A Garantia do Direito à Moradia no Ordenamento Jurídico
Brasileiro
Delina Santos Azevedo
Mestranda em Direito Público pela Universidade Federal da Bahia - UFBA. Especialista em
Direito Civil pela UFBA. [email protected].
RESUMO: A moradia é um direito reconhecido desde a Declaração Universal dos Direitos
Humanos de 1948, na forma de direito à habitação. No ordenamento jurídico brasileiro, tornase direito fundamental ao ser positivado pela Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988, no artigo 6°, no rol dos direitos sociais. O direito à moradia foi incluído a partir do
ano de 2001 com a Emenda Constitucional n° 26. Vale ressaltar que o seu conteúdo diz
também respeito aos direitos à dignidade da pessoa humana, à intimidade e à privacidade;
todos previstos na Constituição Brasileira. A inspiração destes diplomas busca a
concretização da proteção do ser humano em sua plenitude. Entretanto, muito brasileiros
ainda carecem de condições de acessibilidade a uma habitação digna, que garanta a sua
qualidade de vida, e vivem em ocupações irregulares e condições inadequadas. Questões que
envolvem saneamento básico, proteção aos recursos naturais, saúde pública, distribuição de
renda e dos espaços urbanos estão diretamente relacionados ao direito à moradia. O presente
artigo visa discutir o direito à moradia em face do ordenamento jurídico brasileiro, a fim de
demonstrar a necessidade de efetivação prática deste direito, como forma de garantir
qualidade de vida para as pessoas e adequado desenvolvimento das cidades.
PALAVRAS-CHAVE: Direito à Moradia, Função Social da Cidade, Direito Fundamental.
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A Garantia do Direito à Moradia no Ordenamento Jurídico
Brasileiro
Introdução
O direito enquanto ordenamento jurídico é produto humano (social), que tem por finalidade
ordenar as condutas para a garantia do bem estar e da paz social. A Constituição brasileira,
inclusive, conhecida como Constituição Democrática ou também de Constituição Ambiental
tem, por sua extensão e pluralidade de normas, caráter interdisciplinar atuando em diversas
áreas da sociedade, vinculando e distribuindo competência entre os poderes que compõem o
Estado e os entes da federação.
Como é sabido, o reconhecimento de direitos permeia todo o processo de evolução e
revolução histórica do homem e das sociedades. Os direitos sociais foram reconhecidos como
direitos humanos, primeiramente, na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948,
sendo, a partir de então incorporados gradativamente nas constituições e ordenamentos
jurídicos de cada país. Ressalte-se que no Brasil, porém, a concepção de que esses são direitos
que devem caber a todos os indivíduos igualmente, sem distinção de raça, religião, credo
política, idade ou sexo, só veio a se concretizar com a Constituição Federal de 1988.
A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, um dos diplomas internacionais mais
importantes para a humanidade, já trazia, à época, em seu bojo a valorização desses direitos
como inalienáveis, sejam eles civis, políticos, econômicos, sociais ou culturais, no sentido de
fomentar o estabelecimento de um padrão mínimo de sociabilidade e respeito entre os
cidadãos.
Entretanto, verifica-se que a satisfação desses direitos, inclusive a moradia, a todas as pessoas
indistintamente ainda está distante de ser alcançada. Grande parte da população não tem
satisfeitos direitos básicos como saúde, educação, alimentação e acesso a moradia digna.
Considerando, todavia, o contexto histórico-social, o processo de industrialização e
crescimento das cidades por qual passou este país, é fácil notar que ele não estende o seu gozo
a todos os brasileiros. Decorrente deste fato e da carência de estrutura das cidades brasileiras,
que desconcertantemente não cumprem com sua função social, boa parte da população recorre
às favelas, aos barracos de madeira e papelão, aos morros e encostas, à beira dos rios.
Paralela e indissociável às condições dignas de habitabilidade, como, por exemplo,
saneamento, boa localização das moradas, emerge, embora vagarosamente, a preocupação
ecológica de preservar os aspectos naturais do meio ambiente, seja o solo, os recursos
hídricos, a vegetação nativa e os mangues. Assim é que a compatibilização dos direitos como
moradia e desenvolvimento econômico, por exemplo, com a proteção do ambiente, faz surgir
a noção e impõe a necessidade do desenvolvimento sustentável.
