ANÁLISE DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE RODOVIAS FEDERAIS –
EVOLUÇÃO DA MATRIZ DE RISCO
Dario Alexandre Guerrero1
Universidade de São Paulo
Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
Francisco Anuatti Neto2
Universidade de São Paulo
Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto
Frederico da Silveira Barbosa3
Barbosa e Spalding Advogados
RESUMO
O presente artigo analisa a evolução das matrizes de risco definidas nos contratos de concessão das rodovias
federais, desde sua primeira etapa (meados de 1990) até a terceira etapa (momento atual). O objetivo é avaliar se
as alterações no sistema de alocação de riscos destas concessões entre as partes público e privada incentivam à
manutenção de um nível de qualidade e continuidade dos serviços conforme exigido por contrato conjuntamente
com um nível tarifário módico, mas capaz de remunerar adequadamente o concessionário e incentivando-o a
realizar os investimentos necessários. Também se busca avaliar de que forma as alterações no sistema de
alocação de riscos (ou seja, como evoluiu a regulação) estão relacionadas com o ambiente institucional do país.
Palavras-chave: concessão; regulação; risco; rodovia.
1. INTRODUÇÃO
O Governo Federal concedeu à iniciativa privada, desde meados da década de 90, 13 rodovias
anteriormente sob seu controle. Até o presente momento, este processo foi composto por três
etapas. A primeira etapa foi realizada na segunda metade da década de 90 com a concessão de
seis rodovias4. A segunda etapa, decomposta em duas fases, concedeu mais sete rodovias em
2007 e em 20095. E a terceira fase, decomposta em três etapas, estuda a viabilidade de dez
rodovias6.
Para cada etapa/fase, foram desenvolvidos contratos de concessão específicos, os quais
contêm diferentes matrizes de risco, ou seja, ao longo de todo o processo, ocorreram
alterações na estrutura utilizada para definir as responsabilidades de cada parte (Poder
Concedente e concessionário) a viger durante a execução dos contratos de concessão.
Dentro deste contexto, este artigo tem por objetivo principal analisar a evolução das matrizes
de risco definidas nos contratos de concessão das rodovias federais, verificando se essa
evolução tem incentivado à manutenção de um nível de qualidade e continuidade dos serviços
conforme exigido por contrato conjuntamente com um nível tarifário módico (que seja capaz
1
Doutorando em Teoria Econômica pelo Instituto de Pesquisas Econômicas – Faculdade de Economia,
Administração e Contabilidade – Universidade de São Paulo.
2
Professor Doutor do Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de
Ribeirão Preto – Universidade de São Paulo.
3
Bacharel em Direito e mestre em Ciências Sociais, ambos pela PUC. Sócio da Barbosa e Spalding Advogados.
4
NOVADUTRA, PONTE, CONCER, CRT, CONCEPA E ECOSUL.
5
Primeira fase: PLANALTO SUL, LITORAL SUL, RÉGIS BITTENCOURT, FERNÃO DIAS, RODOVIA DO
AÇO, FLUMINENSE e TRASBRASILIANA. Segunda fase: VIA BAHIA.
6
BR-040 e BR-116; BR-101/ES/BA; BR-101, BR-262, BR-153, BR-050, BR-060/153/262, BR 163/267/262 e
BR-163.
de remunerar adequadamente o concessionário e incentivando-o a realizar os investimentos
necessários). Também se busca avaliar, como objetivo secundário, se a evolução das matrizes
pode ser colocada dentro do contexto da literatura econômica que trata da relação entre o
nível de desenvolvimento institucional de um país e a eficiência da regulação econômica.
Nesta literatura, entende-se que estas alterações das matrizes de risco utilizadas podem estar
relacionadas com o próprio nível institucional do país no sentido de sua capacidade de regular
de forma eficiente e com credibilidade. Também é importante o papel da acumulação de
conhecimento ocorrido durante a execução dos contratos já em andamento, que auxiliam no
desenho de mecanismos de incentivos mais eficientes para os contratos seguintes e também
para o arcabouço regulatório.
Considerando o objetivo descrito, este artigo contém três seções, além desta introdução. A
próxima seção aborda a importância de uma estrutura de alocação de riscos em contratos de
concessão que busque minimiza-los, aproveitando da melhor forma possível o conhecimento
e interesse de cada parte em prol da modicidade e eficiência. A terceira seção analisa e
compara as matrizes de risco adotadas nos contratos de concessão das rodovias federais de
cada etapa/fase, avaliando se houve avanço nos termos descritos acima; esta análise abordará
as informações presentes nos contratos bem como o ambiente institucional nos quais foram
elaborados. A quarta seção apresenta as considerações finais.
