UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
Gizele Aparecida Tibes
SISTEMA PROPORCIONAL ELEITORAL
CURITIBA
2012
SISTEMA PROPORCIONAL ELEITORAL
Curitiba
2012
Gizele Aparecida Tibes
SISTEMA PROPORCIONAL ELEITORAL
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao
Curso de Direito da Faculdade de Ciências
Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná como
requisito parcial para a obtenção do grau de
bacharel em direito.
Orientador: Prof. Dr. Armando Antonio Sobreiro
Neto.
CURITIBA
2012
TERMO DE APROVAÇÃO
Gizele Aparecida Tibes
SISTEMA PROPORCIONAL ELEITORAL
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção de título de bacharel em Direito no Curso de
Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba,
de
de 2012.
_______________________
Curso de Direito
Universidade Tuiuti do Paraná
Prof. Dr. Eduardo de Oliveira Leite
Coordenador do Núcleo de Monografia
Orientador:
1º Examinador:
2º Examinador:
Prof. Dr. Armando Antonio Sobreiro Neto
Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar meu agradecimento vai para o meu Deus, que me deu a
vida e me proporcionou a realização deste sonho que não é simplesmente uma
formação ou profissão, a Ele que colocou em minha vida pessoas especiais que
contribuíram para a conclusão deste trabalho e deste curso. Ao meu amado esposo,
o grande provedor e incentivador, por vezes professor, que com seu apoio
incondicional, propiciou a realização deste grande sonho. A minha adorada mãe, por
ser um exemplo de perseverança e esforço. Aos meus filhos, Raul Neto e Gabriela
Sofia, bênçãos de Deus em minha vida. As minhas sobrinhas Mariana e Juliana, que
cuidaram dos meus filhos nos momentos de ausência. Aos meus irmãos, Carlos,
Angela e Julio. Ao grande Mestre e Professor Dr. Armando Antonio Sobreiro Neto,
pelos ensinamentos e tempo dispensado à minha orientação.
Porque a sabedoria serve de defesa,
como de defesa serve o dinheiro; mas
a excelência do conhecimento é que
a sabedoria dá vida ao seu possuidor
Eclesiastes 7:12
RESUMO
Esta monografia tem como objetivo, apresentar o sistema eleitoral proporcional
através da ótica dos ilustres doutrinadores de Direito Eleitoral e do Estado, expondo
as características relevantes, destacando os aspectos positivos e negativos na
adoção desse sistema. Para tanto, procurou-se abordar o conceito, a representação,
os partidos políticos no sistema proporcional, além de demonstrar o cálculo através
do quociente eleitoral e partidário que tem como finalidade assegurar o exercício da
cidadania. Foram utilizados como base de pesquisa livros doutrinários, tese de
doutorado e jurisprudências do Supremo Tribunal Federal sobre o tema em questão.
Palavras – chave: sistema eleitoral; representação política; representação
proporcional; partidos políticos.
ABSTRACT
This monograph aims to present the proportional electoral system through the lens of
renowned scholars of Election Law and State, stating the relevant characteristics,
highlighting the positives and negatives in the adoption of this system. Trerefore, we
sought to address the concept, representation, political parties in the proportional
system, and demonstrate the calculation through the partisan and electoral quotient
which aims to ensure the exercise of citizenship. Were used as the basis of research
doctrinal books, doctoral thesis and jurisprudence of the Supreme Federal Court on
the issue in question.
Keywords: electoral system; political representation; proportional representation,
political parties.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO....................................................................................................9
2 SISTEMAS ELEITORAIS................................................................................... 11
2.1 CONCEITO...................................................................................................12
2.2 SISTEMA ELEITORAL E A CONSTITUIÇÃO............................................... 12
2.3 DA IMPORTÂNCIA DOS SISTEMAS ELEITORAIS......................................12
3 SISTEMA REPRESENTATIVO....................................................................... 13
3.1 REPRESENTAÇÃO POLÍTICA.................................................................... 14
4 PARTIDOS POLÍTICOS.................................................................................. 15
4.1 ORIGEM .......................................................................................................16
4.2 CONCEITO...................................................................................................17
4.3 NO BRASIL.................................................................................................. 18
4.4 NATUREZA JURÍDICA................................................................................. 19
4.5 FINALIDADE................................................................................................ 19
5 REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL.......................................................... 20
5.1 ORIGEM....................................................................................................... 20
5.2 NO BRASIL.................................................................................................. 20
5.3 CONCEITO...................................................................................................21
6 CONSIDERAÇÕES AO SISTEMA PROPORCIONAL.....................................22
6.1 QUOCIENTE ELEITORAL............................................................................ 23
6.2 QUOCIENTE PARTIDÁRIO..........................................................................24
6.3 DEMONSTRAÇÃO DO CÁLCULO............................................................... 24
6.4 DISTRIBUIÇÃO DAS SOBRAS.................................................................... 25
6.5 EFEITOS POSITIVOS DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL.............. 26
6.6 EFEITOS NEGATIVOS DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL............ 27
6.7 PROBLEMAS DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL........................... 28
6.8 O PROBLEMA DAS SOBRAS ELEITORAIS E OS MÉTODOS
EMPREGADOS PARA RESOLVÊ-LO................................................................29
6.9 O PROBLEMA DA ELEIÇÃO DOS CANDIDATOS NAS LISTAS
PARTIDÁRIAS....................................................................................................31
6.10AS CLÁUSULAS DE BLOQUEIO E A AMEAÇA REPRESSIVA QUE
PESA SOBRE OS PEQUENOS PARTIDOS...................................................... 32
6.11SISTEMA PROPORCIONAL E A INFIDELIDADE PARTIDÁRIA................. 33
7 CONCLUSÃO................................................................................................. 37
8 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................... 39
1 INTRODUÇÃO
A princípio cabe a exposição de que é através do sufrágio universal1 que o
povo exerce sua cidadania por meio da democracia participativa e neste cotejo, é
importante salientar que, por vezes, nossos direitos políticos são exercidos sem ao
menos possuirmos conhecimento deles.
O sistema eleitoral tem o condão de estruturar as eleições com o objetivo de
converter os votos em mandatos, nesse sentido à representação proporcional é um
destes sistemas que o Estado Democrático de Direito utiliza para o exercício da
democracia.
A representação eleitoral é utilizada como uma forma do povo governar por
meio de um representante eleito e, para isso faz-se necessário a figura dos partidos
políticos que surgem para consolidar uma ideologia, uma forma de atuação e, acima
de tudo, garantir a representatividade por meio da participação partidária.
A representação proporcional é uma destas formas do sistema eleitoral que,
assim como o sistema majoritário, melhor retrata a soberania popular exercida no
sufrágio.
O sistema proporcional, nesta toada, visa garantir a proporcionalidade entre
os votos atribuídos a um Partido e o número de cadeiras disponíveis, assegurando
que a diversidade de opiniões de uma sociedade esteja refletida no Poder
Legislativo.
Desse sistema decorre o pluripartidarismo, que dá ensejo a representação
das minorias e a democracia partidária, permitindo ao eleitor a identidade ideológica
em relação ao candidato escolhido e ao partido que este pertence, visto que o voto
no sistema proporcional tem caráter binário.
A problemática, mais notória, da representação proporcional é o fato de
muitos candidatos se elegem com uma votação inexpressiva, não refletindo o desejo
da sociedade, todavia, a compreensão do sistema proporcional resulta do
conhecimento do quociente eleitoral e do quociente partidário.
Por vezes, nos deparamos com cidadãos que não conseguem entender ou
desconhecem a forma com que o seu candidato foi eleito. Tal questionamento vem
ao encontro, e tem como fim, justamente o mote do presente trabalho.
1
É a universalidade do voto a todos os cidadãos capazes de votar. PAZZAGLINI FILHO, Marino. Eleições gerais
2010, São Paulo: Atlas, 2010.
Assim, adentraremos no procedimento do cálculo do sistema proporcional
que é feito da seguinte maneira: divide-se a votação de cada partido pelo quociente
eleitoral (é o resultado da divisão do número de votos válidos pelo número de vagas
disputadas) e, em seguida atribuem-se as cadeiras de cada partido aos seus
respectivos candidatos, segundo sua votação individual.
Para tanto, abordar-se-á que o quociente partidário é o número de vagas
disponíveis para cada partido, após ter sido feita a divisão entre a votação da
legenda pelo quociente eleitoral, sendo desprezada a sua fração.
