PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno
TIPO DE AUDITORIA:
UNIDADE AUDITADA:
CÓDIGO:
CIDADE:
RELATÓRIO Nº:
UCI 170923:
ACOMPANHAMENTO DA GESTÃO
SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
170011
Brasília/DF
201314697
SFC/DEPOG - Coordenação-Geral das Áreas
Planejamento, Orçamento e Gestão
de
RELATÓRIO DE AUDITORIA
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201314697,
apresentamos os resultados dos exames realizados sobre atos e consequentes fatos de
gestão, ocorridos na Unidade referida, no período de 08/09/2005 a 31/08/2013.
I – Escopo do Trabalho
Os trabalhos foram realizados na Sede da Unidade Gestora 170011 – Secretaria
do Patrimônio da União – SPU/MP, em Brasília, no período de 30/07/2013 a
30/08/2013, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao serviço público
federal, objetivando o acompanhamento a posteriori dos atos e fatos de gestão referentes
à destinação patrimonial de imóveis da União ocorridos no período de abrangência do
trabalho, qual seja, 08/09/2005 a 31/08/2013.
Cabe ressaltar que houve dificuldades, por parte da Secretaria, em atender as
solicitações de auditoria emitidas ao longo do trabalho, o que afetou o andamento da
auditoria, conforme detalhado no item 1.1.1.10 deste relatório.
Foram avaliados os controles internos mantidos pela SPU/MP no âmbito da
condução da destinação patrimonial de imóveis da União para fins de provisão
habitacional de interesse social, que adotam como estratégia de execução parcerias com
entidades privadas sem fins lucrativos, tendo como amostra os processos nº
04905.001563/2006-86 e 04991.000640/2009-00. Tais processos resultaram,
respectivamente, nos contratos de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU com a
Associação Pró-Morar do Movimento Vida de Samambaia – AMMVS (CNPJ
02.185.910/0001-11) e com Cooperativa Habitacional do Recanto das Emas –
COOHREMAS (CNPJ 03.412.091/0001-60), respectivamente, no âmbito da
Superintendência do Patrimônio da União no DF – SPU/DF.
A escolha do processo de destinação patrimonial de imóvel da União em Riacho
Fundo II – 4ª Etapa, objeto do contrato de CDRU firmado entre a SPU/DF e a
AMMVS, se deu em razão de variadas denúncias no âmbito de órgãos de controle, bem
como na mídia, cujos conteúdos apontam para potenciais fragilidades no macroprocesso
1
de destinação, especificamente no que se refere a parcerias com entidades do terceiro
setor, a exemplo de associações e cooperativas habitacionais.
Adicionalmente, a escolha do processo de destinação de imóvel localizado na
QNM 12 VIA NM 12-B Lote 06 – Ceilândia, objeto do contrato de CDRU entre a
SPU/DF e a COOHREMAS, se deu por ser um processo recente e relativo à área
localizada no Distrito Federal, inserido no mesmo macroprocesso/ação objeto do
presente trabalho (parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos).
O trabalho realizado foi orientado no intuito de responder às seguintes questões
de auditoria:
I – Os procedimentos de destinação são formalizados, institucionalizados e
suficientes para a adequada condução dos processos de destinação?
II – Existem fragilidades no fluxo do macroprocesso de destinação?
III – A minuta padrão do contrato de CDRU utilizado é suficiente para
minimizar os riscos inerentes ao processo de destinação?
IV – A publicidade dada ao processo é ampla o suficiente para promover efetivo
controle social?
V – Foram adotadas ações no sentido de sanar os eventuais vícios existentes no
âmbito dos processos de destinação escolhidos na amostra?
II – Resultado dos Exames
1 Democracia e Aperfeiçoamento da Gestão Pública
1.1 Destinação de Imóveis da União
1.1.1 Efetividade dos Resultados Operacionais
1.1.1.1 Informação
Descrição da Ação 20U4 - Gestão do Patrimônio Imobiliário da União / Plano
Orçamentário 0003 - Destinação de Imóveis da União
Ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP, por meio de sua
Secretaria do Patrimônio da União – SPU/MP, compete a administração patrimonial da
União, mais especificamente seu patrimônio imobiliário, conforme disposto no art. 39
do Decreto 7.675/2012.
A administração patrimonial compreende a incorporação, preservação,
caracterização, cadastramento, destinação e regularização dos imóveis da União, bem
como a arrecadação das receitas daí provenientes e a fiscalização de seu estado e uso.
Em termos orçamentários, estas atribuições estão dispostas no Programa 2038 –
Democracia e Aperfeiçoamento da Gestão Pública, no qual insere-se a Ação 20U4 –
Gestão do Patrimônio Imobiliário da União. Esta ação abrange, a partir do exercício de
2013, vários planos orçamentários, dentre eles o 0003 – Destinação de Imóveis da
União. Os recursos orçamentários destinados para este fim, para o referido exercício,
são os dispostos na tabela abaixo:
Tabela. Recursos Orçamentários da Ação
Ação.PO
PLOA (R$)
20U4.0003
3.056.327,00
Fonte: dados extraídos do SIOP em 20/09/2013.
LOA (R$)
3.056.327,00
2
Liquidado (R$)
1.413.354,13
A atividade de Destinação é voltada para o apoio às políticas públicas, ao
desenvolvimento local e ao funcionamento de órgãos da Administração Pública Federal.
Essa atuação deve se pautar pelo disposto na Constituição Federal, a qual destaca a
função social da propriedade, o direito fundamental à moradia e a concessão de áreas
públicas para a reforma urbana e agrária.
A Lei nº 9.636/98 dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e
alienação de bens imóveis de domínio da União, destacando as competências da SPU no
processo.
Em 2005 foi editada a Lei nº 11.124, instituindo o Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social – SNHIS, que objetiva viabilizar a habitação digna e
sustentável à população de menor renda, centralizando todos os programas e projetos
destinados à habitação de interesse social. Além disso, tal normativo estabelece como
uma de suas diretrizes a utilização prioritária de terrenos de propriedade do poder
público para implantação de projetos habitacionais de interesse social.
Posteriormente, em 2007, a Lei nº 11.124 foi alterada para permitir o repasse de
recursos públicos diretamente a entidades privadas sem fins lucrativos cujos objetivos
estejam em consonância com os do SNHIS. No mesmo ano foi publicada também a Lei
nº 11.481, que prevê a possibilidade de cessão de imóveis da União para a mesma
espécie de entidades, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel
dispensando-se a licitação para associações e cooperativas.
No exercício seguinte, por meio da Portaria nº 80, de 26/03/2008, foi criado
Grupo de Trabalho para discussão de critérios para destinação de imóveis da União para
programas de provisão habitacional de interesse social e fortalecimento da gestão
democrática desse patrimônio, posteriormente chamado de Grupo de Trabalho Nacional
(GTN) por força da Portaria nº 199, de 21/10/2008. Em complemento a esta política, a
SPU/MP, utilizando-se da Portaria nº 436, de 28/11/2008, orientou as Superintendências
do Patrimônio da União a criarem Grupos de Trabalho Estaduais (GTEs) para discussão
de critérios para destinação de imóveis da União para programas de provisão
habitacional de interesse social e fortalecimento da gestão democrática desse
patrimônio.
Em decorrência desse papel desempenhado pela SPU, o presente trabalho
concentrou-se na avaliação dos controles internos mantidos pela Secretaria no que se
refere à destinação de imóveis da União para projetos de habitação de interesse social,
envolvendo as citadas entidades. Com isso, a equipe de auditoria analisou o fluxo de
ações adotado pela SPU/MP, bem como as seguintes destinações, objetos da amostra:
Quadro. Destinações analisadas
Imóvel
Entidade
Área
Famílias a serem
atendidas
Data de
assinatura da
CDRU
Riacho Fundo II – 4ª
AMMVS
1.265.326m²
4.889
26/05/2006
Etapa
QNM 12 VIA NM 12-B
COOHREMAS
800m²
72
23/03/2011
Lote 06 - Ceilândia
Fonte: contratos de CDRU constantes dos processos nº 04905.001563/2006-86 e 04991.000640/2009-00.
O fluxo a seguir, encaminhado pela Unidade por meio de resposta à Solicitação
de Auditoria nº 201314697/004, refere-se especificamente aos processos de destinação
patrimonial para fins de provisão habitacional de interesse social que adotam como
estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos:
3
Fonte: Anexo ao Ofício nº 867/2013-SPU/MP, de 16 de setembro de 2013.
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De acordo com os gestores, o fluxo pode ser resumido da seguinte forma:
“- As Superintendências do Patrimônio da União nos estados e DF
indicam imóveis em áreas urbanizadas e dotadas de infraestrutura
urbana, passíveis de destinação para o desenvolvimento de projetos
de empreendimentos habitacionais de interesse social. Após a
apresentação desses imóveis no âmbito dos GTEs, são selecionados
aqueles que, à primeira vista, são adequados à provisão habitacional.
- O passo seguinte é a realização das vistorias participativas com
técnicos da SPU, CAIXA e representantes do GTEs, por meio das
quais são elaborados relatórios simplificados, hábeis a justificar a
vocação dos imóveis para os fins sugeridos. É utilizado um roteiro
mínimo e preenchida uma ficha de vistoria participativa que
compreende diagnóstico prévio do imóvel, regularidade fundiária e
legislação incidente.
- A partir da seleção dos imóveis que apresentam aptidão para
abrigar empreendimentos habitacionais de interesse social, a SPU
realiza a publicação no D.O.U. de Portaria de Declaração de
Interesse do Serviço Público (PDISP) do(s) imóvel(is) selecionado(s)
no âmbito do GTE e, por meio deste instrumento, faz o chamamento
público das entidades interessadas em empreender projeto de HIS nos
imóveis reservados.
- Os critérios obrigatórios para seleção das entidades são: estar a
entidade habilitada no Ministério das Cidades com entidade
organizadora (EO) no âmbito dos programas de habitação de
interesse social direcionados ao atendimento da demanda organizada
por EO e executadas com recursos do Fundo de Desenvolvimento
Social (FDS), em conformidade com a resolução CCFDS nº 194/2012
e nº 291/2012; ter sede na unidade da federação do GTE. Esses
critérios são obrigatórios e determinantes para pré-classificação das
entidades que apresentarem manifestação de interesse sobre os
imóveis reservados. Outros critérios classificatórios são elencados na
Portaria, hábeis a auxiliar no processo seletivo das entidades e dar
transparência ao formato utilizado pela Secretaria do Patrimônio da
União, justificando inclusive a dispensa de licitação neste tipo de
destinação.
- Uma vez selecionada a entidade que apresentar melhor proposta e
atender aos critérios classificatórios, a SPU/UF dá publicidade da
seleção no âmbito do GTE/UF, emite Termo de Anuência autorizando
a entidade a tomar todas as providências necessárias para dar
andamento ao pedido de financiamento habitacional junto à CAIXA,
etapa que compreende também a elaboração e aprovações dos
projetos, vistorias e levantamentos de campo, se comprometendo a
destinar o imóvel à entidade até a contratação do financiamento desta
junto à CAIXA.
- Enquanto a Entidade elabora o projeto, leva à aprovação da
prefeitura e órgãos ambientais e toma as demais providências
5
necessárias para obter o financiamento aprovado junto à CAIXA, a
SPU promove todas as medidas necessárias para regularização
patrimonial do imóvel, tornando-o livre e desimpedido para a
destinação proposta e assina o contrato de destinação com a
entidade, prioritariamente, por meio de Cessão, sob o regime de
Concessão de Direito Real de Uso – CDRU, com cláusulas
resolutivas”.
Cabe destacar que, apesar de não estar evidenciado no fluxo apresentado, após a
assinatura do contrato de CDRU, os gestores informaram que ainda constam as
seguintes etapas:
– a SPU/MP publica no DOU o extrato do contrato;
– a entidade beneficiária leva a CDRU a registro no Cartório de Registro de Imóveis; e
– após a conclusão das obras, também é levado a registro, pela entidade, a
individualização da CDRU em nome das famílias beneficiadas.
Adicionalmente, foi enviada documentação referente ao Plano de Aceleração de
Áreas para Habitação, estratégia traçada para agilizar procedimentos de destinação de
imóveis da União em discussão no âmbito dos Grupos de Trabalho Estaduais, bem
como orientações sobre o Plano para as Superintendências, o qual altera o fluxograma
conforme segue:
6
Fonte: Anexo ao Ofício nº 867/2013-SPU/MP, de 16 de setembro de 2013.
A alteração mais significativa no fluxo, contudo, diz respeito ao momento em
que é celebrado o contrato de CDRU, que antes era condicionado à aprovação do
projeto pela CEF e da análise do processo pela Consultoria Jurídica do Ministério –
CONJUR/MP e agora não mais dependerá da execução destas etapas.
As etapas descritas anteriormente foram objeto de análise na presente auditoria,
cujo resultado foi dividido nos seguintes aspectos dispostos ao longo do relatório:
- marco regulatório;
- planejamento (impessoalidade, papel dos Grupos de Trabalho, fluxo de
atividades);
- instrumento contratual;
- acompanhamento e fiscalização contratual;
- publicidade; e
- canais de comunicação com a sociedade e tratamento dado às denúncias.
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1.1.1.2 Constatação
Fragilidades dos controles primários da Unidade na destinação de imóveis da
União para fins de Provisão Habitacional de Interesse Social que adote como
estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos.
Por meio da Solicitação de Auditoria nº 201314697/002, foi requisitado que a
SPU listasse todos os normativos legais e infralegais utilizados para balizar os processos
de destinação de imóveis da União ora tratados, cuja resposta segue abaixo na íntegra:
Quadro. Normativos Destinação de imóveis
Normativo
Decreto – Lei 9.760
Data
5 de setembro de 1946
Lei 9.636
15 de maio de 1998
Lei 11.481
31 de maio de 2007
Lei 11.952
25 de junho de 2009
Decreto 3.725
Memorando SPU nº 90
10 de janeiro de 2001
29 de outubro de 2009
Decreto 980
11 de novembro de 1993
Portaria Interministerial
596
22 de dezembro de 2011
Portaria Interministerial
436
2 de dezembro de 2009
Portaria 200
29 de junho de 2010
Portaria 211
28 de abril de 2010
Portaria SPU 404
28 de dezembro de 2012
Orientação Normativa
GEANE 01
Orientação Normativa
GEANE 02
Orientação Normativa
GEAPN 01
Orientação Normativa
GEAPN 02
25 de janeiro de 2002
Assunto
Dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras
providências.
Dispõe sobre a regularização, administração,
aforamento e alienação de bens imóveis da União.
Dá nova redação à dispositivos das Leis 9.636/98,
8.666/93, etc.
Dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações
incidentes em terras situadas em áreas da União, no
âmbito da Amazônia Legal; altera as Leis 8.666/93 e
6.015/73; e dá outras providências.
Regulamenta a Lei 9.636/98 e dá outras providências.
Orientações para a Destinação do Patrimônio da
União.
Dispõe sobre a cessão de uso e a administração de
imóveis residenciais de propriedade da União a agentes
públicos federais, e dá outras providências.
Fica delegada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário
– MDA a função de promover a Concessão de Direito
Real de Uso – CDRU, no âmbito da Amazônia Legal, de
imóveis rurais situados em glebas públicas arrecadadas
pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária – INCRA em seu próprio nome ou em nome da
União.
O ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –
MP, através da Secretaria do Patrimônio da União –
SPU, efetuará a entrega ao Ministério do Meio Ambiente
– MMA, nos termos do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946,
das áreas de domínio da União, ainda não incorporadas
ao seu patrimônio, localizadas em Unidades de
Conservação Federais de posse e domínio públicos
integrantes do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação – SNUC, conforme Lei nº 9.985, de 2000.
