XIV Congresso Internacional de Contabilidade e Auditoria (10 e 11 de Outubro,
Campus do IPL, Lisboa)
Aprovado em 12 de Agosto pelo Comité Comissão Científica
Título: Auditoria ao Sistema de Segurança Social português
Nome do Autor: Maria de La Salete Rodrigues Carneiro
e-mail: [email protected]
Área Temática:
A11 AUDITORIA
A1 CONTABILIDADE PÚBLICA
Palavras Chave:
sistema de segurança social, pensões, envelhecimento, sustentabilidade financeira,
despesas, receitas, orçamento de estado.
Metodologia adotada: M1 Analytical/Modelling e M2 Case/Field Study
1
Auditoria ao Sistema de Segurança Social português
O sistema de Segurança Social1 português manifesta relevante destaque no contexto do
designado Estado Social, nomeadamente pela sua influência na economia e na
sociedade.
Numa ótica de auditoria tomando como referência dados financeiros e sociais inerentes
ao âmbito da sua atuação, recorrendo a uma metodologia objetiva, de decomposição e
reinterpretação de documentação oficial e legislação, investiga-se a recente evolução do
sistema.
1. Lei de bases da Segurança Social (de 2007)
2
Entre finais da década de 80 e finais da década de 90 o país conheceu uma fase de
prosperidade, com um forte crescimento de atividade económica que se traduziu numa
melhoria das condições de vida para níveis mais próximos da média da União Europeia.
Em 1996, preocupado com a situação do sistema de Segurança Social português e
constatando a necessidade da sua reforma, o Conselho de Ministros criou um grupo de
trabalho, designado Comissão Livro Branco da Segurança Social (CLBSS)3 responsável
pela apresentação de propostas de reforma, entre outras, que fortalecessem a
1
Sistema de Segurança Social – Integra o Sistema de Proteção Social de Cidadania, o Sistema Previdencial e o Sistema
Complementar (cfr. art.º 23.º da Lei n.º 4/2007, Diário da República, I Série, de 16 de janeiro de 2007).
Artigo 50 (O sistema previdencial visa garantir, assente no princípio de solidariedade de base profissional, prestações pecuniárias
substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequência da verificação das eventualidades legalmente definidas.)
Artigo 26 (O sistema de protecção social de cidadania tem por objectivos garantir direitos básicos dos cidadãos e a igualdade de
oportunidades, bem como promover o bem-estar e a coesão sociais.)
Artigo 83 (Os regimes complementares de iniciativa colectiva são regimes de instituição facultativa a favor de um grupo
determinado de pessoas.)
2
(Diário da República, 2007) A Lei 4/2007, de Diário da República de 2007 mantém-se em vigência em 2013/agosto. Decreto-Lei
64/2012 de 15-03-2012
Indicam-se documentos legislativos posteriores e relacionados. Portaria 320-B/2011 de 30-12-2011: Portaria 246/2011 de 22-062011; Decreto-Lei 29-A/2011 de 01-03-2011; Decreto-Lei 77/2010 de 24-06-2010; Decreto-Lei 72-A/2010 de 18-06-2010:
Decreto-Lei 324/2009 de 29-12-2009; Decreto-Lei 323/2009 de 24-12-2009; Lei 110/2009 de 16-09-2009; Decreto-Lei 150/2009
de 30-06-2009 ;Decreto-Lei 91/2009 de 09-04-2009; Circular 3/GDG/2009 de 25-03-2009; Decreto-Lei 69-A/2009 de 24-03-2009;
Portaria 269/2009 de 17-03-2009; Lei 4/2009 de 29-01-2009; Decreto-Lei 26/2008 de 22-02-2008; Decreto-Lei 187/2007 de 10-052007. Fonte: Direção Geral da Administração e emprego público: http://www.dgaep.gov.pt/index.cfm?OBJID=91f17207-d63e4f78-a525-4e8140f46f49&ID=318, consultado em agosto/2013
3
Diário da República I, Série B, nº. 59, de 9 de março de 1996 - Resolução do Conselho de Ministros n.º 22/96.
2
sustentabilidade financeira (Comissão do Livro Branco da Segurança Social, 1998, p.
9). 4
A procura de uma reforma financeira fez eco nas reflexões de diversas individualidades,
fundamentalmente pela sua importância estratégica de criação e preservação de
rendimentos. (Carreira, 1996, p. 241)5 considerava inadequada uma mera evolução do
sistema de políticas sociais, que provocaria efeitos acumulados e destruidores. O
sistema de Segurança Social estava numa situação de impasse e o principal problema
era a inerente crise financeira. Este autor na Declaração Final do Livro Branco, referiu a
inviabilidade financeira da Segurança Social, no âmbito da sustentabilidade global do
Estado (no sentido do Setor Público Administrativo), afirmando perentoriamente que:
“todas as propostas contidas no Livro Branco revelam a incapacidade do
sistema de Segurança Social para gerar os volumes de receitas indispensáveis à
sua sustentação financeira a partir de 2010 a 2020. Isto significa que só com o
recurso ao Orçamento de Estado será, eventualmente, viável aquele sistema.”
(Comissão do Livro Branco da Segurança Social, 1998, p. 247)6
Em 1998, Ferro Rodrigues, o Ministro do Emprego e Segurança Social, sobre o futuro
do sistema de Segurança Social, discorria nestes termos:
“Na minha ótica o que está em causa no presente debate sobre o futuro dos
sistemas de proteção social continua a ser, em grande medida, o modo como
entendemos o esforço de proteção social. É ele apenas um custo que temos de
suportar para garantirmos um nível aceitável de coesão social e equidade? Ou
pode este esforço ser assumido como um verdadeiro fator de progresso e mesmo
de crescimento económico? Estaremos perante um verdadeiro conflito entre
equidade e competitividade ou estaremos perante diferentes óticas para obter a
eficiência dos sistemas económicos e sociais? Podemos analisar as alternativas
económicas sem balizar as nossas referências pela sustentabilidade do modelo
político que criamos e que escolhemos? Trata-se, a meu ver de uma questão de
resposta complexa e polémica” (Rodrigues, Eduardo Ferro et al, 1998).7
4
“A Comissão dentro dos objetivos da sustentabilidade, da eficiência e da equidade, que nortearam o seu mandato e em
cumprimento da sua obrigação de recomendar medidas de curto prazo, apresentou oportunamente ao Governo relatórios e
recomendações no que respeita: à forma do financiamento, à responsabilidade da segurança Social nas medidas ativas de emprego
e formação profissional, à seletividade a introduzir nas prestações familiares, à desagregação dos aumentos anuais de pensões de
menor montante em função da carreira contributiva do pensionista. (...) A versão final do Livro Branco que se apresentou ao
Governo... identifica ao longo do seu texto muitas matérias onde não se encontrou consenso, em algumas matérias as divergências
são de natureza ideológica, noutras de natureza técnica.” Como consta da Introdução do Livro: CLBSS (1998) - Livro Branco da
Segurança Social. Edição conjunta do INA e do IGFSS. Pg. 11.
5
CARREIRA, Henrique Medina (1996) - As políticas sociais em Portugal. Gradiva. Coleção Trajetos Portugueses 35. Pg. 241.
