluindo a livre iniciativa e a
livre concorrência, serão essenciais para que se implemente aquele grau de
desenvolvimento desejado.154
Na atual Constituição Federal o desenvolvimento que se objetiva é o desenvolvimento
amplo. Não apenas econômico, no sentido de aumentar a produção nacional, mas,
necessariamente, tendo finalidades sociais e humanas, com compromisso moral e ético.
Gustavo Henrique Justino de Oliveira considera que:
Mesmo diante da escassez de recursos públicos – fato que eventualmente
pode ser tido como obstáculo para a efetivação de direitos sociais pela via
direta da prestação de serviços públicos – o Estado não pode isentar-se de
suas responsabilidades nesse campo. A ele cumpre promover uma série de
outras ações (v.g., fomento, regulação, parcerias), as quais igualmente
visam promover os valores fundamentais.155
Acredita-se que por meio das parcerias público-privadas, será possível garantir o
desenvolvimento sem deixar de lado os aspectos sociais constitucionalmente protegidos.
No tocante aos aspectos ambientais no presente trabalho, as parcerias público-privadas
possuem aspectos relevantes e peculiares. Haja vista que o tratamento dos resíduos sólidos
urbanos, também conhecido lixo, é obrigação do Estado.
Como já mencionado no decorrer do trabalho, nos dias atuais o Estado não possuí
condições de oferecer e cumprir com todas as suas obrigações para com a população, o que o
obriga a aderir ao modelo e firmar parcerias público-privadas.
154 TAVARES, André Ramos. Direito Constitucional Econômico. São Paulo: Método, 2003, p. 68.
155 OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Parceria público-privada e Direito ao Desenvolvimento: Uma
Abordagem Necessária. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, v. 241, mar. 2006, p. 311.
Na parceria público-privada para a gestão de resíduos sólidos urbanos, o Estado vai
conferir ao parceiro particular a possibilidade de explorar uma atividade até então pertencente
e de obrigação exclusiva do Estado.
A avaliação da experiência internacional tem demonstrado que as PPPs são uma
solução ganha-ganha para o setor público, setor privado e sociedade, possuindo diversas
vantagens a seguir resumidamente mostradas.
Para o Estado, a PPP permite a obtenção de um melhor uso do recurso público, quando
da oferta de serviços públicos, ao lhes conferir eficiência,
eficácia e efetividade,
particularmente através das seguintes fontes:
• Inovação. A PPP permite a transferência da capacidade inovadora do setor privado
para a área pública. Uma das maiores fontes de ganho a esse respeito advém do fato do
Governo não necessitar de fornecer pormenores de como um ativo deva ser projetado e
construído, mas sim de estabelecer os condicionantes básicos de como o serviço público
deverá ser ofertado pelo parceiro privado (modelo DBFOT);
• Otimização do custo e da vida útil. Num modelo DBFOT, o empreendedor estará
numa ótima posição para aprimorar técnicas de projeto e construção, que minimizem os
custos de implantação e operação e aumentem a vida útil dos ativos, algo que dificilmente
seria possível no esquema tradicional de gestão pública, em que as diversas fases do modelo
antes citado são de responsabilidade de diferentes atores;
• Compartilhamento de infra-estruturas. Existem vários casos em que facilidades
governamentais implementadas através de PPPs são compartilhadas com terceiros,
minimizando gastos operacionais do parceiro público, num movimento impulsionado pela
experiência do parceiro privado em gestão de ativos;
• Divisão ótima de responsabilidades. No caso mais freqüente, o parceiro público
define as condições de oferta de determinado serviço público, e o parceiro privado projeta,
constrói e opera os ativos para tal. Nessas circunstâncias, costuma ocorrer uma divisão de
responsabilidades mais clara e coerente, já que cada um dos parceiros estará exercendo suas
atividades finalísticas.
Para o setor privado, a PPP representa um novo e amplo leque de oportunidades de
negócios, muitas delas restritas anteriormente à governança pública.
Para a sociedade, as PPPs representam uma oportunidade de se desfrutar de serviços
públicos mais bem estruturados e coordenados, sobretudo pelo fato que indicadores de
desempenho estarão monitorando todo o processo concessional.
3.5 SUGESTÃO DE PPP
Após a abordagem do tema no trabalho, se faz necessário a apresentação de um
modelo de negócio que seja capaz de viabilizar por meio da parceria público-privada a gestão
de resíduos sólidos urbanos.
Os municípios brasileiros despendem de grandes somas em dinheiro para a coleta,
transporte e a destinação dos resíduos sólidos urbanos para os aterros e lixões. Essa política de
trabalho e destinação compromete os investimentos para que seja aplicado e implementado
um projeto eficaz para solução da problemática apresentada.
Um dos fatores que onera o transporte e a coleta dos resíduos é a distância que vem
aumentando entre os centros urbanos e os locais de descarte, muitas vezes sendo necessário
até o transporte para outros municípios, haja vista não possuir aterros ou locais devidamente
licenciados e apropriados para receber esses resíduos.
Além de onerar o processo de descarte, muitas vezes os municípios não possuem
condições financeiras de arcar com esses custos e dessa forma acabam por dispensar o lixo em
locais impróprios como já mencionado, nesse caso geram condições para proliferação de
doenças, haja vista o lixo se encontrar depositado a céu aberto. Também gera um problema
social, com a atividade de catadores sem qualquer condição de proteção nesses lixões.
Com isso a proposta apresentada é resultado de um estudo desenvolvido pelo Instituto
Brasil Ambiente que sugere a implantação de uma usina de reciclagem com a geração de
energia elétrica. A reciclagem dos resíduos sólidos pode viabilizar a economia de custos para
os Municípios uma vez que não precisam gastar com o transporte e até a destinação final, não
obstante também é possível obter renda com a venda do material reciclado, gerar empregos
diretos e indiretos e ainda evitar a poluição ambiental.
Um dos aspectos necessários para a implantação desse modelo de negócio é a
implantação da coleta seletiva, pois com essa prática é possível elevar os ganhos econômicos
com a reciclagem. Isso ocorre em razão de obter um maior preço na venda dos recicláveis
limpos e consequentemente se evita custos com a higienização desses produtos. Nessa etapa
já se inicia a educação ambiental, o que possibilitará uma maior integração da sociedade com
o problema dos resíduos sólidos e a preocupação em participar de alguma alternativa capaz de
solucionar o problema.
Outra etapa para implementação do projeto é a instalação da central de reciclagem, a
qual pode abranger os principais resíduos municipais, como exemplo a reciclagem de tronco e
galhos resultantes das podas das árvores e também aproveitar os entulhos da construção civil.
Além disso o lixo de cozinha e o lixo seco também podem ser aproveitados.
Na central de reciclagem serão gerados empregos e renda para as famílias, isso
possibilita a integração dessas pessoas que antes trabalhavam como catadores nas ruas ou nos
próprios lixões, sem qualquer perspectiva de melhoria de renda ou integração social. Essa
atividade tem por objetivo buscar o desenvolvimento sustentável social, trazendo dignidade
para todas as pessoas envolvidas nessa fase do projeto.
A etapa da central de reciclagem pode ser implantada no projeto como um todo da
usina de reciclagem e geração de energia ou de forma isolada, o que já garante parte de
solução do problema.
Também é possível a geração de crédito de carbono a partir da reciclagem dos
resíduos sólidos de cozinha. Essa geração de receita é significativa, uma vez que dos resíduos
domiciliares 60% (sessenta) por cento é composto pelos resíduos da cozinha. 156
Após a separação na estação de triagem dos materiais (papéis, plásticos, vidro e latas)
retornam para as indústrias. A economia gerada para o município é muito significativa, haja
vista não precisar transportar cerca de 20% (vinte) por cento do total dos resíduos
domiciliares, além do que a remuneração dos trabalhadores que fazem essa coleta é
significativa.
Ainda, como objetivo da reciclagem, poderá ser instalada a reciclagem de resíduos da
construção civil, segundo dados do Instituto Brasil Ambiente no Brasil são gerados cerca de
500 (quinhentos) quilos de resíduos da construção civil por habitante todos os anos, mais do
que o total gerado de resíduos domiciliares. Em geral, esse entulho é destinado para locais
impróprios, prejudicando o meio ambiente. Uma solução apresentada é reaproveitar esses
materiais, transformando-os em areia, brita, base para pavimentação, tijolos e lajotas, gerando
assim renda e empregos.
Tem-se ainda o chamado lixo remanescente que é aquele que não foi contemplado em
nenhuma etapa da reciclagem das anteriores, esses resíduos que são compostos por fraldas
descartáveis, papel higiênico e absorventes representam cerca de 15% (quinze) por cento do
total dos resíduos domiciliares e são aproveitados para a geração de energia elétrica por meio
do processo de gaseificação.
156 Instituto Brasil Ambiente – WWW.brasilambiente.com.br acesso em 20 jul. 2011.
Por fim na cadeia do processo de reciclagem tem-se os móveis e eletroeletrônicos que
para evitar uma disposição inadequada e gerar economia, móveis e eletroeletrônicos devem
ser levados para oficinas comunitárias de reciclagem e reutilização.
Com todo esse processo e a implementação de todas as etapas podem ser gerados em
um município com cerca de 200.000 (duzentos mil) habitantes, cerca de 140 (cento e
quarenta) empregos diretos, com remuneração mensal de aproximadamente 01 (um) salário
mínimo mais benefícios a serem concedidos.
Os custos evitados por um município com as dimensões acima mencionadas bem
como a geração de receita que terá, poderá ser de cerca de R$ 6.000.000,00 (seis milhões de
reais) de receita e evitar os custos na ordem de R$ 7.000.000,00 (sete milhões de reais) com o
transporte e a disposição dos resíduos sólidos urbanos em aterros.157
Para contemplar esse projeto se faz necessário a implantação da parceria públicoprivada, pois essa constitui um excelente mecanismo para que os municípios possam evitar os
investimentos necessários, transferindo-os para o setor privado que passaria a reciclar os
materiais e a compartilhar os ganhos com a própria Prefeitura.
Isso em razão da modalidade de implantação da parceria público-privada que por meio
do seu Fundo Garantidor confere aos empresários da iniciativa privada a segurança para o
retorno dos investimentos realizados, como já dito investimentos de grande monta, oferecendo
a toda a população um serviço de qualidade e principalmente garantindo a proteção do meio
ambiente buscando o desenvolvimento sustentável ambiental.
157 Instituto Brasil Ambiente – WWW.brasilambiente.com.br acesso em 20 jul. 2011.
CONCLUSÃO
Para o desenvolvimento sustentável é necessário conjugar esforços de toda a
sociedade, sem a exclusão de qualquer de seus segmentos, discutindo-se temas importantes
como: explosão demográfica, desenvolvimento industrial, degradação do meio ambiente,
novas políticas públicas na área educacional e ambiental.