Delegação de competência aos Superintendentes do
Patrimônio da União.
Subdelegação de competência do Ministro do
Planejamento, Orçamento e Gestão para a Secretária do
Patrimônio da União.
Estabelece normas e procedimentos para a instrução de
processos visando à cessão de espaços físicos em águas
públicas e fixa parâmetros para o cálculo do preço
público devido, a título de retribuição à União.
Aforamento Oneroso de Imóveis Dominiais da União.
25 de setembro de 2002
Aforamento Gratuito de Imóveis Dominiais da União.
24 de janeiro de 2001
Entrega de Imóvel da União – Próprio Nacional.
24 de janeiro de 2001
Cessão de Uso Gratuito de Imóvel da União – Próprio
Nacional.
Fonte: Ofício nº 784/2013-SPU/MP, de 26 de agosto de 2013.
Obs.: foram grifados, pela equipe de auditoria, aquelas normativos mais relevantes para o escopo
estabelecido no presente trabalho.
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A partir da análise dos instrumentos citados, observa-se que não há, até o
momento, normativo institucional publicado, de cunho tático-operacional, que
estabeleça os procedimentos a serem seguidos pelas Superintendências do Patrimônio
da União nos Estados e no Distrito Federal, no que se refere à destinação patrimonial de
imóveis da União para fins de provisão habitacional de interesse social que adote como
estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos.
Ressalta-se, inclusive, que o Memorando SPU nº 90, de 29/10/2009, intitulado
“Orientações para a Destinação do Patrimônio da União”, basicamente concentrou-se
em informar os diversos instrumentos jurídicos de destinação, a exemplo da Concessão
de Direito Real de Uso – CDRU, associando-os às situações aplicáveis a cada caso.
De forma geral, o ordenamento jurídico relativo à espécie de destinação ora
analisada se restringe ao disposto na Lei nº 9.636/98, regulamentada pelo Decreto nº
3.725/01, e suplementada pela Lei nº 11.481/07, não havendo dispositivos infralegais de
natureza tático-operacional formalmente publicados, a exemplo de instruções e/ou
orientações normativas, o que fragiliza os controles primários da Unidade.
Causa:
Ausência de normativo tático-operacional que discipline a destinação de imóveis da
União para fins de Provisão Habitacional de Interesse Social que adote como estratégia
de execução parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos.
Manifestação do Auditado:
Questionada acerca da institucionalização de procedimentos, a Unidade
apresentou fluxograma relacionado aos processos de destinação patrimonial de imóveis
da União para fins de provisão habitacional de interesse social envolvendo entidades do
terceiro setor, já apresentado no item 1.1.1.1 do presente relatório.
Posteriormente, quando da análise do Relatório Preliminar, a SPU confirmou a
inexistência de normativos infralegais, ressaltando a elaboração e disseminação junto às
Superintendências do Patrimônio da União nos Estados por meio de uma série de
orientações e memorandos circulares. Informou ainda a intenção de elaborar norma
interna que unifique os procedimentos de destinação de áreas da União para Habitação
de Interesse Social, nos próximos três meses, a contar do início de janeiro de 2014.
Análise do Controle Interno:
A Lei 11.124/05 estabelece os objetivos, princípios, diretrizes e principais atores
envolvidos na política pública de habitação de interesse social. Entretanto, não obstante
tais definições, o papel tático-operacional da SPU/MP, no que tange a essa política
pública, carece de normatização.
Apesar de a Unidade ter apresentado fluxograma e haver informado sua
utilização por parte das Superintendências, tal instrumento está, por si só, aquém do
necessário para suprir as necessidades de normatização do processo de destinação
patrimonial de imóveis da União para fins de provisão habitacional de interesse social
que adote como estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins
lucrativos. Tal fato é confirmado, por exemplo, ao verificar-se que o instrumento não
apresenta nenhuma etapa de acompanhamento/ fiscalização.
9
Em virtude da complexidade e relevância da Ação, ressalta-se que o fluxograma
deveria ser encarado como uma ferramenta acessória, dado sua natureza sintética, e não
como o objeto principal, papel este que caberia à norma propriamente dita. Ainda,
entende-se que a existência de normativos oficiais que padronizem os procedimentos
utilizados pelas Superintendências é crucial para o desempenho da missão institucional
da Secretaria, qual seja “Conhecer, zelar e garantir que cada imóvel da União cumpra
sua função socioambiental, em harmonia com a função arrecadadora, em apoio aos
programas estratégicos para a Nação”.
Além disso, a falta de normativo institucionalizado e publicado compromete a
disseminação do conhecimento, pois esta pode ficar condicionada a iniciativas pontuais
e individualizadas de seus detentores, e realizadas caso a caso. Igualmente, quando
ocorrem mudanças em normativos correlatos ou no próprio procedimento, a difusão
dessas alterações resta fragilizada, uma vez que não se encontra institucionalizado.
Adicionalmente, a ausência de procedimentos padronizados e oficializados
potencializa os riscos de impropriedades e/ou irregularidades nos processos correlatos
visto que, sem a norma, a delimitação do arbítrio do gestor fica fragilizada, podendo
comprometer, em especial, a impessoalidade dos atos.
Visto que não há que se falar em obrigatoriedade de cumprimento de
dispositivos não publicados, a supervisão, pelo Órgão Central, das ações executadas
pelas Superintendências, pode restar enfraquecida, além de ter sua efetividade reduzida,
em virtude da dificuldade de responsabilização por eventuais falhas.
Em que pese a equipe de auditoria ter observado a disseminação do fluxograma
e dos modelos de atos administrativos necessários (portarias de declaração de interesse
do serviço público e de autorização de cessão, modelo de contrato de CDRU, etc.) por
meio de memorando às Superintendências, no que se refere ao Plano de Aceleração de
Áreas para Habitação, ressalta-se que tal iniciativa resta insuficiente para sanar as
questões apontadas anteriormente, pois não garante a institucionalização dos
procedimentos.
Cabe destacar que o Decreto nº 7.675, de 20/01/2012, que define a estrutura da
Secretaria destaca, dentre outros, o Departamento de Destinação Patrimonial, ao qual
compete coordenar, controlar e orientar as atividades relacionadas com o
desenvolvimento de ações e projetos voltados à destinação, à regularização fundiária, à
normatização de uso e à análise vocacional dos imóveis da União. Além disso, de
acordo com o Relatório de Gestão de 2012, tal Departamento engloba a CoordenaçãoGeral de Habitação e Regularização Fundiária, a qual compete o estabelecimento de
critérios para destinação de imóveis à habitação de interesse social nos Estados e
Distrito Federal, observando-se, assim, a existência de áreas que poderiam assumir esse
papel normatizador.
Diante do exposto e conforme corroborado pela Unidade em resposta ao
relatório preliminar, fica evidente a necessidade de que os procedimentos de destinação
patrimonial de imóveis para fins de habitação de interesse social executadas em parceria
com o terceiro setor sejam normatizados, especialmente pelo fato de que tal silêncio
normativo perdura há mais de 6 anos e que, neste interim, foram promovidas, até o
momento, 104 destinações, conforme ‘planilha de controle dos processos de destinação
de imóveis da União para HIS – GTs’, fornecida pela Unidade.
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Recomendação 001:
Recomendamos à SPU/MP que elabore normativos infralegais, de caráter
tático/operacional, capazes de disciplinar suficientemente os procedimentos a serem
adotados pela própria Secretaria e pelas Superintendências, no que se refere à
destinação patrimonial de imóveis para fins de habitação de interesse social executadas
em parceria com o terceiro setor, dando ampla publicidade a estes normativos.
1.1.1.3 Constatação
Possibilidade de melhorias na atuação do Grupo de Trabalho Nacional – GTN e
dos Grupos de Trabalho Estaduais – GTEs.
Em decorrência do disposto na Lei nº 11.124/05, que determina a utilização
prioritária de terrenos de propriedade do poder público para implantação de projetos
habitacionais de interesse social, a SPU/MP, em trabalho conjunto com as suas
Superintendências, selecionou, no período de abril/07 a março/08, 31 áreas passíveis de
disponibilização para projetos de tal natureza.
Objetivando debater os critérios para a destinação dos imóveis da União e
fomentar o fortalecimento da gestão democrática, foi instituído Grupo de Trabalho – GT
no âmbito da SPU/MP, por meio da Portaria nº 80, de 27/03/2008.
Em seu art. 1º, este instrumento definiu os seguintes objetivos do Grupo de
Trabalho:
“I. Propor critérios para a transferência de áreas da União com vocação
habitacional para associações e cooperativas de interesse social, nos termos
do art. 18, § 1º, da Lei nº 9.636/1998.
II. Propor estratégias para identificação e avaliação do potencial
construtivo de áreas da União com vocação para a provisão habitacional de
interesse social, em apoio às Gerências Regionais do Patrimônio da União.
III. Propor estratégias e formular ações para o fortalecimento da gestão
democrática nas ações de regularização fundiária e provisão de habitação
de interesse social em áreas da União”.
Como resultado dos esforços do GT, foram utilizados como critérios
eliminatórios, a serem aplicados sobre os 31 imóveis já selecionados, os que seguem:
vigência de cessão a outros órgãos; impedimentos legais considerando a legislação de
uso e ocupação do solo municipal ou a existência de sentença judicial sobre o imóvel; e
áreas rurais extensas e sem infraestrutura.
Em função destes critérios, definiu-se 21 áreas para seleção pública conjunta no
âmbito da Ação de Apoio à Produção Social da Moradia, do Programa de Habitação de
Interesse Social, operada com recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS), disponibilizadas por meio da Portaria nº 388, de 21/10/2008.
Outro importante resultado do Grupo de Trabalho foi uma maior articulação
institucional com os diversos atores envolvidos, neste caso o Ministério das Cidades MCidades e a Caixa Econômica Federal – CEF, em decorrência da participação destes
no GT. Como resultado desta maior integração, inseriu-se menção à SPU, no item 4.5
do Capítulo XII da Instrução Normativa nº 47/2008 do Ministério das Cidades, e
restringiu-se os casos em que as áreas da União poderiam ser contempladas pelo
programa habitacional. Assim, as propostas a serem desenvolvidas em imóveis de
11
propriedade da União só poderiam ser selecionadas quando contemplassem áreas para
as quais tivesse processo de cessão iniciado junto à SPU, ou em áreas disponibilizadas
para esta seleção em portaria daquela Secretaria.
Vale ressaltar que a Portaria nº 199, de 08/10/2009, prorrogou a vigência do
Grupo de Trabalho por prazo indeterminado, tornando-o de caráter permanente, e
alterou sua nomenclatura para Grupo de Trabalho Nacional – GTN, aparentemente no
intuito de definir sua posição com relação aos Grupos de Trabalho Estaduais criados em
2008.
Quanto a estes, na introdução elaborada pela Unidade para subsidiar a resposta à
Solicitação de Auditoria nº 201314697/004, foi informado que sua criação baseou-se no
êxito da experiência com o GTN e da estrutura descentralizada da SPU, tendo as
Superintendências sido orientadas nesse sentido por meio da Portaria nº 436, de
28/11/2008. A portaria também sugere a composição dos mesmos no que se refere aos
representantes dos atores externos à União (poderes públicos estadual/municipal e
sociedade civil) e seus objetivos, quais sejam:
“I - Propor critérios para a transferência de áreas da União com
vocação habitacional para associações e cooperativas de interesse
social, nos termos do art. 18, § 1º, da Lei nº 9.636/1998.
II - Promover a avaliação da aptidão de imóveis da União e da
extinta Rede Ferroviária Federal S.A.- RFFSA para destinação a
programas de provisão habitacional de interesse social mediante
levantamento da situação dominial e a realização de vistorias
participativas;
III - Promover e fortalecer a gestão democrática nas ações de
regularização fundiária e provisão de habitação de interesse social
em áreas da União”.
Não obstante os resultados obtidos pela ação de replicar a iniciativa para o
âmbito estadual, foram observadas possibilidades de melhoria na atuação dos citados
Grupos de Trabalho quanto aos seguintes aspectos:
•
Objetivos;
•
Competências;
•
Composição dos GTEs; e
•
Publicidade.
Primeiramente, no que se refere aos objetivos definidos para o Grupo de
Trabalho Nacional, verificou-se que a Portaria nº 199, de 08/10/2009, alterou o disposto
originalmente, assim redefinindo-os:
“I - Apoiar a implementação e desenvolvimento das ações dos Grupos
de Trabalho Estaduais de apoio à destinação de imóveis da União
para projetos de habitação de interesse social das Superintendências
do Patrimônio da União nos 27 Estados e Distrito Federal,
fortalecendo a gestão democrática na Secretaria do Patrimônio da
União;
II - Discutir fluxos e procedimentos para a integração da destinação
de imóveis da União às Políticas de Habitação de Interesse Social;
12
III - Propor critérios para a identificação e destinação de imóveis da
União com vocação para a provisão habitacional de interesse social
em apoio às Superintendências do Patrimônio da União;
IV - Fomentar o diálogo e elaborar informes ao Conselho Nacional
das Cidades - CONCIDADES sobre a destinação de imóveis da União
para habitação de interesse social e integração das políticas
fundiária e de provisão habitacional”.
Porém, ao analisar o disposto na Portaria nº 296, de 04/10/2011, que novamente
regulamentou o GTN, observou-se que os objetivos inicialmente propostos foram
retomados, ignorando as alterações descritas acima e, consequentemente, sobrepondo-se
com os objetivos definidos para os Grupos de Trabalho Estaduais.
Nota-se que as alterações iniciais, promovidas em função da Portaria 199/2009,
conferiam um caráter estratégico ao GTN, não só ao determinar que este estabelecesse
um diálogo permanente com o Ministério das Cidades (Órgão Central da política de
habitação de interesse social) e o CONCIDADES, mas ao colocá-lo como instância de
apoio aos GTEs.
A sobreposição causada pelo retorno aos objetivos originais do GTN agrava o
risco de não uniformização dos critérios para destinação de imóveis pelas diversas
Superintendências, visto que estas passam a analisar e/ou implementar as propostas de
seus respectivos GTEs de forma autônoma, ao invés de adotar, via GTN, uma
abordagem sistêmica e padronizada.
Esse problema é agravado porque nem o Órgão Central nem as
Superintendências publicizam quais os critérios propostos pelos GTs foram
efetivamente aceitos e utilizados, culminando em possíveis consequências a exemplo
das já abordadas no item 1.1.1.2 deste relatório.
Quanto às competências dos Grupos de Trabalho (GTEs e GTN), não há
definição formal nos atos de criação ou em qualquer outro instrumento normativo.
Porém, em que pese as respectivas portarias serem silentes, verificou-se, por meio das
respostas às Solicitações de Auditoria constantes do Ofício nº 867/2013-SPU/MP, que
no caso dos GTEs estão sendo desenvolvidas diversas atividades, a saber: realização de
vistorias nos imóveis públicos juntamente com a SPU e a CEF; participação na seleção
dos imóveis a serem destinados à habitação de interesse social; seleção das propostas e
projetos a serem contemplados com a cessão do imóvel – esta última a cargo de uma
comissão julgadora formada por membros do GTE.
As atividades relatadas pela SPU e descritas no parágrafo anterior não condizem
com os objetivos definidos nas Portarias de criação dos GTEs, uma vez que estes estão
exercendo ações de caráter operacional, em contraponto à natureza propositiva sugerida
pelos referidos normativos.