6
CLBSS (1998) - Livro Branco da Segurança Social. Edição conjunta do Instituto Nacional de Administração e do Instituto de
Gestão Financeira da Segurança Social. Declaração Final de Henrique Medina Carreira. Pg. 247.
7
RODRIGUES, Eduardo Ferro et al. (1998) - Portugal na Transição do Milénio - Colóquio Internacional. Comissariado de
Portugal para a Expo’98, Fim de Século Edições, Lda.
3
No fim da década de 90, no seio da opinião pública, a hipótese da rutura da Segurança
Social preocupava e desanimava os contribuintes. De facto, a sustentabilidade financeira
do sistema de repartição, bem como a sua eficiência e eficácia estavam postas em causa
devido essencialmente a fatores demográficos e económicos geradores de pobreza,
desemprego e exclusão social - os designados fatores de desestabilização.A partir de
2000, contudo a situação alterou-se tendo o país entrado num período de fraco
desempenho económico que resultou na interrupção do chamado processo de
convergência real. Uma das explicações é a fragilidade estrutural, traduzida pela fraca
qualidade dos fatores de produção, que se reflete em baixos níveis de produtividade,
comprometendo a eficiência e competitividade internacional do país. A intensificação
do processo de globalização desempenhou um papel fundamental com a participação de
outros países no comércio mundial com custos de mão de obra mais baratos (Banco de
Portugal, 2009, pp. 65-67).8
De acordo com um estudo 9 do Centro de Investigação de Economia Financeira (CIEF)
do Instituto Superior de Economia e Gestão, realizado em 2000, o regime contributivo
apresentaria saldos financeiros negativos a partir de 2011, em consequência do total de
despesas (com reformados e pensionistas), ultrapassar o total de receitas (contribuições
dos trabalhadores por conta de outrem e independentes).
No início do Século XXI o financiamento das pensões assentava num contrato implícito
entre gerações – solidariedade intergeracional, ou seja, o sistema público português era
gerido por um esquema de benefício definido obrigatório, no qual, por definição, o
montante das prestações a garantir aos beneficiários é previamente determinado. A
Portaria nº. 800/98 de 22 de setembro estabelecia o direito a um valor mínimo de pensão
de velhice equiparado ao valor da remuneração mínima nacional (deduzido da taxa
contributiva do trabalhador dependente para os titulares que tenham uma carreira
contributiva completa).
8
BANCO DE PORTUGAL (2009), a Economia Portuguesa no contexto da Integração Económica, Financeira e Monetária, Banco
de Portugal, Eurosistema, Lisboa, pp.65-67;
9
CENTRO DE INVESTIGAÇÃO DE ECONOMIA PORTUGUESA; CENTRO DE INVESTIGAÇÃO DE ECONOMIA
FINANCEIRA; INSTITUTO DE GESTÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL. (CISEP/CIEF/IGFSS) (2000) - Reforma
do Sistema de Segurança Social – Cenários Prospetivos de Estruturação e Financiamento 1997-2050 – CISEP/CIEF/IGFSS. Notese que o Centro de Estudos efetuou e apresentou diversos trabalhos de investigação relativos à Segurança Social.
4
Em 2002 ocorreu a alteração à fórmula de cálculo das pensões, Decreto-Lei nº.
35/2002.10 O valor da pensão passa a ser calculado com base numa remuneração
referente a toda a carreira contributiva (embora houvesse uma fase de transição para os
contribuintes inscritos até 2001). Em 2006 também surgiram novas regras de indexação
das prestações, que no ano seguinte deixaram de estar dependentes da inflação, mas
relacionam-se com o ritmo de crescimento económico.11
A Comissão Europeia concluiu no Relatório Síntese Adequate and Sustainble Pensions
que as reformas implementadas pelo Governo Português “(…) traduzir-se não em
maiores incentivos para trabalhar mais tempo e vão contribuir também para um
tratamento mais equitativo dos diferentes regimes”, e reforça a ideia que “Uma maior
harmonização do sistema de pensões e a adoção de medidas para promover carreiras
mais longas deverão contribuir para reforçar a adequação e a sustentabilidade”.
(Comissão Europeia, 2006)
No mesmo relatório a Comissão regista os progressos obtidos em Portugal na resposta
às dificuldades financeiras do sistema de pensões, no contexto de reequilíbrio difícil do
orçamento da administração central. Este estudo, um ano antes da profunda reforma da
Segurança Social de 2006 (Lei 4/2007), traduz num incentivo da Comissão Europeia à
implementação das medidas de reforma do sistema de segurança social em Portugal.
Outros relatórios divulgados pela Comissão apresentam uma certa sintonia com o
governo português e revelam entendimentos comuns ao nível das reformas
implementadas, que garantem a sustentabilidade financeira da SS em Portugal.
A Lei 4/2007 estabelece as bases gerais do sistema: consagra o sistema de proteção
social de cidadania (capítulo II), o sistema previdencial (capítulo III), o subsistema de
solidariedade, bem como o sistema complementar, que compreende o regime público de
capitalização e o regime complementar de iniciativa coletiva e iniciativa individual.
Saliente-se que no artigo 63º. define o quadro legal das pensões, considerando nos
artigos 4º. e 5º. que o valor das pensões de velhice e invalidez deveria ter por base toda
a carreira contributiva dos beneficiários. Em 2007 acelera-se o processo de depender a
remuneração de referência, para cálculo da reforma, de toda a carreira contributiva e
10
D R I Série – Decreto-Lei nº. 35/2002, de 19 fevereiro de 2002, (de acordo com a Lei nº. 32/2000 de 8 de agosto). Consta no seu
preâmbulo: “pretende-se que a pensão reproduza com maior fidelidade as remunerações percebidas ao longo de uma vida
profissional e intenta-se, por outro, também numa ótica de equilíbrio financeiro do sistema, a eliminação de situações de
manipulação estratégica do valor das pensões.” Este diploma entretanto foi revogado art.º113.º do DL n.º 187/2007, de 10/5
11
Anualmente o governo define um valor para o Indexante dos Apoios Sociais que é o valor de referência para o cálculo das
prestações e para a sua atualização.
5
institui-se um novo conceito: o fator de sustentabilidade (Diário da República, 2007).
O fator de sustentabilidade é caraterizado no 64º. Artigo, como elemento que permite
relacionar a esperança média de vida com o montante da pensão. O Decreto-Lei nº.
187/2007, pelo seu artigo 27º. define as regras de revalorização das remunerações
anuais, que servem de base de cálculo das pensões. (Diário da República, 2007) Este
impõe uma nova condicionante ao valor da pensão, a relação entre a esperança média de
vida de 2006 com a do ano anterior ao do requerimento da pensão.12 Para efeitos de
deferimento do direito à pensão o beneficiário teria de apresentar um período mínimo de
descontos: quinze anos. Este mesmo diploma estabelece regras destinadas a encorajar a
manutenção em atividade das pessoas idosas, com incentivos ao prolongamento da vida
ativa.
