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UMA AVALIAÇÃO DAS FUNDAÇÕES EM PORTUGAL
Rute Abreu
Professora Adjunta, ESTG-IPG
Fátima David
Professora Adjunta, UDI-IPG
Lilia Augusto
Estudante de Mestrado em Gestão da ESTG-IPG
Instituto Politécnico da Guarda
Área Temática: B) Valoración y Finanzas.
Palabras clave: Avaliação, Fundações, Portugal.
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UMA AVALIAÇÃO DAS FUNDAÇÕES EM PORTUGAL
Resumen
Esta investigación presenta una evaluación de las Fundaciones en Portugal, de forma a
informar el ciudadano sobre la legitimidad de su actuación, bien como la transparencia de
sus actividades. La metodología se ha subdividido en dos partes. La primera implicó una
revisión de la literatura sobre las Fundaciones, en concreto las que buscan el beneficia
para el ciudadano. La segunda se suportó en un análisis exploratorio longitudinal de las
Fundaciones, evaluando el respetivo pertinencia/relevancia, eficacia y sostenibilidad. Los
resultados confirman que las Fundaciones deben promover una orientación estratégica
de responsabilidade social, con refuerzo de la transparencia, divulgación, consolidación
de la gestión del riesgo y sostenibilidad.
Resumo
Esta investigação apresenta uma avaliação das Fundações em Portugal, de modo a
informar o cidadão sobre a legitimidade da sua atuação, bem como a transparência das
suas atividades. A metodologia subdividiu-se em duas partes. A primeira implicou uma
revisão da literatura sobre as Fundações, nomeadamente as que procuram como objetivo
principal o benefício para o cidadão. A segunda suportou-se numa análise exploratória
longitudinal das Fundações, após o Censo promovido pelo Governo Português, avaliando
a sua pertinência/relevância, eficácia e sustentabilidade. Os resultados confirmam que as
Fundações devem promover uma orientação estratégica de responsabilidade social, com
reforço da transparência, divulgação, consolidação da gestão de risco e sustentabilidade.
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INTRODUÇÃO
Esta investigação apresenta uma avaliação das Fundações em Portugal. Apesar do difícil
contexto económico e da grave crise financeira, o aumento persistente das Fundações,
que segundo a PCM (2013) se estimavam em 831 em 2012, implicou a presente
avaliação dado o interesse social das mesmas (EC, 2005; EC, 2006; DGEAC, 2010),
tendo em conta o cumprimento do quadro legal aplicável à sua atividade, o real
crescimento, o valor criado para os seus fundadores/doadores, a proteção dos interesses
dos stakeholders e a sustentabilidade a longo prazo face aos riscos assumidos
(Eikenberry, 2006).
Assim, é atribuído especial destaque à rede de parcerias e de desenvolvimento mútuo
assente nas doações, ofertas ou cedências de património que permitem gerir de forma
cada vez mais rigorosa e eficaz a cadeia de valor da Fundação, conciliando os riscos que
selecionam e avaliam as atividades, sempre suportadas na ética como elemento
fundamental das relações entre stakeholders, de modo a informar o cidadão sobre a
legitimidade da sua atuação, bem como a transparência das suas atividades (Peloza e
Falkenberg, 2009).
O setor das Fundações enfrenta desafios e por isso esta investigação implicou, numa
primeira parte, uma revisão da literatura, nomeadamente sobre a tipologia das
Fundações e o objetivo principal que visam em favor do cidadão. Nesta medida,
Donaldson e Preston (1995) defendem que na teoria do stakeholder pode ser postulado
um modelo de organização, em que todas as pessoas ou grupos com interesses
legítimos participam numa organização para obter benefícios, não havendo nenhuma
prioridade face ao conjunto de interesses e benefícios de uma parte sobre a outra. Deste
modo, as Fundações são organizações destinadas a prosseguir um fim duradouro,
necessariamente de interesse social, ao qual se encontra afeto um acervo suficiente para
a realização dos objetivos que se propõem.
A segunda parte da investigação suportou-se numa análise exploratória longitudinal das
Fundações, após o Censo promovido pelo Governo Português (SEAP, 2012; SEAP,
2013) que as avaliou segundo três critérios: pertinência/relevância; eficácia; e
sustentabilidade. O Censo foi resultado do Programa de Assistência Económica e
Financeira a Portugal (DGEFA, 2011), que procurou racionalizar os encargos públicos,
reduzindo o “Estado paralelo”, tendo sido relacionado com diversas organizações,
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especificamente as Fundações. Paralelamente reconhecesse que as Fundações devem
promover uma orientação estratégica de responsabilidade social (Caldwell, 1994), com
reforço da transparência, divulgação, consolidação da gestão de risco e sustentabilidade.
Para o efeito, o presente artigo encontra-se organizado da seguinte forma: na seção 2,
caraterizam-se as Fundações, tomando como referência o quadro legal e a sua tipologia.
Na seção 3 contextualiza-se a importância do processo de avaliação, em geral, e de
aplicação ao caso das Fundações, em particular; na seção 4, efetua-se uma análise
exploratória longitudinal, que destaca as estratégias e as iniciativas das Fundações em
Portugal, a fim de avaliar o seu sucesso atual e a capacidade de desenvolvimento futura,
tendo como metodologia a análise de contéudos proposta por Krippendorff (2004) dos
relatórios e estatísticas publicadas (SEAP, 2012; SEAP, 2013); e na seção 5, conclui-se a
investigação realizada tecendo algumas considerações finais.