A não definição expressa de competências abre espaço para problemas em um
amplo espectro, passando desde a inoperância resultante do desconhecimento das
funções que se espera das duas instâncias de Grupos de Trabalhos, até a usurpação de
atribuições indelegáveis da Secretaria do Patrimônio da União. Além disso, resta
prejudicado o controle social sobre suas atividades, visto que a sociedade desconhece as
atribuições e atividades dos mesmos.
Outra questão, verificada tanto na minuta padrão de contrato de CDRU proposta
pela SPU/MP e objeto do Plano de Aceleração de Áreas para Habitação – PAAH,
13
quanto em Portarias de Declaração de Interesse do Serviço Público - PDISP
recentemente publicadas pelas Superintendências, diz respeito à competência para
promover o desempate quando houver a manifestação de interesse de mais de uma
entidade pelo imóvel, que recai sobre comissão composta por membros do GTE.
No tocante à composição dos Grupos de Trabalho Estaduais, constatou-se, em
primeiro lugar, que quando da orientação para criação destes, não houve a definição de
um quantitativo mínimo de representantes da Superintendência. Como resultado,
verificou-se uma disparidade na representatividade da SPU no âmbito dos diversos
GTEs, variando de 01 (SPU/PR) a 06 (SPU/GO) membros titulares. Adicionalmente,
cumpre destacar que não houve normatização de suplência, ficando a cargo de cada
Superintendência decidir a respeito.
Entretanto, o art. 6º da minuta de PDISP, disponibilizada pelos gestores, define
que a comissão julgadora que realiza a seleção das propostas e projetos deve ter no
mínimo 02 representantes da Superintendência.
Observa-se assim que não há como garantir a composição da comissão
julgadora, uma vez que aquela definida para o Grupo de Trabalho não prevê um
quantitativo mínimo de 02 servidores da Unidade Regional, problema verificado, por
exemplo, na SPU/PR, conforme visto anteriormente.
Além disso, considera-se que seria uma boa prática que os 02 representantes da
Superintendência na comissão julgadora fossem servidores do quadro permanente, em
consonância com o art. 51 da Lei 8.666/93, que define a composição da comissão
permanente ou especial responsável por processar e julgar as propostas dos licitantes.
Destaca-se ainda que a não definição do número mínimo de representantes das
Superintendências na composição dos GTEs compromete a paridade da representação
do poder público com relação aos demais atores, a qual é observada na composição do
GTN. Dada a assunção de atividades deliberativas e operacionais pelos GTEs, tal fator
torna-se mais crítico se comparado a uma instância meramente propositiva.
Ainda quanto à composição dos Grupos de Trabalho (GTN e GTEs), verifica-se
que, quando da decisão pelo caráter permanente do mesmo, não se estabeleceu mandato
com prazo definido para os membros e tampouco limites para recondução,
comprometendo a legitimidade da representação da sociedade civil e potencializando o
risco de captura do agente público.
Por fim, no que se refere à publicidade, além do problema quanto à
normatização e publicização das competências dos Grupos de Trabalho (GTN e GTEs),
já tratados nesse ponto, foram verificadas fragilidades quanto à divulgação das decisões
e dos resultados dos trabalhos realizados.
Nesse sentido, de acordo com a Nota Técnica nº 17/SPU/OC, de 27/11/2008,
que dispõe sobre a criação dos Grupos de Trabalho Estaduais, “O registro das reuniões
em ata e sua disponibilização para todos os membros do Grupo são de suma
importância para que as decisões do GTE possam embasar decisões da Gerência,
integrando processos administrativos de destinação de imóveis e resoluções do GTE,
sempre que necessário”.
A postura de limitar-se a divulgar os registros documentais apenas no âmbito
dos membros do Grupo de Trabalho, não lhes dando ampla divulgação, não é suficiente
em termos de acesso à informação e transparência, comprometendo a legitimidade dessa
instância perante a população em geral, situação potencializada inclusive pelo modo
14
indireto de escolha dos representantes da sociedade civil que compõem os GTs. Tal
fragilidade é agravada pela implementação informal, por parte da Secretaria, das
deliberações do GTs, em detrimento à utilização de atos administrativos, a exemplo de
Instruções e Orientações Normativas.
Cumpre informar que, segundo o Relatório de Gestão de 2012, foram retomadas
as atividades do GTN e foi incentivada a recomposição dos GTEs, visando agilizar
procedimentos internos e fomentar a ação de destinação de áreas da União para
Habitação de Interesse Social. Essas medidas demonstram, mais uma vez, o importante
papel desempenhado por tais grupos no processo e, consequentemente, reforça a
necessidade de se garantir uma maior legitimidade dos resultados obtidos pelos
mesmos.
Finalmente, registra-se que uma ampla divulgação das composições e
deliberações dos GTEs mostra-se essencial também para inibir eventuais situações de
conflito de interesse dos seus membros, por meio de um efetivo controle social, o que
vai ao encontro, inclusive, da Lei de Acesso à Informação, nº 12.527/2011,
regulamentada pelo Decreto 7.724/2012, o qual define que “é dever dos órgãos e
entidades promover, independente de requerimento, a divulgação em seus sítios na
Internet de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou
custodiadas”.
Causa:
Deficiências na regulamentação dos Grupos de Trabalho Nacional e Estaduais,
ocasionando fragilidades quanto a definição dos objetivos e das competências do GTN e
dos GTEs, da representatividade das Superintendências na composição dos GTEs, e da
publicidade dos resultados de seus trabalhos.
Manifestação do Auditado:
A Unidade informou, quando da manifestação ao Relatório Preliminar, a
necessidade de realizar uma “revisão das atribuições tanto do GTN quanto dos GTEs, à
luz do acúmulo das atividades desenvolvidas ao longo desses anos em que eles foram
instituídos, bem como do que foi destacado na orientação desta CGU, definindo o papel
mais estratégico do GTN, e deixando mais claro o papel dos GTEs, que em momento
nenhum devem assumir a função pública da gestão do patrimônio público”.
Além da revisão das atribuições, a qual resultará na alteração das Portarias de
instituição do GTN e dos GTEs, minutas de regimento interno serão discutidas em
reunião do Grupo de Trabalho Nacional prevista para o final de janeiro de 2014. De
acordo com a Unidade, a previsão é de que em 90 dias, a partir de 01/01/2014, seja
finalizada a revisão das citadas Portarias, bem como publicado o regimento interno do
GTN, sendo este último utilizado para iniciar a contagem do prazo, também de 90 dias,
para publicação dos regimentos internos dos GTEs.
No que se refere à composição do GTN e dos GTEs, foi informado que a revisão
ou alteração “será definida a partir da nova composição do Conselho Nacional das
Cidades, e dos Conselhos Estaduais das Cidades pois, tanto o GTN quanto os GTEs
foram instituídos a partir de demanda dos segmentos do Conselho Nacional das
Cidades”, e que a indicação dos membros ocorre pelos segmentos que compõem tais
Conselhos.
15
Quanto à duração dos mandatos, foi definido que o mesmo corresponde ao dos
conselheiros das Cidades, nas duas esferas, e que a definição das suplências segue o
mesmo rito da indicação dos membros titulares.
Por fim, referente à divulgação das deliberações e atos praticados pelo GTN e
GTEs a Unidade informou que tais informações serão inseridas no sítio eletrônico da
SPU no prazo de 06 (seis) meses, a partir de 01/01/2014, e que após transcorrido esse
prazo passará a ser feita sistematicamente, a partir das aprovações das atas dos
encontros.
Análise do Controle Interno:
Quanto às competências, responsabilidades e composição do GTN e dos GTEs,
as informações apresentadas pela Unidade confirmam as fragilidades verificadas pela
equipe de auditoria no que se refere à ausência de uma definição formal. Mais ainda,
especificamente no que se refere às competências, a necessidade de normatização fica
latente ao verificar-se que, conforme os gestores, esses grupos teriam acumulado
atividades diversas ao longo de seus anos de criação.
Visto que as Portarias de criação tanto do GTN quanto dos GTEs apenas
definem seus objetivos, a sinalização da SPU no sentido alterar tais instrumentos e
publicar os regimentos internos aponta uma possível solução para as citadas
fragilidades, uma vez que a Unidade já dispõe de diversos critérios e regras definidos,
conforme relatado pelos gestores, porém carente de normatização.
Vale ressaltar que os mecanismos a serem utilizados devem ser adequados, não
se resumindo ao disposto, por exemplo, em Notas Técnicas, devendo buscar o
esgotamento da matéria, inclusive regulamentando critérios tais como formas de
indicação dos membros, duração dos mandatos, limites de recondução dos membros da
sociedade civil e suplência, além de produzidos e publicados de forma tempestiva.
Ainda, no que se refere à divulgação das deliberações e atos praticados pelos
Grupos de Trabalho Nacional e Estaduais, as informações apresentadas pela SPU
corroboram com o já relatado pela equipe de auditoria, apresentando prazos e soluções
que, caso implementadas, podem sanar as fragilidades verificadas, motivo pelo qual
serão acompanhadas por meio do Plano de Providências Permanente.
Cabe ressaltar, entretanto, que, ao analisar a manifestação da Unidade no que se
refere à sobreposição dos “objetivos” do GTN em relação aos definidos para os GTEs,
verificou-se que a SPU ateve-se a informar a necessidade de revisão das “atribuições”
dos citados Grupos de Trabalho, não mencionando, em sua resposta, o problema
decorrente da publicação na Portaria nº 296, de 04/10/2011, conforme citado no
decorrer deste item do relatório. Com isso, entende-se que a Secretaria deve buscar a
edição e publicação de um novo instrumento capaz de dirimir a incoerência relatada, no
que se refere à sobreposição dos objetivos dos Grupos de Trabalho, dando uma caráter
mais estratégico ao GTN.
Recomendação 001:
Recomendamos à SPU/MP que redefina, formalmente, os objetivos do GTN, de modo a
evitar a sobreposição em relação aos definidos para os GTEs e a garantir o caráter
estratégico do Grupo de Trabalho Nacional.
16
Recomendação 002:
Recomendamos à SPU/MP que defina, formalmente, quais as competências, as
responsabilidades e a composição, tanto do Grupo de Trabalho Nacional quanto dos
Grupos de Trabalho Estaduais, em consonância com os objetivos estabelecidos para
ambos e levando-se em consideração as competências indelegáveis da SPU.
Recomendação 003:
Recomendamos à SPU/MP que regulamente o funcionamento dos Grupos de Trabalho,
tanto Nacional quanto Estaduais, prevendo a composição, forma de indicação, duração
dos mandatos e eventuais limites de recondução dos membros da sociedade civil,
suplência e prazo para elaboração do regimento interno.
Recomendação 004:
Recomendamos à SPU/MP que promova a ampla divulgação das deliberações e atos
praticados pelos Grupos de Trabalho Nacional e Estaduais.
1.1.1.4 Constatação
Possibilidade de adoção de procedimentos que garantam maior impessoalidade na
escolha das entidades privadas sem fins lucrativos beneficiadas com a destinação
patrimonial de imóveis da União.
Neste tópico, a análise concentra-se no fluxo das ações da SPU no que se refere
à definição da entidade a ser beneficiada pela destinação patrimonial de imóveis para
fins de habitação de interesse social executadas em parceria com o terceiro setor.
Quanto ao primeiro caso concreto analisado, referente à destinação de imóvel em
Riacho Fundo II, verificou-se que em setembro de 2005 foi celebrado Convênio de
Cooperação Técnica entre os Ministérios das Cidades, do Meio Ambiente, da Cultura e
do Planejamento e o Governo do Distrito Federal – GDF, com a finalidade de
desenvolver ações conjuntas para regularização fundiária e implantação de políticas
habitacionais. Em decorrência, foi instituído um Comitê Gestor paritário composto por
10 membros indicados pelas partes envolvidas.
Em sua primeira reunião, o Comitê Gestor definiu 4 áreas prioritárias para sua
atuação, constituindo Grupos de Trabalho específicos para cada uma delas, com
participação paritária da União, do GDF e da comunidade local. Dentre essas,
destacava-se a área de 1.265.327m² de propriedade da União em Riacho Fundo II – 4ª
Etapa, localizada no Distrito Federal/DF, que estava desocupada à época, e para a qual o
Comitê Gestor definiu como representante da comunidade local a “Coalizão de Luta
Pela Moradia”, que representava diversas entidades relacionadas ao pleito habitacional.
O Grupo de Trabalho específico de Riacho Fundo II – 4ª Etapa propôs arranjo
definindo as seguintes atribuições de cada ator:
•
Secretaria do Patrimônio da União: ceder sem ônus ao GDF toda área de uso
institucional e comercial e, ao movimento organizado, a área habitacional;
•
MCidades: liberação dos recursos do Crédito Solidário;
•
GDF: promover o licenciamento do empreendimento, detalhar e aprovar o
projeto urbanístico e dotar a área de infraestrutura; e
17
•
Coalizão: indicar as famílias a serem atendidas junto à Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Habitação – SEDUH e à Caixa Econômica Federal –
CEF.
Essa proposta foi aprovada pelo Comitê Gestor e, posteriormente, a Coalizão
indicou a Associação Pró-Morar do Movimento Vida de Samambaia – AMMVS como
representante de 207 entidades a serem beneficiadas pelo projeto habitacional a ser
desenvolvido na área, já definindo, inclusive, a quantidade de unidades habitacionais a
serem concedidas a cada uma delas, necessárias ao atendimento de cerca de 5.000
famílias.
Assim, em maio de 2006, foi publicada portaria ministerial autorizativa de
CDRU, delimitando a área a ser cedida, e aviso de dispensa de licitação, além de
firmado contrato de CDRU entre a União, representada pelo Procurador-Chefe da
Fazenda Nacional no Distrito Federal, e a AMMVS.
Ressalta-se que esse processo foi iniciado no ano de 2005, ou seja, anteriormente
à criação dos Grupos de Trabalho Nacional e Estaduais citados nos fluxogramas.
Importante citar, nesse momento, que o Comitê Gestor restringiu, desde o início,
suas tratativas com o movimento “Coalizão de Luta Pela Moraria” que participou
inclusive da definição da política habitacional a ser desenvolvida na área em questão,
culminando na decisão de destinar o terreno a uma entidade por ela indicada, qual seja a
AMMVS, que representaria as demais 207 entidades participantes.
Sobre esse assunto, a CONJUR/MP manifestou-se condicionando a
possibilidade de dispensa de licitação com a AMMVS à verificação por parte da
SPU/DF de que a referida entidade representasse todas as demais associações e/ou
cooperativas habitacionais do Distrito Federal.
Como providência à manifestação da CONJUR/MP, a SPU/DF publicou aviso
de dispensa de licitação com a citada associação e solicitou reexame por aquele órgão
consultivo em função das alterações promovidas pela Medida Provisória nº 292/06. Este
instrumento alterou o art. 17, inciso I, alínea “f” da Lei nº 8.666/93, o qual dispõe sobre
a dispensa de licitação para os casos de destinação de imóveis no âmbito de programas
habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da Administração Pública
especificamente criados para esse fim.
Porém, apesar do embasamento legal utilizado pela Unidade, entende-se que,
como forma de melhor atender ao interesse público, é possível adotar procedimentos
que garantam maior impessoalidade na escolha das entidades, em contraponto ao
verificado nos autos, nos quais não há qualquer indício de oportunidade de manifestação
de interesse por parte de outras entidades, assim como não há, também, qualquer
comprovação de que a citada entidade representasse todas as associações e/ou
cooperativas habitacionais do Distrito Federal, conforme inicialmente solicitado pela
CONJUR/MP.
O outro processo analisado se refere à destinação realizada em favor da
Cooperativa Habitacional do Recanto das Emas – COOHREMAS.
