RIGOLIN ADVOCACIA
REFORMA ADMINSITRATIVA DE CÂMARA MUNICIPAL. MUDANÇA
DE REGIME JURÍDICO E OUTRAS QUESTÕES SOBRE OS
SERVIDORES
Ivan Barbosa Rigolin
(set/12)
I - Cremos interessante veicular como um pequeno artigo
a resposta que demos a uma consulta formulada por uma grande Câmara Municipal
paulista a respeito de questões envolvidas em um recente projeto de lei, de autoria
da sua Mesa, que visa implantar a reforma da organização administrativa daquele
Legislativo.
Estão em foco problemas como – ainda que pareça
extemporâneo a esta altura dos acontecimentos, mas que não o é – a eleição do
regime jurídico único dos servidores do Município. Desnecessário recordar que não
é jamais a Câmara Municipal que tem um regime jurídico próprio, mas o Município,
e os servidores de todo o Município, abrangidos os da Prefeitura, os da Câmara, os
das autarquias e os das fundações públicas, e a lei nesse sentido é sempre de
iniciativa do Executivo.
Essa questão que fora tão controvertida, oriunda da
redação originária do art. 39 da Constituição Federal, de 5 de outubro de 1.988,
após decorridas quase duas décadas de seu advento parecia já pacificada no
Rua Líbero Badaró 152, 7º andar,
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horizonte jurídico do país quando em 2 de agosto de 2.007 o Supremo Tribunal
Federal expediu uma medida liminar na ADIn nº 2.135-4, proposta que fora nos
idos de 1.999 com a intenção de ver declarada inconstitucional grande parte da EC
nº 19, de 1.998, e uma pequena parte da EC 20, também de 1.998.
O único que essa ADIn obteve até os dias de hoje foi
aquela liminar, que persiste até hoje e que suspendeu a execução da nova redação do
caput do art. 39 da Carta, com a redação que lhe deu a EC nº 19/98.
Com tudo isso, desde 2.007 e até os dias de hoje está
vigorando a redação antiga, original, do caput do art. 39 constitucional, de modo que
desde 2.007 voltou a ser obrigatório o regime jurídico único dos servidores públicos
brasileiros, o qual havia desaparecido da Constituição em 1.998 com a EC 19/98,
que havia mudado o caput do art. 39 e extinguido a figura do RJU.
Tal qual a mítica fênix, em 2.007 o RJU ressurgiu das
cinzas e até hoje vigora, e deverá vigorar até o julgamento final da ADIn, o que se
espera ocorra ainda dentro deste terceiro milênio da era cristã. Com isso, as questões
envolvendo o RJU experimentaram há cinco anos uma súbita e inesperada
revigoração, e o problema voltou à baila em nosso direito.
II - Além disso é conhecido e histórico o fato de que
inúmeros Municípios elegeram a partir de 1.990 o regime da CLT como seu regime
único, e muitos deles, a seguir e gradativamente, mudaram do regime trabalhista
para o regime estatutário, dando ouvidos à propalada maior adequação deste último
para o serviço público, como em geral é de consenso entre os estudiosos até porque o
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regime estatutário de trabalho foi concebido para o serviço público e não para a
empresa, como é o caso do regime trabalhista da CLT.
Mas a história não para, e o inverso também ocorreu e
ainda vem ocorrendo. A Câmara que nos consultou é exemplo da inversão dou do
regresso do regime estatutário para o da CLT, pois que o Município a que pertence
voltou recentemente ao regime da CLT para o pessoal do seu serviço público, e um
dos mais relevantes motivos da reforma administrativa em questão foi adaptar-se,
aquele Legislativo municipal, à nova realidade jurídica dos servidores públicos
municipais. Algo grandioso, nesse sentido, precisava ser procedido pelo Legislativo,
e o foi.
Sabido isso, o que se pretende enfatizar, neste final do
ano de 2.012, como sempre disséramos nos quentes anos 90 e na década seguinte, é
que de fato e de direito nem tudo é estatutário no serviço público brasileiro.
