AVALIAÇÃO DAS FUNDAÇÕES EM PORTUGAL:
PASSADO, PRESENTE E FUTURO
Rute Abreu
Professora Coordenadora, ESTG-IPG, [email protected]
Fátima David
Professora Adjunta, UDI-IPG, [email protected]
Lilia Augusto
Estudante de Mestrado em Gestão da ESTG-IPG, [email protected]
Instituto Politécnico da Guarda
Av. Dr. Francisco Sá Carneiro, 50, ESTG
6300-559 Guarda, Portugal
Tfno: + 351 271 220 120
Fax: + 351 271 220 150
Palavras-chave: Contabilidade, Avaliação, Fundações, Portugal.
Área Temática: Contabilidade do setor não lucrativo
Metodologia: Survey
AGRADECIMENTO
As autoras agradecem aos revisores desta investigação os comentários, bem como ao Prof. Doutor José Angel Lopez Perez
(Universidad de Sevilla, España) o apoio demonstrado.
A segunda autora agradece o financiamento desta investigação através
dos Fundos Nacionais da FCT – Fundação para a Ciência e a
Tecnologia no âmbito do projecto Refª: PEst-OE/EGE/UI4056/2011.
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AVALIAÇÃO DAS FUNDAÇÕES EM PORTUGAL:
PASSADO, PRESENTE E FUTURO
RESUMO
A presente investigação evidencia uma avaliação das Fundações portuguesas, de modo a
informar a sociedade, em geral, e cada cidadão, em particular, sobre a legitimidade da sua
atuação, bem como a relevância, eficácia e sustentabilidade das suas atividades. A
metodologia de investigação subdivide-se em três partes. A primeira parte, ao analisar o
passado, suporta-se numa revisão da literatura sobre o quadro normativo e legal das
Fundações portuguesas. A segunda parte, ao observar o presente, realiza uma análise
exploratória que destaca as estratégias e iniciativas das Fundações, após o Censo de 2012
promovido pelo Governo Português, permitindo avaliar a relevância, eficácia e
sustentabilidade das mesmas. A terceira parte, ao perspetivar o futuro das Fundações, face à
importância e legitimidade de sua atuação, destaca a definição de uma estratégia
diferenciadora. Os resultados da investigação confirmam que as Fundações portuguesas
devem promover uma orientação estratégica de responsabilidade social, com reforço da
transparência, accountability e sustentabilidade, através da conjugação de um plano de
atividades consolidado com a gestão de risco e fundamentado com a análise de
custo/beneficio.
Palavras-chave: Contabilidade, Avaliação, Fundações, Portugal.
Área Temática: Contabilidade do setor não lucrativo
Metodologia: Survey
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INTRODUÇÃO
A presente investigação evidencia uma avaliação das Fundações portuguesas. Apesar do
difícil contexto económico e da grave crise financeira, o aumento persistente das Fundações,
que segundo a PCM (2013) se estimaram em 2012 em 831, implicou a presente avaliação
dado o interesse social das mesmas (EC, 2005; EC, 2006; DGEAC, 2010), tendo em conta o
cumprimento do quadro legal aplicável à sua atividade, o real crescimento, o valor criado para
os seus fundadores/doadores, a proteção dos interesses dos stakeholders e a sustentabilidade a
longo prazo face aos riscos assumidos (Eikenberry, 2006).
Assim, é atribuído especial destaque à rede de parcerias e de desenvolvimento mútuo assente
nas doações, ofertas ou cedências de património que permitem gerir de forma cada vez mais
rigorosa e eficaz a cadeia de valor das Fundações, conciliando os riscos que selecionam e
avaliam as atividades, suportadas na ética como elemento fundamental das relações entre
stakeholders, de modo a informar o cidadão sobre a legitimidade da sua atuação, bem como a
transparência das suas atividades (Peloza e Falkenberg, 2009).
O setor das Fundações enfrenta desafios e por isso esta investigação implicou uma revisão da
literatura, nomeadamente sobre a tipologia das Fundações e o objetivo principal que beneficia
o cidadão. Nesta medida, Donaldson e Preston (1995) defendem que na teoria do stakeholder
pode ser postulado um modelo de organização em que todas as pessoas ou grupos com
interesses legítimos participam numa organização para obter benefícios e não há nenhuma
prioridade face ao conjunto de interesses e benefícios de uma parte sobre a outra. Deste modo,
as Fundações são organizações destinadas a prosseguir um fim duradouro, necessariamente de
interesse social, ao qual se encontra afecto um acervo suficiente para a realização dos
objetivos que se propõe.
A investigação suportou-se numa análise exploratória das Fundações (Abreu et al, 2013),
dado o Censo promovido pelo Governo português (SEAP, 2012; SEAP, 2013) que, em 2012,
as avaliou segundo três critérios: pertinência/relevância, eficácia e sustentabilidade. O Censo
consta entre as propostas do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal
(DGEFA, 2011), que procurou racionalizar os encargos públicos, reduzindo o “Estado
paralelo”, tendo sido relacionado com diversas organizações, especificamente: as Fundações.
Paralelamente reconhecesse que as Fundações devem promover uma orientação estratégica de
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responsabilidade social (Caldwell, 1994), com reforço da transparência, divulgação, gestão de
risco e sustentabilidade.
Para o efeito, a presente investigação encontra-se organizada da seguinte forma: a secção 2,
ao analisar o passado, suporta-se numa revisão da literatura sobre o quadro normativo e legal
das Fundações portuguesas; na secção 3, ao observar o presente, contextualiza-se a
importância do processo de avaliação, em geral, e do caso das Fundações, em particular; e na
secção 4 realiza-se uma análise exploratória (Maroco, 2011), que destaca as estratégias e
iniciativas das Fundações, após o Censo de 2012 promovido pelo Governo Português,
permitindo avaliar a relevância, eficácia e sustentabilidade das mesmas, tendo como
metodologia a análise de contéudos dos relatórios proposta por Krippendorff (2004) e as
estatísticas publicadas (SEAP, 2012; SEAP, 2013); e na secção 5 conclui-se a investigação
perspetivando o futuro das Fundações, face à importância e legitimidade de sua atuação.
