A NECESSIDADE DE CONTROLE INTERNO EFETIVO NA
ADMINISTRAÇÃO PUBLICA MUNICIPAL COMO APOIO AO
GESTOR
TEIXEIRA, Rogério de Assis 1 ; SPINELI, Vera Vilma 2
RESUMO:
Após a criação de vários dispositivos legais, tais como leis e instruções normativas que
disciplinaram a implantação e funcionamento do Controle Interno, ainda é possível encontrar
municípios em que a atuação do Controle Interno ocorre de maneira deficiente, muitas vezes
apenas cumprindo a formalidade legal, ou seja, sem uma atuação efetiva. Diversos fatores
contribuem para que esta situação ainda perdure, como por exemplo, o equivocado conceito
que alguns prefeitos têm acerca da função do controle interno, a estrutura organizacional
inadequada, corpo técnico de funcionários sem qualificação, dentre outros. O presente estudo
visa evidenciar a importância do Controle Interno e como sua atuação é de fundamental
importância para o sucesso da administração, contribuindo para o alcance das metas
estabelecidas com eficiência, eficácia e efetividade. A atuação eficaz do Controle Interno é
capaz de proporcionar ao gestor publico maior tranquilidade quanto aos atos de sua
administração e contribuir para que o controle externo não venha apontar falhas e problemas
que, uma vez detectados pelo Controle Interno poderiam ser corrigidas ou até mesmo
evitadas.
Palavras-chave: Controle Interno Municipal, Estrutura Organizacional, Contabilidade.
ABSTRACT:
After the creation of several regulations which discipline the implantation and functioning of
the Internal Control, It is still possible to find municipalities in which the actuation of the
Internal Control occur in an efficient manner, most of the time accomplishing with the legal
formality, it means, with no effective actuation. Many factors contribute for this situation to
last, for instance, the misconception that some mayors have when it comes to the function of
the Internal Control, the inadequate organizational structure, technical stuff without
qualification, among others. The current study aims to highlight how important the Internal
Control is and how its actuation is of utmost importance for the management to succeed,
contributing to the achievement of goals established efficiently, with accuracy as well as
effectivity. The efficient actuation of the Internal Control is capable of providing the public
managers greater tranquility with regard to the acts of his administration and yes, contribute
for the External Control not to display flaws and problems which, once detected by the
Internal Control might be corrected or also avoided.
Keywords: Municipal Internal Control, Organizational Structure, Accounting.
1
Rogério de Assis Teixeira, Professor Mestre em Administração Pública.
Vera Vilma Spineli, Acadêmica da Especialização Latu-Sensu em Gestão Pública pela AMOG/IF Sul de
Minas, Graduada em Ciências Contábeis pela Fundação Educacional de Guaxupé. Atuou por seis anos na
Administração Pública e atualmente é Gerente Administrativa de Cooperativa.
Email:
[email protected].
2
2
INTRODUÇÃO
Assim como na iniciativa privada, no setor público também se nota uma premente
necessidade de controle. E, como na área pública deve ser feito somente o que a lei permite,
há uma forte sustentação para que a implantação do controle interno na administração pública
não fique restrita à formalidade, mas sim que contribua para o cumprimento da lei.
A necessidade de controle vem sendo observada há bastante tempo, como pode ser
observado nos artigos 75 a 82 da Lei nº. 4.320, os quais apontam a necessidade de atuação do
Controle Interno e Externo como responsáveis por um conjunto de ações que devem ser
exercidas com o objetivo de executar e fiscalizar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execução dos programas e orçamentos de governo, e também a avaliação do
resultado da gestão pública. Posteriormente reafirmado com no artigo 74 da Constituição
Federal (CF) e mais recentemente com a Lei Complementar 101/00, a chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
Este trabalho justifica-se no intuito de analisar a importância de desenvolver o controle
na administração pública e também da forma que pode implantar este sistema. Teve como
objetivo principal analisar e interpretar as ações do controle, como o interno e o externo, e as
ferramentas que são necessárias, para o desenvolvimento destes, no município. Também
buscou narrar a estrutura organizacional e a formalização profissional.
