CONGRESSO NACIONAL E REFORMAS ESTRUTURAIS
Gilmar Mendes Lourenço
Ao que parece, o exercício legislativo de 2012, próximo do encerramento, preservará o enorme vazio no campo das
reformas estruturais requeridas para a deflagração de um ciclo de desenvolvimento sustentado e mais equilibrado
regionalmente no País. Isso porque a atenção privilegiada aos elementos de apoio à gestão macroeconômica de curto
prazo do governo federal e à montagem das bases políticas municipais para as eleições de 2014 minou as chances de
êxito da negociação e discussão das mudanças institucionais.
A morosidade do legislativo pode ser sintetizada na abdicação da chance de promoção de uma ampla revisão,
aperfeiçoamento e atualização das regras de divisão dos haveres tributários e redefinição de atribuições, entre os
membros da federação – incluindo União, Estados e Municípios –, a partir da oferta da reformulação e modernização
do arcabouço de impostos, da rearrumação da partilha dos royalties de energia, engrossados com o advento do PréSal, e do estabelecimento de procedimentos contemporâneos para a construção e distribuição espacial do Fundo de
Participação dos Estados (FPE), constituído por 21,5% da arrecadação de dois tributos federais: o imposto de renda
(IR) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI).
A oportuna sinalização legal para a deflagração de tal empreitada foi emitida em fevereiro de 2010, pelo Supremo
Tribunal Federal (STF), que julgou inconstitucional o artigo 2º da Lei Complementar (LC) 62/89, que estipula os
critérios e os percentuais de repartição do FPE entre as unidades de federação do País, mais o Distrito Federal, e que
deveria ter validade até o final de 1991.
Em 2010, ao considerar os parâmetros de alocação geográfica das cifras do FPE inadequados ao atendimento dos objetivos
de obtenção do equilíbrio socioeconômico entre os distintos territórios subnacionais, a instância máxima do judiciário
brasileiro elegeu a data limite de 31 de dezembro de 2012, para a feitura da permuta por novo aparato de fracionamento.
Apesar do intervalo de tempo bastante longo, concedido pelo STF, e da relevância para o planejamento e gestão das
contas públicas de estados e municípios, o assunto não conquistou a merecida e necessária prioridade na pauta do
legislativo, ficando restrito à costumeira prática de postergação ou, na melhor das hipóteses, à feitura e apresentação
de projetos – em número de dezoito, em sua maioria densos e de consistência precária, incapazes de ensejar o
envolvimento dos principais interessados, especificamente os governadores dos estados ou as suas representações –,
longe de despertar discussões organizadas ou situações próximas de consenso entre os parlamentares envolvidos.
Na prática, a presidência do Senado instituiu, em abril de 2012, uma comissão constituída por treze especialistas –
presidida pelo ex-Ministro Nelson Jobim, tendo como relator o ex-Secretário da Receita Federal, Everardo Maciel –
para examinar, em uma perspectiva propositiva, aspectos ligados ao conjunto do pacto federativo. A execução da
tarefa implicou na confecção de doze textos a serem transformados, até o final de outubro de 2012, em propostas de
emendas constitucionais, LCs e ordinárias e resoluções do Senado.
No que se refere ao FPE, emergiam em apreciação dois critérios: o da busca de aproximação dos valores de receita per
capita entre os estados e a opção preferencial baseada em menor dimensão econômica e maior contingente
populacional. É interessante assinalar que, desde 1989, a repartição do FPE acontece através de cotas fixas, dissociadas
do comportamento dinâmico das variáveis econômicas e sociais registradas pelos 26 estados e o Distrito Federal. O
caráter penoso das anomalias criadas levou alguns entes inclusive a manifestarem as insatisfações pela via judicial.
Já o nó da divisão da receita dos royalties e participações especiais de energia sofreu aperto adicional com o
aparecimento das expressivas reservas da camada pré-sal, aprofundando o confronto entre áreas produtoras e
consumidoras. Ainda assim, há a intenção de utilização deste instrumento como regra de reparo dos prejuízos
ocasionados a algumas unidades geográficas pelo novo FPE.
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Em 06 de novembro de 2012, a Câmara dos Deputados aprovou o projeto de Lei (2.565/2011), procedente do Senado,
que favoreceu estados e municípios não produtores e incorporou, nos novos parâmetros, as áreas já licitadas em
exploração por companhias de petróleo (item vetado pela Presidente Dilma). De acordo com o projeto, os não
produtores receberia,, até 2020, 40,0% do total, contra os 8,75% atuais. Em contrapartida, a fatia da União cairia de
30,0% para 20,0%, já em 2013, a dos estados produtores de 26,25% para 20,0%, também em 2013, e a dos municípios
produtores de 26,25% para 15,0% em 2013 e para 4,0% em 2020. Para os municípios não produtores, mas afetados
pela produção, a parcela de royalties declinaria de 8,75% para 3,0% a partir de 2013 e 2,0% em 2020.
