Tema II
Qualidade do Gasto Público
Qualidade do Gasto Público – Terceiro Lugar
Juliana Carolina Frigo Baptistella *
Os Impactos dos Programas de Transferência
Condicionada de Renda na Desigualdade
do Rendimento Domiciliar Per Capita nas
Macrorregiões Brasileiras pós-2000
* Bacharel em Economia pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Mestranda em Economia Aplicada pela
Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR).
Agradecimentos
Agradeço a todos que contribuíram, cada qual de sua forma, para a concretização
deste trabalho. A Deus, pela minha vida e pelas oportunidades que nela surgiram.
À minha família, especialmente meus pais, Marco e Rita, pelo incentivo, amparo
e esperança depositados em mim e no meu potencial. Ao meu namorado, Carlos
Augusto, pelo apoio e pela compreensão infinitos, principalmente nas horas em
que não pude retribuir da mesma forma. À minha orientadora, professora Solange
de Cássia Inforzato de Souza, essencial na realização deste trabalho, pela motivação e pelo aprendizado. À Universidade Estadual de Londrina, pela oportunidade
da graduação no curso de Economia. Agradeço também ao Tesouro Nacional,
pelo reconhecimento deste trabalho e pela concessão do prestigiado Prêmio, que
me traz imenso orgulho e satisfação.
Resumo
Este trabalho analisa a importância dos programas de transferência monetária na composição do rendimento domiciliar per capita do Brasil e de suas
macrorregiões entre 2001 e 2006 e sua contribuição para a recente queda da desigualdade de renda. Para isso, mede a participação dessa fonte de rendimento na
composição da renda domiciliar per capita e sua razão de concentração, obtidas
por meio da técnica de decomposição do índice de Gini, com base nos dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2001 a 2006. O estudo
mostra ainda a evolução da pobreza e da distribuição de renda no Brasil pós-2000
e as disparidades entre suas regiões. Apresenta brevemente um histórico das políticas brasileiras de transferência monetária, destacando o Programa Bolsa Família
e suas especificidades. Verifica-se expressivo aumento da participação do componente transferências condicionadas de renda na formação do rendimento domiciliar per capita em todas as macrorregiões do Brasil, especialmente no Norte e no
Nordeste, onde, em média, essa participação é mais elevada. Além disso, registrase notável colaboração desse componente para a redução da disparidade de renda
nas macrorregiões, seguindo a tendência do país. A despeito da queda do índice
de Gini entre 2001 e 2006, as transferências condicionadas de renda tiveram um
papel importante, especialmente na Região Nordeste, onde essa fonte de renda foi
a principal responsável pela redução do Gini. No Norte e no Centro-Oeste, o componente contribuiu com a segunda maior parte dessa queda, seguindo a tendência
do Brasil; e no Sudeste e no Sul, com a terceira maior parcela. Sugere-se que o
Bolsa Família, dada sua magnitude na esfera dos programas de transferência condicionada de renda, teve participação especial na recente queda da disparidade de
renda das macrorregiões brasileiras, especialmente após a ampliação da cobertura
e da focalização de seus beneficiários. Enfim, o estudo colabora com a identificação dos principais determinantes da redução da disparidade de renda no país
e contribui para avaliar as políticas sociais adotadas no período, verificando que
os recursos gastos com essas políticas estão gerando efeitos significativos sobre
a desigualdade brasileira.
Palavras-chave: desigualdade de renda; programas de transferência condicionada de renda; Bolsa Família.
Sumário
1 Introdução, 7
2 Metodologia, 9
2.1 Procedimento de pesquisa e base de dados, 9
2.2 Procedimentos da análise, 10
3 Distribuição de renda e pobreza no Brasil dos anos 2000, 11
3.1 O comportamento da distribuição de renda nas macrorregiões brasileiras, 12
3.2 Pobreza e extrema pobreza, 16
4 A centralidade dos programas de transferência de renda, 21
4.1 Antecedentes, 21
4.2 A experiência do Brasil, 23
4.3 O Programa Bolsa Família, 26
4.4 As dimensões do Programa Bolsa Família: recursos e abrangência, 31
5 Queda na desigualdade da distribuição de renda: uma análise pela decomposição
do rendimento domiciliar per capita, 37
5.1 Estrutura e evolução das fontes de renda, 37
5.2 Concentração das fontes de rendimento, 40
6 Conclusão, 48
Referências, 50
Apêndices, 56
Apêndice A, 56
Apêndice B, 58
Anexos, 60
Anexo A, 60
Anexo B, 62
Anexo C, 63
Lista de gráficos
Gráfico 1. Brasil: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007), 12
Gráfico 2. Região Centro-Oeste: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007), 13
Gráfico 3. Região Norte: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007), 13
Gráfico 4. Região Nordeste: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007), 14
Gráfico 5. Região Sul: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007), 15
Gráfico 6. Região Sudeste: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007), 15
Gráfico 7. Brasil: proporção de miseráveis (% da população) 2001-2007, 18
Gráfico 8. Brasil: extrema pobreza (% da população) 2001-2007, 19
Gráfico 9. Participação percentual do componente “trabalho principal” no rendimento domiciliar
per capita, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006, 37
Gráfico 10. Participação percentual do componente aposentadorias e pensões no rendimento
domiciliar per capita, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006, 38
Gráfico 11. Participação percentual do componente transferências condicionadas de renda no
rendimento domiciliar per capita, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006, 39
Gráfico 12. Índice de Gini do rendimento domiciliar per capita, Brasil e macrorregiões
de 2001 a 2006, 40
Gráfico 13. Razão de concentração (C) do componente transferências condicionadas de renda,
Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006, 43
Gráfico 14. Razão de concentração (C) do componente trabalho principal, Brasil e macrorregiões
de 2001 a 2006, 44
Gráfico 15. Razão de concentração (C) do componente aposentadorias e pensões, Brasil e
macrorregiões de 2001 a 2006, 45
Lista de tabelas
Tabela 1. Brasil: proporção de miseráveis (% população) 2001-2007, 17
Tabela 2. Brasil: extrema pobreza (% da população) 2001-2007, 18
Tabela 3. Bolsa Família: benefícios e critérios de elegibilidade (junho/2009), 27
Tabela 4. Brasil: domicílios particulares que receberam dinheiro de programa social
do governo (%) – 2006, 31
Tabela 5. Famílias residentes e famílias beneficiadas com o Programa Bolsa Família
por unidade da Federação – 2007, 33
Tabela 6. Transferência de renda diretamente às famílias por intermédio do
Programa Bolsa Família (2004-2008) em R$, 35
Tabela 7. Razão de concentração (C) na decomposição do índice de Gini do rendimento domiciliar
per capita, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006, 42
Tabela 8. Contribuição (%) de cada componente do rendimento domiciliar per capita à
redução do índice de Gini entre 2001 e 2006, 46
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
1 Introdução
A desigualdade de renda sempre esteve presente na realidade brasileira, colocando o país entre os mais desiguais do mundo. Isso resulta, entre outros motivos, do passado colonial e escravista do Brasil, que deu origem a uma formação
econômica e social que impossibilitou os estratos mais pobres da população a
aumentarem sua fração de renda ao longo do tempo, contribuindo assim para que
o elevado grau de desigualdade de renda no país persistisse (FURTADO, 1959;
TAVARES, 1978; BRESSER PEREIRA, 1980; 1998; HOFFMANN, 2001).
A heterogeneidade da força de trabalho, sobretudo em termos educacionais,
manifestada no mercado laboral pelos desníveis salariais; o declínio do valor real
do salário-mínimo, decorrente da política econômica adotada nas duas décadas de
regime militar; e a alta inflação brasileira, especialmente nos anos 1980 e início
da década de 1990, também colaboraram para a manutenção dessa desigualdade (LANGONI, 1973; BARROS; MENDONÇA, 1995; SUPLICY; BUARQUE,
1997; FRANCO, 1995; 1999).
Entretanto, após duas décadas de estabilidade, o Brasil tem passado nos
últimos anos por modificações significativas nas suas características distributivas. Entre 2001 e 2007 é registrada no país melhora nos indicadores econômicos,
sociais e de mercado de trabalho. As políticas de proteção social expandem-se,
rompe-se com a tendência de longo prazo de desestruturação do mercado de trabalho, e a economia brasileira, favorecida pelo cenário internacional pós-2003,
apresenta aceleração no crescimento do PIB e redução da inflação.
Nesse período, a desigualdade de renda, a pobreza e a extrema pobreza
reduzem-se de forma expressiva no Brasil, ao mesmo tempo em que ocorre uma
notável expansão dos programas de transferência de renda. Esses programas passaram a integrar a agenda governamental nos anos 1990, mas se consolidaram no
início do século XXI após a unificação dos programas preexistentes e as modificações dos critérios de seleção, concessão e coordenação dos benefícios.
A fim de financiar esse gasto no pós-2000, registra-se um aumento da parcela do orçamento do governo federal destinada à assistência social, principalmente
às transferências diretas de renda. É interessante, no entanto, constatar que as
transferências assistenciais não contributivas, que utilizam algum critério de renda para concessão, foram as que apresentaram maior crescimento.
A literatura especializada aponta que entre 20% e 25% da redução
da desigualdade de renda brasileira ocorrida nos anos 2000 se deve às
transferências monetárias (SOARES, 2006; HOFFMANN, 2005; 2006; 2007;
BARROS et al., 2006; CACCIAMALI; CAMILLO, 2007; 2009). Segundo o
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
PNUD (2007, p. 183), “o Programa Bolsa Família é responsável por quase um
quarto da recente queda abrupta na desigualdade no Brasil e por 16% do seu
declínio na pobreza extrema”.
Portanto, preliminarmente, pode-se indicar que existe uma relação direta e
positiva entre a expansão dos programas de transferências monetárias e a recente
diminuição na desigualdade de renda brasileira.
Como a distribuição dos rendimentos no país permanece ainda em níveis
muito desiguais, essa intensidade da queda na disparidade de renda deve continuar por um longo período para que o Brasil saia do topo do ranking da desigualdade mundial. Assim, identificar os principais determinantes da redução da
disparidade de renda no país pode contribuir para a avaliação das políticas sociais
adotadas pelo governo, de modo que se verifique se os recursos gastos com essas
políticas estão gerando efeito significativo sobre a desigualdade ou se devem ser
alocados em outras medidas cujo impacto sobre a desigualdade seja maior.
A temática desta pesquisa é atual e relevante, uma vez que trabalhos realizados anteriormente sobre o assunto apontam resultados divergentes e salientam
a complexidade do tema. Assim, espera-se que esta pesquisa preencha algumas
lacunas não abordadas em trabalhos anteriores, contribua para uma melhor compreensão da realidade econômica e social do Brasil, colabore para a identificação
das causas da elevada desigualdade existente no país e possa nortear políticas
adequadas para solucionar esse problema.
Diante disso, este trabalho tem por objetivo estudar as políticas sociais e
investigar o peso dos programas de transferência condicionada de renda na composição do rendimento domiciliar per capita com a intenção de descobrir em que
medida esses programas contribuíram para a queda da desigualdade de renda no
Brasil e em suas macrorregiões no pós-2000.
Para isso, utiliza-se como base de dados a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios (PNAD) do período de 2001 a 2006. Revisa-se a literatura sobre
distribuição de renda e políticas sociais para, em seguida, fazer o tratamento e a
análise dos dados obtidos pela decomposição das fontes de rendimento e do índice de Gini para as macrorregiões brasileiras.
O trabalho está organizado em seis seções, incluindo esta Introdução. Na
seção 2 são descritos a base de dados e os procedimentos de pesquisa e análise.
A seção 3 apresenta um panorama da distribuição de renda e pobreza no Brasil
e em suas macrorregiões nos anos 2000. Na seção 4 mostram-se as experiências
de alguns países da América Latina com programas de transferência de renda e a
evolução recente das políticas sociais no Brasil. Dispensa-se atenção especial ao
Programa Bolsa Família, detalhando seus pressupostos, recursos e abrangência.
Na seção 5 explora-se quantitativa e graficamente a composição do rendimento
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
domiciliar per capita do Brasil e de suas macrorregiões e, por meio da decomposição do índice de Gini, analisa-se a contribuição das fontes de rendimento para
a desigualdade de renda. Finalmente, na seção 6, são apresentadas as conclusões.
2 Metodologia
2.1 Procedimento de pesquisa e base de dados
Esta pesquisa ocorreu em duas etapas: primeiramente, realizou-se uma ampla pesquisa bibliográfica e documental sobre o assunto; em um segundo momento, as parcelas do rendimento domiciliar per capita foram decompostas; e,
finalmente, fez-se o tratamento dos dados.
Na primeira etapa, com os dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, 2009c) sobre distribuição de renda por estrato, construiu-se a distribuição de renda apropriada pelos 10% mais ricos, 50% mais pobres e 40%
intermediários nas macrorregiões brasileiras entre 2001 e 2007. Com base nos
dados de registros do Centro de Políticas Sociais da Fundação Getulio Vargas
(FGV/CPS, 2009), tabulou-se a proporção de miseráveis e extremamente pobres
existentes em cada macrorregião no mesmo período.
Na segunda etapa, foram utilizados os dados brutos gerados por Ferreira e Souza (2009) com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD) no período pós-2000 para realizar a decomposição do índice de Gini e
calcular os indicadores de participação das fontes de renda domiciliar per capita
e suas razões de concentração.
A PNAD é realizada anualmente desde 1971 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) por meio de uma amostra de domicílios que abrange
todo o país, exceto a área rural dos estados da antiga Região Norte (Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia e Roraima).1 O objetivo da PNAD é investigar
diversas características socioeconômicas da população, entre elas o rendimento
domiciliar per capita, obtido mediante a divisão do rendimento mensal domiciliar
pelo número de pessoas do domicílio com 10 anos ou mais de idade, excluindo
pensionistas, empregados domésticos e seus parentes.
Os componentes do rendimento domiciliar são os provenientes do trabalho principal, de outros trabalhos, de aposentadorias e pensões, de aluguéis, de
doações e de outros rendimentos apresentados para as pessoas de 10 anos ou
1
A partir de 2004, a PNAD alcançou a cobertura completa do território nacional.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
mais de idade. Consideram-se rendimentos de trabalho os decorrentes dos pagamentos brutos mensais aos empregados, aos empregadores e em conta própria,
sejam advindos do trabalho principal ou dos demais trabalhos. Os rendimentos
de aposentadorias e pensões são aqueles pagos pelo governo federal ou por instituto de previdência, entidades seguradoras ou fundos de pensão. As doações são
provenientes de pessoas não moradoras na unidade domiciliar, e os rendimentos
dos aluguéis incluem sublocação e arrendamento de móveis, imóveis, máquinas,
equipamentos, animais, etc.