Determina-se então por esse processo o número de cadeiras alcançadas
pelos partidos políticos e conseqüentemente o número de eleitos por partido.
Abordaremos ainda a problemática das sobras, quando remanescem
cadeiras a preencher. Esclareceremos a distribuição das sobras, onde é adotada a
técnica da maior média. Assim como os votos dos partidos que atingiram o
quociente eleitoral e que serão divididos pelo número de cadeiras, sendo acrescidos
de +1, quando se alcança uma média para cada um dos mesmos, então serão
divididas as sobras para os partidos que atingirem a maior média.
Vale ressaltar, que o presente trabalho consiste em expor as características
da
representação
proporcional
de
forma
intrínseca,
destacando
suas
particularidades favoráveis ao sistema, assim como suas falhas e possíveis
soluções. Elucidaremos ao mesmo tempo, o exame da legislação constitucional e
infraconstitucional que regulamenta a matéria.
2 SISTEMAS ELEITORAIS
Dalmo de Abreu Dallari (2005, p. 191) define sistemas eleitorais como:
A procura de meios eficazes para assegurar a autenticidade eleitoral e a
necessidade de atender às características de cada colégio eleitoral tem
determinado uma grande variedade de sistemas eleitorais. A par desses
fatores positivos de influência há também fatores negativos, que
concorrem para a introdução de inovações visando a adaptar os sistemas
ás conveniências do grupo dominante. De tudo isso resulta a
impossibilidade de um rigoroso enquadramento dos sistemas eleitorais,
uma vez que em todos eles encontram-se peculiaridades que são causa e
conseqüência de importantes e variados fenômenos políticos.
Compreende-se por sistema a estrutura complexa e dinamicamente
ordenada. Nesse prisma, sistema eleitoral é o complexo de procedimentos
empregados na realização das eleições, ensejando a representação do povo no
poder estatal. (Gomes, 2012, p.109).
Segundo Jose Jairo Gomes “os sistemas eleitorais são mutáveis, variando
no tempo e no espaço. A forma que assumem concretamente em determinada
sociedade decorre da atuação, da interação e dos conflitos travados entre as
diversas forças político-sociais ao longo história”. (2012, p. 109).
O sistema eleitoral, na ótica de Mônica Herman (1987, p.10) é assim
definido:
Sistemas ou técnicas eleitorais configuram, na realidade, instrumentos
procedimentais idealizados com vistas à seleção dos governantes pelos
governados. Daí a própria relevância do debate e do papel atribuído a
esse arsenal de operações matemáticas que, a par de, através de
eleições, assegurar uma certa participação dos cidadãos na gestão dos
negócios públicos, indigitam a pessoa ou o grupo de pessoas a assumir a
direção das questões públicas, legitimando-lhes a posição.
A escolha do sistema eleitoral a ser aplicado é uma decisão política
fundamental de âmbito constitucional e influencia a participação popular na
formação da vontade política e a organização partidária. A fórmula eleitoral é o que
caracteriza, de fato, o sistema eleitoral, ao traduzir a vontade popular em
representação política. (SALGADO, 2010, p. 220).
Jose Jairo Gomes (2012, p. 107) destaca o papel do sistema eleitoral
como:
Tem por função a organização das eleições e a conversão de votos em
mandatos políticos. Em outros termos, visa proporcionar a captação
eficiente, segura e imparcial da vontade popular democraticamente
manifestada, de sorte que os mandatos eletivos sejam conferidos e
exercidos com legitimidade. É também sua função estabelecer meios para
que os diversos grupos sociais sejam representados, bem como para que
as relações entre representantes e representados se fortaleçam. A
realização desses objetivos depende da implantação de um sistema
eleitoral confiável, dotado de técnicas seguras e eficazes, cujos resultados
sejam transparentes e inteligíveis.
2.1 CONCEITO
Na expressão de Ferreira, ele conjuga “diversas técnicas que permitem a
melhor representação, como o modo de emissão do voto, os procedimentos de
apresentação do candidato, os registros de candidatos, os recursos eleitorais, a
designação dos eleitos na forma dos votos emitidos, a divisão territorial do país em
circunscrições, distritos, zonas e seções eleitorais”. (1989, p. 348).
Segundo Marcos Ramayana, sistema eleitoral “é o conjunto de técnicas
legais, políticas e matemáticas, que objetivam organizar a representação popular,
com base nas circunscrições eleitorais”. (2012, p. 73).
Para Jose Afonso da Silva sistema eleitoral é a fórmula que traduz a
vontade popular em representação política, “o conjunto de técnicas e procedimentos
que se empregam na realização das eleições, destinados a organizar a
representação do povo no território nacional”. (2008, p. 368).
2.2 SISTEMA ELEITORAL E A CONSTITUIÇÃO
A Constituição Federal de 1988 adotou a forma de governo republicana,
sistema de governo presidencialista e forma federativa de Estado. Destacou ser a
nação brasileira “um estado democrático de direito” e que “todo o poder emana do
povo e em seu nome é exercido”, através do artigo 1º e parágrafo único.
Eneida Desiree Salgado (2010, p. 221) traduz a evolução do sistema
eleitoral, através da Constituição:
Embora as agremiações partidárias existam desde o Império, apenas a
partir de 1945 passou-se a exigir que os candidatos a cargos eletivos
fossem apresentados pelos partidos (artigo 39 do Decreto-Lei 7.586/45 –
Lei Agamenon). O Código Eleitoral de 1932 previa o registro, cinco dias
antes da eleição, de candidatos apresentados por partidos, aliança de
partidos ou grupo de pelo menos 100 pessoas. Na Constituinte de 1934,
além dos deputados eleitos diretamente, havia representantes classistas,
escolhidos por delegados dos sindicatos e associações. Durante as
discussões sobre a convocação da Assembléia Nacional Constituinte de
1988 muitos juristas defenderam a possibilidade de candidaturas avulsas,
850 mas a proposta foi afastada.
2.3 DA IMPORTÂNCIA DO SISTEMA ELEITORAL
O sistema eleitoral adotado num país pode exercer considerável influxo
sobre a forma de governo, a organização partidária e a estrutura parlamentar,
refletindo até certo ponto a índole das instituições e a orientação política do
regime. A sociologia tem investigado com desvelo o efeito das técnicas eleitorais e
deduzido a esse respeito importantes conclusões, conforme se trate do emprego
da representação majoritária ou da representação proporcional. (BONAVIDES,
2003, p.247).
3 SISTEMA REPRESENTATIVO
O sistema representativo na mais ampla acepção “refere-se sempre a um
conjunto de instituições que definem uma certa maneira de ser ou de organização
do Estado”. (Bonavides, 2003, p.201).
Conforme preleciona Darcy Azambuja (2001 p. 242/243):
O regime representativo designa o sistema constitucional no qual o povo
se governa por intermédio de seus eleitos, e isso em oposição quer ao
despotismo, em que o povo não tem ação alguma sobre os seus
governantes, quer ao governo direto, em que os cidadãos governam por si
mesmos. Esse regime implica, portanto, uma certa participação dos
cidadãos na gestão da coisa pública, participação que se exerce na forma
e na medida do direito eleitoral.
O advento do sistema representativo foi idealizado na França e Inglaterra
no século XVIII, através da implantação de uma organização liberal da sociedade.
Nessa organização, os representantes exerciam em nome da nação ou do
povo uma soberania sem limites, impondo-as de forma autoritária e fazendo-as
valer, sem a preocupação necessária de saber se seus atos ou princípios estavam
de acordo com a vontade de seus representados.
Na ótica dos escritores políticos da época, o sistema representativo
traduzia a idéia capital da independência do representante em face do eleitor.
Foi Montesquieu, quem primeiro apresentou na Europa a versão
continental do sistema representativo, doutrinando que a maior vantagem dos
representantes é que eles são aptos a discutir os negócios, destacando a
incapacidade do povo em debater ou gerir os negócios públicos e coletivos. Tal
convicção foi manifestada em sua obra como: “No sistema representativo cabe ao
povo tão-somente escolher os representantes, atribuição para a qual o reputa
sobejamente qualificado”. (BONAVIDES, 2003, p.205).