2. CARATERIZAÇÃO DAS FUNDAÇÕES
A caraterização das Fundações implica a definição do seu conceito. O Código Civil Português
de 1867 (IN, 1868) apresentou uma definição das Fundações, tendo detalhado no Título VI da
Parte I relativa às “pessoas moraes” que:
1. No artigo 32º: “pessoas moraes as associações ou corporações temporárias ou
perpétuas, fundadas com algum fim ou por algum motivo de utilidade pública, ou de
utilidade pública e particular conjunctamente, que nas suas relações civis
representam uma individualidade jurídica.”
2. No artigo 35º: “associações e corporações perpétuas (…) adquirirem por t´´itulo
gratuito, não sendo desta espécie, serão, salvas as disposições de leis especiaes,
convertidos nella dentro de um ano, sob pena de os perderem em benefício da fazenda
nacional.”
Ao longo dos anos estas definições foram consolidadas e no atual Código Civil (DGPJ, 2013),
no capítulo das pessoas coletivas, no nº 1 do artigo 157º, já é referido que: “As disposições do
presente capítulo são aplicáveis às associações que não tenham por fim o lucro económico
dos associados, às fundações de interesse social, e ainda às sociedades, quando a analogia
das situações o justifique.”
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No mesmo sentido, Andrews (1956) considerou que é uma organização não-governamental,
sem fins lucrativos, com recursos próprios (geralmente a partir de uma única fonte, seja um
indivíduo, uma família ou uma empresa) com um programa gerido pelos seus próprios
curadores e diretores, estabelecido para manter ou auxiliar diversas atividades, como por
exemplo, educacionais, sociais, de caridade, religiosas ou para servir o bem comum,
principalmente através de doações para outras organizações sem fins lucrativos. Porém, o
Manual das Nações Unidas para as Instituições sem fins lucrativos (ONU, 2003) afirma que
este setor é constituido por: (a) organizações; (b) privadas, sendo institucionalmente separadas
do governo; que (c) não têm fins lucrativos e, pela lei ou pelo costume, não distribuem
qualquer excedente que podem gerar a aqueles que os possuem ou os controlam; (d) autogovernadas; e (e) natureza voluntária.
Pratas (2009: 252) definiu que a Fundação é uma “pessoa coletiva cujo elemento fundamental
é um conjunto de bens afetados de forma permanente à realização de determinada finalidade,
de natureza altruísta”. Porém, Correia (2010) afirmou que as Fundações são autónomas do
seu instituidor, quer seja uma pessoa singular ou coletiva e enquadram-se na prossecução de
determinados fins e às quais a lei civil atribui personalidade jurídica.
No contexto destas definições, foi possível constatar que, no Relatório do Tribunal de Contas
sobre as Fundações (TC, 2011), este encontrou dificuldade de controlo das Fundações
decorrente da dispersão legislativa, desarticulação entre as várias entidades administrativas
intervenientes e inexistência de base-de-dados centralizada.
Por todos estes motivos, a Lei nº 1/2012, publicada a 3 de janeiro (AR, 2012a), criou a
obrigação de realizar um Censo que centralizasse todas as informações numa só entidade, isto
é, a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (SGPCM). Assim, a Resolução
do Conselho de Ministros nº 13-A/2013, de 8 de março (PCM, 2013), aprovou, relativamente
ao processo de Censo às Fundações, as decisões finais e estabeleceu os procedimentos e as
diligências necessárias à concretização das respetivas decisões de extinção, redução ou
cessação de apoios financeiros públicos e de cancelamento do estatuto de utilidade pública. O
Quadro 1 apresenta a distribuição das Fundações segundo o regime legal, subdividindo em
Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) e Outras Fundações que responderam
ao Censo de 2012.
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Quadro 1. Distribuição das Fundações segundo Regime Legal
Regime legal
IPSS
Outras
Total (Nº)
Públicas de direito público
0
0
0
Públicas de direito privado
26
73
99
Público-privadas
8
12
20
140
142
282
174
227
401
Privadas
Total (Nº)
Fonte: SEAP (2012).
A Lei nº 24/2012, publicada em 9 de Julho (AR, 2012b), veio consagrar alterações legislativas
ao Código Civil, em particular no capítulo dedicada às pessoas coletivas e no que diz respeito
às Fundações, designando-se por Lei-Quadro das Fundações. Este regime jurídico autónomo é
aplicável às Fundações e deverá, como regra geral, considerar-se como prevalecendo face aos
restantes regimes especiais.
O Quadro 1 não apresenta «Fundações públicas de direito público». Estas, que usam a
designação de «Fundação, I.P.», regem-se pela respetiva lei orgânica e são criadas
exclusivamente por pessoas coletivas públicas, sendo os fundos personalizados criados
exclusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos da Lei-Quadro dos institutos
públicos, aprovada pela Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro (AR, 2004), alterada pela Lei nº
51/2005, de 30 de agosto (AR, 2005), pelos Decreto-Lei nº 200/2006, de 25 de outubro
(MFAP, 2006) e 105/2007, de 3 de abril (MFAP, 2007), pela Lei nº 64-A/2008, de 31 de
dezembro (AR, 2008), pelo Decreto-Lei nº 40/2011, de 22 de março (MFAP, 2011b) e pela
Resolução da Assembleia da República nº 86/2011, de 11 de abril (AR, 2011).
Também segundo o Quadro 1 existem, por um lado, 25% do total das Fundações como
«Fundações públicas de direito privado», que são criadas por uma ou mais pessoas coletivas
públicas ou com pessoas de direito privado, desde que aquelas, isolada ou conjuntamente,
detenham uma influência dominante sobre a Fundação. Por outro lado, segundo o Quadro 1,
5% do total das Fundações são «Fundações público-privadas», criadas conjuntamente por
uma ou mais pessoas coletivas públicas e por pessoas de direito privado, desde que aquelas,
isolada ou conjuntamente, não detenham uma influência dominante sobre a Fundação.
Por último, segundo o Quadro 1, 70% do total das Fundações são «Fundações privadas»,
criadas por uma ou mais pessoas de direito privado e usam a designação «Fundação, F.P.».
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Neste contexto, os fundadores devem ser qualificáveis e como pessoas colectivas está-lhes
associado uma base legal com detenção de uma influência dominante na Fundação em causa,
isto é, a afetação exclusiva ou maioritária de ativos que integram o acervo patrimonial da
Fundação, ou a prerrogativa da designação ou destituição da maioria dos titulares do órgão de
administração da Fundação.