É verdade que se tem visto desenvolver programas, projetos e trabalhos no sentido de
se atingir o desenvolvimento sustentável, mas a grande maioria trata-se de empreendimentos
da iniciativa privada que acabam sendo isoladas, ante a inércia do grande potencial que temos
para executar ações neste sentido.
Dessa forma o desenvolvimento sustentável deve-se constituir em um objetivo
planetário, um objetivo de toda a humanidade para que possa ser alcançado. Os povos devem
se unir por esta causa e em parceria combater os problemas ambientais com soluções
imaginativas e eficientes.
O Estado brasileiro deve tomar as rédeas e gerenciar programas e projetos oficiais
condizentes com as determinações mundiais ambientais, levando as diretrizes à sociedade, a
qual, terá, assim, a oportunidade de participar do desenvolvimento sustentável.
A sociedade brasileira esperou vinte anos para que seus legisladores aprovassem uma
política nacional para os resíduos sólidos. Ao longo de todo esse período, grupos de interesse
defenderam suas posições em negociações com deputados e senadores. Essas pressões
tiveram evidentes influências no resultado final da Lei da PNRS.
Ao mesmo tempo parece abrangente, a PNRS é genérica. Ao listar todos os possíveis e
imagináveis instrumentos para facilitar sua implantação, a Lei não identifica entre eles
aqueles que serão priorizados.
As pressões de diferentes segmentos sociais não deixaram o legislador confortável
para priorizar responsabilidades na gestão dos resíduos sólidos no Brasil: todos (governos,
empresas, consumidores, comerciantes) são responsáveis, de maneira que nenhum será
responsável por conduzir individualmente o processo de mudança.
Uma vez genérica em muitos de seus aspectos, a Lei transfere para a sua
regulamentação pelo Executivo a definição do que será priorizado e de que maneira isso será
priorizado. Espera-se que os regulamentadores tenham claro que a PNRS brasileira alterará
oferta, demanda e mercados de resíduos sólidos no país. Ao alterar tudo isso, influenciará
preços praticados nas diferentes atividades relacionadas com resíduos sólidos.
O problema apresentado quanto aos resíduos sólidos urbanos era tratado por meio do
regime jurídico de contratos administrativos e das concessões previsto no Art. 175 da CF/88 e
da Lei 8.987/95, o que nem sempre ocorria de forma eficiente.
Em razão dessa dificuldade do Estado em gerir o problema, busca-se alternativas
capazes de tratar a questão de forma eficiente, dentre essas alternativas apresenta-se a Parceria
Público-Privada instituída pela Lei 11.079/2004, a qual confere ao parceiro privado algumas
vantagens e garantias.
A primeira vantagem é a criação da Sociedade de Propósito Específico, que tem por
finalidade, implantar e gerir o objeto do contrato de parceria público-privada. A Sociedade
deve ser constituída antes da celebração do contrato, apresentar transparência na gestão, o seu
controle é feito pelo parceiro privado vencedor da licitação, o qual será responsável pela
execução do contrato. A maioria do capital do SPE sempre será do parceiro privado.
O equilíbrio econômico financeiro do contrato, garantido pela aplicação dos princípios
contratuais, compartilhamento dos riscos e resultados fato esse inovador se comparado às
concessões tradicionais.
A instituição do Fundo Garantidor o qual irá garantir a execução do contrato e em caso
de inadimplemento o parceiro privado tem a garantia sobre os investimentos realizados, não
se sujeitando as regras tradicionais de execução contra o Estado, saindo inclusive das filas dos
precatórios.
Outra vantagem é o longo prazo de duração desses contratos de cinco a trinta e cinco
anos, o que possibilitará o retorno do investimento realizado, porém caso no término do
contrato o retorno do investimento do parceiro privado ainda não tenha sido amortizado, o
prazo poderá ser prorrogado, isso atrai mais parceiros.
Com a criação da parceria público-privada o que se busca é trazer para a prestação do
serviço público a eficiência do setor privado.
Dessa forma, verifica-se que a Parceria Público-Privada é uma alternativa apresentada
para tratar da questão dos resíduos sólidos urbanos, por todas as suas vantagens e atrativos
apresentados, bem como em razão do Estado não ter condições de tratar os resíduos sólidos da
maneira antiga, por meio das concessões tradicionais.
Analisando-se os casos concretos apresentados de PPPs já firmadas, sugere-se o
modelo apresentado pelo Instituto Brasil Ambiente que prevê a instalação de uma usina de
reciclagem e geração de energia a partir dos resíduos sólidos urbanos para um município de
duzentos mil habitantes, por meio do qual será efetuada a reciclagem do resíduo doméstico,
da construção civil, industrial e até mesmo das atividades de poda das árvores pelo município.
Essa Parceria Público-Privada atingiria os fins da busca pelo desenvolvimento
sustentável ambiental, econômico e social, garantindo o fornecimento de um serviço público
eficiente e consequentemente resolvendo um problema contemporâneo até então sem solução.
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ANEXO I
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
LEI No 11.079, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2004.
Mensagem de veto
Institui normas gerais para licitação e
contratação de parceria público-privada no
âmbito da administração pública.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:
Capítulo I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1o Esta Lei institui normas gerais para licitação e contratação de parceria públicoprivada no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. Esta Lei se aplica aos órgãos da Administração Pública direta, aos
fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de
economia mista e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios.
Art. 2 o Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa.
§ 1 o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de
que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa
cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
§ 2 o Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a
Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra
ou fornecimento e instalação de bens.
§ 3 o Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a
concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao
parceiro privado.
§ 4o É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:
I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais);
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e
instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.
Art. 3o As concessões administrativas regem-se por esta Lei, aplicando-se-lhes
adicionalmente o disposto nos arts. 21, 23, 25 e 27 a 39 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de
1995, e no art. 31 da Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995. (Regulamento)
§ 1 o As concessões patrocinadas regem-se por esta Lei, aplicando-se-lhes
subsidiariamente o disposto na Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nas leis que lhe são
correlatas.(Regulamento)
§ 2o As concessões comuns continuam regidas pela Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de
1995, e pelas leis que lhe são correlatas, não se lhes aplicando o disposto nesta Lei.
§ 3o Continuam regidos exclusivamente pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e
pelas leis que lhe são correlatas os contratos administrativos que não caracterizem concessão
comum, patrocinada ou administrativa.
Art. 4 o Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes
diretrizes:
I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da
sociedade;
II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados
incumbidos da sua execução;
III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de
polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;
IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;
V – transparência dos procedimentos e das decisões;
VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;
VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria.
Capítulo II
DOS CONTRATOS DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
Art. 5 o As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto
no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo também
prever:
I – o prazo de vigência do contrato, compatível com a amortização dos investimentos
realizados, não inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventual
prorrogação;
II – as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado em caso de
inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional à gravidade da falta
cometida, e às obrigações assumidas;
III – a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força
maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;
IV – as formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais;
V – os mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos serviços;
VI – os fatos que caracterizem a inadimplência pecuniária do parceiro público, os modos
e o prazo de regularização e, quando houver, a forma de acionamento da garantia;
VII – os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado;
VIII – a prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução suficientes e
compatíveis com os ônus e riscos envolvidos, observados os limites dos §§ 3o e 5o do art. 56
da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e, no que se refere às concessões patrocinadas, o
disposto no inciso XV do art. 18 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;
IX – o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos efetivos
do parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados
pelo parceiro privado;
X – a realização de vistoria dos bens reversíveis, podendo o parceiro público reter os
pagamentos ao parceiro privado, no valor necessário para reparar as irregularidades
eventualmente detectadas.
§ 1 o As cláusulas contratuais de atualização automática de valores baseadas em índices e
fórmulas matemáticas, quando houver, serão aplicadas sem necessidade de homologação pela
Administração Pública, exceto se esta publicar, na imprensa oficial, onde houver, até o prazo
de 15 (quinze) dias após apresentação da fatura, razões fundamentadas nesta Lei ou no
contrato para a rejeição da atualização.
§ 2o Os contratos poderão prever adicionalmente:
I – os requisitos e condições em que o parceiro público autorizará a transferência do
controle da sociedade de propósito específico para os seus financiadores, com o objetivo de
promover a sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços,
não se aplicando para este efeito o previsto no inciso I do parágrafo único do art. 27 da Lei
no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;
II – a possibilidade de emissão de empenho em nome dos financiadores do projeto em
relação às obrigações pecuniárias da Administração Pública;
III – a legitimidade dos financiadores do projeto para receber indenizações por extinção
antecipada do contrato, bem como pagamentos efetuados pelos fundos e empresas estatais
garantidores de parcerias público-privadas.
Art. 6o A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria públicoprivada poderá ser feita por:
I – ordem bancária;
II – cessão de créditos não tributários;
III – outorga de direitos em face da Administração Pública;
IV – outorga de direitos sobre bens públicos dominicais;
V – outros meios admitidos em lei.
Parágrafo único. O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de
remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e
disponibilidade definidos no contrato.
Art. 7o A contraprestação da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da
disponibilização do serviço objeto do contrato de parceria público-privada.
Parágrafo único. É facultado à Administração Pública, nos termos do contrato, efetuar o
pagamento da contraprestação relativa a parcela fruível de serviço objeto do contrato de
parceria público-privada.
Capítulo III
DAS GARANTIAS
Art. 8o As obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública em contrato de
parceria público-privada poderão ser garantidas mediante:
I – vinculação de receitas, observado o disposto no inciso IV do art. 167 da Constituição
Federal;
II – instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei;
III – contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que não sejam
controladas pelo Poder Público;
IV – garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras que não
sejam controladas pelo Poder Público;
V – garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa
finalidade;
VI – outros mecanismos admitidos em lei.
Capítulo IV
DA SOCIEDADE DE PROPÓSITO ESPECÍFICO
Art. 9o Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito
específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria.
§ 1o A transferência do controle da sociedade de propósito específico estará
condicionada à autorização expressa da Administração Pública, nos termos do edital e do
contrato, observado o disposto noparágrafo único do art. 27 da Lei no 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995.
§ 2o A sociedade de propósito específico poderá assumir a forma de companhia aberta,
com valores mobiliários admitidos a negociação no mercado.
§ 3 o A sociedade de propósito específico deverá obedecer a padrões de governança
corporativa e adotar contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas, conforme
regulamento.
§ 4o Fica vedado à Administração Pública ser titular da maioria do capital votante das
sociedades de que trata este Capítulo.
§ 5o A vedação prevista no § 4 o deste artigo não se aplica à eventual aquisição da maioria
do capital votante da sociedade de propósito específico por instituição financeira controlada
pelo Poder Público em caso de inadimplemento de contratos de financiamento.