2. ALOCAÇÃO DE RISCOS E MODICIDADE TARIFÁRIA
A literatura microeconômica, partindo da suposição de indivíduos avessos ao risco, apresenta
como resultado a necessidade de que haja um prêmio pelo risco. Ou seja, um indivíduo que
recebe um valor certo, deriva deste, um determinado nível de utilidade; para que ele obtenha o
mesmo nível de utilidade via loteria (utilidade esperada), é necessário que o valor esperado da
loteria seja superior ao valor certo. Esta diferença em dinheiro é o prêmio pela exposição ao
risco.
Este é um fundamento básico para a teoria de finanças corporativas e para os modelos de
precificação de ativos como o CAPM (Capital Asset Pricing Model) e apresenta reflexos
sobre a otimização de alocação de risco em contratos de concessão.
Como os diversos agentes percebem de forma distinta um mesmo risco (loteria), isto significa
que haverá agentes cobrando prêmios distintos para um mesmo risco (loteria). Se alguém tem
por objetivo minimizar o valor do prêmio pago, deve desenvolver mecanismos que
identifiquem o indivíduo que cobre o menor valor possível de prêmio.
Aplicando ao caso de uma concessão, se todos os licitantes esperam receber o mesmo fluxo
futuro de benefícios, considerando os investimentos e obrigações, ou seja, possuem
expectativas semelhantes sobre os possíveis resultados da concessão, ganhará o licitante que
cobrar o menor prêmio pelo risco (menor taxa de desconto) de operar a concessão, posto que a
menor taxa gerará o maior lance em valor. O mesmo raciocínio vale para leilões de menor
tarifa; pois para uma dada estrutura de custos esperada, ganhará o licitante que cobrar o menor
prêmio pelo risco (menor taxa de desconto), pois irá requerer a menor tarifa necessária para
cobrir seu custo de oportunidade7.
7
Cabe apenas ressaltar que este procedimento garante que o vencedor será o que solicitar o menor prêmio par
aprestar o serviço, mas isto não implica, necessariamente, que o este agente (menos avesso ao risco) seja o mais
eficiente na operação.
Desta análise já se pode observar a relação existente entre o valor da tarifa de lance dada por
cada licitante e a percepção de risco que esse licitante tem da concessão. Isso significa que
uma eventual realocação de riscos na minuta do contrato de concessão presente em um edital
pode alterar o valor da tarifa de lance de todos os licitantes, alterando a tarifa do lance
vencedor (relação com a modicidade tarifária).
De forma bastante simplificada, quanto menores forem os riscos repassados ao concessionário
privado, menor tenderá a ser o seu prêmio de risco e, consequentemente, menor será sua tarifa
mínima requerida. Contudo, este é um lado do problema, pois uma eventual situação limite na
qual não se repassa nenhum risco ao concessionário pode onerar excessivamente o lado
público, podendo gerar como resultado gastos por parte do Tesouro para arcar com os riscos
assumidos, implicando, do ponto de vista global, um resultado pouco eficiente, pois o que o
concessionário não cobra diretamente dos usuários (via tarifa) passa a ser cobrado
indiretamente dos contribuintes8. Nesse sentido, torna-se pertinente a definição de uma
estrutura de alocação de riscos ótima, que minimiza os custos globais da concessão (público e
privado). Esta alocação ótima se baseia no levantamento dos diversos riscos para posterior
indicação de qual das partes está mais apta a mitigá-lo. Dessa forma, minimizam-se os custos
globais da concessão.
No Brasil, historicamente, a estrutura de alocação de risco é ainda fortemente baseada na
teoria das áleas, relacionada com a doutrina administrativa brasileira9. Do ponto de vista
econômico, a teoria das áleas pode ser entendida como uma metodologia para a classificação
de riscos associados à prestação de determinado serviço, alocando-os entre as partes. Ou seja,
as áleas classificam os riscos que podem afetar o fluxo de caixa previsto inicialmente,
alocando cada risco entre as partes envolvidas (Poder Concedente e concessionário). Segundo
a teoria das áleas, os riscos de uma concessão são divididos em três grupos:
a) álea ordinária: eventos relativos ao andamento regular do negócio, que são de
responsabilidade do ente privado (exemplo: flutuação de demanda);
b) álea extraordinária econômica: eventos que dificultam fortemente a execução do
contrato, porque oneram excessivamente a parte contratada (Teoria da
Imprevisão). Estes são usualmente alocados como de responsabilidade do Poder
Concedente (exemplo: enchentes que oneram, mas não inviabilizam a continuidade
dos serviços);
c) álea extraordinária administrativa: conjunto de eventos que alteram o contrato de
forma unilateral, tendo por origem o Poder Concedente ou autoridade legal,
resultando em desequilíbrio econômico-financeiro relevante. Estes também são
alocados como de responsabilidade do Poder Concedente (exemplo: alterações
tributárias ou descontos tarifários não planejados originalmente). Aqui também se
inclui o caso de Força Maior, que impossibilita a continuidade da execução do
contrato, mas, neste caso, ficam ambas as partes isentas de qualquer sanção
(exemplo: greve que inviabiliza a execução do contrato).