Com respeito ao sistema de impostos, as alterações introduzidas desde 1993, resultaram da implantação de uma
engenharia fiscal que propiciou a elevação da carga da União, sem a necessidade de partilha com estados e
municípios, tendo como ícones o imposto provisório sobre movimentação financeira (IPMF), depois transformado em
contribuição (CPMF), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o Programa de Integração
Social (PIS), e o Fundo Social de Emergência (FSE), mais tarde Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), e quase que
eternizado na peça orçamentária como Desvinculação das Receitas da União (DRU). Com isso, o governo federal
recuperou com sobras a perda de 14,0% das receitas de IPI e IR para estados e municípios, conferida pela Carta Magna
de 1988, e conseguiu abocanhar, novamente, mais de 60,0% do bolo tributário do País.
As alterações e os embates atualmente levantados tem se restringido ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS), campo de 27 legislações distintas, mais de 40 alíquotas e recheado de regimes especiais, verdadeiras
âncoras das estratégias regionais de atração de investimentos, no âmbito da novela da guerra fiscal, cujo capítulo mais
recente compreende a batalha dos portos, fruto da autêntica falta de uma política nacional focada na perseguição da
atenuação ou até eliminação das disparidades regionais de geração de renda e oportunidades de emprego.
Até aqui, nota-se um ensaio de reforma tributária, materializado na tentativa de desfecho ou mitigação da guerra dos
portos, em atendimento às queixas de destruição de produção e de empregos no País, proferidas insistentemente por
empresários industriais e centrais sindicais.
Houve a aprovação da resolução 13 pelo Senado, em abril de 2012, estabelecendo, a partir de janeiro de 2013,
alíquota unificada de 4,0% (normalmente 12,0%) sobre as transações realizadas entre os estados com produtos
procedentes do exterior ou com conteúdo importado superior a 40,0%. A medida ainda carece de regulamentação,
particularmente quanto ao Certificado de Conteúdo de Importação (CCI), pelo Conselho Nacional de Política
Fazendária (Confaz), assento dos secretários da Fazenda de todos os estados e do Distrito Federal e um representante
do governo federal.
O Senado chegou a recomendar também, com base em simulações preparadas pelos experts antes mencionados, a
mudança do princípio de cobrança, ou da base de incidência do ICMS, da origem (produção) para o destino (consumo)
– regra que vale atualmente apenas para a energia, aproximando o ICMS da lógica de imposto sobre o valor agregado,
predominante em outras nações, onde, porém, é administrado pelo poder central –, com diminuição da alíquota
incidente sobre as transações interestaduais de 12,0% (estados mais pobres) e 7,0% (mais ricos) para 4,0%, em um
período de oito anos, e designação explícita de formas e valores de ressarcimento das unidades prejudicadas quando
da validade das modificações no FPE e nos critérios de rateio dos royalties.
Contudo, as usuais aspirações imediatas têm conduzido os mandatários estaduais a concentrar suas preocupações
com a provável edição da Súmula Vinculante (SV) n.º 69 pelo STF. A SV derrubaria de pronto todos os estímulos fiscais
escorados no ICMS, concedidos sem aprovação antecipada e unânime dos membros do Confaz, segundo preconiza a
LC n.º 24 de 1975 que, diga-se de passagem, vem sendo permanentemente driblada, revelando-se incapaz de impor
disciplina à postura tributária da federação. A esse respeito, advoga-se até a remissão dos débitos pretéritos.
Na contramão, a Comissão de Infraestrutura do Senado aprovou, em outubro de 2012, a eliminação da exigência de
unanimidade nas decisões do Confaz para a autorização de concessão de benesses fiscais, substituindo-a por três
quintos dos votos dos membros do organismo, com pelo menos um apoio de cada região. O projeto de lei
complementar terá que ser aprovado pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) e votado no plenário daquela
Casa, para posterior encaminhamento e tramitação na Câmara dos Deputados.
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Nessas circunstâncias, é absolutamente perceptível a ausência de tempo hábil para o oferecimento, pelo Congresso,
de uma tábua de divisão do FPE tecnicamente adequada até o final do ano de 2012, o que representa o não
cumprimento da decisão tomada pela Corte máxima do País no começo de 2010.
Porém, considerando a complexidade da preparação de uma Lei que afetará a vida financeira futura dos Estados, ao
conformar um novo quadro de ganhadores e perdedores diretos na apropriação dessa modalidade de renda, seria
prudente a procura de uma saída política, centrada em acertos para a viabilização da concessão, por parte do STF, de
tempo extra para encaminhamento, debate e deliberações no legislativo.
Do contrário, com a revogação da Lei, restaria a solução pragmática, com a União simplesmente fazendo valer as
determinações do STF e suspendendo o repasse dos montantes do FPE, o que comprometeria as já suficientemente
combalidas finanças dos pedaços articulados da federação, particularmente os estados, com prejuízos multiplicados
aos municípios.
Existe uma sugestão intermediária, produzida pela equipe de notáveis, prevendo a não ocorrência de perdas de
repasses aos espaços estaduais, com a feitura da divisão apenas do valor da variação real do IPI e do IR, rateada pela
combinação entre maior população e menor renda per capita, de acordo com as novas regras, e a instituição de um
esquema de passagem gradual para o novo regime até o ano de 2018. Se, de um lado, essa proposta atenderia as
imposições do STF, resolvendo a questão às pressas, ainda em 2012, de outro, impediria a restauração do diálogo
político do tema, no sentido da reconstrução do mais importante pilar do arranjo federativo brasileiro.
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