Estrategias regionales de
medición de pobreza en niñez
Informe Final de Investigación
Equidad para la Infancia América Latina, 2013.
Coordinación:
Equidad para la Infancia América Latina. Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud
Escuela de Humanidades. Universidad Nacional de San Martín (UNSAM)
www.equidadparalainfancia.org / www.equidadeparaainfancia.org
Estudio Financiado por:
Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia
Ministerio de Desarrollo Social. Presidencia de la Nación Argentina
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
AUTORES DEL ESTUDIO
Dirección:
Alberto Minujin.
Equity for Children. New School University.
Coordinación:
Valeria Llobet.
Equidad para la Infancia. Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud / Equidad
para la Infancia. UNSAM
Grupo de Trabajo
Equidad para la Infancia. UNSAM
Ana Capuano
Universidad Católica de Chile
Helia Molina
Alejandra Vives
Centro Interdisciplinario de Infancia y Pobreza- Espacio Interdisciplinario - UDELAR.
Universidad de la República del Uruguay
Alicia Canetti
Ana Cerutti
Oscar Roba
Daniel Parafita
Deborah Duarte
Observatorio sobre Infancia. Universidad nacional de Colombia
María Cristina Torrado
Ernesto Durán
Programa de Ciencias Sociales y Salud. FLACSO Argentina
Raúl Mercer
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GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Contenido
PRESENTACIÓN ........................................................................................................................ 6
INTRODUCCIÓN........................................................................................................................ 8
FUNDAMENTACIÓN ............................................................................................................... 11
Definiciones de pobreza .................................................................................................... 11
Pobreza y desigualdad ....................................................................................................... 12
Medición ............................................................................................................................ 12
Políticas y conocimiento ...................................................................................................... 13
Capítulo I: ................................................................................................................................ 14
CONCEPTOS Y MEDICIÓN DE LA POBREZA INFANTIL EN ARGENTINA ........................................ 14
Introducción ....................................................................................................................... 14
Enfoques conceptuales sobre pobreza .............................................................................. 15
Criterios generales para la medición de la pobreza .......................................................... 17
Enfoques de medición de pobreza .................................................................................... 19
Enfoques unidimensionales. .............................................................................................. 20
El Enfoque Monetario .................................................................................................... 20
Enfoques multidimensionales............................................................................................ 23
Enfoque de las Necesidades Básicas .............................................................................. 23
Enfoque de las Capacidades .......................................................................................... 24
Enfoque de los Derechos Humanos ............................................................................... 25
Alkire y Foster Modificado (CONEVAL-México, 2009) ................................................... 25
Medición de la pobreza en Argentina................................................................................ 26
Conceptualización de la pobreza infantil ........................................................................... 29
Críticas a la medición por ingresos para el abordaje de la pobreza infantil .................... 31
Enfoques para la medición de la pobreza infantil ............................................................. 32
El método de las privaciones múltiples ......................................................................... 32
Medición holística de la pobreza infantil ....................................................................... 32
Estudio comparado sobre pobreza infantil ................................................................... 33
Situación de niños, niñas y adolescentes. América Latina y Argentina ............................ 34
Indicadores de pobreza infantil para América Latina y Argentina .................................... 35
Incidencia de la pobreza ................................................................................................ 35
Pobreza infantil intraurbana. Indicadores para Argentina ............................................ 39
Conclusiones ...................................................................................................................... 42
Bibliografía ......................................................................................................................... 44
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Anexo ................................................................................................................................. 46
Capítulo 2:............................................................................................................................. 48
POBREZA INFANTIL Y POLÍTICAS SOCIALES EN CHILE ......................................................... 48
Introducción ....................................................................................................................... 48
Pobreza infantil en Chile ................................................................................................. 50
Medición de la pobreza en Chile ............................................................................... 50
Niveles y evolución de la pobreza en Chile .............................................................. 51
Distribución del ingreso ............................................................................................... 51
Niveles y evolución de la pobreza en infancia y adolescencia en Chile ........................ 53
Determinantes del nivel de pobreza general e infantil en Chile, algunos datos ........... 54
Otros componentes de la pobreza infantil .................................................................... 55
Abordaje de la pobreza infantil en Chile............................................................................ 57
Políticas para combatir la pobreza infantil y sus efectos: salud materno-infantil ........ 57
Políticas sociales y pobreza extrema, el Estado subsidiario .......................................... 60
Sistema de Protección Social, un enfoque de derechos y de ciclo de vida .......................... 61
Institucionalidad para el sistema de protección social. ........................................... 63
Sistema de Protección Social de la Infancia Chile Crece Contigo .................................. 64
Reflexiones finales ............................................................................................................. 68
Referencias......................................................................................................................... 69
Capítulo 3: .............................................................................................................................. 73
REFLEXIONES SOBRE INFANCIA Y POBREZA EN COLOMBIA .................................................. 73
Introducción ....................................................................................................................... 73
Pobreza en Colombia ......................................................................................................... 74
Pobreza infantil .................................................................................................................. 81
Medición de pobreza infantil: Aproximaciones y Datos sobre Colombia. .................... 85
Políticas colombianas y pobreza infantil ........................................................................... 93
Políticas orientadas a la reducción de la pobreza extrema ........................................... 93
Conclusiones ...................................................................................................................... 98
Capítulo 4: ............................................................................................................................. 104
POBREZA INFANTIL, DESIGUALDAD Y POLITICAS SOCIALES EN EL URUGUAY ................................... 104
4.1
Pobreza infantil. Conceptos, dimensiones y medidas .......................................... 104
Problemas conceptuales y teoricos sobre pobreza .................................................... 104
Métodos para medir la pobreza utilizados en Uruguay .............................................. 107
Pobreza infantil. Antecedentes importantes de investigaciones ................................ 118
Medición de la pobreza infantil en Uruguay ............................................................... 121
Pautas para mejorar su medición ................................................................................ 122
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GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
4.2
Políticas sociales para la infancia en el Uruguay ................................................... 126
Análisis abreviado acerca de las políticas en las últimas décadas del siglo XX y los
primeros años del siglo XXI .......................................................................................... 126
Algunas reflexiones sobre el problema de la coordinación y la visión sistémica de las
políticas sociales hacia la infancia................................................................................ 148
4.3 La propuesta del CIIP: hacia modelos, dimensiones e indicadores psicosociales de
desarrollo, crecimiento y bienestar infantil..................................................................... 151
Multidimensionalidad e impacto de la pobreza infantil .............................................. 151
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
PRESENTACIÓN
El incremento de la complejidad de las sociedades actuales y las nuevas problemáticas que
ello conlleva, exige la generación de nuevas herramientas de información y análisis, que
aporten elementos de reflexión y permitan la generación de nuevos insumos para la
gestión e innovación en políticas públicas de niñez desde una perspectiva integral de
derechos.
La articulación institucional entre gobiernos y universidades es vital para la reflexión y la
evaluación de las políticas públicas, con la finalidad de contribuir a dar respuesta a los
desafíos sociales desde una mirada crítica y científica. Con este tipo de iniciativas se
destaca la actuación de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF)
del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en tanto la actual gestión de gobierno
profundiza la resignificación de la academia como una institución comprometida con la
realidad y necesidades del país, como así también y de forma más específica, con el
paradigma de protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
La impronta que, como institución universitaria pública, la Universidad Nacional de San
Martín (UNSAM) aporta a este e proyecto se inspira en los principios rectores
institucionales así como en los ejes que guían la labor de la Escuela de Humanidades y
dentro de ella, el Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud, esto es: la
comprensión de los procesos sociales y políticos que afectan a niños/as y jóvenes a partir
del análisis de las formas específicas de desigualdad e inequidad que los afectan; una
perspectiva historicista de los problemas sociales; y un énfasis en los derechos humanos de
niños/as como herramientas de transformación de la realidad social.
Esta propuesta institucional se integró a un diagnóstico colaborativo impulsado desde
Equidad para la Infancia, como proyecto de extensión del Programa de Estudios Sociales de
Infancia y Juventud, de la Escuela de Humanidades de la UNSAM, que convocó a principios
de 2010 a un grupo interdisciplinario de referentes académicos de la región con el fin de
generar un conjunto de herramientas de información y análisis que aporten al debate y a la
reflexión sobre pobreza y desigualdad en la vida de niños, niñas y adolescentes, así como a
las políticas dirigidas a intervenir en la superación de factores en el campo de la infancia y
la adolescencia.
En este sentido, la presente propuesta de investigación se planteó como un componente
de las actividades del Grupo de trabajo (GT) en Infancia, desigualdades y pobreza,
conformado por los referentes de instituciones civiles y académicas en cuatro países de la
región: el Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud de la Escuela de
Humanidades de la UNSAM, Equidad para la Infancia América Latina; la Iniciativa del Cono
Sur para la Promoción de la Salud y los Derechos del Niño de FLACSO, Argentina Universidad de Victoria, Canadá; el Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional
de Colombia; la Universidad Católica de Chile y el Centro Interdisciplinario de Infancia y
Pobreza de la Universidad de la República de Uruguay.
El trabajo del GT se ha centrado en la construcción de una propuesta conceptual y
metodológica para la evaluación de los planes, programas, políticas y acciones que, en esta
área, se han desarrollado en algunos países de la región, con el fin de establecer algunos
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GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
referentes teóricos, conceptuales y metodológicos para la consolidación de una estrategia
regional que permita avanzar en la sintonía de las agendas investigativas y políticas
regionales en aras de cualificar la toma de decisiones y generar conocimiento de
pertinencia social para el estudio crítico de la infancia y su relación con macro estructuras
sociales.
De esta forma, la consultoría para el desarrollo de la investigación sobre las estrategias de
medición e indicadores de pobreza en niñez en Argentina, Colombia, Chile y Uruguay;
avanzó en la construcción de un estado del arte sobre los indicadores con los que se mide
pobreza y desigualdad en el campo de la infancia y adolescencia, en Argentina, Colombia,
Chile y Uruguay, por medio de un análisis comparativo de las realidades nacionales,
aportes teóricos, conceptuales y metodológicos.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
INTRODUCCIÓN
El presente reporte tiene como objetivo presentar un marco regional de debates sobre la
pobreza infantil, centrándose en su conceptualización y medición, tanto en relación con el
debate teórico-académico como en vinculación con su uso en el diseño de políticas
públicas para niños, niñas y adolescentes. En tal sentido, la contextualización respecto a las
condiciones de vida de niños, niñas y adolescentes en cada uno de los países es subsidiaria
a tal objetivo central.
Un conjunto de supuestos generales guía el trabajo del Grupo de Trabajo en Pobreza
Infantil, conformado por investigadores radicados en el OBSI – UNColombia, la PUC Chile,
el CIIP UDELAR, la FLACSO Argentina y Equidad para la Infancia América Latina / Equity for
Children (UNSAM, The New School). Por un lado, respecto de los derechos de niños, niñas y
adolescentes. La incorporación de los mismos como principios guía para la formación de
políticas ha contribuido a profundizar los debates y la visibilización de problemas antes
naturalizados, y esto es un logro de la movilización social, académica y política en los
últimos 20 años. No obstante, hemos visto que la procura en pos de la evaluación de los
logros y retos pendientes tiende a minimizar el debate sobre la justicia –es decir, la toma
de posición política- en pos de argumentos técnicos que devienen así, tecnocráticos.
En segundo lugar, en relación con la pobreza infantil. En efecto, mirar los problemas de
pobreza desde un punto de vista que incorpore el enfoque de derechos y no desoiga los
riesgos de despolitizar tal enfoque, debe lidiar con las desigualdades sociales, no sólo de
riqueza, y no puede tratar a los niños como individuos aislados de sus redes de relaciones
sociales.
En tercer lugar, respecto de la infancia. Al considerar los problemas derivados de la falta de
acceso material a un mínimo de opciones de vida que garanticen el desarrollo por encima
del mínimo de sobrevivencia, muchas veces se tiende a invisibilizar la frontera entre la
inmadurez biológica y su materialidad, y el procesamiento social de la misma, con sus
resultados de patrones de normalidad psicosocial. En tal sentido, es un desafío sostener
esta tensión sin naturalizar la desigualdad como “particularismo”, ni naturalizar la
“normalidad” como resultado individual de un desarrollo adecuado.
Desde estos ejes como puntos de partida, los distintos informes toman énfasis peculiares
que recogen su inscripción nacional y desde allí dialogan con América Latina. Desde tales
perspectivas, los debates recaen en tres ejes de complejización de conceptualizaciones y
medición.
En primer lugar, una complejización intrahogar, que supone abrir la unidad doméstica en la
complejidad de las relaciones sociales que la componen: relaciones de género, etarias,
étnicas, en fin, una multiplicidad de categorías que componen formas de desigualdad y que
no es posible considerar de uno en uno.
En segundo lugar, un eje territorial que implica inscribir estos hogares en su relación con el
territorio en el que actores estatales y no estatales construyen barreras o puentes para el
acceso a derechos, para un ambiente de calidad o polucionado, con áreas y servicios
públicos erosionados o cuidados, con índices de violencia que restringen o no limitan la
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GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
movilidad de mujeres y niños/as, con o sin transporte público, con o sin fuentes de trabajo,
etc.
En tercer lugar, un eje temporal que considera complementariamente la transmisión
intergeneracional de la pobreza así como los efectos de la larga duración de las condiciones
de privación, y el efecto diferencial de las mismas en distintos momentos del curso de vida.
Los debates sobre pobreza y su medición en el presente tienen el desafío de superar un
conjunto de problemas. Si bien es notorio que la multidimensionalidad ha sido aceptada
como una modalidad necesaria de medición, las estrategias de medida tienden a
deslindarse de los debates conceptuales y políticos respecto a qué vamos a considerar
“pobreza”, en relación con qué matrices de determinación, y en vinculación con qué
modelos de desarrollo nacional y global. Asimismo, la visibilidad política local que adopta la
estrategia de medición y los resultados de la misma en los distintos países corre el serio
riesgo de limitar las posibilidades de debate profundo respecto a qué tipos de sociedades
se producen en el marco de la aceptación y naturalización de la pobreza y la desigualdad.
Finalmente, los contextos de debate internacional que apuntan a la validación de escalas
entre países dificultan la imbricación entre pobreza y respuestas políticas locales,
regionales y globales, y no han mejorado la capacidad de auditabilidad y rendición de
cuentas derivada de la vinculación entre política pública y resultados en las condiciones de
vida.
El contexto de producción de este reporte ha procurado motorizar este debate. La
escritura de los capítulos no se limitó al escenario académico, sino que tuvo tres instancias
de diálogo tanto validatorio como de complejización. Estas instancias fueron un
conversatorio con actores estatales, de organismos internacionales y académicos, en
donde se dialogó en base a tres preguntas:
1. En los últimos años se ha producido un impulso en el desarrollo de Políticas Sociales
hacia la Infancia, a partir de un mayor GPS y de esfuerzos de coordinación
intersectorial, con particular atención hacia la pobreza. ¿Cuáles pueden
considerarse hoy nudos críticos a resolver para desarrollar Políticas de reducción de
la pobreza desde la perspectiva de derechos de niños/as?
2. Se ha planteado la necesidad de ampliar y complejizar la mirada sobre la situación
de la infancia, con especial énfasis en la pobreza infantil ¿Cuales son los aportes
más relevantes?
3. El método de ingreso y la LP está siendo criticado cada vez más en el mundo
académico a pesar de ser usado de forma mayoritaria por los Institutos de
Estadística de América Latina. ¿Cómo se está abordando en sus países la medición
de la pobreza infantil?
El segundo momento de producción implicó la organización de dos paneles consecutivos
de los que participaron el GT de Pobreza, organismos estatales, y dos universidades
invitadas: Alberto Cimadamore de CROP-Bergen y Alejandro Acosta de CINDE-Manizales.
Los paneles se organizaron en torno a los siguientes ejes:
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
1. Políticas Públicas y Condiciones de Vida de Niños, Niñas y Adolescentes.
2. Debates acerca del diseño de políticas, estrategias de medición de condiciones de
vida y derechos.
Finalmente, la tercer instancia de validación consistió en una presentación conjunta en el
Congreso Mundial de Infancia, coordinada por Raúl Mercer. La misma procuró organizar en
tres ejes la versión preliminar de estos capítulos, a fin de poner a discusión pública algunos
de sus ejes centrales.
1. El método de ingreso y la LP está siendo criticado cada vez más en el mundo
académico a pesar de ser usado de forma mayoritaria por los Institutos de
Estadística de América Latina. ¿Cómo se ha dado en sus países el debate sobre la
pobreza infantil?
2. ¿Cuáles son las principales estrategias desarrolladas en sus países para reducir la
pobreza infantil y minimizar sus efectos, y qué análisis hacen de las mismas?
3. ¿Podría usted explicar cómo la perspectiva de derechos se plasma en acciones en
las políticas de reducción de la pobreza?
La medición de la pobreza no es un fin en sí mismo. Conocer los índices de vulnerabilidad,
la distribución de los mismos en el territorio, el peso relativo de distintas dimensiones del
desarrollo y las condiciones de vida en tal “foto” de la pobreza, debería permitir a los
estados refinar sus respuestas, gatillar protecciones específicas, componer redes de
servicios que sostengan una base común de calidad de acceso a los derechos sociales, pero
suficientemente sensible como para garantizar los apoyos necesarios frente a las
situaciones singulares que afectan a cada hogar.
Esperamos que este reporte contribuya a los esfuerzos que se desarrollan en tal dirección.
10
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
FUNDAMENTACIÓN
La pobreza es un fenómeno económico y social “capaz de reproducirse a sí mismo”. En
otras palabras, se expresa en privaciones que afectan las potencialidades para el desarrollo
y, en consecuencia, afectan la capacidad de ejercer plenamente la ciudadanía política y
social, insertarse en el mercado de trabajo, obtener recursos y acceder a niveles de
bienestar suficientes para romper la cadena de transmisión intergeneracional de la
pobreza.
Experimentar pobreza o indigencia durante la infancia y/o la adolescencia tiene
consecuencias que se extienden en el tiempo y se inscriben en el cuerpo. La pobreza
infantil supone un conjunto de adversidades que tienen impacto negativo en el presente,
que siguen teniendo consecuencias negativas en el resto de la vida, y que se transmiten a
las generaciones siguientes.
Desde el punto de vista de los estudios de pobreza, “la infancia” es el período de la vida en
el cual las personas desarrollan capacidades físicas, psíquicas, (cognitivas y emocionales)
sociales y de aprendizaje. En los tres primeros años de vida, los niños desarrollan su
capacidad para pensar y hablar, para regular sus emociones, para aprender y razonar,
estableciéndose las bases de sus comportamientos futuros. A los 10 años, la capacidad de
aprendizaje básico de los niños ha sido determinada. A los 15 años, el tamaño corporal, el
potencial reproductivo y la salud general de los jóvenes han sido profundamente influida
por lo que ha pasado en sus vidas hasta ese momento (Harper, 2004, citado en Minujin,
Delamónica y Davidziuk, 2006).En consecuencia, los recursos que una persona disponga en
los primeros 15 años de vida serán básicos para el desarrollo de sus capacidades físicas,
mentales, emocionales y de aprendizaje. Dadas estas particularidades, se plantea que la
infancia y adolescencia son etapas particularmente vulnerables a los efectos de la pobreza
y la desigualdad.
De este modo el problema de la pobreza se muestra complejo y amerita un análisis que
incorpore variables de tipo estructural que permitan comprender la manera como se
limitan las condiciones para el ejercicio de la ciudadanía social por parte de niños, niñas y
adolescentes, así como las tensiones que se presentan entre el discurso políticamente
correcto de los derechos de la infancia y el discurso hegemónico del modelo de desarrollo
económico global.
Definiciones de pobreza
Es particularmente importante examinar el concepto de pobreza infantil más allá de los
cánones tradicionales de bajos niveles de ingreso o consumo de los hogares (CEPAL –
UNICEF, 2009), para mirarlo desde una perspectiva multidimensional e interrelacionada.
“Los niños y niñas que viven en la pobreza sufren una privación de los recursos materiales,
espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les
impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros
plenos y en pie de igualdad en la sociedad” (UNICEF, 2005).