Em maio de 2009, a entidade solicitou à SPU/DF parceria para implementação
do projeto, por meio da disponibilização por aquela Superintendência de um terreno de
800m2, até então de propriedade da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil
– NOVACAP, empresa pública de propriedade do GDF e da União.
18
Em julho de 2010, após solicitação da Superintendente da SPU/DF, a
TERRACAP adquiriu e doou o imóvel à União, que, em dezembro daquele ano,
procedeu à avaliação por parte da equipe técnica da Superintendência, determinando seu
valor em R$ 1.600.000,00.
Em janeiro de 2011, a COOHREMAS reitera sua solicitação à SPU/DF, mas
acrescentando que o projeto seria financiado com recursos do Programa Minha Casa
Minha Vida a ser habilitado e contratado junto à CEF.
No mês seguinte (fevereiro de 2011), a SPU/DF elabora a Nota Técnica nº 022011/SIRDE/SPU/DF, na qual se posiciona favoravelmente à Cessão à entidade e
encaminha os autos ao Órgão Central da SPU para manifestação da Coordenação-Geral
de Habitação e Regularização Fundiária/SPU/MP, com posterior encaminhamento para
a CONJUR/MP e, enfim, submetendo-o à consideração da Sra. Secretária do Patrimônio
da União.
Em 09/02/2011 a SPU/MP publica no Diário Oficial da União a PDISP do
imóvel, datada do dia anterior, e o extrato da dispensa de licitação, concedendo o
imóvel à COOHREMAS. Simultaneamente, foi publicada pela SPU/DF a autorização
da CDRU àquela entidade, datada de 02/02/2011.
Apenas posteriormente os autos foram encaminhados à Consultoria Jurídica do
Ministério – CONJUR/MP, que constatou não haver no processo manifestação do
Órgão Central da SPU sobre o assunto, apesar de imprescindível, recomendando o envio
do feito àquela Secretaria, a qual se manifestou pela legalidade e conveniência da cessão
em tela.
Assim, após a devolução dos autos à CONJUR/MP, a análise ressaltou que a
manifestação daquela Pasta antes da publicação da Portaria autorizativa de cessão, e não
posteriormente como foi realizado, revela-se mais seguro e eficaz aos interesses da
União.
Por fim, após tal análise, a cessão da área foi concretizada por meio de contrato
de CDRU, firmado em 23/03/2011.
Nesse processo, assim como no caso de Riacho Fundo II – 4ª Etapa, já analisado
anteriormente, verificou-se que, apesar da Lei 8.666/93 possibilitar a dispensa de
licitação, a Unidade poderia valer-se de procedimentos que garantissem uma maior
impessoalidade na escolha da entidade a ser beneficiada.
Entretanto, na destinação realizada em Ceilândia, verificou-se que a
Superintendente do Patrimônio da União no Distrito Federal atendeu diretamente ao
pleito da Cooperativa, sem permitir que outras entidades manifestassem interesse em
desenvolver projeto habitacional na respectiva área. Mais ainda, constatou-se que a
União sequer detinha posse de terreno que satisfizesse as características demandadas
pela COOHREMAS e que, por isso, passou a articular com o Governo local no intuito
de adquirir, por doação, o terreno futuramente concedido à entidade por meio de
contrato de CDRU. Agrava a questão o fato de a manifestação do Órgão Central ter
ocorrido posteriormente à publicação da portaria autorizativa, conforme identificado
pela própria CONJUR/MP.
19
Causa:
Utilização de modelo para destinação dos processos selecionados na amostra que não
garantiu a possibilidade de manifestação de interesse de outras entidades,
comprometendo a impessoalidade dos processos de escolha das cessionárias.
Manifestação do Auditado:
Questionada sobre o diagnóstico referente à destinação de Riacho Fundo II e
sobre as eventuais medidas que teriam sido adotadas para assegurar a legitimidade no
processo de escolha da entidade beneficiária do imóvel em Ceilândia, a SPU/MP,
inicialmente, manifestou-se apenas quanto ao primeiro caso até a conclusão do relatório
preliminar, conforme citado no item 1.1.1.10. Dentre as informações prestadas, a
Unidade não se pronunciou sobre o procedimento utilizado para escolha da cessionária.
Entretanto, relatou fragilidades no modelo no que se refere à representação das demais
entidades beneficiárias pela AMMVS, bem como as medidas estruturantes adotadas.
Conforme informado pelos gestores e descrito no “passo a passo” constante do
item 1.1.1.1 deste relatório, o fluxo de ações atualmente sugerido pelo Órgão Central,
para ser utilizado nas destinações ora em comento, prevê chamamento público para que
as entidades habilitadas pelo MCidades manifestem interesse pelo imóvel para
desenvolvimento de projeto habitacional. Tal convocação, atualmente, é realizada por
meio de publicação de Portaria de Declaração de Interesse do Serviço Público – PDISP
no Diário Oficial da União.
Adicionalmente, quando da análise do relatório preliminar, a SPU informou um
aprimoramento e uma padronização, por meio da Portaria nº 292, de 14/10/2013, dos
procedimentos que as Superintendências devem passar a adotar quando realizarem
chamamento público. Este instrumento definiu regras relativas ao conteúdo da cartaproposta a ser entregue pelas entidades, vinculação da seleção ao Programa Minha Casa,
Minha Vida – Entidades, critérios de desempate para os casos em que houver mais de
uma entidade interessada, prazo para manifestação de interesse, dentre outros.
No tocante à escolha das entidades nos casos concretos abordados pela equipe de
auditoria, a Unidade informou que “os processos seguiram as regras vigentes à época
das destinações”.
Especificamente no que se refere à destinação de área da União em Riacho
Fundo II – 4ª Etapa, relatou que foi adotado o processo de seleção promovido pelo
Ministério das Cidades e que, apesar de a destinação ter sido feita diretamente à
AMMVS, esta representava a Coalizão Pela Moradia Popular, instituto criado pelas
próprias entidades. Adicionalmente, a Unidade citou entidades ligadas à Coalizão que
representavam os interesses da população organizada no tema moradia, tanto no âmbito
nacional quanto no Distrito Federal.
Por fim, quanto ao caso específico de destinação da área em Ceilândia à
COOHREMAS a Secretaria se restringiu a acrescentar a informação de que “a entidade
solicitou a área à SPU em período anterior à instituição de GTE/DF que ocorreu em
25/08/2009”.
Análise do Controle Interno:
No que se refere à manifestação dos gestores quanto aos casos concretos
analisados, em relação a destinação de Riacho Fundo II – 4ª Etapa realizada diretamente
à AMMVS, a SPU afirmou que as entidades ligadas a Coalizão representavam a
20
população interessada à época. Porém, face ao tempo decorrido, não é possível avaliar a
representatividade da Coalizão dada a impossibilidade de, atualmente, se verificar qual
era o universo de entidades existentes naquele período.
Quanto à destinação de imóvel em Ceilândia, os gestores informaram apenas que
“a entidade solicitou a área à SPU em período anterior à instituição de GTE/DF que
ocorreu em 25/08/2009”. Entretanto, independentemente da instituição do citado Grupo
de Trabalho, o princípio da impessoalidade, preconizado no art. 37 da Constituição
Federal de 1988, deve ser sempre buscado visando atender ao interesse público.
Nesse sentido, entende-se que devem ser adotados procedimentos que garantam
a maior impessoalidade possível na escolha das entidades privadas sem fins lucrativos
beneficiadas com a destinação patrimonial de imóveis da União, em contraponto ao
identificado quando da análise dos processos constantes da amostra, nos quais se
verificou que a publicação da PDISP não teve a função de convocar entidades para que
manifestassem interesse nos respectivos imóveis da União.
Tal fato fica evidente ao observar-se que, no caso concreto da área na Ceilândia,
a SPU/DF destinou o imóvel diretamente para a COOHREMAS, conforme já descrito.
Adicionalmente, constatou-se que a publicação da PDISP teve efeito meramente formal,
visto que ocorreu simultaneamente à publicação da autorização de cessão à entidade,
bem como do respectivo extrato de dispensa de licitação, inclusive não abrindo prazo
para manifestação de demais interessadas.
No intuito de garantir que a publicação da PDISP possa reduzir os riscos
relacionados à ausência de impessoalidade na escolha das entidades, a SPU poderia se
inspirar na legislação infralegal que trata de repasse de recursos para entidades sem fins
lucrativos, em especial o Decreto nº 6.170/2007 e a Portaria Interministerial nº
507/2011.
Na citada legislação é estabelecido que o chamamento público deverá
estabelecer critérios objetivos visando à aferição da qualificação técnica e capacidade
operacional dos proponentes e que o resultado deverá ser devidamente fundamentado
pelo órgão ou entidade concedente.
Assim, de acordo com a Portaria Interministerial nº 507/2011, o edital de
chamamento público deve conter, no mínimo, as seguintes informações, que também
podem se aplicar ao caso de destinação:
a) especificação do objeto da parceria;
b) datas, prazos, condições, local e forma de apresentação das propostas;
c) datas e critérios objetivos de seleção e julgamento das propostas; e
d) previsão de contrapartida, se for o caso.
Ao se utilizar as boas práticas existentes no regramento de convênios, contratos
de repasse e termos de parceria, a Secretaria estará buscando garantir a impessoalidade
na escolha da entidade privada sem fins lucrativos. Isso ganha maior relevância ao se
observar a metodologia adotada pela SPU para a destinação, que traz para si mesma a
responsabilidade pela seleção da cessionária, ao invés de utilizar o processo de seleção
adotado pelo Ministério das Cidades, conforme detalhado no item 1.1.1.5.
Entretanto, além dos aspectos técnicos relacionados ao chamamento público,
citados anteriormente, há que se propiciar o controle social, o que é alcançado a partir
da transparência e da publicidade, conforme detalhado no item 1.1.1.8 deste relatório.
21
Nesse sentido, novamente o Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial nº
507/2011 podem servir de inspiração por estabelecerem que deverá ser dada publicidade
ao chamamento público, pelo prazo mínimo de 15 dias, bem como ao seu resultado, que
deve permanecer acessível por pelo menos 5 anos, especialmente por intermédio da
divulgação na primeira página do sítio oficial do órgão ou entidade concedente.
Cabe registrar que a publicação da Portaria nº 292, de 14/10/2013, informada
pelos gestores na manifestação ao relatório preliminar, pode, de fato, institucionalizar a
figura do chamamento público, o que sinalizaria uma evolução no que se refere à
observância ao princípio da impessoalidade. Cabe ressaltar que a análise do conteúdo da
citada Portaria não foi escopo do presente trabalho de auditoria, o que será efetuado na
análise do Plano de Providências Permanente. Entretanto, verificou-se que esse
instrumento não estabelece a obrigatoriedade de que as Superintendências realizem o
chamamento, mas tão somente informa às entidades da possibilidade de manifestarem
interesse pelo imóvel da União.
Por essa razão, entendemos ser imprescindível que essa obrigatoriedade seja
formalmente institucionalizada, inclusive com a definição de prazos para a manifestação
de interesse pelas entidades, de modo a garantir que a PDISP não tenha efeito
meramente formal, conforme verificado no caso concreto da área na Ceilândia.
Recomendação 001:
Recomendamos que a SPU/MP estabeleça, formalmente, a obrigatoriedade de
realização chamamento público específico para cada processo de destinação patrimonial
de imóveis para fins de habitação de interesse social executadas em parceria com
entidades privadas sem fins lucrativos, dando ampla publicidade a tal instrumento, que
deverá conter:
a) especificação do objeto da parceria;
b) datas, prazos, condições, local e forma de apresentação das propostas;
c) datas e critérios objetivos de seleção e julgamento das propostas; e
d) previsão de contrapartida, se for o caso.
Recomendação 002:
Recomendamos que a SPU/MP defina, formalmente, que deve ser dada publicidade do
chamamento público em sítio na internet por um período mínimo de 15 dias antes do
início do prazo dado para que as entidades manifestem interesse, bem como de seu
resultado, pelo prazo mínimo de 5 anos.
1.1.1.5 Constatação
Possibilidades de melhorias no fluxo de destinação patrimonial de imóveis da
União para fins de provisão habitacional de interesse social, que adotam como
estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos.
Conforme já disposto, foi criado Grupo de Trabalho por meio da Portaria nº 80,
de 27/03/2008, posteriormente denominado Grupo de Trabalho Nacional – GTN. Um de
seus resultados foi a elaboração de fluxo integrando a seleção de imóveis da União à
22
seleção de projetos pelo Ministério das Cidades no âmbito da Ação de Apoio à
Produção Social da Moradia, do Programa de Habitação de Interesse Social.
Tal integração resultou na alteração da Instrução Normativa nº 47 do Ministério
das Cidades, que passou a fazer menção ao papel da Secretaria do Patrimônio da União
no processo, nos seguintes termos:
“Propostas a serem desenvolvidas em imóveis de propriedade da
União só poderão ser selecionadas quando contemplem áreas para as
quais haja processo de cessão iniciado junto à Secretaria do
Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, ou em áreas disponibilizadas para esta seleção em portaria
daquela Secretaria” (item 4.5, capítulo XII).
Resumidamente, definiu-se que os projetos a serem desenvolvidos em imóveis
da União poderiam ser contemplados com recursos do programa habitacional em duas
situações, quais sejam: nos casos em que as entidades apresentam propostas para áreas
selecionadas pelo Grupo de Trabalho e disponibilizadas pela Secretaria ao MCidades
em portaria; ou nos casos em que a própria entidade já for parte em processo de cessão
em andamento nas Superintendências.
No primeiro caso, em sendo selecionada no âmbito de processo seletivo
promovido pelo Ministério das Cidades, a entidade seria contemplada tanto com a
cessão do imóvel público quanto com os recursos financeiros necessários para executar
o projeto proposto. No segundo caso, a cessionária do imóvel público já estaria definida
pela SPU/UF correndo, entretanto, o risco de não conseguir a obtenção de recursos para
implementação de projeto habitacional, caso não obtenha aprovação do projeto no
âmbito da seleção promovida pelo MCidades.
Pelo que se observou, e com base nos esclarecimentos prestados pelos gestores,
a SPU/MP atualmente não tem se valido da primeira hipótese de destinação acima
mencionada. A única forma descrita e informada pela Unidade está relacionada ao
segundo modelo, com a Secretaria se responsabilizando pela seleção da entidade
cessionária, o que implica na necessidade em se adotar procedimentos específicos, de
forma a garantir impessoalidade, conforme tratado no item 1.1.1.4.
Tal processo conduzido pela SPU/UF está expresso no fluxograma e no “passo a
passo” descritos item 1.1.1.1 do presente relatório, o qual passa a ser analisado a partir
de agora, a exceção dos itens tratados em pontos específicos.
As primeiras etapas do fluxo referem-se à análise da aptidão do imóvel para
habitação, no intuito de determinar o potencial construtivo dos imóveis, observadas as
legislações ambiental e de uso do solo aplicáveis, e às vistorias participativas realizadas
conjuntamente pela SPU/UF, CEF e representantes dos GTEs que visam verificar in
loco, dentre outras coisas, as condições do imóvel e da infraestrutura local.
Na Nota Técnica Conjunta nº 322 – SPU/MP, de 20/10/2008, que relata os
trabalhos iniciais do GTN, são elencados os critérios definidos à época para as referidas
etapas do fluxo: (i) Descrição do imóvel; (ii) Potencial construtivo do imóvel,
considerando a legislação urbanística municipal (uso e ocupação – taxa de ocupação,
índice de aproveitamento, gabarito e recuos) e os critérios gerais do programa definidos
pelo Conselho Gestor do FNHIS; (iii) Restrições e impedimentos ambientais, se
existentes; (iv) Situação patrimonial e fiscal do imóvel; (v) Existência de benfeitorias e
estado de conservação.