Outro aspeto crucial nas Fundações relaciona-se com a respetiva personalidade jurídica. A
Lei-Quadro das Fundações define que a aquisição de personalidade jurídica de uma Fundação
é um ato jurídico atribuído pelo Primeiro-Ministro. No caso das Fundações privadas e no
âmbito das Fundações públicas, resulta diretamente do ato da sua criação. Mais se detalha
que, no nº 1 do artigo 57º da referida Lei, o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias
locais, outras pessoas coletivas da administração autónoma e as demais pessoas coletivas
públicas estão impedidas de criar ou participar em novas «Fundações públicas de direito
privado». Face ao exposto, o Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal
(DGEFA, 2011) confirma que: “24. A criação de novas entidades públicas e quasi-público
será controlada de forma mais rigorosa e as entidades numéricas existentes serão
simplificados. Em conjunto com a revisão das empresas públicas, uma pesquisa abrangente
de entidades públicas e semi-públicas, incluindo associações, fundações e outros organismos,
em todos os níveis de governo, será publicado até o final de 2011.”
Ainda, no direito fundacional, o efeito, mais adverso e favorável, da Lei-Quadro das
Fundações é, sem dúvida, a atribuição de estatuto de utilidade pública com delimitação
temporal de cinco anos, que é renovável, pese embora seja necessária a apresentação do
pedido de renovação, tal como detalha o nº 5 do artigo 25.º da referida Lei. Esta atribuição é
da competência do Primeiro-Ministro, o qual pode delegar a mesma.
Após a confirmação da obtenção do estatuto de utilidade pública, publicado no Diário da
República, verifica-se a limitação dos Gastos da Fundação. Assim, na Demonstração de
Resultados, os gastos com pessoal não poderão exceder uma percentagem dos seus réditos
anuais no caso de Fundações com utilidade pública. Por conseguinte, se, por um lado, a
atividade da Fundação é predominante na concessão de benefícios ou apoios financeiros à
comunidade o limite ascende a 10%, se, por outro lado, presta serviços à comunidade então o
limite será de 67%.
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No direito fundacional, outro efeito da Lei-Quadro das Fundações é o próprio modelo
organizacional. Este deve ser composto de dois órgãos executivos para a gestão corrente da
Fundação, isto é, um órgão de administração e um órgão diretivo ou executivo. Segundo o
artigo 26º da Lei-Quadro das Fundações, o órgão de fiscalização pode revestir a forma de um
fiscal único ou um conselho fiscal, mas o mesmo também implica diversas restrições quanto
ao número impar de membros.
Da caraterização das Fundações resulta um novo regime aparentemente mais harmonizado,
mas existem exceções que não estão consagradas na Lei-Quadro das Fundações, por exemplo:
na Lei nº 16/2001, relativa à Liberdade Religiosa, as Fundações instituídas por confissões
religiosas (AR, 2001); na Lei nº 62/2007, as Fundações da Instituições de Ensino superior
público (AR, 2007); e no Decreto-Lei nº 369/2007, a Agência de Avaliação e Acreditação do
Ensino Superior - A3ES (MCTES, 2007). Assim, as Fundações mantêm a natureza altruísta
como forma de transformação da sociedade (Helliel e Putman, 2004; Joppke, 2007; Stone,
1975).
3. O PROCESSO DE AVALIAÇÃO
A importância do processo de avaliação exige um diagnóstico face aos princípios de
responsabilidade social com inventariação dos possíveis impactos negativos e positivos na
atividade das Fundações. Por conseguinte, entre os princípios propostos por Crowther e
Rayman-Bacchus (2004: 241), os autores referem o princípio da transparência, como o: “(…)
impacto externo das acções da entidade que pode ser identificado no relatório dessa
entidade, sendo que os efeitos pertinentes não são dissimulados no interior desse relatório e
podem ser vistos como uma parte do processo de reconhecimento da sua responsabilidade”.
Nesta medida, a Lei-Quadro das Fundações obriga ao dever de divulgação de informações
que se relacionem com: i) A composição dos respetivos órgãos sociais; ii) Os relatórios anuais
de contas e de atividades; iii) Estatutos; iv) Identificação do número e natureza dos vínculos
dos trabalhadores; v) Relatório anual de auditoria externa (obrigatório para Fundações cujos
rendimentos anuais sejam superiores aos fixados mediante Portaria do Governo) e vi)
Descrição do património inicial e montantes discriminados dos apoios financeiros recebidos
(no caso de Fundações com o estatuto de utilidade pública).
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Paralelamente a este conjunto de obrigações existe, também, a necessidade do sistema de
informação contabilístico ser fundamentado na Norma Contabilística de Relato Financeiro das
Entidades do Setor Não Lucrativo (NCRF-ESNL) aplicável às Fundações, conforme o Aviso
nº 6726-B/2011, de 14 de Março (MFAP, 2011a). Para os exercícios iniciados em 1 de
Janeiro de 2012, as demonstrações financeiras devem ser preparadas no quadro das
disposições em vigor com o Decreto-Lei nº 36-A/2011, de 9 de Março (MFAP, 2011c), e de
acordo com a NCRF-ESNL - parte integrante do Sistema de Normalização Contabilística incluindo a correspondente estrutura conceptual e modelos de demonstrações financeiras,
conforme a Portaria nº 105/2011 de 14 de Março (MFAP, 2011d).
A extensão do princípio da transparência obriga que as Fundações de direito privado passem a
estar sujeitas ao regime declarativo previsto no Decreto-Lei nº 8/2007, de 17 de Janeiro
(MFAP, 2007), isto é ao requisito da Informação Empresarial Simplificada (IES). Do anterior,
tendo por base as principais caraterísticas das Fundações, verifica-se a necesidade de
cumprimento das obrigações declarativas e de pagamento de impostos, apesar de não se
organizarem de forma empresarial. Contudo, em vários campos de atividades podem assumir
especificidades semelhantes do ponto de vista da natureza jurídica, institucional e
organizacional. Face ao exposto, quer nos Serviços da Presidência do Conselho de Ministros,
quer nas respetivas páginas de internet das Fundações com estatuto de utilidade pública foi
possível observar que as mesmas já desenvolvem tal prática e nessa medida respondem à
prestação de contas.