Estas medidas foram implementadas com o objetivo de promover a redução futura da
despesa em pensões (Murteira M. C., 2008, p. 63).13
12
(Diário da República, 2007) Decreto-Lei nº. 187/2007 de 10 de maio, nº. 19, I Série;
13
Trabalhos referidos no Livro Branco da Segurança Social (1996), relativos à demografia da maturação, pela sua importância de
conclusões. RAMOS, Eugénio (1996) - A evolução do Orçamento Corrente da Segurança Social. Forum Social II, Lisboa. Há
tendência para que o número de pensionistas suba de forma acentuada. O estudo utiliza quatro cenários de evolução demográfica,
três hipóteses de desemprego e ritmos de crescimento diversificado para cada um dos grandes componentes de despesa em função
da tendência dos últimos anos. AMARAL, Ferreira - Segurança Social: Algumas Condicionantes Macro-económicas. Forum Social
I. Estima a evolução futura da pensão média: em 20 anos prevê que esta cresça 110% em termos reais, ou seja a uma média de 3,8%
ao ano. MENDES, Ribeiro (1995) - Para onde vai a Segurança Social Portuguesa. Conferência de Jubileu Académico de F. Pereira
de Moura. Lisboa. ISEG. Concluiu que o défice de cobertura das despesas públicas correntes, pelas contribuições sociais irá
agravar-se fortemente a partir de 2010, admitindo um cenário otimista. SILVA, Pereira e Tomé P. Gil (1996) - O equilíbrio dos
regimes de financiamento das reformas, Repartição e Capitalização. Fórum Social II. Lisboa. Para estes autores um indicador para
medir a sustentabilidade de um regime de repartição é a Taxa de Equilíbrio do Regime Contributivo. Esta taxa para financiamento
das reformas foi de 13,4% em 1995 e prevê-se que para 2020 atinja os 23,2% da massa salarial (relação pensões / salários), cerca de
8% do PIB (relação pensões / PIB).
6
2 Relatos da accontability: indícios de insustentabilidade
Em 1960 o número de beneficiários ativos da Segurança Social era de 1,187 milhões,
mas em 2000 o esquema de proteção público para trabalhadores privados abrangia mais
de 4 milhões de ativos, bem como 2,48 milhões de pensionistas, 14 agrupados em regime
contributivo e não contributivo. 15 Em 2012 o número de beneficiários ativos atingia os
4,396 milhões de indivíduos.16
A principal fonte de financiamento do sistema de Segurança Social, pela via de receitas
próprias, são as contribuições indexadas sobre salários, da “responsabilidade das
entidades empregadoras, dos trabalhadores independentes, das entidades contratantes
e dos beneficiários do seguro social voluntário, … e as quotizações são da
responsabilidade dos trabalhadores, nos termos previstos no presente Código”17 (Diário
da República, 2009)”, nos termos do artigo 92º., da Lei nº. 4/2007, relativo a fontes de
financiamento. O sucesso da recolha de contribuições decorre do controlo e do bom
funcionamento dos sistemas administrativos de cobrança, e depende de variáveis não
controladas pelo sistema como seja a idade, o estado de saúde do beneficiário ou até o
desempenho da economia (Campos, 2000, p. 34).18
Está subjacente ao sistema previdencial o princípio da contributividade, e de
autofinanciamento, ou seja uma relação direta entre a obrigação legal de contribuir e o
direito à prestação, (artigo 54ª. )
Para além das contribuições sobre as remunerações, das transferências do Estado e
outras entidades públicas, há outros meios de financiamento previstos, como seja o
produto das comparticipações previstas na lei, das sanções pecuniárias e as
transferências de organismos estrangeiros.
14
(FONTE:PORDATA, 2013) A Caixa Geral de Aposentação registava 426.410 (2000) e 603.267 (2012). O número de pensionistas
da Segurança Social atingiu os 2.981.635 (2012), incluídos num total de pensionistas de 2012 de 3.584.902.
http://www.pordata.pt/Portugal/Pensionistas+total++da+Seguranca+Social+e+da+Caixa+Geral+de+Aposentacoes-851
15
Entendia-se que o regime geral era financiado por contribuições dos trabalhadores independentes e das entidades empregadoras
dos trabalhadores por conta de outrem, enquanto que o regime não contributivo era suportado integralmente por transferências do
Estado.
16
http://www.pordata.pt/Portugal/Beneficiarios+ativos+da+Seguranca+Social-379
17
(Diário da República, 2009, p. 6492) Artº.11, nº.2.
18
CAMPOS, António C. (2000) - Solidariedade Sustentada – reformar a Segurança Social. Prefácio de António Vitorino. Gradiva.
Trajetos Portugueses. Pg. 34.
7
Se por um lado, as contribuições e as transferências do Orçamento de Estado são os
principais meios de financiamento também é certo que a elevada dívida à Segurança
Social por parte do Estado e dos contribuintes representam um grande entrave à sua
sustentabilidade de curto prazo (vidé artigo 92º. da Lei nº. 4/2007).
As contribuições que incidem sobre a massa salarial, destinadas ao pagamento das
prestações em regime geral têm sido excedentárias relativamente às despesas desse
regime. Em 1995 as prestações sociais constituíam 90% das despesas correntes, sendo
as restantes repartidas entre a ação social (6%) e as atividades administrativas (4%). No
conjunto das despesas as pensões apresentam o maior peso relativo (vide mapa anexo –
Quadro I).
Com o alargamento do sistema, ou seja, a atribuição de benefícios cada vez de maior
amplitude material (maior número de benefícios) e pessoal (maior número de
beneficiários) verifica-se a tendência do permanente crescimento das despesas com a
Segurança Social, que remonta a 1960. Nesse ano a despesa anual com a Segurança
Social era 1,4% do PIB, sendo 3,2% do PIB em 1970 e 6,8% do PIB em 1980. Com
efeito, em 1998 a despesa anual da Segurança Social correspondia a 9,4% do PIB. Nos
finais da década de 90 a despesa da Segurança Social constituía mais ou menos 6% a
7% da despesa pública (Barreto, 2000) 19
Um fenómeno a destacar, pelos reflexos evidentes nos défices orçamentais anuais, é o
crescimento da despesa mais acelerado do que da receita. Em períodos de crise é normal
que as despesas sociais apresentem um aumento acompanhado com um decréscimo das
contribuições, como se verificou nos anos 95/96 e recentemente. Na atualidade verificase a persistência de elevados níveis de desemprego, o que influencia decisivamente o
equilíbrio financeiro da Segurança Social, pois o valor de processamento do subsídio de
desemprego e os montantes das contribuições variam de acordo com a conjuntura
económica (vidé mapa anexo – Quadro I).
19
BARRETO, António (2000) - A Situação Social em Portugal 1960-1999. Indicadores Sociais em Portugal e na União Europeia.
Imprensa de Ciências Sociais. Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa. Volume I. Pg. 52. Nas tabelas do respetivo
capítulo, a despesa referida com a Segurança Social é sempre constituída pelas transferências anuais do orçamento para o sistema,
excluindo assim, a maior parte da despesa, constituída pelas quotizações e descontos dos empregadores e dos beneficiários. Em
termos de indicadores da economia portuguesa é de referir que durante o período 1996-2000 a economia nacional registou um
crescimento económico médio anual de 3,6% motivado pelo favorável ambiente económico, que fomentou investimento e
exportações.
A tendência remonta a 1960. Nesse ano a despesa anual com a Segurança Social era 1,4% do PIB, sendo 3,2% do PIB em 1970 e
6,8% do PIB em 1980.