Capítulo V
DA LICITAÇÃO
Art. 10. A contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na
modalidade de concorrência, estando a abertura do processo licitatório condicionada a:
I – autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que
demonstre:
a) a conveniência e a oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que
justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada;
b) que as despesas criadas ou aumentadas não afetarão as metas de resultados fiscais
previstas no Anexo referido no § 1o do art. 4o da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de
2000, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo
aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa; e
c) quando for o caso, conforme as normas editadas na forma do art. 25 desta Lei, a
observância dos limites e condições decorrentes da aplicação dos arts. 29, 30 e 32 da Lei
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, pelas obrigações contraídas pela Administração
Pública relativas ao objeto do contrato;
II – elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que
deva vigorar o contrato de parceria público-privada;
III – declaração do ordenador da despesa de que as obrigações contraídas pela
Administração Pública no decorrer do contrato são compatíveis com a lei de diretrizes
orçamentárias e estão previstas na lei orçamentária anual;
IV – estimativa do fluxo de recursos públicos suficientes para o cumprimento, durante a
vigência do contrato e por exercício financeiro, das obrigações contraídas pela Administração
Pública;
V – seu objeto estar previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato
será celebrado;
VI – submissão da minuta de edital e de contrato à consulta pública, mediante publicação
na imprensa oficial, em jornais de grande circulação e por meio eletrônico, que deverá
informar a justificativa para a contratação, a identificação do objeto, o prazo de duração do
contrato, seu valor estimado, fixando-se prazo mínimo de 30 (trinta) dias para recebimento de
sugestões, cujo termo dar-se-á pelo menos 7 (sete) dias antes da data prevista para a
publicação do edital; e
VII – licença ambiental prévia ou expedição das diretrizes para o licenciamento
ambiental do empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato
exigir.
§ 1 o A comprovação referida nas alíneas b e c do inciso I do caput deste artigo conterá as
premissas e metodologia de cálculo utilizadas, observadas as normas gerais para consolidação
das contas públicas, sem prejuízo do exame de compatibilidade das despesas com as demais
normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2o Sempre que a assinatura do contrato ocorrer em exercício diverso daquele em que
for publicado o edital, deverá ser precedida da atualização dos estudos e demonstrações a que
se referem os incisos I a IV do caput deste artigo.
§ 3o As concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da
remuneração do parceiro privado for paga pela Administração Pública dependerão de
autorização legislativa específica.
Art. 11. O instrumento convocatório conterá minuta do contrato, indicará expressamente
a submissão da licitação às normas desta Lei e observará, no que couber, os §§ 3o e 4 o do art.
15, os arts. 18, 19 e 21 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, podendo ainda prever:
I – exigência de garantia de proposta do licitante, observado o limite do inciso III do art.
31 da Lei no 8.666 , de 21 de junho de 1993;
II – (VETADO)
III – o emprego dos mecanismos privados de resolução de disputas, inclusive a
arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307, de
23 de setembro de 1996, para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados ao contrato.
Parágrafo único. O edital deverá especificar, quando houver, as garantias da
contraprestação do parceiro público a serem concedidas ao parceiro privado.
Art. 12. O certame para a contratação de parcerias público-privadas obedecerá ao
procedimento previsto na legislação vigente sobre licitações e contratos administrativos e
também ao seguinte:
I – o julgamento poderá ser precedido de etapa de qualificação de propostas técnicas,
desclassificando-se os licitantes que não alcançarem a pontuação mínima, os quais não
participarão das etapas seguintes;
II – o julgamento poderá adotar como critérios, além dos previstos nos incisos I e V do
art. 15 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, os seguintes:
a) menor valor da contraprestação a ser paga pela Administração Pública;
b) melhor proposta em razão da combinação do critério da alínea a com o de melhor
técnica, de acordo com os pesos estabelecidos no edital;
III – o edital definirá a forma de apresentação das propostas econômicas, admitindo-se:
a) propostas escritas em envelopes lacrados; ou
b) propostas escritas, seguidas de lances em viva voz;
IV – o edital poderá prever a possibilidade de saneamento de falhas, de complementação
de insuficiências ou ainda de correções de caráter formal no curso do procedimento, desde
que o licitante possa satisfazer as exigências dentro do prazo fixado no instrumento
convocatório.
§ 1o Na hipótese da alínea b do inciso III do caput deste artigo:
I - os lances em viva voz serão sempre oferecidos na ordem inversa da classificação das
propostas escritas, sendo vedado ao edital limitar a quantidade de lances;
II – o edital poderá restringir a apresentação de lances em viva voz aos licitantes cuja
proposta escrita for no máximo 20% (vinte por cento) maior que o valor da melhor proposta.
§ 2o O exame de propostas técnicas, para fins de qualificação ou julgamento, será feito
por ato motivado, com base em exigências, parâmetros e indicadores de resultado pertinentes
ao objeto, definidos com clareza e objetividade no edital.
Art. 13. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habilitação e
julgamento, hipótese em que:
I – encerrada a fase de classificação das propostas ou o oferecimento de lances, será
aberto o invólucro com os documentos de habilitação do licitante mais bem classificado, para
verificação do atendimento das condições fixadas no edital;
II – verificado o atendimento das exigências do edital, o licitante será declarado
vencedor;
III – inabilitado o licitante melhor classificado, serão analisados os documentos
habilitatórios do licitante com a proposta classificada em 2o (segundo) lugar, e assim,
sucessivamente, até que um licitante classificado atenda às condições fixadas no edital;
IV – proclamado o resultado final do certame, o objeto será adjudicado ao vencedor nas
condições técnicas e econômicas por ele ofertadas.
Capítulo VI
DISPOSIÇÕES APLICÁVEIS À UNIÃO
Art. 14. Será instituído, por decreto, órgão gestor de parcerias público-privadas federais,
com competência para: (Vide Decreto nº 5.385, de 2005)
I – definir os serviços prioritários para execução no regime de parceria público-privada;
II – disciplinar os procedimentos para celebração desses contratos;
III – autorizar a abertura da licitação e aprovar seu edital;
IV – apreciar os relatórios de execução dos contratos.
§ 1 o O órgão mencionado no caput deste artigo será composto por indicação nominal de
um representante titular e respectivo suplente de cada um dos seguintes órgãos:
I – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao qual cumprirá a tarefa de
coordenação das respectivas atividades;
II – Ministério da Fazenda;
III – Casa Civil da Presidência da República.
§ 2 o Das reuniões do órgão a que se refere o caput deste artigo para examinar projetos de
parceria público-privada participará um representante do órgão da Administração Pública
direta cuja área de competência seja pertinente ao objeto do contrato em análise.
§ 3 o Para deliberação do órgão gestor sobre a contratação de parceria público-privada, o
expediente deverá estar instruído com pronunciamento prévio e fundamentado:
I – do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, sobre o mérito do projeto;
II – do Ministério da Fazenda, quanto à viabilidade da concessão da garantia e à sua
forma, relativamente aos riscos para o Tesouro Nacional e ao cumprimento do limite de que
trata o art. 22 desta Lei.
§ 4o Para o desempenho de suas funções, o órgão citado no caput deste artigo poderá
criar estrutura de apoio técnico com a presença de representantes de instituições públicas.
§ 5o O órgão de que trata o caput deste artigo remeterá ao Congresso Nacional e ao
Tribunal de Contas da União, com periodicidade anual, relatórios de desempenho dos
contratos de parceria público-privada.
§ 6 o Para fins do atendimento do disposto no inciso V do art. 4 o desta Lei, ressalvadas as
informações classificadas como sigilosas, os relatórios de que trata o § 5 o deste artigo serão
disponibilizados ao público, por meio de rede pública de transmissão de dados.
Art. 15. Compete aos Ministérios e às Agências Reguladoras, nas suas respectivas áreas
de competência, submeter o edital de licitação ao órgão gestor, proceder à licitação,
acompanhar e fiscalizar os contratos de parceria público-privada.
Parágrafo único. Os Ministérios e Agências Reguladoras encaminharão ao órgão a que se
refere o caput do art. 14 desta Lei, com periodicidade semestral, relatórios circunstanciados
acerca da execução dos contratos de parceria público-privada, na forma definida em
regulamento.
Art. 16. Ficam a União, suas autarquias e fundações públicas autorizadas a participar, no
limite global de R$ 6.000.000.000,00 (seis bilhões de reais), em Fundo Garantidor de
Parcerias Público-Privadas – FGP, que terá por finalidade prestar garantia de pagamento de
obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais em virtude das parcerias
de que trata esta Lei. (Vide Decreto nº 7.070, de 2010)
Art. 16. Ficam a União, seus fundos especiais, suas autarquias, suas fundações públicas
e suas empresas estatais dependentes autorizadas a participar, no limite global de R$
6.000.000.000,00 (seis bilhões de reais), em Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas FGP, que terá por finalidade prestar garantia de pagamento de obrigações pecuniárias
assumidas pelos parceiros públicos federais em virtude das parcerias de que trata esta
Lei. (Redação dada pela Medida provisória nº 513, de 2.010)
Art. 16. Ficam a União, seus fundos especiais, suas autarquias, suas fundações públicas
e suas empresas estatais dependentes autorizadas a participar, no limite global de R$
6.000.000.000,00 (seis bilhões de reais), em Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas FGP, que terá por finalidade prestar garantia de pagamento de obrigações pecuniárias
assumidas pelos parceiros públicos federais em virtude das parcerias de que trata esta
Lei. (Redação dada pela Lei nº 12.409, de 2011)
§ 1 o O FGP terá natureza privada e patrimônio próprio separado do patrimônio dos
cotistas, e será sujeito a direitos e obrigações próprios.
§ 2 o O patrimônio do Fundo será formado pelo aporte de bens e direitos realizado pelos
cotistas, por meio da integralização de cotas e pelos rendimentos obtidos com sua
administração.
§ 3 o Os bens e direitos transferidos ao Fundo serão avaliados por empresa especializada,
que deverá apresentar laudo fundamentado, com indicação dos critérios de avaliação adotados
e instruído com os documentos relativos aos bens avaliados.
§ 4o A integralização das cotas poderá ser realizada em dinheiro, títulos da dívida
pública, bens imóveis dominicais, bens móveis, inclusive ações de sociedade de economia
mista federal excedentes ao necessário para manutenção de seu controle pela União, ou outros
direitos com valor patrimonial.
§ 5o O FGP responderá por suas obrigações com os bens e direitos integrantes de seu
patrimônio, não respondendo os cotistas por qualquer obrigação do Fundo, salvo pela
integralização das cotas que subscreverem.
§ 6 o A integralização com bens a que se refere o § 4o deste artigo será feita
independentemente de licitação, mediante prévia avaliação e autorização específica do
Presidente da República, por proposta do Ministro da Fazenda.
§ 7 o O aporte de bens de uso especial ou de uso comum no FGP será condicionado a sua
desafetação de forma individualizada.