No entendimento de Benjamin Constant, expoente da doutrina liberal “o
sistema representativo outra coisa não é senão uma organização, mediante a qual
a nação incumbe alguns indivíduos de fazerem aquilo que ela não pode ou não
que fazer por si mesma”
A partir da Revolução Francesa que o conceito de estado liberal começou
seu declínio, as críticas de Rousseau através de suas obras, e sua convicção da
soberania popular abriria logicamente a porta ao advento de um sufrágio universal
através da representação política.
3.1 REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
A necessidade de governar por meio de representantes deixa para o povo
o dilema da escolha desses representantes. Cada indivíduo tem suas aspirações,
seus interesses e, mesmo que de maneira indefinida e imprecisa, suas
preferências a respeito das características dos governantes. (Dallari, 2005, p.161).
Bruce Ackerman aponta que a representação política foi pensada pelos
federalistas estadunidenses como alternativa a uma república idealizada sob a base
da virtude pública. Instituições representativas aponta, o autor, permitem a
coexistência de distintos interesses econômicos e religiosos em um regime de
liberdade política. (SALGADO, 2010, p.34).
Ressalta Maurizio Cotta que a representação é pensada a partir da
necessidade de controlar o poder, por aquele que não pode exercê-lo pessoalmente.
Para o autor, a representação política combina confiança, elementos de delegação e
de representação-espelho, para dar conta das exigências de legitimidade e
credibilidade. (SALGADO, 2010, p.38).
Em tempos antigos, o sistema de representação política se fazia
diretamente através de um cidadão, sem interferências partidárias, para
representar determinado grupo de indivíduos, em questões predeterminadas.
(CAETANO e GOMES, 2006, p.41).
De fato, a representatividade era uma simples transposição do instituto do
mandato do direito civil para o direito público, decorrendo, portanto, uma
vinculação entre a manifestação do representante e a vontade dos representado.
(HERMAN, 1987, p.16).
Armando Antonio Sobreiro Neto (2008, p. 34) em sua obra, define:
Representação política, na definição de Bobbio, significa um mecanismo
político particular para a realização de uma relação de controle (regular)
entre governado e governantes. Contempla-se a idéia de que um único
indivíduo não pode exercer pessoalmente o poder, podendo fazê-lo em
nome da coletividade ou universalidade que representa. A Representação
política pode definir-se então como uma representação eletiva. Não é
suficiente um tipo qualquer de pleito. Trata-se de eleições competitivas e
que ofereçam um mínimo de garantias de liberdade para expressão do
sufrágio.
4 PARTIDOS POLÍTICOS
Dá-se, igualmente, o nome de partidos às facções que dividiam as
Repúblicas antigas, aos clãs, aos clubes onde se reuniam os deputados, aos
comitês que preparavam as eleições das monarquias constitucionais. (DALLARI,
2005, p. 161/162).
Sociedades permanentes, que agrupam indivíduos que pensam do mesmo
modo sobre problemas de governo e assuntos públicos em geral, os partidos
servem para formar e expressar a opinião de correntes que concorrem na opinião
pública. (AZAMBUJA, 2001, p.309).
Funcionam como representantes organizados de interesses sociais, o que
permite que os conflitos sejam “canalizados” para instâncias formais de debate e
controle, como as casas parlamentares. (GONÇALVES, 2012, p. 56).
Jose Jairo Gomes (2012, p. 87) caracteriza o partido político:
No Mundo contemporâneo, os partidos políticos tornaram-se peças
essenciais para o funcionamento do complexo mecanismo democrático.
Para se ter noção da penetração e influência dessas entidades, basta
dizer que detêm o monopólio do sistema eleitoral, chegando a definir o
perfil assumido pelo Estado. Não há, com efeito, representação popular e
exercício do poder estatal sem a intermediação partidária.
Tais entidades constituem canais legítimos de atuação política e social;
captam e assimilam rapidamente a opinião pública; catalisam, organizam
e transformam em bandeiras de luta as díspares aspirações surgidas no
meio social, sem que isso implique ruptura no funcionamento do governo
legitimamente constituído.
Dalmo de Abreu Dallari (2005, p. 163) destaca os partidos políticos:
Para Burdeau são possíveis duas noções de partido, a material que
considera como “a qualificação de um movimento de idéias centralizado
no problema político e cuja originalidade é suficientemente percebida
pelos indivíduos, para que estes aceitem ver nele uma realidade objetiva
independente dos comportamentos sociais”.
“Outra noção de caráter mais formal prende-se a natureza do liame que
reúne os indivíduos no partido e à delimitação de seus objetivos
imediatos”.
No mundo atual, assume o partido posição fortalecida de mecanismo de
comunicação e de participação do processo decisional; mais até, de instrumento
destinado ao recrutamento dos governantes e à socialização política. (CAGGIANO,
2004, p. 105 citado por GOMES, 2012, p. 87).
Os partidos políticos devem ser dotados de uma superestrutura que lhes
permita representar os diversos interesses dos eleitores, sendo o elo entre o
eleitor, a representação e o vinculo com os poderes do Estado no efetivo objetivo
dos compromissos estatutários que formam a vontade popular. (RAMAYANA,
2012, p. 150).
4.1 ORIGEM
Observa Gettel que, em Atenas, no século V a.C. , quando se instaurou a
democracia, a autoridade suprema do Estado era a assembléia dos cidadãos.
Houve, então, a definição de partidos na assembléia, como conseqüência das lutas
entre interesses opostos e diferentes pontos de vista, especialmente entre os
adeptos do governo democrático e os que pretendiam estabelecer um sistema
oligárquico. (1951, p. 84).
A história política de Roma também revela a formação de agrupamentos
definidos, geralmente em torno de um líder, encontrando-se em diferentes épocas
da história romana, partidos que se digladiavam, sobretudo, a respeito da política
externa ou da extensão dos direitos da plebe. Durante a Idade Média foram da
mesma forma, bastante freqüentes as manifestações de cunho partidário, durando
vários séculos a luta entre o Partido Guelfo, favorável à supremacia do Papa, e os
Gibelinos, adeptos do Imperador. (DALLARI, 2005, p.161).
Segundo a doutrina, a origem do partido político, na concepção atual, data
do final do século XVII, entre 1558 a 1603, na Inglaterra, após o episódio da
“Exclusion Bill” 2, em que se formaram dois grandes grupos para a disputa do
poder. (CAETANO e GOMES, 2006, p. 41).
Já na França, os partidos políticos surgem com a Revolução de 1789, mas
naquela ocasião os jacobinos fundaram o “Clube dos Jacobinos” e, posteriormente,
2
Na Inglaterra certos grupos disputavam o poder, como os tories, que representavam interesses feudais e
agrários, visando a manutenção das prerrogativas existentes, e os whigs, representantes de forças urbanas e
capitalistas defensores de princípios mais liberais. Nessa disputa surgem os partidos. (FRANCO, Afonso Arinos
de Mello. História e Teoria do Partido Político no Direito Constitucional Brasileiro, p.9)
foram criados os partidos Conservador e Liberal, Já sob o regime de Luiz XVIII, em
1814. (RAMAYANA, 2012, p. 149).
Nos Estados Unidos, foi criado em 1972 o primeiro partido Democrático,
cuja fundação é atribuída a Jefferson e, posteriormente, o Partido Progressista,
ligado a Wallace. (RAMAYANA, 2012, p. 149)
Na Alemanha, cita-se a criação após a revolução liberal em 1848. Com o
surgimento
da
Prússia,
emergiam
os
Partidos:
Conservador
e
Liberal.
(RAMAYANA, 2012, p. 149).
4.2 CONCEITO
Há partido político toda vez que uma organização de pessoas, inspiradas
por idéias ou movidas por interesses, busca tomar o poder, normalmente pelo
emprego de meios legais, e nele conservar-se para a realização dos fins
pugnados. (BONAVIDES, 2002, p. 345).
São associações de pessoas, unidas por uma ideologia ou interesse
comuns, que, organizadas estavelmente, influenciam a opinião popular e a
orientação política do país. (BULOS, 2007, p. 707).
Marcos Ramayana conceitua “os partidos políticos como grupos sociais
com a mesma sinergia político-ideológica e jurídica, que pretendem obter o acesso
legal e democrático ao poder para determinar, dirigir e controlar a estrutura do
Estado”. (2012, p. 150).