2. CARATERIZAÇÃO DAS FUNDAÇÕES
A presente caraterização das Fundações implica a definição do conceito de Fundação. O
Código Civil Português de 1867 (IN, 1868) apresentou uma definição das Fundações,
tendo detalhado no Título VI da Parte I relativa às “pessoas moraes” que:
1. No artigo 32º: “pessoas moraes as associações ou corporações temporárias ou
perpétuas, fundadas com algum fim ou por algum motivo de utilidade pública, ou
de utilidade pública e particular conjunctamente, que nas suas relações civis
representam uma individualidade jurídica.”
2. No artigo 35º: “associações e corporações perpétuas (…) adquirirem por t´´itulo
gratuito, não sendo desta espécie, serão, salvas as disposições de leis especiaes,
convertidos nella dentro de um anno, sob pena de os perderem em beneficio da
fazenda nacional.”
Ao longo dos anos estas definições foram consolidadas e no atual Código Civil (DGPJ,
2013), no capítulo das pessoas coletivas, no nº 1 do artigo 157º já é referido que: “As
disposições do presente capítulo são aplicáveis às associações que não tenham por fim o
lucro económico dos associados, às fundações de interesse social, e ainda às
sociedades, quando a analogia das situações o justifique.”
No mesmo sentido, Andrews (1956) considerou que a Fundação é uma organização nãogovernamental, sem fins lucrativos, com recursos próprios (geralmente a partir de uma
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única fonte, seja um indivíduo, uma família ou uma empresa) com um programa gerido
pelos seus próprios curadores e diretores, estabelecido para manter ou auxiliar diversas
atividades, como por exemplo, educacionais, sociais, de caridade, religiosas ou para
servir o bem comum, principalmente através de doações para outras organizações sem
fins lucrativos. Porém, o Manual das Nações Unidas para as Instituições sem fins
lucrativos (ONU, 2003) afirma que este setor é constituido por: (a) organizações; (b)
privadas, sendo institucionalmente separadas do governo; que (c) não têm fins lucrativos
e, pela lei ou pelo costume, não distribuem qualquer excedente que podem gerar a
aqueles que os possuem ou os controlam; (d) auto-governadas; e (e) natureza voluntária.
No contexto destas definições, foi possível constatar que, no Relatório do Tribunal de
Contas sobre as Fundações (TC, 2011), este encontrou dificuldade de controlo das
Fundações decorrente da dispersão legislativa, desarticulação entre as várias entidades
administrativas intervenientes e inexistência de uma base-de-dados centralizada.
Por todos estes motivos, a Lei nº 1/2012, de 3 de janeiro (AR, 2012a), criou a obrigação
de realizar um Censo a nível nacional que centraliza-se todas as informações numa só
entidade, isto é, na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros. Assim, a
Resolução do Conselho de Ministros n.º 13-A/2013, de 8 de março (PCM, 2013),
aprovou, relativamente ao processo do Censo às Fundações, as decisões finais e
estabeleceu os procedimentos e as diligências necessárias à concretização das
respetivas decisões de extinção, de redução ou cessação de apoios financeiros públicos
e de cancelamento do estatuto de utilidade pública. O Quadro 1 apresenta a distribuição
das Fundações em Portugal, através do respetivo regime legal, subdividindo em
Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) e «Outras Fundações» que
responderam ao referido Censo.
Quadro 1. Fundações por tipo de regime legal, 2012
Regime legal
Públicas de direito publico
Públicas de direito privado
Públicas e Privadas
Privadas
Total
Fonte: SEAP (2012).
IPSS
0
26
8
140
174
Outras
0
73
12
142
227
Total
0
99
20
282
401
5
A Lei nº 24/2012, de 9 de julho (AR, 2012b), veio consagrar alterações legislativas ao
Código Civil, em particular, no capítulo dedicada às pessoas coletivas e no que diz
respeito às Fundações, designando-se por Lei-Quadro das Fundações. Este regime
jurídico autónomo é aplicável às Fundações e deverá, como regra geral, considerar-se
como prevalecendo face aos restantes regimes especiais.
O Quadro 1 não apresenta «Fundações públicas de direito público». Estas usam a
designação «Fundação, I.P.», regem-se pela respetiva lei orgânica e são criadas
exclusivamente por pessoas coletivas públicas, bem como os fundos personalizados
criados exclusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos da Lei-Quadro dos
institutos públicos, aprovada pela Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro (AR, 2004), alterada
pela Lei nº 51/2005, de 30 de agosto (AR, 2005), pelos Decreto-Lei nº 200/2006, de 25 de
outubro (MFAP, 2006) e nº 105/2007, de 3 de abril (MFAP, 2007b), pela Lei nº 64-A/2008,
de 31 de dezembro (AR, 2008), pelo Decreto-Lei nº 40/2011, de 22 de março (MFAP,
2011b) e pela Resolução da Assembleia da República nº 86/2011, de 11 de abril (AR,
2011).