Esta estrutura de alocação de risco é bastante rígida, não permitindo uma otimização da
alocação dos riscos. A título de exemplo, pode-se pegar uma concessão na qual, por alguma
8
De certa forma, esta situação limite guarda relação com uma estrutura regulatória por taxa de retorno, na qual
se garante uma taxa de retorno fixa.
9
Diferentemente da indicada para PPPs, com uma alocação objetiva de riscos.
razão, há uma forte flutuação da demanda inerente ao negócio. Neste caso, pode ser do
interesse do ente público assumir parte deste risco, pois, caso contrário, o prêmio solicitado
pelo privado pode inviabilizar a concessão. A teoria das áleas, em sua forma usual, impede
esta alocação, pois define que este é um risco tipicamente privado (álea ordinária). Nesse
sentido, este entendimento vai de encontro com a literatura aplicada sobre alocação de riscos
(Partnerships Victoria, 2001; Comissão Europeia, 2003), que sugere uma análise mais
detalhada de cada projeto de forma a mitigar ao máximo os riscos, reduzindo o valor do
prêmio e, consequentemente, o custo dos serviços prestados.
Outros tipos de mecanismos de mitigação, como a implementação de cláusulas de revisão
tarifária periódica, as quais podem conter regras sobre como repartir os riscos de alterações de
preços de insumos e produtos bem como de variações de produtividade podem ser também
interessantes para minimizar os riscos de uma concessão e, consequentemente, de seu custo
para o setor privado. Adicionalmente, do ponto de vista público, a definição de um momento
específico no qual o agente público irá executar a avaliação de uma concessão torna o
processo mais claro, dificultando que ações políticas venham a criar motivações para
intervenções no andamento da concessão a qualquer hora10.
Mas este tipo de cláusula (revisão tarifária), tendo em vista os argumentos desenvolvidos por
Levy e Spiller (1994), deve ser aplicada apenas em ambientes institucionais nos quais uma
maior discricionariedade por parte do regulador, que permite um melhor aproveitamento das
informações disponíveis, seja utilizada no intuito de buscar eficiência no setor regulado e não
de forma arbitrária ou sujeita a interferências de interesses externos. Caso contrário, como
dito pelos autores, cláusulas como esta podem resultar numa redução do interesse dos
privados em participar de setores regulados ou na solicitação de altas taxas de retorno.
Também sobre esta questão da importância do ambiente institucional para uma regulação
eficiente, Stern e Holder (1999) propuseram seis critérios para de avaliação do desempenho
de marcos regulatórios para as indústrias de infra-estrutura: a) clareza entre as funções e
objetivos de governantes e reguladores; b) autonomia decisória frente as atribuições definidas;
c) responsabilização pelas decisões; d) ampla participação dos agentes envolvidos; e)
transparência sobre o processo de decisão; e f) previsibilidade quanto as regras do jogo.
Sobre a questão da previsibilidade, Spiller (2011) destaca a importância de que o arcabouço
regulatório seja capaz de restringir ações oportunistas de terceiros, entre elas incluídas ações
de governantes, na expropriação de investimentos privados. Um ambiente institucional
adequado pode consolidar a credibilidade e reduzir esses riscos.
Assim, percebe-se que, para além da alocação eficiente de riscos entre as partes, é importante
também que todo o conjunto regulatório que sustenta essa alocação de riscos seja crível.