Atualmente tem sido muito cobrado dos governantes uma melhor atuação no que se
refere à eficiência na gestão pública brasileira, objetivando a busca de equilíbrio fiscal e
financeiro das contas públicas. As determinantes contidas nas leis que exigem a existência de
controle com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas, execução de programas e
orçamentos; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial; exercer controle das operações de créditos,
avais e garantias; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Com
isso a preocupação dos gestores com o Controle na Administração Publica aumentou,
reforçando a importância do papel do Controle Interno na Gestão Publica.
Este trabalho utilizou-se da metodologia baseada em fontes bibliográficas, com foco
na administração pública municipal, busca evidenciar os benefícios tais como a tranquilidade
3
e o sucesso que o gestor público terá a partir do momento em que utilizar de forma gerencial
para as tomadas de decisões, as informações contidas nos relatórios do Controle Interno.
2 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Primeiramente precisamos entender o conceito de Administração Pública, que nos
dizeres de Meirelles (2004, p.64): “Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e
interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os
preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum”.
A Administração Pública vem passando por diversos processos estando em constante
evolução. Atualmente tende a deixa o modelo burocrático e migrar para um modelo mais
gerencial, com analise de resultados e buscando gerenciar melhor os recursos disponíveis e
consequentemente ofertando a sociedade melhores serviços públicos. É este o entendimento
que os gestores públicos municipais precisam ter quanto à existência de controle e não o
conceito errôneo de que o controle é um ato de interferência de profissionais com o objetivo
de identificar falhas e irregularidades em sua administração a fim de prejudicá-lo.
Nos dizeres de Machado e Reis (1997, p. 166) “é através do exercício pleno do
controle evitar que as entidades governamentais desperdicem os recursos que lhes são
oferecidos pela sociedade, e se endividem mais do que o seu próprio lastro financeiro
permite”.
Estudos demonstram que durante toda a história da humanidade, sempre houve uma
preocupação com o Controle na Administração Pública, porém a sua atuação tinha como
único propósito atender a legislação imposta.
Para Ferreira (2004, p. 7) o conceito de Controle na Administração Publica é:
“controle é o mesmo que ato ou poder de dominar, regular, guiar ou restringir fiscalização
exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos ou produtos para que tais atividades não
desviem das normas preestabelecidas”.
A Lei 4.320/64 que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
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Federal, estabeleceu que o controle fosse exercido pelos poderes Legislativo e Executivo,
mediante controle externo e interno, respectivamente.
A exigência de controle foi reafirmada pela CF de 1988 em seus artigos 31 e 70:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo Municipal, na forma da lei.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
O artigo 31 aplica-se somente aos municípios, e o artigo 70 a todas as esferas de
governo, visando uma gestão efetiva, baseada na economicidade, na eficácia e na legalidade.
2.1 Controle Externo
O artigo 70 da CF/88 define que o Controle Externo está a cargo do Poder Legislativo,
com o auxilio do Tribunal de Contas. Trata-se do controle realizado por órgão ou Poder
distinto daquele que executa a atividade administrativa, que é a fiscalização que os tribunais
de contas realizam juntamente com o Poder Legislativo sobre os atos do Poder Executivo.
Conforme afirma Meirelles:
(...) controle externo é o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional
independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder
estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como p. ex., a apreciação
das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de
Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um
ato do Executivo por decisão do Judiciário (MEIRELLES, 2004, p.61).
O mesmo autor faz referência a um controle externo popular, como aquele previsto no
artigo 31, § 3º da CF, “(...) determinando que as contas do município fiquem por sessenta dias
à disposição dos cidadãos, para que possam examinar apreciar e até questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei” (IBID, p.62).
5
A sociedade pode e deve fiscalizar a gestão dos recursos públicos do seu município. É
o chamado controle social, que é mais uma forma de controle externo, avançando para uma
democracia participativa, exigindo uma atuação mais eficiente por parte dos governantes. O
cidadão exerce esse controle quando participa de audiências publicas, quando atua nos
conselhos municipais, acompanhando, participando das discussões e das decisões; através dos
vereadores por eles escolhidos. Conforme afirma Silva (2005, p.752), quando diz que
consiste, assim, na atuação fiscalizadora do povo, através de seus representantes, sobre a
administração financeira e orçamentária, ou ainda quando denuncia irregularidades na
aplicação dos recursos ao Tribunal de Contas do Estado, Ministério Público entre outros.
Para Flores e Cavalheiro (2007, p. 16) “O controle externo tem como principal
finalidade verificar a probidade da Administração, a guarda, a administração e o emprego
legal do Erário e o cumprimento da Lei Orçamentária”.