8
O Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social atribui no âmbito do
Emprego e Formação Profissional o subsídio de desemprego e o subsídio social de
desemprego. O aumento do número de desempregados implica uma menor proporção de
pessoas a contribuir para o sistema (vidé quadro anexo – Quadro II). Esta tendência,
associada ao fator do crescente emprego clandestino, num contexto de economia
paralela, incentivado pelos custos não salariais elevados que as empresas suportam,
implicam efeitos negativos no volume de receitas da Segurança Social.
O mais importante facto associado ao aumento das despesas públicas com pensões de
reforma é o envelhecimento populacional, que se conjuga num duplo movimento: no
topo e na base da pirâmide.20 Para estes movimentos contribuem a quebra da taxa de
fertilidade e o aumento da esperança de vida, o que origina desequilíbrio entre
beneficiários e contribuintes. A evolução do número de beneficiários e pensionistas é
reveladora do número crescente dos pensionistas no sistema, 60% dos quais são de
velhice. Se em 1960 o número total de pensionistas era de 26.296 e em 1970 de
187.297, no final da década de 90 eram mais de 2.400.000.
21
Confirmando este
movimento ascendente, em 2001, 2,6 milhões de beneficiários eram pensionistas e em
2012 2,9 milhões.22
20
www.pordata.pt/Portugal (visto em 27/07/2013) O índice de sustentabilidade potencial (número de indivíduos em idade ativa por
idoso segundo os Censos): 1960 – 7,9; 1970 – 6,4; 1981 – 5,5; 1981 – 5,5; 1991 – 4,9; 2001 – 4,1 e 2011 – 3,4;
21
BARRETO, António (2000) – A Situação Social em Portugal 1960-1999. Indicadores Sociais em Portugal e na União Europeia.
Imprensa de Ciências Sociais. Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa Volume I. Pg. 168.
22
www.pordata.pt/Portugal/Proteção Social/Seg. Social (visto em 27/07/2013) O número total de Pensionistas da Segurança Social,
incluí de sobrevivência, de invalidez e de velhice;
9
Entre 1960 e 2000 a proporção de jovens (0-14 anos) diminuiu de cerca de 37% para
30%,
23
situação agravada pelo facto de que o ritmo de crescimento da população idosa
ser quatro vezes superior ao da população jovem. Embora a idade constitua apenas um
dos critérios de direito ao benefício de pensões (existem pensionistas de velhice antes
dos 65 anos e nem todos os que têm mais de 65 são pensionistas), existe uma relação
estreita entre a idade e o usufruto do benefício de uma pensão de velhice. O
envelhecimento demográfico agrava as dificuldades provenientes da maturação do
sistema e conduz à necessidade de se reverem os direitos dos pensionistas de velhice e
as obrigações do cidadão para com as pensões.24 De facto, esta tendência demográfica,
mesmo sendo um parâmetro-chave da modalidade de repartição, não é apenas uma das
componentes do equilíbrio de financiamento. A regulamentação dos regimes por
repartição associa a duração da quotização e o montante de benefícios recebidos. Assim,
num sistema de pensões simplificado, as principais características a considerar são: a
evolução das durações de quotizações, a indexação das pensões e as taxas de quotização
de velhice.
A maturação do próprio sistema, que hoje paga pensões de valor médio relativamente
reduzido (dada a reduzida duração dos períodos contributivos das pessoas que se
encontram em situação de reforma), pode no futuro, implicar elevadíssimos encargos
pela chegada à idade da reforma da geração baby boom e pelo fortíssimo aumento do
valor médio das pensões.
Ainda que se concebesse que a rutura da Segurança Social se produziria apenas daqui a
25/30 anos, a mais elementar prudência deveria reconhecer que as análises e os estudos
efetuados têm em conta pressupostos demográficos e económicos (como a taxa de
crescimento do PIB, a taxa de crescimento de emprego, a taxa de inflação, o nível de
produtividade da economia, etc.). Ora a simples evolução negativa de alguns destes
pressupostos (como hoje se verifica) poderá provocar uma antecipação acentuada da
23
Segundo a hipótese média de projeção de população mundial das Nações Unidas, a proporção de jovens continuará a diminuir,
para atingir os 21% do total da população em 2050. Ao contrário, a proporção da população mundial com 65 ou mais anos regista
uma tendência crescente, aumentando de 5,3% para 6,9% do total da população, entre 1960 e 2000 e para 15,6% em 2050, segundo
as mesmas hipóteses de projeção.
24
A redução do valor das pensões tem estado na agenda do XIX Governo de Portugal.
10
data de rutura financeira da Segurança Social, encurtando ainda mais o prazo disponível
para proceder à sua reforma estrutural.
O forte aumento das despesas com pensões de velhice, invalidez e sobrevivência do
subsistema da Segurança Social entre 1988 e 2008 (que atingiu 3,6 p.p. do PIB
tendencial) pode ser explicado por três fatores: as atualizações anuais das pensões
(atualizadas acima da inflação esperada na maioria dos anos em análise), o aumento do
número de pensionistas e um aumento adicional de pensão média, que inclui,
essencialmente um efeito composição e o impacto de medidas discricionárias, isto é, as
pensões mínimas tiveram um crescimento superior às restantes. O forte aumento do
número de pensionistas, particularmente relevante nas pensões de velhice, decorreu
principalmente do envelhecimento da população e contribuiu em 2,0 p.p para a taxa de
crescimento média anual das despesas com pensões de velhice, que se situou em 13,2
por cento. Entre 1994 e 1999 a diminuição da taxa de crescimento do número de
pensionistas é explicado pelo aumento gradual da reforma das mulheres 62 para 65
anos, seis meses por ano.25
O Governo que tomou posse em 2011 inicia um exigente esforço orçamental
estipulando como um dos elementos chave da estratégia de aumentar a competitividade
da economia portuguesa a designada desvalorização fiscal. 26
Um documento de trabalho a analisar é o Orçamento da Segurança Social para o ano de
201127 e para uma evidência comparativa e atualizada, considera-se também o
Orçamento relativo ao ano 2013.28 Atente-se no esforço de consolidação orçamental,
25
(Banco de Portugal, 2009) pg. 356 a 357
26
http://www.min-finanças.pt – Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015, pg. 50.O desafio estratégico no domínio da
Segurança Social passava por garantir um nível adequado de proteção social e por outro lado assegurar que a despesa das prestações
sociais mantivesse assegurado o exigente processo de consolidação orçamental. Previam-se medidas de congelamento de pensões,
aplicação da contribuição especial, melhoria de procedimento inerente à aplicação de recursos de acesso a prestações sociais,
reforma do subsídio de desemprego.
27
http://static.publico.clix.pt/docs/economia/PropOERel2011.pdf Constituem princípios gerais do sistema o princípio da
universalidade, da igualdade, da solidariedade, daequidade social, da diferenciação positiva, da subsidiariedade, da inserção social,
da coesão intergeracional,do primado da responsabilidade pública, da complementaridade, da unidade, da descentralização,
daparticipação,da eficácia, da tutela dos direitos adquiridos e dos direitos em formação, da garantia judiciária e da informação.
consultado em 2013/09/01 (artº. 5º. )
28
http://www.portugal.gov.pt/media/736269/oe2013_rel.pdf, consultado em 2013/05/19 (pp. 122); São três as funções do
Orçamento de Estado: política, jurídica e económica. A Lei do Enquadramento Orçamental estabelece as normas de execução
orçamental, isto é, normas às quais a realização das despesas previstas têm de obedecer. – Lei nº. 91/2001 de 20 de agosto. No seu
artigo 1º. estabelece regras relativas à organização, elaboração, apresentação, discussão e votação das contas do Estado, incluindo a
da Segurança Social.
