METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DO FUNDO CONSTITUCIONAL DE
FINANCIAMENTO DO NORDESTE (FNE)
1
Elizabeth Castelo Branco de Souza
2
Jânia Maria Pinho Sousa
3
Philipe Theophilo Nottingham
Resumo: O presente trabalho tem por objetivo principal apresentar a
metodologia desenvolvida pelo BNB para avaliação dos resultados
alcançados pelos programas de financiamento, no âmbito do FNE.
São abordados os aspectos considerados na elaboração da citada
metodologia e apresentados alguns indicadores de avaliação
definidos para o FNE- Comércio e Serviços, como ilustração do
estudo. Ao final, a título de contribuição, são relacionados
procedimentos considerados basilares ao processo de avaliação, a
partir da experiência do BNB.
Palavras-chave: Avaliação, políticas públicas, metodologia, FNE.
Abstract: The present work has since principal objective to present
the methodology developed by the BNB, for evaluation of the results
reached by the programs of financing, in the context of the FNE.
There are boarded the aspects of the methodology and presented
some indicators of evaluation that compose the FNE-Commerce and
Services program, like illustration of the study. To the end, by way of
contribution, they are listed proceedings considered basics to the
process of evaluation, from the experience of the BNB.
Key words: Evaluation, public politics, methodology, FNE.
1
Mestre. Banco do Nordeste do Brasil. E-mail: [email protected]
Mestre. Banco do Nordeste do Brasil. E-mail: [email protected]
3
Mestre. Consultor independente. E-mail: [email protected]
2
INTRODUÇÃO
O Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) originou-se de
dispositivo inserido na Constituição Federal de 1988, em seu Art. 159, inciso I, alínea c que
dispõe sobre a repartição de receitas tributárias e destina 1,8% do produto da arrecadação
dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados para sua composição e
aplicação por meio do Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) (BRASIL, 1988).
O FNE foi instituído pela Lei n° 7.827, de 27 de setembro de 1989 e tem por
finalidade básica contribuir para o desenvolvimento econômico e social da Região Nordeste
do Brasil, por meio do financiamento dos setores produtivos, em cooperação com os Planos
de Desenvolvimento Regional. Como política pública, a intenção do Estado brasileiro, ao
criar o Fundo, é potencializar o financiamento das atividades econômicas na região semiárida, caracterizada por precipitação pluviométrica média anual igual ou inferior a 800mm,
em consonância com suas especificidades climáticas, à qual fica destinada a metade dos
recursos (BRASIL, 1989).
Em linhas gerais, o FNE tem seus recursos dirigidos ao fortalecimento e à
modernização da infra-estrutura produtiva, à melhoria das tecnologias de produção e de
gestão, à ampliação do fluxo turístico para o Nordeste e à diversificação das atividades em
todos os setores, fornecendo suporte aos distintos componentes das cadeias produtivas,
num enfoque sistêmico das atividades econômicas, e sempre associado à preservação e
conservação do meio ambiente, visando contribuir para ampliação da competitividade
empresarial nordestina e para elevação dos níveis de emprego e renda da Região (BRASIL,
1989). Os programas de financiamento, no âmbito do FNE, abrangem os setores
agropecuário, aqüicultura, industrial, agroindustrial, turismo, infra-estrutura e o setor de
comércio e serviços. Cada um destes setores é atendido por um programa específico.
Uma política pública, por envolver recursos da sociedade pressupondo o
conseqüente benefício dirigido a esta, requer sistemática avaliação quanto à sua adequação
às necessidades dos grupos sociais foco da política, assim como à eficácia, efetividade e
resultados e impactos propostos pela intervenção. Isto possibilitará “ [...] compreender, de
forma contextualizada, todas as suas dimensões e implicações, com vistas a estimular seu
aperfeiçoamento” (BELLONI; MAGALHÃES; SOUSA, 2003, p. 25).
Como órgão gestor do FNE, o BNB, considerando a importância de conhecer o
alcance dos programas de financiamento com recursos do Fundo, assim como dar
conhecimento destes à sociedade, desenvolveu uma metodologia para avaliação da
execução e dos resultados e impactos gerados pelo FNE. Essa metodologia foi
desenvolvida com o suporte de consultoria externa e estabeleceu indicadores de execução,
de efetividade e de resultados e impactos para cada subprograma do Fundo. Este estudo
tem como objetivo apresentar esta metodologia, ilustrando-a a partir dos indicadores
definidos para o FNE-Comércio e Serviços.