O princípio de accountability, na perspetiva de Crowther e Rayman-Bacchus (2004: 240),
deve ser entendido como: “a preocupação da organização ao reconhecer que a sua acção
afecta o ambiente externo, assumindo, por isso, a responsabilidade pelos efeitos das suas
ações”. Assim, outro efeito da Lei-Quadro das Fundações é que ao abrigo do artigo 11º será
necessária uma autorização da entidade competente para o reconhecimento da alienação de
bens que integram o património inicial de Fundações e que se revistam de especial significado
para os respetivos fins.
Por seu lado, o princípio de sustentabilidade, segundo Crowther e Rayman-Bacchus (2004:
239), corresponde ao “efeito produzido por uma acção adoptada no presente e as suas
repercussões no futuro. Se os recursos são utilizados, no presente, então eles não estão mais
disponíveis no futuro, e isto é particularmente preocupante se os recursos são finitos, em
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quantidade”. A responsabilidade social ligada ao desenvolvimento das Fundações implica
uma estratégia de intervenção contínua, porque só assim segundo o Programa de Assistência
Económica e Financeira a Portugal (DGEFA, 2011) permitirá: “Eliminar, no que diz respeito
às fundações públicas, tal como estabelecido na Lei n. º 62/2007, todas as isenções que
permitam a adjudicação directa de contratos públicos acima dos limiares de directivas
relativas aos contratos públicos para garantir a plena conformidade com as directivas [Q42011]”. Face ao exposto, o Governo vai alterar o quadro legal nacional de contratos públicos
e melhorar as práticas de atribuição de fundos para garantir um ambiente de negócios mais
transparente e competitivo e melhorar a eficiência dos gastos públicos.
Face ao exposto, a elaboração do diagnóstico sobre a importância do processo de avaliação, o
mesmo não é exaustivo por limitações temporais, acesso a informação de cada Fundação, bem
como à insuficiente literatura aplicada ao caso Português, o que determina um plano de
atuação que será ajustável à evolução permanente da sociedade e, no momento atual, às novas
exigências de Boas Práticas (EGC, 2007; Krek et al., 2012) que conduzirão ao novo estatuto
de Fundação Europeia (EC, 2012).
4. ANÁLISE EMPÍRICA: AS FUNDAÇÕES PORTUGUESAS
Na presente investigação será desenvolvida uma análise exploratória que avalia o sucesso e a
capacidade de desenvolvimento das Fundações portuguesas, com base no modelo de
avaliação proposto pelo Grupo de Trabalho para Avaliação das Fundações, que considerou
três critérios e respectivos subcritérios (SEAP, 2013: 10), nomeadamente:
“Sustentabilidade - Ponderado com 50% - Este critério determina em que medida está
assegurada a viabilidade económica e qual o nível de dependência dos apoios
financeiros públicos das fundações.
Os subcritérios são situação patrimonial, apoios financeiros e bens públicos
concedidos no triénio, principais indicadores económico-financeiros, nomeação
da maioria dos membros dos órgãos de administração, recursos humanos, peso
dos gastos com pessoal no total dos gastos e o sistema de controlo
interno/externo e prestação de contas adequado.
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Eficácia - Ponderado com 30% - Este critério avalia o custo-eficácia das principais
atividades desenvolvidas pelas fundações e, em que medida se justificam os apoios
financeiros públicos afetos à prossecução das mesmas.
Os subcritérios são quantificação dos recursos públicos afetos às principais
atividades desenvolvidas, fundamentos para a manutenção dos apoios financeiros
públicos concedidos e custo-eficácia das principais atividades/produtos/serviços
prestados.
Pertinência e relevância - Ponderado com 20% - Este critério visa aferir em que
medida se justifica a existência das entidades ou a manutenção do regime fundacional,
atendendo aos fins prosseguidos e às atividades desenvolvidas, bem como à existência
de outras entidades públicas e/ou privadas que atuem no mesmo domínio.
Os subcritérios são caraterização da fundação, existência de outras entidades
com fins/objecto ou missão idênticos e/ou que desenvolvam atividades
congéneres, criticidade dos fins/objeto da Fundação, alinhamento das principais
atividades desenvolvidas no triénio com fins/objeto, relação entre as principais
atividades desenvolvidas no triénio e o estatuto de utilidade pública e previsão de
reversão do património, em caso de extinção, nas fundações públicas”.
Complementarmente, na aplicação do referido modelo de avaliação, ocorre um ajustamento
através da pontuação de cada um dos subcritérios, que por sua vez são ponderados, com um
mínimo de zero e um máximo de 100 pontos, obtidos pelo somatório do produto entre a
pontuação e a ponderação de cada subcritério de cada critério. Assim, na «Sustentabilidade»,
o mínimo que pode ser obtido é zero e o máximo é de 50 pontos, tal como se evidencia no
Quadro 2.
Quadro 2. Pontuação e Ponderação do Critério «Sustentabilidade»
Subcritério
Pontuação
Ponderação
4.1.
4.2
[0, 15]
[0, 20, 25]
4.3
4.4
4.5
[0 , 25, 50, 100]
[0, 25]
[0, 10]
[0, 5, 10]
4.6
4.7
[0, 15]
[0, 10]
No que concerne ao modelo de avaliação apresentado, e face aos dados publicados pela
SGPCM, verificou-se a existência de discrepâncias de informação dos subcritérios do referido
modelo, uma vez que o mesmo não está, na generalidade, totalmente disponível publicamente,
assim como não se pode concluir sobre a validação da pontuação e ponderação de cada um
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dos critérios e subcritérios. Por conseguinte, esta monitorização e controlo estão a ser
realizados de modo casuístico e, dado tratar-se de uma avaliação exploratória, a presente
investigação trata e apresenta os dados de modo agregado.
A investigação de campo recolheu os dados segundo diversas técnicas de obtenção dos
mesmos e dependendo da sua utilização é feita uma análise e interpretação de dados e
pesquisa de campo que poderá ser realizada de duas formas distintas (qualitativa e
quantitativa). A técnica adotada nesta investigação centra-se na pesquisa quantitativa, dado
que se pretende traduzir uma avaliação, sendo as informações recolhidas sobre forma de
análise estatística exploratória (Andrade, 2001).