O resultado da atuação do Controle Externo está ligado à atuação efetiva do Controle
Interno na administração pública, pois este, por meio dos relatórios mensais e anuais dará
informações necessárias para a execução do trabalho do Controle Externo.
2.2 Controle Interno
A implantação do controle interno possui uma ampla fundamentação legal. No âmbito
federal temos a Lei Federal 4.320/64, a CF de 1988 e a Lei Complementar 101/00 – LRF. No
âmbito do estado de Minas Gerais, há a Lei Complementar 102/2008 – Lei Orgânica do
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG), a Resolução 12/08 – Regimento
Interno do TCEMG e a Constituição Estadual de Minas Gerais. Na esfera municipal há ainda,
a Lei Orgânica, que geralmente dedica alguns artigos ao funcionamento do Sistema de
Controle Interno. A instituição do Controle Interno necessita de Lei, que disporá sobre sua
criação, decreto que regulamente o seu funcionamento e a nomeação de seus agentes, que
geralmente é feita por meio de portaria.
O controle interno é orientado para realizar a auto avaliação da administração (com
suas limitações usuais); abrange preocupações de ordem gerencial (eficiência e
contributividade), programática (eficácia e convergência) e administrativo-legal
(conformidade) (IBID, p.23).
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O controle interno é o trabalho realizado a partir de procedimentos e normas adotados
pela organização municipal, com o objetivo de avaliar as condutas administrativas produzidas
dentro da própria organização, muitos até confundem o papel do Controle Interno com o da
Auditoria Interna, mas esta é uma visão equivocada, uma vez que auditoria interna é trabalho
organizado de revisão e apreciação dos controles interno, normalmente realizada por um
departamento especializado.
A Lei Federal 4.320/64 determina em seus artigos 76 e 77, que o Poder Executivo
exerça os três tipos de controle:
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo
75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia,
concomitante e subsequente.
Conforme Citadini (1998, p.10):
O controle interno faz parte da Administração, subordina-se ao Administrador,
tendo por função acompanhar a execução dos atos, indicando, em caráter opinativo,
preventiva ou corretivamente, ações a serem desempenhadas com vistas ao
atendimento da legislação.
Diante das novas legislações aplicadas ao setor público, principalmente quanto
às questões de transparência, o Controle Interno se torna um órgão ainda mais imprescindível,
por isso implanta-lo de fato, de maneira efetiva, aperfeiçoará a alocação dos recursos
públicos, evitando fraudes, erros e desperdícios que prejudicam os resultados a serem
alcançados.
Nos dizeres de Flores e Cavalheiro (2007):
A máxima é proibido gastar deveria ser trocada por é proibido gastar mal. Sem
generalizar, grande parte dos gastos públicos excessivos é fruto, dentre outros, da
ausência de planejamento adequado, da burocracia excessiva, de um foco distorcido
do objetivo do Poder Público, de interesses pessoais sobrepondo-se aos interesses
públicos, de conflitos interpessoais e políticos dentro da instituição, do recrutamento
e treinamento inadequado dos servidores, de meios informatizados obsoletos. É
possível resumir todas as causas levantadas como a ausência de um sistema de
controle interno efetivo (IBID, p. 8).
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Dentre as funções dos controles internos está o auxilio ao gestor, com o intuito de
oferecê-lo maior segurança e mantê-lo informado da legalidade dos atos praticados pela sua
administração, permitindo a identificação e correção de desvios ou erros. Isso ajudará a
viabilizar o cumprimento das metas estabelecidas nos planos e orçamentos públicos. Como
sintetizado por Flores e Cavalheiro (2007, p.27): “Os controles internos dão a possibilidade de
exercer, realmente, a função de gestor dos negócios públicos”.
E confirmado por Machado e Reis (1997, p.165), “(...) representa uma ferramenta de
grande valiosidade na detectação de falhas operacionais dos procedimentos adotados e na
manutenção da integridade da entidade”.
Os objetivos do Controle Interno devem ser direcionados no sentido de melhorar a
alocação dos recursos, obter informações confiáveis dos resultados atingidos, salvaguarda os
ativos, cumprir com as normas legais que regem a administração publica evitar riscos que
possibilitem erros, desperdícios ou fraudes, e num sentido mais amplo, contribuir de maneira
efetiva para que se possa alcançar as políticas da administração, com segurança na efetivação
das ações. As ações de controle podem ser preventivas, que são voltadas para a correção de
eventuais desvios em relação às metas estabelecidas e aos procedimentos realizados,
concomitante, que visa acompanhar a execução dos atos, e posteriores, que procuram
identificar erros e falhas cometidas no ato já praticado.