23
Entretanto, nos casos concretos analisados não foram encontrados quaisquer
documentos que comprovem a execução prévia dessas atividades, o que culminou, no
caso da destinação do imóvel em Ceilândia, na concretização do risco que tais etapas
visam minimizar: destinação do imóvel com capacidade incompatível com o projeto
apresentado pela entidade e objeto da CDRU, com a consequente redução posterior do
atendimento de 72 para 60 famílias, conforme detalhado no item 1.1.1.7 deste relatório.
Novamente, frisa-se a importância da normatização de tais procedimentos, a
exemplo de orientações normativas e manuais que tenham o condão de balizar o
trabalho realizado pelas Superintendências, no intuito de garantir sua correta execução,
conforme já mencionado no item 1.1.1.2.
Nesse momento, cumpre destacar outro aperfeiçoamento possível nesta etapa,
proveniente da necessidade de uma maior integração entre a SPU e o MCidades. Os
únicos requisitos pré-definidos para aceitabilidade de propostas das entidades são: estar
sediada no estado da SPU/UF ofertante do imóvel; e estar habilitada junto ao MCidades
como Entidades Organizadoras (EO) no âmbito dos programas de habitação de interesse
social.
Esta habilitação promovida pelo MCidades é realizada para atender o disposto
no §6º do art. 12º da Lei 11.124/05, que estabelece requisitos para o repasse de recursos
às entidades em questão, em especial, o funcionamento regular há pelo menos 3 anos e a
definição de valor-limite de aplicação por projeto e por entidade. Atualmente, as
entidades são habilitadas segundo os níveis A, B, C e D, estabelecidos na Portaria nº
107/2013, que dizem respeito à quantidade de unidades habitacionais que poderão ser
apresentadas simultaneamente em projetos de habitação de interesse social junto aos
programas geridos pelo Ministério, conforme segue:
Quadro. Unidades habitacionais
Qtde. de unidades
Nível
habitacionais
A
50
B
200
C
500
D
1000
Fonte: Portaria MCidades nº 107/2013.
Visto que a SPU vem adotando como estratégia a escolha da entidade em
processo seletivo conduzido no âmbito da própria Secretaria, os procedimentos
desenvolvidos no fluxo deveriam verificar a existência de projetos já apresentados e
aprovados pelas proponentes junto ao Ministério das Cidades no intuito de evitar a
cessão de imóvel público a entidades que já tenham atingido o limite de unidades
habitacionais definidos na habilitação.
Quanto à etapa referente à individualização da CDRU para cada família
beneficiada, de acordo com a minuta padrão de contrato, cabe à entidade “(...) fornecer
à União, representada pela Superintendência do Patrimônio da União no(a)
__________ (SPU/___), os dados cadastrais dos beneficiários, bem como as peças
técnicas necessárias para a inscrição dos desmembramentos e transferências de direito
real de uso efetivados” e “(...) transferir gratuitamente os direitos e as obrigações
relativos às parcelas do imóvel (...) averbando tais transferências junto ao Cartório de
Registro de Imóveis e à Superintendência do Patrimônio da União no(a)
_____________” [original sem grifo].
24
Porém, em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201314697/006, foi informado
que este procedimento não é padrão, podendo a própria SPU responsabilizar-se pela
execução de tal atribuição. Vale frisar, entretanto, que não há uma definição dos casos
em que deve-se utilizar uma ou outra forma de execução da referida etapa.
Cabe registrar que não foi analisada a legalidade da delegação de tal
competência ao cessionário, apenas com averbação junto à SPU. Entretanto, a opção por
tal procedimento, somada à ausência de verificação prévia dos beneficiários indicados,
por parte da Secretaria, aumenta a fragilidade do processo.
Por fim, analisou-se o fluxo resultante do Plano de Aceleração de Áreas para
Habitação constante do item 1.1.1.1 deste relatório, o qual tem como objetivo reduzir os
trâmites de destinação por meio da desvinculação da assinatura do contrato de CDRU
da análise e aprovação do projeto habitacional pela CEF e MCidades, conforme
disposto no Memorando Circular nº 116/2013 – SPU/MP.
No modelo anterior, após ser selecionada, a entidade recebia carta de anuência,
emitida pela Secretaria, para permitir-lhe dar continuidade aos trâmites necessários para
aprovação do projeto junto às diversas instâncias e, somente após vencidas essas etapas,
seria assinado o contrato de CDRU. Já no modelo proposto, a Secretaria passa a firmar
o referido contrato logo após a seleção da entidade.
Tal mudança acarreta no aumento da necessidade de acompanhamento por parte
das SPU/UFs, visto que a continuidade dos contratos estaria condicionada à aprovação
de tais projetos.
Em que pese a Unidade utilizar como justificativa da iniciativa o fato da maior
parte dos processos de destinação levar pelo menos 1 ano para chegar ao final, a solução
proposta maximiza o risco inerente ao modelo adotado, qual seja a destinação do imóvel
à entidade que posteriormente encontre dificuldades para obter os recursos necessários à
execução do projeto.
Ao se adotar as duas últimas soluções descritas, quais sejam, a delegação, para
as entidades, da responsabilidade por firmar os contratos de cessão individuais com os
beneficiários finais; e o plano de aceleração, há necessidade ainda maior de
acompanhamento e fiscalização por parte da Secretaria do Patrimônio da União, o que
não está evidenciado em nenhum dos processos constantes da amostra analisada. Pelo
contrário, dada a magnitude das deficiências no acompanhamento da execução dos
contratos, detalhadas no item 1.1.1.7 deste relatório, tais medidas podem potencializar a
materialização dos riscos envolvidos nos processos de destinação.
Importa registrar que o novo fluxo referente ao Plano de Aceleração de Áreas
para Habitação suprimiu a obrigatoriedade de submeter a minuta do contrato de CDRU
a parecer prévio da CONJUR/MP, o que vai de encontro ao estabelecido no parágrafo
único do art. 38 da Lei 8.666/93, conforme segue:
“As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos,
acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e
aprovadas por assessoria jurídica da Administração.”
Causa:
Falta de pontos de controle suficientes ao longo do fluxo de destinação patrimonial de
imóveis da União para fins de provisão habitacional de interesse social, que adotam
como estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos.
25
Manifestação do Auditado:
Em manifestação ao relatório preliminar, a Unidade informou que fará proposta
ao Ministério das Cidades para discutir um novo fluxo, a partir do qual a seleção das
entidades se daria no âmbito daquela pasta. Além disso, relatou que a verificação da
existência de projetos já apresentados e aprovados pelas proponentes junto ao
Ministério das Cidades, no intuito de evitar a cessão de imóvel público a entidades que
já tenham atingido o limite de unidades habitacionais definidos na habilitação, já é
executado pela Secretaria por meio dos representantes da Caixa Econômica Federal e do
Ministério das Cidades que compõem os grupos de trabalho.
Quanto à análise de aptidão do imóvel para habitação, a Unidade relatou que tal
etapa faz parte do fluxo dos processos, reforçando o fato por meio da apresentação de
documentação comprobatória.
Porém, com relação à ausência de padrão na escolha da forma de titulação
individual, se realizada diretamente pela própria SPU ou pela entidade cessionária
delegada, a Unidade ateve-se a relatar cláusulas constantes dos contratos de CDRU, não
apresentando informações que abordassem a questão levantada pela equipe de auditoria.
Por fim, no que se refere à constatação de ausência de submissão da minuta de
contrato de CDRU ao parecer prévio da CONJUR/MP, com a implementação do Plano
de Aceleração de Áreas para Habitação, a Unidade destacou que “o fluxo de processos
de destinação prevê a submissão de todos os processos de destinação à Consultoria
Jurídica”, concluindo haver um equívoco no que se refere ao fluxograma constante do
item 1.1.1.1 deste relatório. Como decorrência do uso do referido Plano, a Secretaria
informou que há previsão de melhoria da ferramenta de monitoramento dos contratos.
Análise do Controle Interno:
Face à verificação da equipe de auditoria quanto à existência de processo de
seleção de entidades no âmbito do Ministério das Cidades, reforçada pela manifestação
da SPU corroborando com os fatos demonstrados, conclui-se que a Unidade deve
avaliar a possibilidade de utilizar-se do mecanismo utilizado naquela Pasta, o que
poderia evitar, inclusive, um retrabalho que acaba onerando a Administração Pública,
além de reduzir a carga de trabalho que poderia ser utilizada para o desenvolvimento de
outras atividades pela Secretaria.
No que se refere à execução de procedimentos que verifiquem a existência de
projetos já apresentados e aprovados pelos proponentes junto ao Ministério das Cidades
e à análise de aptidão do imóvel, em que pese a Unidade ter informado estas serem
rotinas adotadas nas destinações, deve-se registrar que nos processos analisados não
consta qualquer documentação comprobatória a respeito. Mais ainda, a verificação de
que estas etapas não constam do fluxo de ações atualmente utilizado, constante do Plano
de Aceleração de Áreas para Habitação, alerta para a necessidade de a SPU
institucionalizar a necessidade de seu cumprimento.
Nesse momento, vale ressaltar que a ausência de normativos que disciplinem os
processos de destinação de imóveis da União para fins de Provisão Habitacional de
Interesse Social que adote como estratégia de execução parcerias com entidades
privadas sem fins lucrativos tem demonstrado uma fragilidade capaz de comprometer
todo o processo, conforme já abordado no item 1.1.1.2. do presente relatório.
26
Quanto à titulação individual de imóvel da União aos beneficiários finais, frisase que a ausência de definição dos critérios que devam ser utilizados para definir se os
mesmos serão de responsabilidade da Superintendência ou da entidade cessionária não
foi justificado pela SPU. Nesse sentido, mais uma vez registra-se a necessidade de a
Unidade definir e institucionalizar tais regras, padronizando e elevando a qualidade dos
trabalhos desempenhados por suas unidades. Ainda, cumpre informar que a delegação
de tal competência deve vir acompanhada de procedimentos adicionais de
acompanhamento por parte da Secretaria, não se restringindo aos adotados pela CEF ou
pela própria entidade.
Apesar de a Unidade ter relatado que “o fluxo de processos de destinação prevê
a submissão de todos os processos de destinação à Consultoria Jurídica” e que,
consequentemente, haveria um equívoco na verificação da equipe de auditoria, deve-se
ressaltar que o fluxograma referente ao Plano de Aceleração de Áreas para Habitação
foi enviado pela própria SPU a essa unidade de controle interno, juntamente com a
informação de que o mesmo teria sido utilizado para orientar as Superintendências.
Com isso, entende-se que a Secretaria deve retificar tal inconsistência por meio
da elaboração de um novo fluxograma, ao qual deve ser dada ampla divulgação no
âmbito das Superintendências a fim de evitar possíveis equívocos futuros.
Finalmente, conforme já relatado, o Plano de Aceleração de Áreas para
Habitação eleva a necessidade de acompanhamento dos contratos de CDRU por parte
das SPU/UFs. Assim, a informação da Unidade sobre uma possível melhoria na
execução desta etapa corrobora com o posicionamento da equipe de auditoria, motivo
pelo qual será monitorada por meio do Plano de Providências Permanente.
Recomendação 001:
Recomendamos à SPU/MP que avalie a oportunidade e conveniência de priorizar as
destinações para entidades privadas sem fins lucrativos escolhidas no âmbito de
processo seletivo promovido pelo Ministério das Cidades.
Recomendação 002:
Recomendamos à SPU/MP que estabeleça, formalmente, a necessidade de que se
verifique, para as entidades selecionadas pela própria Secretaria, a existência de projetos
já apresentados e aprovados pelas proponentes junto ao Ministério das Cidades no
intuito de evitar a cessão de imóvel público a entidades que já tenham atingido o limite
de unidades habitacionais definidos na habilitação, bem como de que de tal análise
conste dos processos.
Recomendação 003:
Recomendamos à SPU/MP que estabeleça, formalmente, a necessidade de que conste,
em cada processo de destinação, os documentos referentes à análise da aptidão do
imóvel para habitação, no intuito de determinar o potencial construtivo dos imóveis,
observadas as legislações ambiental e de uso do solo aplicáveis, e a vistorias
participativas.
Recomendação 004:
Recomendamos à SPU/MP que verifique junto à CONJUR/MP a possibilidade de
delegar às entidades privadas sem fins lucrativos o encargo da titulação individual de
imóvel da União aos beneficiários finais, face as restrições de delegação de
27
competências. Em sendo possível, estabeleça, formalmente, quais os critérios devem ser
observados para se decidir se a responsabilidade pelos contratos de cessão individuais
deve recair sobre a Superintendência ou sobre o cessionário.
Recomendação 005:
Recomendamos à SPU/MP que estabeleça, formalmente, procedimentos de
acompanhamento para os casos específicos em que se opte por delegar às entidades a
celebração dos contratos individuais com os beneficiários, de modo a garantir a
adequação destes aos critérios da destinação.
Recomendação 006:
Recomendamos à SPU/MP que estabeleça, formalmente, procedimentos de
acompanhamento adicionais em decorrência da implementação do Plano de Aceleração
de Áreas para Habitação.
Recomendação 007:
Recomendamos à SPU/MP que altere o fluxo do PAAH de forma a prever
explicitamente a obrigatoriedade de submissão da minuta do contrato de CDRU a
parecer prévio da CONJUR/MP, dando ampla divulgação às Superintendências sobre tal
mudança.
1.1.1.6 Constatação
Possibilidade de melhoria da minuta padrão utilizada para os contratos de
concessão de direito real de uso.
Em que pese a ausência de institucionalização de procedimentos no que se refere
à destinação de imóveis da União para fins de Provisão Habitacional de Interesse Social
que adote como estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins
lucrativos, já tratada no item 1.1.1.2 deste relatório, e com base na análise realizada
sobre os contratos resultantes dos processos constantes da amostra, a equipe de auditoria
analisou a minuta padrão utilizada pela SPU e enviada em resposta à Solicitação de
Auditoria nº 201314697/005.
Vale ressaltar que tal documento refere-se ao modelo de contrato de cessão, sob
o regime de concessão de direito real de uso, visto que este instituto é o prioritariamente
utilizado em destinações que envolvem associações, cooperativas e entidades privadas
sem fins lucrativos, conforme informado pela Unidade. A seguir, inicia-se a análise das
cláusulas mais importantes.
Inicialmente, verificou-se que o referido documento define que “o imóvel deverá
se constituir e ser mantido como empreendimento habitacional de interesse social, a ser
destinado a famílias com renda de acordo com os critérios do Programa Minha Casa
Minha Vida - Entidades, que não possuam outro imóvel urbano ou rural”.
Nesse caso, resta evidente que a referida cláusula estabelece critérios a serem
exigidos dos potenciais beneficiários, a exemplo da renda máxima e impossibilidade de
ser proprietário de imóvel urbano ou rural, o que resulta na necessidade de definir,
também no contrato, a quem caberia verificar o atendimento de tais requisitos. Porém,
não foi identificada cláusula nesse sentido, que tivesse o condão de atribuir tal
competência a qualquer ator, seja no âmbito da própria Secretaria ou a outro
órgão/entidade, que passaria a assinar o contrato como partícipe.