O componente denominado “outros rendimentos” abrange todas as outras
fontes de renda, tais como as advindas de juros, as decorrentes de aplicações financeiras em ativos financeiros de renda fixa, as da caderneta de poupança, etc.,
e as do programa oficial de auxílio educacional (como o Bolsa Escola) ou social
(Renda Mínima, Bolsa Família, Benefício Assistencial de Prestação Continuada
– BPC, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – Peti e outros) (IBGE,
2008b; HOFFMANN, 2006; SCHWARTZMAN, 2006).
Entretanto, de acordo com Cacciamali e Camillo (2009), a parcela juros do
componente “outros rendimentos” é muito pequena diante da magnitude das transferências públicas de renda. Assim, como não é possível desagregar essas duas fontes de renda do componente e diante do objetivo deste trabalho, convencionou-se
renomear esse componente como transferências condicionadas de renda.
2.2 Procedimentos da análise
Considerando a metodologia desenvolvida por Ferreira (2003) e Ferreira
e Souza (2004; 2008),2 mensurou-se a participação percentual dos componentes: trabalho principal, aposentadorias e pensões e transferências condicionadas
de renda na composição do rendimento domiciliar per capita. Pela técnica da
decomposição do rendimento domiciliar per capita por meio do índice de Gini,
investigou-se a contribuição de cada componente para a desigualdade de renda no
Brasil e em suas macrorregiões no pós-2000.
Segundo Ferreira (2003) e Ferreira e Souza (2004; 2008), um componente
contribui para reduzir a disparidade na distribuição de renda quando sua razão
de concentração é menor que o índice de Gini total e apresenta o comportamento
oposto quando a razão de concentração supera o Gini total.
O coeficiente de Gini utilizado na decomposição do rendimento domiciliar
per capita é uma medida de concentração de renda que varia entre 0 e 1, sinali2
10
Ver detalhes metodológicos no Anexo C.
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
zando menor disparidade distributiva ao aproximar-se de 0 e completa desigualdade de renda ao igualar-se a 1, ou seja, 0 significa, hipoteticamente, que todos
os indivíduos têm a mesma renda, e 1 mostra que apenas um indivíduo tem toda
a renda de uma sociedade.
Os dados e as informações obtidos foram analisados quantitativa e qualitativamente. Quantitativamente privilegiou-se a elaboração de tabelas, quadros e
gráficos que permitem reunir as informações e suas interseções. Qualitativamente, a análise do conteúdo de textos de autores renomados na área e de documentos
públicos permitiu buscar o entendimento e a interpretação dos eventos.
3 Distribuição de renda e pobreza
no Brasil dos anos 2000
O Brasil é o 10º país mais desigual numa lista com 126 nações, de acordo
com o PNUD (2006b), sendo melhor apenas que Colômbia, Bolívia, Haiti e seis
países da África Subsaariana e pouco à frente da África do Sul e do Paraguai, que,
empatados, ocupam o 11º lugar.
A comparação entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres mostra que,
no Brasil, a fatia da renda obtida pelo quinto mais rico da população (62,1%) é
quase 24 vezes maior do que a fatia de renda do quinto mais pobre (2,6%). Contudo, em relação aos 10% mais ricos da população, apenas em oito países estes
se apropriam de uma fatia da renda nacional maior que a dos ricos brasileiros. No
outro extremo, só em sete países a parcela da riqueza apropriada pelos 10% mais
pobres é menor que no Brasil (PNUD, 2006b).
O Relatório de desenvolvimento humano 2006 aponta o país como exemplo
de melhoria na distribuição de renda, pois em relação ao Relatório do ano anterior
caiu duas posições no ranking da desigualdade. “Os avanços ainda tiraram o Brasil da penúltima posição no ranking de distribuição de renda da América Latina
— no último Relatório, só a Guatemala estava em situação pior” (PNUD, 2006a).
A partir de 2001, o Brasil tem apresentado um avanço significativo na distribuição de renda. De acordo com o Ipea (2009b), o grau de desigualdade registrado em 2008 é o menor das últimas três décadas. Entre 2001 e 2008, a queda na
concentração de renda foi de 8,4%, o que significa uma taxa média de redução de
1,2% ao ano.
Ao analisar a porcentagem de renda domiciliar per capita apropriada pelos
estratos da população, nota-se claramente essa queda. No Brasil, entre 2001 e
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
2007, a parcela da renda total em poder dos 50% mais pobres aumentou 2,2 pontos percentuais (de 12,6% para 14,8%), e, em contrapartida, a dos 10% mais ricos
teve uma redução de 3,6 pontos percentuais (de 47,4% para 43,8%) (Gráfico1).
Além disso, a renda dos 40% intermediários aumentou 1,4 pontos percentuais
(de 40,0% para 41,4%), reduzindo a diferença em relação à parcela detida pelos
10% mais ricos. Em 2001 essa diferença era de 7,4 pontos percentuais, e em 2007
passou para 2,4 pontos percentuais, ou seja, uma redução de 5 pontos de percentagem. O mesmo ocorreu com a proporção de renda apropriada pelos 10% mais ricos
em relação à dos 50% mais pobres, que em 2001 era 3,77 vezes maior e em 2007
reduziu-se para 2,97 vezes, totalizando uma queda de 21,2% entre esses estratos.
Gráfico 1
Brasil: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007)
Fonte: elaboração da autora com base em dados do Ipea (2009c)
3.1 O comportamento da distribuição de renda nas macrorregiões brasileiras
O comportamento da distribuição de renda nas macrorregiões é semelhante
ao do Brasil no mesmo período, mas em magnitudes diferentes. O Gráfico 2 mostra a percentagem de renda apropriada pelos 10% mais ricos, os 40% intermediários e os 50% mais pobres na Região Centro-Oeste entre 2001 e 2007. A renda
dos 10% mais ricos caiu 2,1 pontos percentuais (de 49,2% para 47,3%), e a dos
50% mais pobres aumentou 1,3 pontos percentuais (de 13,1% para 14,4%), valores inferiores ao registrado pelo Brasil. Os 40% intermediários tiveram sua renda
elevada em 0,6 ponto percentual (de 37,7% para 38,3%), reduzindo a diferença
em relação à parcela dos 10% mais ricos em 2,6 pontos percentuais.
12
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Gráfico 2
Região Centro-Oeste: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007)
Fonte: elaboração da autora com base em dados do Ipea (2009c)
Na Região Norte (Gráfico 3), a queda da renda em poder dos 10% mais ricos
também foi menor que no Brasil: 3,4 pontos percentuais (de 45,6% para 42,2%),
assim como o aumento da fração de renda dos 50% mais pobres: 1,5 pontos percentuais (de 14,7% para 16,2%). A fração de renda detida pelos 40% intermediários
aumentou em 1,9 pontos percentuais, e a diferença em relação à dos 10% mais ricos
reduziu-se em 5,3 pontos percentuais, queda superior à ocorrida no Brasil.
Gráfico 3
Região Norte: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007)
Fonte: elaboração da autora com base em dados do Ipea (2009c)
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A renda dos 50% mais pobres na Região Nordeste cresceu menos que no
Brasil: 1,6 pontos percentuais, passando de 13,1% para 14,7% da renda total. Entretanto, a renda dos 10% mais ricos teve a maior queda entre as macrorregiões:
3,8 pontos percentuais (de 49,5% para 45,7%), superando inclusive a redução
ocorrida no país. Por sua vez, a fatia dos 40% intermediários cresceu 2,2 pontos
percentuais, também superando as outras macrorregiões, e a diferença para a porção de renda dos 10% mais ricos diminuiu 6 pontos de percentagem (Gráfico 4).
Na Região Sul (Gráfico 5), os 50% mais pobres tiveram sua renda elevada
em 2,4 pontos de percentagem, de 15,4% para 17,8% da renda total, e a renda
apropriada pelos 10% mais ricos diminuiu 3,5 pontos percentuais (de 43,4%
para 39,9%).
Os 40% intermediários tiveram um acréscimo de 1,1 ponto percentual em
sua fração de renda (de 41,2% para 42,3%); em 2001, de 2,2 pontos percentuais
abaixo da parcela detida pelos 10% mais ricos; e em 2006 superou-a em 2,4 pontos
percentuais. Esse comportamento ocorreu em 2002, invertendo-se novamente em
2003 e a partir de 2004 manteve-se constante, ou seja, com a renda dos 40%
intermediários superando a dos 10% mais ricos.
55,0
50,0
49,5
49,5
37,4
47,9
48,3
46,9
47,1
45,7
37,0
38,3
37,6
38,5
38,4
39,6
13,1
13,5
13,8
14,1
14,6
14,5
14,7
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
45,0
Participação (%)
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
50% mais pobres
40% intermediários
Gráfico 4
10% mais ricos
Região Nordeste: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007)
Fonte: elaboração da autora com base em dados do Ipea (2009c)
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Gráfico 5
Região Sul: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007)
Fonte: elaboração da autora com base em dados do Ipea (2009c)
A Região Sudeste foi a que apresentou o maior incremento na renda dos 50%
mais pobres: 2,7 pontos de percentagem (0,5 p.p. acima do Brasil), passando de
14,1% para 16,8% da renda total. A renda em poder dos 10% mais ricos reduziuse de 44,9% para 41,3%, totalizando uma queda de 3,6 pontos percentuais. Em
contrapartida, a fatia dos 40% intermediários elevou-se 0,9 pontos de percentagem
(de 41% para 41,9%), superando a dos 10% mais ricos em 2007 (Gráfico 6).
Gráfico 6
Região Sudeste: distribuição da renda domiciliar per capita (2001-2007)
Fonte: elaboração da autora com base em dados do Ipea (2009c)
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Comparando-se as macrorregiões brasileiras, percebe-se que no Sul os 50%
mais pobres detêm fatia maior da renda do que nas outras regiões, em média 16,7%
da renda total entre 2001 e 2007. No Norte, no Sudeste, no Centro-Oeste e no Nordeste, essa população recebeu em média 15,9%, 15,4%, 14,0% e 14,0% da renda,
respectivamente. O mesmo ocorre com a renda em poder dos 40% intermediários,
que no Sul, em média, detiveram 42,2% do total, parcela superior à do Sudeste
(41,2%), à do Norte (40,6%), à do Centro-Oeste (38,5%) e à do Nordeste (38,1%).
Em relação à renda dos 10% mais ricos, a Região Sul também se destaca,
pois essa fração da população abocanha menos renda que nas demais regiões,
em média 41,1% do total, contra 43,4% no Sudeste, 43,5% no Norte, 47,4% no
Centro-Oeste e 47,8% no Nordeste.
Dessa forma, pode-se concluir que na Região Sul a disparidade entre a renda dos ricos e a dos pobres é menor que nas demais regiões. Em 2007, o percentual de renda apropriado pelos 10% mais ricos foi 2,24 vezes maior que o dos 50%
mais pobres. No Sudeste, no Norte, no Nordeste e no Centro-Oeste essa proporção foi de 2,47; 2,61; 3,11; e 3,27, respectivamente.
Em 2001, a proporção entre a renda dos mais ricos e a dos mais pobres era
de 2,82 no Sul, 3,11 no Norte, 3,18 no Sudeste, 3,74 no Centro-Oeste e 3,80 no
Nordeste. Destaca-se que em relação à Região Sul existe uma semelhança entre
a distribuição de renda por estratos nas Regiões Sudeste e Norte e Nordeste e
Centro-Oeste, que tanto em 2001 como em 2007 apresentam proporções similares, sendo as duas últimas as mais desiguais do país.
Quando comparados os valores de 2001 com os de 2007, nota-se também
que a razão entre as rendas dos estratos caiu significativamente em todas as macrorregiões: 22,3% no Sudeste; 20,7% no Sul; 18,1% no Nordeste; 16% no Norte;
e 12,6% no Centro-Oeste.
3.2 Pobreza e extrema pobreza
Concomitantemente à redução na concentração de renda nos anos 2000, o
Brasil apresentou avanços no combate à miséria e à pobreza. De acordo com Neri
e Melo (2008, p. 17-18), são consideradas miseráveis pessoas com renda familiar
per capita proveniente de todas as fontes abaixo da linha de miséria: R$ 135,00 a
preços de São Paulo em 2008 (Linha CPS); e extremamente pobres pessoas com
renda familiar per capita proveniente de todas as fontes abaixo da linha de extrema pobreza ajustada por paridade de poder de compra (PPP), que corresponde a
R$ 47,60 a preços de São Paulo em 2008.
16
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
A Tabela 1 mostra a proporção da população em situação de miséria entre
2001 e 2007 no Brasil e em suas macrorregiões.
Tabela 1
Brasil: proporção de miseráveis (% população) 2001-2007
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Região Norte
32,5
33,7
35,5
28,9
25,8
22,3
22,0
Região Nordeste
49,1
48,1
49,8
46,3
42,5
36,6
34,2
Região Sudeste
17,7
16,7
18,4
16,7
14,1
11,9
11,6
Região Sul
15,4
14,0
13,8
12,2
11,3
8,8
8,0
Região Centro-Oeste
23,3
22,7
24,7
19,7
18,3
14,5
13,0
Brasil
27,5
26,6
28,0
25,3
22,7
19,2
18,1
Fonte: elaboração da autora com base em dados da FGV/CPS (2009)
Percebe-se que no Brasil a proporção de miseráveis em todos os anos, com
exceção de 2003, reduziu-se constantemente, com uma queda, no período como
um todo, de 34,15% (de 27,5% para 18,1%), o que representa quase 13 milhões
de pessoas saindo da situação de miséria.
Na Região Sul ocorreu a maior redução percentual de miseráveis: 47,79%,
representando cerca de 1,69 milhão de pessoas a menos nessa situação. Em números absolutos, na Região Nordeste a queda foi maior: 5,82 milhões de pessoas
(30,25%) saíram da situação de miséria. No Centro-Oeste, a queda foi de 43,96%;
no Sudeste, de 34,71%; e no Norte, de 32,41%.
A população de miseráveis é mais significativa no Nordeste, a qual representa 34,2% (em 2007) da população da região. Em seguida aparecem a Região
Norte, que possui 22% de miseráveis, e a Região Centro-Oeste, com 13%. O Sul
e o Sudeste figuram em posição favorável: 8% e 11,6%, respectivamente, de pessoas assim classificadas (Gráfico 7).
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
17
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Gráfico 7
Brasil: proporção de miseráveis (% da população) 2001-2007
Fonte: elaboração da autora com base em dados da FGV/CPS (2009)
A Tabela 2 mostra a porcentagem da população em situação de extrema pobreza entre 2001 e 2007. No Brasil, a queda no número de pessoas extremamente
pobres foi ainda mais expressiva do que na quantidade de miseráveis: passou de
7,9% da população para 4,9%, ou seja, houve uma redução de 37,15%, totalizando 4,07 milhões de pessoas que melhoraram de posição.