O regime estatutário desfruta hoje em dia do merecido
prestígio e acatamento no seio da Administração pública de todo nível em nosso
país, porém não é, nunca foi e por tudo que já se vivenciou dificilmente virá a ser a
única solução admitida para o pessoal do serviço público brasileiro.
Sim, porque o regime trabalhista bem ou mal, e de longas
décadas em nossa tradição, está presente em grande volume no serviço público,
sobretudo municipal, e resulta impossível ignorar ou menosprezar essa realidade até
para os mais ferrenhos e convictos estatutaristas.
Na medida em que um muito importante Município da
região metropolitana da capital paulista adota esse regime em plena segunda década
do vigésimo- primeiro século da civilização cristã, com isso abandonando o
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sacrossanto regime estatutário, uma tal mutação resulta muito eloqüente e
significativa.
III - De nossa parte, um único comentário: pessoalmente
não preferimos o regime da CLT para a função pública.
Apenas o que não admitimos nem jamais admitiremos,
em nome da honestidade de propósito e da fria materialidade do direito existente, é a
velha arenga – parolagem flácida para dormitar bovino -, sem fundamento algum em
qualquer argumento constitucional e despreocupada como o sorriso matinal de uma
criança,
de que apenas pode ser estatutário o regime
jurídico dos servidores
públicos.
Os fatos estão aí para demonstrar a falaciosidade dessa
invencionice, duas décadas e meia já decorridas do advento constitucional e sem
qualquer contestação importante ou definitiva pelo Poder Judiciário ou pelos
Tribunais de Contas.
Em dicionário algum da língua portuguesa
a palavra
único significa estatutário.
IV – Os quesitos formulados pela Câmara Municipal – e
são quase que por completo autoexplicativos, dispensando históricos da situação foram os seguintes:
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1. O Projeto de Lei que reestrutura
administrativamente a Câmara Municipal coloca todos os cargos
estatutários efetivos em extinção na vacância, bem como elimina a
partir de 31/12/12 os cargos estatutários efetivos que estão vagos.
Isto está correto, na medida em que o
Município escolheu o regime jurídico único celetista para o seu
pessoal ?
E nossa resposta foi no sentido de que na medida em que
o Município elegeu como regime jurídico único para os seus servidores públicos o
regime da CLT, ou seja o regime trabalhista em vez do regime estatutário, então não
poderia ter feito diferente que colocar em extinção os cargos estatutários que
remanescem das antigas admissões pelo regime do Estatuto. Com efeito, se o único
regime a admitir novos ingressos de servidores é o da CLT, então não mais têm lugar
no funcionalismo local os servidores regidos pelo regime que não foi aquele
escolhido.
Como
entretanto
diversos
servidores
da
Câmara
desfrutam de estabilidade no serviço público municipal pelo regime estatutário no
qual ingressaram no serviço público por concurso público, então não restou
alternativa ao Município senão colocar em extinção, quando vagarem, os postos de
trabalho ainda regidos pelo regime que não foi o escolhido, o estatutário.
Não apenas está correta a atitude da lei quanto ela é
mesmo obrigatória ante a escolha do regime da CT como regime jurídico único dos
servidores municipais.
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O regime jurídico único em verdade sempre foi o regime
jurídico um dia único, ou seja o que será único quando não mais remanescerem
servidores estáveis pelo regime que não foi o escolhido para ser o único. Uma vez
inexistindo mais servidores pelo outro regime que não o único, então não existe
razão alguma para os cargos estatutários permanecerem abertos, se as admissões
para esses cargos estão doravante proibidas.
V – O segundo quesito:
2.
O
PL
transforma
os
cargos
comissionados em empregos em comissão ou em confiança. Isto
está correto ? De outro lado, elimina uma série de cargos
comissionados cuja denominação e atribuições são próprias de
empregos públicos permanentes, e isto é correto ?
À primeira indagação se responde afirmativamente: sim,
está correto o procedimento de transformação de antigos cargos estatutários em
comissão nos atuais empregos celetistas em comissão, ou de confiança. Não podem
existir cargos em comissão num regime único regido pela CLT, ou de outro modo o
regime não será único nem “único um dia”, mas permanentemente duplo.