11
iniciado em 2010 e consagrado no Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013,
refletindo, assim, uma forte contenção da despesa pública. 29
Apesar da conjuntura desfavorável, a situação orçamental do Sistema da Segurança
Social apresentou-se positiva em 2010, refletindo um conjunto de medidas
extraordinárias implementadas ao longo do ano, cujo impacto se fez igualmente sentir
durante o ano seguinte.
Quadro: Principais despesas e receitas do Orçamento da Segurança Social 2010-13 (milhões de euros)
2009
Orçamento
2010
Previsão
Execução
2010
Orçamento
2011
CSS 2011
Previsão
Execução
2012
Orçamento
2013
Despesas Correntes
22 225,35
23 739,80
23 407,77
23 485,56
23 073, 06
24 302,74
25 020,92
Despesas c/ Pensões
13 464,65
13 922,22
14 019,72
14 416,28
14 448,73
14 429,37
14 945,38
Despesas c/ Subsídio de
Desemprego
2 045,18
2 208,57
2 247,93
2 091,71
2 103,79
2 565,39
2 691,16
Despesas c/ Subsídios à
Família
1 000,02
1 076,46
964,91
747,28
674,39
668,33
677,79
Receitas Totais
22 849,15
24 103,42
23 407,77
23 485,56
23 535,88
24 351,38
25 039,96
Contribuições
13 131,73
13 438,07
13 493,07
14 111,77
13 746,32
13 033,42
13 202,21
7 165,58
7 900,42
7 874,45
6 949,47
6 898,52
8 046,82
7 991,83
Outras Receitas
832,00
894,71
808,63
901,24
1 025,13
1 005,23
1 047,53
Saldo Global
579,38
293,52
368,45
535,08
439,43
34,14
3,10
Transferências do OE
Fonte
Ministério das Finanças e Administração Pública.
Relatório do OE 2011 - Situação Financeira das Administrações Públicas, pg. 140. Relatório da OE 2013
– Situação financeira das Administrações Públicas 2012 e 2013 (Contabilidade Pública e Nacional-CPN)
A receita de contribuições estimada para 2011, atinge o montante de 14.111,8 milhões
de euros, com um crescimento implícito de 4,6%. Contudo efetivamente foi 13.746,32
milhões de euros.
Esta rubrica, que representa cerca de 58,6% dos recursos orçamentados para o ano de
2011, em conjunto com as transferências provenientes do Orçamento do Estado e de
outros Ministérios, garante cerca de 87,5% do total da receita efetiva do sistema. O ano
29
A função do controlo orçamental pode ser de âmbito administrativo, jurisidicional (CRP Artº. 107) e político (Assembleia da
República, CRP Artº. 39).
12
de 2011, regista um saldo positivo, que incorpora o impacto do conjunto de novas
medidas de consolidação orçamental e equilíbrio das contas públicas.
O crescimento evidenciado ao nível das contribuições em 2011 reflete, para além das
dinâmicas próprias associadas ao crescimento da massa salarial na economia e aumento
da eficiência contributiva, um conjunto de medidas, em particular (i) a entrada em vigor
do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social
(CRCSS); (ii) a integração no regime geral de segurança social dos trabalhadores do
setor bancário, até essa data inscritos nos regimes de segurança social substitutivos do
sistema público; (iii) a revogação de medidas temporárias de redução das contribuições;
bem como (iv) um conjunto de novas ações no quadro da cobrança de dívida.
As transferências do Orçamento do Estado para a Segurança Social atingem o montante
de 6949,5 milhões de euros, dos quais 6742,5 milhões de euros visam o cumprimento da
Lei de Bases da Segurança Social e CPN, correspondendo a uma variação de -12,7%
relativamente ao período homólogo de 2010.
Para 2012 estimava-se uma receita de contribuições de 13.033,42 milhões de euros, o
que representa 53,5% do total de receita efetiva e um crescimento negativo de 5,2%
relativamente registado no ano anterior.
Do Relatório do Orçamento 2011, acerca da Situação Financeira das Administrações,
destaca-se:
“Em 2011, no cômputo global, a estimativa das despesas com pensões e com os
respetivos complementos é de 14.416,3 milhões de euros, representando um
acréscimo de 2,8% relativamente à execução provisória de 2010. A despesa com
pensões representa 61,3% do total da despesa prevista para 2011. O
crescimento da despesa com pensões previsto para 2011 está intimamente
associado à não atualização das pensões e respetivos complementos nesse ano.
(…)
No que respeita às prestações de desemprego e de apoio ao emprego, prevê-se,
em 2011, uma despesa de 2091,7 milhões de euros, o que evidencia um
decréscimo de 6,9% relativamente à execução provisória de 2010.” (Ministério
das Finanças, 2010)
No que se refere ao abono de família, previa-se, para 2011, uma redução de 22,6% da
despesa, contribuindo para tal, e a não atualização dos valores do abono em 2010 e
2011, a eliminação do pagamento de abono nos 4.º e 5.º escalões, a eliminação do
pagamento do adicional de abono a partir do 1.º escalão, a redução para metade do valor
13
associado às bolsas escolares, a revogação do aumento extraordinário de 25% ao 1.º e
2.º escalões fixados em 2008, bem como as alterações decorrentes das novas regras de
acesso a prestações sociais não contributivas (condição de recursos).
Os encargos com a ação social deveriam atingir, em 2011, os 1.652,6 milhões euros, o
que representa uma redução de 5,5% face ao valor inscrito no Orçamento da Segurança
Social para 2010, permitindo uma evolução sustentável na generalidade das prestações e
programas de ação social, um reforço na cooperação com instituições da sociedade civil
que apoiam designadamente crianças, pessoas com deficiência e idosos, como também
o investimento na rede de equipamentos sociais no âmbito do Programa de Alargamento
da Rede de Equipamentos Sociais (PARES) e da Rede Nacional de Cuidados
Continuados Integrados.
Nesse ano projetava-se no âmbito da melhoria da eficiência na gestão dos recursos
consignados à ação social, a racionalização de alguns programas e prestações, a
implementação de medidas no âmbito do modelo de cooperação, como a instituição do
controlo de frequências dos utentes, a definição de regras orçamentais quanto à
evolução da despesa associada a novos acordos, como também a transferência para a
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa dos estabelecimentos integrados, sobre gestão
direta, do Instituto de Segurança Social, I.P., localizados no distrito de Lisboa.
Face ao volume de receita e despesa considerados no Orçamento da Segurança Social,
para 2011, o saldo orçamental (excluindo o saldo do ano anterior, os ativos e os
passivos financeiros) na ótica da Contabilidade Pública deveria situar-se em 535,1
milhões de euros, atingindo na ótica da Contabilidade Nacional cerca de 594,5 milhões
de euros.
