Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012
DIALOGA/DF E A EXPERIÊNCIA
DA DEMOCRATIZAÇÃO DAS RELAÇÕES
DE TRABALHO NO DF
Wilmar Lacerda
Carlos Matos
Haroldo Fernandes Filho
Michel Szurkalo
Painel 35/128
Negociação coletiva e a democratização das relações de trabalho
DIALOGA/DF E A EXPERIÊNCIA DA DEMOCRATIZAÇÃO
DAS RELAÇÕES DE TRABALHO NO DF
Wilmar Lacerda
Carlos Matos
Haroldo Fernandes Filho
Michel Szurkalo
RESUMO
Por meio de uma análise descritiva do DIALOGA-DF, esse artigo visa reconstituir
esse programa de governo que institui, no âmbito do Distrito Federal, uma Mesa
Permanente de Negociação Coletiva com as entidades sindicais de servidores
públicos do DF. Coordenado pela Secretaria de Administração Pública – SEAP, o
DIALOGA-DF tem como principal eixo de ação a democratização das relações de
trabalho no serviço público do DF. Essa Mesa Permanente de Negociação terá uma
composição paritária entre representantes do Governo e do movimento sindical de
trabalhadores do setor público do DF. Uma de suas principais atribuições será o
discutir, em conjunto com a representação sindical dos servidores, temas gerais e
comuns que afetam as categorias de servidores do Distrito Federal, com o intuito de
dirimir conflitos e propor negociações sobre propostas de planos de carreira, cargos
e remunerações. Ademais, essa iniciativa visa contribuir com o projeto de discussão
e elaboração da regulamentação da Convenção n o 151 da Organização
Internacional do Trabalho – OIT no Distrito Federal. Esse normativo internacional
versa sobre os instrumentos de negociação coletiva no setor público e prevê os
mecanismos de diálogo social com os atores diretamente envolvidos nos processos
de negociação.
2
INTRODUÇÃO
O debate em torno da regulamentação da negociação coletiva no setor
público sempre esteve no centro dos debates dos setores mais organizados dos
trabalhadores do setor público brasileiro. Esse debate fortaleceu-se ainda mais
quando da ratificação em 2010, por parte do Governo brasileiro, da Convenção n o
151 da Organização Internacional do Trabalho – OIT. Desde então, os esforços
governamentais caminham na direção de acolher na legislação infraconstitucional,
em todos os níveis de governo, dispositivo que dê eficácia àquele ordenamento
jurídico maior.
O Governo do Distrito Federal (DF), como ente federativo que, desde a
Constituição de 1988, assumiu prerrogativas de Estado e de Município, tem o
desafio duplo na regulamentação dessa matéria. Foi nessa direção que o atual
Governo do DF, ao tomar posse em janeiro de 2011, assumiu com as organizações
sindicais dos trabalhadores do setor público distrital o compromisso de criar e
fomentar os instrumentos necessários para viabilizar a regulamentação daquele
dispositivo legal.
Cabe traçar um painel necessário acerca dessa questão: o debate da
regulamentação da negociação coletiva para o servidor público não pode estar
desvinculado, por um lado, da definição dos atores aptos para a negociação, o que
enseja o debate acerca da própria organização sindical dos trabalhadores do setor
público brasileiro e, por outro, das discussões referentes à regulamentação do direito
de greve no âmbito dos serviços públicos. É necessário, primariamente, mapear as
entidades sindicais representativas e legitimadas para cumprir esse papel na
negociação. Então, previamente, é muito importante enfrentar questões prementes
da organização sindical do servidor público.
Já por parte do governo, cumpre realizar uma formação continuada dos
gestores ligados aos setores de recursos humanos dos órgãos da Administração, a
fim de fomentar uma cultura política no gestor público de negociação, prática política
tão cara e, por que não reconhecer, pouco comum no serviço público. Esse aspecto,
aliás, vincula-se aos esforços governamentais de promover, no seio governamental,
arranjos institucionais que promovam e fomentem o diálogo social entre todos os
atores ligados às relações de trabalho no setor público, tanto por parte dos governos
quanto àqueles ligados ao movimento sindical dos servidores e empregados públicos.
3
Nesse sentido e diante desse cenário, é fundamental que se faça uma
digressão sobre esses aspectos mais gerais que, sabidamente, guardam relação
direta ou indireta com o esforço de democratização das relações de trabalho no
Distrito Federal que aqui será tratado. E também é necessário reconhecer que esse
amplo temário, mesmo quando discutido a partir da realidade do setor privado, tem
rebatimento e repercussão no âmbito do setor público, em que pese a sua
especificidade e diferença.
ORGANIZAÇÃO SINDICAL NO BRASIL
A atual organização sindical brasileira, na tentativa expressa de conciliar
princípios da liberdade sindical com a unicidade sindical, revelou-se contraditória. De
um lado, permitiu-se durante anos a existência das centrais como entidades civis e
manteve-se o sistema confederativo oficial. De outro, manteve-se o sindicato único,
tendo o município como base territorial mínima, mas permitiu-se a pulverização de
entidades sindicais, com o registro de novos sindicatos, o desmembramento de
categorias e o aparecimento de inúmeros sindicatos “de carimbo”.
Em 1988, segundo o IBGE, havia no Brasil 9.120 sindicatos, sendo 3.140
de empregadores e 5.980 de trabalhadores, que contemplam empregados, agentes
autônomos, trabalhadores autônomos, trabalhadores avulsos e profissionais liberais.
Em 2001, segundo a última pesquisa sindical do IBGE, realizada de forma
declaratória pelas entidades sindicais, havia 15.961 sindicatos, sendo 11.416 de
trabalhadores e 4.545 de empregadores. Entre 1991, ano do primeiro censo sindical,
e 2001, houve um crescimento de 49% no número de sindicatos.