Armando Antonio Sobreiro Neto (2008, p. 85) destaca:
O partido político é uma forma de agremiação de um grupo social que se
propõe organizar, coordenar e instrumentar a vontade popular com o fim
de assumir o poder para realizar seu programa de governo. No dizer de
Pietro Virga:” são associações de pessoas com uma ideologia ou
interesses comuns, que, mediante uma organização estável (ParteiApparat), miram exercer influência sobre a determinação da orientação
política do país.
Compreende-se por partido político a entidade formada pela livre
associação de pessoas, cujas finalidades são assegurar, no interesse do regime
democrático, a autenticidade do sistema representativo, e defender os direitos
humanos fundamentais. (GOMES, 2012, p. 89).
Segundo ensinamentos de Celso Ribeiro Bastos, “trata-se de uma
organização de pessoas reunidas em torno de um mesmo programa político com a
finalidade de assumir o poder e de mantê-lo ou, ao menos influenciar na gestão da
coisa pública através de críticas e oposição”. (2000, p. 275).
Partido político na ótica de Roberto Moreira de Almeida (2012, p. 164):
pessoa jurídica de direito privado, integrada por um grupo de indivíduos,
que se associam, estavelmente, em torno de um objetivo determinado,
que é assumir e permanecer no poder ou, pelo menos, influenciar suas
decisões e, ipso facto, pôr em prática uma determinada ideologia políticoadministrativa.
4.3 NO BRASIL
Foi no ano de 1831 que surgiu o primeiro partido denominado Liberal,
seguido pelo Conservador em 1838, durante muito tempo o cenário político foi
controlado pelos únicos dois partidos existentes. Tratando-se de um período de
estabilidade no quadro partidário nacional.
Somente na década de 1870 é que surgiria o partido Republicano, o qual viria
desempenhar papel decisivo na derrocada do Império e na formatação do Estado
brasileiro. (GOMES, 2012, p. 88).
Durante o regime militar, em 1965, foi editado o Ato Institucional nº. 2, que
no art. 18 declarou a extinção dos partidos políticos, instituindo no Brasil apenas
dois partidos, ou seja, a Aliança Renovadora Nacional (ARENA) e o Movimento
Democrático Brasileiro (MDB). (RAMAYANA, 2012, p.150).
O bipartidarismo forçado e autoritário do regime militar, deixou de existir
com os primeiros laivos da abertura democrática, a Emenda 11, de 1978, à
Constituição de 1967 determinou os critérios de criação dos partidos através da Lei
6.767/79. (GONÇALVES, 2012, p. 56).
A liberdade de organização partidária3 é essencial à democracia e ao
pluralismo político. Essa liberdade é assegurada pela Constituição de 1988 através
do art. 17, in verbis:
art. 17. È livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos
políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o
pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e
observados os seguintes preceitos: I – caráter nacional; II – proibição de
recebimento de recursos financeiros de entidade e governo estrangeiros
ou de subordinação a estes; III – prestação de contas a Justiça Eleitoral;
IV – funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
3
A liberdade de criação partidária só foi claramente posta na Constituição com a Emenda 25, de 1985, cujo texto
era: art. 152. È livre a criação de Partidos Políticos. Sua organização e funcionamento resguardarão a Soberania
Nacional, o regime democrático, o pluralismo partidário e os direitos da pessoa humana...”
4.4 NATUREZA JURÍDICA
Até a entrada em vigor da Constituição Federal de 1988, os partidos
políticos, pelo regime da Lei nº. 5.682/714, tinham personalidade jurídica de direito
público interno.
Com a Carta Magna de 1988, esse panorama foi alterado. Diz o texto
constitucional em seu art. 17 § 2º: “os partidos políticos após adquirirem
personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus estatutos no Tribunal
Superior Eleitoral”.
Após a disciplina do § 2º da Constituição, art. 7º, caput, da Lei 9.096/95 e
7º da Resolução nº. 19.406/95 TSE, os partidos políticos são considerados pessoa
jurídica de direito privado, autônoma, que visa garantir o sistema representativo e
defender os direitos fundamentais delineados na Constituição. (CAETANO e
GOMES, 2006, p. 42).
Os partidos políticos adquirem personalidade jurídica, na forma da lei civil.
Nascem, portanto, quando seus estatutos são registrados no Cartório de Registro
de Pessoas Jurídicas, na Capital Federal. São entidades privadas, não públicas.
Seus estatutos deverão, todavia, ser registrados no Tribunal Superior Eleitoral.
(GONÇALVES, 2012, p. 58).
A vinculação da personalidade jurídica com o registro pelo Tribunal
Eleitoral, começa desde o Código Eleitoral de 24 de julho de 1950, cujo artigo 132
definia os partidos políticos como pessoas jurídicas de direito interno, dispondo a
seguir, no parágrafo 2º., que eles adquiriam a personalidade jurídica com o seu
registro pelo Tribunal Superior Eleitoral.( BONAVIDES, 2003, p. 390).
4.5 FINALIDADE
O art. 1º da Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos), que veio regulamentar
o referido artigo, declara que “o partido, pessoa jurídica de direito privado, destinase a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema
representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição
Federal”.
4
Lei Orgânica dos Partidos Políticos.
Representa a atuação permanente dos partidos, erigida em princípio
constitucional, visto que capacita as organizações partidárias a desempenharem
função da mais alta responsabilidade política, cívica e educacional no quadro da
sociedade subdesenvolvida, estabelecendo entre o povo e o governo um elo de
confiança, bem como de assíduo debate das grandes teses nacionais.
(BONAVIDES, 2003, p. 390).
Os partidos políticos, identificados por Jorge Miranda como “sujeitos
coletivos da democracia”, têm por objetivo fundamental serem o meio ou o
instrumento político próprio, estruturado e básico, de livre participação política e de
manifestação pluralista da vontade dos eleitores. (2010, p. 102).
5 REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL
5.1 ORIGEM
O problema de mais difícil solução na democracia representativa é o da
representação das minorias. Atribui-se ao advogado londrino Thomas Hare o
mérito de sua introdução nos domínios eleitorais. No entanto foi aplicado pela
primeira vez na Bélgica, no ano de 1899, com a adoção da proposta do professor
de Direito e matemático Victor d’Hondt a subsidiar projeto de lei apresentado pelo
Ministro da Justiça Van den Heuven.
Sendo acolhido por muitos Estados depois da I Guerra Mundial, como
Suécia, Noruega e Dinamarca, bem como para a Holanda, Itália e Alemanha e
vários outros paises europeus e latino-americanos. (DALLARI, 2003, p.192/193).
Conforme salienta Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “o sistema proporcional
é criação relativamente recente, pois somente neste século ganhou aceitação,
embora desde a Constituição de 1793, haja sido defendido”. (2003, p.350).
5.2 NO BRASIL
O sistema proporcional foi implantado pelo Código Eleitoral de 1932
(Decreto nº. 21.076, de 24-2-1932) e mantido nos subseqüentes. Sua implantação
tinha o sentido de desarticular as fortes oligarquias estaduais, mormente as de São
Paulo e Minas Gerais, que se revezavam no poder central, episódio conhecido
como “política do café com leite”. (GOMES, 2012, p.111).
Conforme assinala Camparato pretendia-se demolir a monocracia dos
partidos republicanos em cada Estado da Federação. Para tanto, “pareceu
indispensável criar um sistema partidário duplamente fraco: pela ampla liberdade
de criação de partidos e pela introdução do voto em candidatos individuais e não
no partido”. (1996, p.65).
5.3 CONCEITO
Na lição de Marcel Prélot, “a representação proporcional tem por objeto
assegurar às diversas opiniões, entre as quais se repartem os eleitores, um
número de lugares proporcional às suas respectivas forças”. (1961, p.71).
Harold Gosnell define sinteticamente a “representação proporcional como
os diversos processos eleitorais almejando assegurar um corpo legislativo a refletir
com uma exatidão mais ou menos matemática a dos grupos no eleitorado”.
(BARROS, 2006, p. 219).
Jose Afonso da Silva (2006, p. 374/375), por seu turno, vaticina que:
a Constituição acolheu o sistema proporcional para a eleição de
Deputados Federais, o que significa a adoção de um principio que se
estende às eleições para as Assembléias Legislativas dos Estados e para
as Câmaras de Vereadores. E arremata,” por ele, pretende-se que a
representação, em determinado território, se distribua em proporção às
correntes ideológicas ou de interesse integrada nos partidos políticos
concorrentes.