Fruto da conjuntura desfavorável e do seu impacto na situação financeira do Sistema
Previdencial – Repartição, não se previa em 2011, concretizar a transferência de
quotizações dos trabalhadores para reforço do Fundo de Estabilização Financeira da
Segurança Social, conforme o disposto no n.º 3 do Artigo 91.º da Lei de Bases da
Segurança Social. Não se concretiza para o Fundo a transferência da parcela de 2 a 4%
dos quotizações.
O Orçamento de 2012 previa a introdução de uma medida de desvalorização fiscal que
corresponde a uma diminuição do preço relativo das exportações e aumento do preço
relativo das importações através da combinação da redução das contribuições patronais
para a Segurança Social – taxa social única, por compensação do aumento do IVA, de
14
forma a garantir a neutralidade orçamental. Registam-se algumas medidas de redução da
despesa previstas: congelamento de admissões, redução do número de contratados, a
redução de ajudas de custo, horas extraordinárias, trabalho noturno e subsídio de
refeição, proibição de revalorizações remuneratórias e de acumulação de salários e
pensões), com impacto indireto na despesa e na receita do SSS e que afetam diretamente
a despesa do SSS, consubstanciadas na contenção da despesa com prestações sociais
(redução das prestações sociais; suspensão da regra de indexação das pensões; maior
racionalização na atribuição de prestações sociais por via do reforço da aplicação da
condição de recursos; alterações ao regime jurídico das prestações de desemprego;
congelamento do Indexante de Apoios Sociais; redução/suspensão do 13º e 14º mês no
pagamento de pensões e suspensão, durante a vigência do Programa de Assistência
Económica e Financeira (PAEF), das normas do regime de flexibilização que regulam a
matéria relativa à antecipação da idade de acesso à pensão de velhice) (Finanças, 2011).
No período em análise, as contribuições e quotizações representaram mais de metade da
receita efetiva arrecadada (55,9%) e as pensões constituíram a maior fatia de despesa
efetiva paga (59,6%). Aquelas receitas apresentam um decréscimo de 3,7%, resultado
do efeito conjugado das medidas de política adotadas, designadamente, a alteração das
normas que regulam a receita contributiva, e dos efeitos da contração do tecido
económico, sendo que as primeiras não foram suficientes para compensar o efeito
gerado pela forte contração da economia.
15
3. O contributo da Auditoria para propostas de políticas. Abordagens
modeladas.
Em maio de 2007 Departamento de Estudos Económicos do Banco de Portugal,
apresentou um estudo, com um modelo de natureza contabilística/atuarial, MISS
(Modelo Integrado da Segurança Social), que permitiu projetar de forma integrada a
situação financeira a longo prazo dos dois subsistemas previdenciais da segurança social
(componentes contributivas dos subsistemas da Segurança Social e da Caixa Geral de
Aposentações (CGA)) (Banco de Portugal (Maximiano P. e Vanda G. C), 2007).
Recorre à utilização do modelo segundo duas perspetivas, por um lado, com uma
análise da sustentabilidade da segurança social, tendo em conta as principais medidas de
reforma acordadas em outubro de 2006 e, por outro lado, com uma avaliação dos efeitos
dessas medidas nos indicadores sintéticos de sustentabilidade das finanças públicas
utilizados pela Comissão Europeia.
Um conjunto de projeções, gerado pelo modelo, sem a inclusão das medidas de reforma
da segurança social, mostra uma situação de grave desequilíbrio financeiro e clara
insustentabilidade da componente previdencial da segurança social portuguesa.
Um segundo conjunto de projeções, com a inclusão de quatro das medidas mais
representativas da reforma da segurança social (antecipação da transição para a nova
fórmula de cálculo da pensão, atualização das pensões em função da inflação,
agravamento da penalização financeira por antecipação da reforma de velhice e
introdução, a partir de 2008, do fator de sustentabilidade), mostra, comparativamente ao
cenário base das medidas, uma melhoria muito expressiva dos saldos financeiros do
sistema.
A utilização do modelo com a incorporação dos efeitos esperados das medidas de
reforma no cálculo para Portugal dos indicadores da Comissão Europeia, reduz segundo
o estudo “para cerca de metade a componente destes indicadores relativa ao aumento
da despesa pública mais sensível ao envelhecimento”. As conclusões do referido estudo
levaram o Governador do Banco de Portugal a afirmar à imprensa”(…) de acordo com o
nosso estudo, com essa reforma de grande alcance, Portugal deixa de estar no grupo
dos países da União Europeia com maiores problemas de sustentabilidade das finanças
públicas a longo prazo”. A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento
16
Económico (OCDE) (2007) apresentou o estudo “Pensions at a Glance”, do qual
através da análise às reformas da Segurança Social nos vários países membros, destaca
Portugal e o México como os países onde as expectativas de pensões mais se reduzirão,
em virtude das alterações introduzidas, como o aumento da idade da reforma e as novas
regras de cálculo das pensões.
De acordo com o referido estudo, antes da introdução das novas regras, um trabalhador
português poderia esperar, em média, uma reforma equivalente a 113 por cento do
salário, enquanto com as novas regras as taxas líquidas de reposição descem, em média,
para 70 por cento.30
A OCDE sublinha no estudo, três fatores tidos como fundamentais para a existência de
“pressão” no sistema de Segurança Social em Portugal com resultados contrários aos
preconizados pela reforma: a subida da esperança média de vida, que alargou o tempo
de recebimento da reforma; as inúmeras situações de entrada na reforma antes da idade
limite; os descontos efetuados ao longo da vida ativa aquém do previsto.31
Um facto positivo, segundo o estudo da OCDE, prende-se com a introdução do
chamado “fator de sustentabilidade” nas pensões portuguesas. Trata-se da fórmula
encontrada para fazer refletir a esperança média de vida no valor das pensões de
reforma. Com efeito, por via da inclusão do “fator de sustentabilidade” na fórmula de
cálculo da pensão, os atuais trabalhadores ficaram obrigados a trabalhar em média, mais
cinco meses por cada dez anos passados.
O Tribunal de Contas (TC) tem acompanhado a execução orçamental e aponta para o
impacto negativo das transferências de fundos de pensões para a Segurança Social.32
Indica que o conjunto de fundos de pensões integrados na Caixa Geral de Aposentações
(CGA), nos últimos anos, já tem perdas acumuladas de quase 3 mil milhões de euros. O
fundo dos CTT já se esgotou, o da CGD vale metade do que valia em 2004 e o da PT
desvalorizou 12% logo no primeiro ano sob gestão do Estado, ou seja, em 2011.
30
Na prática, a reestruturação da Segurança Social, vai obrigar cada português a trabalhar mais anos para receber uma pensão mais
baixa.
31
RIBEIRO, Luís Reis. Reforma da Segurança Social afeta mais Portugal, Diário Económico (23 Abr.2007), p. 8
32
http://sol.sapo.pt/inicio/Economia/Interior.aspx?content_id=62249 pesquisa 2012/11/02. O TC A Constituição da República
Portuguesa (CRP) no seu artº 214º, apresenta o Tribunal de Contas (TC) como o órgão supremo da fiscalização da legalidade das
despesas públicas e de julgamento das contas das contas que a lei mandar submeter-lhe. Historicamente, as funções do TC têm
evoluído ao longo dos tempos, estando a sua origem associada aos primeiros tempos na Nação (Campinho, 1998). Nos tempos mais
recentes as suas funções evoluíram para assumirem, hoje, a mais elevada responsabilidade no âmbito da auditoria pública (Costa et
al., 2006). A Lei nº 98/97 de 26 de agosto – Lei de Organização e Processo.