§ 8o A capitalização do FGP, quando realizada por meio de recursos orçamentários, darse-á por ação orçamentária específica para esta finalidade, no âmbito de Encargos Financeiros
da União. (Incluído pela Medida provisória nº 513, de 2.010)
§ 8o A capitalização do FGP, quando realizada por meio de recursos orçamentários, darse-á por ação orçamentária específica para esta finalidade, no âmbito de Encargos Financeiros
da União. (Redação dada pela Lei nº 12.409, de 2011)
Art. 17. O FGP será criado, administrado, gerido e representado judicial e
extrajudicialmente por instituição financeira controlada, direta ou indiretamente, pela União,
com observância das normas a que se refere o inciso XXII do art. 4o da Lei no 4.595, de 31 de
dezembro de 1964.
§ 1o O estatuto e o regulamento do FGP serão aprovados em assembléia dos cotistas.
§ 2 o A representação da União na assembléia dos cotistas dar-se-á na forma do inciso V
do art. 10 do Decreto-Lei no 147, de 3 de fevereiro de 1967.
§ 3 o Caberá à instituição financeira deliberar sobre a gestão e alienação dos bens e
direitos do FGP, zelando pela manutenção de sua rentabilidade e liquidez.
Art. 18. As garantias do FGP serão prestadas proporcionalmente ao valor da participação
de cada cotista, sendo vedada a concessão de garantia cujo valor presente líquido, somado ao
das garantias anteriormente prestadas e demais obrigações, supere o ativo total do FGP.
Art. 18. O estatuto e o regulamento do FGP devem deliberar sobre a política de
concessão de garantias, inclusive no que se refere à relação entre ativos e passivos do
Fundo. (Redação dada pela Medida provisória nº 513, de 2.010)
Art. 18. O estatuto e o regulamento do FGP devem deliberar sobre a política de
concessão de garantias, inclusive no que se refere à relação entre ativos e passivos do
Fundo. (Redação dada pela Lei nº 12.409, de 2011)
§ 1o A garantia será prestada na forma aprovada pela assembléia dos cotistas, nas
seguintes modalidades:
I – fiança, sem benefício de ordem para o fiador;
II – penhor de bens móveis ou de direitos integrantes do patrimônio do FGP, sem
transferência da posse da coisa empenhada antes da execução da garantia;
III – hipoteca de bens imóveis do patrimônio do FGP;
IV – alienação fiduciária, permanecendo a posse direta dos bens com o FGP ou com
agente fiduciário por ele contratado antes da execução da garantia;
V – outros contratos que produzam efeito de garantia, desde que não transfiram a
titularidade ou posse direta dos bens ao parceiro privado antes da execução da garantia;
VI – garantia, real ou pessoal, vinculada a um patrimônio de afetação constituído em
decorrência da separação de bens e direitos pertencentes ao FGP.
§ 2 o O FGP poderá prestar contra-garantias a seguradoras, instituições financeiras e
organismos internacionais que garantirem o cumprimento das obrigações pecuniárias dos
cotistas em contratos de parceria público-privadas.
§ 3o A quitação pelo parceiro público de cada parcela de débito garantido pelo FGP
importará exoneração proporcional da garantia.
§ 4o No caso de crédito líquido e certo, constante de título exigível aceito e não pago
pelo parceiro público, a garantia poderá ser acionada pelo parceiro privado a partir do
45 o (quadragésimo quinto) dia do seu vencimento.
§ 5 o O parceiro privado poderá acionar a garantia relativa a débitos constantes de faturas
emitidas e ainda não aceitas pelo parceiro público, desde que, transcorridos mais de 90
(noventa) dias de seu vencimento, não tenha havido sua rejeição expressa por ato motivado.
§ 6o A quitação de débito pelo FGP importará sua subrogação nos direitos do parceiro
privado.
§ 7o Em caso de inadimplemento, os bens e direitos do Fundo poderão ser objeto de
constrição judicial e alienação para satisfazer as obrigações garantidas.
§ 8º O FGP poderá usar parcela da cota da União para prestar garantia aos seus fundos
especiais, às suas autarquias, às suas fundações públicas e às suas empresas estatais
dependentes. (Incluído pela Medida provisória nº 513, de 2.010)
§ 8 o O FGP poderá usar parcela da cota da União para prestar garantia aos seus fundos
especiais, às suas autarquias, às suas fundações públicas e às suas empresas estatais
dependentes. (Incluído pela Lei nº 12.409, de 2011)
Art. 19 O FGP não pagará rendimentos a seus cotistas, assegurando-se a qualquer deles o
direito de requerer o resgate total ou parcial de suas cotas, correspondente ao patrimônio ainda
não utilizado para a concessão de garantias, fazendo-se a liquidação com base na situação
patrimonial do Fundo.
Art. 20. A dissolução do FGP, deliberada pela assembléia dos cotistas, ficará
condicionada à prévia quitação da totalidade dos débitos garantidos ou liberação das garantias
pelos credores.
Parágrafo único. Dissolvido o FGP, o seu patrimônio será rateado entre os cotistas, com
base na situação patrimonial à data da dissolução.
Art. 21. É facultada a constituição de patrimônio de afetação que não se comunicará com
o restante do patrimônio do FGP, ficando vinculado exclusivamente à garantia em virtude da
qual tiver sido constituído, não podendo ser objeto de penhora, arresto, seqüestro, busca e
apreensão ou qualquer ato de constrição judicial decorrente de outras obrigações do FGP.
Parágrafo único. A constituição do patrimônio de afetação será feita por registro em
Cartório de Registro de Títulos e Documentos ou, no caso de bem imóvel, no Cartório de
Registro Imobiliário correspondente.
Art. 22. A União somente poderá contratar parceria público-privada quando a soma das
despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas não tiver
excedido, no ano anterior, a 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício, e as
despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 (dez) anos subseqüentes, não excedam a 1%
(um por cento) da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.
Capítulo VII
DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 23. Fica a União autorizada a conceder incentivo, nos termos do Programa de
Incentivo à Implementação de Projetos de Interesse Social – PIPS, instituído pela Lei
no 10.735, de 11 de setembro de 2003, às aplicações em fundos de investimento, criados por
instituições financeiras, em direitos creditórios provenientes dos contratos de parcerias
público-privadas.
Art. 24. O Conselho Monetário Nacional estabelecerá, na forma da legislação pertinente,
as diretrizes para a concessão de crédito destinado ao financiamento de contratos de parcerias
público-privadas, bem como para participação de entidades fechadas de previdência
complementar.
Art. 25. A Secretaria do Tesouro Nacional editará, na forma da legislação pertinente,
normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de parceria
público-privada.
Art. 26. O inciso I do § 1 o do art. 56 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, passa a
vigorar com a seguinte redação:
"Art. 56 ....................................................................................
§ 1o .........................................................................................
I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido emitidos sob a
forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia
autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos, conforme
definido pelo Ministério da Fazenda;
........................................................................................." (NR)
Art. 27. As operações de crédito efetuadas por empresas públicas ou sociedades de
economia mista controladas pela União não poderão exceder a 70% (setenta por cento) do
total das fontes de recursos financeiros da sociedade de propósito específico, sendo que para
as áreas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde o Índice de Desenvolvimento
Humano – IDH seja inferior à média nacional, essa participação não poderá exceder a 80%
(oitenta por cento).
§ 1 o Não poderão exceder a 80% (oitenta por cento) do total das fontes de recursos
financeiros da sociedade de propósito específico ou 90% (noventa por cento) nas áreas das
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH
seja inferior à média nacional, as operações de crédito ou contribuições de capital realizadas
cumulativamente por:
I – entidades fechadas de previdência complementar;
II – empresas públicas ou sociedades de economia mista controladas pela União.
§ 2o Para fins do disposto neste artigo, entende-se por fonte de recursos financeiros as
operações de crédito e contribuições de capital à sociedade de propósito específico.
Art. 28. A União não poderá conceder garantia e realizar transferência voluntária aos
Estados, Distrito Federal e Municípios se a soma das despesas de caráter continuado
derivadas do conjunto das parcerias já contratadas por esses entes tiver excedido, no ano
anterior, a 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício ou se as despesas anuais
dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subseqüentes excederem a 1% (um por cento) da
receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.
Art. 28. A União não poderá conceder garantia e realizar transferência voluntária aos
Estados, Distrito Federal e Municípios se a soma das despesas de caráter continuado
derivadas do conjunto das parcerias já contratadas por esses entes tiver excedido, no ano
anterior, a 3% (três por cento) da receita corrente líquida do exercício ou se as despesas anuais
dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subsequentes excederem a 3% (três por cento) da
receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios. (Redação dada pela Lei nº
12.024, de 2009)
§ 1o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que contratarem empreendimentos
por intermédio de parcerias público-privadas deverão encaminhar ao Senado Federal e à
Secretaria do Tesouro Nacional, previamente à contratação, as informações necessárias para
cumprimento do previsto no caput deste artigo.
§ 2 o Na aplicação do limite previsto no caput deste artigo, serão computadas as despesas
derivadas de contratos de parceria celebrados pela Administração Pública direta, autarquias,
fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades
controladas, direta ou indiretamente, pelo respectivo ente.
§ 2o Na aplicação do limite previsto no caput deste artigo, serão computadas as despesas
derivadas de contratos de parceria celebrados pela administração pública direta, autarquias,
fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades
controladas, direta ou indiretamente, pelo respectivo ente, excluídas as empresas estatais não
dependentes. (Redação dada pela Lei nº 12.024, de 2009)
§ 3o (VETADO)
Art. 29. Serão aplicáveis, no que couber, as penalidades previstas no Decreto-Lei
no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal, na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992 –
Lei de Improbidade Administrativa, na Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000 - Lei dos
Crimes Fiscais, no Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967, e na Lei no 1.079, de 10 de
abril de 1950, sem prejuízo das penalidades financeiras previstas contratualmente.
Art. 30. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 30 de dezembro de 2004; 183o da Independência e 116o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Bernard Appy
Nelson Machado
ANEXO II
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
LEI Nº 12.305, DE 2 DE AGOSTO DE 2010.
Institui
a
Política
Nacional de
Resíduos
Sólidos;
altera a Lei no
9.605, de 12
de fevereiro
de 1998; e dá
outras
providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e
eu sanciono a seguinte Lei:
TÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
CAPÍTULO I
DO OBJETO E DO CAMPO DE APLICAÇÃO
Art. 1o Esta Lei institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre seus
princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada
e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos
geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis.
§ 1o Estão sujeitas à observância desta Lei as pessoas físicas ou jurídicas, de direito
público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e
as que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos
sólidos.
§ 2o Esta Lei não se aplica aos rejeitos radioativos, que são regulados por legislação
específica.
Art. 2 o Aplicam-se aos resíduos sólidos, além do disposto nesta Lei, nas Leis nos
11.445, de 5 de janeiro de 2007, 9.974, de 6 de junho de 2000, e 9.966, de 28 de abril de
2000, as normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de
Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro).