De acuerdo con la CEPAL, la infancia en la región se ve fuertemente afectada por un conjunto
de desigualdades convergente “determinadas por la pertenencia a determinados grupos de
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
edad, la situación de ingresos de los hogares, acceso a servicios básicos, ubicación territorial,
pertenencia étnica, el sistema sexo-género, entre otros factores que se pueden combinar
impidiendo el ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales” (CEPAL, 2009). En
efecto, en nuestra región, “los más perjudicados son los niños y las niñas indígenas y
afrodescendientes”. (UNICEF, 2006, p. 3).
La pobreza infantil abarca tres dominios interrelacionados (Minujin, 2005), la privación, es
decir la falta de condiciones y servicios materiales esenciales para el desarrollo; la
exclusión, entendida como el resultado de procesos de desajuste, a través de los cuales la
dignidad, la voz y los derechos de los niños son negados o sus existencias amenazadas; y la
vulnerabilidad, que es definida como la ineficiencia de la sociedad de poder controlar
amenazas existentes en sus entornos que atentan contra los niños. La pobreza no se
presenta de manera homogénea, en varias ocasiones se conjuga de manera perversa con
desigualdades de género, etnia o clase lo cual amerita un reconocimiento diferencial para
el abordaje de estas inequidades de orden histórico.
Pobreza y desigualdad
Si bien es cierto que las más graves problemáticas que expresan la desigualdad requieren
acciones urgentes (mortalidad prevenible, desnutrición, escolaridad reducida, violaciones y
abusos sexuales, muertes por causas violentas), esto no debe opacar que las tasas de
morbi mortalidad de los sectores más vulnerables, expresan las desigualdades que son
producto tanto de la apropiación de recursos materiales por parte de unos pocos, como de
estrategias socio-culturales que siguen colocando a los más pobres en el lugar de “los
diferentes”. La pobreza en la infancia afecta de manera distinta que en la adultez, y es en
este sentido que las políticas de lucha contra la pobreza deben contemplar no sólo la
situación de los/as niños/as y las políticas específicas, sino también las acciones dirigidas a
mejorar las condiciones de equidad a nivel general (Minujin, Delamónica y Davidziuk, 2006)
La noción de equidad, puede ser definida como una estrategia orientada a la búsqueda de
la igualdad a partir del reconocimiento de las diferencias, la equidad y la igualdad no
compiten como conceptos; por el contrario, la equidad es una estrategia para el logro de la
igualdad. La equidad busca la igualdad, y la igualdad necesita de políticas de equidad
(Fitoussi y Rosanvallon 1996 citado en López 2007)
Medición
La medición de la pobreza remite a la transformación del concepto en indicadores que puedan
dar cuenta de su magnitud y evolución, entre otros aspectos. Se han desarrollado diversas
iniciativas de medición de pobreza para la niñez, tales como los indicadores de privación Bristol
(utilizados en el UNICEF Global Study on Child Poverty and Disparities), los Child Friendliness of
Policy Indices, los Child and Youth Network Indicators, el Child Well-being Index, el Social
Institutions and Gender Index de la OCED, entre otros (ver Recursos más adelante). De hecho,
los "indicadores de niñez” son un área importante de investigación, con su propia asociación, la
Society for Child Indicators.
De acuerdo con los resultados del informe “Pobreza infantil, desigualdad y ciudadanía.
Iniciativa CEPAL/UNICEF en América Latina y el Caribe” de la CEPAL y UNICEF (2009), alrededor
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GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
de 2007, 18,3% de los niños menores de 18 años de la región se encontraban en situación de
pobreza extrema, es decir, 30 millones de niños en 17 países. Estos niños se veían gravemente
afectados por una o más privaciones extremas: precariedad de la vivienda, falta de acceso a
agua potable o a sistemas de saneamiento en la vivienda, desnutrición global o crónica grave (o
ambas), no acceso a los sistemas educativos (niños que nunca han ido a la escuela) o falta de
acceso a sistemas de comunicación e información (incluyendo falta de electricidad en la
vivienda).
No obstante estos desarrollos, es posible dejar señalado que no necesariamente se encuentra
saldado el debate que vincula la reproducción de la pobreza con la inequidad, la desigualdad de género, etnia, generacional- y la exclusión de los derechos económicos, sociales y culturales.
Políticas y conocimiento
Es importante entender los debates sobre el proceso de generación de evidencia y
conocimiento que sustenta las decisiones de política y práctica, y el papel que éstas juegan en
la pobreza infantil y el bienestar en contexto nacionales de países en desarrollo. La evidencia
no es un concepto neutro. Se inscribe dentro de un conjunto de relaciones de poder entre los
productores y usuarios del conocimiento, en particular en el desarrollo de evidencia sobre el
bienestar de la infancia, donde muchas veces las perspectivas de los niños están ocultas o
silenciadas en el marco de los debates de desarrollo.
El conocimiento desempeña un papel constructivo en los procesos de generación de políticas
sobre bienestar de la niñez, por lo cual se hace necesario adoptar un enfoque que permita el
reconocimiento explícito de la dinámica de poder que determina qué tipos de conocimiento
sobresalen, así como cuáles son pasados por alto por los distintos actores políticos. Ese
reconocimiento es importante especialmente en el caso de las intervenciones que apuntan a
influenciar las políticas de bienestar de la niñez, dada la falta de voz de los niños en muchos
contextos y su exclusión de los espacios convencionales de política.
Es crítico invertir en estrategias innovadoras que permitan desmantelar algunos paradigmas
dominantes que asumen que los niños se benefician automáticamente de intervenciones
generales de reducción de la pobreza enfocadas en el hogar. Sin una apreciación de la
naturaleza específica y multidimensional de la pobreza infantil, así como de la vulnerabilidad y
resiliencia de los niños, el cumplimiento de sus derechos seguirá siendo sólo parcial. Como tal,
hay una necesidad urgente de comprender mejor la dinámica de poder que opera y que
privilegia el bienestar humano y las formas en la que esta permite ocultar sutilmente nuevos
conocimientos así como también de identificar nuevos indicadores que determinen y
posibiliten dar cuenta de los factores que cristalizan inequidades.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Capítulo I:
CONCEPTOS Y MEDICIÓN DE LA POBREZA INFANTIL EN ARGENTINA
Alberto Minujín, Ana Capuano, Valeria Llobet
“Es claro que en el siglo XXI no es necesario que ningún niño o niña, en cualquier
lugar del mundo, pase hambre, no tenga agua potable para beber,
saneamiento, o el acceso a servicios básicos de salud y educación. La pobreza
infantil no es un "acto de Dios" ni tampoco "inevitable", ni un problema de
dinero. Por el contrario, es una opción política.”
Alberto Minujin y Shailen Nandy 1
Introducción
A través del presente artículo se exponen los principales enfoques conceptuales sobre la
pobreza, los cuales han sido tomados como marcos teóricos para el desarrollo de los
métodos de medición de la pobreza.
Las perspectivas metodológicas que se expondrán en el artículo tienen su anclaje en
corrientes teóricas que fueron dominantes en el siglo XIX y buena parte del siglo XX. Las
críticas a las que se han enfrentado tanto los enfoques conceptuales como los abordajes
metodológicos, han hecho que se produzca un profundo debate público acerca de que es
lo que se define como pobreza.
Lejos se está de un acuerdo, pero sin embargo, la complejización del concepto y el
desarrollo de perspectivas que ncorporan aspectos de la vida humana que exceden la
visión monetaria de algunos enfoques dominantes, permiten vislumbrar un horizonte
promisorio. Asimismo, la incorporación de las perspectivas de género y de edad en la
temática de la pobreza enriquecen aún más la discusión.
A lo largo del artículo se presentan cuestiones conceptuales y metodológicas sobre la
pobreza describiendo los enfoques de medición del fenómeno. Asimismo se contextualiza
la discusión sobre pobreza en la Argentina, para referenciar los momentos en que se
asume la pobreza como una cuestión de estado.
Posteriormente se aborda la pobreza desde la perspectiva de la infancia, mostrando las
limitaciones de los métodos tradicionales para medir la pobreza infantil y el avance que ha
habido en los últimos años en la conceptualización y medición para este grupo poblacional.
Finalmente se presentan algunos datos tendientes a caracterizar la situación de la pobreza
infantil y la inequidad urbana en América Latina y Argentina.
1
Presentación del libro Minujín A y Nandy S (2012)
14
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Enfoques conceptuales sobre pobreza
En término “pobreza” presenta diversas definiciones y ha habido múltiples debates a lo
largo de la historia para conceptualizarlo. Sobre esa diversidad se trabajará a lo largo de
este artículo.
Si bien, en la actualidad, hay un cierto consenso en considerar la pobreza como el
resultado de procesos sociales y económicos –con componentes culturales y políticos–
en que las personas se encuentran privadas de activos y oportunidades a los que
tendrían derecho todos los seres humanos (Cepal, 2010), los desacuerdos son notorios
cuando se pretende precisar cuáles son los elementos que autorizan a identificar un
determinado estado de situación como de pobreza (Ciepp, 1999).
Las definiciones conceptuales sobre la pobreza y la identificación de quienes son
considerados pobres han variado a lo largo de la historia. Si bien actualmente se
relaciona principalmente con las carencias materiales, la conceptualización depende de
las formas de producción y protección social de las comunidades; de la construcción de
conocimiento sobre esa realidad; de las relaciones de poder; y de los valores y
representaciones vigentes sobre la dignidad de la persona humana en cada cultura
(Spicker, et al, 2009).
Entre los enfoques que han abordado la temática del bienestar y han sido
determinantes en la conceptualización de la pobreza y en el desarrollo de los métodos
de medición se mencionan el utilitarismo y el de justicia de Rawls.
En una forma simplificada es posible decir que el utilitarismo supone la concepción de
un ser humano que desea la satisfacción de sus preferencias individuales y su
trayectoria en la vida social está centrada en la realización de estas. Estas preferencias
se realizan a través del mercado en el juego de oferta y demanda donde cada individuo
cuenta con información para hacer una libre elección maximizando sus opciones. Como
el bienestar de los individuos no es una variable observable, la operacionalización del
concepto podría darse a través de la variable ingreso. El ingreso representa la
capacidad de compra para adquirir los bienes y servicios que satisfacen las preferencias
de las personas. Desde esta perspectiva, la pobreza se definiría en términos de un nivel
mínimo de ingreso o gasto a alcanzar por cada persona.
El enfoque monetario, como abordaje metodológico para medir la pobreza, adhiere a la
perspectiva utilitarista. El ingreso o gasto es un indicador del modo en el cual las
familias satisfacen su bienestar con los bienes y recursos que pueden adquirir en el
mercado.
´En otras palabras, el supuesto clave que sostiene el entramado teórico y
metodológico del presente enfoque es que a través del uso de un grupo de
herramientas ideales, en términos de su funcionalidad respecto al logro de
los objetivos deseados, una medida monetaria puede tomar en cuenta los
aspectos más relevantes de la heterogeneidad de los individuos y sus
situaciones personales. Precisamente la concepción economicista del ser
humano (homus economicus) releva la posibilidad de evaluar los niveles de
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
bienestar humano a través de la capacidad real de cada persona por
aumentar y maximizar sus beneficios´ (Denis A, et al, 2010: 33)
El enfoque de la Justicia de Rawls (1971) pretende superar el enfoque utilitarista,
incorporando la perspectiva de justicia e igualdad. Esta teoría considera que los
principios de justicia son objeto de un acuerdo entre personas racionales, libres e
iguales en una situación contractual justa y voluntaria que no iría en desmedro de
nadie.
La teoría de la justicia determina la igualdad en la distribución de los derechos
fundamentales de las personas. Esto supone que todos los sujetos puedan acceder y
realizar los contenidos normativos establecidos como exigibles dentro de un esquema
de derechos y libertades humanas fundamentales. Este enfoque se centra en la elección
de bienes primarios, los cuales comprenden las libertades y las oportunidades, el
ingreso y la riqueza, el poder, el autorrespeto, siendo el más importante para Rawls ya
que refiere a la capacidad que poseen las personas para desarrollar proyectos de vida.
La teoría de la justicia privilegia el bien común por sobre el individual, considerando
una distribución adecuada de derechos y deberes por parte de las instituciones que
conforman la estructura básica de la sociedad. El enfoque de la justicia de Rawls se
materializa metodológicamente en la perspectiva de las necesidades básicas
insatisfechas.
En términos generales y a través de la mirada histórica sobre la conceptualización, los
distintos enfoques consideran la pobreza como privación, carencia, conformándose
como un concepto descriptivo más que explicativo, detrás del que se observa la
preocupación por medir la cantidad de pobres (Gutiérrez, 2003).
¨Problematizando las cosas desde el pensamiento de Bourdieu, puede
decirse que a través de la noción de «pobreza» se pueden describir las
«condiciones de existencia» de ciertos grupos sociales definidos como
pobres, según una serie de indicadores, pero no se puede avanzar en la
búsqueda de elementos explicativos y comprensivos que permitan dar
cuenta de las causas de la pobreza, de los lazos estructurales que ligan a
pobres y no-pobres de una determinada sociedad y de la manera como los
pobres estructuran un conjunto de prácticas que les permiten reproducirse
socialmente en tales condiciones¨ (Gutiérrez 2003: 31).
Una nueva conceptualización de la pobreza es el Enfoque de capacidades de Amartya
Sen quien incorpora la categoría funcionamientos. Los funcionamientos son los
constituyentes del bienestar: estar sano, bien nutrido, ser educado, participar de la
sociedad y estar integrado a esta, entre otros. La característica de este enfoque es que
pone el énfasis en actividades y no en posesiones. Las capacidades constituyen vectores
de funcionamiento que entregan posibilidades y libertades para vivir uno u otro tipo de
vida, de acuerdo a los proyectos de cada persona. Para Sen la igualdad debe darse en
los funcionamientos y logros. La pobreza es la privación de capacidades que posibilitan
los funcionamientos, esto es, carencias en aspectos que son constituyentes
fundamentales del bienestar (Cepal, 2010).
16
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Criterios generales para la medición de la pobreza
Siguiendo a Beccaria (1994) todo enfoque empírico que identifique a la pobreza desde un
enfoque de necesidades básicas insatisfechas requiere responder los siguientes
interrogantes:
a. Cuáles son las necesidades básicas;
b. Cuál es el umbral de satisfacción de una necesidad que determina la condición de
pobreza;
c. Cómo se considera una situación en la cual se satisface alguna necesidad pero no
otra;
d. Cuál es la unidad de análisis relevante en la medición empírica de la pobreza.
Algunas consideraciones generales que involucran a las puntos anteriormente
mencionados, es si se pueden establecer niveles mínimos de necesidades básicas que
tengan carácter universal, jerarquías entre las diferentes necesidades y cuáles serían los
indicadores más adecuados para evaluar la satisfacción de necesidades básicas, entre
otros.
a. Respecto a la definición de las necesidades básicas, el problema se presenta en la
determinación de cuáles son esas necesidades. Se pueden considerar básicas al conjunto
de necesidades cuya privación define de forma indiscutible la presencia de un estado de
situación reconocido como de pobreza. El problema muestra dos términos que exigen
resolución. Por un lado, la especificación de las necesidades, la clarificación de los
elementos a incluir en el espacio de análisis o de valuación. Por otro lado, la propia
valuación de las necesidades para identificar aquellas que se han de considerar como
básicas y que permiten evaluar los niveles de satisfacción (Ciepp, 1999).
Como ha sido largamente señalado por la literatura alrededor del problema de la justicia
(Fraser, 1989), la definición de las necesidades y sus satisfactores apropiados (por fuera de
un acuerdo superficial respecto de aquellas estrictamente referidas a la conservación de la
vida) son el punto central de debate político en cada sociedad. Lo que aparece como
necesidades no resultaría tanto de una definición socialmente neutra, sino por el contrario,
estaría en el núcleo de las estrategias de hegemonía. Es decir, siempre serán materia de un
debate que involucra posicionamientos ideológicos subyacentes respecto a lo justo e
injusto, y los umbrales que derivan en la medición, responderán a los niveles de
desigualdad que una sociedad está dispuesta a tolerar a través de la naturalización o
directamente invisibiliza.
b. Para determinar la pobreza en una sociedad se trata de establecer algún tipo de umbral
que permita identificar la existencia de hogares que no alcanzan lo que es considerado
condiciones de vida dignas para esa sociedad. Siguiendo a Altimir (1979) la definición de
pobreza tiene implícito un juicio de valor acerca de cuáles son los niveles de bienestar
mínimos a los que debe tener acceso un ser humano, cuales son los puntos críticos o los
umbrales según los cuales se considerarán como intolerables determinadas situaciones de
privación.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
A diferencia de otros conceptos de las ciencias sociales, la medición de la pobreza involucra
entonces, además del elemento empírico, un elemento normativo. El elemento empírico se
refiere a la situación observada de los hogares y personas mientras que el normativo se
refiere a las reglas mediante las cuales se juzga quién es pobre y quién no lo es (Boltvinik,
2003: 10).
De esta forma, la dimensión normativa que es inherente al concepto de pobreza no se
expresa de igual modo en todas las metodologías y enfoques para medir la pobreza. Las
diferentes valoraciones éticas, morales y políticas del orden social determinan, en última
instancia, la variabilidad de perspectivas para abordar este fenómeno (Altimir, 1979).
c. En relación al tercer eje, se debe decidir que se hace frente a situaciones donde los
individuos satisfacen algunas de las necesidades y no otras de las consideradas básicas.
En general, se suele clasificar como pobres a los hogares que no satisfacen al menos una
necesidad. Ello debería reflejar un debate, no obstante, relativo al peso de cada tipo de
necesidad en contextos específicos, en tanto es dable suponer que el impacto acumulativo
o longitudinal de distintos tipos de necesidades insatisfechas no sea el mismo. De hecho, es
este el caso de la pobreza infantil, en donde una parte de la discusión respecto a su
especificidad radica en tal diferenciación. Abordaremos en detalle este aspecto más
adelante.
d. Por último, referido a la unidad de análisis utilizada en la medición de la pobreza, se
considera comúnmente al hogar. El supuesto que está detrás es que determinados bienes
son satisfechos simultáneamente por el grupo de personas que vive en el hogar. Los
diversos métodos caracterizan a los hogares (o familias) como pobres y no pobres, y una
persona se considera pobre si pertenece a un hogar (o familia) pobre. El supuesto que
sostiene este abordaje es que todos los miembros del hogar gozan de la totalidad de los
recursos disponibles de la misma manera y, a su vez, que consienten en una distribución
cooperativa de responsabilidades en las actividades que se desarrollan tanto al interior
como al exterior del hogar (Ciepp, 1999).
Las estrategias en materia de producción y distribución de bienes y servicios como las de
percepción de ingresos no se deciden ni involucran sólo a los individuos sino a sus grupos
familiares. Las personas eligen con otros y en función de su relación con otros. Debido a
que la asignación de recursos intrahogar es muy difícil de medir, se presenta dificultoso
evaluar la pobreza en un nivel individual.
No obstante, se ha discutido largamente sobre la limitación que tiene la elección del hogar
como unidad de análisis, dado que este puede estar ocultando diferencias en la
distribución de recursos que se dan al interior de los hogares. Cabe destacar que los
distintos integrantes de una unidad doméstica no son ni equivalentes en cuanto a su
capacidad de demandar la satisfacción de sus necesidades individuales, ni homologables en
un estándar de consumo.
Algunas de las razones por las cuales, a pesar de las limitaciones mencionadas, se sigue
tomando el hogar como unidad de análisis, son: i) es más sencillo consolidar individuos en
hogares, bajo el supuesto que realizan comportamientos unificados que considerar
18
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
comportamientos diferenciados para los miembros del hogar, ii) existen supuestos que los
modelos desagregados no proveerían resultados diferentes al modelo del punto i; iii) la
dificultad que plantea conocer el proceso de negociación al interior de los hogares; iv) las
políticas públicas suelen orientarse a dirigir recursos hacia el hogar o el “jefe” de hogar
como “unidad” receptora del beneficio, sin considerar la problemática de la distribución
interna de los recursos; v) existe un fuerte sesgo cultural que favorece el énfasis analítico y
práctico de consolidar individuos en hogares (Bruce, 1989, citado en Ciepp, 1999)
Una última consideración en la definición del concepto de pobreza tiene que ver con la
determinación del horizonte temporal sobre el cual la pobreza es identificada (Ruggeri,
Saith y Stewart, 2003). Esta consideración se relaciona con que gran parte de la población
se mueve dentro de los umbrales de pobreza por períodos de tiempo determinados, lo que
significa que la situación de pobreza puede cambiar. De ahí la necesidad de incorporar la
temporalidad en la medición de la pobreza que permita evaluar el fenómeno en un tiempo
definido.