Duguit conceitua como “o sistema eleitoral que tende a assegurar em cada
circunscrição eleitoral aos diferentes partidos, contando um certo número de
deputados variando segundo a importância numérica de cada um”. (BARROS,
2006, p.218).
Para Jeanneau é “o sistema em que os lugares a preencher são repartidos
entre as listas disputantes proporcionalmente ao número de votos que hajam
obtido”.
Chama-se proporcional o sistema, relembra Hans Kelsen, “quando a
distribuição dos mandatos se realiza de modo que o número de representantes em
cada circunscrição eleitoral seja dividido em relação com o de cidadãos, de sorte
que resulte uma proporção”. (BARROS, 2006, p. 220).
6 CONSIDERAÇÕES AO SISTEMA PROPORCIONAL
Na atualidade, a representação proporcional tomou um certo cunho de
amplitude e generalização. Inúmeros países a adotam e, mesmo, se admitiu que a
sua prática é mais consentânea com a própria democracia. Assegurando a
coexistência de grandes partidos com as minorias partidárias. (BARROS, 2006,
p.219).
Denomina-se representação proporcional porque a proposta desse sistema
é estabelecer uma correspondência, mais aproximada possível, entre a proporção
de votos obtidos com a de cadeiras a ele atribuídas. (PAZZAGLINI, 2010, p.9).
O sistema proporcional subordina a representação política em determinada
circunscrição ou distrito às correntes ideológicas ostentadas pelos partidos políticos,
aplicando-se comumente às disputas eleitorais em que se utilize o sistema de listas.
(SANTANA e GUIMARÃES, 2006, p.47).
O número de votos atribuídos a um partido político em específico deve ser
proporcional ao número de cadeiras por ele obtido. A proporcionalidade não
necessita ser exata, essa se dá entre os partidos que obtiverem a votação mínima
para a aquisição de cadeiras no governo. Evidentemente, os partidos que não
alcançaram a votação mínima não terão representatividade, mesmo possuindo
certa votação. (CAETANO e GOMES, p. 18/19).
Para Jose Jairo Gomes (2012 p. 110/111):
O sistema proporcional foi concebido para refletir os diversos
pensamentos e tendências existentes no meio social. Propõe distribuir
entre as múltiplas entidades políticas as vagas existentes nas Casas
Legislativas, tornando equânime a disputa pelo poder e, principalmente,
ensejando a representação de grupos minoritários. Por isso, o voto tem
caráter dúplice ou binário, de modo que votar no candidato significa
igualmente votar no partido, também é possível votar tão só na
agremiação. Assim, tal sistema não considera somente o número de votos
atribuídos ao candidato, mas, sobretudo os endereçados a agremiação.
O sistema proporcional visa em seus objetivos matemáticos atender a
participação de um número maior de partidos políticos por critérios eqüitativos, e,
assim refletir na Câmara Municipal, nas Assembléias Legislativas e Câmaras dos
Deputados uma participação mais ampla da cidadania ativa pelo exercício do voto.
(RAMAYANA, 2012, p.75).
Francisco Dirceu de Barros (2006, p.220) cita Ferreira que apresenta:
Resumidamente, a representação proporcional é um sistema através do
qual se assegura aos diferentes partidos políticos no Parlamento uma
representação correspondente à força numérica de cada um. Ela objetiva
assim fazer do Parlamento um espelho tão fiel quanto possível do colorido
partidário nacional.
De forma geral, destes sistemas decorre um pluripartidarismo, vez que
pequenos partidos têm uma representatividade mais significativa assegurando-a as
minorias.
Com o objetivo de preservar a força eleitoral partidária representada pelos
votos dados aos partidos ou aos seus candidatos o sistema proporcional, justificase pela expectativa, ou ilusão, de que os partidos políticos apresentam densidade
ideológica e que, portanto, o voto em qualquer candidato de um partido significa
adesão a um programa político. (GONÇALVES, 2012, p. 43).
Importante salientar a idéia da representação proporcional, descrita por
Norberto Bobbio e citado por Armando Antonio Sobreiro Neto (2008, p. 35):
Princípio proporcional acompanha a moderna democracia de massas e a
ampliação do sufrágio universal. Partindo da consideração de que, numa
assembléia representativa, deve criar-se espaço para todas as
necessidades, todos os interesses e todas as idéias que animam um
organismo social, o principio proporcional procura estabelecer a perfeita
igualdade de voto e dar a todos os eleitores o mesmo peso, prescindindo
de preferência manifesta.
A compreensão do sistema proporcional passa pelas idéias de quociente
eleitoral e quociente partidário.
6.1 QUOCIENTE ELEITORAL
É um mecanismo de cálculo, determinado pela divisão do número total de
votos válidos (todos os votos dados aos partidos e aos candidatos, excluídos
desse cômputo, os votos em branco e os nulos) pelo número de lugares na
Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais.
O quociente eleitoral consiste no número mínimo necessário para que um
partido político ou coligação eleja um parlamentar.
É calculado a partir da divisão entre o número de votos válidos e o número
de lugares a preencher no parlamento, desprezando-se a fração igual ou inferior a
meio e elevando-se para uma fração superior a meio.
O quociente eleitoral esta normatizado no artigo 106 do Código Eleitoral,
estabelecendo que:
Art. 106. Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o número de votos
válidos apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrição
eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio, equivalente a um,
se superior.
A partir do quociente eleitoral, sabe-se a quantidade mínima de cadeiras
preenchidas pelo partido ou coligação em determinada eleição.
6.2 QUOCIENTE PARTIDÁRIO
Corresponde ao número de vagas obtidas pelos diversos partidos e
coligações em determinado pleito eleitoral.
É obtido o quociente partidário através da divisão entre o número de votos
conquistados pelo partido ou coligação pelo quociente eleitoral, desprezando-se a
fração.
Esta disciplinado no artigo 107 do Código Eleitoral, in verbis:
Art. 107. Determina-se para cada Partido ou Coligação o quociente
partidário, dividindo-se pelo quociente eleitoral o número de votos válidos
dados sob a mesma legenda ou coligação de legendas, desprezada a
fração.
6.3 DEMONSTRAÇÃO DE CÁLCULO
Para o cálculo do sistema proporcional, somam-se os votos válidos, em
seguida dividem-se os votos válidos, excluindo-se os nulos e os em branco, pelo
número de vagas ou cadeiras que serão preenchidas naquela eleição específica.
Feita esta primeira divisão, obtém-se o quociente eleitoral. (RAMAYANA, 2012,
p.74).
Obtido o quociente eleitoral, procura-se saber quantos votos foram
conquistados por partido ou coligação e, em seguida, dividem-se os votos pelo
quociente eleitoral. Feita esta divisão, chega-se ao número de cadeiras que cada
partido ou coligação preencherá, obtendo o quociente partidário.
Dentro de cada partido ou coligação, observar-se-á a ordem de votação
recebida individualmente por candidato específico para ocupação da vaga.
O partido que não atingir o quociente eleitoral não poderá eleger nenhum
representante. No entanto se nenhum dos partidos atingirem o quociente eleitoral,
segue-se o sistema majoritário, ou seja, o número de cadeiras será colmatado
pelos candidatos mais votados.
Neste sentido, disciplina o artigo 111 do Código Eleitoral:
Art. 111. Se nenhum Partido ou coligação alcançar o quociente eleitoral,
considerar-se-ão eleitos, até serem preenchidos todos os lugares, os
candidatos mais votados.
Importante frisar que o sistema de eleição proporcional não despreza a
ordem de votação de cada candidato de forma individual, pois as vagas que
couberem a determinado partido ou coligação, quociente partidário, serão
preenchidas pelos mais votados dentro da agremiação política. (RAMAYANA,
2012, p. 75).
O número de vagas nas Câmaras Municipais é disciplinada pela Lei
Orgânica de cada Município, devendo essa providência ocorrer até o termo final do
período das convenções partidárias.
Já o número de Deputados Federais por Estados é regulamentado pela Lei
Complementar nº. 78, de 30 de dezembro de 1993, dentro do critério proporcional
art.45, § 1º, da Constituição Federal5.
O cálculo para Deputados Estaduais é determinado pelo art. 27 da
Constituição Federal e corresponde a representação do Estado na Câmara dos
Deputados.
Art. 27. O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da
representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e
seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima
de doze.