É de extrema importância para os gestores municipais a existência de um adequado
sistema de controle interno, que a partir de uma organização do funcionamento dos processos
inerentes à gestão pública, é possível evitar erros, fraudes e desperdícios, além identificar e
produzir informações importantes que podem auxiliar o gestor público na tomada de decisão.
A atuação efetiva do controle interno, com identificação dos erros e correções durante
a execução dos procedimentos adotados pela administração publica municipal, contribuem
para que denúncias quanto a irregularidade e ilegalidades sejam evitadas, que poderiam ser
praticadas pelos gestores municipais, ainda que por equívoco. Isso contribui para resguardar o
gestor público de punições administrativas e pessoais.
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3 EXIGÊNCIAS DO TRIBUNAL DE CONTAS QUANTO A ATUAÇÃO DO
CONTROLE INTERNO
Os sistemas de controle externo e interno se completam, uma vez que este último é
instrumento necessário para viabilização do cumprimento da missão institucional do controle
externo exercido pelo Tribunal de Contas (TC) o qual tem o poder de condenar os
responsáveis por atos públicos e até aplicar algumas sanções, como por exemplo, a aplicação
ao agente público de multa proporcional ao valor do prejuízo causado ao erário, a aplicação
de multa ao responsável por contas julgadas irregulares, até o afastamento provisório do cargo
entre outros, ressaltamos ainda que além das sanções aplicadas pelo TC, ainda tem a
legislação eleitoral que prevê a inelegibilidade por cinco anos, dos responsáveis por contas
julgadas irregulares.
Já o controle interno diante da vantagem de estar próximo de todos os processos que
ocorrem durante a execução das tarefas tem o objetivo de orientar, e desta forma identificar
possíveis desvios e antecipar a regularização, além de coibir que novos desvios de mesma
natureza voltem a ocorrer.
Para Bugarin (1995, p.47-57): “Infelizmente, no Brasil o relacionamento entre os
órgãos de controle interno e os de controle externo não é satisfatório, carecendo ainda de uma
atuação mais harmônica.”
Muito tem sido discutido entre a Secretaria Federal de Controle e os Tribunais de
Contas sobre o aperfeiçoamento do sistema de controle. A principal conclusão é o quanto é
necessário de se fazer funcionar o mecanismo de controle dos gastos. Há anos estudiosos de
controle no setor público clamam por avanços na eficiência da fiscalização.
Dentre as diversas exigências que o TCMG, faz ao Controle Interno, merece destaque
o dispositivo na Instrução Normativa (IN) nº 16/08, que determina atribuições relacionadas
com as contas anuais, conforme segue:
Art. 3.º - As contas de exercício deverão ser submetidas ao respectivo órgão de
controle interno, o qual emitirá relatório, contendo:
I – avaliação do cumprimento e da execução das metas previstas no Plano Plurianual
de Ação Governamental, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária
Anual;
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II – declaração de que foi verificada e comprovada a legalidade dos atos de gestão
orçamentária, financeira e patrimonial;
III – avaliação dos resultados quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial;
IV – relação das auditorias contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial realizadas, indicando as providências adotadas diante das falhas,
irregularidades ou ilegalidades porventura constatadas;
V – avaliação das providências adotadas pelo dirigente diante de danos causados ao
erário, especificando, quando for o caso, as sindicâncias, inquéritos e processos
administrativos ou tomadas de contas especiais instauradas no período e os
respectivos resultados, indicando números, causas, datas de instauração e de
comunicação ao Tribunal de Contas;
VI – indicação das auditorias realizadas pela Auditoria Geral do Estado – AUGE,
evidenciando as inconformidades apuradas em relatórios, os registros contábeis
decorrentes da apuração, quando for o caso, bem como as medidas implementadas
para saneamento de impropriedades ou irregularidades;
VII – parecer conclusivo sobre as contas de exercício.
§ 1.º - Os esclarecimentos solicitados pelo controle interno ao dirigente da entidade,
sobre as contas de exercício, deverão acompanhar o relatório emitido.