Los puntos desarrollados hasta aquí son relevantes en tanto proporcionan aspectos que
otorgan distintas definiciones operacionales de la pobreza. Por lo tanto, la medición del
fenómeno delimita aspectos metodológicos -que se materializan en cuestiones técnicasbasados en perspectivas epistemológicas diferentes.
Las decisiones que orientan la definición de un concepto de pobreza y su
operacionalización para su medición estructuran el campo de intervención de la pobreza
en tanto fenómeno y problema (Denis et al: 2010).
“Mientras más se limita el concepto de pobreza a bienes físicos e infraestructura, más fácil
se vuelve argumentar que el crecimiento de la riqueza a nivel nacional es suficiente para
tratar con el fenómeno y que es necesaria una combinación compleja de crecimiento,
redistribución y reorganización del comercio y de otras relaciones institucionales que
involucren la reconstrucción de instituciones tradicionales y la adición de asociaciones
sociales nuevas” (Townsend, 2007: 19).
Enfoques de medición de pobreza
A partir de lo expuesto hasta aquí, se puede mencionar una línea divisoria entre los
métodos de medición de la pobreza que utilizan el ingreso o consumo y los que utilizan un
conjunto diverso de indicadores. Esto divide a las metodologías en unidimensionales
(métodos de medición por ingresos) y multidimensionales (enfoque de las necesidades,
enfoque de las capacidades y enfoque de los derechos humanos). Los enfoques
multidimensionales usan un amplio conjunto de indicadores para identificar y medir la
pobreza, creando una lista de derechos, necesidades o capacidades que son usadas para
identificar si un individuo es pobre.
Una segunda línea divisoria es el carácter directo o indirecto de la satisfacción de
necesidades. En el enfoque “directo”, una persona pobre es aquella que no satisface una o
varias necesidades básicas, como por ejemplo una vivienda adecuada, educación básica,
etc. Este enfoque relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado y se
plasma en el método NBI.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
El enfoque “indirecto”, considera pobres a aquellas personas que no cuentan con los
recursos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. El método que se utiliza es la
línea de pobreza y a diferencia del NBI, evalúa el bienestar a través de la capacidad de
realizar consumo.
Como ambos métodos miden el bienestar con indicadores diferentes, las clasificaciones de
pobreza que presentan pueden no ser compatibles. Bajo el método “directo”, una persona
que cuenta con recursos suficientes para satisfacer sus necesidades podría ser pobre; bajo
el método “indirecto”, una persona que no haya satisfecho varias necesidades básicas
podría no ser considerada pobre (Feres y Mancero, 2001).
Enfoques unidimensionales.
El Enfoque Monetario
El enfoque monetario es el más utilizado para identificar y medir la pobreza, considerando
el incremento de los ingresos de los individuos como la estrategia principal para reducir los
niveles de pobreza (Vandemoortele, 2000). El dinero para este enfoque, representado
tanto por el nivel de ingreso o consumo de los individuos, sirve como norma universal para
estimar la pobreza. El enfoque monetario mide los recursos que tiene un hogar y compara
la magnitud y composición de estos con los requerimientos de recursos para satisfacer las
necesidades básicas.
La práctica indica que, en lugar de agregar y comparar la cantidad de
características de diversos bienes y servicios que un hogar controla, con el
método de la línea de pobreza se trabaja con el valor monetario de éstos. La
línea de pobreza por ingresos se vuelve así una medida de la disponibilidad del
poder de demanda que tiene un hogar (y, se supone, sus miembros) para
adquirir bienes y servicios cuyas características garantizan la efectiva capacidad
de acceso a la satisfacción de las necesidades consideradas como básicas. No
mide el efectivo consumo sino el poder efectivo para elegir ese consumo
(Ciepp, 1999).
Siguiendo a Boltvinik, casi todas las variantes de los métodos de línea de pobreza reducen
los recursos al ingreso privado corriente, es decir, se reduce a la capacidad de compra en el
mercado. Aunque la reducción al ingreso privado corriente supone un conjunto de
supuestos inexplorados respecto de la vinculación entre pobreza, mercado, estado e
individuos.
En este enfoque lo que se identifica es la satisfacción potencial de las necesidades
humanas.
El método de medición de pobreza que adopta el Enfoque Monetario es la línea de pobreza
–LP-. La LP representa el monto de dinero que permite adquirir en el mercado las
cantidades mínimas de los bienes y servicios que se consideran indispensables para
satisfacer las necesidades consideradas básicas. Se establecen los umbrales mínimos de
consumo o acceso a ciertas mercancías requeridas para satisfacer necesidades, las que se
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GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
comparan con el acceso o consumo efectivo de los hogares. Se consideran pobres aquellas
unidades que tienen un ingreso monetario menor que la línea de pobreza.
El método del ingreso requiere de las siguientes etapas (Beccaria, 1994):
1. El cálculo de la línea de pobreza que incluye: i. determinación de las cantidades
mínimas que se requiere para satisfacer las necesidades básicas; ii. valuación de
esas cantidades
2. Comparación entre el ingreso de cada hogar y la línea de pobreza
En la determinación de las cantidades mínimas primero se define una canasta básica de
alimentos –CBA-. Para el cómputo de la CBA se recurre a las recomendaciones
internacionales respecto de los requerimientos mínimos calóricos y proteicos y se define
luego el conjunto de bienes que lo satisfacen. Determinadas las cantidades de los
diferentes alimentos que conforman la canasta, se procede a la valorización a precios de
mercado. El valor de la CBA define la “línea de indigencia” (LI). En esta medición para la
única necesidad que se calcula el umbral mínimo de satisfacción es la alimenticia.
Para estimar la línea de pobreza, se calcula el estimador de relación entre consumo
alimentario y consumo total de los hogares -coeficiente de engel-, que incorpora bienes y
servicios –canasta básica total-. Este valor daría cuenta de la cantidad de ingreso necesario
para cubrir un conjunto más amplio de necesidades básicas: vivienda, vestido, educación,
salud, transporte y ocio.
La línea de pobreza, indica que cualquier persona con un nivel de ingreso o consumo por
debajo de la misma se encuentra en situación de pobreza.
Cabe aclarar que si bien el ingreso o consumo son indicadores del estándar o nivel de vida,
no se ha llegado a un consenso de cuál es más apropiado como indicador de bienestar. No
hay una única respuesta a esta discusión y la perspectiva es diferente si se analiza cada uno
de los indicadores desde el plano conceptual o empírico.
Desde el aspecto conceptual, se considera que el consumo es un mejor indicador de
bienestar sólo si el nivel de utilidad de una familia depende del nivel de consumo que
realizan en el presente, independientemente de su fuente de financiamiento. En esta
situación, el consumo no se limitaría al nivel de ingreso, debido a que una familia puede no
estar usando todo el dinero de sus ingresos en consumo efectivo, lo cual llevaría a pensar
que se encuentra ahorrando, por el contrario, su nivel de consumo puede ser mayor que la
cantidad de sus ingresos debido al uso de ahorros o un préstamo. En esta relación, el
ingreso sobreestima y subestima el potencial consumo presente como un indicador de
bienestar (Ciepp, 1999). Por consiguiente, el ingreso debe considerarse sólo como un proxy
del nivel de vida. Según esta visión, el ingreso corriente puede sobredimensionar el nivel de
vida (cuando la familia está ahorrando no todo el ingreso se traduce en consumo actual) o
subdimensionarlo (cuando el consumo actual no está limitado por el ingreso, mediante el
uso de ahorros o préstamos) (Atkinson, 1991).
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Los que consideran que el ingreso es un mejor indicador de bienestar, no toman el gasto
familiar sino el potencial consumo de bienes. Esto se debe a que por ejemplo en el caso de
una familia que puede tener un alto potencial de consumo debido a su nivel de ingreso,
pero tiene bajos niveles de gasto -consumo efectivo o presente- con el indicador de
consumo se lo consideraría pobre cuando en realidad no lo es.
Desde el aspecto empírico, ambos indicadores presentan ventajas y desventajas. La ventaja
del consumo es que es un indicador estable en el corto plazo, presentando poca
variabilidad en el tiempo. Existe evidencia de que “el consumo no está estrechamente
ligado a las fluctuaciones de los ingresos a corto plazo, y que el consumo es más continuo y
menos variable que el ingreso” (Deaton y Zaidi, 2002).
Esto convierte al consumo en un mejor indicador que el ingreso, especialmente cuando el
período de recopilación de información es breve. Esto no significa que el consumo no está
sujeto a fluctuaciones estacionales, pero éstas son supuestamente menores que las
variaciones estacionales del ingreso (Grupo de Expertos en Estadísticas de Pobreza, 2007).
La desventaja del consumo como indicador se presenta cuando se realizan gastos elevados
de manera puntual, hecho que modificaría los niveles de gasto.
El ingreso es más variable en el corto plazo y puede verse afectado por fluctuaciones
estacionarias, sin embargo, estas fluctuaciones al ser solo momentáneas no alterarían las
circunstancias reales del ingreso familiar.
Para Lo Vuolo y otros, a pesar de las dificultades descritas, el ingreso presenta ventajas
respecto al consumo como medida de las posibilidades de acceso a satisfactores básicos
(Ciepp, 1999). Esta afirmación se fundamenta en las siguientes explicaciones:
i. El ingreso es un mejor indicador que el consumo en el momento de ponderar el control
que las personas tienen sobre los recursos que las habilitan y legitiman para acceder a los
satisfactores pertinentes.
ii. El ingreso es una mejor medida de las oportunidades de vida que se abren al campo de
decisiones de las personas en una economía de mercado.
iii. Mirar el ingreso lleva a observar sus fuentes generadoras, y de allí las causas por las
cuales no se accede a determinados consumos, en lugar de observar sólo la ausencia de
consumo.
iv. Por último, la noción de ingreso permanente ayuda para pensar estrategias efectivas
que apunten a resolver el impacto de la insuficiencia de ingresos sobre la satisfacción de
necesidades básicas: no se trata de transferir ingresos monetarios en un punto, sino de
garantizar de forma permanente un determinado nivel de ingresos monetarios.
La principal crítica a la que se expone enfoque monetario y la medición por línea de
pobreza es que suponen que es posible adquirir en el mercado todos los bienes y servicios
necesarios para satisfacer las necesidades de subsistencia, considerando así al ingreso
como un fin en sí mismo y no en un medio instrumental para el logro de otras esferas de la
vida (Heller, 1986; Arendt, 2003).
22
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Una crítica poco frecuente pero relevante en términos de pensar criterios de igualdad, es
que este enfoque tiene como supuesto que el precio de los alimentos en el mercado es
directamente observable y homogéneo para distintos sectores de una población. Si bien
esto puede ser un supuesto comprobable al menos teóricamente en sociedades con índices
bajos de desigualdad, no lo es para contextos de alta desigualdad. Ello tanto porque los
precios del mismo tipo de alimentos varían notablemente entre sectores sociales, así como
porque la calidad y variedad dentro del mismo tipo está distribuida sectorialmente. De este
modo, la variedad (tipo y calidad) de componentes concretamente disponible para los
sectores populares es diferente que la disponible para sectores medios o altos, por más
que en teoría se trate de la misma canasta, tornando así el precio para cada componente
en un rango de variaciones considerables, cuya reducción en un índice promedio no refleja
los accesos diferenciales y las distribuciones territoriales de los bienes relevados. A su vez,
la percepción de necesidades alimentarias puede distar de lo que se considera necesario,
generándose así una brecha entre las necesidades percibidas y las medidas, y la suficiencia
de la capacidad de compra respecto del índice de pobreza obtenido. El enfoque monetario
no considera las diferencias del costo de vida entre áreas y grupos sociales (Borooah et al.,
1994).
Enfoques multidimensionales
Enfoque de las Necesidades Básicas
El enfoque de las necesidades básicas “insatisfechas” es una medida multidimensional que
se refiere a la pobreza como la imposibilidad de satisfacer un conjunto de necesidades
socialmente definidas que permite a los individuos participar activamente en la sociedad.
Aquellos individuos que están impedidos de satisfacer dichas necesidades son
considerados pobres (Boltvinik, 1999).
Este enfoque primero selecciona necesidades consideradas básicas y luego fija los
umbrales mínimos de satisfacción en términos de mercancías (Beccaria, 1994). Serán
pobres los hogares que no disponen o no consumen todos o una combinación de los
bienes y servicios. En este método no se agregan las necesidades sino cada uno de los
diferentes bienes y servicios que se consideran necesarios para la satisfacción de las
mismas.
El procedimiento de identificación de los hogares pobres es el siguiente: cada indicador de
necesidades básicas insatisfechas –NBI- se transforma en una variable dicotómica, por
arriba del umbral y por debajo del umbral, y se consideran pobres a todos los hogares que
tienen uno o más indicadores por debajo del umbral. Este método permite calcular la
proporción de pobres en la población (incidencia de la pobreza).
Si bien la definición de necesidades ha sido y es un tema de debate –tal como se expuso
previamente- existe un acuerdo general en que la misma debe estar socialmente definida,
debiéndose poder ajustar a países y culturas diferentes. Entre las necesidades básicas que
generalmente se consideran se encuentran el acceso al agua, alimento, lugar donde vivir,
así también servicios sociales como saneamiento, salud, educación, seguridad y transporte.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Las críticas al método NBI se basa en las siguientes limitaciones metodológicas: por un lado
que no pondera los indicadores, por lo cual no permite calcular la brecha o intensidad de la
pobreza, por otro lado, al considerar pobres a aquellos hogares que tienen uno o más
indicadores debajo del umbral, la cantidad de indicadores que se incluyan en la medida
impactan en la incidencia de la pobreza. Por último, ha mantenido los umbrales fijos de los
indicadores que lo componen en el tiempo. Esto produjo como resultado un descenso de la
pobreza en la mayoría de los países, incluso en momentos de crisis donde el indicador línea
de pobreza se incrementa considerablemente.
Enfoque de las Capacidades
La perspectiva de Sen, fue previamente expuesta, ya que se considera uno de los enfoques
conceptuales de la pobreza que ha logrado un cambio en la profundidad de su significado
(Denis A, et al, 2010).
El enfoque de las capacidades -propuesto por Amartya Sen-, juzga las capacidades y
libertades de un individuo “para dirigir el tipo de vida que él o ella consideren valiosa” (Sen,
1999: p.87). La pobreza es la privación de las capacidades básicas entendiendo por estas a
“la habilidad para satisfacer ciertas funciones importantes por encima de ciertos niveles
mínimos adecuados” (Sen, 1999: p. 41). El autor considera un amplio conjunto de factores
que influyen en las capacidades y la libertad de un individuo para vivir una vida decente.
Este enfoque reconoce que el impacto del ingreso sobre las capacidades es contingente y
condicional; en otras palabras que personas, comunidades y países diferentes pueden
necesitar niveles diferentes de recursos para alcanzar las mismas capacidades (Sen, 1999:
pp. 87-88).
Para Sen, el nivel de vida de un individuo está determinado por sus capacidades y no por
los bienes que posea. Los bienes no serían los objetos que determinan el nivel de vida, ya
que la sola posesión de bienes no indica de por sí, las actividades que un individuo puede
realizar. Éstas dependen de las facultades que tengan o no los individuos. Si bien los
objetos proveen la base para una contribución al estándar de vida, no son en sí mismos una
parte constituyente de ese estándar (Sen 1984, Citado en Feres 2001). En síntesis, para Sen
seria la facultad de realizar acciones lo que determinaría el nivel de vida y no los objetos, ni
sus características, ni su utilidad. La pobreza en este caso se define como una privación
inaceptable de realización de libertades humanas y de desarrollo de capacidades.
Entre las diferentes propuestas que retoman el enfoque de capacidades se destaca la lista
elaborada por M. Nussbaum (2000), en la cual se mencionan las capacidades necesarias
para que un ser humano viva una vida decente:
Vida: longevidad;
Salud: Buena salud, adecuada nutrición y lugar para vivir;
Cuerpo integral: movimiento; poder de decisión en la reproducción;
Sentidos: imaginación y pensamiento, estimulado por la educación;
Emociones;
Razonamiento práctico: planeamiento de la vida;
Interacción social y sentido de pertenencia en contra de la discriminación;
24
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Otras especies: respecto por otras especies de seres vivos;
Juego;
Control sobre el medio ambiente, política y materialmente.
El proyecto desarrollado por investigadores de Open University denominado ´The
capabilities measurement project´ busca operacionalizar el enfoque de capacidades de Sen
a través de indicadores. El proyecto ha examinado y desarrollado una variedad de formas
en las cuales las capacidades pueden ser medidas en relación a la teoría y la metodología
utilizada en las encuestas a hogares.
Enfoque de los Derechos Humanos
Este enfoque parte de la conceptualización de los derechos humanos integrándolo con la
reducción de la pobreza. Para este enfoque las estrategias para reducir la pobreza deberían
ser guiadas por las leyes internacionales de derechos humanos (Alto Comisionado para los
Derechos Humanos de Naciones Unidas –OHCHR-, 2002), siendo que las mismas son
reconocidas y tienen obligaciones legales para los estados que las aceptan. El enfoque de
Derechos Humanos plantea –entre otros temas- la necesidad del empoderamiento de los
pobres, corriéndose de la caridad, para enfocarse desde el poder para reclamar a los
gobiernos políticas que logren un mejoramiento de sus condiciones de vida. El enfoque de
los derechos humanos incluye de este modo, distintos elementos: responsabilidad, los
principios de no discriminación e igualdad, rendición de cuentas, y el principio de procesos
participativos en la toma de decisiones.
Para este enfoque “una persona pobre es aquel que está privado de las capacidades
básicas –tales como la capacidad de estar libre del hambre, de vivir con buena salud, de
saber leer y escribir, entre otras” (OHCHR, 2002: p.6). Estas capacidades insatisfechas
señalan derechos humanos insatisfechos –tales como el derecho a la comida, a la salud, a
la educación y sucesivamente– los cuales los gobiernos tienen la responsabilidad legal de
proveer. La OHCHR desarrolló un conjunto de las capacidades que son básicas para la
mayoría de los países, entre las que se mencionan: ser adecuadamente alimentado; evitar
muertes previsibles y prematuras; contar con un adecuado lugar para vivir; tener
educación básica; ser capaz de aparecer en público sin sentir vergüenza; ser capaz de
ganarse la vida; formar parte de la vida en comunidad.
Alkire y Foster Modificado (CONEVAL-México, 2009)
Dentro de los métodos multidimensionales para la medición de pobreza que se han
desarrollado en los últimos años, se destaca el aporte de Alkire y Foster (2007) y Alkire y
Foster modificado –Coneval México- (2009).
Esta metodología de medición de la pobreza fue adoptada por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social en el año 2009, La medición se basa en el
enfoque de derechos sociales e incorpora indicadores de rezago educativo, acceso a los
servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios
básicos en la vivienda, acceso a la alimentación, el ingreso corriente per cápita y el grado
de cohesión social.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Las dimensiones asociadas a los derechos sociales - educación, salud, seguridad social,
alimentación, vivienda y sus servicios-, se miden por medio de seis indicadores de carencia
social. Se construye un índice de privación social mediante el cual se identifica a la
población con al menos una de estas carencias. Finalmente se dice que una persona se
encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el
ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, es decir es privada
socialmente, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que
requiere para satisfacer sus necesidades.
Esta información permite clasificar a la población en cuatro grupos:
1. Pobres multidimensionales: población con ingreso inferior al valor de la línea de
bienestar y que padece al menos una carencia social.
2. Vulnerables por carencias sociales: población que presenta una o más carencias sociales,
pero cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar.
3. Vulnerables por ingresos: población que no presenta carencias sociales y cuyo ingreso es
inferior o igual a la línea de bienestar.
4. No pobres multidimensionalmente y no vulnerables: población cuyo ingreso es superior
a la línea de bienestar y que no tiene carencia social alguna.