6.4 DISTRIBUIÇÃO DAS SOBRAS
Se, após o cálculo do quociente partidário, houver vaga a ser preenchida,
aplicar-se-á a técnica da distribuição das sobras. Essa técnica é disposta no
Código Eleitoral, assim redigido:
Art. 109. Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes
partidários serão distribuídos mediante a observância das seguintes
regras:I – dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a cada partido
ou coligação de partido pelo número de lugares por ele obtido, mais um,
cabendo ao partido ou coligação que apresentar a maior média um dos
lugares a preencher; II – reperti-se-á a operação para a distribuição de
cada um dos lugares.
5
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional,
em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será
estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no
ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de
setenta Deputados.
Trata-se do sistema da maior ou ideal média. Os votos dos partidos ou
coligações que atingirem o quociente eleitoral serão divididos pelo número de
vagas ou cadeiras, sendo acrescidos de +1, quando se alcança uma média para
cada um dos mesmos, e a correspondência das cadeiras que devem ser
preenchidas. (RAMAYANA, 2012, p. 75).
6.5 EFEITOS POSITIVOS DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL
Encarece-se em geral o princípio de justiça que preside ao sistema de
representação proporcional. Ali todo voto possui igual parcela de eficácia e
nenhum eleitor será representado por um candidato em que não haja votado. É
também o sistema que confere as maiorias igual ensejo de representação de
acordo com sua força quantitativa. (BONAVIDES, 2003, p.251).
Resolve perfeitamente o problema das minorias, pois assegura também
aos grupos minoritários a possibilidade de participação no governo. Assim o
sistema de governo torna-se verdadeiramente democrático também em relação a
eles, pois não ficam sujeitos a serem governados pela maioria. (DALLARI, 2003,
p.193).
As vantagens do sistema proposto, foram bem sintetizadas por João
Cabral, citado por Francisco Dirceu de Barros (2006, p. 220/221), nos seguintes
termos:
a) tem ele a simplicidade, reunindo num só escrutínio o processo, pelo
qual se apuram os candidatos eleitos por terem atingido o quociente, em
votação uninominal, e o da apuração dos quais devem completar o
número de representantes, por maioria relativa, no escrutínio da lista;
b) não exige dos partidos cálculo algum complicado para disporem de
suas forças;
c) garante às opiniões em minoria a possibilidade de representação,
desde que atinjam seus votos o quociente resultante da divisão do número
de votantes pelo dos representantes a eleger. E tantas vezes o atinjam,
tantos representantes elegerão, só dependendo isto da boa distribuição de
seus votos.
Para Mônica Herman o sistema de governo será verdadeiramente
democrático assegurando que as minorias não sejam governadas pela maioria,
evitando a participação do governo por ficção. (1987, p. 150).
Outro aspecto fundamental dos sistemas proporcionais é a efetividade do
voto. Os eleitores tendem a votar em seus candidatos por afinidades ideológicas,
políticas e culturais. (CAETANO e GOMES, 2006, p.19).
Sendo por sua natureza, como se vê sistema aberto e flexível, ele
favorece, e até certo ponto estimula a fundação de novos partidos, acentuando
desse modo o pluralismo político da democracia partidária. Torna, por conseguinte
a vida política mais dinâmica e abrem á circulação das idéias e das opiniões
condutos que impedem uma rápida e eventual esclerose do sistema partidário.
(BONAVIDES, 2003, p. 251).
Nos sistemas proporcionais, os eleitores votam, em regra, nos candidatos
de seus respectivos interesses, ao contrário dos sistemas majoritários, nos quais o
fator psicológico é maior, pois vota-se preponderantemente nos candidatos que
têm maiores possibilidades de êxito. (CAETANO e GOMES, 2006, p.19).
Paulo Bonavides (2003, p.251) destaca os aspectos a seguir:
A presença política de correntes ideológicas, sua institucionalização
normal em partidos com acesso ao parlamento ocorre com mais facilidade
pela representação proporcional. Através dela se reflete a perfeita
diferenciação dos grupos ideológicos, todos absorvidos pela atividade
política ordinária. Evita-se assim a clandestinidade ou a pressão exterior
nociva que tais grupos, se excluídos, se comandariam contra as casas
legislativas, nelas se infiltrando por outras vias.
Aumenta também a representação proporcional, a influencia dos partidos
na escolha dos candidatos, abrindo as listas partidárias, quando
necessário, para acolher e eleger certas personalidades ou certos
técnicos, destituídos de clientela eleitoral, mas cuja investidura é de
interesse partidário.
Enfim, o sistema proporcional permite de modo adequado a representação
dos grupos de interesse e oferece então um quadro político mais autêntico
e mais compatível talvez com a realidade contida no pluralismo
democrático da sociedade ocidental de nosso tempo.
6.6 EFEITOS NEGATIVOS DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL
A experiência havida com a aplicação da representação proporcional em
mais de cinqüenta anos e em diversos paises patenteia, porém, graves
inconvenientes ou aspectos negativos dessa técnica representativa. (BONAVIDES,
2003, p. 252).
Dalmo de Abreu Dallari (2005, p. 193) caracteriza que:
o sistema proporcional pode provocar uma diluição de responsabilidade e
uma redução de eficácia do governo. Isto porque sendo o produto de uma
conjugação heterogênea, o governo não é responsável pela manutenção de
uma linha política definida, ninguém sendo responsável pela ineficácia da
ação governamental. Além disso, como conseqüência do fato de ser uma
unidade heterogênea, de que participam correntes diversas e até opostas,
não é possível aplicar-se a orientação integral e uniforme de qualquer
partido político, resultando um sistema de governo indefinido e muitas vezes
até contraditório em si mesmo e nos seus atos.
O fato de o voto ter caráter binário6 ou dúplice pode levar a interessante
situação de um candidato ser proclamado eleito e investido no mandato
parlamentar sem ter recebido um único voto, portanto, não serão representados os
interesses do eleitor. (GOMES, 2012, p. 114).
A multiplicidade de partidos resulta na fraqueza e instabilidade dos
governos, sobre tudo no parlamentarismo. A representação proporcional ameaça
de esfacelamento e desintegração o sistema partidário ou enseja uniões
intrinsecamente oportunista, que arrefecem no eleitorado o sentimento de
confiança na legitimidade da representação, burlada pelas alianças e coligações de
partidos. (BONAVIDES, 2003, p. 252).
Afirma Gonçalves que “não importa que o candidato esteja entre os mais
votados no cômputo geral das eleições, basta que ele esteja entre os mais votados
de seu partido. Desta forma, seria possível que, com um único voto, ele se eleja.
Nesse sentido os partidos políticos, incluem no rol de seus candidatos, artistas,
esportistas e “celebridades”, porque eles serão “puxadores de votos” isto é uma
forma que os partidos políticos se utilizam para eleger um maior número de
candidatos e obter um maior número de cadeiras. Portanto, muitos candidatos se
elegem com votação inexpressiva, sem que tenham se apresentado adequadamente
à sociedade”. (2012, p. 44/45).
Segundo Jose Gomes o excesso de partidos políticos, provoca instabilidade
no poder, haja vista que fragmenta as forças políticas, impedindo a formação de
maiorias consistentes. Não contando com a maioria no Parlamento, o governante é
impelido a realizar inúmeros acordos – muitos deles inconfessáveis! – para manter a
governabilidade e a estabilidade política. (2012, p.111).
6.7 PROBLEMAS DA REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL
Afirmou Mirabeau em fins do século em fins do século XVIII: “As
assembléias podem ser comparadas a cartas geográficas, que devem reproduzir
todos os elementos do país, com suas proporções, sem que os elementos mais
consideráveis façam desaparecer os menores”. O escritor traçara aí o princípio da
representação proporcional. De aparência tão simples ela, todavia se complica em
sua aplicação, porquanto a base sobre a qual assenta é a de fazer válidos todos os
6
Caráter binário do voto significa, votar no candidato e no partido ao mesmo tempo.
sufrágios7, não deixar restos sem eficácia, não dar tudo ao vencedor, como no
sistema majoritário, onde o eleitorado vencido perdeu o seu voto porque não
elegeu ninguém.” (2003, p. 253).
A representação proporcional pode, porém apresentar um problema de
sobras que dificulta a determinação exata do número de candidatos eleitos.
A determinação desse número se faz primeiro mediante o emprego de dois
sistemas: o do quociente eleitoral e o do número uniforme, também chamado
quociente fixo ou número único.