1 Metodologia de Avaliação do BNB
O aspecto fundamental de um procedimento avaliativo consiste na definição da
metodologia de avaliação (PINTO, 1986). O desafio é a construção de um método prático
que melhor apresente a natureza dos resultados obtidos, o alcance dos objetivos projetados
para os distintos programas de financiamento, bem como possibilite a análise das causas
que explicam o êxito ou o insucesso das ações executadas.
Notadamente, no caso de políticas do setor público, a disseminação dos resultados,
decorrente de um processo de avaliação, reveste-se de significativa importância para a
continuidade do programa, seu aperfeiçoamento ou para a ampliação de sua abrangência.
Adicionalmente, a avaliação orienta os gestores de programas na definição de ações para
melhoria do desempenho e dos resultados, e deve ser aplicada durante todo o ciclo dos
projetos, de maneira continuada, evitando-se que seja considerada como etapa final do
processo, o que permitiria ações de caráter corretivo, perdendo-se a oportunidade de
revisão das etapas intermediárias.
Nesse contexto, a metodologia de avaliação do BNB para os programas apoiados
pelo FNE está direcionada para a “obtenção e análise de informações objetivas sobre a
aplicação do Fundo, a constatação da efetividade de suas ações e a aferição de seus
resultados” (BNB, 2005, p. 11).
A metodologia está estruturada com a seguinte base conceitual, pré-requisito para as
etapas posteriores, conforme ressaltado: “Para a definição da metodologia de avaliação é
necessário inicialmente estabelecer as bases conceituais necessária ao entendimento do
processo...” (BNB, 2005, p. 8).
Assim, considerando a diferença entre monitoramento e avaliação, o BNB se apoiou
nos conceitos: a) monitoramento é uma atividade de gestão interna e contínua para
assegurar a implementação do programa e garantir a execução das ações; b) avaliação é
uma atividade interna ou externa para verificar se um programa alcançou ou está
alcançando seus objetivos e resultados esperados; c) ações são as intervenções propostas
pelo programa para mudar uma realidade; d) produtos ou metas são os serviços ou bens
quantificados gerados pela execução das ações; e) resultado é o efeito proporcionado pela
execução das ações com a obtenção dos produtos ou serviços; f) impactos são as
mudanças na realidade existente proporcionadas pelo programa; g) eficácia refere-se aos
resultados alcançados; h) eficiência está relacionada à otimização do uso dos insumos para
alcançar os produtos ou metas do programa; e i) efetividade refere-se à geração dos
resultados e impactos estabelecidos nos objetivos do programa.
Após a definição dos conceitos norteadores, foi definida a matriz de estrutura lógica,
“... a qual estabelece o encadeamento dos objetivos com as ações e os resultados e
impactos desejados” (BNB, 2005, p. 8).
Desse modo, foi construída uma matriz geral para o FNE e matrizes específicas para
cada programa do Fundo. Referido instrumento possibilita visualizar, de maneira sintética, o
conjunto de fatores que contribui para a viabilização dos objetivos definidos. A matriz geral
para o FNE retrata a intervenção (o objetivo do Fundo), a ação (os programas de crédito), o
produto (projetos contratados e implantados), a efetividade (projetos operando e gerando os
produtos para os quais foram projetados e os resultados (em relação a produção,
produtividade, emprego, renda, preservação ambiental, modernização e mercado). Esta
mesma lógica foi estabelecida para cada programa do FNE.
A abordagem da metodologia de avaliação contempla os seguintes aspectos do
FNE: 1) análise da concepção, alterações e evoluções; 2) análise da execução; 3)
efetividade; e (4) resultados e impactos das intervenções.
A análise da concepção, alterações e evoluções abrange o estudo histórico do
Fundo, observando-se as alterações e evoluções ocorridas no decorrer da implementação,
possibilitando a identificação de suas repercussões para o alcance dos objetivos, o que
caracteriza uma contínua atualização e monitoramento das mudanças na política do Fundo.
A análise da execução tem como foco a verificação do cumprimento das diretrizes do
Fundo, o exame entre o planejamento definido pelo BNB e a execução. O controle da
execução não faz parte da avaliação e sim a análise de como se deu a execução para a
verificação das implicações dos ajustes entre planejamento e execução sobre os resultados
e impactos esperados.
A efetividade objetiva verificar se os investimentos financiados foram efetivamente
implantados e se estão produzindo os produtos esperados. Tem a finalidade de observar se
os investimentos realizados estão cumprindo suas funções.