Um importante instrumento é o Plano Diretor trazido pela Constituição Federal em seu artigo
182 ao estabelecer que a política de desenvolvimento urbano seja executada pelo poder
público Municipal, tendo como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
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da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes e posteriormente regulamentado pela Lei
n° 10.257/2001.
Ademais disso, o direito à moradia encontra-se resguardado no ordenamento jurídico
brasileiro também pelas leis federais n° 11.124/2005 e 11.888/2008. A primeira trata do
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social – FNHIS, tendo por objetivo viabilizar para a população de
menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável e implementar
políticas e programas de investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à
habitação voltada à população de menor renda. Em 2008, o governo federal edita o segundo
diploma normativo para fins de assegurar o direito das famílias de baixa renda à assistência
técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social, como
parte integrante do direito social à moradia previsto no art. 6o da Constituição Federal, e
consoante o especificado na alínea r do inciso V do caput do art. 4o da Lei no 10.257, de 10 de
julho de 2001, que regulamenta o artigo 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece
diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
Verifica-se, pois, o quão intrínseco é o tema da moradia com o do meio ambiente, bem como
a necessidade de intervenção do poder público no sentido de, por um lado garantir a toda
população, principalmente a de baixa renda, o mínimo existencial, e por outro impedir que a
pobreza crescente da nossa sociedade acabe por degradar irreversivelmente a natureza,
tornando-se, inclusive, vítima dos seus próprios atos, muitas vezes inconsciente.
A análise perpassa pela discussão de aspectos referentes ao direito à moradia e sua
consolidação enquanto direito social e fundamental no ordenamento jurídico brasileiro, bem
como questões relativas à função social das cidades. Considera a necessidade de efetivação
prática do direito a moradia que está garantido constitucionalmente, qual o posicionamento no
ordenamento jurídico brasileiro e quais as características e os limites que o envolve.
Demonstra que os direitos fundamentais e sua efetivação estão diretamente relacionados com
a ideia de proporção, na medida em que uma vida digna só se concretiza quando estão
presentes outros direitos como a liberdade e a igualdade perante a lei, mas também a saúde, o
emprego, o lazer, a cultura.
1.
O Direito à Moradia: conceito e características
Falar em direito à moradia remete imediatamente ao questionamento do que vem a ser
moradia. Na verdade esse conceito é de fácil percepção, chegando a ser um consenso de que
moradia ou morada é a casa onde se mora, residência em que vive, habitação. E logo
conceitos próximos também o completam como lar, abrigo, proteção, refúgio, família.
A moradia configura-se, portanto, como uma necessidade básica do indivíduo, enquanto ser
humano, e do cidadão, enquanto ser social. O ser humano, por si próprio, vive arraigado de
necessidades, sejam elas fisiológicas, sociais, profissionais, de autoconhecimento, de
reconhecimento pelos outros e demais, que vão sendo assistidas a partir do momento que ele
se firma e se estrutura na sociedade. Entende-se
que o ser humano só se encontraria em
equilíbrio quando todas as suas necessidades estivessem satisfeitas.
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Não se pode, assim, conceber a ausência ao homem de elementos básicos como família,
alimentação, habitação, emprego, integridade física. A sociedade se constitui de forma a unir
esforços, entre várias pessoas, com fulcro na proteção mútua, crescimento conjunto, evolução
social, ou seja, ter condições de sobreviver e crescer, tendo a união do grupo como elemento
essencial para afastar os perigos, a fome, por meio da solidariedade.
Para tanto e de forma a equilibrar as diversas condutas, surge, consequentemente, a
necessidade do Estado, instituição forte e organizada, que irá se amparar no direito, norma
reguladora, para dirimir os conflitos, muitas vezes derivados das desigualdades e carências
extremadas, e garantir a paz social.
Assim, um grupo que se organiza para mutuamente atingir seus objetivos comuns, não pode
conceber a existência na sociedade de tamanhas disparidades e carências de elementos
essenciais para uma vida digna. E a própria dignidade como afirma Carbonari (2007/A). É
qualidade intrínseca do ser humano e por isso esta não poderia ser separada ou retirada dele,
pois já existiria em cada pessoa como algo que lhe é próprio. E acrescenta:
Toda necessidade está intimamente ligada à vida, de forma que a própria vida é ameaçada
quando se elimina totalmente a necessidade. As necessidades vitais, além de não
dependerem da vontade, põem em risco a vida quando não atendidas, e reclamam, portanto,
a satisfação. A qual, por sua vez, passa a ser conteúdo dos direitos humanos fundamentais.