O sistema de quociente eleitoral consiste na divisão do número de votos
válidos na circunscrição (quociente local) ou no país (quociente nacional) pelo de
mandatos a serem conferidos. Os partidos elegerão tantos representantes quantas
vezes a totalidade de seus sufrágios contenha o quociente eleitoral.
O sistema do número uniforme, também conhecido pelo nome de sistema
automático, do quociente fixo ou do número único, teve origem em Baden, na
Alemanha, e busca antes de mais nada afiançar inteira igualdade entre os eleitos.
Mediante esse método, a lei eleitoral estabelece de maneira previa um quociente
fixo pelo qual se dividirá a totalidade dos sufrágios válidos recebidos por uma
legenda.
Determina-se
então
por
esse
processo
o
número
de
eleitos
correspondentes a cada representação partidária. O número de deputados ou
representantes não é fixo. Varia de contínuo em função da participação eleitoral e
do constante aumento da população. O sistema automático tem sido adotado na
Alemanha, verificando-se durante a República de Weimar8 o seguinte aumento do
número de deputados: em 1920, 259 deputados e em 1933, 647 deputados.
(BONAVIDES, 2003, p. 253).
6.8 O PROBLEMA DAS SOBRAS ELEITORAIS E OS MÉTODOS EMPREGADOS
PARA RESOLVÊ-LO
Se, após o cálculo do quociente partidário, houver vaga a ser preenchida,
aplicar-se-á a técnica da distribuição da sobras. Essa técnica é disposta no Código
Eleitoral, assim redigido:
7
Roberto Moreira conceitua “A palavra sufrágio deriva do latim “sufragium”, que significa apoio, aprovação. Em
termos jurídicos, consiste no direito público e subjetivo assegurado ao cidadão para eleger e ser eleito.
8
Tese de Mestrado de João Grinspum Ferraz , USP, 2009 “É a social democracia que proclama a República e
transfere a capital para a cidade de Weimar, surge a nova República, alicerçada num acordo entre o exercito e o
SPD (Partido Social – Democrata Alemão), seria consolidada pela criação de um arcabouço institucional
representado pela Constituição da República de Weimar”. (http://.www.usp.org.br)
Art. 109. Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes
partidários serão distribuídos mediante a observância das seguintes
regras: I - dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a cada partido
ou coligação de partido pelo número de lugares por ele obtido, mais um,
cabendo ao partido ou coligação que apresentar maior média um dos
lugares a preencher; II - repetir-se-á a operação para a distribuição de
cada um dos lugares.
Não importa o sistema empregado, quer se trate do quociente eleitoral,
quer do quociente fixo, a representação proporcional poderá oferecer sempre o
problema das sobras. Esses restos não são desprezados visto que isso viria
contrariar o principal mérito daquela modalidade de representação, a saber,
sempre que possível, não deixar votos ociosos ou perdidos. (BONAVIDES, 2003,
p. 254).
Adotam-se em geral dois métodos principais para a solução do problema: o
da transferência das sobras para o plano nacional ou o da repartição das sobras no
plano da circunscrição eleitoral.
Pelo primeiro método somam-se as sobras que cada partido
obteve em todo o país. Um partido elegerá tantos representantes quantas vezes a
totalidade de seus restos contenha o número único ou quociente fixo. A objeção
que se faz ao emprego desse critério é o de permitir que determinado partido,
somando as sua sobras, venha a eleger um representante que haja obtido
votações insignificantes em cada circunscrição. No entanto, semelhante método
resguarda o principio de justiça da representação proporcional, atendendo a uma
de suas virtudes básicas: a proteção dos grupos políticos minoritários".
O segundo método, distribuição das sobras na esfera de cada
circunscrição se aplica onde haja ocorrido o emprego do sistema do quociente
eleitoral e compreende três técnicas mais usuais: a) a das maiores sobras; b) a da
maior média; c) a do divisor eleitoral.
a) A técnica das maiores sobras consiste em atribuir os lugares não
preenchidos à organização partidária que houver apresentado a maior sobra de
votos não utilizados. Sua adoção favorece exageradamente os pequenos partidos.
Uma vez aplicada essa técnica, pode acontecer, por exemplo, a hipótese de um
partido, com apenas cem ou duzentos votos a mais da metade do total obtido por
outro, eleger tantos representantes quanto este. A deformação se torna assim
manifesta, patenteando a injustiça da técnica, que é, todavia de emprego fácil e
simples. Seu entendimento pelo público não oferece problemas.
b) A técnica de maior média é uma operação favorável, sobretudo aos
grandes partidos, implica uma divisão sucessiva da quantidade de votos que cada
partido obteve pelo número de cadeiras por ele já conseguido, mais uma (a cadeira
pendente), logrando-se assim certa média. O lugar a ser preenchido caberá ao
partido que haja obtido a maior média.
c) A técnica do divisor eleitoral foi concebida pelo matemático belga
d’Hondt, em 1882, estabelece a divisão sucessiva por 1, 2, 3, 4, 5, 6, etc., do
número total de sufrágios que cada partido recebeu. Desse modo obtêm-se
quocientes eleitorais, em ordem de grandeza decrescente, atribuindo-se cada
mandato não conferido ao quociente mais alto oriundo das sucessivas operações
divisórias levadas a cabo.
A vantagem desse sistema consiste em solucionar a questão das sobra
através da mesma operação matemática empregada para dar a conhecer o
número exato de candidatos que cada legenda elegeu.
6.9 O PROBLEMA DA ELEIÇÃO DOS CANDIDATOS NAS LISTAS PARTIDÁRIAS
O sistema da representação proporcional engendra o escrutínio9 de lista,
isto é, cada partido organiza e registra a lista de seus candidatos, que é submetida
ao sufrágio dos eleitores. Uma interrogação, porém surge a esse respeito: qual o
candidato eleito? O mais votado ou aquele que encabeça a lista?
Quando se franqueia ao eleitor o voto livre em candidatos de listas
diferentes, declaram-se eleitos em cada lista os candidatos que reunirem ao redor
de seu nome a mais alta soma de votos.
Quando as listas, porém, são bloqueadas (as quais a ordem dos candidatos
a preencherem as vagas obtidas pelos partidos é definida em convenção),
obrigando o eleitor a votar por uma lista completa, que ele não pode modificar,
elegem-se sucessivamente os candidatos que a encabeçam, segundo a ordem de
apresentação feita pelo partido. Nesta hipótese, os eleitores determinam apenas o
número de cadeiras que aquela legenda fará jus, deixando a escolha do candidato
ao próprio partido.
Ainda ocorrendo o bloqueio, há casos de a lei eleitoral, em determinados
países que adotam o sistema da representação proporcional, atenuar a
9
“É o modo do exercício do sufrágio, secreto” segundo Roberto Moreira de Almeida.
inflexibilidade da ordem de apresentação, instituindo o chamado voto preferencial,
que dá ao eleitor liberdade de alterar a disposição dos candidatos no interior da
lista, de modo a favorecer aqueles de sua preferência pessoal. Tem essa técnica
um aspecto positivo que a faz recomendável: dá ao eleitor o ensejo de abrandar o
rigor do voto partidário tão típico do sistema de representação proporcional e
conciliá-lo com o voto na personalidade do candidato, sem que se verifique,
portanto quebra dos laços partidários.
6.10 AS CLÁUSULAS DE BLOQUEIO E A AMEAÇA REPRESSIVA QUE PESA
SOBRE OS PEQUENOS PARTIDOS
Um dos títulos mais altos que os adeptos do sistema de representação
proporcional invocavam para preconizar seu emprego era o de abertura desse
sistema às minorias, cuja presença nas casas legislativas timbrava em assegurar.
De último, porém, alguns Estados já não adotam a representação
proporcional pura e simples, segundo seu modelo fundamental, mas tratam de
combiná-la
com
o
sistema
majoritário,
através
de
técnicas
mistas.
Ou
simplesmente introduzem-lhe corretivos que ferem o principio da representação
minoritária, violando a índole da proporcionalidade. Tal ocorre na Alemanha com
as chamadas “cláusulas de bloqueio”.
Essas cláusulas têm vigência na distribuição dos mandatos entre as listas
das unidades federadas, consistindo no seguinte: o partido que não haja obtido
pelo menos 5% dos votos no território eleitoral ou que não tenha podido alcançar
uma cadeira em pelo menos três circunscrições eleitorais, não logrará
representação.