Paralelamente, a análise empírica implicou o levantamento do universo das Fundações
portuguesas, o qual foi realizado através da técnica de recolha de dados junto de diversas
entidades oficiais (Wooldridge, 2010), identificando uma amostra com fiabilidade e
constância dos dados recolhidos (Hair et al., 2010). Assim, no Quadro 3 apresenta-se o
universo e a amostra das Fundações portuguesas a avaliar.
Quadro 3. Universo e Amostra das Fundações, 2012
Fundações
Número
Inscritas no Instituto de Registos e Notariado (Universo)
831
Não responderam ao Censo
273
Sem dados disponíveis no Censo
170
Ao abrigo da concordata assinada entre a Santa Sé e a República Portuguesa
100
Com erro da tipologia de organização (não eram Fundações)
56
Não eram detidas por IPSS e não tinham informação disponível
37
Pertenciam a IPSS, mas foram reconhecidas depois de 2011 ou iniciaram atividade
após essa data
6
Extinção
1
Amostra
188
Fonte: (TC, 2011; SEAP, 2012; PCM, 2013).
No Quadro 3 constata-se que o universo de Fundações portuguesas ascendeu a 831, tendo 401
Fundações (48% do total) respondido ao Censo de 2012 (Quadro 1). Porém, de acordo com o
Quadro 3, só foram validadas 188 Fundações (23% do total), sendo que destas 56% da
amostra eram «Fundações privadas», 38% da amostra eram «Fundações públicas de direito
privado» e 6% da amostra eram «Fundações público-privadas».
12
Em termos de diagnóstico, a primeira área corresponde ao reforço da transparência para
promover a independência, que, face à amostra em avaliação, analisa a distribuição da
disponibilidade do site e a distribuição da tipologia da informação por Fundação.
Quadro 4. Disponibilidade do Site por Tipo de Fundação, 2012
Fundação Pública
de direito privado
Fundação
Público-privada
Fundação
Privada
Total
(Nº)
Tem site disponível
54
7
60
121
Tem site em remodelação
1
0
5
6
Não tem site
16
4
41
61
71
11
106
188
Total (Nº)
Fonte: SEAP (2012).
No Quadro 4 evidencia-se a distribuição da disponibilidade do site por Fundação, sendo que
64% do total das Fundações cumprem com este requisito. Por um lado, verifica-se que 29%
do total das «Fundações públicas de direito privado» apresentam site disponível e, por outro
lado, verifica-se que esse valor desce quando se trata de «Fundações público-privadas», ao
registar apenas 4% do total, enquanto as «Fundações privadas» registam 35% do total das
Fundações com site disponível. Assim, reconhecer a necessidade de divulgar informação
através do site implica mais que a vontade de realização, uma vez que pode colocar em causa
a reputação da Fundação e por isso exige recursos para a sua criação, funcionamento e
manutenção (Maden et al., 2012).
No Quadro 5 evidencia-se a distribuição da tipologia de informação disponibilizada pela
Fundação no site, sendo que se pode subdividir entre informação obrigatória, e constante da
Lei-Quadro das Fundações, e informação voluntária, ambas garantindo o cumprimento dos
deveres de transparência, que permitem o desenvolvimento e respetivo reforço das atividades
da Fundação. Assim, confirma-se que a maior concentração de respostas ocorreu na
“identificação dos órgãos de gestão” com 146 Fundações (37% do total), tal como preconiza o
artigo 9º da Lei-Quadro das Fundações, e a menor concentração de respostas, com apenas 28
Fundações ou 7% do total, no “número de empregados”. Mais se conclui que, parece não
existir articulação entre a informação disponibilizada, dado que a mesma implicaria, por parte
de cada Fundação, a manutenção e atualização constante das bases de dados, o que não
acontece.
13
Quadro 5. Tipologia da Informação Disponibilizada por Fundação, 2012
IPSS
Outras
Total (Nº)
Identificação dos órgãos de gestão
40
106
146
Estatutos
29
90
119
Relatório de Atividades
15
42
57
Regulamentos Internos
19
35
54
Documentos Legais
11
39
50
Plano de Atividade
16
34
50
Relatório Anual e Prestação de Contas
13
33
46
Empregados
7
21
28
150
400
550
Total (Nº)
Fonte: SEAP (2012)
A segunda área do diagnóstico é o dever de divulgação que promove o reconhecimento
institucional, que face à amostra em avaliação, analisa a distribuição do apoio financeiro por
Fundação e a distribuição das isenções por imposto. No Quadro 6 aborda-se a distribuição do
apoio financeiro no triénio 2008-2010 concedido a cada Fundação da amostra.
Quadro 6. Apoio Financeiro por Tipo de Fundação, 2008-2010
Fundação Pública
de direito privado
Valor (€)
Nº
Fundação
Fundação
Público-privada
Privada
Valor (€)
Nº
Valor (€)
Total
Nº
Valor (€)
Nº
Sem resposta
0
5
0
2
0 60
0 67
[ 0, 50.000€[
13.142
3
35.050
2
192.847 17
241.039 22
[50.000€, 250.000€[
2.163.950
16
320.794
2
1.424.879 12
3.909.623 30
[250.000€, 1.000.000€[
7.123.140
11
1.005.199
2
4.231.097
9
12.359.436 22
73.592.251
25
6.303.094
2
23.281.062
7
103.176.407 34
671.296.185
11
14.305.848
1
454.477.313
1
1.140.079.346 13
[1.000.000€, 10.000.000€[
> 10.000.000€
Total
754.188.668
71
21.969.985
11
483.607.198
106 1.259.765.851 188
Fonte: SEAP (2012)
Assim sendo, 60% do total atribuído (€754.188.668) foi direcionado para as «Fundações
públicas de direito privado», face aos restantes 38% do total atríbuido (€483.607.1988) às
«Fundações público-privadas» e 2% do total (€21.969.985) para as «Fundações privadas».
14
Não se pode deixar de estranhar uma importante limitação no Quadro 6, nomeadamente o
facto de 67 Fundações, ou seja, 36% do total da amostra, não terem respondido a esta questão.