O termo moradia abrange, portanto, mais do que apenas um lugar para residir ou o direito à
propriedade imobiliária, como um direito essencial, que se revela no abrigo, na proteção, na
intimidade, no refúgio, no conforto de um lar.
Todos querem ter sua casa própria, seu lar, sua morada, seu abrigo, seu recôndito e essa
necessidade mobiliza o homem para alcançá-la e o desejo do indivíduo de morar e ocupar um
lugar como residência. Nesse contexto, Silva (2006, p.314) pronuncia-se da seguinte forma:
No morar encontramos a idéia básica da habitualidade no permanecer ocupando uma
edificação, o que sobressai com sua correlação com o residir e o habitar, com a mesma
conotação de permanecer ocupando um lugar permanentemente. O direito à moradia não é
necessariamente direito à casa própria. Quer-se que garanta a todos um teto onde se abrigue
com a família de modo permanente, segundo a própria etimologia do verbo morar, do latim
“morari”, que significava demorar, ficar.
Uma moradia digna, portanto, não pode ser compreendida como um casebre, um barraco de
papelão, palafitas ou semelhantes. O Programa Nacional de Direitos Humanos, disposto no
Decreto n° 4.229/20021, apresenta entre as propostas de ações governamentais, em seu Anexo
I, secção Garantia do Direito à Moradia, 417:
Promover a moradia adequada, incluindo aspectos de habitabilidade, salubridade, condições
ambientais, espaço, privacidade, segurança, durabilidade, abastecimento de água, esgoto
sanitário, disposição de resíduos sólidos e acessibilidade em relação a emprego e aos
equipamentos urbanos, por meio da criação, manutenção e integração de programas e ações
voltadas para a habitação, saneamento básico e infraestrutura urbana.
Entretanto, esta não é a realidade da maioria dos brasileiros, quando se considera a garantia e
o acesso a este direito, inclusive considerando aquelas pessoas que são absolutamente
1
Revogou o Decreto n° 1.904 de 13 de maio de 1996.
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desprovidas de direitos, que não são conhecidas pelo Estado e que vivem nas ruas. Refletindo
sobre essa idéia diz ainda Carbonari (2007/A). :
A eliminação da necessidade obscurece a linha que divide a liberdade da necessidade, a tal
ponto que já não se sabe o que é ser livre e o que é ser forçado pela necessidade. Despidos de
uma condição humana, os pobres são considerados como pessoas inferiores, aos quais, na
grande maioria das vezes, é atribuída a responsabilidade pela situação em que vivem. O
homem que vive em condições desumanas, revirando lixos e morando em barracos, escolheu
essa condição ou foi forçado pela necessidade a aceitar uma condição de subcidadania?
Nesse sentido, ter um lugar no mundo passa a ter uma fundamental importância na vida de
cada pessoa. Pois é na privacidade desse lugar que a pessoa se revela como ser humano. É
onde repousa, onde têm e mantém sua família protegida, onde se encontra consigo mesma e
satisfaz suas necessidades. É onde encontra forças para enfrentar inimigos perigosos, contra
os quais não consegue se defender, como as debilidades naturais, a infância, a velhice, as
moléstias de toda espécie.
No julgamento de um Recurso Extraordinário pelo Supremo Tribunal Federal, o Ministro
Cezar Peluso, ora Relator, sustentou o seguinte:
[...] o direito à moradia, como um direito social, abrange não apenas a tutela da moradia do
proprietário do imóvel, mas o direito de moradia como tal, em sentido geral, isto é, até de
quem não seja proprietário. O direito é amplo. Não se pode dizer que o artigo 6° só
abrangeria os proprietários do imóvel. O direito à moradia é direito que deve ser reconhecido
à ampla classe de pessoas que não têm propriedade de imóvel e, portanto, devem morar sob
alguma das outras formas, mediante os institutos que o ordenamento jurídico prevê para
permitir essa moradia. (STF, RE 407688/SP, Rel. Min. Cesar Peluso, Julgamento 02 02
2006)
O censo demográfico 2000 do IBGE adotou como conceito de domicílio um local
estruturalmente separado e independente que se destina a servir de habitação a uma ou mais
pessoas, ou que esteja sendo utilizado como tal. A separação caracteriza-se quando o local de
moradia é limitado por paredes, muros ou cercas, coberto por um teto, permitindo a uma ou
mais pessoas, que nele habitam, isolar-se das demais, com a finalidade de dormir, reparar e/ou
consumir seus alimentos e proteger-se do meio ambiente, arcando, total ou parcialmente, com
suas despesas de alimentação ou moradia. A independência caracteriza-se quando o local de
moradia tem acesso direto, permitindo aos seus moradores entrar e sair sem a necessidade de
passar por locais de moradia de outras pessoas.