28
A mesma constatação foi verificada no processo de destinação de imóvel da
União em Ceilândia/DF à COOHREMAS, desenvolvido no âmbito da SPU/DF, no qual
não consta definição do responsável pela verificação de atendimento, pelas famílias
indicadas pela Cooperativa, aos requisitos estabelecidos para o programa. Tal fato
enfraqueceu a legitimidade do processo visto que foram verificados diversos problemas,
a exemplo de múltiplos beneficiários com vínculos familiares e de famílias com renda
bruta superior ao limite estipulado pelo Programa. Ressalta-se que tais problemas
identificados foram comunicados à SPU, por meio da Solicitação de Auditoria nº
201314697/011, não havendo manifestação dentro dos prazos estabelecidos, conforme
tratado no item 1.1.1.10 do presente relatório.
Ainda no que se refere ao contrato de Concessão firmado entre a SPU/DF e a
COOHREMAS, constatou-se que o problema relativo à renda familiar ultrapassa a
questão dos valores superiores ao estipulado no contrato. A Cláusula Segunda define
que a execução do projeto será no âmbito do Programa “Minha Casa Minha Vida Entidades”, o que, de acordo com as regras do programa à época, limitaria o públicoalvo à renda bruta familiar de até R$ 1.395,00. Porém, tal regra é contrariada pelo
disposto no Parágrafo Terceiro da Cláusula Quarta do próprio contrato, o qual dispõe
que a renda máxima seria de cinco salários mínimos.
Já com relação ao processo de destinação de Riacho Fundo II – 4ª Etapa,
verificou-se que coube ao Governo do Distrito federal – GDF a atribuição de verificar o
enquadramento dos indicados nos critérios do programa. Porém, destaca-se que, apesar
de tal definição ter ocorrido desde o modelo inicial do contrato, tal ator não foi
inicialmente inserido como parte no contrato, fato ocorrido apenas com a edição de
termo aditivo, demonstrando fragilidade no planejamento no que diz respeito à
definição das partes.
Sobre a falta de definição das responsabilidades, no contrato, de cada ator no
processo de cessão, ressalta-se que a Lei nº 9.636/98 atribuiu à SPU o dever de
fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a
integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União. Com isso, não
obstante disposição ou silêncio contratual quanto às atribuições das partes, a
responsabilidade última por imóvel da União recai sobre a SPU.
Outro importante requisito está relacionado à ausência de definição de critérios
para substituição dos nomes inicialmente indicados pela Cessionária. Nesse ponto, vale
ressaltar que não consta da minuta padrão qualquer menção ao assunto, assim como
também não se faz presente nos dois processos constantes da amostra.
Visto que a minuta padrão é utilizada pelas diversas Superintendências, a
ausência da definição descrita do parágrafo anterior figura como uma fragilidade,
principalmente ao se considerar a recente experiência no âmbito da destinação de
Riacho Fundo II – 4ª Etapa. Tal processo tem sido alvo de diversas denúncias
veiculadas na mídia quanto a fraudes nas listas dos beneficiários, demonstrando o
quanto a ausência de definição do referido critério pode comprometer substancialmente
a legalidade e a legitimidade do processo de destinação.
A alínea “i” da cláusula quarta assim dispõe:
“à CESSIONÁRIA caberá transferir gratuitamente os direitos e as
obrigações relativos às parcelas do imóvel descrito e caracterizado
na CLÁUSULA SEGUNDA deste contrato às famílias de baixa renda
beneficiárias, averbando tais transferências junto ao Cartório de
29
Registro de Imóveis e à Superintendência do Patrimônio da União
no(a) _____________”
Porém, de acordo com a Unidade, tal atribuição poderia ficar a cargo da própria
Superintendência, conforme informado no item 1.1.1.5 deste relatório, o que não se
comprova pelo disposto na minuta padrão, a qual prevê apenas a possibilidade de que a
citada transferência seja realizada pela entidade.
Outro fator a ser analisado foi observado pela equipe de auditoria na alínea “d”
da cláusula quarta, descrita a seguir:
“d) os beneficiários finais, pessoas físicas, do empreendimento de
provisão habitacional ao qual se destina o imóvel somente poderão
transferir os imóveis mediante autorização prévia desta SPU/___ e da
Caixa Econômica Federal, somente após a quitação referente à
participação financeira do beneficiário no financiamento (artigo 6º, §
5º, III, e § 6º da Lei nº 11.977/2009) e alienar o bem após cinco anos
a partir da assinatura deste contrato de cessão.”
A parte final do item autoriza o beneficiário a alienar o imóvel após 5 anos a
partir da assinatura do contrato de cessão firmado entre a SPU e a entidade parceira,
demonstrando incoerência visto que o próprio tempo para conclusão das unidades
habitacionais poderia ultrapassar tal prazo, na medida em que há possibilidade de
possíveis prorrogações, a exemplo do caso concreto de destinação do imóvel localizado
na Ceilândia/DF. Mais coerente demonstra ser, portanto, a vinculação do prazo para
alienação à formalização dos contratos de cessão individuais com cada família.
Por fim, visto que o contrato tem o condão de definir, de forma clara e precisa,
os direitos, obrigações e responsabilidades dos diversos atores envolvidos, neste
instrumento deve-se fazer constar o objeto, as formas e a periodicidade de fiscalização,
como forma de buscar o cumprimento de suas cláusulas bem como evitar fragilidades
no acompanhamento da destinação, conforme detalhado no item 1.1.1.7. Sem isso,
torna-se demasiadamente dificultosa, por exemplo, a responsabilização por eventual
inexecução total ou parcial do pactuado, principalmente ao considerar-se as destinações
que envolvem parcerias com entidades alheias à Administração Pública.
Contudo, com relação ao disposto na minuta de contrato padrão apresentada pela
SPU/MP, cumpre informar que não consta qualquer previsão de fiscalização por parte
da Secretaria ou de suas Superintendências, problema que se agrava quando da análise
dos contratos constantes da amostra.
No processo de destinação do terreno à COOHREMAS o contrato menciona que
a referida entidade deve “dar condições para que a União realize fiscalizações
periódicas”. Já no processo de destinação de Riacho Fundo II – 4ª Etapa, definiu-se
apenas que “a presente concessão fica sujeita à fiscalização periódica por parte da
GRPU/DF”. Não consta, contudo, nos dois instrumentos analisados, definição de qual
tipo de fiscalização a entidade parceira estaria sujeita e, nem ao menos, como se daria
tal controle no âmbito dos referidos contratos. Destaca-se, especificamente quanto à
destinação de Riacho Fundo, que tal problema foi abordado inclusive pelo Parecer nº
1111-5.4.7/2013/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, do qual foram extraídos pontos
utilizados na análise de acompanhamento contratual constante do item 1.1.1.7 deste
relatório.
Registra-se também a ausência de previsão do dever de prestar contas pelas
entidades envolvidas, bem como sua forma e periodicidade, tanto na minuta padrão
30
quanto nos contratos iniciais analisados. Tal previsão tem origem no disposto no
parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal de 1988, conforme segue:
“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda,
ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”
[original sem grifo].
Dessa forma, a previsão desse dever nos contratos de CDRU torna-se essencial
para vincular as entidades a tal obrigação e, em outra instância, possibilitar um melhor
acompanhamento por parte das Superintendências.
Vale frisar a missão institucional da SPU, qual seja: “Conhecer, zelar e garantir
que cada imóvel da União cumpra sua função socioambiental, em harmonia com a
função arrecadadora, em apoio aos programas estratégicos para a Nação”. Em
decorrência de sua estrutura, formada pela Unidade Central e 27 Superintendências
Regionais do Patrimônio da União, entende-se que cabe ao primeiro a elaboração de
uma minuta padrão capaz de eliminar as fragilidades e lacunas apontadas, no intuito de
facilitar e viabilizar o trabalho desenvolvido no âmbito de suas Unidades
descentralizadas.
Causa:
Inexistência de cláusulas necessárias na minuta padrão de contrato de concessão de
direito real de uso, bem como fragilidades de algumas das já existentes.
Manifestação do Auditado:
A SPU, em manifestação ao relatório preliminar, informou, inicialmente, a
intenção de elaborar normativos visando melhorar a padronização dos procedimentos.
Ademais, especificamente quanto à minuta padrão dos contratos, informou que, apesar
de as responsabilidades dos atores deverem constar no contrato, “(...) não é atribuição
da SPU também habilitar os beneficiários finais já habilitados pela CAIXA (...)”.
De acordo com a Unidade, os critérios para substituição dos nomes inicialmente
indicados pela cessionária, o objeto, a forma e a periodicidade das fiscalizações, assim
como a forma e periodicidade de prestação de contas pela cessionária, deverão fazer
parte dos contratos de cessão.
No que se refere à formalização dos contratos individuais, de acordo com a
Secretaria existe a possibilidade de estes serem formalizados pela própria
Superintendência, porém, a SPU não pretende ter essa atribuição, pois acabaria
sobrecarregando sua força de trabalho. Além disso, relata que a vinculação do prazo
para alienação a partir da formalização dos contratos de cessão individuais com cada
família já consta dos contratos de cessão.
Análise do Controle Interno:
A manifestação da Unidade no sentido de elaborar normativos no intuito de
buscar uma padronização dos procedimentos de destinação corrobora com a análise da
equipe de auditoria, conforme já tratado em pontos deste relatório. Porém, deve-se
31
atentar para o fato de que os instrumentos utilizados pela Unidade devem suprir lacunas
atualmente existentes. Nesse sentido, em que pese a Secretaria ter informado não ser de
sua atribuição a habilitação dos beneficiários finais, cabendo esta à CEF, entende-se que
estas regras devem constar da minuta padrão, bem como dos contratos decorrentes.
Mais ainda, o contrato deve, na medida do possível, estabelecer as responsabilidades de
todos os atores envolvidos, dando maior segurança ao processo.
Quanto à ausência, nos contratos, do estabelecimento de critérios para
substituição dos nomes inicialmente indicados, verificou-se que a manifestação da
Unidade vai ao encontro das verificações da equipe de auditoria, a qual concluiu pela
necessidade de constar do instrumento contratual, bem como da minuta padrão, tal
dispositivo. Cabe registrar que este mesmo raciocínio pode ser aplicado à constatação
sobre a falta de regras a respeito do objeto, forma e periodicidade das fiscalizações e
prestações de contas.
A manifestação da SPU quanto a quem caberia a responsabilidade pela
formalização dos contratos individuais com cada família não desvirtua as constatações
aqui apresentadas. Isso se dá pois, conforme a própria Unidade informou, apesar de não
ter intenção de executar essa atribuição, tal possibilidade existe, o que incorre na
necessidade de normatizar os casos, conforme tratado no item 1.1.1.5 deste relatório,
bem como fazer constar da minuta padrão a ser utilizada pelas Superintendências.
Por fim, em que pese ter relatado que consta dos contratos o prazo para
alienação dos imóveis pelos beneficiários finais, ressalta-se que sua contagem inicial
deve ser a partir da formalização dos contratos individuais, ao contrário do que dispõe a
alínea “d” da cláusula quarta da minuta padrão, a qual faz referência ao contrato de
CDRU firmado com a cessionária.
Recomendação 001:
Recomendamos à SPU/MP que adicione na minuta padrão dos contratos sob análise,
cláusulas que abordem os seguintes itens:
•
Responsabilidades de cada um dos atores envolvidos no processo, inclusive
acerca da verificação do atendimento, pelos beneficiários, aos requisitos de
habilitação;
•
Critérios para substituição dos nomes inicialmente indicados pela cessionária;
•
Possibilidade de que os contratos de cessão individuais com cada família sejam
formalizados pela própria Superintendência, em contraposição ao já disposto na
alínea “i” da cláusula quarta;
•
Vinculação do prazo para alienação à partir da formalização dos contratos de
cessão individuais com cada família;
•
Objeto, forma e periodicidade das fiscalizações a serem realizadas pelas
Superintendências do Patrimônio da União; e
•
Forma e periodicidade da prestação de contas pela cessionária.
32
1.1.1.7 Constatação
Identificação de impropriedades/irregularidades na execução dos contratos
referentes aos processos de destinação em Riacho Fundo II – 4ª Etapa e em
Ceilândia - DF.
A Lei nº 8.666/93 estabelece normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a aquisições e alienações pelo setor público, dentre outras.
Estas últimas, conforme o art. 17 do referido normativo, podem ser materializadas por
meio de diversos instrumentos, a exemplo do aforamento, doação, venda, concessão de
direito real de uso, etc.
Em que pese o disposto quanto à dispensa de licitação para os casos de cessão de
imóveis para associações e cooperativas que desenvolvam atividades de interesse
público ou social, fica evidente a necessidade de observância, por parte da SPU, dos
princípios gerais da Lei e de seus preceitos, no que se refere à formalização e execução
dos contratos de Concessão de Direito Real de Uso – CDRU.
Entretanto, cumpre informar que, apesar de as Superintendências contarem com
uma área própria de fiscalização, não houve atribuição formal do acompanhamento das
obrigações contratuais a servidor específico ou a comissão de servidores, nos processos
analisados, contrariando o disposto no art. 67 da Lei de Licitações. Os problemas
resultantes de tal fragilidade se agravam com a constatação de que não constam
evidências de atuação efetiva e periódica, por parte da SPU, no que tange a tal
responsabilidade.
Especificamente no que se refere à destinação de Riacho Fundo II, conforme
informado no item 1.1.1.4 deste relatório, cita-se, primeiramente, que o processo
decorre de deliberação do Comitê Gestor do Convênio de Cooperação Técnica entre os
Ministérios das Cidades, do Meio Ambiente, da Cultura e do Planejamento e o Governo
do Distrito Federal – GDF, com a finalidade de desenvolver ações conjuntas para
regularização fundiária e implantação de políticas habitacionais, do qual a própria
SPU/MP fazia parte.
Em que pese as diversas atribuições definidas para essa instância deliberativa,
que afetam diretamente a execução do contrato de CDRU firmado entre a SPU/DF e a
AMMVS, não foi encontrada documentação que comprovasse sua atuação efetiva nos
autos do processo, salvo quanto à deliberação a respeito do formato do contrato, que
ocorreu até a 5ª Reunião, realizada em 16/12/2005.
Ainda, verificou-se que o prazo de vigência do referido Convênio se expiraria
em 2010 e que não consta do processo qualquer documento que comprove sua
prorrogação. Com isso, o Comitê Gestor estaria extinto, o que comprometeu
diretamente a legalidade e a legitimidade do processo, visto que não há sequer uma
redefinição das competências e atribuições vinculadas inicialmente ao Comitê. Este
deveria, inclusive, ratificar a finalização do cadastro dos ocupantes selecionados e
individualizados dos respectivos lotes, etapa crucial para se atingir o objetivo do
contrato.
Outro ponto a ser destacado, refere-se ao acompanhamento dos nomes indicados
pelas entidades para fins de habilitação. Neste caso, verificou-se que inicialmente a
AMMVS os encaminhava para a SPU/MP e, então, esta os enviava para habilitação
junto à CODHAB. Entretanto, esta constatou que os nomes estavam sendo
encaminhados sem a indicação dos critérios de escolha e das entidades aos quais os
beneficiários estavam vinculados, alertando a Secretaria sobre o ocorrido, além de
33
expressar um desconhecimento de informações essenciais ao efetivo controle, como
quais as entidades representadas pela AMMVS.
Somente em janeiro de 2011, após reiteradas provocações da CODHAB, a
SPU/MP alterou os procedimentos, quando então a associação passou a enviar os nomes
dos beneficiários diretamente à CODHAB, reduzindo, entretanto, uma possível
instância de controle a cargo da Secretaria.
Vale ressaltar que todas essas alterações nos procedimentos demonstram
fragilidades desde as definições dos moldes contratuais até o acompanhamento de sua
execução e que, em decorrência, a SPU/DF sequer conhecia, já em 2012, os
beneficiários finais que estavam sendo contemplados, conforme detalhado a seguir.