Ao mesmo tempo, no mesmo período, o número de associados a
sindicatos de trabalhadores cresceu apenas 22%, o que indica a tendência à
redução do tamanho médio dos sindicatos. E a taxa de sindicalização entre pessoas
ocupadas, que indica o grau de adesão às entidades sindicais, manteve-se nos
mesmos patamares do início dos anos 90, em torno de 26%.
4
Isso implica reconhecer que o atual modelo de organização sindical é
herdeiro de uma tradição autoritária e corporativista que remonta à década de 1930
e cujos fundamentos persistem até hoje, apesar de inúmeros questionamentos à sua
atualidade. As mudanças introduzidas ao longo dos anos no ordenamento jurídico
desfiguraram os propósitos originais desse modelo, mas não conduziram à plena
democratização das relações de trabalho.
A Constituição de 1988, refletindo a dinâmica das lutas sociais do período
de redemocratização, pôs fim à interferência e à intervenção do Poder Público na
organização sindical, restabeleceu o direito de greve e consagrou o princípio da livre
associação sindical e profissional. Contudo, manteve a unicidade, a contribuição
sindical e o poder normativo da Justiça do Trabalho.
O fim do controle político e administrativo das entidades sindicais
representou inegável avanço e tornou nulas as normas de enquadramento sindical e
a exigência de autorização prévia para a criação de entidade sindical. Diante, porém,
da obrigatoriedade do registro da entidade no órgão competente, sem a devida
regulamentação, o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), por decisão do Poder
Judiciário, continuou a desempenhar esse papel.
Desde então, o MTE enfrenta a difícil tarefa de acolher e disciplinar os
pedidos de registro sindical, por meio de instrumentos normativos de caráter
administrativo, tendo, porém, que observar o princípio da unicidade sem afrontar o
direito de livre associação, o que tem sido motivo de grande controvérsia e de
inúmeras decisões judiciais com entendimentos contraditórios.
No que concerne especificamente ao servidor público, a Constituição
também assegurou aos servidores públicos o direito de livre associação sindical e o
direito de greve, nos termos e nos limites definidos em lei específica. Mas os
servidores ainda não foram contemplados com o direito de negociação coletiva e
continua pendente a regulamentação do exercício do direito de greve, assuntos já
discutidos exaustivamente em diversos fóruns durante todos esses anos, como no
Fórum de Relações de Trabalho (popularmente conhecido como Fórum do Barelli,
por fazer menção ao então Ministro do Trabalho do Governo Itamar Franco), no
Fórum Nacional do Trabalho – FNT (experiência de concertação do primeiro
mandato do presidente Lula) e na Mesa Permanente de Negociação Coletiva
(experiência de negociação do Governo Federal que, inaugurada ainda no primeiro
mandato do Presidente Lula, se mantém ainda até os dias atuais).
5
Somente em 2010, o Governo brasileiro ratificou a Convenção n o 151 da
Organização Internacional do Trabalho (OIT), que versa, dentre outros assuntos,
sobre a negociação coletiva no serviço público. O desafio, agora, é a sua
regulamentação na legislação infraconstitucional tanto no âmbito federal como nos
âmbitos estaduais e municipais.
Ainda no aspecto mais geral da organização sindical no Brasil, outro
avanço inscrito na Constituição de 1988 foi o estabelecimento da garantia de eleição
de um representante dos trabalhadores em empresas com mais de duzentos
empregados, com a finalidade exclusiva de promover-lhes o entendimento direto
com os empregadores. Na prática, porém, esse direito também não se efetivou por
falta de regulamentação em lei, sendo praticado somente no âmbito das grandes
empresas em que, por meio da negociação coletiva com as entidades sindicais mais
organizadas, foi possível consagrar esse direito à margem da própria lei. Esses
exemplos ficam restritos às grandes empresas como a Mercedes e a Volkswagen,
especialmente em suas unidades pioneiras de São Bernardo do Campo.
Descompasso semelhante ocorreu em relação às centrais sindicais.
Organizadas à margem das disposições legais, algumas delas firmaram-se como as
principais entidades nacionais de representação dos trabalhadores. Mas se as
centrais conquistaram reconhecimento político-institucional, como indica a sua
crescente participação em conselhos e fóruns públicos, só tiveram assegurada em
lei a sua personalidade sindical no ano de 2008, quando, inclusive, lhes foram
assegurados parte dos recursos do repasse do imposto sindical.
No âmbito do setor público, a pulverização de entidades sindicais dos
servidores público também é notória. Sindicatos sem reconhecimento oficial, mas
com legitimidade de representação é um desafio posto aos gestores que fazem a
negociação sindical no setor público. É verdade que não são poucos os sindicatos
legítimos e representativos, mas isso contrasta com a profusão de sindicatos cada
vez menores e menos representativos. A criação de sindicatos, não raro, se dá no
menor nível distinguível: se não bastassem os sindicatos criados para representar
carreiras específicas, tem-se casos em que associações se arvoram ao direito de
representar cargos e funções dentro de uma mesma carreira.
6
Ao fim e ao cabo, isso significa um grande desafio para a representação
sindical dos trabalhadores do setor público, na medida em que, por vezes,
é necessário discutir com vários sindicatos e associações a reformulação de
um plano de carreira de determinado segmento de servidores da Administração
Pública. Isso impõe a necessidade de superar o atual modelo de organização
sindical, há muitos anos criticado por sua origem autoritária e corporativista, por
sua baixa representatividade, grande pulverização e por ser pouco permeável ao
controle social.
DIREITO DE GREVE, NEGOCIAÇÃO COLETIVA E DIÁLOGO SOCIAL
A Constituição Federal de 1988 consagrou o direito de greve de maneira
abrangente ao estabelecer, em seu artigo 9o, que cabe aos trabalhadores decidir
sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele
defender, não havendo, a princípio, proibição à realização de greves de qualquer
natureza ou mesmo em atividades e serviços essenciais, ao contrário do que previa
a Lei no 4.330, de 1964.