CONEVAL plantea tres tipos de medidas: de incidencia, de profundidad y de intensidad. Las
medidas de incidencia corresponden al porcentaje de la población que pertenece a cada
uno de los cuatro grupos antes mencionados, más el porcentaje de carentes por
dimensión. Además se presentan dos medidas de profundidad, una para cada espacio. En
el espacio del bienestar se mide la brecha de pobreza –FGT-. Esta medida se presenta tanto
para la población con carencias sociales como para la población sin carencias. En el espacio
de los derechos se reporta el número y la proporción promedio de carencias sociales.
Las medidas de intensidad corresponden al producto de la medida de incidencia con la
medida de profundidad.
Hasta aquí se expusieron los distintos enfoques de medición de la pobreza utilizados en el
mundo, en el próximo punto se describe el contexto de surgimiento de la medición en la
Argentina y las características que asume.
Medición de la pobreza en Argentina
El inicio de la medición de la pobreza en la Argentina, así como en otros países de América
Latina, estuvo vinculado al retorno de la democracia luego de la dictadura militar y el resurgimiento de políticas sociales, la necesidad de contar con información que sirviera para
ubicar geográficamente a los hogares pobres, fue uno de sus principales objetivos. Los
programas sociales necesitaban la identificación de sus destinatarios.
La redefinición de la cuestión social en términos de “lucha contra la pobreza”,
así como de los “trabajadores” en términos de “pobres”, requería entonces de
26
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
instrumentos capaces de hacer existir estos nuevos seres sociales no sólo como
realidad moral sino también como hecho objetivo y medible. No debe así
sorprender que estos dos hechos –la redefinición de la cuestión social y la
medición de los objetivos de esta política hayan tenido lugar casi en paralelo,
pues la objetivación de una realidad social no es independiente de las empresas
políticas y simbólicas destinadas a hacerla existir (Vommaro, 2011, pag. 51).
A través de la conformación de un grupo de profesionales en el Instituto Nacional de
Estadística y Censos –INDEC-, se iniciaron las mediciones oficiales de pobreza a través del
método de necesidades básicas insatisfechas –NBI-. Este grupo fue coordinado por Oscar
Altimir, Luis Beccaria, Alberto Minujin y Horacio Somigliana. Utilizando como fuente de
información el Censo nacional de Población se buscó producir información detallada a nivel
geográfico de radio censal sobre pobreza. Para esto se definieron y aplicó por primera vez
en América Latina a datos censales un grupo de indicadores de necesidades básicas
insatisfechas para la determinación multivariada de la pobreza de los hogares. La selección
de los indicadores tomo en cuenta el marco conceptual de Rawls y las limitaciones
prácticas que imponía la fuente de información utilizada. Este trabajo fue pionero en la
región y tomado como modelo para trabajos similares en la mayor parte de los países de
América Latina.
Para la primer medición se identificaron los siguientes indicadores que componían el NBI:
a. Hacinamiento: hogares que tuvieran más de tres personas por cuarto; b. Condiciones
habitacionales: piezas de inquilinato, viviendas precarias o similares; c. Condiciones
sanitarias: hogares que no tuvieran ningún tipo de retrete; d. Asistencia escolar: hogares
que tuvieran al menos un niño en edad escolar que no asistiese a la escuela; e. capacidad
de subsistencia: hogares que tuvieran más de tres miembros laboralmente inactivos por
cada miembro activo (una tasa de dependencia de un tercio), y el jefe de hogar con bajo
nivel educacional (nunca asistió a una institución escolar o, aun cuando haya asistido, no
superó el segundo grado primario).
El informe presentado en 1984 por el INDEC producido a partir de los datos censales
señalaba que las primeras tres condiciones referían a niveles críticos de privación, la cuarta
a insuficiencia de acceso y la quinta a la capacidad para la subsistencia.
Dada la carencia de información sobre ingreso de los hogares en el Censo de Población, el
indicador de subsistencia fue seleccionado como un proxy del nivel de ingreso del hogar.
Para esto se realizaron una serie de pruebas entrecruzando datos censales con datos de la
Encuesta Permanente de Hogares. Cabe mencionar que este indicador presenta una
naturaleza distinta al resto de los indicadores que componen el NBI, ya que la pobreza por
NBI está relacionada con el acceso a servicios de consumo público, muchos de los cuales
son brindados por el Estado, mientras que el indicador de subsistencia al ser un proxy del
nivel de ingreso del hogar se asocia a la medición de la pobreza por la LP y en ese sentido
se encuentra vinculado al mercado.
La selección de los cinco indicadores descritos se debieron a que metodológicamente
fueron los únicos indicadores que cumplimentaban ciertos requisitos: i. representar para
cada área geográfica el grado de no satisfacción de un conjunto específico de necesidades
básicas; ii. Mostrar una alta correlación con situaciones de pobreza, en forma tal de ser
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
capaces de combinarse en un único indicador de NBI; iii. Permitir la comparación entre
distintas áreas geográficas. Este último punto se vincula al objetivo de construir un “mapa
de la situación de pobreza”.
Si bien el estudio de la pobreza a través del NBI permitió construir mapas y obtener un
conocimiento relevante del fenómeno, a medida que la pobreza se instalaba como
problema en la agenda pública, como objeto de disputa a nivel político y como ámbito de
intervención experta, se comenzaron a producir datos a partir del método de la línea
pobreza –LP- (Vommaro, 2011).
En 1987 se inicia el proyecto de Investigación sobre la Pobreza en la Argentina (IPA) 2. La
medición por LP estaba basada en el uso de la información proveniente de la Encuesta
Permanente de Hogares. Al ser un relevamiento periódico, permitía tener información
continua sobre la situación de pobreza en el país, aunque tenía la limitación de aplicarse
sólo en las zonas urbanas.
En el proyecto se estimó una línea de pobreza para Argentina sobre la base de los datos del
Gran Buenos Aires. El procedimiento de cálculo se basó en la estimación del costo de una
canasta básica de alimentos –CBA- que permitiera satisfacer los requerimientos
nutricionales para el país tomando en cuenta los hábitos de consumo prevalecientes, la
efectiva disponibilidad de productos alimenticios y sus precios relativos.
Los hogares que estaban por debajo de los ingresos equivalentes a la CBA se consideraron
indigentes, y los que sus ingresos no cubrían la canasta básica total se consideraron
hogares pobres.
Otro de los aportes del IPA fue la búsqueda de articulación entre los datos producidos por
el método LP y los provenientes del NBI, construyendo tipologías de pobres. A la distinción
de pobres estructurales –NBI- y pobres coyunturales -LP- se sumaban los pobres crónicos por ambas mediciones-. Dentro de los pobres por NBI se diferenciaban los pobres con
carencias (que habitaban en viviendas precarias o piezas de inquilinato o sin servicios de
baño) y los pobres por hacinamiento.
Los estudios producidos por IPA permitieron obtener como conclusión, que la pobreza no
sólo había aumentado en términos absolutos, sino que había cambiado su perfil, pues se
habría pasado de un tipo de pobreza fuertemente estructural (NBI) a una pobreza por
ingresos (LP) (Grondona, 2012).
Hasta aquí se expusieron los distintos enfoques conceptuales y medición para el abordaje
al fenómeno de la pobreza para la población en general. En el siguiente apartado, se
incorpora la perspectiva de infancia.
Durante la década del 80 CEPAL y PNUD realizarían una serie de estudios en el marco del Proyecto
interinstitucional de pobreza crítica en América latina, produciendo una revisión y actualización de las fuentes
estadísticas sobre los estudios de pobreza en la región. En el caso de la Argentina (Altimir 1979), se utilizaron
los datos de la Encuesta de Empleo y Desempleo del INDEC de 1970, que había incluido preguntas sobre
ingresos.
2
28
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Conceptualización de la pobreza infantil
Como otros conceptos en ciencias sociales, la pobreza se operacionaliza para poder ser
medida, y las problemáticas que asume la operacionalización del concepto de pobreza
fueron tratadas a lo largo del artículo. Ahora bien, si se quiere analizar que particularidades
asume la pobreza en la infancia, se debe conceptualizar la misma, sabiendo que la pobreza
en este grupo poblacional adquiere particularidades.
Hasta hace unos años, la pobreza infantil se encontraba subsumida en la pobreza general
no solo en términos conceptuales sino también en las estrategias de medición. Siendo que
el enfoque predominante ha sido hasta hace unos años el método del ingreso, los datos
que se obtenían para la pobreza infantil eran principalmente la incidencia. Este sesgo tuvo
profundas implicaciones respecto a las políticas formuladas para reducir la pobreza y dan
cuenta de la falta de una estrategia holística respecto a la infancia.
Los estudios específicos sobre infancia son un fenómeno reciente, y esto está relacionado,
en cierta manera, con la consolidación del enfoque de los Derechos Humanos en el plano
internacional, siendo dos líneas que convergieron en las últimas décadas. La Convención
Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN) -instrumento del derecho internacional
sancionado en el año 1989- ha sido el principal elemento en esta consolidación.
De allí, que gran parte de la producción conceptual y principalmente de información
proviene de organismos internacionales, aunque también se conocen intentos desde lo
académico para generar teoría sobre la infancia.
Algunas de las definiciones utilizadas en los estudios sobre pobreza se mencionan a
continuación.
Para UNICEF la definición de pobreza infantil se basa en el principio de acceso a un número
específico de derechos económicos y sociales. Considera que los niños y niñas que viven en
la pobreza [son los que] sufren una privación de los recursos materiales, espirituales y
emocionales que se presentan necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que
les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros
plenos y en pie de igualdad en la sociedad (UNICEF, 2005b).
La definición de UNICEF también sugiere que la seguridad económica es sólo uno de los
componentes que se vinculan con la pobreza infantil. “Otros aspectos de la privación
material, como el acceso a los servicios básicos y otras cuestiones relacionadas con la
discriminación y la exclusión que afectan a la autoestima y al desarrollo psicosocial, entre
otras, también son centrales en la definición de pobreza infantil” (Minujin, 2005: p. 2).
Los recursos materiales incluyen ingresos, alimentos, acceso a la educación o a servicios de
salud, la protección contra los riesgos relacionados con la salud, así como aquellos que
están relacionados con el trabajo físico intenso y de otro tipo. Los recursos espirituales
incluyen estímulos, razón de ser, expectativas, modelos de conducta y relaciones con los
padres, y los recursos emocionales incluyen amor, confianza, sentimientos de aceptación,
inclusión y ausencia de situaciones abusivas, (Unicef 2007)
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Feeny y Boyden, (2003) definen a la pobreza infantil abarcando tres dominios
interrelacionados, la privación, es decir la falta de condiciones y servicios materiales
esenciales para el desarrollo; la exclusión, entendida como el resultado de procesos de
desajuste, a través de los cuales la dignidad, la voz y los derechos de los niños son negados
o sus existencias amenazadas; y la vulnerabilidad, que es definida como la ineficiencia de la
sociedad de poder controlar amenazas existentes en sus entornos que atentan contra los
niños.
Cabe mencionar que dado que los niños son particularmente dependientes de las personas
que los cuidan, se debe considerar de qué manera la situación de la madre, padre, familia
y, en general, el entorno inmediato, tiene un impacto importante y directo sobre su
bienestar. Las políticas dirigidas a los niños deben estar relacionadas con políticas
orientadas a la mujer, familias y a la comunidad en general.
El Institute for Democracy en Africa del Sur presenta una definición de pobreza infantil
surgida a partir de la realización de un estudio participativo. Considera que la pobreza
infantil contempla cuatro categorías de sufrimiento/privación: i. Insuficiente ingreso y
oportunidades: se refiere al sufrimiento y preocupación infantiles por el bajo nivel de
ingreso en su hogar y su propia falta de ingreso; ii. Falta de oportunidades de desarrollo
humano: expresada en falta de acceso a los servicios sociales básicos, tales como salud,
educación, servicios sanitarios, y recreación; iii. Sentimientos de inseguridad económica y
física: preocupación de los niños acerca de la fluctuación del ingreso del hogar (desempleo,
cambios de precios, muerte en la familia) y al acceso de los servicios públicos. Como
consecuencia, los niños son retirados de la escuela y se transforman en cabecera del hogar
o en niños de la calle; iv. Sentimientos de poco poder: sentimiento de opresión o exclusión
dentro de la unidad familiar o desprecio por parte de la comunidad.
Esta definición fue desarrollada en un trabajo que primero incorporó las voces de niños de
Sudáfrica que aparecían como pobres, y a ellas articuló tanto las definiciones usadas por
los investigadores de pobreza como la definición de pobreza implícita en la CDN (Streak,
2000).
Si bien solo se han tomado algunas definiciones de pobreza infantil, se observa que las
mismas incorporan elementos al análisis, superando los enfoques que relacionan la
pobreza exclusivamente con la falta de recursos monetarios, así como intenta mostrar las
particularidades que adquiere la pobreza infantil.
Una de las consecuencias más importantes que tienen las definiciones de
pobreza infantil es haber impactado en las estrategias de reducción de
pobreza, como también en el desarrollo de los indicadores para establecer el
éxito de las estrategias de reducción de pobreza. Todas las definiciones de
pobreza infantil analizadas anteriormente van más allá del unidimensional
enfoque monetario. Dichas definiciones subrayan la “privación material
(incluyendo servicios sociales básicos), como también factores básicos
adicionales que posibilitan a un niño a sobrevivir, desarrollarse y participar
en la sociedad” (Minujin, 2005: p. 3)
30
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Críticas a la medición por ingresos para el abordaje de la pobreza infantil
Considerar que el ingreso de la familia es un indicador de los recursos materiales de lo que
disponen los niños, es un supuesto que presenta, entre otros, los siguientes problemas
(Unicef 2012):
-Los ingresos no siempre reflejan el nivel real de recursos disponibles. La capacidad
económica de una familia, su seguridad y poder adquisitivo se basan no solamente en sus
ingresos en un momento determinado sino también en sus ahorros y deudas, la propiedad
de la vivienda, el valor de su casa, sus ingresos anteriores, sus expectativas futuras, la
ayuda que puedan darle otros familiares.
-La medición de los ingresos no puede reflejar las fluctuaciones de los ingresos que
registran muchas familias (por ejemplo, como resultado de ingresos por horas de trabajo
extraordinarias, bonificaciones, reducción del horario de trabajo, desempleo o jubilación).
-Calcular una tasa de pobreza a partir de los datos del ingreso de las familias requiere que
se utilice algún método para convertir dicho ingreso en un ingreso individual equivalente.
Para ello, se debe utilizar una “escala de equivalencia”. Sin embargo, estas escalas no se
basan en una comprensión científica de los diferentes patrones de necesidad de las
familias de diferente tamaño.
-La medición del ingreso de las familias no puede reflejar el hecho de que algunas familias
pueden ser mucho más capaces que otras para administrar sus ingresos o priorizar sus
gastos (por ejemplo, asignar prioridad a las necesidades de los niños)
El método de la línea de pobreza no da cuenta de la distribución de los recursos entre los
miembros de un hogar, ni considera la estructura de los hogares, asi como tampoco el
género y la edad de sus miembros. Las necesidades individuales no son aprehendidas
adecuadamente por el tamaño del hogar, ya que estas serán diferentes dependiendo de
características como la edad de los miembros, el sexo de cada persona, etc.
Diversos estudios han demostrado que, dentro de los hogares, el peso de la pobreza está
desigualmente distribuido, de acuerdo con condicionamientos generacionales y de género
que adversamente afectan a las mujeres y a los niños en particular (Feeny and Boyden,
2003).
Asimismo, considerar a la familia nos lleva a pensar que la misma tiende a funcionar como
espacio de juego, donde hay relaciones de fuerza físicas, económicas, culturales y
simbólicas (ligadas al volumen y a la estructura del capital que poseen los diferentes
miembros que la integran) y donde hay luchas para conservar o transformar esas
relaciones de fuerza (Gutiérrez, A. 2003).
Si bien los métodos tradicionales de medición de pobreza fueron relevantes en la
conceptualización del fenómeno generando diagnósticos acerca de la cantidad, extensión,
características y distribución geográfica de los hogares y población considerados pobres,
han presentado limitaciones para conocer las características de la pobreza en la población
infantil.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Debido a las limitaciones mencionadas que presentan los enfoques tradicionales de
medición de pobreza para captar las especificidades que adquiere la pobreza en los niños,
es que en los últimos años se han desarrollado diversos estudios en esa línea.
A continuación se presentan algunas de los enfoques para la medición de la pobreza
infantil y los trabajos más relevantes en la temática.
Enfoques para la medición de la pobreza infantil
El método de las privaciones múltiples
El trabajo realizado por investigadores de la Universidad de Bristol en el año 2003, es el
primer intento a escala mundial para medir la pobreza infantil desde el enfoque
multidimensional de privaciones. El estudio enumeró un conjunto de bienes y servicios
considerados esenciales para garantizar el bienestar de los niños y los clasificó en siete
dimensiones: nutrición, acceso al agua potable, saneamiento, salud, vivienda, educación e
información, para cada una de las cuales se diseñó un indicador (Gordon y otros, 2003). La
elección de estas dimensiones se basa en que se consideran necesidades básicas que son
indispensables para el desarrollo infantil.
Se conceptualiza a la privación como un continuo que parte de la no privación hasta la
privación extrema, generando definiciones operacionales para cada uno de los niveles
definidos conceptualmente.
En el estudio de Bristol se utilizaron distintas fuentes de información, por un lado las
Encuestas Demográficas y de Salud (DHS) y la Encuesta de Indicadores Múltiples por
Conglomerado (MICS), por otro lado, para analizar el ingreso se utilizaron las encuestas de
hogares que miden pobreza.
Medición holística de la pobreza infantil
El Proyecto de Young Lives (2004), financiado por el Departamento Británico para el
Desarrollo Internacional (DFID, según sus siglas en inglés), investiga la pobreza infantil a
través del seguimiento de indicadores. Este estudio pretende mejorar el conocimiento
acerca de las causas y consecuencias de la pobreza infantil intentando abordar la falta de
información sobre los cambios del bienestar de los niños a largo plazo (Minujin, 2005). El
proyecto pretende seguir a casi 12.000 niños y a sus familias durante 15 años en cuatro
países: Etiopía, Perú, Vietnam e India. Los países han sido seleccionados en base a un
conjunto de criterios, todos ellos con directo impacto en la condición de la infancia: altas
cargas de endeudamiento, ajuste poco exitoso y/o liberalización, altos niveles de
inequidad, transición de economías planificadas a economías de mercado, recientes
conflictos y vulnerabilidad a desastres naturales.
La información se releva a través de una encuesta longitudinal. El primer objetivo del
Proyecto Young Lives es producir una base de datos a largo plazo sobre la naturaleza
cambiante de los niños que viven en condición de pobreza. En segundo lugar, la
investigación se propone rastrear los vínculos entre sucesos claves y cambios de políticas
por un lado, y el bienestar del niño por el otro.
32
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Las dimensiones sobre los aspectos del bienestar que selecciona para medir son:
•
•
•
•
•
•
•
Acceso a servicios básicos
Acceso a Servicios Médicos Primarios y Salud
Cuidado y Crianza de los Niños
Desnutrición Infantil
Alfabetización y Capacidad para Calcular
Trabajo Infantil
Capital Social en la Comunidad
Alguna de las limitaciones que presenta este estudio se encuentra en la dificultad para
abordar determinadas temáticas, tales como salud mental y violencia a través de una
encuesta de carácter nacional y que deberían ser abordados a través de análisis cualitativos
específicos.
Estudio comparado sobre pobreza infantil
Por último, se menciona el trabajo hecho en América Latina y el Caribe por la CEPAL
quien junto a Unicef realizó el primer estudio comparado sobre pobreza infantil (2008).
El estudio tuvo dos objetivos, por un lado analizar las características de la pobreza
infantil y sus múltiples dimensiones, y por otro lado establecer una línea de base
regional, que sirva de comparación para posteriores estudios (Espíndola y Rico, 2010;
Rico, Espíndola y Jiménez, 2010).
En el estudio elaborado por la CEPAL se midió la pobreza infantil utilizando dos grandes
tradiciones metodológicas: i) los métodos directos, en este caso el de las necesidades
básicas insatisfechas (NBI), que fue adaptado para medir varios niveles de privaciones en la
infancia, basándose en la propuesta de la Universidad de Bristol y de la London School of
Economics; y ii) métodos indirectos, representados por la medición de la pobreza absoluta
según el ingreso per cápita de los hogares.