Tabela 2
Brasil: extrema pobreza (% da população) 2001-2007
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Região Norte
6,2
6,2
7,1
5,0
3,7
3,4
4,4
Região Nordeste
15,4
13,1
14,6
12,2
11,1
9,4
9,5
Região Sudeste
5,0
4,0
4,6
4,0
3,1
3,1
3,4
Região Sul
3,6
2,7
2,7
2,5
2,3
1,8
1,9
Região Centro-Oeste
5,3
4,8
5,0
3,4
3,7
2,8
2,9
Brasil
7,9
6,6
7,3
6,1
5,3
4,7
4,9
Fonte: elaboração da autora com base em dados da FGV/CPS (2009)
A maior variação percentual ocorreu na Região Sul, na qual o número de
pessoas em extrema pobreza caiu 46,7%, quase 390 mil pessoas a menos. Na
Região Nordeste esse número foi bem mais expressivo: cerca de 2,44 milhões de
pessoas (37,97%) saíram dessa situação. No Centro-Oeste, no Sudeste e no Norte
as reduções foram respectivamente de 45,97%, 31,6% e 29,08%.
18
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
No entanto, o Nordeste também possui a maior proporção de pessoas em
situação de extrema pobreza: 9,5% de sua população total em 2007. Na Região
Norte, 4,4% das pessoas são consideradas extremamente pobres; no Sudeste,
3,4%; no Centro-Oeste, 2,9%; e no Sul, 1,9% (Gráfico 8).
18,0
16,0
(%) da população
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
2001
2002
Norte
Nordeste
2003
2004
Sudeste
2005
Sul
2006
2007
Centro-Oeste
Gráfico 8
Brasil: extrema pobreza (% da população) 2001-2007
Fonte: elaboração da autora com base em dados da FGV/CPS (2009)
De modo geral, entre 2001 e 2007 o Brasil e suas macrorregiões progrediram em relação à concentração de renda e pobreza. Nesse período, a renda em
poder dos mais pobres aumentou, e, em contrapartida, a fração dos mais ricos
diminuiu, provocando queda na disparidade de rendimentos domiciliares per capita. Com isso, parte da população melhorou de situação social: saiu da miséria
e da pobreza.
O período de 2001 a 2007 apresenta comportamentos que permitem dividi-lo
em dois subperíodos: de 2001 a 2003 e de 2004 a 2007. Em ambos os períodos, a
renda em poder dos mais pobres elevou-se, mas a renda dos mais ricos teve uma
queda maior no primeiro subperíodo no Brasil e em suas macrorregiões. O mesmo
ocorreu com a proporção da população extremamente pobre, que diminuiu nos dois
subperíodos, mas entre 2004 e 2007 houve uma redução vertiginosa. Por sua vez,
no primeiro período têm-se uma manutenção da pobreza, uma vez que a proporção
de miseráveis se eleva no início dos anos 2000, enquanto no pós-2004 a tendência
se inverte, com essa parcela da população diminuindo de forma contínua.
Trabalhos realizados por Hoffmann (2005; 2006; 2007) mostram que a
queda da desigualdade de renda brasileira está relacionada principalmente ao
rendimento do trabalho, que segundo o autor, no período 2001-2005, esteve
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
19
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
associado a 68,2% dessa redução e à ampliação das rendas de transferência, que
respondeu por 20,5%.
Soares (2006) segue a mesma linha e confirma que o principal fator provém
do mercado de trabalho, mas afirma que os programas de transferência de renda
do governo assumem notável papel na redução da desigualdade e chegam a
representar 25%.
Para Barros et al. (2006, apud SCHWARTZMAN, 2006), 20% da redução
da desigualdade deve-se aos programas de transferência de renda do governo,
12% seriam devidos à redução das desigualdades causadas pelas variações na
educação. Acredita-se que outros fatores, como o aumento do salário e a redução
do desemprego, compõem respectivamente 8% e 2% do conjunto. Os demais 58%
seriam o reflexo de outros fatores não identificados.
Na pesquisa de Cacciamali e Camillo (2007), foram analisados os efeitos
renda e concentração entre 2001 e 2004, e os resultados mostram que a importância da renda do trabalho para essa desconcentração foi de 64,04%, e a das transferências públicas, de 25,71%.
Lavinas et al. (2006, p. 2) confirmam que “as causas prováveis dessa tendência favorável seriam tanto a elevação do salário-mínimo em termos reais quanto o
aumento do volume das transferências de renda compensatórias”.
Barros et al. (2006) analisaram a contribuição da renda não derivada do
trabalho e a renda derivada do trabalho por trabalhador para explicar a redução
na desigualdade de renda per capita ocorrida entre 2001 e 2005. Os resultados
apontaram que a colaboração da renda derivada do trabalho se situou entre 32%
e 46%, ao passo que a renda não derivada do trabalho contribui entre 42% e 48%
com a desconcentração de renda registrada pelo país.
De acordo com o Ipea (2006, p. 53), “o desenvolvimento de uma rede de
proteção social mais efetiva, a maior integração dos mercados de trabalho e as
melhorias na qualificação da força de trabalho foram os fatores que mais se destacaram” para que ocorresse essa diminuição na desigualdade de renda do país.
No contexto de queda da desigualdade de renda, miséria e extrema pobreza,
a questão que ora se levanta neste trabalho é: qual a centralidade dos programas
de transferência condicionada de renda para a concentração de renda no Brasil e
em suas macrorregiões?
Diante disso, torna-se imprescindível o estudo das políticas sociais brasileiras, especialmente as de transferência monetária, para possíveis respostas a essa
indagação, assim como para melhor compreensão da queda da disparidade de
renda ocorrida recentemente no país.
20
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
4 A centralidade dos programas de
transferência de renda
4.1 Antecedentes
Um dos primeiros programas de transferência de renda conhecidos mundialmente foi o implantado na Inglaterra em 1908. Nas décadas de 1930 e 1940
e após a Segunda Guerra Mundial, muitos países europeus passam a introduzir
um sistema de seguridade social ao adotar políticas com esse perfil redistributivo,
consolidando o chamado Estado de Bem-Estar Social (COSTA, 2005, p. 56-57):
A partir de 1975, quando os empregos passam a se tornar escassos na Europa, os
governos introduziram políticas compensatórias, como o salário-desemprego. Em
1986 fundou-se a Rede Europeia da Renda Básica, a Basic Income European Network (BIEN), com o propósito de se tornar um fórum para debater intensamente
todas as experiências de renda de mínima, básica ou de cidadania, nos mais diversos países, rede que difundiu esta ideia mundialmente.
Na América Latina, no entanto, os programas de transferência de renda começam a ser implementados somente na década de 1990. Pinto (2009) afirma que,
de forma geral, os programas nesses países apresentam algumas similaridades,
como contrapartidas nas áreas de educação, saúde e alimentação.
No Chile, o Programa Chile Solidário foi criado em 2002 e tem como foco
as 225 mil famílias extremamente pobres existentes no país. Ele é um componente do Programa Puente, de maior espectro, no qual as famílias em condições de
extrema pobreza, inclusas com base em um índice que considera condições da
moradia, educação, renda e inserção no mercado de trabalho, passam a receber
apoio psicossocial. As famílias participantes do programa assinam um contrato de
melhoramento de suas condições de vida e, em contrapartida, o governo compromete-se a oferecer um conjunto de serviços de apoio.
Os benefícios têm valores decrescentes, de modo que as famílias recebem
10.500 pesos mensais durante os seis primeiros meses, diminuindo para até
3.716 pesos nos seis últimos meses. Em 2006, o programa cobria 6,5% da população e consumia 0,10% do PIB (COUTINHO; SANT’ANNA, 2008; SOARES
et al., 2007).
Na Venezuela existe um conjunto de programas de combate à pobreza conhecido por Missões. Sucessor do Plan Bolívar, criado em 2000, era conduzido
pelas Forças Armadas, responsáveis pelo desenvolvimento de condições de habiFinanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
21
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
tação e infraestrutura nas regiões mais pobres da Venezuela. Entretanto, devido a
acusações de corrupção, o programa foi suspenso.
Coutinho e Sant’Anna (2008) informam que os programas que compõem
as Missões são: Missão Barrio Adentro, destinado a oferecer tratamento de saúde permanente e preventivo nas favelas das grandes cidades; Missão Robinson,
voltada para a alfabetização em favelas e zonas rurais; e Missões Ribas e Sucre,
voltados, respectivamente, aos ensinos médio e superior. Os estudantes matriculados e beneficiários do Missão Sucre recebem 160 mil bolívares mensais como
estímulo à participação na escola. De maneira geral, as Missões não têm nenhuma
relação com o orçamento central do governo, sendo financiadas pela renda do
petróleo por transferências diretas da estatal Petróleos de Venezuela.
Na Bolívia, o Programa Bono Juancito Pinto foi criado em 2006 e destina
200 bolivianos por ano, entregues em duas parcelas, às crianças em idade escolar.
O benefício é distribuído pelas Forças Armadas e tem como condicionalidade a
matrícula das crianças e dos jovens na rede de ensino.
O programa mexicano Oportunidades é o programa de transferência de renda mais conhecido internacionalmente. Com foco nas famílias pobres de áreas
rurais com menos de 2,5 mil habitantes, com acesso a escolas e postos de saúde,
teve início em 1997 sob o nome de Progresa e atendia 300 mil famílias. Em 2001
foi estendido a áreas urbanas com menos de 15 mil habitantes, e em 2002 passou
a cobrir todo o país, chegando a atender 5 milhões de famílias em 2004.
De acordo com Soares et al. (2007), o processo de identificação das famílias beneficiárias do programa mexicano ocorre em três fases: i) classificação dos
municípios de acordo com um índice de marginalidade econômica e social; ii)
escolha dos domicílios de cada município com base em um método estatístico de
análise de discriminantes; e iii) verificação na comunidade se a lista dos selecionados inclui ou exclui famílias indevidamente. Em municípios com alta marginalidade, 90% dos domicílios são selecionados, mas nos municípios com índice de
marginalidade mais baixo apenas 6%.
O programa tem três tipos de benefícios: um incondicional: $250 pesos por
idoso; e dois condicionados: $189 pesos para a compra de alimentos, desde que
a mãe da família participe de palestras sobre nutrição e tratamentos preventivos;
e uma bolsa de estudos concedida a crianças e jovens que cursam da terceira à
décima segunda série, desde que frequentem a escola e visitem regularmente o
posto de saúde.
22
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
A bolsa de estudos varia de acordo com a série cursada: quanto maior o
nível de escolaridade atingido, maior o valor do benefício. As crianças do ensino
primário recebem $120 pesos, e os jovens da décima segunda série, $760 pesos.
O limite por família é $1.095 para aquelas cujos filhos estão no primeiro ciclo do
secundário, e $1.855 para as famílias com ao menos um filho no segundo ciclo da
educação secundária.
Segundo Soares et al. (2007), o programa proporciona, juntamente com as
transferências, uma poupança para o estudante com base nos pontos que ele acumular durante o ciclo secundário. Ao concluir essa fase do ensino, o valor poupado pelo governo pode ser usado pelo estudante para cursar o ensino superior,
realizar reformas em sua moradia, abrir um negócio ou pagar um seguro saúde.
Com as condicionalidades, as famílias compartilham a responsabilidade
pelo combate à pobreza, uma vez que têm de se enquadrar a regras específicas
para obter a ajuda financeira.
Os programas de transferência condicional de renda tornaram-se muito populares
e, com o apoio de instituições internacionais como o Banco Mundial, acabaram se
espalhando por diversos países. Ao final de 2005, México, Brasil, Turquia, Chile,
Colômbia, Equador, Jamaica, Honduras, Panamá, África do Sul, Nicarágua, Burkina Faso, Lesoto, Camboja, Paquistão e Bangladesh figuravam na lista de países
que tinham algum programa desse tipo. Existiam ainda no final de 2005 outras
nações, em sua maioria pobres, estudando a possibilidade de criação de novos
programas (VAZ, 2006, p. 12).
4.2 A experiência do Brasil
A Constituição brasileira de 1988 colaborou para significativos avanços no
tocante às políticas sociais. Com a consolidação da seguridade social, a assistência social passou a ser considerada uma política de direito no país.
De fato, ao buscar resgatar parte da enorme dívida social brasileira, a Constituição
Federal de 1988 ressignificou os princípios da justiça e da solidariedade e colocou
a ação social do Estado em novo patamar, ampliando os âmbitos da vida coletiva
que passaram a estar sob sua responsabilidade e inscrevendo inúmeras garantias
sociais básicas entre os direitos que gozam de proteção legal. [...] Entre outras
conquistas, inseriu-se na organização das políticas sociais brasileiras a ideia de
seguridade social para promover a articulação dos direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social e afiançar o compromisso com a garantia de
segurança aos indivíduos diante de riscos como a doença e a pobreza relacionada
à insuficiência de renda, ao desemprego ou à incapacidade para o trabalho (IPEA,
2009a, p. 31).
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
23
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
O conceito de programas de transferência de renda passa então a compor a
agenda pública brasileira. O Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM),
aprovado no Senado em dezembro de 1991, foi o pioneiro. Proposto pelo senador
Eduardo Suplicy na forma de um Imposto de Renda Negativo, visava a beneficiar
todos os brasileiros residentes no país, de 25 anos ou mais de idade, que recebessem menos de 45 mil cruzeiros na época, com o direito de receber 30%, ou até
50%, da diferença entre aquela quantia e sua renda, o que corresponde a cerca de
dois salários mínimos em valores de 2006 (SUPLICY; BUARQUE, 1997; DINIZ,
2007; COSTA, 2005; MAIOR, 2009).
A efetivação dessa política pública ocorreu em 1995 com a implantação de
programas pioneiros em Campinas, Brasília, Salvador e Ribeirão Preto. A partir
de então, programas dessa natureza expandiram-se amplamente (SILVA et al.,
2003; SUPLICY; BUARQUE, 1997).
Nos anos 1990, foi-se consolidando uma forma de intervenção na área social na
qual a transferência monetária substituía antigas formas de distribuição de benefícios (distribuição de alimentos ou serviços, por exemplo). As vantagens dessa
forma de atingir as populações marginalizadas eram múltiplas e iam desde perspectivas econômicas (maior eficiência nos gastos) até éticas (como redução do
clientelismo, maior autonomia dos beneficiários) (COSTA, 2005, p. 60).