O texto constitucional determinou apenas que fossem definidos por lei os
serviços e atividades essenciais e a forma de atendimento das necessidades
inadiáveis da comunidade, bem como as penalidades para eventuais abusos
cometidos no curso da greve. Previu, também, a regulamentação do direito de greve
no serviço público por meio de lei, até hoje inexistente.
Mas, ainda que o exercício do direito de greve não estivesse subordinado
à eventual regulamentação, a Lei no 7.783, de 1989, que definiu as atividades
essenciais e regulou o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade,
fixou um conjunto de normas disciplinadoras do exercício do direito de greve,
simplificou algumas formalidades exigidas pela legislação anterior, e manteve ou
criou outras condicionantes que, a rigor, não salvaguardam eventuais interesses da
população e põem em xeque a própria essência do direito de greve.
7
A referida lei delimitou conceitualmente a greve como a suspensão
coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial de prestação pessoal de serviços ao
empregador; facultou a cessação coletiva do trabalho, mediante pré-aviso de 48
horas, somente em caso de frustração de negociação ou de impossibilidade de
recurso à arbitragem; e previu que os estatutos sindicais devem estabelecer
mecanismos de organização da greve, bem como seus responsáveis, inclusive
perante a Justiça do Trabalho.
A Constituição Federal Brasileira, em seu art. 37, VII, assegura o direito
de greve aos servidores públicos, dispondo que tal direito será exercido nos termos
e nos limites definidos em lei específica.
Passados quase vinte anos da promulgação do texto da Carta Magna, o
país ressente-se de uma norma regulamentadora que garanta, por um lado, o
exercício
efetivo
desta prerrogativa
democrática por parte das entidades
representativas do setor público e, por outro, a proteção indispensável à sociedade
que, em última instância, é a maior vítima da ausência desta legislação
regulamentadora.
Deste modo, o Supremo Tribunal Federal, Corte constitucional brasileira,
ao apreciar o Mandado de Injunção no 20-4 – Distrito Federal, impetrado pela
Confederação dos Servidores Públicos do Brasil contra o Congresso Nacional,
proferiu decisão na qual esposou o seguinte entendimento:
[...] o preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor
público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em
consequência, de autoaplicabilidade, razão pela qual, para atuar
plenamente, depende da edição da lei complementar exigida pelo próprio
texto da Constituição. [...]”.
Quanto à negociação coletiva, também ocorreu uma dispersão do seu
exercício. A realidade mostra que os acordos coletivos vêm sendo feitos em
negociações dos sindicatos de trabalhadores com cada empresa em particular, o
que se deve, e reflete em certa medida, a tendência à pulverização sindical. Sem
representatividade e cada vez mais fragmentados em sua ação, os sindicatos não
têm força para fazer grandes negociações que valham para todos os trabalhadores
da base. Além do mais, o processo de negociação coletiva continuou restrito ao
momento da data-base e limitado em sua abrangência e níveis de articulação.
8
Entre os servidores públicos dos três níveis federativos (União, Estados e
Municípios), a realidade é ainda mais delicada, uma vez que a legislação não prevê
a possibilidade da negociação coletiva. Embora a Constituição de 1988 preveja os
direitos à organização sindical e à greve, os servidores não têm garantias de direito
à negociação. Restou apenas uma data (revisão geral anual), identificada como
momento de reajuste salarial. Diante da falta de regulamentação do direito de greve
no setor público, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu em 2007 que a Lei de
Greve (Lei no 7.783/89) aplicada ao setor privado será replicada nos casos de
movimento paredista do setor público.
A falta de diálogo amplo é tanta que a greve, um instrumento usado em
todo o mundo como forma de pressão de última instância, quando todos os outros
fracassaram, transformou-se, no Brasil, em mecanismo de pressão para a abertura
das negociações entre trabalhadores e empregadores.
No entanto, o que se sabe é que o melhor mecanismo para assegurar
consultas efetivas aos atores sociais é propiciar espaços permanentes e
institucionalizados de debates e discussões que possam resultar em ações
concretas e políticas públicas de governo.
Além do mais, para êxito de tal iniciativa, é imperioso definir e delimitar as
atribuições e prerrogativas das diferentes instâncias de diálogo social, de modo que
não haja sobreposição de funções e objetivos entre os diversos espaços e que, além
disso, o poder público possa garantir consultas prévias em relação às matérias
pertinentes destas instâncias e colegiados.
Outro mecanismo que garante consultas efetivas entre os representantes
de trabalhadores e o Governo é a constituição de espaços de diálogo social que
ultrapassem o mero caráter consultivo. De uma forma geral, vários dos espaços de
concertação social instituídos nos últimos anos assumiram um caráter de discussão
deliberativa, inclusive na definição geral de gestão e alocação de recursos financeiros.
O assento das entidades sindicais de trabalhadores e de empregadores
em colegiados de órgãos públicos, quando requerida, já é previsto no próprio ato
normativo de constituição dos colegiados. Não obstante o grande avanço que isso
representa, o que se pode observar no Brasil é uma total ausência de critérios na
definição da participação dessas entidades.
9
Além da desigualdade na composição dos diferentes Conselhos, exemplo
mais cabal de um poder discricionário e arbitrário, o que também se verifica é uma
demanda crescente de entidades sindicais a requererem sua participação em
determinados espaços de onde são excluídas. O que se pretende pôr fim com essa
MP é justamente com esse poder discricionário do Estado. Para cada instância ou
conselho de órgão público, um ato normativo diferente para definir sua composição.