3. ANÁLISE DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DAS RODOVIAS FEDERAIS
Os contratos de concessão das rodovias federais, conforme já explicitado anteriormente,
10
Há ainda o argumento de que as concessionárias sempre podem e, em geral, solicitam revisões extraordinárias
quando são prejudicadas. De forma similar, o regulador também pode solicitar revisões extraordinárias quando
as concessionárias estão se beneficiando por motivos pelos quais não deveriam. Contudo, por uma questão de
assimetria de informação, raramente este movimento é iniciado pelo regulador. Um típico exemplo foi o fim da
CPMF.
passaram por três etapas, cada qual com um padrão de contrato distinto. Adicionalmente, a
própria ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) vem alterando seus
procedimentos regulatórios, intensificando-os, como em 2012 quando da realização da
Primeira Revisão Tarifária Periódica do setor de transporte ferroviário de cargas. Dentro deste
contexto, esta seção busca verificar se as alterações na matriz de risco das concessões
rodoviárias federais tem ido em direção a uma alocação mais eficiente, reduzindo o risco
global da concessão, consequentemente, indo em direção da modicidade tarifária.
Previamente à análise de cada contrato, há um resumo das condições macroeconômicas e
institucionais que auxiliam no entendimento da estrutura de cada contrato.
3.1 Primeira etapa de concessões de rodovias federais11
A primeira etapa de concessões de rodovias federais ocorreu na segunda metade da década de
90, na esteira do PND (Programa Nacional de Desestatização). Esta década marcou o início
da transição brasileira do modelo de Estado produtor nos setores de infra-estrutura para um
modelo de Estado regulador nestes setores.
A própria Lei de Concessões havia sido promulgada apenas em 1995. Até então, a principal
referência da relação público-privado era a Lei de Licitações de 1993 (a qual já teve versões
anteriores, revogadas por esta última). Completava este quadro o fato de que a ANTT
(Agência Nacional de Transportes Terrestres) só seria criada em 2001 e, portanto, as
licitações foram realizadas no âmbito do DNER (Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem).
Do ponto de vista econômico, o Brasil ainda vivia sob a sombra de um possível retorno da
inflação, com uma estrutura produtiva defasada, poucas reservas internacionais etc. Estes
fatores implicavam um cenário de constante instabilidade econômica, o que também
dificultava o interesse privado nos setores a serem privatizados, requerendo altas taxas de
retorno em troca. Institucionalmente, ainda era muito recente a guinada pró-privatização, o
que resultava em uma menor credibilidade do Estado por parte dos investidores, sendo
também mais um fator que contribuía para a demanda de altas taxas de retorno por parte dos
investidores.
Com relação à literatura aplicada sobre o tema privatização/concessão, havia ainda poucos
resultados empíricos analisados para países emergentes.
É dentro deste contexto que foram elaborados os contratos de concessão desta etapa. O
reflexo de todos estes fatores sobre os contratos de concessão desta primeira etapa foi a
elaboração de contratos caracterizados por (contrato NOVADUTRA):
a) Formato mais voltado para obra pública:
i. Definição de preços unitários para as diversas obras (ao invés de valor global),
eliminando o risco privado de variações na quantidade de insumos nas obras
definidas contratualmente (PER – Programa de Exploração Rodoviária); e
ii. Possibilidade de revisão dos preços dos insumos ou dos fatores de produção
relevantes não atendidas pela fórmula paramétrica (cláusula 64, item (g)),
reduzindo o risco privado de alterações de preços em seus custos.
b) Uso de índice de reajuste paramétrico, repassando aos consumidores, no momento do
11
Contrato de referência analisado: NOVADUTRA.
reajuste, os choques de preço nos insumos (cláusula 53);
c) Ausência de mecanismo de revisão tarifária periódica, impedindo a repartição dos
ganhos de produtividade e de compartilhamento de riscos;
d) Ausência de matriz de risco explícita, implicando o uso da teoria das áleas (cláusulas
19 e 20); e
e) Baixo incentivo ao uso de receitas acessórias como instrumento para modicidade
tarifária (cláusulas 75 a 78).
O que se observa, de modo geral, é a tendência ainda acentuada do conceito de obra pública,
com a blindagem para o privado de variações nos quantitativos e nos preços. Isto é reforçado
pela aplicação da fórmula paramétrica. Adicionalmente, não havia mecanismos de repasse de
produtividade e nem uma alocação mais clara de riscos entre as partes.
3.2 Segunda etapa de concessões de rodovias federais12
A segunda etapa de concessões de rodovias federais ocorreu entre 2007 e 2009, dentro de um
cenário econômico e regulatório/institucional bastante diferenciado.
Do ponto de vista econômico, o país já demonstrava uma situação de maior estabilidade, com
boas perspectivas de crescimento derivada de anos de ajustes fiscais e com uma política
monetária mais fortalecida (SELIC bem mais baixa comparativamente com a década de 90).