De acordo com o Quadro 1, 25% do total das Fundações são «Fundações públicas de
direito privado», criadas por uma ou mais pessoas coletivas públicas ou com pessoas de
direito privado, desde que aquelas, isolada ou conjuntamente, detenham uma influência
dominante sobre a Fundação. Também, segundo o Quadro 1, 5% do total das Fundações
são «Fundações público-privadas», criadas conjuntamente por uma ou mais pessoas
coletivas públicas e por pessoas de direito privado, desde que aquelas, isolada ou
conjuntamente, não detenham uma influência dominante sobre a Fundação.
Por último, segundo o Quadro 1, 70% do total das Fundações são «Fundações
privadas», criadas por uma ou mais pessoas de direito privado e usam a designação
«Fundação, F.P.». Neste contexto, os fundadores devem ser qualificáveis e como
pessoas coletivas está-lhes associado uma base legal com detenção de uma influência
dominante na Fundação em causa, isto é, a afetação exclusiva ou maioritária de ativos
que integram o acervo patrimonial da Fundação, ou a prerrogativa da designação ou
destituição da maioria dos titulares do órgão de administração da Fundação.
Outro aspeto crucial nas Fundações relaciona-se com a respetiva personalidade jurídica.
A Lei-Quadro das Fundações define que a aquisição de personalidade jurídica de uma
Fundação é um ato jurídico atribuído pelo Primeiro-Ministro. No caso das Fundações
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privadas e no âmbito das Fundações públicas, resulta diretamente do ato da sua criação.
Mais se detalha que, no nº 1 do artigo 57º da referida Lei, o Estado, as Regiões
Autónomas, as autarquias locais, outras pessoas coletivas da administração autónoma e
as demais pessoas coletivas públicas estão impedidas de criar ou participar em novas
Fundações públicas de direito privado. Face ao exposto, o Programa de Assistência
Económica e Financeira a Portugal (DGEFA, 2011) confirma que: “24. A criação de novas
entidades públicas e quasi-público será controlada de forma mais rigorosa e as entidades
numéricas existentes serão simplificados. Em conjunto com a revisão das empresas
públicas, uma pesquisa abrangente de entidades públicas e semi-públicas, incluindo
associações, fundações e outros organismos, em todos os níveis de governo, será
publicado até o final de 2011.”
Ainda, no direito fundacional, o efeito, mais adverso e favorável, da Lei-Quadro das
Fundações é, sem dúvida, a atribuição de estatuto de utilidade pública com delimitação
temporal de cinco anos, que pode ser renovável, sendo para o efeito é necessária a
apresentação do pedido de renovação, tal como detalha o nº 5 do artigo 25.º da referida
Lei. Esta atribuição é da competência do Primeiro-Ministro, mas que a pode delegar.
Após a confirmação da obtenção do estatuto de utilidade pública publicado no Diário da
República, verifica-se a limitação dos Gastos da Fundação. Assim, na Demonstração de
Resultados, os gastos com pessoal não poderão exceder uma percentagem dos seus
réditos anuais no caso de Fundações com utilidade pública. Assim, se a atividade da
Fundação é predominantemente a concessão de benefícios ou apoios financeiros à
comunidade, então o valor ascende a 10%. Contudo, se presta serviços à comunidade,
então o valor será de 67%.
No direito fundacional, outro efeito da Lei-Quadro das Fundações é o próprio modelo
organizacional. Este deve ser composto de dois órgãos executivos para a gestão corrente
da Fundação, isto é, um órgão de administração e um órgão diretivo ou executivo.
Segundo o artigo 26º da Lei-Quadro das Fundações, o órgão de fiscalização pode
revestir a forma de um fiscal único ou um conselho fiscal, mas o mesmo também implica
diversas restrições quanto ao número impar de membros.
Da caraterização das Fundações resulta um novo regime aparentemente mais
harmonizado, mas que ainda deixou exceções que não estão consagradas na Lei-Quadro
das Fundações, por exemplo: na Lei nº 16/2001, relativa à Liberdade Religiosa, as
7
Fundações instituídas por confissões religiosas (AR, 2001); na Lei nº 62/2007, relativa às
Fundações da Instituições de Ensino superior público (AR, 2007); e no Decreto-Lei nº
369/2007, relativo à Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3es)
(MCTES, 2007). Em todo o caso, a Fundação mantém a natureza altruísta como forma
de transformação da sociedade (Helliel e Putman, 2004; Joppke, 2007; Stone, 1975).
3. IMPORTÂNCIA DO PROCESSO DE AVALIAÇÃO
A importância do processo de avaliação exige um diagnóstico face aos princípios de
responsabilidade social com inventariação dos possíveis impactos negativos e positivos
na atividade das Fundações. Por conseguinte, entre os princípios propostos na literatura,
Crowther e Rayman-Bacchus (2004: 241) referem o princípio da transparência, como o:
“(…) impacto externo das acções da entidade que pode ser identificado no relatório dessa
entidade, sendo que os efeitos pertinentes não são dissimulados no interior desse
relatório e podem ser vistos como uma parte do processo de reconhecimento da sua
responsabilidade”.