O que é mais grave, no entanto, é a falta de critérios claros e objetivos
que possam aferir a representatividade das entidades sindicais de trabalhadores
aptas para terem assento nesses colegiados de órgãos públicos. O objetivo desta
proposta é garantir, portanto, a participação proporcional das entidades mais
representativas nesses colegiados, superando o hiato existente atualmente entre a
representação sindical, aqui entendido como atributo de legalidade, e a
representatividade efetiva da entidade sindical.
O desafio, portanto, passa necessariamente por discutir a organização
sindical brasileira como um todo, de modo que se promova uma maior transparência
ao sistema sindical brasileiro, bem como a aferição da representatividade das
entidades sindicais que pleiteiam assentos nos fóruns tripartites e demais espaços
para negociações com os governos. Dessa forma, é possível criar instrumentos e
consolidar os mecanismos de fortalecimento dos atores sociais para o exercício do
diálogo. Por outro lado, além de criar espaços de diálogo para os atores sociais, os
governos têm que assumir a iniciativa de qualificar os integrantes das diversas
instâncias de diálogo.
Uma importante ação dos governos a fim de garantir tal iniciativa é a
formação de técnicos especializados na área de relações do trabalho. O objetivo é o
de habilitar não só os servidores públicos que desempenhem suas atividades na
área de relações do trabalho, mas também os dirigentes sindicais que fazem as
negociações com o Governo, para que executem suas funções de forma mais
eficiente e prestem um serviço melhor aos seus representados e a sociedade em
geral. A política contínua de formação de técnicos especializados na área de
relações do trabalho reflete, portanto, o esforço de qualificação dos gestores
públicos e dos atores sociais para o diálogo social. A qualificação dos atores sociais
propicia um aumento na qualidade das negociações coletivas promovida
diretamente pelos interessados.
10
As representações governamentais não estão imunes a este problema de
falta de capacitação. A sobreposição de espaços de diálogo acerca de uma mesma
temática acirra uma disputa entre as diferentes esferas de governo, o que, é certo,
se apresenta também como uma dificuldade prática. Nesse ponto, a ação do
governo pode e deve propiciar espaços de convergência dos debates, superando
essa sobreposição.
O principal indicador das iniciativas dirigidas a fomentar o diálogo social
no Brasil é o próprio fortalecimento dos espaços de concertação social que, para
além da área de relações do trabalho, já está presente nos vários níveis de
governo. Nos últimos anos, várias instâncias de diálogo social foram criadas e
estão em pleno funcionamento. Alguns exemplos dão conta da diversidade de
assuntos e temas que hoje são resultados do diálogo social, senão tripartite, com
representações sociais múltiplas.
O importante aqui é ressaltar o papel cada vez maior que essas
instâncias de diálogo tomam no país, assumindo para si um caráter deliberativo que
consolida uma cultura de participação. As iniciativas são várias e múltiplas,
refletindo,
sobretudo,
o
amadurecimento
da
cultura
política
brasileira.
O
envolvimento da sociedade, cada vez maior, na definição dos rumos das políticas
públicas brasileiras é a maior garantia da implementação de mecanismos que
assegurem, efetivamente, o diálogo social.
Além de propiciar espaços de diálogo social, cada vez mais amplos e
abrangentes, os governos intentam capacitar os atores para esse diálogo. O
resultado direto dessa política de governo é a incorporação das mais diferentes
demandas sociais à exigência da negociação e concertação social, de forma que
essa política deixa de pertencer ao poder público e passa a ser da sociedade
brasileira de uma forma geral.
Nesse sentido, o governo não é mais o único propulsor do diálogo social
no país. As próprias entidades sindicais de trabalhadores, e as organizações da
sociedade civil de uma forma geral, passam a ser os verdadeiros protagonistas do
amadurecimento deste processo no país e, sobretudo, os grandes interessados.
11
DIALOGA-DF: O DIÁLOGO SOCIAL NO DISTRITO FEDERAL COMO FOMENTO
À DEMOCRATIZAÇÃO DAS RELAÇÕES DE TRABALHO
A Mesa Permanente de Negociação – DIALOGA-DF é um sistema ou
programa de negociação permanente composto por uma Mesa Central, Mesas
Setoriais, Grupos Técnicos e por uma Câmara Técnica da Administração Indireta.
Essa iniciativa responde a uma antiga demanda do movimento sindical no
Distrito Federal: um espaço para o diálogo franco e aberto com o Governo.
Ressentido com a falta de espaço institucional para o exercício do diálogo, o
movimento sindical dos servidores públicos do DF ficou por muito tempo refém de
uma política fisiológica dos governantes. E assim foi a prática durante anos.
A iniciativa do DIALOGA-DF, então, vem em um movimento direcionado para romper
com essa lógica, assegurando mecanismos de valorização do serviço público
prestado à sociedade.
A Mesa é formada por 10 (dez) membros, sendo 05 (cinco)
representantes do Governo do Distrito Federal e 05 (cinco) representantes das
entidades sindicais e seus respectivos suplentes, que participarão das reuniões
apenas como substitutos dos seus titulares.
Os representantes governamentais da Mesa serão escolhidos pelos
dirigentes máximos das Secretarias de Administração Pública, Secretaria de
Governo, Secretaria de Planejamento e Orçamento e Secretaria da Fazenda que
indicarão os titulares e respectivos suplentes representantes do Distrito Federal.
A vaga do quinto representante do Governo do Distrito Federal será
ocupada pelo representante da Secretaria de Estado ou órgão cuja pauta de
reivindicações esteja em análise e discussão.
A coordenação do DIALOGA-DF é feita pela Secretaria de Estado de
Administração Pública (SEAP) cuja competência abrange a centralização e a
coordenação de todos os procedimentos de recepção, interlocução e negociação
dos órgãos, entidades e empresas integrantes dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social com as entidades sindicais representantes dos servidores e
empregados cujas demandas serão encaminhadas ao DIALOGA-DF. A criação e o
processo de implementação da Subsecretaria de Relações do Trabalho, no âmbito
da SEAP, é parte dos esforços para se consolidar estruturalmente a negociação e o
diálogo como estratégia permanente de gestão.