Nesse sentido, e no intuito de reforçar a deficiência no acompanhamento
contratual, cumpre informar que em 08/10/2012 havia 575 imóveis prontos na área e
que a Secretaria do Patrimônio da União desconhecia tais beneficiários, conforme
constatado por meio do Ofício nº 2.167/2012-SPU/DF. De acordo com as evidências
constantes do processo, apenas nesta data foi realizada fiscalização naquela localidade,
mesmo com a formalização do contrato tendo ocorrido em 26/05/2006. Por fim, em que
pese o quantitativo de unidades habitacionais prontas indicado acima, de acordo com o
relatório de fiscalização, as inspeções não estavam sendo realizadas pois achava-se que
a área estava vazia.
Quanto ao dever da entidade de prestar contas, o mesmo foi incluído em
16/04/2012 por meio do segundo termo aditivo ao contrato. Em que pese a cláusula
contratual não definir a periodicidade desta obrigação, observou-se que a SPU/DF, por
meio do Ofício nº 1860/2012-SPU/DF/MP, de 10/10/2012, solicitou que a entidade
apresentasse as prestações de contas existentes até 30/11/2012 e estabeleceu que a
periodicidade do cumprimento do disposto fosse semestral, iniciando-se em 31/01/13.
Porém, apesar de a SPU/DF ter oficiado a cessionária, não foi encontrado nos
autos qualquer documentação referente às prestações de contas, quando do exame dos
processos pela equipe de auditoria, em agosto de 2013.
Quanto ao processo de destinação de imóvel em Ceilândia, formalizado no
intuito de atender a 72 famílias, verificou-se que na última lista de beneficiários enviada
pela COOHREMAS à SPU/DF, constante das páginas 234 e 235 do processo
04991.000640/2009-00, anterior à assinatura do contrato, constam apenas 70 nomes.
Destes, somente 52 declararam a renda, sendo 22 acima de R$ 1.395,00, valor este
referente ao limite estabelecido para o Programa Minha Casa Minha Vida – Entidades,
à época.
Em que pese tais problemas apontados terem origem anterior à formalização do
contrato, constatou-se que não há, nos autos, qualquer evidência de ação por parte da
SPU/DF para saná-los no decorrer de sua execução. Mais ainda, deduz-se, em
decorrência de tal omissão, que a Unidade sequer tinha conhecimento de tais
inconsistências.
Além disso, ao analisar o referido contrato, observou-se que algumas cláusulas
impõem a necessidade de acompanhamento e fiscalização por parte da SPU/DF. Como
exemplo, cita-se o cumprimento dos prazos de 02 anos para aprovação do projeto e
também para execução da obra, prorrogáveis. Contudo, novamente, não constam dos
autos qualquer documento que evidencia uma prorrogação dos prazos ou que demonstre
uma ação de acompanhamento e/ou fiscalização que verifique o cumprimento do
pactuado pela cessionária.
34
Cumpre informar que consta do processo documento enviado pela Presidente da
COOHREMAS, de 07/12/2012, o qual informa diversos fatos relevantes, a exemplo da
alteração do número de famílias atendidas de 72 para 60 em função de limites no
potencial construtivo do imóvel, decorrente da legislação local, da contratação de
empresa de engenharia para execução da obra cujo valor por unidade habitacional além
de superar o limite estipulado pelo Programa provocou a desistência de 30 famílias e da
necessidade de reenquadramento quanto ao programa financiador.
Por fim, destaca-se que dentre os nomes indicados pela cessionária constam
múltiplos membros de pelo menos duas famílias, o que, em tese, pode estar violando os
princípios da equidade e da moralidade, além da legitimidade da iniciativa
governamental e do objetivo do programa.
Causa:
Ausência ou inefetividade no acompanhamento e fiscalização dos processos de
destinação patrimonial de imóveis da União para fins de provisão habitacional de
interesse social, que adotam como estratégia de execução parcerias com entidades
privadas sem fins lucrativos.
Manifestação do Auditado:
Diante dos problemas verificados quando da análise dos processos, a equipe de
auditoria questionou a Unidade a respeito das possíveis ações de acompanhamento e
fiscalização realizadas e as medidas adotadas, por meio das Solicitações de Auditoria
nºs 201314697/003, 201314697/005, 201314697/011 e 201314697/013.
No que se refere a designação formal de servidor ou de comissão de servidores
responsável pela fiscalização da execução contratual, inicialmente a SPU limitou-se a
informar que a responsabilidade por tal atribuição cabe à cada Superintendência,
ressaltando o papel desempenhado pelos GTEs. Porém, em manifestação ao relatório
preliminar, a Unidade acrescentou que, “(...) em conjunto com a SPU/DF, definiu e
formalizou comissão de servidores que ficará responsável pelo acompanhamento e
fiscalização dos contratos de CDRU com as entidades do DF (...)”.
Quanto ao processo de destinação de Riacho Fundo II – 4ª Etapa, primeiramente,
no que se refere ao Comitê Gestor do Convênio, foi informado, em resposta à
Solicitação de Auditoria, que a Unidade não detém a memória das reuniões ou suas atas.
Além disso, também desconhece como se deu o encerramento do Convênio ou a quem
coube assumir as atribuições do Comitê Gestor.
No que se refere à indicação das famílias, a SPU/MP comunicou não ter sido
informada pela AMMVS quanto aos beneficiários finais ou sobre a entrega de unidades
habitacionais. Ademais, acrescenta ter realizado reunião com representantes da CEF e
do MCidades, dos quais recebeu a informação de que 700 unidades estariam sendo
construídas por auto-financiamento. Além disso, reforça que há irregularidade na
ocupação das unidades entregues, tendo oficiado a AMMVS quanto à identidade,
histórico da indicação, seleção e habilitação dessas pessoas, bem como o GDF quanto à
habilitação dos mesmos.
Com relação às prestações de contas devidas pela AMMVS, a SPU/MP informa
não possuí-las, não tendo obtido resposta ao Ofício nº 1860/2012-SPU/DF/MP, nem
35
recebido àquelas referentes aos períodos posteriores. Acrescenta, ainda, que está
providenciando Ofício reiterando o pedido à cessionária.
No que se refere ao processo de destinação de imóvel em Ceilândia, apesar dos
questionamentos levantados pela equipe de auditoria não houve manifestação da
Unidade, conforme tratado no item 1.1.1.10 do presente relatório.
No entanto, com relação aos dois casos concretos, a SPU, em manifestação ao
relatório preliminar, informa estar sanando as irregularidades apontadas e
implementando ações capazes de melhorar o efetivo acompanhamento dos contratos.
Acrescenta, ainda, no que se refere ao contrato de CDRU firmado entre a SPU/DF e a
AMMVS, que possíveis lapsos contratuais que possam ensejar dúvidas e/ou dualidades
estão sendo tratados no 3º termo aditivo que se encontra em tramitação nas áreas
jurídicas do MP, da SEDHAB e da AMMVS.
Por fim, ressalta-se que a Unidade afirma que a fiscalização sobre a destinação
da área sempre foi garantida, pois os futuros beneficiários atendem/atenderão esta
finalidade, concluindo que estes estarão enquadrados no Programa Habitacional Minha
Casa Minha Vida, FGTS, Faixa II, não podendo ultrapassar 5 salários mínimos.
Análise do Controle Interno:
Com relação a atribuição formal da responsabilidade pelo acompanhamento de
cada contrato de CDRU, a servidor específico ou a comissão de servidores, pode-se
afirmar que a inserção deste elemento dentre as rotinas da SPU contribuiria para
promover um acompanhamento efetivo e tempestivo, pois o responsável, naturalmente,
passaria a conhecer mais as particularidades do contrato sob sua guarda e, ainda, da
própria entidade envolvida. Com isso, o detentor de tal responsabilidade poderia não só
adequar suas ações a um nível de risco percebido como também atuar no intuito de
agregar possíveis melhorias ao processo, a partir de uma maior articulação com as
diferentes áreas envolvidas no processo de destinação, especialmente a de fiscalização.
Porém, nota-se, diante das informações trazidas em manifestação ao relatório
preliminar, que a SPU definiu e formalizou comissão de servidores para ficar
responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos contratos apenas no âmbito da
SPU/DF. Entretanto, entende-se que essa forma adotada deve ser disseminada por todas
as Superintendências, face aos potenciais benefícios, conforme já abordado.
Com relação aos casos concretos analisados, concluiu-se que os fatos
apresentados pela SPU/MP não trazem novas informações que possam contrapor as
evidências relatadas pela equipe de auditoria. As informações inicialmente fornecidas
reforçam a ausência de um acompanhamento e/ou fiscalização efetivos dos casos
concretos analisados, ações estas que teriam o condão de sanar, ou ao menos dirimir, os
problemas que estão ocorrendo quando da execução dos contratos. Já as informações
prestadas quando da manifestação ao relatório preliminar, apesar de demonstrarem que
a atual gestão está preocupada com o assunto, restringiram-se a relatar que a Unidade
está sanando as irregularidades apontadas, não informando as medidas concretas e
pontuais que estão sendo adotadas quanto aos fatos apontados.
No que se refere ao processo de destinação de Riacho Fundo II – 4ª Etapa, a
participação da SPU/MP no Comitê Gestor do Convênio, a relevância das atribuições
delegadas pela Secretaria a esta instância, diretamente afetas à execução do contrato de
CDRU com a AMMVS, e o tamanho da área envolvida são incompatíveis com o
36
desconhecimento demonstrado pela Unidade no que se refere à sua existência e atuação,
evidenciando falha grave de acompanhamento. Caso este tivesse sido efetivo, ao
constatar eventual inoperância ou extinção do Convênio, a SPU/MP deveria, no
mínimo, reestabelecer tempestivamente os responsáveis pelas competências
inicialmente delegadas, até mesmo avocando-as caso necessário, e providenciar termo
aditivo ao contrato com a AMMVS que refletisse a nova distribuição de atribuições.
No que se refere ao acompanhamento da indicação dos beneficiários, a mora da
SPU/DF em atuar sobre os problemas apontados quanto às listas, bem como o teor dos
questionamentos da CODHAB e a demora da SPU/MP em manifestar-se, demonstram
uma ausência de atuação e falha de coordenação entre a SPU/MP e a SPU/DF,
fragilizando todo o processo.
Ressalta-se que a falta de acompanhamento dos beneficiários indicados permitiu
que houvesse uma ocupação irregular na área pública, fato admitido pela própria
Unidade, o que pode resultar na necessidade de recorrer à esfera judicial e prejudicar o
atingimento da finalidade da concessão e a legitimidade da iniciativa perante a
população.
Sobre o acompanhamento e fiscalização que deveriam ser realizados no âmbito
de Riacho Fundo II – 4ª Etapa, a situação é tão caótica que, em agosto de 2013, por
volta de 07 anos após a assinatura do CDRU, a SPU/DF ainda questionava à
CONJUR/MP sobre quais seriam os limites e periodicidade de sua atuação, conforme
segue citação oriunda do Parecer nº 1111-5.4.7/2013/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU:
“19. A SPU/DF levanta dúvida quanto à previsão de fiscalização
periódica contida na Cláusula Décima do contrato. Afirma que não
há clareza quanto ao objeto dessa fiscalização, bem como à
periodicidade a ser observada”.
Esse fato demonstra, inclusive, a necessidade de que os contratos prevejam de
forma inequívoca o objeto, a forma e a periodicidade das fiscalizações a serem
realizadas pelas Superintendências, conforme apontado no item 1.1.1.6 do presente
relatório.
Quanto à necessidade de a AMMVS prestar contas, inicialmente deve-se frisar
que a cessionária não cumpriu tal obrigação disposta no contrato. Vale ressaltar,
novamente, que o dever de prestar contas foi inserido no contrato por meio do segundo
termo aditivo, datado de 16/04/2012. Nesse sentido, em que pese tal descumprimento
poder ensejar, em última instância, até mesmo uma rescisão contratual, não há
evidências de que a Secretaria tenha atuado proativamente no decorrer de todo esse
tempo, agindo apenas quando provocada por eventos externos, quais sejam: denúncia da
Associação das Famílias sem Teto – AFT (CNPJ 04.083.525/0001-99), recebida em
agosto/12, que gerou o já citado Ofício nº 1860/2012-SPU/DF/MP, e as solicitações
emitidas por esta equipe de auditoria, que resultou na reiteração do pedido à cessionária.
No que se refere à destinação do imóvel em Ceilândia-DF, a ausência de
acompanhamento não permitiu que os problemas quanto à quantidade de famílias
atendidas, à incompatibilidade de renda e aos vínculos familiares dos beneficiários
fossem conhecidos e sanados pela Unidade.
Além disso, tal fato é agravado pelo silêncio da SPU/DF mesmo em face à
manifestação da cessionária comunicando alterações significativas no que se refere à
finalidade do contrato de CDRU, ocasionada especialmente pelo valor de cada unidade
habitacional. Tal fato prejudicou o atendimento às famílias mais vulneráveis e, apesar
37
de possibilitar, inclusive, uma rescisão contratual, não há evidência de atuação por parte
da Unidade. Mesmo após alertada pela equipe de auditoria, por meio da Solicitação de
Auditoria nº 201314697/011, e instada a agir, pela Nota de Auditoria nº 201314697/01,
a SPU/MP permanece inerte, sequer manifestando sua avaliação sobre os fatos.
Diante dos fatos apresentados, conclui-se que a inefetividade das ações de
acompanhamento e/ou fiscalização da SPU fragilizam os processos de destinação objeto
da análise. Tal problema advém, inclusive, pelo fato de a Unidade sequer mencionar
esta etapa no fluxo que baliza as ações de destinação, focando apenas nas atividades
necessárias à formalização do contrato de CDRU.
Um acompanhamento efetivo também possui o condão de detectar possíveis
problemas e atuar de modo a saná-los rapidamente, antes que assumam proporções
capazes de comprometer todo o processo, evitando inclusive eventuais medidas
judiciais e/ou rescisões contratuais, que acabariam por tornar o processo ainda mais
moroso. Ainda nesse sentido, cabe ressaltar que possíveis medidas que a Unidade
informa estar adotando atualmente, apesar de demonstrarem a preocupação da atual
gestão com o assunto, não extinguem as impropriedades identificadas ao longo de todo
o processo, as quais poderiam ser evitadas caso tivesse havido um acompanhamento
concomitante.
Finalmente, vale ressaltar que a responsabilidade última sobre os imóveis da
União é da Secretaria do Patrimônio da União, a qual deve zelar por eles quando da
falha ou omissão de terceiros, não importando o disposto em qualquer instrumento
contratual nesse contexto, salvo para subsidiar eventual responsabilização posterior,
podendo a Secretaria inclusive responder solidariamente.
Recomendação 001:
Recomendamos à SPU/MP que estabeleça, formalmente, a necessidade de ser definido
previamente qual o servidor ou comissão de servidores ficará responsável pelo
acompanhamento de cada contrato de CDRU, bem como a necessidade de que sua
atuação seja registrada formalmente.
Recomendação 002:
Recomendamos à SPU/MP que apure a responsabilidade pela ausência ou inefetividade
do acompanhamento e fiscalização realizados nos processos nº 04905.001563/2006-86 e
nº 04991.000640/2009-00, colocando em risco o atingimento dos objetivos pretendidos
pelas destinações e potencializando a ocorrência das impropriedades / irregularidades
verificadas.
1.1.1.8 Constatação
Fragilidades na publicização das informações referentes aos processos de
destinação patrimonial de imóveis da União para fins de provisão habitacional de
interesse social, que adotam como estratégia de execução parcerias com entidades
privadas sem fins lucrativos.