Nesta medida, a Lei-Quadro das Fundações (AR, 2012b) obriga ao dever de divulgação
de informações que se relacionem com: i) A composição dos respetivos órgãos sociais; ii)
Os relatórios anuais de contas e de atividades; iii) Estatutos; iv) Identificação do número e
natureza dos vínculos dos trabalhadores; v) Relatório anual de auditoria externa
(obrigatório para Fundações cujos rendimentos anuais sejam superiores aos fixados
mediante Portaria do Governo); e vi) Descrição do património inicial e montantes
discriminados dos apoios financeiros recebidos (no caso de Fundações com estatuto de
utilidade pública).
Paralelamente a este conjunto de obrigações, existe, também, a necessidade do sistema
de informação contabilístico ser fundamentado na Norma Contabilística de Relato
Financeiro das Entidades do Setor Não Lucrativo (NCRF-ESNL) aplicável às Fundações,
conforme o Aviso nº 6726-B/2011, de 14 de março (MFAP, 2011a). Assim, para os
exercícios iniciados em 1 de Janeiro de 2012, as demonstrações financeiras devem ser
preparadas no quadro das disposições do Decreto-Lei nº 36-A/2011, de 9 de março
(MFAP, 2011c), e de acordo com a NCRF-ESNL - parte integrante do Sistema de
Normalização Contabilística - incluindo a correspondente estrutura conceptual e modelos
de demonstrações financeiras, conforme a Portaria nº 105/2011, de 14 de março (MFAP,
2011d).
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A extensão do princípio da transparência obriga que as Fundações de direito privado
passem a estar sujeitas ao regime declarativo previsto no Decreto-Lei nº 8/2007, de 17
de janeiro (MFAP, 2007a), isto é, à Informação Empresarial Simplificada (IES). Do
anterior, tendo por base as principais caraterísticas das Fundações, verifica-se a
necesidade de cumprimento das obrigações declarativas e de pagamento de impostos.
Apesar de não se organizarem de forma empresarial, em vários campos de atividades
podem assumir especificidades semelhantes do ponto de vista da natureza jurídica,
institucional e organizacional. Face ao exposto, quer nos Serviços da Presidência do
Conselho de Ministros, quer nas respetivas páginas de internet foi possível observar que
as Fundações com estatuto de utilidade pública já desenvolvem tal prática e nessa
medida respondem à prestação de contas.
Um segundo princípio de responsabilidade social é o de Accountability, que na perspetiva
de Crowther e Rayman-Bacchus (2004: 240), deve ser entendido como: “a preocupação
da organização ao reconhecer que a sua acção afecta o ambiente externo, assumindo,
por isso, a responsabilidade pelos efeitos das suas ações”. Assim, outro efeito da LeiQuadro das Fundações é que, ao abrigo do seu artigo 11º, será necessária uma
autorização da entidade competente para o reconhecimento da alienação de bens que
integram o património inicial de Fundações e que se revistam de especial significado para
os respetivos fins.
Um outro rincípio é o de sustentabilidade, que, segundo Crowther e Rayman-Bacchus
(2004: 239), corresponde ao “efeito produzido por uma acção adoptada no presente e as
suas repercussões no futuro. Se os recursos são utilizados, no presente, então eles não
estão mais disponíveis no futuro, e isto é particularmente preocupante se os recursos são
finitos, em quantidade”. A responsabilidade social ligada ao desenvolvimento das
Fundações implica uma estratégia de intervenção contínua, porque só assim, segundo o
Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal (DGEFA, 2011), permitirá:
“Eliminar, no que diz respeito às fundações públicas, tal como estabelecido na Lei n. º
62/2007, todas as isenções que permitam a adjudicação directa de contratos públicos
acima dos limiares de directivas relativas aos contratos públicos para garantir a plena
conformidade com as directivas [Q4-2011].” Face ao exposto, o Governo vai alterar o
quadro legal nacional de contratos públicos e melhorar as práticas de garantia de um
ambiente de negócios mais transparente e competitivo e melhorar a eficiência dos gastos
públicos.
9
Pese embora, a elaboração do diagnóstico sobre a importância do processo de
avaliação, o mesmo não é exaustivo por limitações temporais, acesso à informação de
cada Fundação, bem como à insuficiente literatura aplicada ao caso Português, o que
determina um plano de atuação que será ajustável à evolução permanente da sociedade
e, no momento atual, às novas exigências de Boas Práticas (EGC, 2007; Krek et al.,
2012) que conduzirão ao novo estatuto de Fundação Europeia (EC, 2012).
4. AS FUNDAÇÕES EM PORTUGAL
Segundo o Instituto de Registos e Notariado, em 2012, o universo das Fundações
ascendeu a 831, das quais apenas 558 entidades responderam ao Censo, já que 56
entidades não eram Fundações, 1 Fundação foi extinta no decurso da avaliação e 100
Fundações tinham sido criadas ao abrigo da concordata assinada entre a Santa Sé e a
República Portuguesa e por isso foram excluídas pela Informação n.º 451/2012, da
Inspeção-Geral de Finanças (TC, 2011; SEAP, 2012). A amostra das Fundações
envolveu 227 «Outras Fundações» e 174 «Fundações de solidariedade social» relativas
a IPSS. Contudo, destas últimas não foi possível avaliar 37 Fundações, porque após
confirmação não eram detidas por nenhuma IPSS e ainda por falta de elementos de
resposta a um vasto conjunto de questões; outras 6 Fundações de solidariedade social
foram reconhecidas depois de 2011 ou iniciaram atividade após essa data e o estudo
envolvia apenas o triénio 2008-2010 (PCM, 2013).