Como os empregos em comissão equivalem aos antigos
cargos em comissão, e como os ocupantes de cargos em comissão não podem
almejar permanecer no serviço publico porque não gozam de estabilidade e foram
nomeados apenas pelo critério da confiança pessoal da autoridade, então a solução
forçada é transformar os antigos cargos em comissão em empregos celetistas em
comissão, como o PL em questão faz.
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À segunda pergunta com mais facilidade também se
responde que sim, porque em primeiro lugar os cargos em comissão precisam
desaparecer com o advento do regime único celetista, e em segundo lugar porque
atribuições de cargos efetivos em boa técnica, e por paralelismo ou simetria, jamais
podem gerar empregos em comissão.
As atribuições permanentes de cargos efetivos devem
ensejar, na mudança de regime, empregos igualmente permanentes e não empregos
em comissão, por correspondência de conteúdos ocupacionais como resta bastante
claro já à primeira mirada.
VI – O terceiro quesito:
3. O PL cria empregos permanentes a
serem preenchidos através de concursos públicos e empregos em
comissão, ou em confiança, de livre nomeação pelo Presidente da
Câmara. Está juridicamente correto esse procedimento ?
Sim, está correto, e não se imagina como o PL poderia ter
dado solução diferente a esta questão.
Se o regime único passa a ser o da CLT, e se a CLT tem
empregos permanentes e empregos de confiança, então forçosamente os antigos
cargos estatutários que estiverem vagos devem ser transformados em equivalentes
empregos permanentes, e os antigos cargos em comissão devem desaparecer por
extinção, e em seu lugar devem ser criados e os empregos de confiança de que a
Câmara necessitar em seus serviços.
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Apenas não se podem extinguir, neste momento, os
cargos efetivos que ainda estejam ocupados por servidores concursados e detentores
de estabilidade no serviço público do Município; esses cargos serão extintos apenas
quando vagarem por qualquer motivo, porque então nada mais os pode manter ativos
e abertos na organização do funcionalismo municipal ante a escolha do regime da
CLT como regime jurídico único do pessoal do serviço público municipal.
VII – O quarto quesito é o seguinte:
4. Eventuais reajustes atuais ou futuros
dos cargos estatutários efetivos se aplicam na mesma medida e nos
mesmos índices aos Inativos ?
Não. A regra que constava do § 4º do art. 40 da
Constituição com a redação originária de 5 de outubro de 1.988 não mais permanece
em vigor no texto constitucional. Aquela regra assegurava o mesmo aumento dado
aos ativos também para os inativos, na mesma data e pelos mesmos índices, porém
não mais vigora atualmente.
No momento atual, graças à alteração do texto
constitucional procedido pela Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de
2.003, o atual § 8º, do art. 40 constitucional, que abrange a matéria do antigo § 4º do
mesmo artigo na redação de 1.988, apenas informa que
“É assegurado o reajustamento dos
benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real,
conforme critérios estabelecidos em lei”
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Assim a Constituição remete a cada lei local o percentual
e as condições de reajuste de aposentadorias e pensões dos inativos, sem mais
assegurar a estes os mesmos patamares concedidos aos ativos por reajustes, que em
geral são – e no mínimo são - anuais.
Nenhuma
equivalência
ou
correspondência
exata
permanece em favor do reajustamento dos benefícios dos inativos atualmente,
portanto. A lei poderá dar-lhes o mesmo reajuste dos ativos, como poderá dar-lhes
outros índices, sem qualquer embargo de constitucionalidade.
VIII – Eis o quinto quesito:
5. Pode-se atrelar salário, vencimento ou
remuneração de um emprego ou de um cargo como percentual de
outros cargos, como o do Prefeito ?
Não, porque o inc. XVI, do art. 37, da Constituição, reza
que
“é vedada a vinculação ou equiparação
de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração
do pessoal do serviço público”.
Assim, sendo vencimento e salário duas espécies
remuneratórias, não podem ser atreladas a outras espécies remuneratórias, como o é
a remuneração dos servidores públicos e o subsídio do Prefeito, se for para o efeito
de fixar remuneração do pessoal do serviço público.