Os resultados mostram ainda que, em média, o apoio financeiro às «Fundações públicas de
direito privado» ter ascendido a €10.622.376, às «Fundações público-privadas» correspondido
a €1.997.271 e às «Fundações privadas» a €4.562.332. Contudo, é importante notar que o
maior apoio financeiro está numa única Fundação privada, ao registar €454.477.313,
privilegiando outros objetivos (comunicação móvel) em detrimento da solidariedade social.
Paralelamente, outras fontes de financiamento serão necessárias, de modo a permitir que as
Fundações prestem os seus serviços à sociedade.
No Quadro 7 analisa-se a distribuição das isenções por tipo de imposto, no triénio 2008-2010,
dado que não existe um regime fiscal único, nem há uniformidade de atuação, dadas as
particularidades de cada Fundação. Neste sentido, destaca-se que no Relatório do Tribunal de
Contas sobre as Fundações (TC, 2011: 24) é referida a necessidade de “sintetizar, normalizar
e clarificar os benefícios e demais isenções fiscais de forma a atenuar a margem de
discricionariedade existente”. A limitação deste quadro é a insuficîencia de dados
relativamente à isenção de imposto por cada Fundação, pelo se apresenta cada um de modo
agregado, encontrando-se a qualidade da informação condicionada pela referida questão.
Quadro 7. Isenções por Tipo de Imposto, 2008-2010
2008
2009
2010
Total (€)
IVA
1.526.851
2.030.170
2.890.462
6.447.483
IRC
477.841
795.359
858.065
2.131.265
IRS
539.278
437.968
592.767
1.570.012
IMT
650
470.592
280.078
751.320
ISV
92.898
46.454
73.528
212.879
0
56.877
38.164
95.041
20.906
24.887
30.275
76.069
2.658.424
3.862.306
4.763.338
11.284.068
IS
IUC
Total (€)
Fonte: SEAP (2012)
No Quadro 7 observa-se o crescimento das isenções concedidas, 45% do ano 2009 para 2008
e 23% do ano 2010 para 2009. Todavia, as Fundações podiam beneficiar das isenções
constantes dos nº 6, 7, 8, e 9 a 17 do artigo 9º do Código do Imposto sobre o Valor
15
Acrescentado - IVA (AT, 2013a), sendo por isso o imposto com maior representatividade,
com 57% do total das isenções.
No caso das Fundações com utilidade pública, nomeadamente pessoas coletivas de utilidade
pública administrativa, Fundações particulares de solidariedade social ou pessoas coletivas de
mera utilidade pública, as mesmas beneficiam de isenção de Imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Coletivas (IRC), segundo o nº 2 do artigo 10º do Código do IRC (AT, 2013b), e neste
caso ascende a 19% do total das isenções. Porém, segundo o nº 5 do artigo 87º do Código do
IRC, as Fundações sem estatuto de utilidade pública são tributadas à taxa de 20%.
No âmbito do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares - IRS (AT,
2013c), no qual ascende a 14% o total das isenções, nele estão incluídos os rendimentos
derivados do exercício das atividades comerciais ou industriais desenvolvidas no âmbito dos
seus fins estatutários classificados como categoria B, os rendimentos de capitais classificados
como categoria E, os rendimentos de prediais classificados como F e, ainda os incrementos
patrimoniais classificados como categoria G.
No que diz respeito ao Imposto Municipal sobre Imóveis - IMI (AT, 2013d), o Estatuto dos
Benefícios Fiscais (AT, 2013e) refere nas alíneas e) e f) do nº 1 do artigo 44º que, as pessoas
coletivas de utilidade pública administrativa e as IPSS estão isentas, em relação aos prédios
ou parte de prédios destinados diretamente à realização dos fins da Fundação. E, segundo as
alíneas d) e e) do artigo 6.º do Código do Imposto Municipal sobre a Transmissão Onerosa de
Imóveis - IMT (AT, 2013f), as aquisições de bens destinados, direta e imediatamente, à
realização dos seus fins estatutários da Fundação estão isentas e por isso ascenderam a 7% do
total das isenções.
A terceira área do diagnóstico respeita à gestão de risco focada na responsabilização, que,
face à amostra em avaliação, analisa a distribuição dos empregados por tipo de Fundação
(Quadro 8) e a distribuição do capital fundacional, quer no ano de arranque, quer no ano 2010
(Quadro 9).
No Quadro 8 traduz a distribuição dos empregados por tipo de Fundação, sendo que a média
dos empregados nas «Fundações públicas de direito» privado ascendeu a 179, nas «Fundações
público-privadas» atingiu 97 e nas «Fundações privadas» apenas 28. Complementarmente, a
16
maior empregadora foi a Fundação de Assitência Médica Internacional, ao apresentar 7.380
empregados (32% do total da amostra), pese embora se trate de uma Fundação privada.
Porém, a Fundação da Universidade do Porto e da Universidade de Aveiro destacam-se entre
as «Fundações públicas de direito privado», ao contratarem 5.288 empregados (23% da
amostra) e 2.270 empregados (10% da amostra), respetivamente.
Quadro 8. Empregados por Tipo de Fundação, 31/10/2011
Fundação Pública
de direito privado
Empregados
(Nº)
Micro
Nº
Fundação
Público-privada
Empregados
(Nº)
Nº
Fundação Privada
Empregados
(Nº)
Nº
Total
Empregados
(Nº)
Nº
[0, 10 [
98
18
7
5
219
53
324
76
Pequena [10, 50 [
860
29
50
3
782
38
1.692
70
Média
[50, 250 [
2.039
19
251
3
1.119
13
3.409
35
Grande
> 250
9.722
5
0
0
8.153
2
17.875
7
106
23.300
188
Total
12.719
71
308
11
10.273
Fonte: SEAP (2012).
Tal como já foi referido para o Quadro 7, a limitação deste quadro é a insuficîencia de dados
relativamente à tipologia do contrato de cada empregado por Fundação, pelo se apresentam os
mesmos de modo agregado, sendo que a estratégia de avaliação da qualidade está
condicionada. Contudo, pode entender-se que 8.669 empregados (37% do total) são
voluntários, já que a maior empregadora é a Assistência Médica Internacional (AMI),
enquanto 1.403 empregados (6% do total) são bolseiros, porque as duas Fundações que se lhe
seguem são Universidades onde é comum este tipo de contrato. Esta divergência ao nível da
política de pessoal faz compreender a justificação para um número tão elevado de voluntários
e bolseiros, dada a necessidade de uma forte contenção de gastos, podendo por isso enviesar
os resultados do peso dos gastos com pessoal face ao total dos gastos.