CAPÍTULO II
DEFINIÇÕES
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
I - acordo setorial: ato de natureza contratual firmado entre o poder público e
fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantação da
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto;
II - área contaminada: local onde há contaminação causada pela disposição, regular ou
irregular, de quaisquer substâncias ou resíduos;
III - área órfã contaminada: área contaminada cujos responsáveis pela disposição não
sejam identificáveis ou individualizáveis;
IV - ciclo de vida do produto: série de etapas que envolvem o desenvolvimento do
produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a
disposição final;
V - coleta seletiva: coleta de resíduos sólidos previamente segregados conforme sua
constituição ou composição;
VI - controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam à
sociedade informações e participação nos processos de formulação, implementação e
avaliação das políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos;
VII - destinação final ambientalmente adequada: destinação de resíduos que inclui a
reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético ou
outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sisnama, do SNVS e do Suasa,
entre elas a disposição final, observando normas operacionais específicas de modo a evitar
danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais
adversos;
VIII - disposição final ambientalmente adequada: distribuição ordenada de rejeitos em
aterros, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde
pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos;
IX - geradores de resíduos sólidos: pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou
privado, que geram resíduos sólidos por meio de suas atividades, nelas incluído o consumo;
X - gerenciamento de resíduos sólidos: conjunto de ações exercidas, direta ou
indiretamente, nas etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final
ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada
dos rejeitos, de acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos ou com
plano de gerenciamento de resíduos sólidos, exigidos na forma desta Lei;
XI - gestão integrada de resíduos sólidos: conjunto de ações voltadas para a busca de
soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica,
ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento
sustentável;
XII - logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social
caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a
coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu
ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada;
XIII - padrões sustentáveis de produção e consumo: produção e consumo de bens e
serviços de forma a atender as necessidades das atuais gerações e permitir melhores condições
de vida, sem comprometer a qualidade ambiental e o atendimento das necessidades das
gerações futuras;
XIV - reciclagem: processo de transformação dos resíduos sólidos que envolve a
alteração de suas propriedades físicas, físico-químicas ou biológicas, com vistas à
transformação em insumos ou novos produtos, observadas as condições e os padrões
estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa;
XV - rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de
tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis,
não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada;
XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado resultante de
atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou
se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em
recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública
de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente
inviáveis em face da melhor tecnologia disponível;
XVII - responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos: conjunto de
atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de
manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados,
bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental
decorrentes do ciclo de vida dos produtos, nos termos desta Lei;
XVIII - reutilização: processo de aproveitamento dos resíduos sólidos sem sua
transformação biológica, física ou físico-química, observadas as condições e os padrões
estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa;
XIX - serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos: conjunto de
atividades previstas no art. 7º da Lei nº 11.445, de 2007.
TÍTULO II
DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 4o A Política Nacional de Resíduos Sólidos reúne o conjunto de princípios,
objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal,
isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou
particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos
resíduos sólidos.
Art. 5 o A Política Nacional de Resíduos Sólidos integra a Política Nacional do Meio
Ambiente e articula-se com a Política Nacional de Educação Ambiental, regulada pela Lei no
9.795, de 27 de abril de 1999, com a Política Federal de Saneamento Básico, regulada pela
Lei nº 11.445, de 2007, e com a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005.
CAPÍTULO II
DOS PRINCÍPIOS E OBJETIVOS
Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I - a prevenção e a precaução;
II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;
III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis
ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública;
IV - o desenvolvimento sustentável;
V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a preços
competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e
tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais
a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta;
VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e
demais segmentos da sociedade;
VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
VIII - o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem
econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania;
IX - o respeito às diversidades locais e regionais;
X - o direito da sociedade à informação e ao controle social;
XI - a razoabilidade e a proporcionalidade.
Art. 7o São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I - proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos,
bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos;
III - estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e
serviços;
IV - adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de
minimizar impactos ambientais;
V - redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;
VI - incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matériasprimas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados;
VII - gestão integrada de resíduos sólidos;
VIII - articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor
empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos
sólidos;
IX - capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos;
X - regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos
serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de
mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a recuperação dos custos dos serviços
prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira, observada a
Lei nº 11.445, de 2007;
XI - prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para:
a) produtos reciclados e recicláveis;
b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de
consumo social e ambientalmente sustentáveis;
XII - integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que
envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
XIII - estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;
XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial
voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos
sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético;
XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
CAPÍTULO III
DOS INSTRUMENTOS
Art. 8o São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, entre outros:
I - os planos de resíduos sólidos;
II - os inventários e o sistema declaratório anual de resíduos sólidos;
III - a coleta seletiva, os sistemas de logística reversa e outras ferramentas relacionadas
à implementação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
IV - o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de
associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;
V - o monitoramento e a fiscalização ambiental, sanitária e agropecuária;
VI - a cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para o
desenvolvimento de pesquisas de novos produtos, métodos, processos e tecnologias de gestão,
reciclagem, reutilização, tratamento de resíduos e disposição final ambientalmente adequada
de rejeitos;
VII - a pesquisa científica e tecnológica;
VIII - a educação ambiental;
IX - os incentivos fiscais, financeiros e creditícios;
X - o Fundo Nacional do Meio Ambiente e o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico;
XI - o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir);
XII - o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa);
XIII - os conselhos de meio ambiente e, no que couber, os de saúde;
XIV - os órgãos colegiados municipais destinados ao controle social dos serviços de
resíduos sólidos urbanos;
XV - o Cadastro Nacional de Operadores de Resíduos Perigosos;
XVI - os acordos setoriais;
XVII - no que couber, os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, entre
eles: a) os padrões de qualidade ambiental;
b) o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras
de Recursos Ambientais;
c) o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
d) a avaliação de impactos ambientais;
e) o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima);
f) o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
XVIII - os termos de compromisso e os termos de ajustamento de conduta; XIX - o
incentivo à adoção de consórcios ou de outras formas de cooperação entre os entes federados,
com vistas à elevação das escalas de aproveitamento e à redução dos custos envolvidos.
TÍTULO III
DAS DIRETRIZES APLICÁVEIS AOS RESÍDUOS SÓLIDOS
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 9o Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte
ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos
sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
§ 1o Poderão ser utilizadas tecnologias visando à recuperação energética dos resíduos
sólidos urbanos, desde que tenha sido comprovada sua viabilidade técnica e ambiental e com
a implantação de programa de monitoramento de emissão de gases tóxicos aprovado pelo
órgão ambiental.
§ 2o A Política Nacional de Resíduos Sólidos e as Políticas de Resíduos Sólidos dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão compatíveis com o disposto no caput e
no § 1o deste artigo e com as demais diretrizes estabelecidas nesta Lei.
Art. 10. Incumbe ao Distrito Federal e aos Municípios a gestão integrada dos resíduos
sólidos gerados nos respectivos territórios, sem prejuízo das competências de controle e
fiscalização dos órgãos federais e estaduais do Sisnama, do SNVS e do Suasa, bem como da
responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resíduos, consoante o estabelecido nesta
Lei.
Art. 11. Observadas as diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e em
seu regulamento, incumbe aos Estados:
I - promover a integração da organização, do planejamento e da execução das funções
públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos sólidos nas regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos da lei complementar
estadual prevista no § 3º do art. 25 da Constituição Federal;
II - controlar e fiscalizar as atividades dos geradores sujeitas a licenciamento ambiental
pelo órgão estadual do Sisnama.
Parágrafo único. A atuação do Estado na forma do caput deve apoiar e priorizar as
iniciativas do Município de soluções consorciadas ou compartilhadas entre 2 (dois) ou mais
Municípios.
Art. 12. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão e
manterão, de forma conjunta, o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos
Resíduos Sólidos (Sinir), articulado com o Sinisa e o Sinima.
Parágrafo único. Incumbe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios fornecer
ao órgão federal responsável pela coordenação do Sinir todas as informações necessárias
sobre os resíduos sob sua esfera de competência, na forma e na periodicidade estabelecidas
em regulamento.
Art. 13. Para os efeitos desta Lei, os resíduos sólidos têm a seguinte classificação:
I - quanto à origem:
a) resíduos domiciliares: os originários de atividades domésticas em residências
urbanas;
b) resíduos de limpeza urbana: os originários da varrição, limpeza de logradouros e vias
públicas e outros serviços de limpeza urbana;
c) resíduos sólidos urbanos: os englobados nas alíneas “a” e “b”;
d) resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços: os gerados nessas
atividades, excetuados os referidos nas alíneas “b”, “e”, “g”, “h” e “j”;
e) resíduos dos serviços públicos de saneamento básico: os gerados nessas atividades,
excetuados os referidos na alínea “c”;
f) resíduos industriais: os gerados nos processos produtivos e instalações industriais;
g) resíduos de serviços de saúde: os gerados nos serviços de saúde, conforme definido
em regulamento ou em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS;
h) resíduos da construção civil: os gerados nas construções, reformas, reparos e
demolições de obras de construção civil, incluídos os resultantes da preparação e escavação
de terrenos para obras civis;
i) resíduos agrossilvopastoris: os gerados nas atividades agropecuárias e silviculturais,
incluídos os relacionados a insumos utilizados nessas atividades;
j) resíduos de serviços de transportes: os originários de portos, aeroportos, terminais
alfandegários, rodoviários e ferroviários e passagens de fronteira;
k) resíduos de mineração: os gerados na atividade de pesquisa, extração ou
beneficiamento de minérios;
II - quanto à periculosidade:
a) resíduos perigosos: aqueles que, em razão de suas características de inflamabilidade,
corrosividade, reatividade, toxicidade, patogenicidade, carcinogenicidade, teratogenicidade e
mutagenicidade, apresentam significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de
acordo com lei, regulamento ou norma técnica;
b) resíduos não perigosos: aqueles não enquadrados na alínea “a”.
Parágrafo único. Respeitado o disposto no art. 20, os resíduos referidos na alínea “d”
do inciso I do caput, se caracterizados como não perigosos, podem, em razão de sua natureza,
composição ou volume, ser equiparados aos resíduos domiciliares pelo poder público
municipal.
CAPÍTULO II
DOS PLANOS DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Seção I
Disposições Gerais
Art. 14. São planos de resíduos sólidos:
I - o Plano Nacional de Resíduos Sólidos;
II - os planos estaduais de resíduos sólidos;
III - os planos microrregionais de resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de
regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas;
IV - os planos intermunicipais de resíduos sólidos;
V - os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos;
VI - os planos de gerenciamento de resíduos sólidos.
Parágrafo único. É assegurada ampla publicidade ao conteúdo dos planos de resíduos
sólidos, bem como controle social em sua formulação, implementação e operacionalização,
observado o disposto na Lei no 10.650, de 16 de abril de 2003, e no art. 47 da Lei nº 11.445,
de 2007.
