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Prefeito, Câmara Municipal e Governabilidade
Alexandre Duarte Quintans*
Aproxima-se mais uma eleição municipal onde a população, de forma democrática,
escolherá seus representantes e o futuro de sua cidade por mais 4 anos. É de suma
importância que o prefeito eleito consiga formar maioria no legislativo mirim, uma vez que
a sinergia entre os poderes municipais é imprescindível para a aprovação e regularidade nas
ações governamentais.
Em contra partida, é salutar ao município que se forme, inclusive, uma oposição atuante,
que mostre os problemas municipais e as falhas do executivo. Sem uma oposição de
responsabilidade o processo democrático se enfraquece e os poderes concentrados nas mãos
do prefeito se exarcebam. Montesquieu, em sua obra O espírito das Leis, já alertava que só
o poder detém o poder. O poder abusa. É natural de quem detém o poder abusar.
O primeiro passo para a conquista da maioria na Câmara Municipal é dado no processo
eleitoral mediante a formação de coligações partidárias e consolidação de apoio das
lideranças políticas locais. Se o prefeito conseguir a maioria já nas eleições ficará fácil de
executar seu plano de governo. No entanto, se o mesmo não conseguir formar sua bancada
de sustentação do parlamento mirim, ele terá que se utilizar de instrumentos para tal, ou
terá sua governabilidade prejudicada.
A formação da maioria da Câmara favorece o prefeito em diversas ocasiões. A principal
delas é na própria atividade típica do Poder Legislativo municipal, uma vez que a
aprovação das leis depende de um maior ou menor número de vereadores, conforme a
importância da matéria para o município.
A votação de matéria de competência da Câmara é ato coletivo. Geralmente precedida de
estudos e pareceres de suas comissões permanentes ou temporárias e debates no plenário.
Suas decisões, aprovação ou rejeição de matéria, são tomadas por maioria de votos: maioria
simples (ou relativa) é aquela representada pela maioria dos presentes na sessão e tem por
finalidade a aprovação de leis ordinárias e requerimentos. Maioria absoluta é aquela em que
há necessidade da aprovação de 50% + 1 de todos os membros da Câmara e objetiva a
aprovação de matérias importantes ao município, a exemplo das leis orçamentárias. A
maioria qualificada, por sua vez, consiste na numa aprovação de 2/3 a 3/5 dos seus
membros e tem por finalidade a aprovação de matérias imprescindíveis ao município, como
a Lei Orgânica, Plano Diretor e Códigos (De Obras, De Postura, De Conduta etc).
Contudo, apesar do esforço dos partidos da base aliada, o prefeito pode não conseguir o
apoio da maioria e, conforme a prática demonstra no Brasil, se utilizar de outros
instrumentos para assegurar o apoio necessário.
Muito se fala em loteamento dos cargos públicos no âmbito do Poder Executivo nas três
esferas de governos. A imprensa, quase sempre, noticia as constantes nomeações e
reconciliações de antigos desafetos políticos em cada legislatura. Essas nomeações
estratégicas e uniões “em prol do bem comum” têm destino certo: a manutenção da
governabilidade do chefe do executivo.
É comum a nomeação de vereador de partido “A” ou “B” a cargo de secretário no
município, envidando na nomeação do suplente que se compromete a aprovar qualquer
projeto do Executivo.
A indicação de nomes das lideranças políticas ao preenchimento de cargos na edilidade é
fato corriqueiro nos mais de 5.000 municípios do Brasil. Até a oposição, muitas vezes, se
alia ao prefeito para que seus correligionários participem da Administração Pública.
Sempre foi assim na Colônia, no Império, na República, na Ditadura e agora na
Democracia.
Muitos outros instrumentos podem ser citados, infelizmente, como cooptação de apoio:
licitação direcionada, dispensa e inexigibilidade de licitação, concessão de permissão e
autorização sem rigor técnico, desapropriações direcionadas etc.
Outro instrumento de que o prefeito se utiliza para conseguir aprovar seus projetos reside
na pressão popular. Este sim é processo legítimo e vetor de engrandecimento da
democracia. O Chefe do Executivo, via meios de comunicação, esclarece e arregimenta a
população sobre a necessidade da aprovação de determinado projeto que redundará em
benefício para o município. A Câmara é a caixa de ressonância do município e dificilmente
algum vereador rejeitará qualquer matéria se houver levante popular.