Face ao exposto, a política de pessoal apresenta uma pluraridade de situações, ficando à
decisão superior de cada uma das Fundações a identificação de diferentes valores e culturas,
mas a sua gestão deve orientar-se para criar valor, de forma eficiente, eficaz, económica e
com qualidade, suportando-se em redes e alianças sólidas que assegurem o seu êxito.
17
No Quadro 9 é apresentada a distribuição do capital fundacional, quer no ano de arranque,
quer no ano 2010, justificando-se a evolução da mesma numa promoção da cidadania ativa, já
que muitos stakeholders investem nas Fundações, porque compreendem que estas se debatem,
cada vez mais, com fortes reduções dos apoios e maiores exigências de participação de atos
de solidariedade
Quadro 9. Capital Fundacional por Tipo de Fundação, Ano de Arranque e Ano 2010
Ano de Arranque
Fundação Pública de
direito privado
Valor (€)
Sem resposta
Nº
Fundação
Público-privada
Valor (€)
Nº
Fundação Privada
Valor (€)
Nº
Total
Valor (€)
Nº
0
6
0
1
0
3
0 10
163.055
16
33.231
3
371.201
28
567.487 47
[50.000, 250.000 [
1.517.820
10
356.614
3
2.048.666
17
3.923.100 30
[250.000, 1.000.000 [
8.923.027
16
0
0
10.817.238
26
19.440.265 42
36.785.864
14
15.717.549
4
71.031.745
23
123.535.158 41
1.066.457.735
9
0
0
700.856.956
9
1.767.314.691 18
71
16.107.394
11
785.125.806 106
[ 0, 50.000[
[1.000.000, 10.000.000[
> 10.000.000
Total
1.113.547.501
Ano 2010
Fundação Pública de
Direito Privado
Valor (€)
[ 0, 50.000[
Nº
Fundação
Público-privada
Valor (€)
Nº
Fundação Privada
Valor (€)
Nº
1.914.780.701 188
Total
Valor (€)
Nº
65.932
10
1.397
1
137.530
13
204.859
24
[50.000, 250.000 [
1.609.723
13
0
0
1.395.873
12
3.005.596
25
[250.000, 1.000.000 [
7.093.234
13
880.824
1
14.167.528
27
22.141.586
41
77.983.457
24
22.911.121
7
105.209.831
36
206.104.409
67
1.467.666.680
11
74.736.356
2
993.507.301
18
2.535.910.337
31
71
98.529.698
11
1.114.418.063
106
2.767.366.787
188
[1.000.000, 10.000.000[
> 10.000.000
Total
1.554.419.026
Fonte: SEAP (2012)
O Quadro 9 evidencia algumas das mudanças que ocorreram no capital fundacional, sendo
que 120 Fundações aumentaram o seu capital de forma significativa, tendo ascendido a um
total de €1.381.077.975. Contudo, 30 Fundações mantiveram o seu capital fundacional e 38
Fundações diminuíram o seu capital fundacional, num total de €528.491.889. Estas variações
ocorreram não só pelas exigências de incremento ou redução da atividade da Fundação, bem
como pelo efeito que as mesmas têm na gama de atividades que oferecem no quadro da
18
responsabilidade social e que incentivam a interação entre os cidadãos e as Fundações por
meio da cooperação entre todos. As «Fundações públicas de direito privado» foram as que
registaram maiores amplitudes de variação, com a maior redução registada pela Fundação de
Arte Moderna e Contempornêa – Coleção Berardo (com menos €312.369.569) e o maior
incremento registado pela Fundação da Universidade do Porto (com mais €512.960.757).
A quarta área do diagnóstico corresponde à sustentabilidade, a qual, face à amostra em
avaliação, será abordada desde a distribuição do peso dos gastos com pessoal no total dos
gastos, até à distribuição do peso dos apoios financeiros no total de proveitos. No Quadro 10 é
apresentada a distribuição do peso dos gastos com pessoal no total dos gastos da amostra.
Uma primeira limitação diz respeito à impossibilidade de cruzamento destes dados com o
número de empregados constantes do Quadro 8, o permitiria avaliar o salário médio auferido.
A segunda limitação resulta de apenas se apurar o peso relativo e por isso não ser conhecido o
valor absoluto do mesmo.
Quadro 10. Peso dos Gastos com Pessoal no Total dos Gastos, 2012
Menor que 50%
Fundação Pública
de direito privado
53
Fundação
Público-privada
10
Fundação
Privada
91
Maior que 50%
18
1
15
34
Total
71
11
106
188
Total
154
Fonte: SEAP (2012).
No Quadro 10 estima-se que 154 Fundações (82% do total da amostra) evidenciam menos de
50% dos gastos com pessoal no total dos gastos, enquanto 34 Fundações (18% do total da
amostra) demonstram mais de 50% dos gastos com pessoal no total dos gastos. De realçar, o
esforço de gestão de recursos humanos demonstrado por 106 «Fundações privadas» (56% do
total da amostra) com menos 50% dos gastos com pessoal no total dos gastos.
No Quadro 11 apresenta-se a distribuição do peso dos apoios financeiros no total de
proveitos, no triénio 2008-2010. Uma primeira limitação deste quadro é o facto de apenas
serem apresentadas 120 Fundações, desconhecendo-se a resposta das restantes (68
Fundações). A segunda limitação corresponde ao peso relativo, desconhecendo-se o valor
absoluto do mesmo.
19
Quadro 11. Peso dos Apoios Financeiros no Total de Proveitos, 2008-2010
Fundação Pública
de direito privado
5
Fundação
Público-privada
2
Fundação
Privada
21
[ 10% , 25% [
8
1
6
15
[ 25% , 50% [
12
2
11
25
[ 50% , 75% [
23
2
5
30
Maior 75%
16
2
4
22
Total
64
9
47
120
Menor 10%
Total
28
Fonte: SEAP (2012).