Os resultados e impactos constatam o alcance dos objetivos gerais e específicos do
FNE e seus programas e as repercussões junto à sociedade. Esta etapa apresenta maior
complexidade do que as anteriores e consiste no objetivo final de um procedimento
avaliativo, ou seja, a demonstração da transformação econômica e social de uma região ou
localidade, decorrente da execução de determinada política pública. Os resultados, tais
como geração de empregos, elevação da produção e renda podem ser verificados de forma
mais direta. Os impactos, entretanto, podem levar mais tempo para serem alcançados e
observados, bem como sua aferição é mais difícil considerando, principalmente, a existência
de outros fatores (políticas) concorrentes com o programa que podem estar interferindo nos
impactos.
A metodologia está constituída para obter repostas em todos os setores da economia
financiados pelo FNE, por unidades da federação, por região geográfica (dentro e fora do
semi-árido) e por porte do empreendimento/empreendedor. A aferição dos resultados requer
a coleta de dados de diferentes fontes como: a) pesquisa de campo com os tomadores do
crédito; b) documentos oficiais sobre as políticas, diretrizes, estratégias de execução e
programação do FNE; c) indicadores (ou coeficientes técnicos) obtidos por intermédio dos
sistemas gerenciais do BNB ou de estatísticas oficiais; d) inferências através da Matriz de
Insumo Produto; e) investigações a exemplo de estudos de casos e; f) entrevistas com
gestores e técnicos do BNB.
Foram definidos indicadores de execução, de efetividade e de resultados e impactos
para cada programa do FNE. A seguir, como forma ilustrativa, caracteriza-se o programa do
FNE dirigido ao setor de Comércio e Serviços, apresentando os indicadores definidos na
metodologia de avaliação do FNE para o Setor.
2 O FNE Comércio e Serviços
O setor Comércio e Serviços apresenta amplo potencial de geração de novos
negócios e, conseqüentemente, de criação de novos postos de trabalho. Segundo Silva,
Negri e Kubota (2006), no período de 1999 a 2003, registrou-se, no Brasil, acréscimo no
número de empresas de serviços da ordem de 42% e de 31% para o setor do comércio,
índices significativamente superiores ao observado para a indústria, equivalente a 18%, no
mesmo período. Relativamente ao número de pessoas ocupadas observa-se um incremento
de 28% e 25% para os setores de serviços e comércio, respectivamente, e 19% para a
indústria (Tabela 1).
Tabela 1: Crescimento do número de empresas e de pessoal ocupado no setor
de serviços e no comércio: período 1999 a 2003
Setor
1999
2003
Crescimento %
nº de empresas
Indústria
117.838
138.962
18
Comércio
1.038.509
1.365.136
31
Serviços
650.479
922.748
42
pessoal ocupado
Indústria
5.003.642
5.931.187
19
Comércio
5.029.339
6.270.780
25
Serviços
5.290.684
6.757.581
28
Fonte: Adaptado de Silva; Negri; Kubota, 2006.
Por suas características, o setor de serviços dinamiza a economia e exerce um papel
importante na difusão de inovações e de ganhos de produtividade para outros setores
(SILVA; NEGRI; KUBOTA, 2006). Para a OECD (2005), o crescimento da produtividade e do
número de empregos na economia é fortemente influenciado pelo êxito das empresas de
serviços, que desempenham papel chave no desenvolvimento econômico recente de muitas
economias. No Brasil, 53% da força de trabalho está nos serviços (inclusive comércio); 24%
na indústria; e 23% na agropecuária (inclusive pesca e mineração) (PASTORE, 1995).
Nessa perspectiva, foi instituído, em 12 de janeiro de 2001, por meio da Lei nº
10.177, o Programa de Financiamentos para os Setores Comércio e Serviços (FNEComércio e Serviços), permitindo o financiamento de empreendimentos nas atividades
comerciais e de serviços com recursos do FNE, e cujo objetivo é contribuir para a
implantação, expansão, modernização, estruturação, re-localização e aumento da
competitividade das empresas nordestinas desse setor.
Segundo o BNB, desde a criação do FNE, em 1989, até 2008, o setor comércio e
serviços recebeu 11,5% do valor total aplicado pelo Fundo4. Ressalte-se que o Setor passou
a receber recursos do Fundo somente a partir de 2001, por ocasião da criação do programa
FNE-Comércio e Serviços, computando-se oito anos de financiamentos nessa atividade.