12
Para efeitos de organização e de abordagem, o DIALOGA-DF foi
dividido por setores de políticas públicas, abarcando o conjunto das carreiras
atualmente existentes no âmbito do Governo do Distrito Federal, conforme a seguir
está descrito:
 Ciclo de gestão:
 auditoria de controle interno;
 políticas públicas e gestão governamental;
 técnico fazendário.
 Cultura:
 atividades culturais;
 músicos da orquestra sinfônica.
 Desenvolvimento social e direitos humanos:
 pública de assistência social;
 atividades penitenciárias.
 Desenvolvimento sustentável:
 atividades de meio ambiente;
 empregados da CEASA;
 empregados da CODHAB;
 empregados da EMATER;
 empregados da NOVACAP;
 empregados da SAB;
 empregados da CODEPLAN;
 planejamento e gestão urbana;
 gestão sustentável de resíduos sólidos.
 Educação:
 assistência à educação;
 magistério público.
 Fiscalização e regulação:
 auditoria de atividades urbanas;
 desenvolvimento e fiscalização agropecuária;
 fiscalização de atividades de limpeza urbana;
 reguladora de serviços públicos.
13
 Fisco:
 auditoria tributária.
 Jurídico:
 apoio as atividades jurídicas;
 assistência judiciária;
 procuradoria.
 Mobilidade urbana e transporte:
 atividades de trânsito;
 atividades em transportes urbanos;
 atividades rodoviárias;
 empregados do METRÔ;
 empregados da TCB;
 policiamento e fiscalização de trânsito.
 Saúde:
 assistência pública à saúde;
 atividades do hemocentro;
 cirurgião dentista;
 emprego comunitário;
 enfermeiro;
 médico.
 Segurança pública:
 atividades complementares de segurança pública;
 atividades penitenciárias;
 bombeiro militar;
 delegado de polícia;
 polícia civil;
 polícia militar.
Cumpre destacar que, quando do surgimento ou incorporação ou
alteração de carreiras, a mesma será inserida no setorial correspondente ou poderá
ser criado setorial específico.
14
Quanto às atribuições do DIALOGA-DF, cabe à Mesa de Negociação
tratar dos conflitos das pautas apresentadas; sugerir a criação de mesas específicas
de negociação; tratar de temas transversais e comuns às categorias de e servidores
e empregados públicos do distrito federal e apreciar proposições de planos de
carreiras, cargos e remunerações financiadas por órgãos, fundos ou entidades
integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do poder executivo do
distrito federal.
Já
os objetivos do DIALOGA-DF envolvem
a
consolidação
de
mecanismos democráticos e transparentes na administração pública, orientando a
tomada de decisão, a qualidade no serviço público prestado à sociedade e a
valorização dos servidores e empregados públicos de forma equânime. Reitere-se:
trata-se do diálogo e da negociação como ferramenta permanente de gestão e como
forma precípua para tratar os conflitos inerentes às relações de trabalho.
O Governo do Distrito Federal ainda enfrentará alguns desafios para a
plena implantação do DIALOGA-DF, tais como a organização de mecanismos
orientados pelo interesse público de maneira duradoura e confiável, a mudança de
cultura corporativa e patrimonialista, o estabelecimento de políticas de ações
afirmativas para rever e corrigir distorções existentes nas carreiras do Governo e,
ainda, o estabelecimento do diagnóstico confiável.
Nas discussões das Mesas poderão ser tratadas pautas que abordem
temas como: carreiras, salários, benefícios e ainda outros tipos de pautas
específicas e que não impliquem impacto orçamentário-financeiro.
Já quanto à fundamentação legal do DIALOGA-DF, seus normativos
estão pautados nos seguintes instrumentos legais:
 Decreto no 33.234, de 29 de setembro de 2011, publicado no DODF de
3 de outubro de 2011, criado como uma estratégia de gestão
democrática a fim de contribuir com a regulamentação da Convenção
151 da OIT e;
 Decreto no 29.814, de 10 de dezembro de 2008, que instituiu a Política
de Gestão de Pessoas no Governo, onde prevê em seu art. 2o, inciso 2o,
a humanização da relação Administração Pública – servidor público
para melhoria dos serviços prestados pelo Governo do Distrito Federal;
15
 A Constituição Federal, em seu art. 37, inciso 7 o, reconheceu o direito
de organização sindical aos servidores públicos civis e o direito de
greve, mas não há regulamentação específica sobre o tema, ficando a
sua aplicação sob a analogia da Lei no 7783/89 (lei de greve no setor
privado).
Quanto ao debate acerca da regulamentação do direito de greve do setor
público, encontra-se em trâmite, junto ao Senado Federal, uma proposta resultante
de diálogo e negociação entre o Governo Federal e os servidores e empregados
públicos sobre essa questão. Abaixo os principais tópicos do Projeto de Lei do
Senado, reproduzidos a partir da sua ementa.
PLS 710/2011:
 Assegura o exercício do direito de greve dos servidores públicos da
Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
 Dispõe que não são servidores públicos, para os fins desta Lei,
Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Distritais,
Vereadores, Ministros de Estado, Diplomatas, Secretários Estaduais,
Secretários Municipais, membros do Poder Judiciário e do Ministério
Público.
 Considera exercício do direito de greve a paralisação coletiva, total ou
parcial, da prestação de serviço público ou de atividade estatal dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
 Dispõe que o estatuto da entidade sindical deverá prever as
formalidades de convocação dos servidores para assembleia geral que
deliberará sobre a paralisação.