Em termos federais, podem ser consideradas três etapas de ação social na
evolução dos programas de transferência monetária no Brasil. A primeira caracteriza-se pela instituição do Benefício de Prestação Continuada (BPC) em 1993
pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Previsto na Constituição Federal de 1988, esse benefício passou a ser implementado a partir de 1996. O BPC
é uma transferência de renda sem condicionalidades e independente de contribuição destinada à população com 65 anos ou mais e a portadores de deficiência
incapacitados para o trabalho que possuem renda familiar per capita inferior a ¼
do salário-mínimo. O valor do benefício é igual a um salário-mínimo.
A segunda etapa é marcada pela implantação, na segunda metade da década
de 1990, durante o mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, de um
conjunto de programas sociais de transferência de renda de caráter focalizado:
Peti, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Auxílio Gás.
O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) foi criado e implementado em 1996 e consiste na transferência de renda para as famílias com crianças e adolescentes com idade inferior a 16 anos que estejam trabalhando ou em
risco de trabalhar em atividades consideradas perigosas e prejudiciais à saúde das
crianças. O valor do benefício atualmente é de R$ 25,00 por criança nas áreas rurais e R$ 40,00 nas áreas urbanas, para recebê-lo as famílias assumem as seguintes condicionalidades: afastamento definitivo das crianças menores de 16 anos do
24
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Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
trabalho, frequência mínima dessas crianças a 85% do período mensal de aulas e
acompanhamento do crescimento e do desenvolvimento infantil das crianças menores de 7 anos, bem como da vacinação e da vigilância alimentar e nutricional
(BRASIL, 2009d; SOARES et al., 2006; 2007).
O Programa Bolsa Escola federal foi instituído e implantado em 2001 e
atingia crianças entre 6 e 15 anos de idade cujas famílias tinham uma renda per
capita abaixo de R$ 90,00. Com a condicionalidade da frequência da criança a
pelo menos 85% das aulas, as famílias recebiam um benefício de R$ 15,00 por
criança até um máximo de três crianças (R$ 45,00).
O Bolsa Alimentação foi um programa criado em setembro de 2001 com
o objetivo de combater a mortalidade infantil em famílias com renda per capita
mensal de ½ salário-mínimo. O programa concedia um benefício de R$ 15,00
por criança entre 0 e 6 anos ou mulher grávida até um máximo de R$ 45,00 por
família. Em contrapartida, a família comprometer-se-ia a atualizar o cartão de
vacinação das crianças e a visitar regularmente o posto de saúde para o pré-natal
e o acompanhamento do período de amamentação.
O Programa Auxílio Gás foi criado em dezembro de 2001 como uma medida compensatória ao fim do subsídio do gás de cozinha. Sem nenhuma condicionalidade, o programa beneficiava as famílias com uma renda familiar per capita
de, no máximo, R$ 90,00, exclusive a renda proveniente dos outros programas de
transferência de renda, com R$ 7,50 por mês, pagos bimestralmente.
A terceira etapa ocorre após 2003, no governo do presidente Luiz Inácio
Lula da Silva. Em 2003, no início do seu mandato, é criado o Cartão Alimentação
do Fome Zero, um programa que consiste na transferência de R$ 50,00 para famílias com uma renda familiar per capita menor do que metade do salário-mínimo
por seis meses (podendo ser prorrogado até 18 meses). O programa tinha por
objetivo lutar contra a insegurança alimentar das famílias.
A esse respeito, Silva (2006, p. 2) diz:
Até 2003 registrava-se uma diversidade de Programas de Transferência de Renda
no Brasil com a implementação de experiências de iniciativa de municípios e de
estados, além de diversos programas federais implementados de modo descentralizado nos municípios brasileiros.
O momento mais recente no desenvolvimento dos programas de transferência de renda no Brasil situa-se em 2004, com a criação do Programa Bolsa
Família, que marca a 3ª etapa da manifestação da preocupação social iniciada no
final da década de 1990 e altera mais profundamente a situação social do país,
principalmente pela concepção de maior atuação do Estado em assistência social.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
25
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4.3 O Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de
renda criado pela Medida Provisória n. 132, de 20 de outubro de 2003, convertida
em 2004 na Lei n. 10.836, que unificou os Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação (BRASIL, 2009c). Em dezembro
de 2005, o Peti também foi integrado ao PBF. A partir dessa junção, o governo
ampliou o número de beneficiários e os recursos destinados a cada família. De
acordo com Costa (2005), após a unificação, o valor médio do benefício por família triplicou, passando de R$ 24,00 para R$ 73,00 em média.
De acordo com o Decreto n. 5.209, que regulamenta a Lei n. 10.836 (BRASIL, 2004), o programa tem por objetivo:
I – promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial de saúde, educação
e assistência social;
II – combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional;
III – estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de
pobreza e extrema pobreza;
IV – combater a pobreza; e
V – promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações
sociais do poder público.
A unificação dos programas e a utilização do CadÚnico visam a, além de
reduzir os custos operacionais, garantir a participação das famílias pobres em
políticas sociais, a evitar a sobreposição de programas e a otimizar o uso dos
recursos públicos.
O PBF integra o Fome Zero, que visa assegurar o direito humano à alimentação
adequada, promovendo a segurança alimentar e nutricional e contribuindo para a
erradicação da extrema pobreza e para a conquista da cidadania pela parcela da
população mais vulnerável à fome (BRASIL, 2009c, p. 1).
As famílias são selecionadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social
com base nas informações inseridas pelos municípios no Cadastro Único para
Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), um instrumento de coleta de
dados utilizado para identificar todas as famílias em situação de pobreza existentes no país. “O critério principal é a renda per capita da família e são incluídas
primeiro as famílias com a menor renda” (BRASIL, 2009c).
No CadÚnico, é considerada família uma unidade nuclear composta por
uma ou mais pessoas, independentemente do parentesco, que dividam as rendas e
26
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as despesas e morem em um mesmo domicílio. É possível ainda que existam dois
ou mais grupos familiares que residam no mesmo domicílio mas não compartilhem rendas ou despesas. Nesses casos, cada família tem um cadastro, podendo
receber cada uma um benefício (BRASIL, 2009c).
O programa beneficia dois grupos de famílias: em situação de pobreza, com
crianças e adolescentes de 0 a 15 anos e jovens de 16 e 17 anos, e de extrema
pobreza. São consideradas pobres as famílias com renda mensal por pessoa de R$
69,01 a R$ 137,00, e extremamente pobres aquelas com renda mensal por pessoa
de até R$ 69,00.
Existem três tipos de benefícios: básico (BB), variável (BV) e variável vinculado ao adolescente (BVJ), totalizando benefícios que variam de R$ 20,00 a
R$ 182,00, de acordo com a renda mensal por pessoa da família e o número de
crianças e adolescentes de até 17 anos (Tabela 3).
Tabela 3
Bolsa Família: benefícios e critérios de elegibilidade (junho/2009)
Critério de elegibilidade
Situação de extrema pobreza
Famílias com renda mensal de
até R$ 69,00 por pessoa
Situação de pobreza
Famílias com renda mensal de
R$ 69,01 a R$ 137,00 por pessoa
Nº de crianças
e adolescentes
até 15 anos
Nº de jovens de
16 e 17 anos
0
0
Básico
R$ 62,00
1
0
Básico + 1 variável
R$ 82,00
2
0
Básico + 2 variáveis
R$ 102,00
3
0
Básico + 3 variáveis
R$ 122,00
0
1
Básico + 1 BVJ
1
1
Básico + 1 variável + 1 BVJ
R$ 112,00
2
1
Básico + 2 variáveis + 1 BVJ
R$ 132,00
3
1
Básico + 3 variáveis + 1 BVJ
R$ 152,00
0
2
Básico + 2 BVJ
R$ 122,00
1
2
Básico + 1 variável + 2 BVJ
R$ 142,00
2
2
Básico + 2 variáveis + 2 BVJ
R$ 162,00
3
2
Básico + 3 variáveis + 2 BVJ
R$ 182,00
0
0
Não recebe benefício básico
–
1
0
1 variável
R$ 20,00
2
0
2 variáveis
R$ 40,00
3
0
3 variáveis
R$ 60,00
0
1
1 BVJ
R$ 30,00
Tipo de benefício
Valor do
benefício
R$ 92,00
continua
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
27
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Critério de elegibilidade
Situação de pobreza
Famílias com renda mensal de
R$ 69,01 a R$ 137,00 por pessoa
Nº de crianças
e adolescentes
até 15 anos
Nº de jovens de
16 e 17 anos
1
1
1 variável + 1 BVJ
R$ 50,00
2
1
2 variáveis + 1 BVJ
R$ 70,00
3
1
3 variáveis + 1 BVJ
R$ 90,00
0
2
2 BVJ
R$ 60,00
1
2
1 variável + 2 BVJ
R$ 80,00
2
2
2 variáveis + 2 BVJ
R$ 100,00
3
2
3 variáveis + 2 BVJ
R$ 120,00
Tipo de benefício
Valor do
benefício
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Brasil (2009c)
Em contrapartida, as famílias beneficiárias assumem condicionalidades, atividades nas áreas de educação, saúde e assistência social que devem cumprir para
assegurar o direito de receber o benefício financeiro do PBF.
Na área de educação cobra-se: frequência escolar de 85% para crianças e
adolescentes entre 6 e 15 anos e de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos;
na saúde: acompanhamento do calendário vacinal e do crescimento e desenvolvimento para crianças menores de 7 anos, pré-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes; e na assistência social: frequência mínima de 85% no acompanhamento de ações socioeducativas para crianças e adolescentes de até 15 anos
em risco ou retiradas do trabalho infantil.
O objetivo dessas condicionalidades não é punir os beneficiários, mas ampliar o acesso dos cidadãos aos seus direitos sociais básicos. Dessa forma, associa
à transferência do benefício o acesso à saúde, à alimentação, à educação e à assistência social.
De acordo com a teoria de Sen (2000), a pobreza não deve ser vista apenas
como resultado do baixo nível de renda, mas também como privação de capacidades básicas do ser humano. Segundo o autor, o Estado e a sociedade civil são responsáveis por promover a liberdade individual que “[...] envolve tanto os processos
que permitem a liberdade de ações e decisões como as oportunidades reais que as
pessoas têm, dadas as suas circunstâncias pessoais e sociais” (SEN, 2000, p. 31).
Assim, ao garantir aos beneficiários do Bolsa Família seus direitos sociais
básicos, o governo está contribuindo para a promoção da liberdade individual, ou
seja, permitindo que cada indivíduo seja responsável por sua própria situação social, o que, conforme Sen (2000), colabora na redução da pobreza, pois espera-se
que um aumento das capacidades do indivíduo resulte também na ampliação do
seu poder em auferir renda.
28
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Não ocorre apenas que, digamos, melhor educação básica e serviços de saúde elevem diretamente a qualidade de vida; esses dois fatores também aumentam o potencial de a pessoa auferir renda e assim livrar-se da pobreza medida pela renda.
Quanto mais incluso for o alcance da educação básica e dos serviços de saúde,
maior será a probabilidade de que mesmo os potencialmente pobres tenham uma
chance maior de superar a penúria (SEN, 2000, p. 113).
As condicionalidades do programa podem, portanto, ser vistas como estímulo à emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza
e extrema pobreza, um dos objetivos do PBF. Porém, deve-se destacar que o programa não faz nenhuma exigência em relação a atividades de geração de trabalho
e renda, apenas sugere a participação em treinamentos promovidos por entidades
da comunidade e pelo governo. Isso instiga a ideia de que as transferências de
renda desestimulam o trabalho e tornam as pessoas acomodadas. A crítica é baseada na suposição de que à medida que atingem certo nível de renda, as pessoas
perdem o incentivo para trabalhar.
Medeiros et al. (2007) afirmam, no entanto, que para as famílias que recebem as transferências o dinheiro pode ter um efeito similar ao da abertura de uma
linha de microcrédito sem a necessidade de repagamento. Para trabalhadores por
conta própria, por exemplo, o benefício dá a possibilidade de expandir os negócios ao ser visto como capital de giro.
Dados recentes do IBGE mostram que pessoas que vivem em domicílios onde há
beneficiários do Bolsa Família trabalham tanto ou mais que as outras pessoas com
renda familiar per capita similar. Enquanto a taxa de participação no mercado de
trabalho das pessoas em domicílios com beneficiários é de 73% para o primeiro
decil da distribuição, 74% para o segundo e 76% para o terceiro, a mesma taxa é
de 67%, 68% e 71%, respectivamente, para as pessoas que vivem em domicílios
sem beneficiários (MEDEIROS et al., 2007, p. 19).
Além disso, apesar de notável a importância na composição da renda das
famílias beneficiárias, os valores dos benefícios não são suficientes para que uma
pessoa deixe de trabalhar, a não ser em condições precárias ou em trabalhos extremamente mal-remunerados.
Uma pesquisa realizada pelo Cedeplar (2006, apud MEDEIROS et al.,
2007) também mostra um efeito positivo do programa sobre a oferta de trabalho:
adultos em domicílios que recebem o Bolsa Família têm uma taxa de participação
3% maior do que adultos em domicílios não beneficiários. Esse impacto é mais
alto para as mulheres, 4%, do que para os homens, 3%. O programa também reduz em 6% a possibilidade de uma mulher empregada sair do seu emprego.
Outro aspecto que merece ser destacado é que famílias em situação de extrema pobreza geralmente têm uma maior participação de mulheres e crianças
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
29
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
no mercado de trabalho e, na maioria das vezes, em ocupações precárias e malremuneradas. Desse modo, ao contribuir para a redução desse tipo de emprego, o
Bolsa Família desempenha um papel positivo (MEDEIROS et al., 2007).
Um compromisso assumido pelo governo brasileiro em junho de 2003,
juntamente com a Organização Internacional do Trabalho (OIT), estabelece um
Programa Especial de Cooperação Técnica para a Promoção de uma Agenda Nacional de Trabalho Decente. “Entende-se por Trabalho Decente um trabalho adequadamente remunerado, exercido em condições de liberdade, equidade e segurança, capaz de garantir uma vida digna” (OIT, 2006, p. 5).
A Agenda Nacional de Trabalho Decente tem como prioridades: i) gerar
mais e melhores empregos, com igualdade de oportunidades e de tratamento; ii)
erradicar o trabalho escravo e eliminar o trabalho infantil, em especial em suas
piores formas; iii) fortalecer os atores tripartites e o diálogo social como um instrumento de governabilidade democrática.
Assim, ao buscar reduzir o trabalho infantil e precário por meio de suas condicionalidades, o PBF pode também ser visto como um instrumento à promoção
do trabalho decente, “[...] condição fundamental para a superação da pobreza, a
redução das desigualdades sociais, a garantia da governabilidade democrática e o
desenvolvimento sustentável” (OIT, 2006, p. 5).