Os indicadores definidos para a avaliação do programa FNE Comércio e Serviços
são, basicamente: a) execução - considerou-se a segmentação comércio varejista,
atacadista e prestação de serviços, observando as informações projetadas em relação ao
número de empreendimentos a serem atendidos, valor a ser financiado em máquinas,
equipamentos e veículos, e investimentos dirigidos à capacitação; b) efetividade - observouse a mesma segmentação e indicadores definidos na execução, agora atentando para a
4
Valores a preços de 2007 (IGP-DI para o período de 1989 a 2007) e valores correntes para o exercício de
2008.
efetiva aplicação do que foi projetado; c) resultados e impactos - estabeleceram-se
indicadores para a produção (receita bruta e líquida por ano), produtividade (receita bruta e
líquida por ano em relação ao valor total do projeto), empregos (número e valor dos
empregos diretos gerados), renda (incremento das receitas bruta e líquida), preservação
ambiental (empreendimentos que realizam coleta seletiva do lixo e adotam programas de
responsabilidade ambiental), e modernização (empresas com práticas gerenciais e de
produção competitivas).
CONCLUSÕES
Avaliar resultados é uma atividade complexa, notadamente quando se avaliam
políticas públicas, em que uma soma significativa de recursos está envolvida e o processo
avaliativo abrange questionamentos dos numerosos atores intervenientes, dentre eles a
sociedade, os órgãos fiscalizadores e os órgãos gestores dos programas. Além disso, a
modalidade de avaliação de políticas públicas apresenta-se como uma área iniciante no que
se refere à elaboração conceitual, e requer o desenvolvimento de estudos e investigações
minuciosas do ponto de vista teórico e metodológico (BELLONI; MAGALHÃES; SOUSA,
2003).
No entanto, a construção de um método avaliativo circunstanciado pelas
especificidades dos programas ou políticas e a seleção de um elenco gerenciável de
indicadores que possa responder aos principais questionamentos e objetivos da política
parece ser um caminho seguro para um processo de avaliação bem sucedido, notadamente
oportuno para tomadas de decisões.
Na elaboração de um método de avaliação faz-se necessário considerar as
características e especificidades das políticas públicas a serem avaliadas e deve-se evitar
incorrer no erro de tentar ajustá-las a um determinado método utilizado por outros
programas ou políticas. Pelas características dinâmicas das situações observadas e sob um
processo de avaliação, a construção de uma metodologia deve, preferencialmente, ser
flexível para permitir a inclusão de outras dimensões relevantes, as quais não foram
consideradas a priori. Ademais, ressalte-se que outros programas podem estar concorrendo
com a política avaliada, o que dificulta isolar os efeitos desta.
Mesclar indicadores quantitativos e qualitativos apresenta-se, também, como
relevante para a elaboração das avaliações. As mensurações rigorosas freqüentemente não
se tornam possíveis pela indisponibilidade dos dados, e abordagens unicamente qualitativas
podem expressar os estudos avaliativos como uma compilação de fatos que não apresenta
possibilidade de demonstração e não responde aos principais questionamentos sobre as
políticas e programas.
A experiência adquirida pelo BNB nesse processo avaliativo dos programas de
financiamento, no âmbito do FNE, permite destacar, como norteadores, alguns
procedimentos do método e da atividade de avaliação de políticas públicas que podem
contribuir para a resolução de aspectos práticos relacionados à técnica avaliativa: a) o
processo avaliativo deve estar em contínuo aperfeiçoamento; b) a oportunidade das
informações a serem apresentadas e a urgência das respostas indicam que algumas
avaliações devem adotar abordagens ágeis, sem prescindir a combinação com abordagens
exaustivas e pormenorizadas; c) definição de um número de indicadores que seja
gerenciável e cuja seleção esteja embasada pelo conhecimento detalhado sobre os
programas, principalmente no que se relaciona a seus objetivos; e, para finalizar, d)
considerar que ter em conta perspectivas diferentes de avaliação sobre um mesmo
programa pode contribuir para a melhoria da compreensão dos resultados alcançados.
Referências
BELLONI, I.; MAGALHÃES, H.; SOUSA, L. Metodologia de avaliação em políticas públicas: uma
experiência em educação profissional. 3ª. ed. São Paulo: Cortez, 2003.
BNB / ETENE. Metodologia para avaliação do Fundo Constitucional de Financiamento do
Nordeste (FNE). Documento de circulação interna, 2005.
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988 /
obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Antônio Luiz de Toledo Pinto,
Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Lívia Céspedes. 29. ed. atual. e ampl. – São Paulo, Saraiva,
2002.
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PASTORE, J. O futuro do trabalho no Brasil e no mundo. Em Aberto. Brasília. Ano 15, n. 65.
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PINTO, A. O fetichismo da avaliação. Revista Análise e Conjuntura. Ano 1, v. 2, mai/ago/1986.
SILVA, A.; NEGRI, J.; KUBOTA, L. Estrutura e dinâmica do setor de serviços no Brasil. In:
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