En este estudio, se definieron también umbrales de privación moderadas, considerando
que las mismas reflejan necesidades que afectan el bienestar y el desarrollo de los niños.
Además, se revisó la proporción y cantidad de niños afectados por la insuficiencia de
ingresos de sus hogares y se elaboraron categorías de niños, de acuerdo a la capacidad
potencial de sus hogares de satisfacer sus necesidades básicas por mecanismos de
mercado. Esto se hizo comparando el ingreso per cápita con las líneas de indigencia y
pobreza, identificando así los indigentes, los pobres no indigentes y los no pobres.
Si bien el estudio permitió una caracterización específica de la pobreza en la niñez en
América Latina -siendo hasta ahora el principal antecedente en la medición de la pobreza
infantil- al utilizar como insumo para la construcción de datos las fuentes de información
oficiales no significó un avance respecto de la medición tradicional de la pobreza.
En la Argentina, en los últimos años se ha comenzado a identificar la pobreza infantil como
una temática particular, desde una perspectiva multidimensional, tanto desde las
universidades como desde el Estado. Se mencionan los trabajos llevados adelante por el
Observatorio de la deuda social argentina que a través de La Encuesta de la Deuda Social
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Argentina (EDSA) incorporó en 2007 un módulo específico destinado a medir el desarrollo
humano y social de la niñez y adolescencia.
Por otro lado, el Estado Nacional a través de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia
y Familia, realizó en el año 2011 conjuntamente con Unicef, una encuesta para relevar
información sobre temáticas particulares de los niños y adolescentes en una muestra de
26.000 hogares de todo el país, en más de 300 localidades3.
Se observa entonces, la identificación de los niños y adolescentes como grupo poblacional
con problemáticas propias que deben ser estudiadas a través de su medición.
Situación de niños, niñas y adolescentes. América Latina y Argentina
Como se ha ido desarrollando a lo largo del artículo, a partir de las críticas a los estudios
tradicionales sobre pobreza –principalmente pobreza por ingresos- se han incorporado
otras perspectivas de abordaje en la medición del fenómeno, entre ellos los enfoques
multidimensionales y la perspectiva de los derechos humanos.
Los datos que se presentan a continuación forman parte de la publicación Cepal Unicef
´Pobreza infantil en América Latina y el Caribe´ del año 2010.
En ese trabajo se utiliza el abordaje desarrollado por UNICEF y la Universidad de Bristol. Se
define un conjunto de necesidades a satisfacer para asegurar el cumplimiento de derechos
básicos de niños. Los datos son tomados de los instrumentos de recolección –
principalmente encuestas a hogares- que están disponibles en los distintos países.
Para cada dimensión de necesidades consideradas –nutrición, acceso al agua potable,
saneamiento, vivienda, educación, información- se establecieron dos situaciones: por un
lado, las que implican al menos una insatisfacción grave de las necesidades mencionadas,
situación que se define como pobreza infantil extrema y, por otro lado, insatisfacciones
moderadas de las necesidades que, por sus posibles consecuencias en el desarrollo infantil,
también representan una vulneración de sus derechos, y se denomina pobreza infantil
moderada. El término pobreza infantil (total) alude a la medición de ambos niveles de
privación.
Siguiendo el informe de la Cepal, en el método utilizado para la medición de la pobreza
infantil, se utiliza un conjunto de indicadores de tipo estructural –mencionados arriba- y
también se incluyen indicadores de privación que suelen estar asociados a variaciones en el
ingreso tales como la desnutrición infantil y el acceso a la educación. Estos indicadores
pueden considerarse de índole coyuntural, aunque por ejemplo la desnutrición infantil
puede generar problemáticas en los niños a lo largo de toda su vida (sobre esto se
expondrá más adelante).
El método propuesto por Cepal Unicef parte de considerar que aunque los factores que
incidan en la pobreza infantil sean estructurales o coyunturales todos representan una
3 El antecedente previo en relación a la medición de temáticas propias de la niñez, fue la encuesta de
Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes realizada en el año 2004 por el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social.
34
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
violación al cumplimiento de sus derechos fundamentales repercutiendo de forma negativa
en su desarrollo futuro.
Como cualquier medición de los fenómenos sociales, el marco conceptual adoptado, define
cuales son los indicadores a seleccionar para la medición de la pobreza infantil y con ello la
identificación y caracterización de los NNyA que viven en situación de pobreza.
A continuación se presentan datos que muestran la incidencia de la pobreza extrema y
total, así como para las distintas dimensiones que componen el método utilizado para la
medición de la pobreza infantil.
Indicadores de pobreza infantil para América Latina y Argentina
Incidencia de la pobreza
Gráfico 1. Distribución de los niños según combinación de categorías de pobreza infantil
total, pobreza por privaciones y pobreza por ingresos. Año 2007
Fuente: CEPAL/UNICEF sobre la base a tabulaciones especiales de las Encuestas de Hogares de los respectivos
países, 2007
Nota: la clasificación de los hogares según niveles de pobreza infantil refiere a la presencia de al menos un
niño con privaciones severas o moderadas, según corresponda.
Los porcentajes que presenta Argentina respecto de la pobreza infantil extrema y la
pobreza infantil total la posicionan en un segundo lugar después de Chile.
La incidencia de la pobreza infantil extrema considerada es del 10% para Argentina,
mientras que la pobreza infantil total es de un poco más del 25%. Esos valores para el
conjunto de los países de América Latina ascienden a 17,9% y 45% respectivamente. La
incidencia de la pobreza infantil total es muy elevada en países como Bolivia y Perú (77,2 y
73,4%).
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Gráfico 2. Pobreza infantil en América Latina. Argentina comparada con el resto de los
países. Año 2007.
Fuente: CEPAL/UNICEF sobre la base a tabulaciones especiales de las Encuestas de Hogares de los respectivos
países, 2007
Desnutrición infantil
La alimentación es un derecho básico para el desarrollo de los niños, la falta de
alimentación incrementa el riesgo de muerte, inhibe el desarrollo cognitivo y afecta el
estado de salud de por vida. La problemática que se advierte en los países de América
Latina es la coexistencia de ingesta insuficiente de alimentos y desequilibrios en la
composición de la dieta, observado en la falta de micronutrientes (hierro, yodo, cinc,
vitamina A) y en un exceso cada vez mayor de macronutrientes (ricos en grasas saturadas),
que se traducen en obesidad y otras patologías (Cepal/Unicef 2010).
Pese a que algunos países de América Latina se caracterizan por ser productores de
alimentos, y si bien se observan avances en la reducción de la desnutrición, esta sigue
siendo uno de los principales problemas en los niños.
La desnutrición es un problema de salud vinculado a múltiples factores sociales y repercute
a su vez en otros. Hay asociación entre la desnutrición y el acceso a servicios como agua
potable, saneamiento y las condiciones de habitabilidad de las viviendas. Por otro lado,
algunas de las consecuencias de la desnutrición se advierten en el desempeño escolar,
como consecuencia del déficit que originan las enfermedades asociadas y las limitaciones
en la capacidad de aprendizaje vinculadas a un menor desarrollo cognitivo. La desnutrición
infantil presenta consecuencias negativas, entre los que destacan los efectos en
morbimortalidad, educación y productividad, por lo que constituye uno de los principales
mecanismos de transmisión intergeneracional de la pobreza por ingresos y de la
desigualdad (Cepal/Unicef 2010).
36
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Entre los países de América Latina, México presenta los porcentajes más altos de
desnutrición crónica -21,9%- seguido por Colombia con el 16,2%. Argentina tiene un 8,2%
de niños menores de cinco años con desnutrición crónica.
Gráfico 3. Desnutrición global y crónica según el nuevo patrón OMS en niños menores de
5 años. Países seleccionados de América Latina. Año 20074.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y de cifras oficiales de los países. Fecha de consulta: noviembre 2009
Nota: la desnutrición crónica refiere a baja talla o altura para la edad, refleja la suma de las consecuencias
causadas por la falta de una alimentación y nutrición adecuadas durante los años más importantes del
desarrollo de los niños , desde la etapa intrauterina hasta los tres primeros años, con consecuencias
irreversibles.
Siguiendo el informe de Cepal, la anemia por deficiencia de hierro es, junto con la
desnutrición crónica, el problema alimentario más serio de la región, afectando
principalmente a los niños menores de 24 meses y a las mujeres embarazadas. La falta de
incorporación de hierro, pero también de cinc, yodo y vitamina A, genera un deterioro
cognitivo que repercute en un menor aprendizaje. Excepto Chile, el resto de los países que
se presentan en el gráfico tienen una prevalencia de anemia entre los niños y niñas
menores de 5 años que van desde el 22 y 22,4% en Paraguay y Argentina, hasta valores
cercanos al 40% en Uruguay.
Año de relevamiento de información para los países: Argentina y Colombia 2005, Brasil y Chile 2007,
Uruguay 2004, México 2006.
4
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Gráfico 4. Prevalencia de la anemia (hb<11 g/dl) en niñas y niñas menores de 5 años en
los hogares (en porcentajes). Año 20075.
Habitabilidad de la vivienda, acceso a agua potable y saneamiento
La habitabilidad es uno de los siete aspectos que el Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales identifica contribuye a que una vivienda sea apropiada. Define a una
vivienda habitable, si protege a sus ocupantes del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el
viento y otras amenazas para la salud; y si garantiza su seguridad física.
La metodología utilizada por la Cepal para medir la pobreza infantil considera la vivienda
como una de las dimensiones de privación asociada al incumplimiento de un derecho.
Entre los indicadores que mide se encuentra el hacinamiento y los materiales
predominantes de la vivienda.
La relación que se establece entre la falta de acceso a una vivienda adecuada y la pobreza
infantil, es que afecta en los niños los procesos de alimentación, educación, abrigo y
construcción de vínculos de contención sociofamiliares, entre los principales. Los datos
extraídos de la Encuesta a hogares 2006 de Argentina muestran que el 7,5% de los niños de
0 a 17 años habita en viviendas con privaciones graves, porcentaje que duplica el promedio
de América Latina.
Otras de las dimensiones consideradas en la medición de la pobreza infantil, son el acceso
al agua potable y el saneamiento. La importancia del acceso al agua potable y al
saneamiento se debe a que están asociadas al cumplimiento de derechos como la
alimentación y la salud.
Año de relevamiento de información para los países: Argentina y Colombia 2005, Brasil y Chile 2007,
Uruguay 2004, México 2006.
5
38
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
La falta de acceso y calidad de los servicios de agua y saneamiento se relaciona de forma
directa con la morbilidad, desnutrición y mortalidad infantil. Crecer en un entorno con
condiciones saludables es determinante para los niños y niñas de 0 a 4 años, debido a que
esta etapa es la de mayores riesgos vinculados a enfermedades infecto-contagiosas,
deshidratación, mortalidad por diarreas y desnutrición.
En Argentina los NNyA que viven en hogares con privaciones graves en acceso a agua
potable y saneamiento –falta de sistema de evacuación por alcantarillado- son menores al
promedio de América Latina. Cabe resaltar, que la información que se utiliza para la
construcción de los indicadores para la Argentina es relevada en aglomerados urbanos. Se
esperaría que si a la medición se incorporaran los hogares rurales, los porcentajes podrían
ser más elevados.
Gráfico 5. Niños de 0 a 17 años con privaciones graves en acceso a agua potable,
saneamiento y habitabilidad de la vivienda en zonas urbanas. América latina y Argentina.
Año 2007
Fuente: CEPAL/UNICEF sobre la base a tabulaciones especiales de las Encuestas de Hogares, año 2007.
Viviendas construidas con materiales considerados inadecuados
1
Pobreza infantil intraurbana. Indicadores para Argentina
Una línea de trabajo que permite indagar sobre las condiciones de vida de los niños es la
que analiza la inequidad urbana. Los análisis clásicos de inequidad se basaban en las
disparidades rurales urbanas, suponiendo que las mayores brechas se daban entre vivir en
ciudades o en lugares rurales. En los últimos años empiezan a desarrollarse estudios sobre
pobreza intraurbana. Estos estudios pretenden mostrar que si bien los niños que viven en
zonas urbanas se encuentran en mejor situación que los que habitan en zonas rurales, hay
millones de niños que viven en la pobreza urbana, sin poder acceder a las supuestas
ventajas que las grandes urbes ofrecen principalmente en términos de infraestructura.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Los distintos estudios sobre problemáticas urbanas (infraestructura y acceso a servicios en
las condiciones de la vivienda-; segregación urbana), dan cuenta que la precariedad en las
condiciones de vida de los niños se deben a una variedad de factores, entre ellos, la
desigualdad económica, la insuficiencia de las políticas públicas, la indiferencia, la
discriminación y falta de visión política con un enfoque estratégico en el mediano y largo
plazo que predomino por largo plazo en la región, especialmente durante el periodo neoliberal y que se está buscando revertir en el último decenio (Born, Minujin, 2011).
Si bien los estudios mencionados dan cuenta de situaciones estructurales que afectan las
condiciones de vida de los niños en las ciudades, impiden conocer en qué grado afectan y
cómo se distribuyen las desigualdades que enfrentan los niños pobres urbanos.
Los trabajos que avanzan en esa perspectiva son los elaborados por Born y Minujin y Born,
Delamonica y Minujin (2011, 2012). En esos trabajos se realiza un análisis de las
disparidades intraurbanas en el bienestar de los niños, niñas y adolescentes de la región,
utilizando una combinación de variables sobre las características de la vivienda, pobreza
por ingreso y clima educativo del hogar6. En base a la combinación de esas variables se
clasifica a los niños, niñas y adolescentes en grupos que viven en hogares con alta
precariedad, baja precariedad o sin precariedad. La clasificación de los hogares según
niveles de precariedad se utiliza para analizar indicadores de bienestar (salud, educación y
protección infantil). También se analizan las brechas relativas y absolutas, que permiten
observar las disparidades en los indicadores de bienestar entre los hogares con condiciones
de vida adecuadas y los hogares cuyas condiciones de vida tienen un alto componente de
precariedad.
Los trabajos mencionados concluyen en que la brecha intraurbana es mayor a la brecha
urbano rural, lo que da cuenta que el hecho de vivir en ciudades no necesariamente
implica condiciones de vida dignas para todos los niños.
La clasificación mencionada es retomada aquí para presentar datos que permiten analizar
la situación de los niños, niñas y adolescentes (NNyA) en la Argentina con datos
provenientes de la Encuesta Permanente de Hogares. Se analizan un conjunto de
indicadores referidos principalmente a la situación educativa diferencial entre los NNyA
que viven en hogares con niveles de precariedad alta y baja.
Los distintos indicadores dan cuenta las diferencias en el acceso o permanencia en el
sistema educativo de los adolescentes según el nivel de precariedad al que está expuesto
los hogares donde viven.
Mientras que el 28,3% de los jóvenes que viven en hogares con nivel de precariedad baja
no finalizan en nivel secundario, entre los jóvenes que viven en hogares con precariedad
alta ese porcentaje asciende al 81,7%.
Cuadro 1. Indicadores educativos según niveles de precariedad de los hogares. Año 2010
6
Las especificaciones metodológicas de la construcción de la tipología se presentan en el anexo
40
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Argentina
Urbano
Total
Urbano
No finalización de nivel Secundario entre
39,5
jóvenes (20-25 años)
No escolarización de adolescentes (edades
8,0
teóricas de nivel Secundario)
Adolescentes que no asisten a la escuela o
32,7
asisten con atraso
Nivel de precariedad
Alta
media
baja
81,7
55,8
28,3
17,1
9,2
4,7
54,4
36,9
24,3
Fuente: Procesamientos especiales en base a la Encuesta anual de Hogares urbanos.
Tercer trimestre 2010
Gráfico 6. Brechas absolutas y relativas en indicadores educativos
Las brechas muestran la incidencia observada en el grupo de NNyA que viven en hogares
con alta precariedad y la incidencia observada en el grupo con baja precariedad. En el
gráfico 1 se observa que la brecha relativa entre los jóvenes (20 a 24 años) que no
finalizaron el nivel secundario indica que es casi 14 veces más probable hallar un joven no
escolarizado en hogares con alta precariedad que en hogares con baja precariedad.
El 32,7% de los adolescentes urbanos no asisten a la escuela o asisten con retraso. Si se
analizan los datos según los niveles de precariedad de los hogares, los porcentajes varían
del 54,4% para los adolescentes que viven en hogares con precariedad alta, 36,9% los que
viven en hogares con precariedad media y 24,3% los que viven en hogares con precariedad
baja. La brecha absoluta es de 30,2%, y es dos veces más probable hallar un adolescente no
escolarizado dentro del grupo de adolescentes con alta precariedad que dentro del grupo
con baja precariedad.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
El indicador sobre inserción económica precaria del jefe de hogar muestra una brecha
absoluta entre los hogares de alta y baja precariedad del 55%.
Cuadro 2. Adolescentes que no estudian ni son económicamente activos (14-17 años)
según nivel de precariedad del hogar e indicadores que componen el nivel de
precariedad. Año 2010
Nivel de precariedad
Alta
17,9
Media
8,8
Baja
4,5
Brecha relativa alta/baja precariedad = 3,98
Déficit habitacional
Grave
18,1
Moderado
12
Sin déficit
5,7
Brecha relativa déficit grave/sin déficit = 3,2
Pobreza por ingresos
Pobres
13,4
No pobres
6,3
Brecha relativa pobres/no pobres = 2,13
Clima educativo del hogar
Bajo
19,3
Medio
8,6
Alto
2,1
Brecha relativa clima educacional bajo/alto = 9,14
Fuente: Procesamientos especiales en base a la Encuesta anual de Hogares urbanos.
Tercer trimestre 2010
El análisis de este grupo en particular se debe a que se considera uno de los grupos más
vulnerables en sus condiciones de vida.
Los adolescentes que no estudian ni trabajan son el 17,9% en los hogares con alta
precariedad, descendiendo al 4,5% en los hogares con precariedad baja. La brecha relativa
indica que es casi 4 veces más probable encontrar un adolescente que no estudie ni
trabaje en los hogares con precariedad alta que en los hogares con precariedad baja.
Si se analizan los indicadores por separado que componen el nivel de precariedad de los
hogares se observa a través de las brechas relativas, que el indicador que tiene una
distancia mayor entre los hogares con alta precariedad y con baja precariedad es el Clima
educativo del hogar. En los hogares con clima educacional bajo es 9 veces más probable
encontrar un adolescente que no estudia ni trabaja que en los hogares con precariedad
baja.
Conclusiones
42
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
La construcción de datos sociales presenta dificultades metodológicas que van desde cómo
operacionalizar conceptos en ciencias sociales a la dificultad que conllevan los procesos de
recolección de información que sirven como insumo para esa construcción.
Cuando se intenta abordar estadísticamente problemas que adquieren características
particulares en este caso en los niños, nos enfrentamos a la dificultad de la falta de
información. Varios autores destacan el hecho que los niños son “invisibles” desde el
punto de vista estadístico, lo que significa que no son considerados aún actores relevantes
en los procesos de recolección de información.
En general, las encuestas que componen los Sistemas Estadísticos están diseñadas para
relevar información sobre distintas temáticas para toda la población o bien estudiar una
temática específica. Desde esa perspectiva, la posibilidad de construir indicadores para los
niños y adolescentes se ve limitada, no sólo por la restricción de las fuentes –como en el
caso de las encuestas que se aplican a muestras de población- sino porque las muestras
fueron diseñadas para otra población objetivo o unidad de análisis.
Varios autores (Jensen & Saporiti, 1992; Saporiti, 1994) proponen desde un punto de vista
metodológico, considerar a los niños como unidad de observación. Esto supone un cambio
metodológico de gran alcance, que consiste en observar y obtener información tomando
como referentes a los niños. Esto genera un importante desafío para el abordaje a los
problemas sociales a través de encuestas, donde históricamente los cuestionarios y las
estrategias del trabajo de campo han sido diseñados para ser respondidos por adultos.
Un nuevo enfoque para estudiar, en este caso la pobreza en la niñez, exige diseñar un
abordaje específico del grupo poblacional tanto en el plano conceptual como en el
metodológico. Por ejemplo en el plano conceptual, es necesario entender la pobreza
infantil no como un fenómeno aislado, sino como constitutiva de un contexto social. Las
variables que deberían incorporarse serian la composición familiar, las diferencias de
distribución de recursos dentro de las familias, el número y sexo de niños en los hogares y
el género de la persona que sostiene económicamente el hogar, entre algunas de las
cuestiones.