 Estabelece que as deliberações aprovadas em assembleia geral, com
indicativo de greve, serão notificadas ao Poder Público para que se
manifeste, no prazo de trinta dias, acolhendo as reivindicações,
apresentando
proposta
conciliatória
ou
fundamentando
a
impossibilidade de seu atendimento, caso em que poderão os
servidores deflagrar a greve.
16
 Dispõe que a participação em greve não suspende o vínculo funcional.
Estabelece que os servidores em estágio probatório que aderirem à
greve devem compensar os dias não trabalhados de forma a completar
o tempo previsto na legislação.
 Veda ao Poder Público durante a greve e em razão dela, demitir,
exonerar, remover, substituir, transferir ou adotar qualquer outra
medida contra o servidor em greve, salvo, nas hipóteses excepcionais
mencionadas nesta Lei.
 Define serviços públicos estatais essenciais aqueles que afetem a vida,
a saúde e a segurança dos cidadãos.
 Dispõe que durante a greve em serviços públicos ou atividades
essenciais, ficam as entidades sindicais ou os servidores obrigados a
manter em atividade percentual mínimo de sessenta por cento do total
dos servidores, com o propósito de assegurar a regular continuidade da
prestação dos serviços públicos ou atividades indispensáveis ao
atendimento
das
necessidades
inadiáveis
da
comunidade.
O
percentual mínimo será de oitenta por cento tratando-se de servidores
que trabalham na segurança pública e em caso de serviços públicos
estatais não essenciais deve-se manter em atividade percentual
mínimo de cinquenta por cento do total de servidores.
 Dispõe que as ações judiciais envolvendo greve de servidores públicos
serão consideradas prioritárias pelo Poder Judiciário.
 Dispõe que julgada a greve ilegal, o retorno dos servidores aos locais
de trabalho deverá ocorrer em prazo não superior a quarenta e oito
horas contado da intimação da entidade sindical responsável, e em
caso de não haver retorno ao trabalho, será cobrada multa diária da
entidade sindical responsável.
 Veda a greve aos membros das Forças Armadas e aos integrantes das
Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares.
O esforço de regulamentação da negociação coletiva no setor público
por parte do Governo brasileiro, com rebatimento para todos os níveis do
Governo, se ampara em recomendações expressas da Organização Internacional
17
do Trabalho (OIT). A OIT é uma agência multilateral ligada à Organização das
Nações Unidas (ONU), especializada nas questões do trabalho. Foi criada pela
Conferência de Paz após a Primeira Guerra Mundial. Sua fundação se deu no ano
de 1919 e até hoje mantém a sua sede em Genebra, na Suíça, além de uma rede de
escritórios em todos os continentes. Atualmente possui representação paritária de
governos dos 182 Estados Membros e de organizações de empregadores e
trabalhadores do mundo todo.
As convenções são Tratados Internacionais aprovados pela Conferência
Internacional do Trabalho. Aos Estados Membros é facultado aderir ou não à
Convenção aprovada. No caso de adesão, a Convenção passa a ter validade de
Política de Estado, independente de partidos ou governos, tendo que enviar
relatórios periódicos à OIT com dados referente à sua aplicação.
A Convenção no 151 da OIT versa sobre os direitos de livre organização
sindical aos servidores públicos e a realização de negociações coletivas com o
Poder Público. Tem como principal fundamento o princípio de que a paz universal e
permanente só pode se basear na justiça social.
A implementação das garantias definidas na Convenção 151 da OIT
converge com o aprofundamento da democracia no país, além de avançar na
transformação do Estado e contribuir para assegurar direitos essenciais para o pleno
exercício da liberdade sindical ao conjunto dos servidores e empregados públicos.
Neste sentido, a convenção 151 é um mecanismo de valorização dos
servidores e empregados públicos, estabelecendo espaços de diálogo e avanços na
gestão democrática e participativa. Portanto, o DIALOGA-DF é uma interface com
este dispositivo democrático, ainda em regulamentação no Brasil, e que expressa
um avanço promovido pelo GDF.
Dessa forma, a fim de que sejam atendidas as premissas acima citadas,
as partes envolvidas deverão adotar o seguinte Protocolo de Negociação Coletiva:
1)
A entidade sindical requerente, desde que devidamente registrada
junto aos órgãos competentes, protocolará a pauta de reivindicação
no órgão de origem;
18
2)
O órgão de origem autuará e manifestar-se-á sobre todos os itens da
pauta
de
reivindicação,
considerando
mérito,
oportunidade,
necessidade, pauta do governo no órgão, planejamento do órgão,
política de gestão e formação continuada do órgão, avanços e
melhorias ocasionadas à sociedade devido a estas concessões;
3)
Enviará ao órgão responsável por analisar as relações de trabalho,
para manifestação do gestor responsável;
4)
O órgão de relações do trabalho realizará a primeira rodada com o
órgão autuador do pleito para esclarecimentos, ajustes e avaliação do
inicio da rodada de diálogo com o sindicato;
5)
O governo respeitará a liberdade e autonomia sindical dos
trabalhadores, procurando sempre avançar no diálogo, sem, todavia,
abrir mão de seu papel institucional, cuidando de seu patrimônio.
6)
Uma primeira rodada de diálogo com o sindicato para ausculta e
avaliação dos autos e o que está sendo vocalizado (eventuais
esclarecimento e encaminhamentos com definição de GT para itens
da pauta);
7)
Gestão governamental para ajustes de entendimentos e eventuais
estudos;
8)
Possibilidade de realização de nova rodada ou quantas forem
necessárias para consolidação de entendimento sobre consenso e
dissenso das partes;
9)
Tramitação com relatório final (e Projeto de Lei ou Decreto, se for o
caso) para o órgão central de Relações do Trabalho (SURET/SEAP);
10) Tramitação aos órgãos de Orçamento, Finanças e Jurídico (SEPLAN,
SEFAZ e PGDF);
11) Tramitação ao Conselho de Políticas de Recursos Humanos, se
assim for o caso;
12) Tramitação à Secretaria de Governo e à Casa Civil;
13) Assinatura do Governador e encaminhamento à Câmara Legislativa
para aprovação, quando for o caso;
14) Publicação no Diário Oficial do DF;
19
15) Implementação nos órgãos de origem e de Gestão de Pessoas,
quando for o caso, com as respectivas divulgações;
16) Os autos serão tramitados dando vistas aos interessados, com
celeridade, sempre que requerido;
17) Quando do exercício da greve, o diálogo poderá ser retomado
mediante o retorno das atividades por parte dos grevistas.