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Mesmo que seja apenas um percentual da remuneração
de alguns servidores, ou de agentes políticos, que sirva como parâmetro para a
remuneração de servidores públicos, tratando-se sempre de espécies remuneratórias
e para o efeito de remuneração do pessoal do serviço público, então isto é proibido
expressamente pela Constituição Federal.
IX – Sexto quesito:
6. Gratificações, adicionais e outros
complementos dos vencimentos dos cargos estatutários efetivos e
dos cargos comissionados podem permanecer vigentes na medida
em que os salários dos empregos públicos permanentes e dos
empregos em confiança já incorporam os mesmos nos salários
estabelecidos no PL ?
Não, sobretudo se restar claro na lei que aqueles
acessórios remuneratórios já estão incorporados nos novos salários dos servidores
regidos pela CLT, ou de outro modo se estaria duplicando o mesmo pagamento, sem
qualquer motivação de ordem pública e sem qualquer explicação.
Se uma reforma administrativa inverte o regime jurídico
dos servidores, e se concebe novos patamares salariais para os servidores, baseados
em regras trabalhistas novas e sem vinculação com o passado ou com o regime
extinto, então não fará o menos sentido atrelar-se, a nova ordem institucional, a
antigos acessórios remuneratórios de servidores ainda pertencentes ao regime que
ora é extinto.
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Não existe qualquer razão, de nenhuma natureza, que
legitime vincular antigas regras,
sobre vantagens remuneratórias próprias e
concebidas para o antigo regime jurídico, para este que ora é escolhido como único,
por inequivalência absoluta de situações jurídicas.
X – Sétimo quesito:
7. Se o impacto financeiro-orçamentário,
na forma do estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal, for
comportado
pela
Câmara Municipal, então haverá problemas
legais ?
Confessamos não ter compreendido com exatidão onde a
pergunta quer chegar, pois que uma vez que se o orçamento da Câmara Municipal
comporta e absorve o impacto econômico e financeiro da elevação de as despesas
com pessoal que este novo PL – inevitavelmente – ensejará, então não se imagina
que problemas jurídicos poderão ocorrer.
Se a Lei de Responsabilidade Fiscal estiver atendida em
seu art. 16, e se portanto o impacto orçamentário e financeiro provocado pela
implantação da nova ordem administrativa do Legislativo for absorvida pelo
orçamento do Município tanto no primeiro quanto no segundo e no terceiro
exercícios em que vigorar, e ainda se for observada a regra do art. 20, inc. III, al. a,
da mesma LRF – sobre o limite de despesa com o pessoal da Câmara Municipal com
relação à receita corrente líqüida do Município conforme definida no art. 2º, inc. IV
e §§ -, então nada de juridicamente irregular se poderá apontar quanto à medida.
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Frise-se, aliás, que esta preocupação do Legislativo, que
em outro sentido é sempre elogiável, é tecnicamente até mesmo um tanto deslocada
de foro, uma vez que a Câmara não tem receita nem estuda impactos financeiros nem
orçamentários, já que essa é e deve ser apenas uma preocupação do Executivo, que
elabora e consolida o orçamento municipal, e que tem receita como a Câmara não
tem.
Assim, se o Executivo vier a entender que as despesas
que o PL em questão gera não podem ser absorvidas pelo orçamento de 2.013, 2.014
e 2.015 do Município, então deverá vetar o projeto se aprovado no Legislativo, mas
seja como for não se transfere essa preocupação econômica, financeira e contábil do
Executivo para o Legislativo, em hipótese alguma.
A absorção financeira e orçamentária em três orçamentos
anuais é de ve ser preocupação exclusiva do Executivo, e não da Câmara – ainda que
se saiba que deve ter havido tratativas e gestões entre os Poderes quanto a isso e aos
valores envolvidos no PL.
A Câmara deve sempre ter em conta - e isto, sim, é
matéria para seu controle -, que precisa em caráter permanente ater-se ao limite
percentual de despesas com seu pessoal, na forma indicada no art. 2º, inc. III, al. a,
da LRF. Qualquer ultrapassamento desse limite será ilegal e não pode ser tolerado,
cabendo o controle administrativo tanto a à Câmara quanto, se a matéria envolver
lei que deva ser sancionada pelo Executivo, a esse Poder.