De acordo com o Censo Demográfico de 2000, 33% da população brasileira vivia
abaixo da linha de pobreza e 16% era considerada miserável.3 Diante deste imenso
déficit social, o BF teve um importante papel no sentido de retirar parte da população da situação de indigência [...] (ABENSUR et al., 2007, p. 3).
Para Lavinas (2007, p. 1470) “[...] a razão de ser de um programa de transferência de renda é reduzir a pobreza e, se for realmente eficaz, erradicá-la, não
apenas no imediato, mas no médio e longo prazos”.
Os principais críticos do Bolsa Família argumentam que esse programa não
tem um papel transformador na sociedade, pois uma real melhora das condições
de vida da população está atrelada necessariamente à permanência de todas as
crianças em escolas de qualidade, a um sistema de saúde e saneamento adequado
e ao acesso à moradia e ao trabalho, o que não está ocorrendo.
Porém, Neri (2006) afirma que o impacto dos benefícios do Bolsa Família
tem sido relevante no processo dessa atual queda na desigualdade no país, isso
porque eles representavam 0,95% da renda per capita total dos brasileiros em
2001, elevando-se para 1,77% em 2005.
3Considerando pobre quem apresenta renda familiar per capita inferior a 1/2 salário-mínimo e miserável quem recebe
menos de 1/4 do salário-mínimo vigente.
30
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
4.4 As dimensões do Programa Bolsa Família: recursos e abrangência
O aumento da participação dos programas sociais na composição da renda
do brasileiro ocorre juntamente com a expansão do gasto social do governo. De
fato, ao observar o orçamento social do governo federal de 2001 a 2004 (BRASIL, 2005) percebe-se que a parcela de recursos destinada à assistência social tem
crescido constantemente. Em 2004, essa despesa foi equivalente a 0,9% do PIB e
a 6,5% do gasto social direto do governo (14,1% do PIB), aumentando entre 2001
e 2004 mais de 90%, de R$ 8,506 bilhões para R$ 16,237 bilhões, enquanto o orçamento social do governo teve uma elevação de praticamente 50%, de R$ 190,3
bilhões (15,9% do PIB) para R$ 280,7 bilhões (16% do PIB).
Do gasto com assistência social, o Programa Bolsa Família foi a parcela
que apresentou maior crescimento: de 13,5% para 29,4%, passando de R$ 1.531
milhões em 2001 para R$ 5.799 milhões em 2004. Em relação ao gasto social
direto, esse benefício aumentou de 1,0% para 2,3% entre 2001 e 2004 (Anexo A).
Nesse período, as transferências diretas de renda registraram aumento superior à
elevação do gasto social total do governo federal – 29% contra 23%, respectivamente, sendo as transferências assistenciais de cunho não contributivo destinadas
à parcela mais pobre da população, especialmente à criança e à nutrição, as que
apresentaram crescimento mais expressivo.
De acordo com o IBGE (2008a), em 2006 cerca de 10 milhões de domicílios
receberam dinheiro de programas sociais do governo, o que representa 18,33%
dos domicílios particulares do Brasil (Tabela 4). Em relação a 2004, em que esse
percentual era de 15,6%, houve um incremento de 17,3%.
Tabela 4
Brasil: domicílios particulares que receberam dinheiro
de programa social do governo (%) – 2006
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Recebimento de R$ de programa social*
18,33
24,60
35,92
10,30
10,37
17,96
Bolsa Família
81,08
78,90
87,07
79,43
77,16
53,04
Benefício de Prestação Continuada
12,10
15,29
10,90
12,17
11,29
17,04
Progr. de Erradicação do Trab. Infant.
2,66
3,38
2,91
1,04
3,77
4,38
Outro programa social
12,01
12,53
6,94
14,19
13,22
37,32
Fonte: elaboração da autora com base em dados do IBGE (2008a)
Nota: em um mesmo domicílio pode haver recebimento de dinheiro de mais de um programa social de transferência de
renda do governo.
* Em relação ao total de domicílios do país.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
31
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Em relação às regiões, o Nordeste destaca-se, com 35,92% dos seus
domicílios recebendo algum tipo de dinheiro advindo de programas sociais, ou
seja, quase o dobro do percentual registrado no Brasil em 2006. Em seguida,
encontra-se o Norte, com 24,6% dos domicílios. Por sua vez, nas Regiões Sul e
Sudeste apenas 10,3% dos domicílios receberam essas transferências.
Entre os programas sociais, o que mais se destaca é o Bolsa Família, uma
vez que dos domicílios que receberam algum tipo de transferência monetária no
Brasil em 2006 cerca de 81% eram provenientes do PBF. Se considerarmos o total
de domicílios do país, em 14,9% deles houve rendimentos desse programa em
2006, o que corresponde a 8,1 milhões de domicílios (IBGE, 2008a).
Segundo o PNUD (2007, p. 183), “em junho de 2006, o PBF abrangeu 11,1
milhões de famílias ou cerca de 46 milhões de pessoas – um quarto da população
do Brasil e quase a totalidade dos seus pobres”.
A Bahia é o estado brasileiro que tem o maior número de famílias beneficiárias do programa (1.379.661 em janeiro de 2009), recebendo 13,2% do total,
quantidade superior à soma dos beneficiados nos seguintes estados: Amazonas,
Sergipe, Espírito Santo, Mato Grosso, Santa Catarina, Tocantins, Mato Grosso do
Sul, Rondônia, Acre, Amapá, Roraima e Distrito Federal (12,13%). Em seguida
aparecem os Estados de Minas Gerais, com 9,38% dos benefícios; São Paulo
(9,07%); Pernambuco (8,45%); Ceará (8,26%); e Maranhão (6,99%) (Anexo B).
A Tabela 5 mostra o número de famílias residentes no Brasil em suas
macrorregiões e unidades da Federação em 2007, o número de famílias que
receberam benefícios do Programa Bolsa Família em dezembro de 2007 e a
razão entre esses dois números, ou seja, a proporção de famílias residentes
beneficiadas pelo programa.
Se considerarmos a distribuição dos benefícios pelas macrorregiões
brasileiras, a Região Nordeste destaca-se ao ser responsável por mais da metade
das famílias atendidas pelo programa (50,51%). A Região Sudeste aparece em
segundo lugar, com 25,77% das famílias beneficiárias; em seguida a Região
Norte, com 9,81%; a Região Sul, com 8,65%; e a Região Centro-Oeste, com
5,26% das famílias que recebem o Bolsa Família.
A Região Nordeste também detém a maior proporção de famílias que recebem o Bolsa Família: 35,9% de suas famílias residentes, quase o dobro da porcentagem registrada pelo Brasil (18,3%). No Norte, 24,8% das famílias são beneficiárias do programa; no Centro-Oeste, 13,2%; no Sudeste, 10,7%; e no Sul, 10,2%.
32
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Tabela 5
Famílias residentes e famílias beneficiadas com o
Programa Bolsa Família por unidade da Federação – 2007
Famílias (¹)
Famílias beneficiadas (2)
(Nº)
(%)*
(Nº)
(%)*
(%) famílias que
recebem BF (3)
4.360.000
7,25
1.081.636
9,81
24,8
Acre
188.000
0,31
57.354
0,52
30,5
Amapá
175.000
0,29
38.505
0,35
22,0
REGIÃO NORTE
Amazonas
897.000
1,49
216.487
1,96
24,1
2.080.000
3,46
532.755
4,83
25,6
Rondônia
488.000
0,81
97.270
0,88
19,9
Roraima
122.000
0,20
32.344
0,29
26,5
Pará
Tocantins
REGIÃO NORDESTE
Alagoas
410.000
0,68
106.921
0,97
26,1
15.503.000
25,79
5.567.094
50,51
35,9
900.000
1,50
349.527
3,17
38,8
Bahia
4.289.000
7,14
1.408.238
12,78
32,8
Ceará
2.457.000
4,09
891.418
8,09
36,3
Maranhão
1.747.000
2,91
737.539
6,69
42,2
Paraíba
1.102.000
1,83
416.863
3,78
37,8
Pernambuco
2.574.000
4,28
905.919
8,22
35,2
Piauí
893.000
1,49
367.912
3,34
41,2
Rio Grande do Norte
930.000
1,55
302.208
2,74
32,5
Sergipe
611.000
1,02
187.470
1,70
30,7
4.409.000
7,34
579.963
5,26
13,2
786.000
1,31
78.294
0,71
10,0
1.920.000
3,19
259.640
2,36
13,5
923.000
1,54
129.874
1,18
14,1
REGIÃO CENTRO-OESTE
Distrito Federal
Goiás
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
780.000
1,30
112.155
1,02
14,4
REGIÃO SUDESTE
26.473.000
44,04
2.840.274
25,77
10,7
Espírito Santo
1.136.000
1,89
187.258
1,70
16,5
Minas Gerais
6.278.000
10,45
1.080.823
9,81
17,2
Rio de Janeiro
5.488.000
9,13
486.960
4,42
8,9
São Paulo
13.571.000
22,58
1.085.233
9,85
8,0
REGIÃO SUL
9.360.000
15,57
952.859
8,65
10,2
Paraná
3.462.000
5,76
410.885
3,73
11,9
Rio Grande do Sul
3.894.000
6,48
407.270
3,70
10,5
Santa Catarina
2.004.000
3,33
134.704
1,22
6,7
BRASIL
60.105.000
100,00
11.021.826
100,00
18,3
Fonte: elaboração da autora com base em dados do IBGE (2008c) e Brasil (2009a)
Nota: (1)
Famílias residentes em domicílios particulares em 2007. (2) Famílias beneficiadas com o Programa Bolsa Família
em dezembro de 2007. (3)Razão entre as famílias residentes e as famílias beneficiárias do Bolsa Família.
*Em relação ao Brasil.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
33
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Em todos os estados do Nordeste, mais de 30% das famílias recebem o Bolsa Família. No Maranhão, 42,2% das famílias são beneficiadas pelo Programa, a
maior porcentagem entre os estados brasileiros. Em seguida encontra-se o Piauí,
com 41,2% de suas famílias. No outro extremo, em todos os estados do Sul, menos de 12% das famílias recebem o benefício, e em Santa Catarina apenas 6,7%
das famílias são beneficiadas.
Vale ressaltar que é a Região Sudeste que abriga a maior parcela das famílias brasileiras, cerca de 44% delas. No Nordeste encontram-se 25,79% das famílias; no Sul, 15,57%; no Centro-Oeste, 7,34%; e no Norte, 7,25%.
Conforme detectado na seção anterior, a Região Nordeste possui uma proporção de pessoas em situação de pobreza e extrema pobreza muito superior à das
Regiões Sudeste e Sul. Assim, pode-se concluir que o Programa Bolsa Família
tem atingido seu público-alvo, ou seja, tem beneficiado as famílias mais pobres.
O Relatório de desenvolvimento humano 2007-2008 admite que o Bolsa
Família chega a 100% das famílias que vivem abaixo do limiar oficial de pobreza.
Afirma ainda que 73% de todas as transferências do programa vão para as famílias mais pobres, e 94% dos benefícios atingem as famílias que vivem nos dois
últimos quintis de renda (PNUD, 2007).
O PBF, com 11 milhões de domicílios, é uma das maiores políticas sociais brasileiras em número de beneficiários, sendo superado em número de beneficiários apenas pelo Sistema Único de Saúde (SUS) – que em princípio cobre toda a população
brasileira – pela educação pública – com 52 milhões de alunos – e pela previdência
social – com 21 milhões de benefícios concedidos. Em termos orçamentários, no
entanto, o PBF é relativamente pequeno e corresponde a algo em torno de 0,3% do
produto interno bruto (PIB) (IPEA, 2009a, p. 571).
Em relação ao volume de dinheiro destinado pelo governo federal ao Programa Bolsa Família, nota-se que entre 2004 e 2008 o valor quase dobrou, passando de R$ 5,5 bilhões para R$ 10,8 bilhões ao ano4 (Tabela 6).
4De acordo com Weber (2009), em 2009 o governo irá ampliar o gasto anual de R$ 11,8 bilhões para R$ 12,34 bilhões,
estendendo a mais 1,3 milhão de famílias o Bolsa Família.
34
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Tabela 6
Transferência de renda diretamente às famílias por intermédio
do Programa Bolsa Família (2004-2008) em R$
2004
2005
2006
2007
2008
REGIÃO NORTE
8,6%*
8,9%
9,8%
10,5%
11,0%
Acre
27.226.375
33.475.335
43.513.798
48.488.701
61.904.162
Amapá
14.265.182
14.392.049
18.439.106
30.224.133
44.493.371
Amazonas
94.222.154
124.870.167
164.048.687
196.277.304
247.395.052
Pará
243.308.958
308.419.351
401.137.793
490.548.966
602.421.128
Rondônia
35.180.214
53.672.762
70.505.519
82.907.499
98.692.629
Roraima
11.306.147
15.112.253
24.625.390
31.562.512
38.970.704
Tocantins
51.796.265
63.356.289
78.181.318
88.416.222
97.812.332
55,7%
52,2%
52,4%
52,5%
53,2%
Alagoas
189.508.653
221.242.866
255.212.586
295.148.592
358.581.240
Bahia
773.454.801
921.620.870
1.095.649.641
1.234.684.991
1.455.297.394
Ceará
566.840.981
627.284.968
698.200.098
769.054.506
911.856.411
Maranhão
380.306.559
450.859.737
581.974.594
674.208.564
811.457.534
Paraíba
244.271.199
280.570.637
322.810.165
362.943.349
428.660.048
Pernambuco
433.972.608
529.228.910
650.924.862
763.590.131
926.468.766
Piauí
225.632.494
245.783.046
287.173.284
326.951.832
383.702.959
Rio Grande do Norte
174.037.874
198.740.015
226.946.992
250.491.084
295.951.917
Sergipe
96.125.511
123.355.110
149.541.374
167.234.420
180.618.724
3,9%
4,2%
4,5%
4,5%
4,5%
Distrito Federal
15.607.260
14.774.258
26.708.295
30.849.550
34.527.520
Goiás
102.114.665
137.517.717
169.187.639
194.830.665
234.480.420
Mato Grosso
55.566.882
82.463.116
94.949.678
103.947.904
120.858.419
Mato Grosso do Sul
41.301.670
53.258.871
77.481.202
87.585.506
95.399.062
REGIÃO SUDESTE
22,4%
24,8%
24,1%
24,1%
23,5%
Espírito Santo
81.890.933
118.725.243
131.882.690
147.029.432
171.080.585
Minas Gerais
578.283.626
744.115.417
812.148.552
864.454.863
984.756.376
Rio de Janeiro
154.106.640
241.804.496
301.361.263
372.552.765
487.660.056
São Paulo
424.645.929
607.931.744
714.036.891
836.372.950
901.141.941
9,4%
9,9%
9,1%
8,4%
7,7%
Paraná
223.411.130
302.798.071
323.438.943
328.553.820
362.036.004
Rio Grande do Sul
211.686.201
280.723.557
314.440.396
335.989.858
364.737.507
Santa Catarina
83.187.027
101.876.130
106.862.996
106.302.892
110.218.186
5.533.257.938
6.897.972.985
8.141.383.744
9.221.203.011
10.811.180.447
REGIÃO NORDESTE
REGIÃO CENTRO-OESTE
REGIÃO SUL
BRASIL
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Brasil (2009b)
Nota: *em relação ao total do Brasil.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
35
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
A Região Nordeste é a que recebeu a maior parte desse dinheiro. Em 2008,
o montante foi de R$ 5,7 bilhões, o que representou 53,2% do total. A Região
Sudeste absorveu 23,5% das transferências, totalizando R$ 2,5 bilhões. As Regiões Norte, Sul e Centro-Oeste receberam respectivamente 11%, 7,7% e 4,5% dos
recursos destinados ao Programa Bolsa Família.