Assim, visando o estabelecimento do diálogo social permanente e
construtivo, são necessárias algumas condições, dentre elas o respeito pelos
direitos fundamentais da liberdade sindical e da negociação coletiva, o apoio
institucional adequado, as organizações de servidores e empregados públicos fortes
e independentes, com capacidade técnica e acesso à informação.
Para fortalecimento do diálogo social no setor público, propõem-se
os Mandamentos de sucesso para negociação coletiva no setor público, abaixo
descritos:
1)
Lembrarás sempre que o dinheiro público deverá ser usado para
ações visando melhorias para os cidadãos.
2)
Procurarás valorizar e respeitar os servidores e empregados públicos,
por meio de diretrizes e políticas de formação continuada, tratamento
equilibrado entre as carreiras com foco em resultados.
3)
Não cometerás atos de improbidade administrativa, como peculato,
prevaricação ou corrupção. Procurarás lembrar que és um gestor com
cargo eletivo e responderás pelos seus atos a qualquer momento.
4)
Lembrarás sempre a administração pública não é o quintal de sua
casa e utilizarás valores éticos, boa fé, respeito á pluralidade e à
diversidade para lidar com as demandas em negociação.
5)
Trabalharás de forma planejada, com o intuito de organizar as
carreiras em função da gestão e da modernização do Estado e
procurarás estabelecer normas, promulgar leis ou editar decretos
adequados a este fim.
6)
Darás sempre transparência e publicidade aos processos negociais
envolvendo interesses dos servidores e recursos públicos.
20
7)
Considerarás o planejamento (missão, visão de futuro e objetivos)
dos órgãos aos quais os servidores requerentes estão vinculados.
8)
Tratarás sempre a negociação coletiva como uma necessidade de
melhoria para a sociedade e não como uma ação eleitoreira.
9)
Autuarás e tramitarás todos os processos negociais pelas áreas de
gestão, finanças, controle e jurídico e darás celeridade aos processos
e amplo acesso aos interessados, sempre que requerido.
10) Não
serás
mentiroso,
demagogo,
personalista,
clientelista,
coronelista, corporativista e ambicioso. Agirás sempre sob os
princípios constitucionais e dos interesses republicanos e será
coerente, honesto, probo e limpo.
11) Tratarás as representações sindicais com respeito e dignidade,
zelando pela liberdade e autonomia sindical.
12) Usarás as ferramentas de trabalho, como telefone, para ações de
interesse público; e não transformarás o gabinete em balcão de
negócios.
13) Utilizarás as técnicas de negociação da iniciativa privada, como
tabelas, performances e argumentos montados, como meros
instrumentos de trabalho a serem utilizados em circunstâncias
apropriadas e para o interesse público.
14) Estabelecerás uma pauta de governo sob a égide da reforma
administrativa com gestão participativa.
15) Não temerás a greve, pois, ela é um avanço na relação entre Estado
e sociedade, mas, sempre primarás pelo dialogo como forma
precípua de resolução de conflito.
16) Não cederás seu papel institucional e zelarás sempre pelo patrimônio
e bem público.
17) Ignorarás seus interesses individuais e privados e verás a máquina
pública como um bem da e para a sociedade.
21
Nem sempre as partes envolvidas na negociação coletiva são
contempladas em suas pautas. O governo, responsável pelos recursos públicos,
deve planejar seus investimentos/gastos. Os servidores e empregados públicos por
vezes avaliam que o Estado, dentro de suas insuficiências e construções
contínuas,
não
o
valoriza
adequadamente.
A
pauta
dos
trabalhadores
costumeiramente é financeira, exigindo melhorias na tabela de remuneração, com
reajustes, criação de gratificações ou mudança de padrões e ou níveis dentro da
carreira, embora, também tenha itens sociais em sua pauta, como condições de
trabalho, saúde e segurança laboral, inclusão de temas como equidade de gênero
e combate ao racismo.
Quando a pauta é financeira ou de ordem salarial/remuneratória e com
melhoria de benefícios, salários indiretos e garantias de logísticas financeiras
(auxílios e ou indenizações de transporte) ao trabalho prestado encontram limite
legal. No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar
101/2000) é responsável por regrar como gastar o dinheiro público.
A LRF orienta a responsabilidade na gestão fiscal pública e prevê em
seus art. 19 e 20 que a despesa com gastos com pessoal no poder executivo
Estadual/Distrital não poderá exceder 49% de sua receita
Por isso, o diálogo entre as partes pode chegar a um ponto distante de
acordo em negociação. Daí o governo avaliará internamente quais rumos
alternativos são possíveis, bem como, os sindicatos avaliarão em assembleia com a
categoria quais caminhos. Um caminho, quando não se tem acordo na pauta
apresentada, é construir alternativa e retomar o diálogo sobre uma nova mesa de
negociação, com elementos novos que atendam o interesse da categoria.
A inclusão/alteração/retirada de itens pode ser um caminho para atingir
um ponto mais favorável aos interesses das partes, propiciando, assim, um acordo.
O outro caminho é a radicalização por meio da greve.