O risco-país, um indicador relevante para o investidor, também havia apresentado forte queda
com perspectivas de manutenção em patamares mais baixos (investment grade). Este novo
cenário auxiliava na redução das taxas de retorno requeridas pelos investidores para participar
de setores regulados.
Pelo lado regulatório/institucional, a ANTT já operava desde 2002 e outras agências, como
ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações) e ANEEL (Agência Nacional de Energia
Elétrica), principalmente esta última, vinham evoluindo em termos de mecanismos de
regulação com o objetivo de garantir a qualidade dos serviços prestados, visando à
modicidade tarifária simultaneamente à manutenção de uma taxa de remuneração atrativa.
Estes objetivos foram buscados com o uso de instrumentos como consultas e audiências
públicas, nos quais foram discutidos modelos para mensuração de ganhos de produtividade e
regras para o funcionamento do setor. Dessa forma, estas agências bem como a própria
evolução do setor de rodovias forneciam informações sobre como redigir os contratos de
forma mais eficiente do ponto de vista regulatório e como interagir com os regulados e
sociedade de forma clara.
Ainda assim, a primeira fase da segunda etapa, em 2007, apresentou poucos avanços nos
termos contratuais comparativamente com a quantidade de informações disponíveis do ponto
de vista regulatório e a melhora do ambiente econômico. Os principais avanços foram
(contrato Fernão Dias):
a) Consolidação do conceito de concessão e não mais de obra pública nos contratos:
i. Substituição do uso de preços unitários por preços globais, de forma a alocar o
risco de quantidade de insumos para o concessionário, que é quem tem maior
capacidade técnica de assumir este risco (cláusulas 4.2 e 4.3);
ii. Alocação para o concessionário dos riscos associados à variação nos custos dos
12
Contratos de referência analisados: Fernão Dias (1º fase) e Via Bahia (2º fase).
insumos, mão-de-obra e financiamentos (cláusula 4.5).
b) Substituição do índice paramétrico pelo IPCA-IBGE (Índice de Preços ao Consumidor
Amplo – Instituto Nacional de Geografia e Estatística) (cláusula 6.29);
c) Adoção de mecanismo de revisão periódica, mas tendo por foco o PER e não
potenciais repasses de ganhos de produtividade obtidos pela concessionária ou o
compartilhamento do risco de variação de preços dos fatores (cláusula 6.42).
Foram mantidos os seguintes pontos:
a) Ausência de matriz de risco explícita, implicando o uso da teoria das áleas (cláusulas
4.1 a 4.9);
b) Baixo incentivo ao uso de receitas acessórias como instrumento para modicidade
tarifária (cláusula 6.37, item (f)).
De forma resumida, pode-se afirmar que o principal avanço foi a adequação dos contratos a
um formato mais de acordo com o conceito de concessão, por meio do repasse integral dos
riscos de custos e quantitativos para o concessionário. A inclusão da revisão periódica, na
prática, apenas possibilitou a revisão do PER, possibilitando sua atualização, o que auxilia na
eficiência do contrato (dado seu caráter de longo prazo), mas sem entrar em questões de
repasses de produtividade ou de compartilhamento de riscos nos custos.
Diferentemente, a segunda fase da primeira etapa, licitada em 2009, já se aproveitou dos
novos procedimentos discutidos no âmbito regulatório e incluídos na lei das PPPs de 2004.
Nesta fase, além das alterações adotadas na primeira fase, também foram executadas as
seguintes alterações/inovações (contrato Via Bahia).
a)
Definição de uma matriz de risco explícita alocando os diversos riscos entre as partes
e, consequentemente, reduzindo o poder da teoria das áleas sobre o contrato (seção 19);
b)
Introdução do conceito de fluxo de caixa marginal para novos projetos a serem
incluídos na concessão (seção 20.5);
c)
Adoção do mecanismo de desconto de reequilíbrio (seção 20.6).
Com relação ao item (a), a inovação está relacionada com a própria existência de uma seção
no contrato de concessão que define de forma explícita a alocação de uma lista de riscos entre
as partes, diferentemente dos contratos anteriores, que declaravam que a concessionária se
responsabilizaria integralmente pelos riscos da concessão, com destaque apenas para a
alocação do risco de variações na demanda para a concessionária.
O fluxo de caixa marginal (item (b)) tem por objetivo atualizar os parâmetros de custos,
receitas, investimentos e rentabilidade nas situações nas quais o concessionário que é instado
a realizar novos investimentos fora do escopo acordado contratualmente.