Nesta investigação, a análise exploratória longitudinal procurou avaliar o sucesso e a
capacidade de desenvolvimento futuro com base na aplicação do modelo de avaliação
proposto pelo Grupo de Trabalho para Avaliação das Fundações, que considerou três
critérios principais (SEAP, 2013: 10):
“Sustentabilidade – Este critério determina em que medida está assegurada a
viabilidade económica e qual o nível de dependência dos apoios financeiros
públicos das fundações, tendo sido ponderado com 50%.
Eficácia – Este critério avalia o custo-eficácia das principais atividades desenvolvidas
pelas fundações e, em que medida se justificam os apoios financeiros públicos
afetos à prossecução das mesmas, tendo sido ponderado com 30%.
Pertinência e relevância – Este critério visa aferir em que medida se justifica a
existência das entidades ou a manutenção do regime fundacional, atendendo aos
fins prosseguidos e às atividades desenvolvidas, bem como à existência de outras
10
entidades públicas e/ou privadas que atuem no mesmo domínio, tendo sido
ponderado com 20%.”
Cada um dos critérios anteriores foi ainda desagregado em vários subcritérios (SEAP,
2013: 10), especificamente:
“Sustentabilidade – desagregado em: situação patrimonial; apoios financeiros e bens
públicos concedidos no triénio 2008-2010; principais indicadores económicofinanceiros; nomeação da maioria dos membros dos órgãos de administração;
caraterização dos recursos humanos; peso dos gastos com pessoal no total dos
gastos; sistema de controlo interno/externo e prestação de contas adequado.
Eficácia – desagregado em: quantificação dos recursos públicos afetos às principais
atividades desenvolvidas; fundamentos para a manutenção dos apoios financeiros
públicos concedidos; custo-eficácia das principais atividades/produtos/serviços
prestados no triénio 2008-2010, numa ótica comparativa com outras fundações que
prossigam fins/objeto idênticos e/ou que desenvolvam atividades congéneres
Pertinência e relevância – desagregado em: caraterização da fundação com
reconhecimento e declaração de utilidade pública; existência de outras pessoas
colectivas públicas ou privadas com fins/objecto ou missão idênticos e/ou que
desenvolvam atividades congéneres; criticidade dos fins/objeto da Fundação para o
cumprimento de interesses públicos ou sociais relevantes; alinhamento das
principais atividades desenvolvidas no triénio e o estatuto de utilidade pública
(quando exista); Previsão de reversão do património, em caso de extinção, nas
fundações públicas ”
No que concerne ao modelo apresentado e face aos dados publicados pela SecretariaGeral da Presidência do Conselho de Ministros (SGPCM) existem discrepâncias na
informação dos subcritérios do modelo de avaliação anteriormente apresentado e não
está, na generalidade, disponível para esta investigação. Mais se concluiu sobre a
necessidade validar cada um dos critérios e subcritérios. Assim, esta monitorização e
controlo estão a ser realizados de modo casuístico. Neste contexto, a presente
investigação trata e apresenta os dados de modo agregado.
A primeira área do diagnóstico é o reforço da transparência para promover a
independência. Face à amostra em avaliação, esta analisa a disponibilidade do site e a
tipologia da informação por Fundação. O Quadro 2 evidencia a disponibilidade do site por
Fundação, sendo que apenas 48% do total das Fundações cumprem com este requisito.
11
Por um lado, 62% do total das «Fundações Públicas de direito privado» já apresentam
um site, mas o valor desce quando se trata de «Fundações Públicas e Privadas» que
regista 45% do total das Fundações e de «Fundações Privadas» que obtêm apenas 43%
do total das Fundações. Reconhecer a necessidade de divulgar informação através de
um site implica mais que a vontade de realização, pois pode colocar em causa a
reputação da Fundação e por isso exige recursos para a sua criação, funcionamento e
manutenção (Maden et al., 2012).
Quadro 2. Disponibilidade do site por Fundação, 2012
Unidade = nº
Públicas de direito publico
Públicas de direito privado
Públicas e Privadas
Privadas
Total
Fonte: SEAP (2012).
IPSS
sim
0
6
1
55
62
não
0
20
7
79
106
Outras
sim
0
55
8
67
130
Total
não
0
18
4
81
103
sim
0
61
9
122
192
não
0
38
11
160
209
Por seu lado, o Quadro 3 mostra a tipologia da informação disponibilizada por Fundação.
A maior concentração de respostas ocorreu na «Identificação dos órgãos de gestão» com
146 Fundações (37% do seu total) e a menor concentração de respostas surgui no
«Número de empregados» com apenas 28 Fundações (7% do seu total). Mais se conclui
que, parece não existir articulação entre as várias informações disponibilizadas, o que
obrigará por parte de cada Fundação à manutenção e atualizada constante das
respetivas bases de dados, apesar de existir quanto a este aspeto, a obrigação
consagrada no instrumento legal.
Quadro 3. Tipologia da informação por Fundação, 2012
Unidade = nº
IPSS
Outras
Total
Identificação dos órgãos de gestão
Estatutos
Relatório de Atividades
Regulamentos Internos
Documentos Legais
Plano de Atividade
Relatório Anual e Prestação de Contas
Empregados
Total
Fonte: SEAP (2012).