Neste censo, constatou-se que daquelas pessoas que possuem domicílio, muitas estão em
situação irregular. Demonstrou a pesquisa que do total de 57 324 167 domicílios particulares
permanentes do Brasil, 61,8 % encontram-se em situação adequada, 30,1% em situação semiadequada e 8,1% em situação inadequada. A classificação do órgão sobre situação inadequada
significa que estes domicílios encontram-se com abastecimento de água proveniente de poço,
ou nascente ou outra forma, sem banheiro e sanitário ou com escoadouro ligado à fossa
rudimentar, vala, rio, lago, mar ou outra forma, com o lixo sendo queimado, enterrado ou
jogado em terreno baldio ou logradouro, em rio, lago ou mar ou outro destino e mais de dois
moradores por dormitório.
Esses indicadores denotam um contra-senso entre o que é esperado, considerando a citação
acima do Programa Nacional de Direitos Humanos de 2002 e a realidade apresentada pelo
último censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas, do qual se poderia dizer que a
realidade continua revelando esse descompasso.
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Infere-se, pois, dessa discussão a emergente e primaz necessidade, como forma de zelar pela
dignidade da vida humana, de ter efetivada a garantia da moradia e, principalmente do seu
acesso de forma democrática e socializadora, como meio de atingir de forma equânime, justa,
indistinta e digna uma sadia qualidade de vida.
1.1.
O Direito à moradia como direito fundamental
A caracterização ou o agrupamento de determinados direitos a categorias de direitos sociais
ou direitos individuais ou direitos difusos é proveniente das conquistas e evolução das
sociedades, de forma a entendê-los como direitos humanos e tê-los como fundamentais a
partir da incorporação destes no ordenamento jurídico de cada país.
Ainda neste aspecto, cumpre-se esclarecer que os Direitos Humanos constituem necessidade
essencial para proteção dos seres humanos contra os abusos e as violações de condições
mínimas de sobrevivência digna. Eles preexistem ao Estado, sendo garantidos e efetivados
por ele. “(...) os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, são direitos históricos,
ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizadas por lutas em defesa de novas
liberdades contra os velhos poderes, e nascidos de modo gradual, não todos de uma vez e nem
de uma vez por todas” (BOOBIO, 2004, p.21).
Isso quer dizer que vida, liberdade, igualdade, entre outros – imutáveis, universais e naturais
– devem garantir ao indivíduo, pelo simples fato de ser humano, respeito e titularidade. De
acordo com esse entendimento diz Leal (1997):
De certa forma, se um dos fundamentos incontestáveis dos direitos humanos ‘é o próprio
homem, já que ele é sujeito de direitos, é interessante ter-se claro que qualquer fundamento
destes direitos tem de estar voltado ao gênero humano. Neste âmbito, a dignidade humana é
um referencial amplo e móvel que pressupõe e alcança todo e qualquer homem na condição
de justificativa do desenvolvimento da própria existência. Por isto, a procedência da
afirmação de que os direitos humanos têm seu fundamento antropológico na idéia de
necessidades humanas básicas que possuem justificativas racionais para serem exigidas.
A doutrina entende ainda que foi a Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948 que
conferiu a existência consensual internacional de que existem determinados valores universais
acerca do homem e sua existência e costuma dividi-los em três gerações principais, quais
sejam: a primeira geração ou geração dos direitos individuais e políticos; a segunda geração
ou geração dos direitos sociais, culturais e econômicos; e a terceira geração que é a geração
dos direitos difusos (BAHIA, 2006; SILVA, 2006; BONAVIDES, 2007).
A primeira delas tem como marco histórico a quebra do regime monárquico francês, fundando
um novo regime em que todos eram livres e iguais perante a lei. Havia uma idéia de limitação
do poder estatal em face da autonomia, da liberdade e da livre-iniciativa. Os direitos que
integram a primeira geração são o direito à vida, à propriedade, à liberdade e à igualdade de
todos perante a lei, os direitos políticos e as garantias processuais.