A Bahia foi o estado que recebeu a maior parcela dos valores das transferências: R$ 1,45 bilhão em 2008, 13,5% dos recursos totais. Esse volume é maior
inclusive que o destinado às Regiões Norte e Centro-Oeste no mesmo ano.
Como pode ser visto, no pós-2000 ocorre uma expansão dos programas de
transferência condicionada de renda no Brasil, e com a implantação do Programa Bolsa Família, que centralizou programas preexistentes, houve um notável
aumento na cobertura, na focalização e no valor dos benefícios recebidos, ao
mesmo tempo em que se verificou expressivo avanço na redução da pobreza e na
concentração de renda do país.
As transferências monetárias condicionais (CCTs) podem desempenhar um importante papel na quebra da ligação entre risco e vulnerabilidade. Definindo níveis
mínimos garantidos para o rendimento e maiores regalias sociais na saúde, educação e alimentação, as CCTs permitem às populações pobres criar uma base legal
para os seus direitos sociais. O Programa Bolsa Família no Brasil (BFP), um dos
maiores esquemas CCTs, demonstra que isso é possível (PNUD, 2007, p. 183).
Como já apresentado anteriormente, a literatura especializada mostra o empenho dos pesquisadores na busca para as causas da queda na disparidade de
renda brasileira pós-2000. Os resultados dividem-se, principalmente, entre o mercado de trabalho e os programas de transferência de renda.
Desse modo, este trabalho contribuirá para a discussão por meio da análise
da participação dos programas de transferência de renda na composição do rendimento domiciliar per capita e na queda da desigualdade de renda no Brasil e em
suas macrorregiões entre 2001 e 2006.
36
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
5 Queda na desigualdade da distribuição de
renda: uma análise pela decomposição do
rendimento domiciliar per capita
5.1 Estrutura e evolução das fontes de renda
O trabalho principal foi o componente de maior importância no rendimento
total da população entre 2001 e 2006.5 Essa participação foi mais elevada nas
Regiões Centro-Oeste e Norte, em média 79,4%, seguida pelas Regiões Sudeste
(73,9%) e Sul (73,4%). No Nordeste, a renda do trabalho apresentou a mais baixa
participação, em média 67,9% da renda domiciliar per capita, percentagem inferior ao registrado pelo Brasil (73,6%).
A participação dessa fonte de renda na composição do rendimento domiciliar per capita reduziu-se no período (Gráfico 9). A queda maior ocorreu na
Região Nordeste (3,8%), passando de 69,82% do rendimento para 67,18%. Na
Região Norte, a redução foi de 3,1%; na Sudeste, de 2,7%; na Centro-Oeste, de
2,6%; e na Sul, de 1,1%, menor que no Brasil (2,5%).
Participação percentual (%)
83,0
81,0
79,0
77,0
75,0
73,0
71,0
69,0
67,0
65,0
2001
2002
2003
Região Centro-Oeste
Região Sul
2004
Região Norte
Região Sudeste
2005
2006
Região Nordeste
Brasil
Gráfico 9
Participação percentual do componente “trabalho principal”
no rendimento domiciliar per capita, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
5Ver a tabela completa com a participação de todas as fontes do rendimento domiciliar per capita no Apêndice A.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
37
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
A renda proveniente de aposentadorias e pensões foi responsável pela segunda maior parcela do rendimento domiciliar per capita das macrorregiões brasileiras
entre 2001 e 2006. No Brasil, a participação média foi de 19,3%, e no Nordeste foi
ainda mais significativa, em média 22,9% do rendimento total dessa região. No Sudeste, no Sul, no Centro-Oeste e no Norte, o componente aposentadorias e pensões
colaborou, em média, com 19,7%, 19,2%, 13,6% e 13% respectivamente.
A participação percentual desse componente no rendimento domiciliar per
capita das Regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul elevou-se em 10,8%, 8,5% e
2,2%, respectivamente entre 2001 e 2006, e no Brasil o aumento foi de 4,9%.
De maneira oposta, nas Regiões Norte e Nordeste as aposentadorias e as pensões
reduziram sua participação na composição do rendimento em 2,7% e 1,3%. Esse
comportamento pode ser visualizado no Gráfico 10.
Participação percentual (%)
26,0
24,0
22,0
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Região Centro-Oeste
Região Norte
Região Nordeste
Região Sul
Região Sudeste
Brasil
Gráfico 10
Participação percentual do componente aposentadorias e pensões
Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
no rendimento domiciliar per capita,
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
A parcela transferências condicionadas de renda,6 apesar da participação
relativamente pequena na composição do rendimento domiciliar per capita,
apresentou maior modificação no período: crescimento expressivo em todas
as regiões brasileiras. Na Região Norte, a participação desse componente teve
o maior aumento: 393%, passando de 0,62% do rendimento em 2001 para
3,1% em 2006. No Nordeste, a elevação foi de 255% (de 1,2% para 4,2%); no
Centro-Oeste, de 168% (de 0,8% para 2,1%); no Sudeste, de 95% (de 0,8%
para 1,5%); e no Sul, de 64% (de 1,3% para 2,1%). No Brasil, a participação
6Nessa parcela inclui-se também a renda derivada de juros e dividendos.
38
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
desse componente passou de 0,9% em 2001 para 2,2% em 2006, totalizando um
crescimento de 144%.
Ao comparar as regiões, a participação média das transferências
condicionadas de renda é bem mais elevada no Nordeste (2,5%) do que no Norte
(1,5%), no Sul (1,5%), no Centro-Oeste (1,3%) e no Sudeste (1,2%). Em 2006,
essa diferença é ainda mais significativa: enquanto no Nordeste a participação foi
de 4,2%, no Sudeste foi de 1,5% (Gráfico 11).
O aumento da participação do componente transferências condicionadas de
renda é associado à expansão, nesse período, dos programas sociais, especialmente o Bolsa Família, responsável pela maior parte dos recursos destinados pelo
governo federal à assistência social.
Desde o final da década de 1990 eram implementados programas de transferência monetária, como o BPC e o Peti, mas foi a partir de 2001 que esse processo
se intensificou, com a criação do Bolsa Escola, do Bolsa Alimentação, do Auxílio
Gás e do Cartão Alimentação em 2003.
4,50
Participação percentual (%)
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Região Centro-Oeste
Região Norte
Região Nordeste
Região Sul
Região Sudeste
Brasil
Gráfico 11
Participação percentual do componente transferências condicionadas de renda
no rendimento domiciliar per capita, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
Entre 2001 e 2003, a participação desses programas no rendimento domiciliar per capita elevou-se de maneira cautelosa. Contudo, a partir de 2004, com
a criação do Bolsa Família, que unificou os programas antecessores e ampliou a
cobertura e a focalização dos benefícios, as transferências monetárias passam a
ter maior peso na composição dos rendimentos.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
39
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
De modo geral, destaca-se que entre as macrorregiões o Nordeste teve a
maior participação dos componentes transferências condicionadas de renda e aposentadorias e pensões na composição do rendimento domiciliar per capita e, em
contrapartida, a menor participação do “trabalho principal”. É importante lembrar
que em 2006 35,9% dos domicílios da Região Nordeste receberam algum tipo de
transferência de programa social, destes, 77,16% eram benefícios do Bolsa Família.
As Regiões Centro-Oeste e Norte registraram a maior importância do componente trabalho principal e a menor das aposentadorias e pensões. O componente
transferências condicionadas de renda foi menos expressivo na renda domiciliar
per capita das Regiões Sudeste e Sul.
5.2 Concentração das fontes de rendimento
Ao analisar o comportamento do índice de Gini total do rendimento domiciliar per capita no Brasil e em suas macrorregiões de 2001 a 2006, nota-se que
houve uma tendência de queda nesse índice (Gráfico 12). A maior redução ocorreu
no Norte: 8%; no Sul a queda foi de 7,6%; no Centro-Oeste, de 6%; no Sudeste, de
5,5%; no Nordeste, de 4,5%; e no Brasil, de 5,7%. Esse movimento de reversão do
Gini reafirma a desconcentração de renda ocorrida no país nos anos 2000.
Participação percentual (%)
0,625
0,600
0,575
0,550
0,525
0,500
0,475
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Região Centro-Oeste
Região Norte
Região Nordeste
Região Sul
Região Sudeste
Brasil
Gráfico 12
Índice de Gini do rendimento domiciliar per capita,
Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
O valor médio do índice de Gini no período é mais baixo na Região Sul
(0,520), seguida das Regiões Norte (0,543) e Sudeste (0,549). O Nordeste e o
40
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Centro-Oeste apresentam os maiores índices: 0,583 e 0,577, respectivamente, superando a média registrada pelo Brasil (0,576).
O índice de Gini mais elevado nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste confirma que essas regiões têm as mais altas disparidades de renda do país, em acordo
com os dados apresentados anteriormente de que nessas áreas a proporção entre
a renda dos mais ricos e a dos mais pobres é notavelmente mais elevada que nas
outras macrorregiões brasileiras.
Comparando-se o índice de Gini total com a razão de concentração de cada
componente do rendimento domiciliar per capita, nota-se que o rendimento aposentadorias e pensões ajudou a elevar a disparidade de renda em todas as regiões
brasileiras entre 2001 e 2006 (com exceção da Região Norte em 2002), uma vez que
a razão de concentração desse componente foi maior que o Gini total (Tabela 7).
Os trabalhos desenvolvidos por Ferreira (2003), Ferreira e Souza (2004,
2008) e Baptistella et al. (2007) apontam que as aposentadorias e as pensões têm,
desde os anos 1980, e mais especificamente pós-1990, aumentado sua participação na composição do rendimento domiciliar per capita e contribuído para elevar
a concentração de renda no país. Entretanto, no pós-2000 o crescimento dessa
participação desacelera, e a razão de concentração do componente, apesar de superar o índice de Gini, começa a diminuir.
O fato de as aposentadorias e as pensões colaborarem para o aumento da
disparidade de renda decorre, entre outras causas, de um histórico previdenciário repleto de iniquidade, no qual os critérios e os requisitos para concessão dos
benefícios permitem que a previdência social reflita as desigualdades de renda
existentes no país.
O comportamento do trabalho principal foi o oposto: com a razão de concentração menor que o índice de Gini, esse rendimento colaborou, em todo o período,
para reduzir a disparidade de renda no Brasil e nas Regiões Centro-Oeste, Norte,
Sul e Sudeste. Na Região Nordeste isso ocorreu apenas entre 2001 e 2004, pois a
partir de 2005 a razão de concentração desse componente foi maior que o índice de
Gini, colaborando assim para elevar a desigualdade de renda nessa região. Mesmo
que o componente perca sua participação na composição do rendimento total, ele
ainda será responsável pela maior parcela de renda das famílias. Assim, o desempenho do componente trabalho principal reflete a situação do mercado de trabalho
brasileiro, que após a desestruturação ocorrida nos anos 1990, com a intensificação
das práticas informais de contratação, aumento do desemprego e desassalariamento,
apresenta no início dos anos 2000 sinais de recuperação. De 2001 a 2007, o desemprego caiu 12,82%, o número de pessoas ocupadas elevou-se em 20,31%, o grau
de informalidade teve redução de 7,74% e o rendimento médio mensal de todos os
trabalhos das pessoas ocupadas cresceu 6,28% (BAPTISTELLA; SOUZA, 2009).
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
41
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Tabela 7
Razão de concentração (C) na decomposição do índice de Gini do rendimento
domiciliar per capita, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
Parcelas
Região Centro-Oeste
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,577
0,575
0,562
0,560
0,562
0,550
Ap. pensões
0,635
0,616
0,615
0,609
0,618
0,621
Transf. cond.
0,581
0,405
0,308
0,066
0,123
0,083
Gini total
0,594
0,592
0,577
0,569
0,573
0,559
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,553
0,557
0,532
0,521
0,518
0,518
Ap. pensões
0,572
0,548
0,560
0,566
0,603
0,562
Transf. cond.
0,424
0,337
0,158
0,028
0,004
0,032
Gini total
0,566
0,565
0,542
0,532
0,530
0,521
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,590
0,581
0,574
0,577
0,5700
0,577
Ap. pensões
0,621
0,629
0,618
0,633
0,617
0,616
Transf. cond.
0,138
0,127
0,018
0,040
0,029
0,025
Gini total
0,599
0,594
0,584
0,581
0,5698
0,572
Parcelas
Parcelas
Parcelas
Região Norte
Região Nordeste
Região Sul
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,519
0,505
0,497
0,500
0,497
0,491
Ap. pensões
0,570
0,549
0,525
0,538
0,525
0,508
Transf. cond.
0,623
0,435
0,352
0,403
0,352
0,304
Gini total
0,545
0,527
0,513
0,519
0,513
0,504
Parcelas
Região Sudeste
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,546
0,542
0,537
0,518
0,518
0,520
Ap. pensões
0,581
0,568
0,574
0,574
0,564
0,550
Transf. cond.
0,692
0,706
0,499
0,335
0,487
0,287
Gini total
0,565
0,560
0,554
0,539
0,540
0,534
Parcelas
Brasil
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,581
0,575
0,570
0,558
0,556
0,555
Ap. pensões
0,603
0,592
0,592
0,594
0,587
0,579
Transf. cond.
0,539
0,512
0,338
0,159
0,238
0,122
Gini total
0,594
0,587
0,581
0,569
0,566
0,560
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
42
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
As transferências condicionadas de renda também colaboraram para a diminuição da disparidade na distribuição de renda no Brasil e em suas macrorregiões.
No Centro-Oeste, no Norte e no Nordeste, a razão de concentração desse componente esteve abaixo do índice de Gini em todos os anos. Na Região Sul, esse
comportamento foi registrado em cinco dos seis anos analisados, e no Sudeste,
em quatro dos seis anos.