§ 2.º - Verificada em inspeção ou auditoria, ou no julgamento das contas,
irregularidade ou ilegalidade que não tenha sido comunicada tempestivamente ao
Tribunal, e caracterizada a omissão, o dirigente do órgão de controle interno, na
qualidade de responsável solidário, ficará sujeito às sanções previstas na Lei
Complementar n. 102/2008, sem prejuízo das demais sanções legais cabíveis.
É de suma importância atender o § 2º acima citado, pois este demonstra a necessidade
de um controle efetivo, que avalie e analise todos os procedimentos e processos ocorridos em
todas as unidades da administração, como também a importância do papel do controle interno
para que o Controle Externo consiga executar sua missão institucional. Este parágrafo
também nos faz entender a necessidade do controle de ter uma autonomia dentro da estrutura
organizacional. É importante também que os profissionais de controle interno sejam parte do
quadro de funcionários efetivos. Esta exigência foi instituída pela Constituição Federal de
1988, em seu artigo 74, inciso IV, parágrafo 1º e reforçada por esta IN.
A LRF traz em seu artigo 59 a questão da fiscalização quanto ao cumprimento das
normas, por esta estabelecida, as quais deverão ser observadas e exercidas pelos controles
Externo e Interno:
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas,
e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o
cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
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II – limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em
Restos a Pagar;
III – medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo
limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV – providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos
montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
V – destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as
restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI – cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando
houver.
Cabe ao TC dentre as diversas funções averiguarem se a fiscalização realizada pelo
controle interno nos municípios é efetiva, qual a periodicidade em que ocorre, como sua
atuação acontece, ou seja, se tem planejamento, quando são apuradas as irregularidades e ou
ilegalidades, quando o prefeito (chefe do Poder Executivo) e/ou Tribunal de Contas são
informados. Cabe ressaltar que a falta de comunicação o Controle Interno ao gestor e em
último caso ao Controle Externo, deixará o controlador sujeito às sanções, como responsável
solidário. Os Tribunais de Contas analisam a atuação do Controle Interno por meio de
relatórios mensais e anuais e também quando visitam os municípios buscando informações
quanto à efetividade do seu funcionamento.
A existência de harmonia entre os dois controles, exercendo suas funções
concomitantemente e em parceria, contribuem para aperfeiçoar as ações dos gestores
municipais, oferecendo-lhes a segurança quanto ao atendimento das exigências legais.
4 FERRAMENTAS NECESSÁRIAS PARA O EFETIVO DESENVOLVIMENTO DO
CONTROLE INTERNO MUNICIPAL.
Existem várias ferramentas que auxiliam no desenvolvimento do controle interno
Municipal, juntas elas propiciam um melhor e maior desenvolvimento na Administração
Pública.
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4.1 Estrutura Funcional
O alcance de bons resultados do Controle Interno está intimamente ligado à questão de
que a entidade pública tenha estrutura administrativa e funcional previamente definida com
cargos e atribuições de cada funcionário. Esta estrutura deve atender ao principio da
segregação de funções, onde uma mesma pessoa não pode executar o procedimento e ao
mesmo tempo, ser responsável por conferi-lo.
Os autores Flores e Cavalheiro deixam claro a necessidade de se ter uma estrutura
administrativa:
Para que se organizem ações de controle, é indispensável que o ente público tenha
uma estrutura administrativa organizada, com funções, atribuições se competências
claramente definidas e distribuídas (FLORES E CAVALHEIRO, 2007, p. 28).
Estudiosos têm diferentes pontos de vista sobre a questão da estrutura administrativa
funcional. Alguns defendem a subordinação. Outros, porém defende que se torna necessário
lembrar que o controle interno não desempenha sua função única e exclusivamente para o
gestor municipal, mas também para o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo, e que quando
são detectados irregulares e ilegalidades o Controle Interno tem o dever de comunicar o fato
aos órgãos que desempenham o controle externo sob a responsabilidade de responder por
omissão.
Para Citadini (1998):
O Controle Interno faz parte da Administração, subordina-se ao Administrador,
tendo por função acompanhar a execução dos atos, indicando, em caráter opinativo,
preventiva ou corretivamente, ações a serem desempenhadas com vistas ao
atendimento da legislação (IBID, p. 13).
Já para Sá, (2001, p.2): “A controladoria, implantada com independência funcional,
sem nenhuma subordinação hierárquica, traz inúmeros benefícios ao relacionamento entre o
Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Tribunal de Contas”.