40
29
15
19
11
16
13
7
150
106
90
42
35
39
34
33
21
400
146
119
57
54
50
50
46
28
550
12
A segunda área do diagnóstico é o dever de divulgação, o qual promove o
reconhecimento institucional. Face à amostra em avaliação, esta analisa o valor do apoio
financeiro por Fundação e do valor das isenções por tipo de imposto.
No Quadro 4 aborda-se a distribuição do apoio financeiro por Fundação, sendo que 21%
do total atribuído (ou seja, €216.668.259,00) foi direcionado para as «IPSS», por
oposição aos restantes 79% do total atríbuido (ou seja, €695.888.558,00) que foi
atribuído às «Outras Fundações». No entanto, não se pode deixar de estranhar uma
importante limitação no Quadro 4 resultante de 169 Fundações (42% do total das
Fundações) não terem respondido a esta questão.
Quadro 4. Valor do apoio financeiro por Fundação, 2012
Unidade = €
IPSS
Valor (€)
Sem resposta
[
0,
50.000 [
[
50.000, 250.000 [
[ 250.000, 1.000.000 [
[ 1.000.000, 10.000.000[
> 10.000.000
Total
Fonte: SEAP (2012).
0
142.884
1.104.614
20.291.277
143.318.999
51.810.485
216.668.259
Outras
Nº
Valor (€)
Total
Nº
Valor (€)
60
0 109
0
7
274.088 19
416.972
7
3.909.623 30
5.014.237
34 13.886.840 24
34.178.117
62 103.176.407 34
246.495.406
4 695.888.558 11
747.699.043
174 817.135.516 227 1.033.803.775
Nº
169
26
37
58
96
15
401
Os resultados mostram ainda que, em média, o apoio financeiro das «IPSS» ascendeu a
€1.245.220,00 e nas «Outras Fundações» a €3.599.716,00. Contudo, é importante notar
que os maiores apoios financeiros estão nas «Outras Fundações», na medida em que
são privilegiados outros objetivos que não exclusivamente a solidariedade social.
Paralelamente, outras fontes de financiamento serão necessárias, de modo a permitir que
as Fundações prestem os seus serviços à sociedade.
No Quadro 5 analisa-se a distribuição do valor das isenções por tipo de imposto, no
período compreendido entre 2008 e 2010, dado que não existe um regime fiscal único,
nem há uniformidade de atuação, dadas as particularidades de cada Fundação. Desde já
se destaca que, no Relatório do Tribunal de Contas sobre as Fundações (TC, 2011: 24) é
referida a necessidade de “sintetizar, normalizar e clarificar os benefícios e demais
isenções fiscais de forma a atenuar a margem de discricionariedade existente”.
13
Quadro 5. Valor das isenções por tipo de imposto, 2008-2010
Unidade = €
2008
2009
2010
Total
IVA
IRC
IRS
IMT
ISV
IS
IUC
Total
Fonte: SEAP (2012).
1.526.851
477.841
539.278
650
92.898
0
20.906
2.658.424
2.030.170
795.359
437.968
470.592
46.454
56.877
24.887
3.862.306
2.890.462
858.065
592.767
280.078
73.528
38.164
30.275
4.763.338
6.447.483
2.131.265
1.570.012
751.320
212.879
95.041
76.069
11.284.068
No Quadro 5 observa-se o crescimento do valor das isenções concedidas, em concreto:
45% em 2009 face a 2008; e 23% em 2010 face a 2009. Todavia, as Fundações podem
beneficiar das isenções constantes dos nº 6, 7, 8, e 9 a 17 do artigo 9.º do Código do IVA
(AT, 2013a), sendo por isso o imposto com maior representatividade (57% do total das
isenções).
No caso das Fundações com utilidade pública, nomeadamente pessoas coletivas de
utilidade pública administrativa, Fundações particulares de solidariedade social ou
pessoas coletivas de mera utilidade pública, as mesmas beneficiam de isenção de IRC
segundo o nº 2 do artigo 10º do Código do IRC (AT, 2013b). Neste caso ascende a 19%
do total das isenções. Porém, segundo o nº 5 do artigo 87º do Código do IRC (AT,
2013b), as Fundações sem estatuto de utilidade pública são tributadas à taxa de 20%.
No âmbito do Código do IRS (AT, 2013c), o valor das isenções ascende a 14% do total
das isenções, estão incluídos os rendimentos derivados do exercício das atividades
comerciais ou industriais desenvolvidas no âmbito dos seus fins estatutários classificados
como categoria B, os rendimentos de capitais classificados como categoria E, os
rendimentos de prediais classificados como categoria F e, ainda, os incrementos
patrimoniais classificados como categoria G.
No que diz respeito ao Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) (AT, 2013d), o Estatuto dos
Benefícios Fiscais (AT, 2013e) refere nas alíneas e) e f) do nº 1 do artigo 44º que, as
pessoas coletivas de utilidade pública administrativa e as IPSS estão isentas, em relação
aos prédios ou parte de prédios destinados diretamente à realização dos fins da
Fundação. Também, segundo as alíneas d) e e) do artigo 6.º do Código do Imposto
Municipal sobre a Transmissão Onerosa de Imóveis (IMT) (AT, 2013f), as aquisições de
14
bens destinados, direta e imediatamente, à realização dos fins estatutários da Fundação
estão isentas. No período 2008-2010 ascenderam a 7% do total das isenções.