A idéia de liberdade e igualdade propagada pela primeira geração, entretanto, não foi
suficiente para garantir e alcançar a dignidade da pessoa humana além do formalismo. Os
direitos sociais são também chamados de direitos de segunda geração ao lado dos quais estão
7
os direitos culturais e econômicos. Dentro do contexto da evolução dos direitos humanos, a
sociedade reconheceu a sua incapacidade de se auto-regular, a partir dos princípios da
igualdade, da liberdade, da livre-iniciativa, da propriedade privada e de que não existem
homens livres e iguais em uma sociedade desigual, recorreu ao Estado como forma de prover
direitos básicos e comuns a todos os cidadãos como o trabalho, a previdência, a saúde, dentre
outros. Por sua natureza e construção histórica, os direitos sociais devem exigir maior atuação
estatal, no intuito de equilibrar as desigualdades e garantir seu cumprimento a todos
indistintamente (BAHIA, 2006; KERBAUY, 2006). Ensina Silva (2006, p. 286):
Assim, podemos dizer que os direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do
homem, são prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente,
enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições e vida aos mais
fracos, direitos que tendem a realizar a equalização de situações sociais desiguais. São,
portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade.
Por fim, o grupo dos direitos de terceira geração abrange tem em si um caráter difuso, tanto
quanto aos seus legitimados, quanto ao seu marco histórico inicial, que é indefinido. Eles
relacionam-se com homem não enquanto indivíduo, mas sim com a humanidade ou
determinados grupos humanos e por isso difusos, coletivos e transindividuais. São exemplos o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, à sadia qualidade de vida, ao
desenvolvimento e à paz.
Há ainda que considerar direitos de quarta geração como, pó exemplo, o direito à democracia
e os direitos de quinta geração como a bioética e a biotecnologia (BAHIA, 2006).
Dessa forma, e considerando todo um processo evolutivo dos direitos individuais, sociais,
coletivos e difusos, percebe-se que eles já estão reconhecidos e garantidos pela constituição
brasileira, requerendo ações concretas do Estado para efetivá-los e torná-los presença ativa na
vida das pessoas, principalmente, daquelas que mais necessitam. Todos os direitos são
indispensáveis para atribuir a condição de dignidade à vida humana, devido a relação de
interdependência que existem entre eles para tornarem-se eficazes. Seria o que se chama de
Teoria Holística2 ou integral dos direitos humanos (BAHIA, p. 31).
O excesso de liberdade alcançado pelos direitos de primeira geração, como a liberdade,
propriedade, trouxe como conseqüência um caos social representado, principalmente, pela
desigualdade e pela concentração de riquezas. Nem todas as pessoas têm as mesmas
condições e como conseqüência uma classe pobre é subjugada e destituída de direitos. Para
que os direitos humanos possam ser devidamente garantidos, é preciso haver uma atuação
positiva do Estado, além de uma organização social para atingir esta finalidade como afirma
Kerbauy:
A perspectiva social agrega aos direitos humanos a reivindicação pelos não privilegiados de
seu direito a participar do bem-estar social, que veio sendo construído ao longo do tempo
através de um processo coletivo [...] os titulares desses direitos são, de um lado, o Estado,
que deverá angariar recursos para presta-lo de forma efetiva e, de outro, o homem em sua
individualidade. (2006, p. 117)
2
Conforme a Declaração e Programa de Ação de Viena: “Todos os direitos humanos são universais, indivisíveis
interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos de forma
global, justa e eqüitativa, em pé de igualdade e com a mesma ênfase. Embora particularidades nacionais e
regionais devam ser levadas em consideração, assim como diversos contextos históricos, culturais e religiosos, é
dever dos Estados promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, sejam quais forme
seus sistemas políticos, econômicos e cultura”.
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Mesmo com o reconhecimento internacional dos direitos sociais, muitas famílias ainda
carecem de moradia, sobrevivendo em habitações alternativas como barracos, cortiços, entre
outros e, na maioria das vezes, irregulares, invadindo terrenos públicos e privados, ocupando
áreas de preservação ambiental permanente, sem saneamento básico e infra-estrutura,
poluindo lençóis freáticos, arroios, depositando irregularmente seus resíduos nas encostas,
retirando vegetação natural, aterrando mangue, entre outros problemas, para se abrigarem e
poderem constituir suas famílias e lares.