17
E, atualmente, existem mais de 40 mil pensionistas da CGA com origem nas empresas
que transferiram os fundos de pensões, sem que estes tenham capacidade para assegurar
a totalidade dos seus compromissos.
O TC explica que a evolução dos fundos está “fortemente pressionada” pela diferença
entre as responsabilidades assumidas com pensões e prestações sociais – que não param
de crescer – e as contribuições e rendimentos gerados pela carteira de investimentos,
que tendem a diminuir.
Isto acontece devido à “fraca capacidade de gerar valor através da aplicação dos seus
recursos nos mercados financeiros, muito por conta da dívida pública portuguesa, que
tende a dominar estas carteiras”.
“Na senda das políticas adotadas nos anos de 2010 e 2011, o orçamento de
Estado para 2012 veio manter e reforçar as medidas direcionadas para a
contenção da despesa pública, que se referem à contenção das remunerações dos
trabalhadores da administração pública, as que se referem à redução da despesa
com prestações sociais”33 (Tribunal de Contas, 2012).
No relatório anual, o TC reforça os alertas que já deixou em documentos anteriores,
fazendo questão de lembrar uma auditoria que fez, em 2005, à integração dos fundos de
pensões na CGA. Nesse momento, o organismo sublinhou que “o efeito positivo
imediato que se sentiria nas finanças públicas do país, com as transferências dos
fundos de pensões das empresas de capitais públicos para a CGA, dará lugar, no
futuro, a um resultado negativo, que se sentiria por um longo período de tempo”.
Uma auditoria, referente à transferências dos fundos dos CTT, da RDP, da CGD, ANA,
NAV e INCM, o Tribunal de Contas previu que, a partir de 2033, deixaria de haver
contribuições e quotizações para estes fundos. Mas havia responsabilidades assumidas
até 2071.
33
(Tribunal de Contas, 2012)
18
O cenário pode ser ainda pior do que o previsto pelo TC, uma vez que o relatório
divulgado não analisa a incorporação dos fundos de pensões da banca, que foram
transferidos para o Estado no final de 2011, para cumprir a meta do défice.
Um boletim estatístico do Banco de Portugal indicava que, no ano terminado em junho,
a Segurança Social registou um saldo negativo de 384 milhões de euros, o que acontece
pela primeira vez desde 2002.
O relatório do OE para 2013 refere que o sistema entrará em colapso em 2020. Durante
este ano e no próximo, estão previstos reforços extraordinários do orçamento da
Segurança Social, de 857 e 970 milhões de euros, respetivamente.
Um dos maiores desafios da reforma da proteção social em Portugal, e que a diferencia
das reformas ocorridas ou em curso em outros países, é o facto de, o sistema não
produzir os níveis de proteção social desejáveis designadamente à luz dos padrões de
referência de outras sociedades desenvolvidas da Europa Ocidental. Este é, obviamente,
um grande desafio para os estrategas do Ministério da Segurança Social. A maioria dos
países desenvolvidos com sistemas de proteção social fortes, que deram ou estão hoje a
tomar rumos decisivos no sentido da sua reforma, não estão permanentemente
pressionados pela necessidade de acomodar um incremento da despesa no futuro
próximo, por via da consolidação e amadurecimento do sistema.
Concluímos com a defesa da importância da Auditoria às contas da Segurança Social
com uma metodologia mais ativa e contínua, quer assinalando indícios de fraude e
rutura do sistema, fiscalizando a legalidade das contas, quer como relatórios de base
técnica para a apresentação de propostas de políticas de otimização do sistema.
19
Bibliografia
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Diário da República. (19 de 2 de 2002). Decreto-Lei nº. 35/2002 - Regras de Cálculo da Pensão. Diário da República, Iª. Série .
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Diário da República. (16 de 09 de 2009). Lei n.º 110/2009 - CRCSPSS. Diário da República, Iª. Série, nº. 180 , 6490.
Diário da República. (8 de 08 de 2000). Lei nº. 17/2000. Diário da República, Iª. Série .
Diário da República. (16 de janeiro de 2007). Lei nº. 4/2007 - Lei de Bases da Segurança Social. Diário da República .
Diário da República. (22 de 09 de 1998). Portaria nº. 800/98. Diário da República , 4932-4933.
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http://www.pordata.pt/Portugal/Pensionistas+total++da+Seguranca+Social+e+da+Caixa+Geral+de+Aposentacoes-851
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Murteira, M. C. (dezembro de 2008). A reforma de 2007 do Sistema Público de Pensões em Portugal - Uma Análise Crítica das
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Ribeiro, L. R. (23 de 04 de 2007). Reforma da Segurnaça Social afeta mais Portugal. (D. Económico, Ed.) Diário Económico , 8.
Rodrigues, Eduardo Ferro et al. (1998). Portugal na Transição do Milénio - Colóquio Internacional. (C. d. Expo'98, Ed.) Lisboa:
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20
ANEXOS
Quadro I: Evolução das despesas e receitas da Segurança Social (1987-98)
Unidade: Milhões de contos, a preços constantes de 1990 (a) e a preços correntes (b)
1987 1988 1989 1990 1991 1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Despesas Anual Total (a)
468,1
549,1
629,1
802,6
966,0
1116,7 1248,5 1374,7 1517,0 1602,1 1652,0 1852,3
Despesas c/ Pensões (a)
427,9
449,3
462,5
527,5
568,4
601,1
639,4
650,4
666,4
701,0
721,7
745,4
Despesas c/ Subsídio de
Desemprego (a)
27,8
23,2
23,1
27,1
37,4
54,6
85,3
96,0
95,1
92,2
87,0
83,5
Despesas c/ Subsídios à
Família (a)
51,9
52,2
50,0
50,8
58,7
62,4
62,8
60,6
61,5
62,8
62,0
62,0
Receitas Totais (a)
789,7
780,7
823,6
850,3
912,6
1013,6 1142,7 1139,6 1170,6 1325,5 1292,8 1363,8
Receitas e Transferências
Correntes (a)
676,0
735,9
777,7
820,2
864,3
903,7
1008,8 987,8
Contribuições (b)
427,2
520,8
601
725,4
855,4
958,2
1010,9 1017,7 1224,9 1221,8 1281,2 1484,6
Transferências do OE (b)
28,0
44,8
47,5
53,5
69,8
76,8
206,5
214,4
166,2
355,7
383,7
359,3
Outras Receitas (b)
59,9
67,5
91,3
71,5
87,1
190,7
237,7
264,2
306,6
258,9
255,0
416,4
1107,6 1228,2 1327,3 1268,0
FONTE: Ministério da Solidariedade e Segurança Social – extraído do Livro Branco (1998), pg. 18, e Conta da Segurança Social, 1999. Nas Transferências do
Orçamento de Estado não são tidas em conta as transferências de FEDER, nem Transferências do Ministério das Finanças.