12
Além de Sá, Siqueira também defende a independência do sistema de controle interno
dentro da estrutura organizacional do município e vai além destacando a sociedade como
controle externo:
(...) representar, dentro do Poder Executivo, uma entidade do Poder Executivo
independente no Poder Executivo, capaz de levar, à sociedade, informações daquilo
que está ocorrendo, inclusive daquilo que está errado. Este trabalho é novo na área e
exige um jogo de cintura muito grande para levar à sociedade informações do
controle, porque é ela que paga, através dos tributos, os salários de seus integrantes.
Ou seja, se o governo não tem estrutura para fazer uma boa gestão, não deveria gerir
dinheiro do contribuinte. Não se deve dar dinheiro a quem não tem capacidade,
porque o resultado certamente será negativo, A Secretaria Federal do Controle deve
buscar, junto à sociedade organizada, um elo entre o governo e o cidadão servindo
como intermediário entre quem paga e quem administra os gastos públicos
(SIQUEIRA, 2009, p.1).
4.2 Estrutura Organizacional
A cultura de cada município influencia na maneira de executar as atividades. Por isso
torna-se necessário que cada entidade pública tenha uma cultura organizacional própria, mas
também uma estrutura que ofereça condições de trabalho, tanto com recursos humanos quanto
materiais, com softwares atualizados, equipamentos e mobiliários que permitam a boa
execução dos trabalhos.
Nos dizeres de Cavalheiro (2001, p. 12):
O elemento humano é o fator primordial para o sucesso da fiscalização, pois dele
depende a direção e o numero de variáveis que poderão, ou não, interferir na
organização do sistema e na operacionalização interativa entre os setores, avaliandose o grau de conformidade com os objetivos propostos.
O sistema de informação e comunicação do município deve identificar armazenar e
comunicar toda informação relevante, na forma e no período determinados, a fim de permitir
a realização dos procedimentos estabelecidos. Ainda deve orientar a tomada de decisão,
permitir o monitoramento de ações e contribuir para a realização de todos os objetivos de
controle interno.
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Outra grande importância para a estrutura funcional do Controle Interno refere-se à
sua composição, que deve ser feita por servidores efetivos, a fim de garantir a continuidade
dos trabalhos e melhor desempenho do planejamento e execução dos procedimentos.
Também é imprescindível que os profissionais que atuam no controle interno devem
possuir autonomia profissional, com liberdade de acesso a documentos e informações
necessárias para o desempenho de suas funções, pois este acesso, torna-se praticamente
impossível desempenhar o papel que lhe é atribuído.
Flores e Cavalheiro (2007), defende o exercício de cargo efetivo na Unidade de
Controle Interno, pois em função da necessária autonomia não é defeso o exercício de cargos
em comissão na Unidade de Controle Interno, uma vez que o controle interno não serve
apenas ao Prefeito ou ao Presidente do Legislativo ou às entidades da Administração Indireta,
mas ao Legislativo como controle externo, ao Tribunal de Contas e à Sociedade.
Os cargos em comissão sofrem constante rotatividade de pessoas o que prejudica a
eficiência das operações.
Para atuar no Controle Interno o funcionário de cargo efetivo precisa desenvolver
habilidade e competências, pois as exigências são muitas, conforme afirma Pellini at all “o
Controle Interno deve ser exercido por pessoal devidamente habilitado, treinado e motivado,
cujo ingresso na função pública se dê exclusivamente pela via do concurso público”
(PELLINI, 2003, p.2).
4.3 Formação Profissional
A Lei Complementar 101/00 (LRF) estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade fiscal, é considerada um grande avanço para o Controle Interno.
Diante desta exigência legal que solicita verificação e analises de demonstrações contábeis
torna-se importante e necessário à presença do profissional Bacharel em Ciências Contábeis
com respectivo registro no Conselho Regional de Contabilidade atuando no Controle Interno.
Isso é importante para que as análises e avaliações que envolvem a verificação dos
demonstrativos contábeis, revisão de balanços inclusive patrimoniais são matérias exclusivas
do exercício das atividades da profissão de contador.