Essa problemática, entretanto, reúne uma série de variáveis sociais, históricas e econômicas.
O desenvolvimento econômico brasileiro, que se quis ser rápido e emergente, para
acompanhar as grandes potências mundiais, não considerou a realidade econômica da maior
parte do país, o grau de educação e instrução das pessoas, a estrutura física, geográfica e
espacial das cidades, a concentração da riqueza, nem as disparidades regionais, levando a um
intenso crescimento desordenado nas grandes metrópoles, a partir da década de 70 .
Inegável a necessidade precípua de se ter um lugar para morar, o problema consubstancia a
forma desordenada de ocupação do solo urbano ou rural e principalmente a atitude passiva e
omissa do poder público, que traz por conseqüência uma série de prejuízos, muitos deles
irreversíveis para o meio ambiente. Entende-se que para que o direito à moradia possa ser
efetivado deve-se garantir o acesso, reduzindo-se o déficit habitacional, bem como moradias
adequadas, que não sejam precárias, insalubres, ilegais e irregulares.
2.
O Direito à moradia no ordenamento jurídico brasileiro
Como visto acima os direitos humanos assumes a perspectiva de direitos fundamentais a
partir da positivação no ordenamento jurídico de cada Estado. As declarações internacionais
não possuem o condão de obrigar nenhum Estado soberano, mas apenas promulgar
orientações, interesses, recomendações de atuação por parte dos países signatários de
posicionamentos afinados em âmbito internacional.
Ocorre que cada país organiza-se internamente tanto no âmbito administrativo, quanto no
âmbito legislativo de forma soberana, autônoma e independente, tendo em vista as suas
próprias características e interesses.
No Brasil, o processo de crescimento das cidades e consequente urbanização se deu de forma
tardia, em decorrência da industrialização do país, a partir da década 30, que atraiu as pessoas
do campo para a cidade. Este fenômeno é conhecido como êxodo rural.
O processo de urbanização, ou seja, a concentração de população nas cidades, deu-se de
forma progressiva, rápida e sem controle de forma que em 1960 a população urbana já era
maior que a rural, por conta da industrialização e do fenômeno chamado de força de atração
das cidades. O desenvolvimento, os edifícios, os carros, a promessa de melhores empregos, as
inovações tecnológicas, científicas e medicinais; tudo isso criava a esfera de fascínio pelos
grandes centros urbanos.
Verifica-se que o despreparo legal e estrutural dos municípios para esse processo de
crescimento, acabou por provocar grandes alterações no meio ambiente natural e urbano.
Pode-se destacar como formas de degradação ambiental a poluição de rios, lagos e mares, a
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contaminação do solo por produtos químicos e tóxicos, o desmatamento, a erradicação de
árvores no espaço das cidades, aterramento de mangues, poluição atmosférica decorrente da
produção de gases poluentes. Este processo tem como causas a explosão demográfica das
cidades, desemprego, favelização, habitações precárias, falta de saneamento básico, descarte
inadequado do lixo (resíduos urbanos, domésticos, industriais e de saúde), intensificação do
consumo de produtos industrializados, exploração massiva dos recursos naturais não
renováveis.
Diversos autores apontam, inclusive, que o desenvolvimento implantado no Brasil nas últimas
décadas, caracterizou-se pela combinação de uma acelerada degradação ambiental, com a
manutenção de altos índices de pobreza, acentuada pela concentração espacial, especialmente
em assentamentos urbanos (BUARQUE E SOUZA, 1995; ROCHA 1999).
A falta de controle do crescimento das cidades trouxe, portanto, uma grande margem de
degradação ambiental e uma quebra na qualidade de vida das pessoas. Segundo Rocha o
ordenamento racional do espaço urbano não pode dissociar-se da proteção ambiental, assim
como as normas urbanísticas e ambientais devem manter entre si estreita ligação para garantir
e proporcionar a qualidade de vida dos habitantes da cidade. Entender que “o ambiente
urbano pertence ao conceito macro meio ambiente” é fundamental (ROCHA, 1999, p.1).
Da mesma forma que a urbanização ocorreu de forma tardia, assim também a preocupação
com políticas públicas e normas para as questões voltadas para a moradia e desenvolvimento
urbano.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 inovou na história das
constituições brasileiras ao inserir em seu texto o Capítulo que trata da Política Urbana,
artigos 182 e 183, o Capítulo II, do Título VII, Da Ordem Econômica e Financeira, que traz
diretrizes importantes para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem- estar de seus habitantes.