Quadro II: Evolução do número de beneficiários e de pensionistas por regime (1987-1997)34
Unidade: Milhares de pessoas
1987
Beneficiários Ativos
3787,5
1988
4057,4
1989
4067,7
1990
4109,4
1991
3913,3
1992
3964,8
1993
3866,2
1994
4025,3
1995
4197,3
1996
1997
4153,9
4210,7
Pensionistas
2037,3
2126,7
2177,9
2202,2
2230,4
2266,7
2314,7
2364,2
2390
2336,4
Beneficiários Ativos/
1,86
1,91
1,87
1,87
1,75
1,75
1,67
1,72
2414,7
1,78
1,73
1,74
/Pensionistas
Beneficiários de Sub.
de Desemprego e
Social de Desemprego
População Total
68,9
62,2
61,6
69,3
93,9
136,1
181,5
180,8
182,0
187,2
170,1
9765,2
9783,7
9800,6
9810,2
9960,5
9964,8
9982,8 10012,7 10041,3 10069,7 10107,9
FONTE: Ministério da Solidariedade e Segurança Social – extraído Comissão do Livro Branco (1998). Pg. 22, e dados do INE: Estimativas de população
residente em Portugal.
34
Procurando conclusões baseadas na evidência empírica socorremo-nos de dados de estatísticas da CLBSS (1998) e BARRETO
(2000). Chama-se a atenção que para o mesmo ano detetamos diferentes valores, apesar de ambas as referências bibliográficas se
basearem em dados fornecidos pelo Instituto de Gestão Financeira da Solidariedade e Segurança Social.
21
Montante e Cálculo da Pensão. DL n.º 187/2007, de 10 de maio
Sempre que se mencionem artigos sem estar citado o DL, elesreferem-se ao DL 187/2007.
A Pensão Estatutária é a que resulta das regras de cálculoda pensão. O montante mensal da Pensão Estatutária (P) é igual ao produto daRemuneração de
Referência (RR) pela Taxa Global de Formação da Pensão (2/100 xN) e pelo (novo) Fator de Sustentabilidade (FS). Montante da pensão =RR x TGFx FS.
Fórmulas de cálculo
A pensão estatutária dos beneficiários inscritos até31/12/2001 e que iniciem pensão até 31/12/2016 resulta da fórmula seguinte (artigo33.º):
P = (P1 × C1 +
P2 × C2)
C
Em que:
• P = Montante mensal da pensão estatutária.
• P1 = Pensão resultante do produto da taxa global de formação da pensão pelo valor da remuneração de referência, a qual se baseia no total das
remunerações dos 10 anos civis a que correspondam as remunerações mais elevadas dos últimos 15 anos e em que a taxa anual de formação da pensão é de
2% por cada ano civil com registo de remunerações e a taxa global de formação é o produto da taxa anual pelo número de anos civis com registo de
remunerações com os limites mínimo e máximo de 30% e 80% (n.º 3 e seguintes do artigo 28.º e artigo 34.º).
• P2 = Pensão calculada por utilização das regras de cálculo aplicáveis aos beneficiários inscritos a partir de 01/01/2002, em que a remuneração de referência
se baseia no total de remunerações de toda a carreira contributiva, até ao limite de 40 anos civis com registo de remunerações, e em que a taxa anual de
formação da pensão varia entre 2% e 2,3% por cada ano civil com registo de remunerações e a taxa global de formação é o produto da taxa anual pelo
número de anos civis com registo de remuneração com o limite mínimo de 30% (artigo 32.º).
• C = Número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações relevantes para os efeitos de taxa de formação de pensão.
• C1 = Número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações relevantes para os efeitos de taxa de formação de pensão completados até
31/12/2006.
• C2 = Número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações relevantes para os efeitos de taxa de formação de pensão completados a
partir de 01/01/2007.
Para efeitos de determinação de “C1” e “C2”, considera-se a totalidade dos anos de carreira contributiva, ainda que superior a 40 anos.
A taxa anual de formação da pensão é de 2% por cada ano civil com registo de remunerações (pode variar entre 2,3% e 2%, consoante tenha mais ou menos
de 21 anos de descontos e a RR seja igual ou inferior a 1,1 IAS ou estiver contida entre 1,1 e 8 IAS).
A fórmula simplificada (artigo 28.º n.º 3) para determinação de “P1” (artigo 34.º) é R/140, em que: R = Soma das remunerações dos 10 anos civis com
remunerações mais elevadas, depois de revalorizadas, nos últimos 15 anos da carreira contributiva até ao mês do início da pensão, com registo de
remunerações; 140 = 10 anos x 14 meses de remunerações.
Aos beneficiários que à data em que requeiram a pensão possuam, pelo menos, 46 anos civis com registo de remunerações relevantes para efeito de taxa de
formação da pensão, é garantido o valor de pensão resultante das regras de cálculo previstas no artigo 32.º, caso este lhe seja mais favorável.
Quando, pela natureza e antiguidade dos registos de remunerações existentes nas instituições de segurança social, se não mostrar tecnicamente possível a
aplicação dos critérios estabelecidos, são considerados os valores convencionais de remunerações fixados na Portaria n.º 56/94, de 21/1.
Nos termos do artigo 101.º, “P1” fica limitada a 12 vezes o IAS, o qual, em 2009, é de 5.030,64€ (419,22€ x 12) sem prejuízo do seguinte:
a) Sempre que “P2” seja superior a “P1”, não é aplicado qualquer limite a esta parcela;
b) A referida limitação também não é aplicável se o valor de “P1” for superior a “P2”; e se os valores de “P1” e de “P2” forem superiores a 12 vezes o valor do
IAS, a pensão é calculada nos termos dos beneficiários inscritos a partir de 01/01/2002 (artigo 32.º).
Inscritos na segurança social a partir de 01/01/2002.
Fórmulas de cálculo
Com 20 ou menos anos civis de registo de remunerações: P = RR × 2% × N
Com 21 ou mais anos civis de registo de remunerações são as seguintes:
1.ª) P = RR×2,3%×N, para as remunerações de referência (RR) iguais ou inferiores a 1,1 IAS;
2.ª) Se RR > 1,1 IAS e <a 2 IAS: P=(1,1 IAS×2,3%×N)+[(RR–1,1 IAS)×2,25% xN]
3.ª) Se RR > a 2 IAS e <4 IAS: P=(1,1 IAS×2,3%×N)+(0,9 IASx2,25%×N)+[(RR–2 IAS)x2,2%×N];
4.ª) Se RR > a 4 IAS e < a 8 IAS: P=(1,1 IAS×2,3%xN)+(0,9 IAS×2,25%×N)+(2 IAS×2,2%×N)+[(RR–4 IAS)×2,1%xN];
5.ª) Se RR > 8 IAS: P= (1,1 IAS×2,3%xN)+(0,9 IAS×2,25%× N)+(2 IAS×2,2%×N)+(4 IAS × 2,1%×N)+[(RR–8 IAS)×2% N].
P – Montante da pensão estatutária; RR – Remuneração de referência; N – Número de anos civis relevantes, com o limite de 40.
O IAS é o Indexante de Apoios Sociais (que veio substituir o salário mínimo como indexante).
A Portaria n.º 1514/2008, de 24 de dezembro, fixou para 2009 o seu valor em €419,22.
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