Seção II
Do Plano Nacional de Resíduos Sólidos
Art. 15. A União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, o
Plano Nacional de Resíduos Sólidos, com vigência por prazo indeterminado e horizonte de 20
(vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como conteúdo mínimo:
I - diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos;
II - proposição de cenários, incluindo tendências internacionais e macroeconômicas;
III - metas de redução, reutilização, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a
quantidade de resíduos e rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente
adequada;
IV - metas para o aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de
disposição final de resíduos sólidos;
V - metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à
emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;
VI - programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas;
VII - normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos da União, para a
obtenção de seu aval ou para o acesso a recursos administrados, direta ou indiretamente, por
entidade federal, quando destinados a ações e programas de interesse dos resíduos sólidos;
VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gestão regionalizada dos resíduos sólidos;
IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de gestão de resíduos sólidos
das regiões integradas de desenvolvimento instituídas por lei complementar, bem como para
as áreas de especial interesse turístico;
X - normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos e, quando couber, de
resíduos;
XI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito nacional, de
sua implementação e operacionalização, assegurado o controle social.
Parágrafo único. O Plano Nacional de Resíduos Sólidos será elaborado mediante
processo de mobilização e participação social, incluindo a realização de audiências e
consultas públicas.
Seção III
Dos Planos Estaduais de Resíduos Sólidos
Art. 16. A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos, nos termos previstos por
esta Lei, é condição para os Estados terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados,
destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou para
serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou
fomento para tal finalidade. (Vigência)
§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput os Estados
que instituírem microrregiões, consoante o § 3o do art. 25 da Constituição Federal, para
integrar a organização, o planejamento e a execução das ações a cargo de Municípios
limítrofes na gestão dos resíduos sólidos.
§ 2o Serão estabelecidas em regulamento normas complementares sobre o acesso aos
recursos da União na forma deste artigo.
§ 3o Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, as
microrregiões instituídas conforme previsto no § 1 o abrangem atividades de coleta seletiva,
recuperação e reciclagem, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos, a gestão
de resíduos de construção civil, de serviços de transporte, de serviços de saúde,
agrossilvopastoris ou outros resíduos, de acordo com as peculiaridades microrregionais.
Art. 17. O plano estadual de resíduos sólidos será elaborado para vigência por prazo
indeterminado, abrangendo todo o território do Estado, com horizonte de atuação de 20
(vinte) anos e revisões a cada 4 (quatro) anos, e tendo como conteúdo mínimo:
I - diagnóstico, incluída a identificação dos principais fluxos de resíduos no Estado e
seus impactos socioeconômicos e ambientais;
II - proposição de cenários;
III - metas de redução, reutilização, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a
quantidade de resíduos e rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente
adequada;
IV - metas para o aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de
disposição final de resíduos sólidos;
V - metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à
emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;
VI - programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas;
VII - normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos do Estado, para a
obtenção de seu aval ou para o acesso de recursos administrados, direta ou indiretamente, por
entidade estadual, quando destinados às ações e programas de interesse dos resíduos sólidos;
VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gestão consorciada ou compartilhada dos
resíduos sólidos;
IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de gestão de resíduos sólidos de
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
X - normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos,
respeitadas as disposições estabelecidas em âmbito nacional;
XI - previsão, em conformidade com os demais instrumentos de planejamento
territorial, especialmente o zoneamento ecológico-econômico e o zoneamento costeiro, de:
a) zonas favoráveis para a localização de unidades de tratamento de resíduos sólidos ou
de disposição final de rejeitos;
b) áreas degradadas em razão de disposição inadequada de resíduos sólidos ou rejeitos a
serem objeto de recuperação ambiental;
XII - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito estadual, de
sua implementação e operacionalização, assegurado o controle social.
§ 1o Além do plano estadual de resíduos sólidos, os Estados poderão elaborar planos
microrregionais de resíduos sólidos, bem como planos específicos direcionados às regiões
metropolitanas ou às aglomerações urbanas.
§ 2 o A elaboração e a implementação pelos Estados de planos microrregionais de
resíduos sólidos, ou de planos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, em
consonância com o previsto no § 1 o, dar-se-ão obrigatoriamente com a participação dos
Municípios envolvidos e não excluem nem substituem qualquer das prerrogativas a cargo dos
Municípios previstas por esta Lei.
§ 3 o Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, o plano
microrregional de resíduos sólidos deve atender ao previsto para o plano estadual e
estabelecer soluções integradas para a coleta seletiva, a recuperação e a reciclagem, o
tratamento e a destinação final dos resíduos sólidos urbanos e, consideradas as peculiaridades
microrregionais, outros tipos de resíduos.
Seção IV
Dos Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos
Art. 18. A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos
termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso
a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços
relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados
por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal
finalidade. (Vigência)
§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput os
Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos
sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se inserirem
de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos referidos no § 1o do art.
16;
II - implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou outras formas
de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas
físicas de baixa renda.
§ 2o Serão estabelecidas em regulamento normas complementares sobre o acesso aos
recursos da União na forma deste artigo.
Art. 19. O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte
conteúdo mínimo:
I - diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território,
contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de destinação e
disposição final adotadas;
II - identificação de áreas favoráveis para disposição final ambientalmente adequada de
rejeitos, observado o plano diretor de que trata o § 1 o do art. 182 da Constituição Federal e o
zoneamento ambiental, se houver;
III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou
compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de escala, a
proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais;
IV - identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de
gerenciamento específico nos termos do art. 20 ou a sistema de logística reversa na forma do
art. 33, observadas as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como as normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS;
V - procedimentos operacionais e especificações mínimas a serem adotados nos
serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, incluída a disposição
final ambientalmente adequada dos rejeitos e observada a Lei nº 11.445, de 2007;
VI - indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços públicos de
limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos;
VII - regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de resíduos sólidos de
que trata o art. 20, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS e
demais disposições pertinentes da legislação federal e estadual;
VIII - definição das responsabilidades quanto à sua implementação e operacionalização,
incluídas as etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a
cargo do poder público;
IX - programas e ações de capacitação técnica voltados para sua implementação e
operacionalização;
X - programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução,
a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos;
XI - programas e ações para a participação dos grupos interessados, em especial das
cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e
recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, se houver;
XII - mecanismos para a criação de fontes de negócios, emprego e renda, mediante a
valorização dos resíduos sólidos;
XIII - sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços públicos de limpeza
urbana e de manejo de resíduos sólidos, bem como a forma de cobrança desses serviços,
observada a Lei nº 11.445, de 2007;
XIV - metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, entre outras, com
vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente
adequada;
XV - descrição das formas e dos limites da participação do poder público local na
coleta seletiva e na logística reversa, respeitado o disposto no art. 33, e de outras ações
relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
XVI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito local, da
implementação e operacionalização dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos de que
trata o art. 20 e dos sistemas de logística reversa previstos no art. 33;
XVII - ações preventivas e corretivas a serem praticadas, incluindo programa de
monitoramento;
XVIII - identificação dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos,
incluindo áreas contaminadas, e respectivas medidas saneadoras;
XIX - periodicidade de sua revisão, observado prioritariamente o período de vigência
do plano plurianual municipal.
§ 1o O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos pode estar inserido no
plano de saneamento básico previsto no art. 19 da Lei nº 11.445, de 2007, respeitado o
conteúdo mínimo previsto nos incisos do caput e observado o disposto no § 2 o, todos deste
artigo.
§ 2o Para Municípios com menos de 20.000 (vinte mil) habitantes, o plano municipal
de gestão integrada de resíduos sólidos terá conteúdo simplificado, na forma do regulamento.
§ 3 o O disposto no § 2 o não se aplica a Municípios:
I - integrantes de áreas de especial interesse turístico;
II - inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;
III - cujo território abranja, total ou parcialmente, Unidades de Conservação.
§ 4o A existência de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não exime
o Município ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitários e de outras
infraestruturas e instalações operacionais integrantes do serviço público de limpeza urbana e
de manejo de resíduos sólidos pelo órgão competente do Sisnama.
§ 5o Na definição de responsabilidades na forma do inciso VIII do caput deste artigo, é
vedado atribuir ao serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos a
realização de etapas do gerenciamento dos resíduos a que se refere o art. 20 em desacordo
com a respectiva licença ambiental ou com normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e,
se couber, do SNVS.
§ 6o Além do disposto nos incisos I a XIX do caput deste artigo, o plano municipal de
gestão integrada de resíduos sólidos contemplará ações específicas a serem desenvolvidas no
âmbito dos órgãos da administração pública, com vistas à utilização racional dos recursos
ambientais, ao combate a todas as formas de desperdício e à minimização da geração de
resíduos sólidos.
§ 7 o O conteúdo do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos será
disponibilizado para o Sinir, na forma do regulamento.
§ 8o A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não
pode ser utilizada para impedir a instalação ou a operação de empreendimentos ou atividades
devidamente licenciados pelos órgãos competentes.
§ 9o Nos termos do regulamento, o Município que optar por soluções consorciadas
intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, assegurado que o plano intermunicipal
preencha os requisitos estabelecidos nos incisos I a XIX do caput deste artigo, pode ser
dispensado da elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos.
Seção V
Do Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos
Art. 20. Estão sujeitos à elaboração de plano de gerenciamento de resíduos sólidos:
I - os geradores de resíduos sólidos previstos nas alíneas “e”, “f”, “g” e “k” do inciso I
do art. 13;
II - os estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços que:
a) gerem resíduos perigosos;
b) gerem resíduos que, mesmo caracterizados como não perigosos, por sua natureza,
composição ou volume, não sejam equiparados aos resíduos domiciliares pelo poder público
municipal;
III - as empresas de construção civil, nos termos do regulamento ou de normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama;
IV - os responsáveis pelos terminais e outras instalações referidas na alínea “j” do
inciso I do art. 13 e, nos termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos órgãos do
Sisnama e, se couber, do SNVS, as empresas de transporte;
V - os responsáveis por atividades agrossilvopastoris, se exigido pelo órgão competente
do Sisnama, do SNVS ou do Suasa.
Parágrafo único. Observado o disposto no Capítulo IV deste Título, serão estabelecidas
por regulamento exigências específicas relativas ao plano de gerenciamento de resíduos
perigosos.
Art. 21. O plano de gerenciamento de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo
mínimo:
I - descrição do empreendimento ou atividade;
II - diagnóstico dos resíduos sólidos gerados ou administrados, contendo a origem, o
volume e a caracterização dos resíduos, incluindo os passivos ambientais a eles relacionados;
III - observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa
e, se houver, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos:
a) explicitação dos responsáveis por cada etapa do gerenciamento de resíduos sólidos;
b) definição dos procedimentos operacionais relativos às etapas do gerenciamento de
resíduos sólidos sob responsabilidade do gerador;
IV - identificação das soluções consorciadas ou compartilhadas com outros geradores;
V - ações preventivas e corretivas a serem executadas em situações de gerenciamento
incorreto ou acidentes;
VI - metas e procedimentos relacionados à minimização da geração de resíduos sólidos
e, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, à
reutilização e reciclagem;
VII - se couber, ações relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos, na forma do art. 31;
VIII - medidas saneadoras dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos;
IX - periodicidade de sua revisão, observado, se couber, o prazo de vigência da
respectiva licença de operação a cargo dos órgãos do Sisnama.