Por outro lado, a chamada pauta social é pouco explorada é tem imenso
impacto na vida ativa e consequências na aposentadoria do mesmo. E pode
simbolizar avanços históricos e consistentes na realidade do trabalho, muitas vezes
ignorada pelas partes, devido ao amplo embate pela agenda financeira da pauta de
revindicação dos servidores e empregados públicos.
22
A greve, organizada pelos sindicatos, é tida como um ato de radicalização
pelo rompimento ou pela ausência de diálogo entre as partes. A rua como espaço
público é o local por excelência para manifestações coletivas, embora tenha carreiras,
pela história e perfil de seus representados, que prefiram os gabinetes e corredores.
Em ambos os casos, na rua ou nos corredores, a greve é um ato coletivo
de paralisação ou redução da produtividade de um setor para retomada de diálogo
ou avanço na negociação, todavia, quando envolve os serviços públicos no Brasil,
deve-se nos lembrar que trata-se de um tema polêmico, ainda mais, se resgatarmos
o quão curto é o período democrático em que vivemos.
A controvérsia da legalidade da greve no setor público, ainda está em
debate na Comissão de Cidadania e Justiça na análise do PLS 710/2011. Todavia,
o judiciário vem trabalhando a demanda de mediação entre servidores e Estado, por
meio do inciso VII do art. 37 da Constituição Federal e da Lei n o 7783/89 – Lei da
Greve, no setor privado.
A greve significa o esgotamento das negociações, naquele momento,
exigindo da comissão de negociação e das lideranças sindicais ampla capacidade
de mobilização nas bases. O que na prática pode significar lidar com interesses
difusos e dispersos da categoria e a capacidade de mobilizar para assegurar a
revisão dos processos negocial ou o recrudescimento de rancores pelo patrão.
O processo de convencimento nas bases depende do perfil da carreira e
da história da categoria em lidar com as frustrações promovidas pela relação patrão
e empregados, nesse caso, Governo e servidor ou empregado público. Para
mobilização, muitas vezes, a capacidade de construir argumentos publicamente vale
mais do que relatar os fatos da negociação.
A greve é resultado da capacidade de dialogo/argumentação da liderança
sindical com a categoria, mas, a assembleia é soberana. Todavia, uma greve exige
fôlego para lidar com as disputas sindicais internas, comum a espaços democráticos
e de interesse e peso político eleitoral.
23
Ao governo resta construir rumos para as carreiras e buscar de forma
democrática e participativa definir os caminhos do processo. O governo coordena
o processo e tem que ter habilidade, dentro da lei, de se avançar ou não na pauta
sindical, mas, o Governo deve se planejar. O governo deve assumir apenas
compromissos que possa assumir. A negociação deve ser orientada para o fim
do conflito.
CONCLUSÃO
A instituição do DIALOGA-DF é um passo importante para o
reconhecimento de que o diálogo e a negociação é a melhor forma para tratar os
conflitos inerentes às relações de trabalho no GDF. Há ainda um longo caminho pela
frente visando a instituição e a consolidação de instâncias, instrumentos e processos
que formalizem compromissos recíprocos entre servidores/empregados públicos e
Governo. Sem dúvida um dos grandes desafios é mudar a cultura administrativa
presente nas instituições, nos gestores públicos e nos dirigentes sindicais quanto à
forma de tratar os conflitos das relações de trabalho no serviço público de modo a
preservar os interesses da coletividade, para além de corporativismos.
Trata-se de uma ação orientada a incorporar a negociação e o diálogo
como estratégia de uma gestão democrática e participativa. Objetiva reconhecer os
servidores e os empregados públicos como atores fundamentais no processo
de amadurecimento de democracia no País e na prestação de serviços públicos
de qualidade.
DIALOGA-DF: relações de trabalho de trabalho mais democráticas,
gestão pública mais participativa e melhores serviços à sociedade.
24
REFERÊNCIAS
ANTUNES, R. Adeus ao trabalho? Ensaios sobre as metamorfoses e a
centralidade do mundo do trabalho. São Paulo: Cortez; Unicamp, 1995.
BOSHI, R. R. A arte da associação: política de base e democracia no Brasil.
São Paulo e RJ: Vértice/IUPERJ, 1987.
BRASIL. Constituição (1988). Senado Federal. Disponível em:
˂http://www.senado.gov.br/legislacao/const/˃.
CONVENÇÃO 151 – OIT.
DECRETO no 29.814, de 10 de dezembro de 2008, que instituiu a Política de Gestão
de Pessoas no Governo.
DECRETO no 33.234, de 29 de setembro de 2011, publicado no DODF de 3 de
outubro de 2011.
GONÇALVES, F. L. S. A evolução dos acordos e conflitos coletivos no período
recente do sindicalismo brasileiro (1977-1993). In Oliveira, A. op. cit. São Paulo:
Scritta, 1994.
˂http://www.dieese.org.br/projetos/SINP/estruturaProgramaFormacao.pdf˃
Institucionalização do Sistema de Negociação Permanente da Prefeitura do
Município de São Paulo – SINP/PMSP.
Lei no 8.112/90 e Lei Complementar 840/2011.
Lei Complementar no 840 de 23 de dezembro de 2011; publicado no DODF de 24 de
dezembro de 2011.
POULANTZAS, N. O Estado em Crise. Rio de Janeiro: Graal, 1977.
TRAGTENBERG, M. Administração, Poder e Ideologia. São Paulo: Moraes, 1980.
25
___________________________________________________________________
AUTORIA
Wilmar Lacerda – Secretário de Estado de Administração Pública do DF.
Endereço eletrônico: [email protected]
Carlos Matos – Subsecretário de Relações do Trabalho.
Endereço eletrônico: [email protected]
Haroldo Fernandes Filho – Coordenador de Informações Gerenciais e Estatísticas.
Endereço eletrônico: [email protected]
Michel Szurkalo – Coordenador de Negociações Coletivas.
Endereço eletrônico: [email protected]