No Quadro 11 observa-se que 52 Fundações (43% do total da amostra) receberam mais de
50% do seu total de proveitos em apoios financeiros concedidos durante o triénio 2008-2010.
Contudo, não se pode deixar de destacar que 28 Fundações (15% do total da amostra)
receberam menos de 10% do total de proveitos exigindo por isso um esforço significativo
(mais de 90% do total de proveitos) na recolha de meios financeiros e por isso a fraca
dependência das verbas afetas ao Orçamento de Estado. Assim, nas «Fundações públicas de
direito privado» regista-se uma tendência para um maior número das mesmas nos escalões
com maior peso dos apoios financeiros no total de proveitos e por isso a sua forte dependência
das verbas afetas ao Orçamento de Estado. Deste modo, a gestão da sustentabilidade deve
suportar-se num planeamento de prioridades para aumentar o desenvolvimento da atividade
da Fundação, sensibilizando todos os stakeholders para uma política de cooperação entre os
mesmos.
Face à avaliação das Fundações apresentada é essencial a implementação de uma orientação
estratégica de responsabilidade social (Carrol, 1979), considerada como uma forma de gestão
que se baseia na relação ética e transparente da Fundação com os stakeholders, com os quais
interage (Roberts e Scapens, 1985), implicando o estabelecimento de parcerias compatíveis
com o desenvolvimento sustentável da sociedade (Salamon, 1987), preservando os recursos
para as gerações futuras, respeitando a diversidade, promovendo a redução das desigualdades
e indo além do que as leis e os regulamentos prescrevem, numa genuina vontade de mudança.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para formar um juízo de valor, o cidadão deve concentrar-se nas informações disponíveis,
refletir sobre o seu significado, o seu potencial e as suas implicações para que os resultados
20
sejam robustos e conclusivos, de forma a tomar decisões. Este é um processo dinâmico que
pode refletir o papel do investidor numa empresa (Brennan, 1995). Também é razoável
perceber a posição do cidadão em relação às Fundações, como uma combinação única de
recursos, que envolve a mudança dos tradicionais paradigmas de negócio assentes na empresa
e no valor económico. Neste sentido, outras variáveis assumem importância para explicar o
valor.
A primeira variável é o reforço da transparência para promover a independência institucional,
dado que numa época de grandes mudanças é essencial investir na resposta às necessidades
dos stakeholders, em particular, e da sociedade, em geral. À semelhança do que ocorre, quer a
nível internacional, quer a nível nacional, as Fundações surgiram como uma forma inovadora
de lidar com as complexas necessidades da realidade que as rodeia, procurando, também elas,
aumentar as valências de apoio social e criação de valor, num quadro de equilíbrio
económico.
A segunda variável é o dever de divulgação de informação para promover o reconhecimento
institucional e a imagem das Fundações, através da divulgação dos dados do sistema de
informação financeira e não financeira, de caráter obrigatório, bem como voluntário. Como
tal, as Fundações devem desenvolver a gestão continuada de toda a comunicação, com um
rigoroso controlo da mesma, de modo à sua publicação de forma clara, usando uma
linguagem simples que seja facilmente percebida por todos os interessados, contribuindo para
a construção de relações de confiança e de longo prazo, quer em língua portuguesa, quer em
diversas linguas estrangeiras, en função dos seus públicos- alvo.
A terceira variável é a gestão de risco focada na responsabilização, quer da envolvente legal,
quer da envolvente macroeconómica. Neste contexto, a compreensão da extensão das
atividades das Fundações, permite aos Administradores determinarem os riscos e
identificarem as soluções para os possíveis problemas. Assim, num cenário de incerteza, os
mesmos planeiam e realizam uma análise, que de forma eficáz, eficiente e económica,
proporciona um melhor serviço ao cidadão que dele usufrui.
A quarta variável é a sustentabilidade, dado que através do processo de avaliação se analisa,
por um lado, a pressão dos esquemas de financiamento através de doações e outros
instrumentos (mecenato) e, por outro lado, se conjuga o plano de atividades fundamentado em
21
análises de lógica de custo/beneficio no exercício das suas atividades e face a uma estratégia
fiscal em vigor especificamente para as Fundações.
Pese embora, esta investigação se tenha dirigido para avaliar as Fundações portuguesas,
porque existia uma extensa literatura sobre a sua futura (in)sustentabilidade, implicando que a
confiança do cidadão, em particular, e da sociedade, em geral, exigisse a perceção de um
processo de aprendizagem orientada para uma estratégia de responsabilidade social. Desta
forma, as autoras consideram que os resultados estão concentrados nas quatro variáveis
anteriormente referidas, permitindo aumentar a experiência e a integração progressivamente
da avaliação das Fundações numa etapa de monitorização do seu progresso.
Porém, esta linha de investigação está no início e não se esgota em si mesma, porque as
Fundações portuguesas estão integradas numa sociedade complexa e globalizada, com uma
forte dinâmica e constante incerteza, pelo que será necessária uma avaliação individual e
coletiva das Fundações, que permitirá com isenção, homogeneidade e rigor avaliar a
atribuição pública de verbas do Orçamento de Estado e, inevitavelmente, reconhecer e
recompensar o mérito de algumas ou corrigir e cortar o demérito de outras.
Não obstante, importa salvaguardar as limitações desta investigação, que resultam da
avaliação e da sua própria discussão, das quais emerge um conjunto de dados e documentos
sobre a Avaliação das Fundações emanados por um Grupo de Trabalho nomeado pelo
Governo Português. Assim, os resultados não permitem a sua generalização, porque a própria
metodologia utilizada não é robusta. Por exemplo, devido às exclusões realizadas ao universo
e às insuficiências registadas na amostra, desconhecesse se ambas possuem caraterísticas
semelhantes entre si.
Em sintese, os resultados da investigação confirmam que as Fundações portuguesas devem
promover uma orientação estratégica de responsabilidade social, com reforço da
transparência, accountability e sustentabilidade, através da conjugação de um plano de
atividades que, consolidado com a gestão de risco e fundamentado com a análise de
custo/benefício, garanta o cumprimento da sua missão. Fundamentalmente, não se pode
deixar de realçar a importância do setor não lucrativo na proteção dos interesses da sociedade,
em geral, e da cidadania, de modo particular.
22
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