O valor médio dessa razão de concentração entre 2001 e 2006 foi de 0,063
no Nordeste e de 0,164 no Norte, de modo que durante todo o período essas regiões estiveram abaixo da média registrada pelo Brasil (0,318). Na Região CentroOeste, isso ocorreu entre 2002 e 2006, e a razão de concentração média foi de
0,261. No Sudeste, a razão de concentração média desse componente foi de 0,501
e superou em todos os anos a do Brasil, assim como no Sul (exceto 2002), no qual
a média foi de 0,411.
Ao acompanhar a evolução da razão de concentração desse rendimento,
nota-se que esta se vem reduzindo expressivamente ao longo do período (Gráfico
13). Na Região Norte, caiu 92,5%; na Centro-Oeste, 85,8%; na Nordeste, 82,2%;
na Sudeste, 58,5%; na Sul, 51,2%; e no Brasil, 77,4%. Nota-se que essa queda foi
mais intensa no primeiro triênio do período e que no pós-2004 a taxa de decrescimento da razão de concentração diminuiu.
Participação percentual (%)
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Região Centro-Oeste
Região Norte
Região Nordeste
Região Sul
Região Sudeste
Brasil
Gráfico 13
Razão de concentração (C) do componente transferências
condicionadas de renda, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
Cabe lembrar que entre 2001 e 2004 os recursos destinados pelo governo
federal à assistência social cresceram mais de 90%, e a parcela destinada ao Bolsa
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
43
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Família mais que triplicou. Nesse período ocorre também significativa queda na
porcentagem da população em extrema pobreza, e a renda dos mais pobres elevase a taxas maiores que a dos mais ricos.
A maioria dos componentes do rendimento domiciliar per capita apresentou, em todas as macrorregiões brasileiras, tendência de queda na sua razão de
concentração nos anos 2000.7
A razão de concentração do trabalho principal caiu 6,3% no Norte; 5,4% no
Sul; 4,9% no Sudeste; e 4,7% no Centro-Oeste. No Nordeste, a queda de 2,3% foi
inferior à do Brasil (4,5%) (Gráfico 14). Contudo, o valor médio dessa razão de
concentração na Região Nordeste (0,578) supera o registrado pelo Brasil (0,566).
No Centro-Oeste, no Norte, no Sudeste e no Sul, o valor médio foi de 0,564;
0,533; 0,530; 0,501, respectivamente.
Participação percentual (%)
0,600
0,580
0,560
0,540
0,520
0,500
0,480
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Região Centro-Oeste
Região Norte
Região Nordeste
Região Sul
Região Sudeste
Brasil
Gráfico 14
Razão de concentração (C) do componente trabalho principal,
Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
O rendimento das aposentadorias e pensões teve redução mais intensa no
Sul: 10,8%, que, além disso, apresentou entre as macrorregiões o mais baixo
valor médio da razão de concentração desse rendimento (0,536). Em seguida aparece a Região Sudeste, com queda de 5,3%; o Centro-Oeste, com 2,2%; o Norte,
com 1,7%; e o Nordeste, com 0,9%. Essas regiões apresentaram, respectivamente,
7Ver no Apêndice B a tabela completa com a razão de concentração de todas as fontes do rendimento domiciliar per
capita.
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razão de concentração média de 0,569, 0,619, 0,569 e 0,622. No Brasil, a média
foi de 0,591, e a queda, de 4% (Gráfico 15).
Destaca-se que aposentadorias e pensões foi o componente que apresentou
em média a mais alta razão de concentração do rendimento domiciliar per capita
das macrorregiões brasileiras entre 2001 e 2006. Em contrapartida, o componente transferências condicionadas de renda foi o que obteve a mais baixa razão de
concentração no período. A razão de concentração da renda do trabalho principal
ficou entre a dos outros dois rendimentos e bem próxima do índice de Gini.
Participação percentual (%)
0,650
0,625
0,600
0,575
0,550
0,525
0,500
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Região Centro-Oeste
Região Norte
Região Nordeste
Região Sul
Região Sudeste
Brasil
Gráfico 15
Razão de concentração (C) do componente aposentadorias e pensões,
Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
Por meio dos cálculos da variação do índice de Gini de 2001 a 2006,
ponderada pela participação de cada componente no rendimento domiciliar per
capita, verifica-se que no Brasil a renda do trabalho principal foi a que mais
contribuiu para a redução de 5,7% do índice de Gini no período analisado,
respondendo por 56,6% dessa queda. As transferências condicionadas de renda,
que tiveram significativo aumento da participação no rendimento total e forte
redução na razão de concentração, colaboraram com 29,6% da diminuição do
Gini. Por sua vez, as aposentadorias e pensões, apesar de contribuírem para elevar
a desigualdade de renda por apresentar razão de concentração acima do índice de
Gini, tiveram essa razão de concentração reduzida entre 2001 e 2006 e, devido ao
expressivo peso dessa fonte de renda na composição do rendimento, colaboraram
com 13,4% da queda do índice de Gini no período.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
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Nas macrorregiões brasileiras, os componentes apresentaram porcentagens
de contribuição bastante diversas (Tabela 8). Na Região Centro-Oeste, o trabalho
principal respondeu por 60,3% da queda do índice de Gini (6%) entre 2001 e
2006; as transferências condicionadas de renda colaboraram com 30,4% da redução; e as aposentadorias e pensões, com 5,3%.
Tabela 8.
Contribuição (%) de cada componente do rendimento domiciliar
per capita à redução do índice de Gini entre 2001 e 2006
Parcelas
Centro-Oeste
Norte
Nordeste
Sul
Sudeste
Brasil
Trab. princ.
60,3
60,8
30,5
53,3
64,6
56,6
Ap. pensões
5,3
2,7
3,6
28,5
19,5
13,4
Transf. cond.
30,4
35,1
69,0
14,4
15,7
29,6
Queda do Gini*
6,0
8,0
4,5
7,6
5,5
5,7
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
Nota:*no período de 2001 a 2006.
Observação: a soma não totaliza 100%, pois o rendimento possui outros componentes que podem contribuir de forma negativa.
No Norte, os componentes trabalho principal, transferências condicionadas
de renda e aposentadorias e pensões colaboram respectivamente com 60,8%, 35,1
e 2,7% do decréscimo do índice de Gini de 8%.
O Nordeste foi a região onde o rendimento transferências condicionadas de
renda teve maior colaboração para a diminuição do Gini total: 69%. Ao contrário, foi
também a região na qual o trabalho principal contribuiu com a menor parcela na queda do índice: 30,5%. As aposentadorias e as pensões participaram 3,6% na redução.
Por sua vez, foi na Região Sul onde as transferências condicionadas de renda
menos colaboraram para a diminuição do Gini: 14,4%; e as aposentadorias e pensões mais contribuíram: 28,5%. A participação do trabalho principal foi de 53,3%.
Na Região Sudeste, o trabalho principal promoveu 64,6% da redução do
Gini (de 5,5%), a maior contribuição desse componente entre as macrorregiões.
Os rendimentos aposentadorias e pensões e as transferências condicionadas de
renda colaboraram, respectivamente, com 19,5% e 15,7% da queda.
Resumidamente, o componente trabalho principal colaborou com a maior
parcela de queda do Gini das Regiões Sudeste (64,6%), Norte (60,8%), CentroOeste (60,3%) e Sul (53,3%), seguindo o comportamento registrado no Brasil.
Isso só não ocorreu na Região Nordeste (30,5%).
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O componente aposentadorias e pensões respondeu por 28,5% da redução
do Gini na Região Sul; 19,5%, no Sudeste; 5,3%, no Centro-Oeste; 3,6%, no Nordeste; e 2,7%, no Norte. Destaca-se que os valores das três últimas regiões são
inferiores aos do Brasil.
As transferências condicionadas de renda foram responsáveis por 69% da
queda do índice no Nordeste, contribuição superior à registrada no Norte (35,1%),
no Centro-Oeste (30,4%), no Sudeste (15,7%), no Sul (14,4%) e inclusive no
Brasil (29,6%).
Portanto, no Nordeste, região onde a desigualdade de renda é mais intensa, a
porcentagem de pessoas em situação de miséria e extrema pobreza é mais elevada e
existe a maior proporção de famílias que recebem benefícios sociais, especialmente
o Bolsa Família. A participação do componente transferência condicionada de
renda na composição do rendimento é a mais alta (e a do trabalho, a mais baixa)
entre as macrorregiões brasileiras, de modo que esse componente contribuiu com
a maior parcela na queda do índice de Gini do rendimento domiciliar per capita
dessa região.
Em contrapartida, a Região Sul, cujas taxas de desigualdade de renda, miséria e extrema pobreza são as mais baixas do país, a fração da população que
recebe benefícios de programas sociais apresentou a menor participação em relação às outras macrorregiões do componente transferência condicionada de renda
na composição do rendimento, sendo o componente trabalho principal o que mais
contribuiu para a redução do seu Gini.
Vale ressaltar que entre 2001 e 2006 a redução da população miserável e
extremamente pobre, em termos percentuais, foi maior na Região Sul, enquanto
em números absolutos foi mais elevada na Região Nordeste.
No período analisado, evidencia-se que as transferências condicionadas
de renda tiveram papel importante na queda da disparidade do rendimento
domiciliar per capita, especialmente nas regiões mais desiguais e pobres do
país, onde a contribuição foi ainda mais expressiva. Isso deixa claro que as
macrorregiões brasileiras possuem particularidades e, portanto, demandam
políticas públicas diferenciadas.
Como a desigualdade de renda no Brasil, apesar da redução nos últimos
anos, ainda permanece em níveis muito elevados e as transferências condicionadas
de renda colaboram para a queda dessa disparidade, sugere-se que os programas
de transferência monetária, especialmente o Programa Bolsa Família, continuem
integrando as políticas sociais brasileiras para que juntamente com melhorias na
educação, no sistema de saúde e no acesso à moradia e ao trabalho se construa um
país mais justo e igualitário.
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6 Conclusão
Este trabalho procurou medir a influência dos programas de transferências
monetárias na composição da renda domiciliar per capita e sua contribuição na
desigualdade de renda no Brasil e em suas macrorregiões, com base na decomposição do índice de Gini, na análise do comportamento distributivo brasileiro e nas
políticas sociais adotadas no país no pós-2000.
Constatou-se que a desigualdade de renda no país vem caindo de forma contínua desde 2001, uma vez que a renda em poder dos 50% mais pobres aumentou
e, em contrapartida, a dos 10% mais ricos caiu. Entre as macrorregiões, os 50%
mais pobres detêm maior parcela da renda na Região Sul e menor na Região Nordeste. Por sua vez, os 10% mais ricos abocanham menor fatia da renda na Região
Sul e maior na Região Nordeste. Comparadas com a Região Sul, existe uma semelhança na distribuição de renda por estratos entre o Sudeste e o Norte e entre o
Nordeste e o Centro-Oeste.
O trabalho mostrou ainda que a proporção de miseráveis reduziu-se entre
2001 e 2007. A queda mais intensa, em termos percentuais, ocorreu na Região
Sul, seguida pelo Centro-Oeste, pelo Sudeste, pelo Norte e pelo Nordeste. A redução da extrema pobreza também foi maior no Sul, seguido do Centro-Oeste, do
Nordeste, do Sudeste e do Norte.
As políticas sociais adotadas no final do século XX, juntamente com as
mudanças nas políticas econômicas e no mercado de trabalho, que tentaram contrabalançar os efeitos dos programas de estabilização da década de 1990, foram
válidas para reverter o processo de concentração de renda no Brasil. Entretanto,
nos subperíodos de 2001 a 2003 e de 2004 a 2007, as condições econômicas internacionais e nacionais foram distintas e contribuíram, respectivamente, para a
estagnação econômica brasileira e a retomada do crescimento do país. Assim, no
início dos anos 2000, além da desconcentração de renda ocorreu uma diminuição
no número de extremamente pobres, parcela mais vulnerável da população. A
partir de 2004, quando se combinaram redução da desigualdade de renda com
crescimento econômico e as políticas sociais passaram a ser mais focalizadas,
observou-se queda na extrema pobreza e redução da miséria no país.
Por meio da composição da renda domiciliar per capita, notou-se que a
participação das transferências condicionadas de renda cresceu de forma significativa entre 2001 e 2006. A elevação mais acentuada ocorreu no Norte, seguido
do Nordeste, do Centro-Oeste, do Sudeste e do Sul. Verificou-se ainda que a participação média desse componente foi maior no Nordeste, em seguida no Norte,
no Centro-Oeste, no Sul e no Sudeste.
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O expressivo aumento dessa fonte de renda na composição do rendimento
total é associado à expansão das políticas de proteção social ocorridas nos anos
2000 e, especialmente, à criação do Programa Bolsa Família, que é responsável
pela maior parcela dos recursos destinados à assistência social.
Com base na decomposição do índice de Gini do rendimento domiciliar per
capita, mostrou-se que esse rendimento colaborou para reduzir a desigualdade na
distribuição de renda no Brasil e em suas macrorregiões em quase todo o período,
uma vez que a razão de concentração foi inferior ao índice de Gini.
Essa razão de concentração foi mais baixa, durante todo o período, na Região Nordeste, seguida pelo Norte e pelo Centro-Oeste. No Sul e no Sudeste,
os valores foram os mais altos, superando o registrado pelo Brasil. Além disso,
a razão de concentração das transferências condicionadas de renda apresentou
tendência de queda entre 2001 e 2006 no Brasil e em suas regiões, sendo mais
intensa entre 2001 e 2004.
Diante da magnitude do Bolsa Família na esfera dos programas de transferência condicionada de renda, tudo indica que esse programa teve participação
especial na recente queda da disparidade de renda das macrorregiões brasileiras,
especialmente após a ampliação da cobertura e a focalização de seus beneficiários.
Constatou-se também que as transferências condicionadas de renda tiveram
pesos diferentes na redução do índice de Gini em cada macrorregião. O Nordeste
foi a única região onde esse componente colaborou com a maior parcela de queda
do índice, o que evidencia a importância dessa fonte de rendimento na diminuição
da desigualdade de renda da região. Nas outras regiões, apesar de significativa,
a participação desse componente ocorreu em níveis menores, especialmente nas
Regiões Sul e Sudeste.
Ressalta-se que no Sul houve a maior queda, em termos percentuais, na
proporção de miseráveis e extremamente pobres, e no Nordeste ocorreram as
menores reduções percentuais entre as macrorregiões, especialmente na faixa de
população miserável. Isso sugere a necessidade de continuidade desta pesquisa no
sentido de buscar os determinantes desse fenômeno a fim de estabelecer uma relação entre a participação dos programas de transferência condicionadas de renda
na queda do índice de Gini e na redução da população miserável e extremamente
pobre das macrorregiões brasileiras.