Assim, para novos investimentos ou serviços solicitados pela ANTT e não previstos no
contrato, a agência poderá solicitar a elaboração do projeto básico das obras e serviços, que
deverá conter os elementos necessários à precificação e as estimativas do impacto sobre as
receitas da Concessionária. A ANTT deverá estabelecer o valor limite do custo deste projeto e
estudos, para serem considerados na recomposição do equilíbrio, que poderá ser por meio da
alteração do prazo da concessão e estabelecimento ou remoção de cabines de bloqueio ou
alteração da localização de praças de pedágios. Os fluxos das receitas marginais deverão
considerar o tráfego real constatado nos anos anteriores e utilizadas as melhores práticas para
elaboração da projeção de tráfego até o encerramento do prazo da concessão.
A cada processo de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro que seja adotada uma
projeção de tráfego, a ANTT deverá realizar, periodicamente, a revisão dos respectivos fluxos
de caixa marginais para ajustar os dados da projeção de tráfego aos dados reais apurados
durante a vigência da concessão.
Para estimar os custos dos investimentos a serem empregados no fluxo de caixa marginal,
duas abordagens são indicadas nos contratos. O contrato da BR 116-324 prevê a utilização de
“critérios de mercado” (Cláusula 20.5.3).
Também na determinação da taxa de desconto do fluxo de caixa marginal o tratamento não é
o mesmo. O contrato da BR 116-324 prevê a utilização de uma taxa real contratualmente
definida (baseada na TJLP e no índice de inflação definido pelo CMN – Conselho Monetário
Nacional). Essa taxa de desconto será utilizada a cada processo de recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro, em que serão revisadas as projeções de tráfego a fim de ajustar aos
dados reais apurados durante vigência da Concessão13.
Assim, de forma resumida, a abordagem de fluxo de caixa marginal define a utilização de
informações de preços da época do investimento (atualizadas) e não da proposta comercial, o
que, em nosso entendimento, permite a redução de riscos derivados do descasamento de
preços presentes na proposta comercial e os preços vigentes e, consequentemente, contribui
para a modicidade tarifária.
Sobre o desconto de reequilíbrio (item (c)), este deverá ser utilizado nas hipóteses de
descumprimento dos indicadores relacionados a obras de ampliação vinculadas ao aumento do
tráfego e de serviços de caráter não obrigatório. Todos os anos, deve-se avaliar o desempenho
da Concessionária com relação a estes itens, devendo o Desconto de Equilíbrio determinado
ser deduzido da tarifa básica do pedágio.
Por se balizar em critérios objetivos, tal mecanismo deve ser aplicado de forma imediata e
automática pela ANTT, supostamente não se configurando uma penalidade, por ser
mecanismo preestabelecido para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro. A tarifa
básica, no momento de sua revisão anual, será deduzida do Desconto de Reequilíbrio de
acordo com fórmula fixada (Tarifa Básica de Pedágio x (1-Desconto de Reequilíbrio)).
Por se tratar de um desconto de reequilíbrio, o não cumprimento dos indicadores, mesmo que
de forma parcial, é caracterizado como um desequilíbrio contratual e o desconto como
condição suficiente para compensá-lo. Trata-se de uma inovação que busca criar incentivos ao
cumprimento do contrato de concessão; contudo, amplia o conceito de equilíbrio econômicofinanceiro ao caso de não cumprimento ou cumprimento de indicadores de desempenho como
estabelecidos em contrato. Trata-se de uma transposição para contratos de concessão comum
de mecanismo de desempenho utilizado em contratos PPP para definir condicionantes para o
pagamento integral da contraprestação. A diferença é que o desconto de reequilíbrio interfere
diretamente na receita tarifária e não na contraprestação.
13
Neste caso, a recomposição deverá ser por meio do aumento ou redução do valor da tarifa básica e deverá
manter a mesma taxa de desconto originalmente utilizadas no fluxo de caixa marginal projetado em razão da
recomposição.
Pelo mecanismo de desconto de desequilíbrio, o não cumprimento de metas contratuais é
associado a não realização de ações previstas, mas condicionais. Ao não realizar tais ações
haveria benefício econômico-financeiro para a concessionária, benefício este que, para que se
mantenha o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, deverá ser compensado por um
instrumento de reequilíbrio.
Pode-se argumentar que a realização de obras e o alcance de indicadores, condicionados pela
realização de um determinado volume de demanda, integram o contrato e que a aplicação do
desconto é um mecanismo contratual aceito pelo proponente, que avaliou as condições de
demanda futura e aceitou o risco de sua frustração, incluindo os efeitos do próprio
mecanismo. Essa alegação pode, eventualmente, satisfazer condições de validez jurídica da
cláusula, mas isso não transforma a aplicação automática num mecanismo eficiente.