A terceira área do diagnóstico é a consolidação da gestão de risco focada na
responsabilização. Face à amostra em avaliação, esta analisa a distribuição do número
de empregados por tipo de contrato e do capital fundacional no ano de arranque e em
2010 por Fundação.
O Quadro 6 apresenta a distribuição do número de empregados por tipo de contrato,
sendo que a média dos empregados das IPSS ascendeu a 55 e nas «Outras Fundações»
a 109. Paralelamente, 8.119 empregados (ou seja, 25% do seu total) são voluntários nas
«Outras Fundações». Enquanto, 5.444 empregados (ou seja, 16% do seu total) tem
contrato de trabalho sem termo nas IPSS. Esta divergência ao nível da política de
pessoal justifica o número tão elevado de voluntários nas «Outras Fundações», com uma
forte contenção de gastos, podendo por isso enviesar os resultados do peso dos gastos
com pessoal face ao total dos gastos. Complementarmente, 5.308 empregados (ou seja,
15% do seu total) tem um contrato de trabalho em funções públicas porque pertence a
uma Fundação pública.
Quadro 6. Número de empregados por tipo de contrato, 2012
Unidade = nº de empregados
Dirigentes
Contrato de trabalho sem termo
Contrato de trabalho com termo
Contrato de trabalho em funções públicas
Contrato de cedência de trabalhadores
Prestação de Serviços
Bolseiros
Voluntário
Tempo parcial
Outra situação
Total
Fonte: SEAP (2012).
IPSS
679
5.444
1.537
3
15
1.002
17
550
58
331
9.636
Outras
936
4.310
1.929
5.308
134
1.751
1.386
8.119
42
816
24.731
Total
1.615
9.754
3.466
5.311
149
2.753
1.403
8.669
100
1.147
34.367
Face ao exposto, a política de pessoal apresenta uma pluraridade de situações, ficando à
decisão superior de cada uma das Fundações a identificação de diferentes valores e
culturas, pese embora a sua gestão se dever orientar para criar valor, de forma eficiente,
eficaz, económica e com qualidade, suportando-se em redes e alianças sólidas que
assegurem o seu êxito. No Quadro 7 é apresentada a distribuição do capital fundacional
no ano de arranque e em 2010 por Fundação, sendo a mesma baseada na promoção da
15
cidadania ativa. Assim, constata-se que o capital fundacional aumenta de forma
significativa, pelas exigências de implementação, bem como pela gama de atividades de
responsabilidade social que incentivam a interação entre os cidadãos e as Fundações por
meio da cooperação entre eles.
Quadro 7. Capital fundacional no ano de arranque e 2010
IPSS
Unidade = €
Públicas de direito publico
Públicas de direito privado
Públicas e Privadas
Privadas
Fonte: SEAP (2012).
Ano de
Arranque
Outras
2010
Ano de
Arranque
2010
0
0
0
0
34.209.019 36.311.303 911.257.762 3.806.060.389
7.488.713
8.635.674 16.107.393
99.354.698
203.173.774 744.541.758 833.058.261 1.232.143.776
Por conseguinte, o Quadro 7 mostra algumas das mudanças que ocorreram. Por um
lado, as «Outras Fundações» aumentaram 517% face ao ano de arranque, o que
corresponde a um crescimento de, aproximadamente, M€16 para M€99. Por outro lado,
as IPSS aumentaram apenas 6% face ao ano de arranque, o que corresponde a uma
alteração de M€34 para M€36.
A quarta área do diagnóstico é a garantia da sustentabilidade. Face à amostra em
avaliação, esta será abordada desde a distribuição do peso dos gastos com pessoal no
total dos gastos e a distribuição do peso dos apoios financeiros no total de proveitos.
No Quadro 8 é apresentada a distribuição do peso dos gastos com pessoal no total dos
gastos. Uma primeira limitação deste quadro é que apenas são apresentadas 204
Fundações, desconhecendo-se a resposta das restantes (197). A segunda limitação é
que evidencia o peso relativo e por isso se desconhece o valor absoluto do mesmo.
Quadro 8. Peso dos gastos com pessoal no total dos gastos, 2012
Públicas de direito publico
Públicas de direito privado
Públicas e Privadas
Privadas
Total
Fonte: SEAP (2012).
Menor 50%
Maior 50%
Total
0
49
10
109
168
0
17
1
18
36
0
66
11
127
204
16
No Quadro 8 evidencia-se que 168 Fundações (ou seja, 83% do total das Fundações da
amostra-alvo) evidenciam um pesso de menos de 50% dos gastos com pessoal no total
dos gastos, enquanto 36 Fundações (ou seja, 17% do total das Fundações da amostraalvo) evidenciam um pesso de mais de 50% dos gastos com pessoal no total dos gastos.
Importante é o esforço de gestão de recursos humanos demonstrado pelas 109
«Fundações privadas» (ou seja, 54% do total das Fundações da amostra-alvo), ao
apresentarem um peso de menos 50% dos gastos com pessoal no total dos gastos.