Numerosos estudios plantean que experimentar pobreza o indigencia en la infancia
temprana tiene consecuencias que se extienden en el tiempo y, por decirlo así, se inscriben
en el cuerpo. Pero es importante resaltar que la pobreza que experimentan las personas en
Latinoamérica no es solo un problema en la distribución de los ingresos, sino que se vincula
directamente con cuestiones de etnia, edad y género (UNICEF, 2006, p. 3). De acuerdo con
la CEPAL, la infancia en la región se ve fuertemente afectada por un conjunto convergente
de desigualdades determinadas por la pertenencia a determinados grupos de edad, la
situación de ingresos de los hogares, acceso a servicios básicos, ubicación territorial,
pertenencia étnica, el sistema sexo-género, entre otros factores que se pueden combinar
impidiendo el ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales (CEPAL, 2009).
Es decir, la situación de la infancia pobre en la región requiere de explicaciones que den
cuenta de la acción combinada de factores económicos que no se restringen a los ingresos,
y de factores discriminatorios que operan generando un menor acceso a oportunidades de
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
desarrollo (salud y nutrición, educación e inserción laboral). Se trata de factores
desigualadores que actúan en conjunto, profundizando la pobreza y su reproducción.
Para concluir, algunas discusiones colaterales, cuya incorporación en la discusión sobre la
medición de la pobreza no es tan canónica, se vinculan con el reconocimiento de la
importancia de los contextos sociales e institucionales en que la pobreza se inscribe y se
produce. En este sentido, un aspecto a reflexionar es la tensión que produce la necesidad
de comparabilidad inter-países, y la pérdida de dimensiones contextuales determinantes
en tal comparación. En efecto, en aras de ganar en comparabilidad, dimensiones
específicas, dimensiones microsociales y tendencias históricas no son visibilizadas ni
integradas en las evaluaciones de la evolución de la pobreza entre países. Por su parte,
estos diferentes aspectos son invisibilizados alternativamente en función del tipo de
política económica que se quiere promover. Como ejemplo más generalizado de ello, es
posible señalar cómo se promovió de manera conjunta una visión de la pobreza como un
problema de ingresos al tiempo que se construía como su solución más viable una apuesta
por el crecimiento económico y el esperado “efecto derrame”. Finalmente, se plantean las
vinculaciones entre las definiciones de la pobreza, sus estrategias de medición y las
dimensiones culturales e ideológicas con que las mismas se imbrican en contextos
sociopolíticos específicos, en tanto hacen parte central a los procesos de legitimidad,
cohesión y solidaridad social que a su vez se asocian con los niveles de pobreza y
desigualdad considerados aceptables, así como con las estrategias de reducción de la
pobreza que emergen como viables.
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Anexo
46
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Variables consideradas para la clasificación de los NNyA según nivel de precariedad
Variable
Descripción
Categorías
Tres privaciones:
Déficit grave:
Con 2 ó 3 privaciones
1.Materiales de la vivienda
Condiciones
Déficit moderado:
inadecuados
habitacionales
Con sólo una privación
2. Acceso a agua de red pública
del hogar
Sin Deficit:
2.Hacinamiento (más de 3
personas por cuarto).
Sin ninguna privación
Clima
educativo del
hogar
Bajo: < 6 años
Promedio de años de
escolarización de los adultos del Medio: >= 6 y <11-12 años
hogar
Alto: >= 11-12 años
Pobreza por
ingresos
Comparación de los ingresos
familiares con el costo de una
canasta de bienes y servicios
básicos (línea de pobreza).
Pobres: Ingresos familiares por
debajo de la línea de la pobreza
No Pobres: Ingresos familiares
por encima de la línea de la
pobreza.
Esquema de clasificación de los NNyA según nivel de precariedad
Pobreza por ingresos
Clima educativo del Hogar
Condiciones
habitacionales
del hogar
Bajo
Pobres
Medio/Alto
Bajo
No Pobres
Medio/Alto
Déficit
Grave
ALTA
precariedad
ALTA
precariedad
ALTA
precariedad
ALTA
precariedad
ALTA
precariedad
ALTA
precariedad
ALTA
precariedad
MEDIA
precariedad
Sin
déficit
ALTA
precariedad
MEDIA
precariedad
MEDIA
precariedad
BAJA
precariedad
Déficit
Moderado
Se consideran con precariedad baja a los hogares que no presentan déficits habitacional, ni
bajo clima educativo, ni pobreza. La precariedad media ocurre entre los hogares con una
de estas tres opciones: i) déficit habitacional moderado (sin pobreza y con medio o alto
clima educativo en el hogar), ii) pobreza monetaria/riqueza (con medio o alto clima
educativo y sin déficit habitacional), o iii) bajo clima educativo en el hogar (sin déficit
habitacional y sin pobreza). Cualquier otra combinación corresponde a hogares con
precariedad alta.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Capítulo 2:
POBREZA INFANTIL Y POLÍTICAS SOCIALES EN CHILE
Helia Molina, Alejandra Vives
“Los niños y las niñas que viven en la pobreza (son los que) sufren una privación
de los recursos materiales, espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir,
desarrollarse y prosperar, lo que les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su
pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad en la
sociedad” (UNICEF, 2005).
Introducción
Chile se encuentra, hace ya varios años, en una fase de transición demográfica avanzada,
caracterizada por un descenso sostenido de la fecundidad y un aumento de la expectativa
de vida. Para ilustrar el efecto de la transición demográfica en la población infantil y
adolescente, se muestran las proyecciones de la CEPAL, por quinquenios de edad
agrupados, en la figura 1. Actualmente, el 26,1% de la población tiene menos de 18 años,
unas 4.5 millones de niños y adolescentes (1), y el número de niños de 0 a 6 años, respecto
de la población total, está en reducción. Así, si en 1990 había 1,4 menores de 18 años por
hogar, en 2011 sólo hay 0,89 menores por hogar (1).
Figura 1: Participación de menores de 20 años y de 10 años en la población total 19502015.
60%
0 a 19 años
50%
0 a 9 años
40%
30%
28.0%
20%
13.6%
10%
2015
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
0%
48
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Fuente: elaboración propia en base a proyecciones de la CEPAL (2).
Chile experimenta además una avanzada transición epidemiológica, con una baja
sustantiva en la mortalidad debida a enfermedades infecciosas e inmunoprevenibles, y un
aumento de las muertes por causas congénitas y perinatales en el primer año (figura 2a) y
las causas externas en los niños mayores de un año (figura 2b).
Figura 2a y b. Mortalidad infantil y en niños de 0 a 4 años, según grupos de causas (%). Chile 2010.
MORTALIDAD INFANTIL SEGÚN GRUPOS DE CAUSAS. CHILE 2008
4,5
1,8 1,2
2
45,8
33,8
Perinatales
Causas Externas
Congénitas
Infecciosas
Respiratorias
Sist.Nervioso
MORTALIDAD EN NIÑOS DE 1 - 4 AÑOS SEGÚN GRUPOS DE CAUSAS. CHILE 2008
1,6
9,9
37,2
8,5
8,2
16,1
Circulatorias
Respiratorias
Tumores
Congénitas
Sistema Nervioso
Causas Externas
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Fuente: Dr. Becerra, Programa Chile Crece Contigo.
Pobreza infantil en Chile
Medición de la pobreza en Chile
En Chile, la pobreza se mide de forma sistemática desde 1985. Dicha medición se realiza
mediante la encuesta de caracterización socioeconómica CASEN, aplicada cada tres años a
nivel de hogares en todo el país. La encuesta CASEN es la principal encuesta de hogares de
corte transversal en Chile. Se realizó por primera vez en el año 1985, y a partir de entonces
se aplica aproximadamente cada tres años, en los meses de noviembre y diciembre. La
última edición de esta encuesta se realizó en el año 2011.
La encuesta CASEN tiene por objetivo recoger información sobre la situación de los hogares
y de la población en general y, en particular, sobre la población en situación de pobreza y
los grupos prioritarios para la política social. Por otro lado, la CASEN pretende estimar la
cobertura, focalización y distribución del gasto fiscal de los principales programas sociales y
evaluar el impacto de este gasto en el ingreso y distribución del ingreso de los hogares (3).
Con la información recogida a nivel de hogares, y mediante la estimación del ingreso per
cápita, autónomo y total, de los hogares, y la aplicación de la metodología de la Canasta
Básica de Alimentos (CBA), se conoce cuál es el porcentaje de la población que vive en
situación de pobreza y pobreza extrema en el país (con ingresos mensuales por persona
inferiores a la línea de pobreza y de pobreza extrema, o dos y una canasta básica,
respectivamente). Este dato puede entonces obtenerse para los distintos grupos por
separado, entre ellos, la población infantil y adolescente del país.
A partir del 2006, el módulo de ingresos de la CASEN incluye los siguientes ítems: ingresos
de los asalariados empleadores y trabajadores por cuenta propia (autónomos) en su
ocupación principal, otros ingresos de origen privado, subsidios o transferencias del Estado,
prestaciones contributivas, ahorros y deudas.
Figura 3. Pobreza total, no extrema y extrema, Chile 1990 – 2011.
50
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
45
40
35
30
25
20
15
14,4
11,6
10
5
2,8
0
1990
1992
1994
1996
Pobreza Total
1998
2000
Indigencia
2003
2006
2009
2011
Pobreza no indigente
Fuente: A. Vives, elaborado en base a datos de la encuesta CASEN, Ministerio de desarrollo social (6).
Niveles y evolución de la pobreza en Chile
Los encuesta CASEN ha permitido monitorear la evolución de la pobreza en Chile a
lo largo del tiempo, y muestra que desde el año 1990 a la fecha, la pobreza en Chile
se ha reducido de forma importante, pasando de 38,6% a 14,4% de la población en
el 2011 (Figura 3). La incidencia de pobreza extrema se ha reducido también, del
13% al 2,8%. En el año 2006 se alcanzaron los niveles más bajos de pobreza
observados en el país, pero desde entonces se observa un estancamiento e incluso
aumento en las cifras de pobreza (4). En el mismo periodo, sin embargo, el PIB per
cápita había aumentado en unos 3.463 dólares PPP (5).
Cabe tener en cuenta que la desigualdad en la distribución e incidencia de la pobreza
en Chile. Algunas regiones del país tienen niveles de pobreza por debajo del 10% y de
pobreza extrema por bajo el 2%, en tanto que las regiones de la Araucanía y del BíoBío en la zona centro sur del país, las regiones con mayor presencia Mapuche, tienen
un nivel de pobreza total por sobre el 20% y de pobreza extrema por sobre el 4% (4).
La población perteneciente o descendiente de un pueblo indígena tenía un nivel de
pobreza del 19,2% comparada con el 14% en la población no-indígena; entre las
mujeres la pobreza alcanzaba el 15,5%, 2,2 puntos porcentuales por encima de los
hombres.
Distribución del ingreso
La distribución del ingreso en Chile da cuenta de las desigualdades que por este
concepto existen en el país. De acuerdo al Coeficiente de Gini reportado por el PNUD
(7), de entre los países con índice de desarrollo humano alto y muy alto (en que existe
el dato), Chile está entre los que tienen la mayor desigualdad en la distribución de los
ingresos (Figura 4).
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Figura 4. Coeficiente de Gini. Selección de países con Índice de Desarrollo Humano muy
alto y alto.
Fuente: A. Vives, elaborado en base a PNUD, Informe de Desarrollo Humano, 2011.
Los hogares del decil más rico (ingreso autónomo percápita de los hogares)
concentran alrededor del 40% de los ingresos mientras los hogares pertenecientes al
decil más pobre concentra apenas el 1% de los ingresos (7), es decir los primeros
tienen ingresos unas 30 veces superiores a los segundos.
Esta desigualdad en la distribución del ingreso se ha mantenido más bien estable a lo largo
del periodo 1990 – 2011, tanto si se analiza la participación de los hogares en los distintos
deciles en el ingreso autónomo total (figura 5), como si se analiza el Indice de Gini (0.58 en
1998; 0.54 en 2006 y 2011) (6). Esta distribución del ingreso mejora al considerar las
transferencias monetarias que realiza el sector público, con lo que aumenta la participación
de los hogares pertenecientes a los primeros deciles, especialmente de aquéllos7 del
primero, en el ingreso autónomo total.
Figura 5. Distribución del ingreso autónomo según deciles. Encuesta CASEN, Chile 19902011.
7
Para analizar la distribución de los ingresos en Chile se consideran dos categorías de ingresos: el ingreso
autónomo del hogar y el ingreso monetario del hogar, que incluye las transferencias monetarias recibidas
desde el estado.7 En 2011, el primer decil de ingresos participaba de alrededor del 1,1% de los ingresos
autónomos totales, en tanto que el decil más rico participaba del 38,9%.
52
(%) de participación de los hogares
en el ingreso autónomo
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
45
40
35
30
1990
25
2000
20
2009
15
2011
10
5
0
I
II
III
IV
V
VI
Deciles de ingresos
VII
VIII
IX
X
Fuente: A. Vives, elaborado en base a datos de la encuesta CASEN, Ministerio de desarrollo social (6).
Niveles y evolución de la pobreza en infancia y adolescencia en Chile
Las poblaciones infantil y adolescente son los grupos más vulnerables en cuanto a la
incidencia de la pobreza. Según la Encuesta CASEN 2011, el 22,8% de los niños, niñas
y adolescentes son pobres en Chile, prácticamente el doble que la población mayor
de 17 años, que tenía en esa misma fecha una incidencia de pobreza del 11,5%
(figura 6). En cuanto a la pobreza extrema o indigencia, ésta afecta a más del 4% de
la población menor de 18 años, en tanto que a los mayores de 17 años afecta al
2,2% (figura 6).
Figura 6. Población en situación de pobreza según grupo de edad. Chile 2011.
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
0 - 3 años
4 a 5 años
6 a 13 años
No-extrema
14 a 17 años
≥ 18 años
Extrema
Fuente: A. Vives, elaborado en base a datos de la Encuesta CASEN 2011 (4).
Al igual que en la población adulta, la pobreza infantil se ha reducido de manera importante
desde 1990 a la fecha (figura 6). Entre 1990 y 2006 la incidencia de la pobreza en menores de 7
años se redujo en casi 60% (de 52,1% a 20,9%) y en la población entre 7 y 17 años en casi 59%
(de 49,6% a 20,4%) (1). También, al igual que la pobreza entre los adultos, la pobreza infantil es
mayor en la Araucanía y el Bío Bío, donde supera el 30%.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Figura 7. Tendencias de la pobreza en infancia, adolescencia y adultos. Chile 1990-2011
80
70
60
50
40
29.0
30
26.3
20
13.7
10
0
1990
1992
1994
1996
0 a 6 años
1998
2000
7 a 17 años
2003
2006
2009
2011
18 años y más
Fuente: A. Vives, en base a datos del Ministerio de desarrollo social, Informe del Ministro, CASEN 2011.
Determinantes del nivel de pobreza general e infantil en Chile, algunos datos
Una de las características más llamativas de la pobreza infantil es que esta sea tanto más
elevada que la del adulto. El principal elemento explicativo de este comportamiento es que
la incidencia de pobreza es 3.3 veces mayor en los hogares que tienen niños, niñas y
adolescentes entre sus habitantes (18,3%) en comparación con los hogares donde no los
hay (1).
Entre los motivos que deben contribuir a esto posiblemente se cuenten la menor tasa de
fecundidad (REF) y la mayor participación femenina en el mercado de trabajo en los niveles
socioeconómicos más altos comparados con los bajos: en los hogares del decil más pobre
de Chile, apenas el 24% de las mujeres participan del mercado laboral, en comparación con
el 63% en el 10% más rico (8). Otro determinante de la pobreza infantil se puede encontrar
en la creciente prevalencia de mujeres jefas de hogares monoparentales en los niveles
socioeconómicos más bajos (8).
La proporción de mujeres jefas de hogar ha aumentando en un ritmo creciente en Chile,
del 20% en 1990, al 26% en 2003, y al 39% en el 2011, alcanzando casi 2 millones de
hogares (8) (Figura 7). De estos hogares con jefatura femenina, el 78% son hogares
monoparentales, implicando que del total de hogares de Chile, un 25,9% es monoparental
con una mujer a la cabeza (9).
La jefatura femenina se suele concentrar en los hogares más pobres: si en promedio en el
39% de los hogares de Chile hay una mujer como jefa de hogar, en los hogares en situación
de pobreza más del 50% tienen a una mujer como jefa de hogar (8). La pobreza afecta al
17,7% de los hogares monoparentales con jefatura femenina, en comparación con el 11%
del resto de hogares.
Figura 8. Porcentaje de hogares cuyo jefe es mujer. Chile, 1987-2012.
54
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
0%
Fuente: A. Vives, elaborado en base a datos de Mujeres, Pobreza y Trabajo, la Encuesta CASEN (8).
Cabe señalar, que los hogares monoparentales con jefatura femenina tienen en un alto
porcentaje (más del 40%) de jefas de hogar de más de 60 años y un alto porcentaje de
mujeres viudas (36%). Los hogares monoparentales suponen una sola fuente de ingreso
familiar. Es así que estos hogares presentan casi 7 puntos porcentuales más de pobreza
que el resto de los hogares, llegando al 17,7%, y casi 3 puntos porcentuales más de
indigencia, alcanzando el 5,4%. A su vez, dependen en mayor medida de los ingresos
provenientes de subsidios que el resto de los hogares8.
De acuerdo a la Encuesta CASEN 2009, las mujeres jefas de hogares monoparentales
presentan altas tasas de participación en el mercado laboral. Sin embargo, presentan tasas
de desempleo superiores en 3 puntos porcentuales al del resto de los hogares. A nivel país,
la desocupación de jefes de hogares del resto de hogares es de 4,2%, mientras que en los
hogares monoparentales con jefa de hogar mujer la desocupación alcanza el 7,8%, lo que
puede explicarse por la elevada edad y baja tasa de escolaridad de estas mujeres (9).
En los casos de madres jefas de hogares monoparentales, esta pobreza de las mujeres jefas
de hogar se suele transferir a sus hijos e hijas en la forma de múltiples desventajas, que se
suman a ausencia del padre en la crianza de los niños.
Otros componentes de la pobreza infantil
Si bien la pobreza se mide en Chile de forma sistemática y con representación nacional, la
forma en que se mide sólo da cuenta del nivel de ingresos de las familias donde viven estos
niños. Las únicas políticas que conseguirán reducir esta pobreza serán aquellas que
consigan una mejora en la inserción y calidad del empleo de los padres, en particular de las
madres, o de manera transitoria, que transfieran mayor cantidad de recursos en forma de
subsidios entregados por el gobierno.
8
En estos hogares, el ingreso autónomo alcanza al 88,2% de los ingresos totales, en tanto que en el resto de
hogares alcanza al 93%.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
No obstante, y como se viene proponiendo hace mucho tiempo, la pobreza infantil –y
adulta- se compone de más que el ingreso. Tener en cuenta estas otras dimensiones de la
pobreza en Chile tendría probablemente un doble efecto: por un lado haría crecer la
incidencia de la pobreza infantil en Chile por sobre sus niveles actuales, ya bastante
elevados, y por otro lado incentivaría la focalización de recursos hacia políticas públicas
que vayan más allá de las transferencias monetarias.
Entre los aspectos de los que se tiene información, están por ejemplo la disponibilidad de
recursos en los barrios donde habitan los niños, medido por la ENPI-2010. Según estos
datos, sobre el 20% de los niños habitarían barrios donde los espacios públicos, la cercanía
de plazas o áreas verdes y de canchas o centros deportivos son juzgados como malos o
muy malos por sus cuidadores. Peor aun, los espacios recreativos o zonas de juego para los
niños menores de 6 años son juzgados como malos o muy malos por más del 40% (10).
Por otro lado, sólo el 41,7% de los niños (44% según la encuesta ELPI) asisten al jardín
infantil en Chile, aunque estas cifras suponen una importante mejoría respecto del año
1990 (9,9%) e incluso un aumento del 36% respecto del año 2009 (30,6%) (1). Entre los preescolares de mayor edad (4 a 5 años), hasta el 90% asistiría a un establecimiento
educacional.