O não atendimento de metas ou o adiamento de obras é de fato considerado evento gerador de
desequilíbrio. Nos termos da cláusula, as penalizações, porque previstas em contrato, teriam
que ser admitidas como suficientes para restabelecer o equilíbrio, sem que seja necessário
proceder a análises dos efetivos impactos provocados sobre o valor presente do fluxo de caixa
descontado da concessionária.
Na análise de desequilíbrios e reestabelecimento do equilíbrio, espera-se que o valor apurado
de desequilíbrio seja igualado, com sinal invertido, ao valor presente do impacto sobre o fluxo
de caixa da concessionária, qualquer que seja o mecanismo de reequilíbrio – alteração de
tarifa, extensão de prazo etc. Ou seja, que o valor presente líquido do efeito do fator gerador
de desequilíbrio sobre o fluxo de caixa da concessionária deve ser anulado pelo valor presente
líquido do fluxo de caixa do mecanismo de reequilíbrio.
O desconto de reequilíbrio ignora a magnitude dos efeitos do fato gerador do desequilíbrio e o
momento no tempo em que esses efeitos se verificam, não podendo ser considerado um
instrumento de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro neutro. Dessa forma, esse
instrumento trás seus próprios riscos. Neste sentido, Anuatti e Oliveira (2011) analisaram o
desconto de reequilíbrio por três perspectivas (pp.1-2):
“1) O desconto de reequilíbrio promove efetivamente a manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato no que diz respeito a atrasos nas conclusões de
obras condicionadas ao volume de tráfego e de obras de caráter não obrigatório?
2) O desconto de reequilíbrio é eficaz em seu objetivo de garantir uma
proporcionalidade entre a tarifa paga pelo usuário e a qualidade do serviço prestado?
3) Quais as consequências da adoção do desconto de reequilíbrio sobre a percepção de
risco do investidor privado e, consequentemente sobre o custo da concessão?”.
Os autores respondem que:
1) O desconto de reequilíbrio não promove a manutenção do equilíbrio econômicofinanceiro, pois, ao utilizar o atendimento ou não de um indicador de performance
como métrica para a aplicação do desconto sobre a tarifa, o procedimento acaba não
considerando “a magnitude do impacto sobre o fluxo de caixa da concessionária
associado a esse não cumprimento de meta” (Anuatti e Oliveira, 2011, p. 7);
2) O desconto de reequilíbrio não é eficaz em garantir uma proporcionalidade entre a
tarifa paga pelo usuário e a qualidade do serviço prestado pelo mesmo motivo acima,
dado que o desconto não considera o grau de cumprimento do indicador, mas apenas
se o mesmo foi ou não cumprido (Anuatti e Oliveira, 2011, p. 9);
3) O desconto de reequilíbrio tende a gerar um ambiente de insegurança entre os
investidores, aumentando o custo de capital do setor (Anuatti e Oliveira, 2011, p. 11),
essencialmente porque cria um mecanismo que gera incerteza sobre a sua forma de
mensuração, além de abrir espaço para riscos de natureza política e regulatória.
Com relação a tópicos não alterados, temos, novamente, o uso de receitas acessórias, o qual
ainda se manteve o baixo incentivo (seção 17 do contrato ViaBahia).
3.3 Terceira etapa de concessões de rodovias federais14
A terceira etapa, em andamento, por estar próxima da segunda etapa, também está sendo
executada em ambiente econômico e regulatório/institucional similar.
Ainda assim, há avanços até o momento, com destaque para (contrato BR 116):
a) Incorporação do fator X como instrumento de incentivo na busca de eficiência por
parte da concessionária durante o período inter-revisões (cláusula 17.3.3);
b) Substituição de taxa de remuneração baseada na TJLP e na inflação definida pelo
CMN por taxa baseada na metodologia de WACC (Weighted Average Cost of capital)
(cláusula 21.5.2) nos casos de aplicação do fluxo de caixa marginal15.
Como se pode observar, com relação ao fator X, houve um esforço para tentar capturar os
ganhos de produtividade esperados pela gestão privada. Sobre a metodologia de WACC, a
Agência optou pelo uso de metodologia amplamente aceita tanto no ambiente acadêmico
como nos procedimentos de mercado.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo principal deste artigo foi verificar como evoluiu a matriz de risco utilizada nos
contratos de concessão de rodovias federais, desde 1995 até o momento, em termos de busca
por eficiência e modicidade tarifária.