Com relação ao direito à moradia, apenas em 2000, doze anos após a sua promulgação,
através da Emenda n° 26, este veio a ser inserido no artigo 6º no rol dos Direitos e Garantias
Fundamentais, entre os direitos sociais.
O direito à moradia é citado em outros dispositivos como o artigo 7°, IV:
Art. 7° São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria
de sua condição social:
IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas
necessidades básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde,
lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim.
Também na organização político-administrativa da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, a Constituição apresenta diversas competências, como, por exemplo, o Art. 23,
“É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: IX –
promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico.”. A questão habitacional deve ser, portanto, observada por todos e cada
um dos entes federativos que compõem o Estado, de maneira independente, no que se refere à
promoção de uma digna qualidade de vida.
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Em 2005, a Lei n° 11.124/2005, coloca entre os princípios do Sistema Nacional de Habitação
de Interesse Social – SNHIS, a moradia digna como direito e vetor de inclusão social.
Em 2008, a Lei n° 11.888, ao assegurar às famílias de baixa renda assistência técnica pública
e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social, prescreve que além de
assegurar o direito à moradia, a assistência técnica de que trata este artigo objetiva otimizar e
qualificar o uso e o aproveitamento racional do espaço edificado e de seu entorno, bem como
dos recursos humanos, técnicos e econômicos empregados no projeto e na construção da
habitação; formalizar o processo de edificação, reforma ou ampliação da habitação perante o
poder público municipal e outros órgãos públicos; evitar a ocupação de áreas de risco e de
interesse ambiental; IV - propiciar e qualificar a ocupação do sítio urbano em consonância
com a legislação urbanística e ambiental (Art. 2°, § 2o).
2.1.
O Município e a Função Social da Cidade
Diante das normas explicitadas acima referentes ao direito a moradia e ao planejamento
urbano, a Constituição Federal atribui especial importância aos municípios, enquanto ente
federativo, como competente para legislar sobre assuntos de interesse local e promover, no
que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano (Art. 30, I e VIII).
O município compreende a unidade federativa reconhecida pela Constituição Federal de 1988,
artigos 1° e 18, que perfaz, junto com a União, os Estados e o Distrito Federal, a organização
político-administrativa da República Federativa do Brasil. A extensão territorial do município
abrange o ambiente urbano, a cidade, e o ambiente rural. Inclui-se ainda na sua dimensão a
possibilidade prevista no artigo 30, IV3 de criar, organizar e suprimir distritos, que
representam descentralização territorial administrativa.
Conforme artigo 182, da Constituição Federal, compete ao poder público municipal dispor em
lei sobre as medidas administrativas referentes à Política de Desenvolvimento urbano,
garantindo as funções sociais da cidade, bem como o bem-estar de seus habitantes.
Para realizar o adequado desenvolvimento urbano, o Poder Público precisa associar entre seu
Plano de Metas o crescimento econômico, a redução das desigualdades, a desconcentração ou
distribuição de renda e uma política ambiental eficaz. Além disso, torna-se necessário
responsabilizar socialmente e conscientemente os cidadãos, as empresas privadas, as escolas,
o Estado, para uma ação diária, contínua e integralizada, que não prejudique o direito das
futuras gerações, na busca de uma vida digna e sadia.
A análise dos dispositivos legais supracitados, todavia, leva ao entendimento de que o Estado
deve possibilitar o acesso à moradia a todos os cidadãos, adotando políticas públicas, através
de planos e programas, que garantam o acesso ao mercado habitacional àqueles que não têm
condições financeiras e sociais de garantir a si próprio e aos seus familiares as necessidades
básicas (GOMES, 2005). Entretanto, quer-se que o Estado não simplesmente dê-lhes a
morada. É uma questão de inclusão social, em que a moradia não pode ser analisada de forma
3
Constituição Federal Brasileira de 1988. Art. 30. Compete aos Municípios: (...) IV - criar, organizar e suprimir
distritos, observada a legislação estadual;(...).
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unívoca, mas atrelada à garantia de emprego, alimentação, segurança, transporte, circulação,
dentre outros fatores sociais.