Sin embargo, la distribución de niños que asisten al jardín infantil no alcanza aun, a pesar
de los esfuerzos realizados, sigue siendo inequitativa. Así, en el año 2011, más del 50% de
los niños de hogares de altos ingresos asistían al Jardín Infantil, en comparación con el 40% en los
hogares de bajos ingresos (1). (Esta diferencia no se observa, en cambio, en relación a la
asistencia a sala cuna, que está en torno al 11% para todos los quintiles (1)). En relación al nivel
educacional del cuidador principal, o el quintil de ingresos del hogar, a medida que éstos
aumentan, aumenta también la asistencia de los menores de 6 años a un establecimiento
educacional (11). Según la encuesta CASEN, el principal motivo por el cual no asisten los menores
a la sala cuna o jardín infantil es que no lo necesitan pues a los menores los cuidan en casa.
Otras actividades consideradas relevantes para el buen desarrollo infantil y componentes de la
pobreza infantil son, por ejemplo, el que le niño salga de casa, para distraerse, al menor cuatro
veces por semana, lo que ocurre en casi el 80% de los casos, pero no ocurre en el 21% (11). El
19% de los niños no tiene al menos un juego que le impliquen actividad muscular, el 21% no
cuenta con material literario ni musical en el hogar, el 28,5% no tiene tres o más libros de su
propiedad o compartidos con sus hermanos, y el 27% no tiene equipos de aprendizaje
apropiados para su edad, como móviles, mesa y silla, silla alta, corral, etc (11). El conjunto de
estos datos, si constituyeran una medida multidimensional de la pobreza infantil, sugieren que la
estimación de pobreza en torno al 20% podría estar acertada, a pesar de construirse únicamente
a partir del ingreso.
El trabajo infantil es otro fenómeno que aparece vinculado a la pobreza de las familias. En el año
2003 la primera encuesta sobre trabajo infantil a niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años,
encontró que 196 mil niños en Chile trabajaban, de los cuales 107.676 (3%) lo hacían en
condiciones inaceptables, es decir, no asistiendo a la escuela, trabajando en la calle, y/o en
jornadas extensas o nocturnas. Adicionalmente, 42 mil realizaban trabajo doméstico para su casa
56
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
por más de media jornada (21 horas y más a la semana). En total, 6,6% de los niños y niñas y
adolescentes realizaban algún trabajo.
Los hogares de los niños, niñas y adolescentes que realizan trabajos inaceptables se caracterizan
por ser de nivel socioeconómico bajo o medio bajo y tener jefaturas de hogar con sólo educación
básica. Los hogares de los menores que realizan quehaceres domésticos se caracterizan por ser
con mayor frecuencia hogares de nivel socioeconómico medio y medio bajo, con jefaturas con
solo educación básica, y en especial por ser hogares con jefatura femenina, extensos, y que
sufren de hacinamiento crítico (12).
De los 196 mil niños que trabajan en actividades no domésticas, 46% lo hacían en régimen de
jornada completa y 11,5% en jornada nocturna. De los 107 mil que realizan trabajo inaceptable,
casi el 65% trabaja con sus padres, el 19% no recibe dinero a cambio de su trabajo, más de la
mitad trabajan como vendedores, feriantes, cuidadores de autos y meseros, y 25 mil que se
desempeñan en faenas agrícolas (12). El 21% de los niños, niñas y adolescentes que realizan
trabajo inaceptable no va a la escuela y uno de cada cuatro presenta retraso escolar. Esta
situación es aún más grave en quienes realizan quehaceres del propio hogar: un 33% no asiste a
la escuela y la mitad no está en el curso que le corresponde.
Estas condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes que trabajan 9, y el vínculo
entre pobreza y trabajo infantil, se reproducirán generación tras generación en la medida
que en limiten las oportunidades de educación y empleo futuro de los niños de las familias
más vulnerables.
Abordaje de la pobreza infantil en Chile
Chile es un país de contrastes y paradojas. La pobreza infantil está presente y su descenso
es mucho más lento que en la población general, sin embargo los indicadores de salud y
nutrición corresponden a los de un país desarrollado. La tasa de desnutrición es muy baja
y, en la mayoría de los casos, está asociada a enfermedades crónicas del niño o niña. A la
inversa, se va produciendo un aumento progresivo del sobrepeso y obesidad.
Políticas para combatir la pobreza infantil y sus efectos: salud materno-infantil
Históricamente, diversas políticas se han desarrollado que contribuyen a reducir la pobreza
infantil y sus efectos en el país. El interés por los niños y la madre en Chile emergió recién a
fines del siglo XIX, con aportes provenientes principalmente de iniciativas filantrópicas
privadas. Es en la década de 1920 que se desarrolla una política estatal sobre infancia y
maternidad como una cuestión social (13). Hoy, Chile es un país pionero en América en la
provisión de servicios sociales que han permitido reducir de manera significativa las
muertes infantiles y maternas, así como mejorar las condiciones de vida de la población
general (13,14).
9
Contravienen la Convención de los Derechos de los Niños, que señala que se deben aplicar políticas públicas
de protección social que sean “favorables a las familias, que garanticen que cuenten con ingresos suficientes,
subsidios a la maternidad y apoyo financiero, y que permitan que los padres, madres y cuidadores puedan
dedicar tiempo y atención a los niños de corta edad” (OMS 2009, nota descriptiva 332).
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
En el ámbito de la educación, el 26 de agosto de 1920 se dicta la Ley 3654 de Educación
Primaria Obligatoria, que establece además la gratuidad de la educación que se dé bajo la
dirección del Estado y de las Municipalidades (15). Dicha ley es considerada una de las más
importantes de comienzos del siglo pasado por su contribución al crecimiento y desarrollo
de Chile (11,16). Los años de educación han aumentado de forma sostenida, y hoy se
considera que la cobertura es del 100% en educación básica. Si bien la cobertura es
satisfactoria esta aun pendiente mejorar la calidad 10.
La supervivencia infantil y la prevención de la mortalidad materna han sido dos estrategias
notables en las últimas dos décadas. Por su urgencia y por el esfuerzo dedicado a ello, han
sido igualmente puestas entre los más importantes Objetivos de Desarrollo del Milenio,
declarados al inicio del Siglo XXI por la comunidad internacional11. Al igual que la mayor
educación materna, medida en años de escolaridad creciente, la cobertura de la atención
profesional del parto y el acceso a actividades de planificación familiar, actualmente
denominadas de regulación de la fecundidad, incorporadas a los programas regulares de
atención materno-infantil, han sido instrumentos decisivos para disminuir aceleradamente
la mortalidad materna.
Una estructura nacional de atención de salud, centralizada en lo normativo y
descentralizada en la ejecución, el Servicio Nacional de Salud, fue muy importante desde su
creación en 1952. Esta institución fue integrando antiguos servicios y construyendo nuevos
para establecer una “Red de Atención” a lo largo del país con postas rurales, consultorios
rurales y urbanos, hospitales comunales y hospitales de especialidades más complejos, que
progresivamente llegaron a casi la totalidad de la población. Los indicadores históricos de
cobertura se alcanzaron a comienzos de los años 70 y así fueron mejorando los indicadores
de impacto hacia mediados de esa década.
Como es sabido, la mayoría de los instrumentos e intervenciones propuestos para
disminuir la mortalidad infantil son simples, de bajo costo y muchos pueden ser entregados
en los niveles de la atención comunitaria o de base (ver Tabla 1) (17). Por ello, parece
indispensable insistir en estos mecanismos ya que aseguran impacto con estrategias
abordables por cualquier país o sistema de salud.
Tabla 1. Intervenciones de salud, preventivas y terapéuticas, y proporción estimada de
muertes potencialmente evitables en menores de 5 años si se otorga cobertura universal.
Intervenciones Preventivas
Lactancia Materna
Insecticidas antimaláricos
Alimentación complementaria
Zinc (suplementación)
Parto limpio
Vacuna Haemophillus Influenzae
Proporción del total de
muertes evitables (%)
13
7
6
6
4
4
10
www.mineduc.cl/usuarios/septima/doc/200607261731060.glosm.doc
Las políticas de vivienda, provisión de agua potable segura y saneamiento han ido mejorando en paralelo
con las reducciones en la mortalidad infantil.
11
58
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Agua/Saneamiento/Lavado manos
Uso de corticoides prenatales
Manejo de la temperatura del neonato
Vitamina A (suplementación)
Toxoide antitetánico prenatal
Anti-retrovirales, alimentación no materna en SIDA
Antibióticos en Ruptura prematura de Membranas
Vacuna Sarampión
Antimaláricos preventivos en embarazo
3
3
2
2
2
2
1
1
<1
Intervenciones Terapéuticas
Sales Rehidratación Oral
Antibióticos para septicemia
Antibióticos para Neumonías
Antimaláricos
Zinc, vitamina A
Resucitación neonatal
Antibióticos en diarrea grave
15
6
6
5
5
4
3
Total de muertes evitadas
100
Fuente: Adaptado de Lancet Series on Child Survival, 2003, estimaciones en base a 42 países (17).
Además, es importante notar que muchas de estas intervenciones dependen, en gran
medida, de la educación y la participación de las madres, los familiares y la comunidad. La
sola consideración de la lactancia materna y las medidas de saneamiento básico
constituyen importante avances; si se agrega la entrega de suplementos alimentarios y
micronutrientes, vitaminas e insecticidas se producirá un avance notable que puede salvar
miles de vidas.
En Chile, el acceso a servicios de salud gratuitos y cercanos ha sido crítico para reducir la
mortalidad infantil y materna con intervenciones tales como:
•
Para la adecuada nutrición, se cuentan la promoción de la lactancia materna y la
alimentación complementaria, programa universal que comienza en 1954 y que
con mejoras progresivas que se mantiene hasta hoy. Este plan entrega leche a la
embarazada, a la madre nodriza y a los niños hasta lo 6 años. En 1958 se comienza
a implementar además el programa de alimentación escolar a cargo de la Junta
nacional de Auxilio escolar y becas (JUNAEB)
•
Para la madre y el niño, el espaciamiento de nacimientos con programas de
contracepción accesibles y atención profesional del parto por matronas calificadas
en universidades.
•
Para el recién nacido, desarrollo de unidades neonatales en hospitales
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
•
Para el niño, tratamiento de las diarreas agudas con hidratación oral ambulatoria y
vacunas eficaces en enfermedades graves como el sarampión, programa en APS de
Infecciones respiratorias agudas (IRA)
Los recursos humanos, especialmente los médicos, enfermeras y nutricionistas, fueron
distribuidos en el país mediante programas como el de Médicos Generales de Zona,
iniciado en 1956. El gobierno mantuvo una excelente relación con la Universidad y le
entregó recursos, en 1965, para crear cuatro Escuelas de Obstetricia y formar las matronas
que se necesitaban para atender los partos y efectuar los programas de control de
fecundidad para evitar muertes maternas por aborto provocado. La misma relación
docente-asistencial generó los programas de formación de especialistas médicos que
incrementaron la calidad y complejidad de la atención médica en las provincias alejadas de
la capital del país.
Políticas sociales y pobreza extrema, el Estado subsidiario
Actualmente, Chile está en los primeros lugares entre los países con la menor proporción de
niños en situación de pobreza en América Latina y el Caribe, tanto según ingresos como según el
método de privaciones múltiples (datos de 2006) (18), posición que se atribuye, en buena parte,
a las políticas implementadas a partir de 1990, pero que da cuenta también de los esfuerzos de
más larga data realizados en el país en materia de política social (19).
Como ya se ha enunciado, Chile tiene una larga trayectoria en materia de políticas sociales, que
se remonta a la década de 1920 (20). Así por ejemplo, hacia 1970, la tasa bruta de matrícula en
educación básica alcanzaba al 70% de la población entre 6 y 14 años, y la atención profesional del
parto alcanzaba al 80% de los nacimientos (20). En particular, los programas de salud y nutrición
materno infantiles se inician en los años 30 y, a partir de los años 60 contemplan controles del
embarazo y del niños hasta los 6 años de edad, entre otros, cuyo éxito acumulativo se reflejó en
el descenso de la mortalidad materno-infantil y de la desnutrición en los menores de 6 años (14).
Sin embargo, los principales beneficiados fueron los grupos medios y medios-bajos, sin que
alcanzaran de manera significativa a los estratos más pobres, dada su marginalidad respecto del
sistema económico (21).
A partir de 1973, el gobierno militar introdujo importantes cambios en las políticas sociales, con
la idea de un Estado subsidiario, reduciendo el tamaño del mismo y dejando al mercado la
provisión y regulación del acceso a los servicios sociales, limitándose el Estado a atender a
aquellos hogares que no podían satisfacer sus necesidades básicas en el mercado (20,21). El
objetivo prioritario era la erradicación de la extrema pobreza, dándose especial prioridad a los
niños pequeños de hogares pobres (20,21). Así, se implementaron políticas regidas por la lógica
de la focalización, consistente en concentrar el gasto social en la población más pobre del país,
mediante una serie de subsidios y transferencias directas12 otorgadas de acuerdo a criterios de
12
No obstante, no más del 18% del gasto público, y un 28% del gasto fiscal, llegaron al 40% de los hogares
más pobres (Raczynski)
60
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
necesidad13 (20,21). Se desarrollan acciones en los ámbitos de la seguridad social, vivienda,
alimentación, y atención de menores, entre otras (19,21).
Al momento del retorno a la democracia, en marzo de 1990, la pobreza alcanzaba al 38.6% de la
población. Se inicia entonces una nueva fase en política social, en que se instalan iniciativas para
mejorar la red de prestaciones sociales a nivel nacional y local, y se inyectan recursos a los
servicios públicos, manteniendo el énfasis en la focalización del gasto en algunos, pero no la
totalidad, de los servicios y programas (19,20). En esta etapa ganan visibilidad en las políticas los
jóvenes y las mujeres, así como también pueblos indígenas y migrantes, entre otros, y ganan
interés algunos temas transversales, como la seguridad ciudadana, el acceso al sistema judicial, y
la igualdad de género (20). A contar del año 2000, se inician una serie de procesos de reforma
emblemáticos en la lucha contra la pobreza, en salud y en seguridad social (20). Así, para el año
2006 la pobreza se había reducido hasta el 13.7% 14(22).
Sistema de Protección Social, un enfoque de derechos y de ciclo de vida
Si bien los indicadores de salud para entonces son muy satisfactorios, las tasas de rezago y
retraso en el desarrollo infantil eran altas, y se concentraban en los quintiles de más bajos
ingresos (Figuras 9 y 10) (23). El modelo económico neoliberal imperante desde los 80 ha sido
relativamente exitoso en cuanto crecimiento global país así como en la disminución global de la
pobreza, pero no ha impactado en absoluto en reducir las brechas de equidad. Las políticas
públicas diseñadas para mitigar los efectos del modelo y avanzar en reducir brechas de equidad
se han basado en la construcción de un amplio sistema de protección social con enfoque de
derechos y de ciclo de vida desde el periodo prenatal hasta el adulto mayor.
Figura 9. Desarrollo infantil. Prevalencia total de retraso y rezago según edad. Chile 2006.
40
Retraso
Rezago
34,2
35
30
33,4
28,4
28,0
24,9
25
22,6
20
14,3
15
5
10,4
9,6
10
3,1
3,5
0
6 – 11 meses
13
1 a - 1 a 11 ms
2 a - 2 a 11 ms
3 a - 3 a 11 ms
4 a - 4 a 11 ms
5 a - 5 a 11 ms
En el periodo se perfeccionaron también algunos aspectos de los programas materno-infantiles a nivel de la
atención primaria -a costas de la inversión en el mismo sector y de los niveles secundarios y terciarios de
atención13-, con lo que, a pesar del deterioro de los indicadores de pobreza y distribución del ingreso, se
mantuvo el descenso en la mortalidad materno-infantil y desnutrición.
14
Se observa en Chile una dinámica de dos líneas una avanza en la consolidación de una oferta de políticas
sociales que de cuenta de la diversidad de requerimientos, por otra hacia una creciente especialización de las
políticas en torno a ejes de la protección social y articulación de ambas vertientes.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Fuente: Elaboración en base a datos de la Encuesta nacional de calidad de vida y salud, 2006 (23).
La protección social ha sido definida como el conjunto de políticas que buscan responder
ante diversas contingencias y riesgos que enfrentan los hogares, compensando frente a la
falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo (25) y garantizando el
acceso a un piso de mínimos sociales en toda circunstancia (26). Esto se ha ido entiendo en
Chile como una política para la realización de los derechos sociales y económicos para el
conjunto de la población y no solo para los que viven en situación de pobreza extrema,
consolidando su foco desde el prisma de derechos y ciudadanía.
Figura 10. Desarrollo infantil. Rezago del desarrollo, comparación quintiles 1° y 5° de NSE,
según grupos de edad. Chile 2006.
45
40
35
30
Prevalencia %
25
20
1° quintil
15
5° quintil
10
5
0
6 – 11 meses
1 año - 1 año 2 año - 2 año 3 año - 3 año 4 año - 4 año
11 meses
11 meses
11 meses
11 meses
Total
Grupos de edad
Fuente: Molina et al, 2008 (24).
En este marco, la protección social se encarga de velar por la mantención de condiciones
de vida que permitan sostener un mínimo de bienestar a los hogares compensando la caída
de los ingresos, facilitar acceso a servicios y atender a las necesidades de regulación de los
mercados laborales para consolidar el trabajo decente (27). Así, si bien se espera que el
sistema -o los sistemas- de protección social impacten en los niveles de pobreza, no es su
principal función ya que el logro de esta meta depende además de otros factores
(mercados laborales, ingresos autónomos, otros) (19). La protección social desde la lógica
de los derechos humanos y los derechos de la infancia se encuentra expuesta a principio de
la igualdad en su definición y resultados: para garantizar la igualdad de derechos, se
requiere de la puesta marcha de instrumentos redistributivos que expresen garantías
concretas de protección.
El sistema chileno reconoce lo fundamental de los servicios sectoriales (salud,
educación, vivienda y empleo) en el alcance de la virtuosa ecuación de cobertura y
calidad. Para responder a la compleja tarea de desarrollar un sistema de protección
social eficaz, el estado chileno ha debido enfrentar desafíos como la identificación de
necesidades diferenciadas de protección para grupos específicos (según edad, etnia,
genero, otros) , teniendo en cuenta, al mismo tiempo, una perspectiva de ciclo de
62
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
vida; comprender la pobreza y la vulnerabilidad desde su multi dimensionalidad y
adecuar la institucionalidad para brindar una oferta pertinente pero a la vez factible,
sustentable en lo financiero y político.
Figura 11. El sistema de protección social chileno. Componentes principales.
Fuente: Chile Crece Contigo, Gobierno de Chile.
El sistema de protección social en Chile está conformado por un conjunto de políticas
de diversa naturaleza pero que en conjunto y a través de sus marcos legislativos y
una amplia red de programas sociales permite la integración, simultaneidad y el
trabajo intersectorial que se requiere para que todos los sectores y actores
desplieguen sus capacidades según sea las necesidades de protección de personas o
grupos específicos a lo largo del ciclo vital.
Institucionalidad para el sistema de protección social.
En Chile el rol coordinador de las políticas sociales lo tiene el Ministerio de Desarrollo
Social (ex MIDEPLAN). Del mismo modo, es este ministerio quien es responsable de la
llevar a cabo la encuesta de caracterización socioeconómica (CASEN) y de la creación
y perfeccionamiento de instrumentos para la mejor focalización de los recursos, cuyo
principal instrumento es la ficha CAS (Comisión de Asistencia Social), hoy
transformada en Ficha de Protección Social (FPS), que permite capturar de mejor
forma las dinámicas de riesgo de las poblaciones más vulnerables, así como
identificar a personas en situación de calle y etnias indígenas. En este contexto y en la
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
generación de instrumentos más específicos se han estrechado las articulaciones con
el ministerio de salud, educación, y vivienda.
A la red de protección social se le denomino Protege. Esta red alberga 9 programas
coordinados entre sí, que se muestran en la tabla 2. Bajo la óptica de integración de
sectores y el rol articulador de Ministerio de desarrollo social se crea un sistema
integrado de información social (SIIS) instrumento clave para el monitoreo y
evaluación del sistema de protección social.
Tabla 2. Programas de la Red Protege según etapa del ciclo vital y nivel de focalización.