Durante o período analisado, pode-se observar que o conceito de concessão foi se
estabelecendo de forma mais firme, pois a primeira rodada de contratos tinha um perfil mais
voltado para obras públicas, alocando riscos tipicamente privados para o setor público
(variações de custos e de quantidades). Também é possível observar um movimento de
incorporação de instrumentos contratuais que visam a compartilhar riscos (revisão do PER e
fluxo de caixa marginal, com uso de dados atualizados) e, mais recentemente, compartilhar
produtividade (fator X). Finalmente, a explicitação da lista de riscos e sua devida alocação
tendem a contribuir para a sua mitigação e, portanto, para a modicidade tarifária.
Pode-se afirmar que este aprimoramento no desenho dos contratos na busca por maior
eficiência deriva de aprendizado próprio e também de outros setores além da incorporação dos
avanços da pesquisa aplicada na área de regulação. Do ponto de vista macroeconômico e
regulatório/institucional, pode-se colocar que, conforme Levy e Spiller (1994), a melhora
14
Contrato de referência analisado: BR 116.
Esta mudança segue o procedimento que a Agência vem adotando desde a publicação da Resolução nº
3.651/11 que trata do procedimento reequilíbrio baseado na aplicação do fluxo de caixa marginal.
15
deste ambiente permitiu a aplicação de uma regulação com maior flexibilidade ao longo do
tempo.
Contudo, cabe ressaltar que nem todas as alterações contribuíram para a mitigação de riscos,
notadamente no caso do uso do desconto de reequilíbrio, que não tem seu entendimento
pacificado do ponto de vista jurídico em concessões e que, do ponto de vista econômico, não
cumpre o papel que lhe é definido.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANTT. Contratos de concessão. Diversos. Disponível em: http://www.antt.gov.br.
Anuatti Neto, F. e Oliveira, R. G. de. (2011) “Análise crítica do desconto de reequilíbrio”. VII Congresso
Brasileiro de Regulação – ExpoABAR.
Barbo, A. R. de C. et alli. (2010). “A evolução da regulação nas rodovias federais concedidas” em Revista
ANTT, v. 2, nº 2, novembro. Disponível em: http://appweb2.antt.gov.br/revistaantt/ed3/_asp/ed3artigosEvolucao.asp.
BNDES. (2001). “As concessões rodoviárias”. Cadernos de infra-estrutura nº 17. Agosto.
COMISSÃO EUROPEIA. (2003). “Diretrizes para Parcerias Público-Privadas Bem-Sucedidas”. Traduzido e
revisado
pela
KPMG.
Disponível
em:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf.
Garcia, L. L. (2011). “Alocação de riscos, reajuste e revisão tarifária nas concessões de rodovias federais”.
Tribunal De Contas Da União (TCU). Especialização em controle externo, área da regulação.
Graeff, F. (2011) “Uma análise da alocação de riscos nos contratos para prestação de serviços públicos: o caso
do transporte rodoviário interestadual de passageiros por ônibus”. Tribunal De Contas Da União (TCU).
Especialização em controle externo, área da regulação.
Levy, B. e Spiller, P. T. (1994) “The Institutional Foundations of Regulatory Commitment: A Comparative
Analysis of Telecommunications Regulation” em Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 10,
No. 2 (Oct.), pp. 201-246, Oxford University Press.
Mas-Colell, A. et alli. (1995) “Microeconomic theory”, Oxford University Press, USA.
Spiller, P. T. (2011). “Transaction Cost Regulation”, Working Paper 16735, http://www.nber.org/papers/w16735
Stern, J. & Holder, S. (1999). “Regulatory governance: criteria for assessing the performance of regulatory
systems: An application to infrastructure industries in the developing countries of Asia”, Utilities Policy,
vol. 8(1), pp. 33-50.
PARTNERSHIPS VICTORIA. (2001). “Risk allocation and contractual issues”. Department of Treasury and
Finance,
Melbourne.
Disponível
em:
http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/WebObj/RiskAllocationandContra
ctualIssues1-Entire/$File/Risk%20Allocation%20and%20Contractual%20Issues1%20- %20Entire.pdf.
E-mails:
Dario Alexandre Guerrero: [email protected]
Francisco Anuatti Neto: [email protected]
Frederico da Silveira Barbosa: [email protected]
Endereço:
Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade – Universidade de São Paulo (FEA/USP)
Avenida Luciano Gualberto, nº 908, Prédio: FEA 2, sala 126. CEP: 05508-010 – São Paulo/SP
Telefone:
(11) 3091-5877
(11) 9-8558-2312