§ 1 o O plano de gerenciamento de resíduos sólidos atenderá ao disposto no plano
municipal de gestão integrada de resíduos sólidos do respectivo Município, sem prejuízo das
normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa.
§ 2o A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não
obsta a elaboração, a implementação ou a operacionalização do plano de gerenciamento de
resíduos sólidos.
§ 3 o Serão estabelecidos em regulamento:
I - normas sobre a exigibilidade e o conteúdo do plano de gerenciamento de resíduos
sólidos relativo à atuação de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de
materiais reutilizáveis e recicláveis;
II - critérios e procedimentos simplificados para apresentação dos planos de
gerenciamento de resíduos sólidos para microempresas e empresas de pequeno porte, assim
consideradas as definidas nos incisos I e II do art. 3o da Lei Complementar no 123, de 14 de
dezembro de 2006, desde que as atividades por elas desenvolvidas não gerem resíduos
perigosos.
Art. 22. Para a elaboração, implementação, operacionalização e monitoramento de
todas as etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos, nelas incluído o controle da
disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, será designado responsável técnico
devidamente habilitado.
Art. 23. Os responsáveis por plano de gerenciamento de resíduos sólidos manterão
atualizadas e disponíveis ao órgão municipal competente, ao órgão licenciador do Sisnama e a
outras autoridades, informações completas sobre a implementação e a operacionalização do
plano sob sua responsabilidade.
§ 1 o Para a consecução do disposto no caput, sem prejuízo de outras exigências
cabíveis por parte das autoridades, será implementado sistema declaratório com
periodicidade, no mínimo, anual, na forma do regulamento.
§ 2 o As informações referidas no caput serão repassadas pelos órgãos públicos ao
Sinir, na forma do regulamento.
Art. 24. O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo
de licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do
Sisnama.
§ 1 o Nos empreendimentos e atividades não sujeitos a licenciamento ambiental, a
aprovação do plano de gerenciamento de resíduos sólidos cabe à autoridade municipal
competente.
§ 2o No processo de licenciamento ambiental referido no § 1 o a cargo de órgão federal
ou estadual do Sisnama, será assegurada oitiva do órgão municipal competente, em especial
quanto à disposição final ambientalmente adequada de rejeitos.
CAPÍTULO III
DAS RESPONSABILIDADES DOS GERADORES E DO PODER PÚBLICO
Seção I
Disposições Gerais
Art. 25. O poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela
efetividade das ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de Resíduos
Sólidos e das diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e em seu
regulamento.
Art. 26. O titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos
sólidos é responsável pela organização e prestação direta ou indireta desses serviços,
observados o respectivo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, a Lei nº
11.445, de 2007, e as disposições desta Lei e seu regulamento.
Art. 27. As pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 são responsáveis pela
implementação e operacionalização integral do plano de gerenciamento de resíduos sólidos
aprovado pelo órgão competente na forma do art. 24.
§ 1 o A contratação de serviços de coleta, armazenamento, transporte, transbordo,
tratamento ou destinação final de resíduos sólidos, ou de disposição final de rejeitos, não
isenta as pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 da responsabilidade por danos que
vierem a ser provocados pelo gerenciamento inadequado dos respectivos resíduos ou rejeitos.
§ 2o Nos casos abrangidos pelo art. 20, as etapas sob responsabilidade do gerador que
forem realizadas pelo poder público serão devidamente remuneradas pelas pessoas físicas ou
jurídicas responsáveis, observado o disposto no § 5o do art. 19.
Art. 28. O gerador de resíduos sólidos domiciliares tem cessada sua responsabilidade
pelos resíduos com a disponibilização adequada para a coleta ou, nos casos abrangidos pelo
art. 33, com a devolução.
Art. 29. Cabe ao poder público atuar, subsidiariamente, com vistas a minimizar ou
cessar o dano, logo que tome conhecimento de evento lesivo ao meio ambiente ou à saúde
pública relacionado ao gerenciamento de resíduos sólidos.
Parágrafo único. Os responsáveis pelo dano ressarcirão integralmente o poder público
pelos gastos decorrentes das ações empreendidas na forma do caput.
Seção II
Da Responsabilidade Compartilhada
Art. 30. É instituída a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos,
a ser implementada de forma individualizada e encadeada, abrangendo os fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes, os consumidores e os titulares dos serviços
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, consoante as atribuições e
procedimentos previstos nesta Seção.
Parágrafo único. A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos tem
por objetivo:
I - compatibilizar interesses entre os agentes econômicos e sociais e os processos de
gestão empresarial e mercadológica com os de gestão ambiental, desenvolvendo estratégias
sustentáveis;
II - promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando-os para a sua cadeia
produtiva ou para outras cadeias produtivas;
III - reduzir a geração de resíduos sólidos, o desperdício de materiais, a poluição e os
danos ambientais;
IV - incentivar a utilização de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de
maior sustentabilidade;
V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produção e o consumo de produtos
derivados de materiais reciclados e recicláveis;
VI - propiciar que as atividades produtivas alcancem eficiência e sustentabilidade;
VII - incentivar as boas práticas de responsabilidade socioambiental.
Art. 31. Sem prejuízo das obrigações estabelecidas no plano de gerenciamento de
resíduos sólidos e com vistas a fortalecer a responsabilidade compartilhada e seus objetivos,
os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes têm responsabilidade que
abrange:
I - investimento no desenvolvimento, na fabricação e na colocação no mercado de
produtos:
a) que sejam aptos, após o uso pelo consumidor, à reutilização, à reciclagem ou a outra
forma de destinação ambientalmente adequada;
b) cuja fabricação e uso gerem a menor quantidade de resíduos sólidos possível;
II - divulgação de informações relativas às formas de evitar, reciclar e eliminar os
resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos;
III - recolhimento dos produtos e dos resíduos remanescentes após o uso, assim como
sua subsequente destinação final ambientalmente adequada, no caso de produtos objeto de
sistema de logística reversa na forma do art. 33;
IV - compromisso de, quando firmados acordos ou termos de compromisso com o
Município, participar das ações previstas no plano municipal de gestão integrada de resíduos
sólidos, no caso de produtos ainda não inclusos no sistema de logística reversa.
Art. 32. As embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a
reutilização ou a reciclagem.
§ 1 o Cabe aos respectivos responsáveis assegurar que as embalagens sejam:
I - restritas em volume e peso às dimensões requeridas à proteção do conteúdo e à
comercialização do produto;
II - projetadas de forma a serem reutilizadas de maneira tecnicamente viável e
compatível com as exigências aplicáveis ao produto que contêm;
III - recicladas, se a reutilização não for possível.
§ 2o O regulamento disporá sobre os casos em que, por razões de ordem técnica ou
econômica, não seja viável a aplicação do disposto no caput.
§ 3 o É responsável pelo atendimento do disposto neste artigo todo aquele que:
I - manufatura embalagens ou fornece materiais para a fabricação de embalagens;
II - coloca em circulação embalagens, materiais para a fabricação de embalagens ou
produtos embalados, em qualquer fase da cadeia de comércio.
Art. 33. São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa,
mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço
público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes de:
I - agrotóxicos, seus resíduos e embalagens, assim como outros produtos cuja
embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso, observadas as regras de gerenciamento de
resíduos perigosos previstas em lei ou regulamento, em normas estabelecidas pelos órgãos do
Sisnama, do SNVS e do Suasa, ou em normas técnicas;
II - pilhas e baterias;
III - pneus;
IV - óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens;
V - lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista;
VI - produtos eletroeletrônicos e seus componentes.
§ 1 o Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, os sistemas previstos no
caput serão estendidos a produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de
vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando, prioritariamente, o grau e a
extensão do impacto à saúde pública e ao meio ambiente dos resíduos gerados.
§ 2 o A definição dos produtos e embalagens a que se refere o § 1o considerará a
viabilidade técnica e econômica da logística reversa, bem como o grau e a extensão do
impacto à saúde pública e ao meio ambiente dos resíduos gerados.
§ 3o Sem prejuízo de exigências específicas fixadas em lei ou regulamento, em normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS, ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, cabe aos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos a que se referem os incisos II, III, V
e VI ou dos produtos e embalagens a que se referem os incisos I e IV do caput e o § 1o tomar
todas as medidas necessárias para assegurar a implementação e operacionalização do sistema
de logística reversa sob seu encargo, consoante o estabelecido neste artigo, podendo, entre
outras medidas:
I - implantar procedimentos de compra de produtos ou embalagens usados;
II - disponibilizar postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis;
III - atuar em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de
materiais reutilizáveis e recicláveis, nos casos de que trata o § 1o.
§ 4o Os consumidores deverão efetuar a devolução após o uso, aos comerciantes ou
distribuidores, dos produtos e das embalagens a que se referem os incisos I a VI do caput, e
de outros produtos ou embalagens objeto de logística reversa, na forma do § 1o.
§ 5o Os comerciantes e distribuidores deverão efetuar a devolução aos fabricantes ou
aos importadores dos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos na forma dos §§ 3 o e 4 o.
§ 6o Os fabricantes e os importadores darão destinação ambientalmente adequada aos
produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado para a
disposição final ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo órgão competente do
Sisnama e, se houver, pelo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos.
§ 7o Se o titular do serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos,
por acordo setorial ou termo de compromisso firmado com o setor empresarial, encarregar-se
de atividades de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes
nos sistemas de logística reversa dos produtos e embalagens a que se refere este artigo, as
ações do poder público serão devidamente remuneradas, na forma previamente acordada entre
as partes.
§ 8o Com exceção dos consumidores, todos os participantes dos sistemas de logística
reversa manterão atualizadas e disponíveis ao órgão municipal competente e a outras
autoridades informações completas sobre a realização das ações sob sua responsabilidade.
Art. 34. Os acordos setoriais ou termos de compromisso referidos no inciso IV do
caput do art. 31 e no § 1o do art. 33 podem ter abrangência nacional, regional, estadual ou
municipal.
§ 1o Os acordos setoriais e termos de compromisso firmados em âmbito nacional têm
prevalência sobre os firmados em âmbito regional ou estadual, e estes sobre os firmados em
âmbito municipal.
§ 2o Na aplicação de regras concorrentes consoante o § 1o, os acordos firmados com
menor abrangência geográfica podem ampliar, mas não abrandar, as medidas de proteção
ambiental constantes nos acordos setoriais e termos de compromisso firmados com maior
abrangência geográfica.