As relações entre Executivo e Legislativo são intensas em nível municipal. A utilização da
Câmara como ferramenta de gestão do prefeito se dá via direcionamento das funções e
atribuições do próprio parlamento mirim.
A Câmara possui três funções básicas: legislativa, fiscalizadora e administrativa.
A função legislativa é típica deste Poder e está inserto na Constituição Federal de 1988
(CF/88) no seu art. 30:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem
prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em
lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços
públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de
educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
53, de 2006)
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de
atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a
ação fiscalizadora federal e estadual.
A função fiscalizadora, mediante controle externo, também é prevista na CF/88 no art. 31 e
faz parte do sistema de freios e contrapesos do Estado Democrático de Direito. A função
administrativa restringe-se à organização interna da Casa Legislativa via Regimento Interno
e pessoal.
As atribuições da Câmara, geralmente, estão discriminadas nas Leis Orgânicas do
município e orientam-se pela Constituição Federal e Estadual para o Congresso Nacional e
Assembléias Legislativas, respectivamente.
Desta forma, cabe à Câmara Municipal, com a sanção do prefeito, legislar sobre matérias
de competência do município, especialmente sobre:
- Tributos de sua competência (impostos, taxas e contribuições de melhoria);
- Concessão de isenções ou outros benefícios fiscais;
- Aplicação de suas rendas;
- Orçamento anual, plano plurianual e lei de diretrizes orçamentárias;
- Operação de crédito;
- Dívida pública;
- Regime jurídico dos servidores públicos;
- Polícia administrativa;
- Alienação, cessão, arrendamento e doação de bens;
- Ordenamento, parcelamento e ocupação do solo urbano;
- Proteção do patrimônio histórico-cultural do município, observadas a legislação e ação
fiscalizadora federal e estadual;
- Planos e programas de desenvolvimento do município.
A Câmara de Vereadores, por sua vez, possui competência exclusiva para aprovar as
seguintes matérias:
- fixar o subsídio do prefeito, vice-prefeito e dos próprios vereadores, para cada legislatura;
- Autorizar o Chefe do Executivo local a ausentar-se do município;
- Julgar as contas anuais do município;
- Dispor sobre sua organização interna;
- Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou
dos limites da delegação legislativa.
Esses atos de competência exclusiva da Câmara não são submetidos à sanção e veto do
prefeito.
Já na primeira leitura das funções e atribuições da Câmara nota-se a importância que esse
Poder tem na condução das políticas públicas do município.
Assim, o prefeito necessita do apoio da maioria da Casa Legislativa para que possa
implementar suas ações. Senão vejamos.
A proposta orçamentária (Plano Diretor, PPA, LDO, LOA), instrumentos de gestão
importantíssimos para o município, de iniciativa do Chefe do Executivo, pode ser
emendada, aprovada ou não votada, dependendo de sua bancada. O subsídio do prefeito é
determinado pela Câmara.
O veto de interesse do prefeito pode ou não ser mantido de acordo com a proporção do
apoio que o mesmo possui na câmara. Até atos de irresponsabilidade fiscal podem ser
cometidos desde que o prefeito possua maioria qualificada, pois o § 2º do art. 31 da CF/88,
textualmente prescreve que: “O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as
contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois
terços dos membros da Câmara Municipal.”
A maioria da Câmara pode ainda desqualificar os processos de cassação do prefeito
mediante atos de responsabilidade.
Com o apoio da maioria, o prefeito, na maioria das vezes, edita leis, mediante decreto, que
exorbitam do poder regulamentar usurpando função típica do Poder legislativo mirim, e
este, inerte, somente observa essas determinações.
Como foi visto acima, a obtenção do apoio da maioria da Câmara é de suma importância
para o prefeito conduzir seu plano de governo. Entretanto, essa mesma maioria, se
subserviente, pode dar de presente ao Chefe do Executivo muitos poderes que refletirão
negativamente nas políticas públicas. Ao invés de uma coalizão de forças em benefício da
edilidade, observar-se-á a manutenção do poder por um determinado grupo político em
benefício próprio.
- Advogado
Bacharel em Direito pela UFPB e Especialista em Gestão Pública pela UEPB
[email protected]
Disponível em:
http://www.viajus.com.br/viajus.php?pagina=artigos&id=1303&idAreaSel=16&seeArt
=yes . Acesso em: 27 mar. 2008.