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Conforme Flores e Cavalheiro:
Observa-se, ainda que, mesmo em pequenos municípios deve-se realizar concurso,
cuja formação seja a de contador (com situação regular no respectivo CRC), para
atuar especificamente na Unidade de Controle e não para chefe de controle interno
(até porque para chefe/responsável não se realiza concurso; escolhe-se/indica-se)
(IBID, p.63).
No que se refere à formação profissional a função de controle esta a cargo do
profissional da contabilidade, tanto que o Conselho Federal de Contabilidade aprovou em 21
de novembro de 2008 a NBC T 16.8 que contem matéria especifica de Controle Interno,
atribuindo a este função de suporte de informação contábil, no intuito de minimizar riscos e
dar validade às informações da contabilidade de maneira a atingir os objetivos estabelecidos
pela Administração.
Cavalheiro (2001, p. 23) conclui que há a necessidade de haver um redesenho de como
administrar o Setor Publico. Em suma, a Contabilidade Governamental cresceu em
importância com a edição das novas normas, reforçando a necessidade preparação e
profissionalização dos servidores municipais.
A profissionalização dos servidores possui fundamentação legal, conforme artigo 5º da
Emenda Constitucional nº 19-98, que acrescenta o §2º ao artigo 39 da Constituição Federal de
1988:
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a
formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada,
para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.
Para que a administração pública municipal consiga atender as diversas exigências a
ela impostas, os gestores e servidores públicos precisam estar mais bem preparados.
Servidores capacitados oferecem melhores rendimentos e minimizam custos.
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5
O
CONTROLE
INTERNO
COMO
FERRAMENTA
GERENCIAL
NA
ADMINISTRAÇÃO PUBLICA
O controle interno na administração publica municipal apresenta um ponto positivo
quando exerce a função de apoio à gestão administrativa.
Flores e Cavalheiro (2001, p. 21):
Os resultados da ação do Estado são considerados ruins, bons ou excelentes não
porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros (isso é
fundamental), mas porque as necessidades do cidadão estão ou não sendo atendidas.
Nota-se constante crescimento na demanda dos serviços públicos prestados com
eficiência e neste contexto as normas e princípios legais, o acompanhamento das
ações e as medidas corretivas a fim de garantir eficiência e economicidade dos
recursos disponíveis agregam qualidade a estes serviços, neste caso o controle
interno merece destaque.
Castro, (2008, p. 55), mostra:
A importância do controle interno para os gestores: O controle interno é importante
para os gestores e os auditores. Razão pela qual, o principal papel de uma auditoria
interna é garantir, para os dirigentes da entidade, que os controles internos estão
funcionando adequadamente. Quanto maior o risco e a incerteza, mais importante
será a verificação sobre o funcionamento adequado dos controles internos. Desta
forma, não há como dissociar o controle interno da ação de administrar ou gerenciar.
O acompanhamento e avaliação do envolvimento das unidades da organização no
Controle Interno possibilitam ao gestor a tomada de decisão que resultem em maior
eficiência.
De acordo com Pires (2007, p.11):
(...) A aceitação do controle interno e sua proximidade com a realidade do órgão
público correspondente são de fundamental importância para o acompanhamento e
análise das ações do gestor e de toda a estrutura administrativa, que é exercida de
forma contínua e permanente. A atuação da controladoria, desenvolvida de forma
coordenada e abrangente em nível organizacional, deverá gerar propostas ao
administrador no sentido de alterar a prática de determinado ato, contribuindo para a
melhoria dos serviços públicos com a diminuição de erros e a verificação da relação
custo/benefício dos gastos, para garantir maior eficiência e efetiva transparência na
realização das atividades públicas.
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O controle interno desempenha um papel tão importante para a Administração Pública
Municipal que a INTOSAI – Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras
Superiores, apresenta a seguinte definição:
Todo o sistema de controles financeiros e de qualquer outra natureza da entidade
aditada, incluindo a estrutura organizacional, os métodos, os procedimentos e a
auditoria interna, estabelecidos pelos administradores segundo os objetivos da
entidade, que contribuem para que ela seja regularmente administrada de forma
econômica, eficiente e eficaz, garantindo, assim, a observância das políticas
determinadas pela administração, salvaguardando bens e recursos, assegurando a
fidedignidade e integridade dos registros contábeis e produzindo informações
financeiras e gerenciais confiáveis e tempestivas. (INTOSAI, 1993, p. 295).