Art. 35. Sempre que estabelecido sistema de coleta seletiva pelo plano municipal de
gestão integrada de resíduos sólidos e na aplicação do art. 33, os consumidores são obrigados
a:
I - acondicionar adequadamente e de forma diferenciada os resíduos sólidos gerados;
II - disponibilizar adequadamente os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis para
coleta ou devolução.
Parágrafo único. O poder público municipal pode instituir incentivos econômicos aos
consumidores que participam do sistema de coleta seletiva referido no caput, na forma de lei
municipal.
Art. 36. No âmbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos,
cabe ao titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos,
observado, se houver, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos:
I - adotar procedimentos para reaproveitar os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis
oriundos dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos;
II - estabelecer sistema de coleta seletiva;
III - articular com os agentes econômicos e sociais medidas para viabilizar o retorno ao
ciclo produtivo dos resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis oriundos dos serviços de
limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos;
IV - realizar as atividades definidas por acordo setorial ou termo de compromisso na
forma do § 7o do art. 33, mediante a devida remuneração pelo setor empresarial;
V - implantar sistema de compostagem para resíduos sólidos orgânicos e articular com
os agentes econômicos e sociais formas de utilização do composto produzido;
VI - dar disposição final ambientalmente adequada aos resíduos e rejeitos oriundos dos
serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos.
§ 1o Para o cumprimento do disposto nos incisos I a IV do caput, o titular dos serviços
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos priorizará a organização e o
funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, bem como sua
contratação.
§ 2o A contratação prevista no § 1o é dispensável de licitação, nos termos do inciso
XXVII do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
CAPÍTULO IV
DOS RESÍDUOS PERIGOSOS
Art. 37. A instalação e o funcionamento de empreendimento ou atividade que gere ou
opere com resíduos perigosos somente podem ser autorizados ou licenciados pelas
autoridades competentes se o responsável comprovar, no mínimo, capacidade técnica e
econômica, além de condições para prover os cuidados necessários ao gerenciamento desses
resíduos.
Art. 38. As pessoas jurídicas que operam com resíduos perigosos, em qualquer fase do
seu gerenciamento, são obrigadas a se cadastrar no Cadastro Nacional de Operadores de
Resíduos Perigosos.
§ 1o O cadastro previsto no caput será coordenado pelo órgão federal competente do
Sisnama e implantado de forma conjunta pelas autoridades federais, estaduais e municipais.
§ 2o Para o cadastramento, as pessoas jurídicas referidas no caput necessitam contar
com responsável técnico pelo gerenciamento dos resíduos perigosos, de seu próprio quadro de
funcionários ou contratado, devidamente habilitado, cujos dados serão mantidos atualizados
no cadastro.
§ 3o O cadastro a que se refere o caput é parte integrante do Cadastro Técnico Federal
de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais e do
Sistema de Informações previsto no art. 12.
Art. 39. As pessoas jurídicas referidas no art. 38 são obrigadas a elaborar plano de
gerenciamento de resíduos perigosos e submetê-lo ao órgão competente do Sisnama e, se
couber, do SNVS, observado o conteúdo mínimo estabelecido no art. 21 e demais exigências
previstas em regulamento ou em normas técnicas.
§ 1o O plano de gerenciamento de resíduos perigosos a que se refere o caput poderá
estar inserido no plano de gerenciamento de resíduos a que se refere o art. 20.
§ 2 o Cabe às pessoas jurídicas referidas no art. 38:
I - manter registro atualizado e facilmente acessível de todos os procedimentos
relacionados à implementação e à operacionalização do plano previsto no caput;
II - informar anualmente ao órgão competente do Sisnama e, se couber, do SNVS, sobre
a quantidade, a natureza e a destinação temporária ou final dos resíduos sob sua
responsabilidade;
III - adotar medidas destinadas a reduzir o volume e a periculosidade dos resíduos sob
sua responsabilidade, bem como a aperfeiçoar seu gerenciamento;
IV - informar imediatamente aos órgãos competentes sobre a ocorrência de acidentes ou
outros sinistros relacionados aos resíduos perigosos.
§ 3o Sempre que solicitado pelos órgãos competentes do Sisnama e do SNVS, será
assegurado acesso para inspeção das instalações e dos procedimentos relacionados à
implementação e à operacionalização do plano de gerenciamento de resíduos perigosos.
§ 4o No caso de controle a cargo de órgão federal ou estadual do Sisnama e do SNVS,
as informações sobre o conteúdo, a implementação e a operacionalização do plano previsto no
caput serão repassadas ao poder público municipal, na forma do regulamento.
Art. 40. No licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades que operem
com resíduos perigosos, o órgão licenciador do Sisnama pode exigir a contratação de seguro
de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente ou à saúde pública,
observadas as regras sobre cobertura e os limites máximos de contratação fixados em
regulamento.
Parágrafo único. O disposto no caput considerará o porte da empresa, conforme
regulamento.
Art. 41. Sem prejuízo das iniciativas de outras esferas governamentais, o Governo
Federal deve estruturar e manter instrumentos e atividades voltados para promover a
descontaminação de áreas órfãs.
Parágrafo único. Se, após descontaminação de sítio órfão realizada com recursos do
Governo Federal ou de outro ente da Federação, forem identificados os responsáveis pela
contaminação, estes ressarcirão integralmente o valor empregado ao poder público.
CAPÍTULO V
DOS INSTRUMENTOS ECONÔMICOS
Art. 42. O poder público poderá instituir medidas indutoras e linhas de financiamento
para atender, prioritariamente, às iniciativas de:
I - prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo;
II - desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade
ambiental em seu ciclo de vida;
III - implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas
ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas
por pessoas físicas de baixa renda;
IV - desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter
intermunicipal ou, nos termos do inciso I do caput do art. 11, regional;
V - estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa;
VI - descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas órfãs;
VII - desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos
resíduos sólidos;
VIII - desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a
melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos.
Art. 43. No fomento ou na concessão de incentivos creditícios destinados a atender
diretrizes desta Lei, as instituições oficiais de crédito podem estabelecer critérios
diferenciados de acesso dos beneficiários aos créditos do Sistema Financeiro Nacional para
investimentos produtivos.
Art. 44. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas
competências, poderão instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais,
financeiros ou creditícios, respeitadas as limitações da Lei Complementar no 101, de 4 de
maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a:
I - indústrias e entidades dedicadas à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de
resíduos sólidos produzidos no território nacional;
II - projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos,
prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de
materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda;
III - empresas dedicadas à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas.
Art. 45. Os consórcios públicos constituídos, nos termos da Lei no 11.107, de 2005,
com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de serviços públicos que
envolvam resíduos sólidos, têm prioridade na obtenção dos incentivos instituídos pelo
Governo Federal.
Art. 46. O atendimento ao disposto neste Capítulo será efetivado em consonância com
a Lei Complementar nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), bem como com as
diretrizes e objetivos do respectivo plano plurianual, as metas e as prioridades fixadas pelas
leis de diretrizes orçamentárias e no limite das disponibilidades propiciadas pelas leis
orçamentárias anuais.
CAPÍTULO VI
DAS PROIBIÇÕES
Art. 47. São proibidas as seguintes formas de destinação ou disposição final de
resíduos sólidos ou rejeitos:
I - lançamento em praias, no mar ou em quaisquer corpos hídricos;
II - lançamento in natura a céu aberto, excetuados os resíduos de mineração;
III - queima a céu aberto ou em recipientes, instalações e equipamentos não licenciados
para essa finalidade;
IV - outras formas vedadas pelo poder público.
§ 1o Quando decretada emergência sanitária, a queima de resíduos a céu aberto pode
ser realizada, desde que autorizada e acompanhada pelos órgãos competentes do Sisnama, do
SNVS e, quando couber, do Suasa.
§ 2o Assegurada a devida impermeabilização, as bacias de decantação de resíduos ou
rejeitos industriais ou de mineração, devidamente licenciadas pelo órgão competente do
Sisnama, não são consideradas corpos hídricos para efeitos do disposto no inciso I do caput.
Art. 48. São proibidas, nas áreas de disposição final de resíduos ou rejeitos, as
seguintes atividades:
I - utilização dos rejeitos dispostos como alimentação;
II - catação, observado o disposto no inciso V do art. 17;
III - criação de animais domésticos;
IV - fixação de habitações temporárias ou permanentes;
V - outras atividades vedadas pelo poder público.
Art. 49. É proibida a importação de resíduos sólidos perigosos e rejeitos, bem como de
resíduos sólidos cujas características causem dano ao meio ambiente, à saúde pública e animal
e à sanidade vegetal, ainda que para tratamento, reforma, reúso, reutilização ou recuperação.
TÍTULO IV
DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS E FINAIS
Art. 50. A inexistência do regulamento previsto no § 3o do art. 21 não obsta a atuação,
nos termos desta Lei, das cooperativas ou outras formas de associação de catadores de
materiais reutilizáveis e recicláveis.
Art. 51. Sem prejuízo da obrigação de, independentemente da existência de culpa,
reparar os danos causados, a ação ou omissão das pessoas físicas ou jurídicas que importe
inobservância aos preceitos desta Lei ou de seu regulamento sujeita os infratores às sanções
previstas em lei, em especial às fixadas na Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que
“dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas
ao meio ambiente, e dá outras providências”, e em seu regulamento.
Art. 52. A observância do disposto no caput do art. 23 e no § 2o do art. 39 desta Lei é
considerada obrigação de relevante interesse ambiental para efeitos do art. 68 da Lei nº 9.605,
de 1998, sem prejuízo da aplicação de outras sanções cabíveis nas esferas penal e
administrativa.
Art. 53. O § 1o do art. 56 da Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, passa a vigorar
com a seguinte redação:
“Art. 56. ................................................. ................................
§ 1 o Nas mesmas penas incorre quem:
I - abandona os produtos ou substâncias referidos no caput ou os utiliza em desacordo
com as normas ambientais ou de segurança;
II - manipula, acondiciona, armazena, coleta, transporta, reutiliza, recicla ou dá
destinação final a resíduos perigosos de forma diversa da estabelecida em lei ou regulamento.
.............................................................................................” (NR)
Art. 54. A disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto
no § 1 o do art. 9 o, deverá ser implantada em até 4 (quatro) anos após a data de publicação
desta Lei.
Art. 55. O disposto nos arts. 16 e 18 entra em vigor 2 (dois) anos após a data de
publicação desta Lei.
Art. 56. A logística reversa relativa aos produtos de que tratam os incisos V e VI do
caput do art. 33 será implementada progressivamente segundo cronograma estabelecido em
regulamento.
Art. 57. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 2 de agosto de 2010; 189o da Independência e 122o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Rafael Thomaz Favetti
Guido Mantega
José Gomes Temporão
Miguel Jorge
Izabella Mônica Vieira Teixeira
João Reis Santana Filho
Marcio Fortes de Almeida
Alexandre Rocha Santos Padilha