O emprego das cláusulas se faz sob o pretexto de tolher a excessiva
fragmentação partidária a que se acham expostos os sistemas de partidos
vinculados ao processo eleitoral da representação proporcional. No entanto têm
elas funcionado, sobretudo como instrumento de salvaguarda do regime
democrático contra a agressão político-ideológica das organizações extremistas.
Pesadas críticas são feitas ao teor discriminatório dessas medidas,
acoimadas de “assassínio eleitoral” ou golpe de Estado pelas urnas. Com efeito,
elas têm servido para cancelar a possibilidade de representação parlamentar dos
pequenos partidos de fundo ideológico, frustrando-os na operação eleitoral e
cortando-lhes a ulterior expansão, arredados que ficam de toda a participação
parlamentar.
Recai enfim sobre as organizações partidárias com a instituição das
“cláusulas de bloqueio” a ameaça de um emprego abusivo daqueles percentuais
mínimos, sujeitos a majorações propositais, cujo único objetivo seria embargar as
possibilidades
representativas
das
minorias
políticas.
Far-se-ia
assim
da
representação proporcional o privilégio irremediável das organizações partidárias
mais fortes e em melhor harmonia com os interesses da ordem estabelecida.
6.11 SISTEMA PROPORCIONAL E A INFIDELIDADE PARTIDÁRIA
Pesquisa realizada nas eleições de 2006 demonstrou que pouco mais de
10% dos candidatos eleitos como Deputados Federais se elegeram pelos votos
que lhes foram atribuídos diretamente. A maioria dos eleitos, portanto, o foi com
base nas regras do sistema proporcional, beneficiados pelo quociente partidário
obtido pelo voto dado a outros candidatos mais populares, os puxadores de votos.
Ao contrário do que ocorria com a Constituição de 1969, que não permitia
as trocas imotivadas de partidos políticos, o que mais aconteceu na história
recente do país foi a escandalosa “troca de partidos”, ou seja, o candidato é eleito
por uma agremiação e, logo depois, parte para outra e, às vezes, durante seu
mandato, também para uma terceira ou quarta. O art. 152, parágrafo único, da
Constituição de 1969 permitia que a Justiça Eleitoral decretasse a perda do
mandato do parlamentar que: “por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes
legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido
sob cuja legenda foi eleito”.
A disposição da Constituição de 1988 em seu art. 1710 exige que os
partidos políticos tenham em suas normas internas, previsão sobre infidelidade
partidária sempre foi interpretada no sentido de permitir o “fechamento de questão”
em certas votações, ou seja, o voto uniforme de todos os parlamentares do partido,
sob pena de expulsão do partido.
Somente com a resolução 22.610 de 2007 do Tribunal Superior Eleitoral é
que se devolveu, aos partidos políticos, o poder de retenção de suas cadeiras nas
10
Art. 17. § 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e
funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem
obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal,
devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
casas parlamentares. Se o parlamentar deixar um partido para se filiar a outro, sem
justa causa, perderá seu mandato, ao cabo de ação de competência da Justiça
Eleitoral.
Nos termos dessa Resolução:
Art. 1º - O partido político interessado pode pedir, perante a Justiça
Eleitoral,a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de
desfiliação partidária sem justa causa.
§ 1º - Considera-se justa causa:
I) incorporação ou fusão do partido;
II) criação de novo partido;
III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;
IV) grave discriminação pessoal.
Trata-se
de
norma
materialmente
compatível
com
as
regras
constitucionais sobre Direito Eleitoral e o papel reservado aos partidos políticos.
Contribui para a consolidação dos partidos políticos como interlocutores validos da
sociedade e do governo e dificulta o imoral “troca-troca” de partidos. Sob o prisma
da separação de poderes e do princípio da ilegalidade, a norma é de
constitucionalidade questionável: seria necessária uma emenda constitucional, a
nosso ver, para propiciar essa causa de perda de mandato. Quando menos, uma
lei. Fazê-lo por Resolução do Tribunal Superior Eleitoral, espécie sub-legal, parece
demasiado. Além do mais, o texto da Resolução teve, na prática, eficácia
retroativa, o que não se parece coadunável com a exigência da anterioridade da lei
eleitoral prevista no art. 16 da Constituição.
Tais alegações de inconstitucionalidade não comoveram o Supremo
Tribunal Federal, que no julgamento da ADI 3.999/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa,
j.12-11-2008, asseverou que:
a atividade normativa do TSE recebeu seu amparo da extraordinária
circunstância de o Supremo ter reconhecido a fidelidade partidária como
requisito para permanência em cargo eletivo e a ausência expressa de
mecanismo destinado a assegura-lo.
Nos termos da Resolução 22.610, podem propor a ação para a perda do
mandato os partidos políticos, o Ministério Público e aqueles que demonstrarem
legítimo interesse, como é o caso do primeiro suplente, aquele que assumirá a
vaga se o mandato do infiel for mesmo perdido.
Decretada a perda do mandato pela Justiça Eleitoral, a vaga será
preenchida pelo suplente mais graduado, ainda que este não seja do mesmo
partido do antigo ocupante. Se o partido se coligou para disputar as eleições, a
suplência é formada de acordo com os votos obtidos pela Coligação. Isso não foi
alterado pela Resolução 22610 do TSE, a despeito de seu enunciado de que as
vagas são do partido11.
11
Decisão do STF: MS 30260/DF, Rel.Min. Cármen Lúcia, 27/4/2011.
7 CONCLUSÃO
A falta de conhecimento do procedimento do sistema proporcional ocasiona,
por vezes, transtornos na atual conjuntura democrática onde o poder emana do povo
e a democracia é soberana. Neste sentido, verificam-se as valiosas informações a
despeito de um sistema importante para o exercício de nossos direitos.
A representação proporcional, como bem examinado é um sistema eficaz e
precioso, visto que proporciona a sociedade gozar de uma gama de partidos
(pluripartidarismo) com ideologias distintas, assegurando ao cidadão uma forma de
reconhecermos seus valores através de seus possíveis candidatos.
O sistema proporcional traz em sua essência a idéia da representação das
minorias, evitando que o poder esteja somente com os grandes partidos e os que
possuem maior recurso financeiro. Destaca-se ainda uma importante característica
do sistema, o pluralismo político que é um dos fundamentos do Estado Democrático
de Direito.
Em linhas gerais, verifica-se que o sistema proporcional permite a cada
partido ou coligação partidária conquistar, proporcionalmente à soma dos votos
obtidos pela legenda e por todos os seus candidatos somados, um determinado
número de cadeiras em disputa, privilegiando a ampliação da representação das
mais diversas correntes políticas e ideológicas existentes na sociedade.
Como explanado na elaboração deste trabalho, os aspectos negativos
também se fazem presentes neste sistema, visto que, conforme deveras criticas dos
doutrinadores, consoante apresentado, não existe um sistema perfeito.
Diante de todo cotejo apresentado, verifica-se que a multiplicidade dos
partidos pode provocar uma instabilidade por haver divergência de pensamentos,
sobretudo quanto a eleição de candidatos com votação inexpressiva, acarretando a
inexistência de vontade do eleitor no tocante a eleição de um candidato em
decorrência do coeficiente eleitoral do partido.
Ademais, versamos sobre o problema das sobras que, por vezes, dificulta a
determinação exata do número de candidatos eleitos.
Neste
sentido,
constata-se
que
inúmeras
são
as
reprovações
à
representação proporcional, mas como visto, maiores são as considerações
favoráveis ao sistema proporcional.
Por fim, buscamos esclarecer o caráter democrático que o sistema
proporcional busca alcançar em nosso ordenamento pátrio, sopesando sua origem,
suas características e seus fundamentos, examinamos e cotejamos doutrina,
legislação e jurisprudência. Analisamos e pontuamos suas virtudes e, por assim
dizer, suas brechas. Elucidamos seu potencial igualitário e suas divergências
práticas, tais como, já demonstradas, as sobras eleitorais. Nesse contesto,
buscamos um enquadramento das explicações segundo os mais renomados autores
da matéria.
A presente pesquisa explanou de forma imparcial e neutra as informações
relevantes do sistema eleitoral proporcional, deixando para os leitores o condão de
conferir, refletir e instruir-se sobre seu funcionamento, sua constituição e suas
características principais.
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