No Quadro 9 apresenta-se a distribuição do peso dos apoios financeiros no total de
proveitos. Uma primeira limitação deste quadro é que apenas são apresentadas 120
Fundações, desconhecendo-se a resposta das restantes (281). A segunda limitação é
que evidencia o peso relativo e por isso se desconhece o valor absoluto do mesmo.
Nestes termos, no Quadro 9 observa-se que 52 Fundações (ou seja, 43% do total da
amostra-alvo) recebem mais de 50% do total de apoios financeiros concedidos. Contudo,
não se pode deixar de destacar que 21 Fundações privadas (ou seja, 17,5% do total da
amostra-alvo) recebem menos de 10% do total de proveitos. Assim, nas Fundações em
que participam pessoas coletivas públicas regista um aumento do peso dos apoios
financeiros no total de proveitos.
Quadro 9. Peso dos apoios financeiros no total de proveitos, 2012
Menor 10% [ 10 , 25 [
Públicas de direito publico
Públicas de direito privado
Públicas e Privadas
Privadas
Total
Fonte: SEAP (2012).
0
5
2
21
28
0
8
1
6
15
[ 25 , 50 [
[ 50 , 75 [
Maior 75%
Total
0
12
2
11
25
0
23
2
5
30
0
16
2
4
22
0
64
9
47
120
Face à avaliação das Fundações apresentada é essencial a implementação de uma
orientação estratégica de responsabilidade social (Carrol, 1979), considerada como uma
forma de gestão baseada na relação ética e transparente da Fundação com os
stakeholders com os quais interage (Roberts e Scapens, 1985), implicando o
estabelecimento de parcerias compatíveis com o desenvolvimento sustentável da
sociedade (Salamon, 1987), preservando os recursos para as gerações futuras,
respeitando a diversidade, promovendo a redução das desigualdades e indo além do que
as leis e os regulamentos prescrevem, numa genuina vontade de mudança.
17
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para formar um juízo de valor e tomar uma decisão fundamentada, o cidadão deve
concentrar-se nas informações disponíveis, refletir sobre o seu significado, o seu
potencial e as suas implicações, para que os resultados sejam robustos e conclusivos.
Este é um processo dinâmico que pode refletir o papel do investidor numa empresa
(Brennan, 1995).Também é razoável perceber a posição do cidadão em relação às
Fundações, como uma combinação diversificada de recursos, envolvendo a mudança
dos tradicionais paradigmas de negócio assentes na empresa e no valor económico.
Esta investigação dirigiu-se a avaliar as Fundações em Portugal, já que existia uma
extensa literatura sobre a sua futura (in)sustentabilidade, implicando que a confiança do
cidadão, em particular, e da sociedade, em geral, exigisse a perceção de um processo de
aprendizagem orientada para uma estratégia de responsabilidade social. Desta forma, os
autores consideram que os resultados estão concentrados em quatro áreas que permitem
aumentar a experiência e a integração progressivamente da avaliação das Fundações
numa etapa de monitorização do seu progresso.
A primeira área é o reforço da transparência para promover a independência, dado que
num época de grandes mudanças é essencial investir na resposta às necessidades dos
stakeholders, em particular, e da sociedade, em geral. À semelhança do que ocorre, quer
a nível internacional, quer a nível nacional, as Fundações surgiram como uma forma
inovadora de lidar com as complexas necessidades da realidade que as rodeia,
procurando, também elas, aumentar as valências de apoio e criando valor, no quadro de
um equilíbrio estável.
A segunda área é o dever de divulgação que promove o reconhecimento institucional e a
imagem da Fundação, através da divulgação dos dados do sistema de informação
contabilistica, quer sejam de caráter obrigatório ou de caráter voluntário. Como tal, as
Fundações devem desenvolver a gestão continuada de toda a comunicação, contribuindo
para a construção de relações de confiança e de longo prazo, quer em língua portuguesa,
quer em língua inglesa, com um rigoroso controlo da mesma, de modo a publicar de
forma clara, usando uma linguagem simples e de fácil perceção.
A terceira área é a consolidação da gestão de risco focada na responsabilização, quer da
envolvente legal, quer da envolvente macroeconómica. Neste contexto, a compreensão
18
da extensão das atividades da Fundação, permite que os Administradores determinem os
riscos e identifiquem as soluções para os possíveis problemas. Assim, num cenário de
incerteza, planeiam e realizam uma análise, que de forma eficaz e eficiente, proporciona
um melhor serviço ao cidadão que dele usufrui.
A quarta área é a garantia da sustentabilidade, dado que através do processo de
avaliação se analisa, por um lado, a pressão dos esquemas de financiamento através de
doações e outros apoios (por exemplo, mecenato) e, por outro lado, a conjugação com o
plano de atividades fundamentando em análises de lógica de custo/beneficio no exercício
das suas atividades e face a uma estratégia fiscal em vigor especificamente para as
Fundações.
Em síntese, os resultados confirmam que as Fundações têm uma forte orientação
estratégica para a responsabilidade social, de forma a garantir o cumprimento da sua
missão. Contudo, esta linha de investigação ainda está no seu início e por isso se realça
a importância do setor não lucrativo na proteção de interesses da sociedade que, através
da gestão de risco, permite a partilha de um património suficiente e irrevogável que deve
contribuir para, de modo particular, promover a cultura, a investigação científica, as artes
e o desporto, bem como a cidadania, de modo geral.
AGRADECIMENTOS
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