Este ponto tem por objetivo analisar a publicidade dos atos no âmbito da
destinação patrimonial de imóveis da União para fins de provisão habitacional de
interesse social, que adotam como estratégia de execução parcerias com entidades
privadas sem fins lucrativos, em todas suas etapas.
38
Foi realizada pesquisa no portal www.patrimoniodetodos.gov.br, incluindo as
páginas específicas de cada Superintendência, na qual constatou-se não haver
informações claras e acessíveis que mostrem o papel da Secretaria do Patrimônio da
União, por meio de suas ações de destinação de imóveis da União, na política de
habitação de interesse social, bem como sua ligação com o Programa Minha Casa,
Minha Vida. Tal fato demonstra que pode haver uma dificuldade por parte da população
em saber que a SPU/MP figura-se como parte no processo e que a ela poderia recorrer.
Outro ponto relevante refere-se à ausência de divulgação das regras do citado
Programa aos interessados, a exemplo das faixas de renda, valores máximos de
financiamento, obrigações acessórias etc., bem como informações relativas aos direitos
e deveres dos beneficiários finais decorrentes da CDRU. Neste caso, entende-se que a
SPU deve promover uma ampla publicidade de tais preceitos, utilizando-se de meios de
comunicação diversos, a exemplo de impressos, além da já citada divulgação em seu
próprio sítio.
Em que pese o Minha Casa, Minha Vida não ser gerido pela Unidade em análise,
o mesmo cumpre papel fundamental na consecução dos projetos que serão
desenvolvidos nos imóveis destinados, devendo suas regras serem amplamente
publicizadas pela Secretaria.
Quanto à etapa de seleção da entidade a ser beneficiada com a seção de imóveis
públicos, conforme tratado no item 1.1.1.4 deste relatório, a publicização daqueles a
serem disponibilizados para apresentação de projetos por associações e/ou cooperativas
ocorre basicamente com a publicação da Portaria de Declaração de Interesse do Serviço
Público – PDISP no Diário Oficial da União e no âmbito dos GTEs. Frisa-se que, como
forma de buscar garantir o amplo conhecimento de todos os interessados, a divulgação
das áreas passíveis de destinação deve se dar por outros meios, a exemplo do sítio da
Unidade na internet, acrescentando, também, informações sobre as regras nas quais as
entidades e os projetos devem se enquadrar, bem como os critérios de seleção.
Mais ainda, deve ser estabelecido, por parte do Órgão Central, prazo mínimo que
as Superintendências devam conceder para a apresentação de propostas pelas entidades
de forma a permitir que as interessadas tenham tempo razoável para a elaboração de
seus projetos, bem como dirimir eventuais dúvidas, conferindo, em última instância,
maior legitimidade ao processo, conforme já detalhado no item 1.1.1.4 deste relatório.
Outro ponto a ser abordado refere-se à ausência de publicidade das fases do
processo como um todo, o que teria o condão de permitir um acompanhamento das
etapas de cada destinação pelos interessados. Como forma de sanar tal fragilidade,
pode-se exemplificar a divulgação de planilhas atualizadas que demonstrem as etapas
envolvidas, destacando as já executas e a executar, em seu próprio sítio na internet, bem
como a disponibilização da relação das áreas a serem destinadas ou com processo já
finalizado, dos nomes das entidades beneficiadas relacionando-as aos projetos, dos
contratos e termos aditivos formalizados, das prestações de contas, etc.
Tais medidas, bem como as melhorias referentes aos canais de recebimento de
denúncias, destacadas no item seguinte deste relatório, objetivam ampliar o efetivo
controle social, auxiliando, em última instância, a própria Secretaria em sua atribuição
de acompanhamento e fiscalização, que se mostrou demasiadamente frágil.
Por fim, cabe ressaltar que Lei de Acesso à Informação, nº 12.527/2011,
regulamentada pelo Decreto 7.724/2012, define que “é dever dos órgãos e entidades
promover, independente de requerimento, a divulgação em seus sítios na Internet de
39
informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”.
Adicionalmente, tal normativo impõe, em seu art. 8º, a necessidade de publicação de
informações sobre contratos celebrados e de dados gerais para acompanhamento de
programas, ações e projetos, utilizando todos os meios e instrumentos legítimos de que
dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de
computadores (internet).
Causa:
Não divulgação de informações básicas sobre o processo de destinação patrimonial de
imóveis da União para fins de provisão habitacional de interesse social, que adotam
como estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos,
comprometendo o controle social.
Manifestação do Auditado:
Após a apresentação dos fatos abordados pela equipe de auditoria, por meio do
relatório preliminar, a SPU informou a intenção de adotar providências no sentido de
publicar em seu sítio informações referentes às destinações no prazo de 120 dias a
contar de 01/01/2014.
Análise do Controle Interno:
A informação apresentada pela Unidade vai ao encontro da análise realizada pela
equipe de auditoria, a qual conclui que a divulgação de informações gerais de interesse
público é essencial para promover um melhor acompanhamento e controle pela
sociedade. Com isso, as medidas a serem adotadas serão acompanhadas por meio do
Plano de Providências Permanente.
Recomendação 001:
Recomendamos à SPU/MP que passe a divulgar em sítio na internet pelo menos as
seguintes informações:
•
o papel da Secretaria do Patrimônio da União, por meio de suas ações de
destinação de imóveis da União, na política de habitação de interesse social, bem
como sua ligação com o Programa Minha Casa, Minha Vida;
•
regras do Programa Minha Casa, Minha Vida, a exemplo das faixas de renda,
valores máximo de financiamento, obrigações acessórias etc., pelo menos por
meio de referência a sítios dos órgãos e entidades responsáveis pelo programa;
•
informações relativas aos direitos e deveres dos beneficiários finais decorrentes
da CDRU;
•
relação das áreas a serem destinadas ou com processo já finalizado;
•
fases de cada processo de destinação como um todo, demonstrando a etapa que
está sendo executada, quais já foram concluídas e quais ainda serão realizadas;
•
nomes das entidades beneficiadas, relacionando-as aos projetos, com
disponibilização dos respectivos contratos e termos aditivos formalizados, das
40
informações sobre o acompanhamento e fiscalização efetuados e das prestações
de contas; e
•
os canais de dúvidas e denúncias que podem ser utilizados pela população.
1.1.1.9 Informação
Possibilidades de melhoria nos canais de comunicação com a sociedade, na
recepção e no tratamento de denúncias referentes aos processos de destinação
patrimonial de imóveis da União para fins de provisão habitacional de interesse
social, que adotam como estratégia de execução parcerias com entidades privadas
sem fins lucrativos.
Nesse ponto, buscou-se analisar, inicialmente, os canais de comunicação que a
Unidade coloca à disposição da sociedade para o recebimento de denúncias referentes à
Ação de Destinação em questão, bem como as formas de divulgá-los. Nesse intuito,
verificou-se que no portal da SPU/MP, www.patrimoniodetodos.gov.br, consta apenas o
link “Fale Conosco” e que os sítios específicos de cada Superintendência, acessados por
meio da página acima, fornecem adicionalmente, com grau de destaque variado,
somente informações referentes ao atendimento ao público (telefones, e-mail e horário
de atendimento).
Diante disso, a equipe de auditoria questionou a Unidade sobre a existência de
canal institucional, para a recepção e tratamento de dúvidas e denúncias de cidadãos,
sendo informada sobre a utilização dos canais do Ministério, quais sejam o “fale
conosco” e o “serviço de informação ao cidadão”. Além disso, comunicou que cada
Superintendência possui um Núcleo de Atendimento ao Público e, por fim, relatou que a
divulgação de todos os endereços e telefones é feita pelo site do Ministério, na página
da SPU/MP.
Porém, em que pese a internet ser amplamente utilizada atualmente e os canais
de acesso valerem-se deste meio de comunicação, observa-se que, em muitos casos, as
pessoas que são diretamente afetadas pelas atividades desempenhadas pela Secretaria
podem não utilizar tal instrumento, demonstrando este não ser suficiente para promover
o efetivo controle social.
Assim, como boa prática, a SPU/MP poderia instituir meios diversos de
comunicação, a exemplo de uma central de atendimento telefônico de abrangência
nacional, de caráter gratuito ou a custo local, conforme modelo adotado pela Receita
Federal do Brasil. Tal instrumento poderia ser, inclusive, instituído no âmbito da
SPU/MP como forma de apoio ao controle e acompanhamento das ações desenvolvidas
pelas Superintendências não apenas quanto aos processos de destinação, como também
igualmente às ações de regularização fundiária, arrecadação, etc.
A insuficiência de canais disponibilizados é agravada pelo fato de sua
divulgação restringir-se aos próprios sítios, pela amplitude das ações e, em especial,
pela forma de execução adotada – indireta (por meio de parceiros como o poder público
local ou entidades do terceiro setor). Além de avaliar a instituição de novos canais,
deve-se atentar para o fato de que todos estes devem ser amplamente divulgados, de
forma a ser do conhecimento de seu público alvo.
Outra questão abordada nesse ponto refere-se às medidas adotadas quando do
recebimento das denúncias. Nesse sentido, em resposta à Solicitação de Auditoria nº
201314697/007, a Secretaria descreveu que não há procedimento único, o qual depende
41
de cada tipo de ocorrência. Há casos em que a SPU/MP solicita cópias do processo
original à Superintendência de origem, as quais são enviadas ao departamento finalístico
para que se pronuncie e, então, é feita uma análise prévia sobre autoria e materialidade.
Ainda, informa que geralmente as denúncias nunca são apensadas a processos
finalísticos que envolvam imóveis ou atos patrimoniais, tanto devido a questões de
sigilo, quanto para preservar os esforços de investigação dos servidores investigados e
também para que o processo originário não fique retido. Por fim, caso haja indícios de
crime, o Ministério Público Federal é comunicado e, além das ações de correição,
também são adotadas ações de gestão, a depender da natureza da denúncia.
Com isso, verifica-se a existência de um risco, aparentemente não abordado pela
Unidade, advindo do tratamento individual dado a cada ocorrência, que pode transcorrer
em processos distintos, ocasionando a perda da visão do todo. Para dirimir tal risco, a
SPU/MP poderia adotar alguma sistemática, preferencialmente utilizando ferramentas
de tecnologia da informação, de forma que os responsáveis pelo gerenciamento das
denúncias possam enxergar a quantidade por destinação ou cessionário, bem como seu
teor, a depender do nível de acesso do servidor.
Adicionalmente, cumpre frisar que o processamento das denúncias deve ser
realizado, sempre que possível, de forma integrada com as áreas responsáveis pelo
acompanhamento e fiscalização do contrato, subsidiando estas quanto aos riscos
envolvidos, bem como analisando a efetividade das ações adotadas e, dependendo do
resultado, servir de embasamento para uma possível suspensão ou rescisão contratual.
Além disso, as denúncias, as ações adotadas e os resultados obtidos devem servir,
inclusive, para aprimorar os procedimentos utilizados para a iniciativa governamental
abordada.
Por fim, deve-se atentar ao fato de que tais medidas contribuem para o
cumprimento da competência da Secretaria do Patrimônio da União especificada na Lei
nº 9.636/98 e abordada pela CONJUR/MP, no Parecer nº 11115.4.7/2013/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, qual seja a de fiscalizar e zelar para que
sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos
imóveis pertencentes ao patrimônio da União.
Nesse sentido, a CGU registra o alerta acerca da necessidade de melhorar os
canais de comunicação com a sociedade, aguardando que sejam adotadas providências
concretas, inclusive no que diz respeito à publicação da Carta de Serviços ao Cidadão, o
que já vem sendo acompanhado por meio do Plano de Providências Permanente, em
função e recomendações de trabalhos anteriores.
1.1.1.10 Informação
Dificuldades decorrentes de atrasos e ausências de respostas às Solicitações de
Auditoria.
Durante a execução do presente trabalho, a equipe emitiu catorze Solicitações de
Auditoria – SA, das quais apenas duas foram atendidas na data inicialmente estipulada.
Dentre tais instrumentos, cita-se que as SAs nº 201314697/010 e nº 201314697/012
tiveram o condão de reiterar pedidos anteriores face ao atraso no envio de respostas pela
Unidade. Dentre estes atrasos, relata-se que alguns resultaram em novo pedido de
prorrogação, porém, em outros, a Secretaria foi silente, o que resultou na necessidade de
repetidos contatos pela equipe de auditoria.
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Cumpre ressaltar que, ciente de que a realização de auditoria não deve ter o
condão de paralisar as atividades do órgão, esta Coordenação-Geral sempre esteve à
disposição para dirimir quaisquer dúvidas quanto aos questionamentos e/ou atender a
solicitações de prorrogação dos prazos, inclusive tomando a iniciativa de reunir-se com
a Unidade para discutir o problema e deixar a cargo desta a definição dos prazos, que
nem assim foram respeitados.
Nesse sentido, cita-se como exemplo a Solicitação de Auditoria nº
201314697/011, com prazo inicial para resposta até 18/09/2013. Sem o recebimento da
resposta prevista, foi realizada reunião com os gestores na data de 27/09/2013, com o
objetivo de definir o prazo de resposta que melhor se adequasse à possibilidade de
atendimento pela SPU/MP.
Assim, novo prazo de resposta foi estabelecido para 11/10/2013, porém, somente
em 17/10/2013 foi recebido documento da Unidade solicitando uma nova prorrogação,
para 24/10/2013. Entretanto, até a conclusão dos trabalhos, em 01/11/2013, não foi
obtida resposta e tampouco foi feito qualquer contato por parte dos gestores para tratar
da questão.
A gravidade do problema abordado na referida solicitação, bem como os
recorrentes atrasos, resultou na emissão da Nota de Auditoria nº 201314697/01, tendo
em vista a necessidade de provocar uma ação tempestiva da Secretaria, a qual também
não foi respondida no prazo estipulado, de 31/10/2013.
Por fim, frisa-se que tais ocorrências comprometem o trabalho desenvolvido pela
equipe, resultando não só no atraso da conclusão da auditoria e da elevação de seu
custo, como também impedindo a realização de análises mais aprofundadas, a partir de
informações dos próprios gestores, a exemplo da questão abordada no item 1.1.1.7 do
presente relatório, referente ao acompanhamento do contrato de destinação de imóvel
em Ceilândia-DF.
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III – Conclusão
As hipóteses que balizaram o trabalho realizado foram analisadas por meio dos
pontos tratados no relatório, dos quais concluiu-se que não há procedimentos táticooperacionais formalizados e institucionalizados que orientem os processos de destinação
patrimonial de imóveis da União para fins de provisão habitacional de interesse social,
que adotam como estratégia de execução parcerias com entidades privadas sem fins
lucrativos. Em decorrência, verificou-se uma fragilização do macroprocesso, em
especial no que tange à seleção da cessionária e ao objeto, forma e periodicidade do
acompanhamento contratual.
Ressalta-se ainda que as disposições constantes dos instrumentos contratuais e
os pontos de controle administrativos estabelecidos são incapazes de minimizar os
riscos inerentes ao processo, situação agravada pelos limitados instrumentos de fomento
ao controle social utilizados, comprometendo a efetividade da ação governamental.
Por fim, verificou-se que as medidas adotadas pela SPU quanto aos casos
concretos analisados foram insuficientes para sanar os vícios apontados, o que resultou
em uma potencial perda de legitimidade, além da necessidade de apuração de
responsabilidade a quem tenha dado causa, conforme detalhado em pontos específicos
deste relatório.
Brasília (DF), 20/02/2014.
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