É importante que o poder público, além de garantir o acesso à moradia digna com infraestrutura adequada para essas pessoas, fomente o desenvolvimento de uma consciência
ecológica, educando para que os cidadãos não degradem o ambiente.
Apesar de muitos municípios brasileiros ainda não legislarem sobre o uso e a ordenação do
solo urbano, o Plano Diretor, previsto no artigo 182 e regulamentado pela Lei n° 10.257/2001
ou Estatuto da Cidade, é instrumento básico da política urbana do município cuja finalidade é
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e assim garantir o bem-estar
da comunidade local. O Estatuto da Cidade também traz em si a idéia de participação popular
de forma direta e universal, na medida em que prevê audiências públicas para discussão e
aprovação dos temas e dispositivos a serem incluídos no Plano Diretor. Ensinam Minichielo e
Ribeiro:
O Plano Diretor surgiu como o instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana, sendo obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, como
tratado no § 1 do mesmo Art. 182, da Constituição de 1988, posteriormente regulamentado
pelo Estatuto da Cidade, a partir do Capítulo III, iniciando-se no Art. 39, devendo ser
aprovado por lei municipal22, deverá englobar o território do município como um todo,
devendo ser garantido pelo Poder Legislativo e Executivo municipais a promoção de
audiências públicas e debates com a participação população e associações representativas de
vários segmentos da comunidade, garantindo-se ainda a publicidade quanto aos documentos
e informações produzidos, bem como o acesso a qualquer interessado aos documentos e
informações produzidos.
Como leciona Saule Júnior, a cidade é direito dos seus habitantes, que abrange o direito a ter
condições dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania, de ampliar os direitos
fundamentais, de participar da gestão da cidade, de viver em um meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sustentável.
Rocha (1999, p.37) complementa dizendo que “a efetivação da função social da cidade
estabelece-se quando o direito à cidade pode ser exercido em sua plenitude, ou seja, a cidade
cumpre sua função social quando os cidadãos possuem os direitos urbanos” e entendendo que
dentro da função social da cidade existe a função ambiental da cidade complementa:
A cidade cumpre sua função ambiental quando garante a todos o direito ao meio ambiente
urbano ecologicamente equilibrado, na existência de áreas verdes e equipamentos públicos,
espaços de lazer e cultura, transportes públicos, esgotamento sanitário, serviços de água, luz,
pavimentação de vias públicas.
As cidades, de uma forma geral, e a propriedade urbana devem desenvolver plenamente suas
funções social e ambiental, de forma a garantir o direito a cidades sustentáveis e a gestão
democrática, em prol do bem coletivo, da segurança, do bem estar dos cidadãos e do
equilíbrio ambiental.
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Considerações Finais
O Direito tem importante papel no processo de urbanização e desenvolvimento das cidades,
principalmente no que se refere aos processos de planejamento municipal e gestão
democrática das políticas urbanas.
Estudar o direito à cidade sustentável é fundamental em razão do fato de não se perceber na
sociedade, de forma generalizada, bem como nos cursos de direito, a preocupação com a
disciplina jurídica das cidades.
Como verificado no decorrer deste trabalho, o espaço urbano brasileiro tem inequívoca
correlação com a estrutura econômica do país e sua formação social e a carência de
planejamentos urbanos eficientes acaba por afetar o equilíbrio do bem ambiental.
Ter uma moradia digna é direito constitucionalmente garantido, entretanto, o crescimento
urbano acelerado e descontrolado, bem como as construções desordenadas provocam
alterações, muitas vezes irreversíveis, no Meio Ambiente.
Conclui-se o presente trabalho entendendo ser possível ajustar a situação atual dos municípios
brasileiros para o correto uso e ocupação do solo, através do Plano Diretor, buscando atender
as funções social e ambiental da cidade.
Numa análise imediata poder-se-ia dizer que a efetivação do direito à moradia constituiria
uma finalidade mais direta para a garantia da qualidade de vida e da dignidade da pessoa
humana. Entretanto, torna-se necessário ressaltar que a natureza é o primeiro habitat dos seres
vivos e sem ela seria impossível conceber a vida no Planeta Terra.
Portanto, a garantia real e necessária do direito a um lar dignamente habitável, prescinde
indubitavelmente da preservação do macro meio ambiente e todos os seus recursos dele
provenientes, devendo-se adotar a ponderação de valores como método de interpretação do
caso concreto, quando esses bens estiverem em conflito.
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