Enfim, este trabalho contribui para a análise da desigualdade de renda nas
macrorregiões brasileiras, evidenciando a expansão das políticas sociais e dos
programas de transferência monetária aos fatores que se destacaram na melhoria
distributiva do país nos anos 2000, o que mostra que essas políticas e programas
sociais têm cumprido seu papel fundamental: auxiliar no processo de redução das
desigualdades no Brasil.
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
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54
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
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Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
55
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Apêndices
Apêndice A
Participação percentual dos componentes do rendimento
domiciliar per capita, Brasil e Macrorregiões de 2001 a 2006
Parcelas
Brasil
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
74,70
74,20
73,60
73,30
72,70
72,80
Out.trab.
3,20
3,20
3,10
3,10
3,20
3,20
Ap. pensões
18,50
18,70
19,80
19,60
19,80
19,40
Aluguéis
1,90
1,90
1,70
1,70
1,80
1,70
Doações
0,70
0,80
0,70
0,70
0,70
0,70
Transf. cond.
0,90
1,30
1,10
1,60
1,80
2,20
Parcelas
Região Centro-Oeste
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
80,20
79,29
79,93
79,73
79,19
78,09
Out. trab.
3,01
3,70
2,90
2,91
2,83
2,52
Ap. pensões
13,08
13,29
13,76
13,10
14,06
14,49
Aluguéis
2,14
2,21
1,93
2,15
1,91
2,08
Doações
0,72
0,66
0,52
0,68
0,49
0,68
Transf. cond.
0,80
0,85
0,97
1,43
1,52
2,14
Parcelas
Região Norte
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
80,73
79,97
79,73
78,87
78,77
78,24
Out. trab.
3,42
3,63
3,65
4,00
3,46
3,90
Ap. pensões
12,85
12,75
13,36
13,18
13,26
12,51
Aluguéis
1,59
1,58
1,23
1,28
1,46
1,42
Doações
0,79
1,10
0,97
1,02
1,25
0,87
Transf. cond.
0,62
0,97
1,07
1,65
1,79
3,06
56
continua
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Parcelas
Região Nordeste
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
69,82
68,16
67,86
66,96
67,48
67,18
Out. trab.
4,32
4,57
4,43
4,42
4,15
4,54
Ap. pensões
22,26
23,09
23,82
23,18
22,83
21,98
Aluguéis
1,23
1,30
1,07
1,02
1,25
1,11
Doações
1,18
1,23
1,23
1,08
1,02
0,97
Transf. cond.
1,19
1,65
1,59
3,33
3,27
4,22
Parcelas
Região Sul
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
73,51
73,77
73,23
73,73
73,23
72,69
Out. trab.
3,49
3,30
3,05
3,19
3,05
3,19
Ap. pensões
18,83
19,10
19,55
18,73
19,55
19,24
Aluguéis
2,39
2,26
1,97
2,15
1,97
2,13
Doações
0,52
0,58
0,60
0,60
0,60
0,69
Transf. cond.
1,25
0,99
1,60
1,61
1,60
2,05
Parcelas
Região Sudeste
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
75,26
74,79
73,94
73,57
72,64
73,20
Out. trab.
2,83
2,70
2,55
2,52
2,95
2,75
Ap. pensões
18,62
18,51
20,27
20,40
20,39
20,19
Aluguéis
1,98
1,96
1,81
1,79
1,95
1,76
Doações
0,56
0,67
0,59
0,66
0,64
0,62
Transf. cond.
0,76
1,38
0,84
1,07
1,43
1,48
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
57
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Apêndice B
Razão de concentração (C) na decomposição do índice de Gini do rendimento
domiciliar per capita, Brasil e macrorregiões de 2001 a 2006
Parcelas
Brasil
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,581
0,575
0,570
0,558
0,556
0,555
Out. trab.
0,785
0,777
0,768
0,773
0,763
0,760
Ap. pensões
0,603
0,592
0,592
0,594
0,587
0,579
Aluguéis
0,797
0,803
0,801
0,786
0,789
0,792
Doações
0,395
0,429
0,403
0,462
0,414
0,445
Transf. cond.
0,539
0,512
0,338
0,159
0,238
0,122
Gini total
0,594
0,587
0,581
0,569
0,566
0,560
Parcelas
Região Centro-Oeste
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,577
0,575
0,562
0,560
0,562
0,550
Out. trab.
0,812
0,840
0,801
0,800
0,813
0,768
Ap. pensões
0,635
0,616
0,615
0,609
0,618
0,621
Aluguéis
0,743
0,759
0,727
0,726
0,755
0,740
Doações
0,441
0,498
0,402
0,508
0,380
0,378
Transf. cond.
0,581
0,405
0,308
0,066
0,123
0,083
Gini total
0,594
0,592
0,577
0,569
0,573
0,559
Parcelas
Região Norte
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,553
0,557
0,532
0,521
0,518
0,518
Out. trab.
0,836
0,805
0,782
0,794
0,722
0,746
Ap. pensões
0,572
0,548
0,560
0,566
0,603
0,562
Aluguéis
0,786
0,782
0,767
0,765
0,784
0,828
Doações
0,312
0,439
0,405
0,439
0,437
0,394
Transf. cond.
0,424
0,337
0,158
0,028
0,004
0,032
Gini total
0,566
0,565
0,542
0,532
0,530
0,521
continua
58
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Parcelas
Região Nordeste
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,590
0,581
0,574
0,577
0,570
0,577
Out. trab.
0,750
0,756
0,751
0,777
0,716
0,774
Ap. pensões
0,621
0,629
0,618
0,633
0,617
0,616
Aluguéis
0,848
0,859
0,842
0,828
0,842
0,837
Doações
0,340
0,352
0,334
0,400
0,312
0,355
Transf. cond.
0,138
0,127
0,018
0,040
0,029
0,025
Gini total
0,599
0,594
0,584
0,581
0,570
0,572
Parcelas
Região Sul
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,519
0,505
0,497
0,500
0,497
0,491
Out. trab.
0,790
0,747
0,757
0,754
0,757
0,737
Ap. pensões
0,570
0,549
0,525
0,538
0,525
0,508
Aluguéis
0,776
0,779
0,727
0,754
0,727
0,751
Doações
0,455
0,505
0,514
0,527
0,514
0,458
Transf. cond.
0,623
0,435
0,352
0,403
0,352
0,304
Gini total
0,545
0,527
0,513
0,519
0,513
0,504
Parcelas
Região Sudeste
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Trab. princ.
0,546
0,542
0,537
0,518
0,518
0,520
Out. trab.
0,805
0,801
0,788
0,791
0,793
0,779
Ap. pensões
0,581
0,568
0,574
0,574
0,564
0,550
Aluguéis
0,760
0,768
0,774
0,759
0,764
0,760
Doações
0,450
0,484
0,452
0,494
0,468
0,509
Transf. cond.
0,692
0,706
0,499
0,335
0,487
0,287
Gini total
0,565
0,560
0,554
0,539
0,540
0,534
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Ferreira e Souza (2009)
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
59
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Anexos
Anexo A
Gasto do governo federal com assistência
social – 2001-2004 (R$ em milhões correntes)
Itens
2001
% total
2002
% total
2003
% total
2004
% total
1. Gastos diretos
8.506
74,9
10.245
76,7
12.858
81,6
16.237
82,4
A-Assistência à criança e nutrição
3.325
29,3
4.229
31,7
5.695
36,1
7.660
38,9
Bolsa Família
1.531
13,5
2.408
18,0
3.444
21,8
5.799
29,4
- Auxílio Gás
-
-
651
4,9
838
5,3
-
-
- Bolsa Alimentação
-
-
152
1,1
360
2,3
-
-
1.531
13,5
1.605
12,0
1,614
10,2
-
-
-
-
-
-
633
4,0
-
-
Erradicação do Trabalho Infantil (Peti)
315
2,8
516
3,9
470
3,0
190
1,0
- Bolsa Criança Cidadã
164
1,4
275
2,1
272
1,7
-
-
Creches Infantis
263
2,3
281
2,1
253
1,6
50
0,3
Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano
36
0,3
67
0,5
72
0,5
332
1,7
- Bolsa para Jovens de 15 a 17 anos
19
0,2
43
0,3
44
0,3
55
0,3
Alimentação Escolar
902
7,9
849
6,4
954
6,1
1.014
5,1
Segurança Alimentar
-
-
-
-
394
2,5
-
-
278
2,5
109
0,8
108
0,7
274
1,4
1.644
14,5
1.984
14,9
2.498
15,8
3.098
15,7
Benefício de Prestação Continuada (LOAS)
927
8,2
1.252
9,4
1.743
11,1
2.444
12,4
Renda Mensal Vitalícia
675
5,9
680
5,1
713
4,5
604
3,1
Atendimento à Pessoa Idosa
34
0,3
37
0,3
34
0,2
40
0,2
Outros
8
0,1
15
0,1
8
0,1
10
0,1
C-Assistência a pessoas portadoras de deficiências
2.871
25,3
3.329
24,9
4.034
25,6
4.669
23,7
Benefício de Prestação Continuada (LOAS)
1.767
15,6
2.176
16,3
2.790
17,7
3.332
16,9
Renda Mensal Vitalícia
1.020
9,0
1.064
8,0
1.157
7,3
1.243
6,3
80
0,7
81
0,6
85
0,5
86
0,4
- Bolsa Escola
- Cartão Alimentação
Outros
B-Assistência aos idosos
Atendimento à Pessoa Portadora de Deficiência
60
continua
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Itens
2001
% total
2002
% total
2003
% total
2004
% total
3
0,0
7
0,1
2
0,0
8
0,0
D-Ações sociais gerais
137
1,2
130
1,0
183
1,2
162
0,8
E-Assistência ao índio
170
1,5
177
1,3
227
1,4
275
1,4
F-Ações ligadas à Justiça
76
0,7
109
0,8
71
0,5
83
0,4
G-Ações de desporto
219
1,9
217
1,6
141
0,9
217
1,1
H-Ações de apoio
64
0,6
71
0,5
9
0,1
73
0,4
2. Renúncias tributárias
2.849
25,1
3.107
23,3
2.908
18,4
3.461
17,6
Entidades de Assistência Social sem Fins Lucrativos
1.250
11,0
1.332
10,0
811
5,1
1.232
6,3
Rendimentos Isentos de IRPF
1.427
12,6
1.492
11,2
1.822
11,6
2.002
10,2
Programa de Alimentação do Trabalhador
118
1,0
121
0,9
137
0,9
96
0,5
Doações a Entidades sem Fins Lucrativos
44
0,4
110
0,8
78
0,5
45
0,2
Fundo de Direito da Criança e do Adolescente
9
0,1
42
0,3
55
0,3
72
0,4
Automóveis para Deficientes Físicos
-
-
11
0,1
6
0,0
14
0,1
11.355
100,0
13.353
100,0
15.766
100,0
19.698
100,0
Outros
Total
Fonte: BRASIL (2005, p. 25)
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
61
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Anexo B
Bolsa Família: distribuição entre os estados – jan. 2009
UF
Qtde. municípios atendidos
Qtde. famílias atendidas
%
1
Bahia
417
1.379.661
13,20
2
Minas Gerais
853
980.039
9,38
3
São Paulo
645
947.653
9,07
4
Pernambuco
185
882.703
8,45
5
Ceará
184
863.003
8,26
6
Maranhão
217
730.171
6,99
7
Pará
143
530.258
5,08
8
Rio de Janeiro
92
493.642
4,72
9
Paraíba
223
407.619
3,90
10
Rio Grande do Sul
496
363.469
3,48
11
Piauí
223
360.511
3,45
12
Paraná
399
359.601
3,44
13
Alagoas
102
346.489
3,32
14
Rio Grande do Norte
167
291.004
2,79
15
Goiás
246
244.676
2,34
16
Amazonas
62
222.648
2,13
17
Sergipe
75
179.002
1,71
18
Espírito Santo
78
169.299
1,62
19
Mato Grosso
141
121.324
1,16
20
Santa Catarina
293
117.223
1,12
21
Tocantins
139
102.401
0,98
22
Mato Grosso do Sul
78
101.167
0,97
23
Rondônia
52
92.204
0,88
24
Acre
22
55.249
0,53
25
Amapá
16
39.386
0,38
26
Roraima
15
34.632
0,33
27
Distrito Federal
1
33.259
0,32
5.564
10.448.293
100
Brasil
Fonte: elaboração da autora com base em dados de Brasil (2009a)
62
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
Anexo C
Metodologia de decomposição do índice de Gini
Na decomposição do índice de Gini, a literatura de Pyatt, Chen e Fei (1980)
mostra como ele pode ser decomposto quando se considera a divisão do rendimento analisado em vários componentes.
Seja zi o rendimento da i-ésima pessoa. Neste trabalho, considera-se o rendimento domiciliar per capita, uma vez que ele é o resultado da soma de k parcelas:
(1)
Vamos admitir que os rendimentos zi estão ordenados de maneira que z1 ≤
z2 ≤ ... ≤ zn, sendo n o tamanho da população. Então i é a posição de ordem do
rendimento zi.
Pode-se verificar que o índice de Gini (G) da distribuição de zi é
(2)
onde μ é a média dos zi
Pyatt, Chen e Fei (1980) definem a razão de concentração do componente
zhi como
(3)
onde μh a média dos zhi .
A participação do h-ésimo componente no rendimento total é
(4)
Pode-se deduzir que
(5)
Vamos indicar por ih os números de ordem associados aos valores de zhi se
eles fossem colocados em ordem crescente. Os ih , da mesma maneira que i, variam de 1 a n. Note-se, entretanto, que para determinando zhi , o respectivo valor
de i (o número de ordem do correspondente zi ) não vai, em geral, coincidir com ih
(a posição desse zhi na ordenação dos valores desse componente). Analogamente
a (2), o índice de Gini de zhi é
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010
63
Qualidade do Gasto Público – Juliana Carolina Frigo Baptistella
(6)
De (3) e (6) obtém-se
(7)
Pyatt, Chen e Fei (1980) denominaram Rh de “razão de correlação de ordem”, ressaltando que não é um coeficiente de correlação de ordem. Eles mostram que Rh ≤ 1.
De (5) e (7) segue-se que
(8)
Essa expressão mostra como o índice de Gini de zi está associado com os
índices de Gini de cada componente. Note-se, na expressão (5), que se todas as
razões de concentração Ch tivessem o mesmo valor esse seria, também, o valor de
G. Dessa forma, pode-se considerar que um componente zhi contribui para aumentar a desigualdade (medida pelo índice de Gini) quando Ch > G.
Fonte: FERREIRA; SOUZA (2008)
64
Finanças Públicas – XV Prêmio Tesouro Nacional – 2010