Flores e Cavalheiro destacam a importância de instrumentos de controle para a correta
utilização de recursos públicos:
Nas organizações públicas, todos os que guardam e administram bens ou rendas tem
o dever de prestar contas sobre essa responsabilidade. Forte é, portanto, a
necessidade de instrumentos de controle para aferir a correta utilização dessa
responsabilidade, analisada por unidade administrativa de governo, programa e
ações de governo, bem como pelos seus gerentes. Mais do que uma necessidade, o
controle sobre as prestações de contas na Administração Pública é um dever
(FLORES E CAVALHEIRO, 2007, p. 34).
O gestor público é responsável pela organização do Controle Interno em seu
município, devendo oferecer todas as condições necessárias à sua implantação e
funcionamento de forma técnica e independente. Deve avaliar qual a estrutura adequada para
atender as necessidades da instituição e zelar para que todos os instrumentos necessários ao
pleno funcionamento do Controle Interno estejam disponíveis. Cabe ressaltar também que
cabe ao administrador manifestar sua vontade de regularizar os atos praticados com algum
vicio ou irregularidade, que venha a ser levantadas durante a execução do trabalho do
Controle Interno.
A atuação do Controle Interno é capaz de proporciona ao gestor publico tranquilidade
quanto aos atos de sua administração evitando punições e sanções, pois as correções podem e
devem ser tomadas antes do apontamento do Controle Externo.
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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A discussão realizada até aqui nos permite dizer que, apesar de toda legislação
(federal, estadual e municipal) prever a implantação do Controle Interno nos municípios,
atender a legislação no sentido de apenas se criar o Controle Interno não deve ser o único
objetivo, pois a finalidade de sua implantação é gerar benefícios para gestor e a sociedade e,
sua mera instituição não garante isso.
A ineficiência do controle interno que pode ser observada nos municípios de pequeno
porte se deve a vários motivos. Dentre estes, podemos citar muitas vezes os prefeitos, que são
eleitos para administrar estes municípios e com uma grande aceitação popular, mas poucos
conhecem da Administração Pública e as exigências legais que devem cumprir. Assim, para
estes gestores o controle interno integra a estrutura da administração que pode ser preenchida
normalmente por cargos em comissão, o que pode significar um erro, pois este tipo de cargo
requer acima de tudo, qualificação profissional.
Contribuindo com esta situação tem também a visão deturpada quanto ao papel do
Controle Interno. Pois, os gestores não os vêem como aliados, como peça fundamental para
fazer uma administração pautada de conhecimentos, informações tempestiva sem contar que
estes após cumprirem seus mandatos terão a consciência tranquila quanto à prestação de
contas.
É de fundamental importância que os gestores públicos vejam o Controle Interno
como aliados, como peça imprescindível para que os atos praticados sejam pautados por
respeito à legislação, com o fornecimento de informações tempestivas e fidedignas. O gestor
responde pelos seus atos não apenas enquanto estão no exercício do cargo, mas mesmo após
deixarem a função, o que requer uma prestação de contas correta e amparada pelo Controle
Interno.
A ausência de conhecimentos técnicos por parte dos gestores públicos pode ser
amenizada se estes estiverem amparados por um controle interno composto por profissionais
qualificados, selecionados por meio de concurso público. Uma das áreas de grande
importância neste cenário e que muito tem a agregar é o profissional de Ciências Contábeis,
devido à escassez de recursos financeiros que os municípios pequenos enfrentam. Essa
precariedade de recursos inviabiliza a implantação de uma grande equipe, composta por
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diversos especialistas. Uma proposta interessante é que todas as unidades da organização
tenham pessoas representantes da Unidade de Controle Interno, e que esta unidade tenha pelo
menos um responsável, que saiba avaliar e analisar os demonstrativos, balanços, relatórios e
informações que auxiliem no cumprimento das funções.
O conhecimento sobre questões financeiro e o contábil, por parte do controlador se
fazem necessário, tendo em vista a necessidade de analisar balanços, indicadores e dados
contábeis que revelam a situação da entidade pública e que poderão influenciar no alcance da
efetividade das politicas públicas, algo tão esperado pela sociedade.
Identificar os erros e corrigi-los por meio dos procedimentos de Controle Interno
Efetivo, durante a execução das atividades, são tarefas que auxiliam a resguardar o gestor
público, evitando denúncias de irregularidades e ou ilegalidades, que ainda que ocorram por
equívoco, poderão impor aos gestores públicos as penalidades previstas em lei.
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