XI – Oitavo e último quesito:
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8. Toda esta reestruturação e a aprovação
deste PL infringe em qualquer aspecto a Constituição Federal, a Lei
de Responsabilidade Fiscal ou a legislação eleitoral, em se tratando
de período eleitoral e dentro dos 180 dias que antecedem o término
do mandato dos Vereadores e do Presidente da Câmara ?
Não, nem a Constituição, nem a Lei de Responsabilidade
Fiscal, nem a legislação eleitoral, segundo nos parece claro, estão vulneradas.
Quanto à Constituição não enxergamos onde poderia ela
restar vulnerada somente pelas regras deste vasto e importante PL, que não invadiu
seara proibida ao Município nem dispôs contra regramento constitucional algum até
onde se pode vislumbrar.
Quanto à Lei de Responsabilidade Fiscal, igualmente não
se divisa qualquer contrariedade aos seus preceitos, porém neste caso o Poder que
dará a palavra final quanto a isso é o Executivo. A sanção executiva ao autógrafo
que lhe chegar às mãos será o sinal de que o orçamento municipal de três exercícios,
a iniciar pelo de 2.013 - que é aquele em que os efeitos do PL começarão a ser
produzidos – absorverá o impacto financeiro e orçamentário das novas medidas
quanto ao pessoal da Câmara Municipal.
Trata-se de assunto relativo ao Executivo e não ao
Legislativo, Poder esse que, repita-se, deve ter se instruído previamente sobre
valores e possibilidades de aumento de despesa quanto ao seu pessoal ante os
orçamentos municipais futuros – assunto eminentemente executivo e não
propriamente legislativo.
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Os próprios demonstrativos de atendimento ao art. 16 da
LRF, curiosamente, a rigor devem ou deveriam ser produzidos, segundo
entendemos, pelo Executivo, uma vez que este assunto refoge por completo à alçada
e às competências institucionais do Legislativo.
Quanto, por fim, à legislação eleitoral neste ano de
eleições municipais, entendemos que igualmente inexiste qualquer óbice à aprovação
e sanção deste PL que, se transformado em lei, apenas irá iniciar a produção de seus
efeitos em janeiro de 2.013 e não em 2.012.
Não se cogita, desse modo, em violação ao disposto no
inc. VIII, do art. 73, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1.997, eis que apenas com
a posse, em 2.013, dos eleitos em 2.012 é que se irá dar o início da produção dos
efeitos da nova lei – se acaso for aprovada e sancionada -, além de que nada tem a
ver a “revisão geral da remuneração dos servidores”, prevista naquele inc. VIII, com
a reforma administrativa da Câmara Municipal que este PL pretende implementar.
XII – Por derradeiro a Câmara consulente informa ainda
que o PL equaliza os salários pagos do Legislativo com relação aos que são pagos
pelo Executivo Municipal, conforme estabelece a Lei Orgânica do Município, e
indaga da regularidade tanto da previsão da LOM quanto da sua observância por este
PL.
Quanto a essa voluntária equalização da remuneração
dos servidores do Legislativo com a dos servidores do Executivo em postos de
trabalho iguais ou equivalentes – sem atrelamento ou vinculação mas apenas por
inspiração isonômica do Município na medida do tecnicamente possível e razoável
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–, nada existe, nem remotamente, de antijurídico nesta medida preconizada pela Lei
Orgânica do Município, e ora adotada pelo PL em questão.
É em verdade elogiável a preocupação pública de igualar,
dentro do jurídica e economicamente viável, remunerações de cargos, empregos ou
funções iguais, similares, equivalentes ou correspondentes entre os Poderes. Essa
sempre foi a intenção dos diversos textos constitucionais que o Brasil teve ao longo
de sua história, sendo o teto os valores pagos pelo Executivo.
Jamais entretanto esse norteamento foi respeitado no
país, e sempre os Legislativos, os Judiciários, os Ministérios Públicos e os Tribunais
de Contas remuneraram melhor seus servidores que os Executivos em caso de
funções iguais ou similares. Assim, qualquer preocupação do Legislativo em fazer
observar a regra – ou a tentativa – constitucional nesse sentido é bastante bem-vinda.