Ciclo de vida
Focalización: pobreza, pobreza extrema
Universal
y población vulnerable
Infancia
- Chile Crece Contigo
---
Juventud
- Becas de estudio
- Subsidio a la contratación de jóvenes
---
Adultez
---
Seguro
Cesantía
Vejez
- Subsidios de vivienda
- Pensión básica solidaria
- Bono por hijo
Longitudinal
- Chile Solidario
- Plan AUGE*
de
Fuente: Adaptado de Robles, C. “El sistema de Protección social de Chile .Una mirada desde la igualdad”.
CEPAL, Santiago de Chile, 2011. * Plan de garantías explicitas en salud
Sistema de Protección Social de la Infancia Chile Crece Contigo
Como parte de la Red Protege, en 2006 se crea el sistema de protección social de la
infancia Chile Crece Contigo (CHCC) que pretende asegurar desde una lógica intersectorial
el logro del optimo potencial genético de desarrollo integral (biopsicosocial) de cada niña
o niño, independiente de las condiciones socioeconómicas, etnia, locación geográfica u
otra en las que haya nacido. El objetivo es avanzar en la reducción de las brechas de
inequidad equiparando las oportunidades desde el periodo del embarazo hasta los 4 años
de edad.
Antecedentes que se consideran en el diseño de la política:
•
Chile ratifica la convención de los derechos del Niño (CDN) mediante lo cual el
estado chileno es garante del cumplimiento del derecho de todos los niños y niños
de alcanzar su optimo potencial de desarrollo. La política presenta una perspectiva
del niño como sujeto de derecho y no como objeto de asistencia.
64
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
•
Existe abundante evidencia científica, desde las neurociencias, las ciencias
económicas, ciencias sociales y del comportamiento, en cuanto a la importancia del
periodo de vida intrauterina o prenatal y los primeros 1000 días de vida en el logro
de competencias que impactarán luego a lo largo de todo el ciclo vital (24). Las
principales funciones asociadas a lo sensorial, cognitivo, psicológico, motor social y
lenguaje alcanzan su pick en el logro de competencias antes de los 4 años. El
cerebro está conformado por billones de neuronas al nacer pero estas se vitalizan
y entran en funcionamiento al conectarse entre sí. Por el contrario, los estímulos
negativos o la falta de estimulación las van matando y desfuncionalizando. Esta
capacidad de interconectar y adquirir competencias, la plasticidad cerebral, es
máxima durante los primeros 1000 días de vida. Es así que el cerebro muestra un
escaso “cableado” al nacer, que se hace muy denso a los 6 años y se mantiene
estable en el adulto. Las ventanas de oportunidad duran un tiempo limitado y el
periodo crítico más potente se va debilitando después de los 4 años.
•
Oportunidad de invertir en la infancia: paradójicamente, suele ocurrir que en el
periodo en que es más plástico el cerebro, es decir, cuando están disponibles estas
ventanas de oportunidad, y cuando las intervenciones son más costo efectivas, es
cuando menos se invierte en ello (Figura 12). El costo de no invertir en la infancia
temprana se refleja mas tarde en abandono escolar, abuso de sustancias, estilos de
vida poco saludable, delincuencia, violencia, trastornos de salud mental, trastornos
conductuales, empleos precarios entre muchos otros elementos que afectan la
salud, la calidad de vida durante toda la vida.
•
Para muchos economistas hoy la única forma de romper el ciclo intergeneracional
de la pobreza es a través del desarrollo infantil temprano (DIT). Esto significa que
un buen comienzo en la vida es clave y apunta a reducir las brechas de inequidad
(24). La inversión e intervenciones efectivas en la infancia son capaces de recuperar
rezagos como lo demuestra el estudio de Walker et al., publicado en el número
especial de la revista The Lancet sobre desarrollo infantil (29).
Figura 12. Desarrollo del SNC: Oportunidad e inversión
Fuente: Adaptado de Perry, 1996 (28).
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
•
Alta tasa de retorno de intervenciones tempranas. Se ha hecho seguimiento por
muchos años de cohortes intervenidas antes de los 4 años con estrategias de
promoción del desarrollo infantil (e.g., Perry School, Head Start), resultados que
muestran que la tasa de retorno de la inversión es máxima en los primeros años y
va decreciendo en la etapa escolar y laboral. Si bien siempre hay retorno, la tasa de
retorno cae exponencialmente con la edad (30).
•
Los niños tiene derecho a cuidado, estimulación y educación adecuada mientras
sus padres trabajan o estudian fuera del hogar. Son por tanto fundamentales las
salas cuna y jardines infantiles, u otras modalidades comunitarias, para luchar
contra la pobreza. La calidad de las estrategias debe ser evaluada, pues el cuidado
solo es un aporte a la cotidianidad, pero si no hay estimulación y trabajo en las
áreas del desarrollo, no tendrán impacto.
•
La inversión en desarrollo infantil es estratégica para el país. Los rápidos cambio
tecnológicos e institucional, el desarrollo económico y social de los países depende
estratégicamente cada vez más de la capacidad de innovación y adaptarse a los
cambios. Esto es real pero combatir la pobreza en los niños y niñas es un imperativo
ético por ser niños no solo para ser adultos productivos.
•
Las políticas de infancia deben ser oportunas y eficaces. Las características del
desarrollo cerebral en cuanto a los periodos más críticos del desarrollo infantil,
ventanas de oportunidad cortas en el tiempo, antes de los 1000 días, imprimen un
sentido de urgencia a las intervenciones .Gabriela Mistral ya en 1948 decía que “el
futuro de los niños es siempre hoy”
¿Qué ofrece CHCC?
Chile crece Contigo surge de la propuesta trabajada por un grupo de expertos convocados
como “Consejo de Infancia “por la Presidenta Michelle Bachelet , propuesta que es
considerada y analizada por el grupo de ministros sociales. La política resultante, si bien
no representa el total de propuesta del Consejo, recoge la mayor parte y lo mas
sustantivo.
CHCC se formula como un sistema integrado de intervenciones y servicios que operan en
el nivel municipal, si bien la red se administra y evalúa desde el Ministerio de Desarrollo
Social. La ejecución de las intervenciones corresponde a varios ministerios como salud,
educación, vivienda, trabajo y actores locales como alcaldes, concejales, organizaciones
sociales. CHCC se comienza a implementar en 168 comunas en 2007 y se escala a nivel
nacional en 2008. Considerando el modelo ecológico del desarrollo las acciones van
dirigidas al niño, familia y comunidad. Ofrece:
•
•
Intervenciones universales: propuestas legislativas, programas de educación,
espacios informativos y de consulta.
Intervenciones para las familias que se atienden en el sistema público de salud (80
por ciento de los niños y niñas chilenos) cuyo programa eje es el Apoyo al
desarrollo Biopsicosocial /PADB. El PADB acompaña al niño o niña desde el
nacimiento a los 4 años en que comienza el periodo escolar.
66
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
•
Intervenciones especificas para madres y niños que presentan algún grado de
vulnerabilidad físico o psicosocial y económico.
Al ingreso de la mujer al primer control del embarazo lo cual tiene muy alta cobertura en
Chile, se aplica un test de vulnerabilidad tales como nivel de pobreza, bajo nivel
educacional, madre adolescente, abuso de sustancias, violencia intrafamiliar, primer
control del embarazo tardío es decir después de las 25 semanas, conflicto con la
maternidad, problemas de salud mental. Se procede a hacer una visita domiciliaria integral
y de acuerdo a la vulnerabilidad registrada hacer a través del municipio las gestiones
correspondientes para poner al servicio de esa madre todos los programas sociales que
requiera según esto puede ser SUF, Subsidio de vivienda, programas de educación de
adultos, interconsultas a especialistas, coordinación de ayudas con el programa puente.
Cupo prioritario y gratuito de sala cuna y jardín infantil del ministerio de educación en
JUNJI e Integra.
El niño con vulnerabilidades recibe visitas domiciliarias, si es discapacitado ayudas técnicas
especificas, entre muchos intervenciones. En cada servicio de salud hay un gerente de
CHCC y en el municipio una oficina de CHCC que articula, vigila, monitorea. Se crea un
sistema de información que permite el seguimiento, tiene signos de alarma y en un futuro
cercano se espera pueda conversar con los sistemas de información de salud y educación.
Se entrega materiales relativas al embarazo, crianza, cuidados, estimulación, materiales
lúdicos, música, pautas de estimulación, entre otros. Se trabaja el tema de crianza y
relaciones parentales a través del programa “Nadie es Perfecto” adaptado de su versión
original canadiense. Se aplican instrumentos para detección de depresión materna
reconocida como un factor de alto riesgo en el desarrollo Infantil y también instrumentos
de detección de calidad de apego.
Se han incorporado psicólogos, y educadores iniciales al equipo de Atención Primaria para
apoyar y se alargaron los tiempos para el control del niño sano y la madre de 20 minutos a
40 minutos de manera de poder acompañar de mejor forma el proceso, hacer consejería y
motivación para asistir a los talleres.
El PADB está presente los 4 años del sistema, contempla también cambios en torno al
parto, la norma hoy es que la mujer puede entrar a la sala de preparto y parto con su
pareja u otro adulto significativo que quiera, el parto debe ser atendido con pertinencia
cultural asegurándose el alivio del dolor. El recién nacido debe estar al menos 20 minutos
piel a piel con la madre y comenzar de inmediato la lactancia materna. Al conjunto de
madres que se van de alta de la maternidad se les reúne en un taller sobre apego,
lactancia, nociones generales de cuidados y la importancia de la estimulación, en la lógica
de equipara las condiciones de la infancia des de el comienzo se entrega un set
constituido por una cuna plegable, un cojín de lactancia, una bandolera para llevar al niño
pegado a la madre y variados productos para masajes y abrigo. En la figura 11 está
representada, en forma esquemática, la lógica del acompañamiento.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Figura 11. Lógica del acompañamiento longitudinal a la trayectoria del desarrollo en sus
primeros años.
Fuente: Chile crece contigo, Gobierno de Chile
Se diseña un modelo de evaluación que de cuenta de la estructura existente y su mejoría,
los procesos y los resultados e impacto. Muchas de estas evaluaciones están terminando ya
que este año egresa la cohorte 2008 a continuación el modelo de evaluación. Se han
evaluado cada una de las intervenciones en particular y el PADB en general.
Si bien aún hay bastantes brechas en capacitación de recursos humanos, concentración de
las actividades a niveles óptimos, calidad de intervenciones, destaca una general
aceptación y valoración de CHCC en las comunidades, una mejoría creciente de la
estructura física, aumento de recursos financieros y empoderamiento de la comunidad con
el programa. En el ámbito de la educación inicial y los cuidados se ha aumentado 480 por
ciento la oferta de salas cuna y jardines infantiles. En el corto plazo se espera comunicar
los resultados e impacto.
Reflexiones finales
Chile ha pasado por diferentes etapas históricas en el desarrollo de políticas públicas
orientadas a la infancia y a la pobreza infantil. Los resultados de las diversas estrategias
adoptadas han sido favorables en tanto se han alcanzado niveles avanzados en los
indicadores de salud. Los desafíos que se plantean ahora tienen que ver con avanzar en la
68
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
erradicación de la pobreza infantil. En este sentido, se ha señalado que ningún país de la
OECD que “dedica el 10 por ciento ó más del PIB a transferencias sociales tiene una tasa de
pobreza infantil superior al 10 por ciento. Y ningún país que dedica menos del 5 por ciento
del PIB a dichas transferencias tienen una tasa de pobreza infantil menor del 15 por
ciento.” (31) Pero que no obstante eso, “no existe un ratio fijo entre los niveles de apoyo
gubernamental y las tasas de pobreza infantil. Muchos de los países miembros de la OCDE
parecen tener el potencial para reducir la pobreza infantil por debajo del 10 por ciento sin
ningún incremento significativo en el gasto general” (31). Es decir, si bien en Chile
probablemente sea necesaria una mayor inversión, las buenas políticas, aun con recursos
limitados, pueden dar buenos resultados.
Al mismo tiempo, se enfrenta el desafío de reducir las desigualdades socioeconómicas y los
efectos que éstas tienen en distintas etapas de la vida. En Chile, la apuesta consiste en
poner especial énfasis en el desarrollo infantil temprano. La idea es igualar en
oportunidades a quienes nacen en la desigualdad. Este abordaje es consistente con la
constatación de que, si bien los indicadores de salud son muy buenos, persisten
importantes problemas de rezago en el desarrollo infantil. Este conjunto de desafíos se
está enfrentando mediante una complejización, ampliación (en servicios y cobertura) y
articulación de la red de protección social, brindando sus servicios desde una concepción
de derechos que va más lejos que la comprensión subsidiaria del estado que se instaló
durante las décadas de los 1970s y 1980s.
Es importante insistir que para el logro de resultados a nivel de un país es importante la
cobertura, pero la cobertura sin calidad no modifica la situación de base y en algunos
casos puede empeorarla. Un elemento clave a considerar es que la multifactorialidad del
DIT se requiere un fuerte complemento intersectorial y buscar sinergias en intervenciones
simultáneas o secuenciales. En Chile ha sido un proceso difícil pero se ha avanzado
bastante y hoy se comparten marcos conceptuales y se articulan los sectores. La voluntad
política de avanzar en CHCC ha sido de la mayor importancia.
Finalmente, vale señalar que para el mejoramiento de la calidad de vida y las condiciones
en que los niños y niñas nace, crecen y se desarrollan, y así reducir también la pobreza en
sus dimensiones no económico-financieras, se requiere todavía una mayor integración
sectorial que permita abordar las distintas formas de segregación que existen en el país y
que tienden a reproducir y perpetuar la pobreza y las desigualdades. Una de estas formas
de segregación y, por tanto, estrategia fundamental en este sentido tiene que ver con la
planificación territorial y la creación de ciudades y barrios que brinden igualdad de
oportunidades en acceso y calidad a la vivienda, servicios y ocio a los niños de todo Chile.
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72
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Capítulo 3:
REFLEXIONES SOBRE INFANCIA Y POBREZA EN COLOMBIA
Ernesto Durán, María Cristina Torrado, Raúl Angulo
Introducción
Desde los años 80 las discusiones alrededor de la pobreza han venido incluyendo nuevos
referentes y han venido especificando el tratamiento de la misma, definiendo poblaciones
objetivo y tratando de diferenciar las particularidades que el fenómeno reviste en cada
caso. Se busca de esta manera ampliar la comprensión del fenómeno de la pobreza,
tradicionalmente reducido a la carencia de condiciones materiales, para incorporar
enfoques que lo definen como carencia de capacidades y derechos resaltando su carácter
multidimensional15.
En este contexto, desde hace poco más de una década, la pobreza infantil ha ido
emergiendo como un campo de reflexión con referentes propios, por varias razones: Por
una parte, se ha reconocido cómo la experiencia y los impactos de la pobreza en los niños
son diferentes a los de los adultos; por otro lado, en la infancia es más evidente el carácter
multidimensional del fenómeno, pudiendo llegar a desarrollar consecuencias sistémicas
que tendrían repercusiones durante la totalidad del ciclo vital de los afectados; además de
esto, se acentúa la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran dada su
dependencia frente a los adultos, en este aspecto se retoman los avances del enfoque de
derechos y los compromisos adquiridos por los estados en la Convención sobre los
Derechos del Niño.
En Colombia la problemática que representa la pobreza en los menores de 18 años no ha
sido ajena al interés de organizaciones públicas y privadas relacionadas con esta situación.
De hecho, es claro que siempre que se analizan situaciones que afectan la calidad de vida y
los derechos de niños, niñas y adolescentes colombianos se reconoce la pobreza en la que
viven como uno de los determinantes de dichas situaciones. Sin embargo, en la literatura
colombiana aparecen pocas referencias explicitas a la pobreza infantil como tema
específico y hasta ahora se empieza a hacer un énfasis sobre el tema a nivel académico y
político, impulsado quizá en gran medida, por el interés que se ha desarrollado en el
ámbito internacional y por la adecuación del accionar público hacia las estrategias de
afrontamiento de las problemáticas sociales desde la primera infancia.
En consonancia con lo planteado anteriormente, el presente texto se propone acercarse al
panorama de la pobreza infantil en Colombia a través de cuatro apartados. En el primero se
ofrece una introducción general a la problemática de pobreza en Colombia y a las
discusiones recientes que vienen adelantándose sobre los modos de medición de la misma
y su relación con la equidad. En segundo lugar se plantean algunas miradas sobre la
pobreza y la desigualdad infantil a nivel mundial y regional que han incidido en la
construcción de los primeros acercamientos colombianos al tema. Posteriormente se
15
Sobre este aspecto puede consultarse el texto de Consuelo Corredor: “Pobreza, Equidad y Eficiencia Social”
(2004), donde se hace una revisión sobre la conceptualización de la pobreza en Colombia y plantea el
panorama de mediados de la pasada década.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
presentan algunos datos revelados por estudios regionales y nacionales que permiten
acercarse a un panorama sobre la situación presente de la pobreza infantil en Colombia.
Posteriormente, se presentan algunas de las políticas y programas que se han venido
adelantando con miras a mitigar y erradicar el fenómeno, planteando una mirada crítica de
de las mismas. Finalmente se ofrecen algunas conclusiones.
Pobreza en Colombia
“Se volverán a repartir todo entre los curas, los gringos y los ricos, y nada para
los pobres, por supuesto, porque ésos estarán siempre tan jodidos que el día en
que la mierda tenga algún valor los pobres nacerán sin culo”.
Gabriel García Márquez. El otoño del patriarca.
Tal como lo señala Garay (2002: XIII) Colombia se caracteriza por ser “una sociedad con
una profunda exclusión social o, si se quiere, por mantener de manera perversa y
discriminatoria a amplias capas de su población, a quienes se les impide potenciar y
aprovechar sus habilidades y capacidades para el enriquecimiento de la vida, la
ampliación de las libertades, la solidaridad, el sentido de pertenencia, la cooperación, la
construcción participativa a través de instituciones y prácticas democráticas, el
desarrollo, el bienestar económico y social”. Por esta razón, hablar de pobreza,
desigualdad o exclusión social más que un asunto técnico de definiciones e
instrumentos de medición, nos pone frente a una realidad dolorosa e inaceptable: el
hecho de que millones de colombianos carezcan de las condiciones de bienestar que les
permitan realizar su proyecto de vida y participar de la vida social como ciudadanos en
pleno sentido. Hablar de cualquiera de estas categorías es un asunto ante todo ético y
político, ligado al compromiso de construir una sociedad más justa.
La definición tradicional de la pobreza se ha fundamentado en una comprensión
economicista de la condición humana. En este sentido, los enfoques carenciales han
primado en la construcción de esta categoría hasta convertirse en parte del discurso
económico dominante, centrado en la relativa objetividad que permiten realizar
valoraciones monetarias (Feres y Mancero, 2001). Sobre esta base, la acción de los
Estados se ha visto signada por la construcción de discursos y prácticas que, formulados
desde la experticia, pretenden acabar con el indeseado flagelo a partir de las
respuestas técnicas (Banco Mundial 2008). Dichas respuestas suponen un
reconocimiento de la problemática y la superioridad diagnóstica de agentes externos
que fomentan la generación de soluciones globales y locales frente al fenómeno.
Sin embargo este tipo de comprensión y estrategias distan de ser asumidos desde una
perspectiva acrítica. Por ejemplo, en Colombia durante la última década se han
planteado constantes debates, los más importantes durante los cambios en la
definición de la línea de pobreza durante el 2005 y con la aparición de una nueva
metodología de medición a finales del 2011, al respecto de las estrategias de medición
planteadas por los organismos oficiales, así como por las realidades que configuran.
Como lo señala Pardo (2008), la construcción de un discurso generalizado y
generalizante de la pobreza en Colombia, que se fundamenta en el peso heurístico de la
cuantificación reflejado en el manejo de las cifras y en la reproducción acrítica y
descontextualizada de las mismas, da lugar a un tratamiento que termina
74
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
desinformando a la población y naturalizando la problemática de la pobreza “basado en
un vacío conceptual y contextual, que además no posibilita la reflexión sobre el
fenómeno de la pobreza, y que tiende a instaurar un modelo como aceptado,
intransformable, y que banaliza la acción social”.
Luego de la famosa enunciación de los Objetivos del Milenio (ODM) en el año 2000 el
interés por las áreas problemáticas expuestas en los mismos empezó a cobrar cada vez
más fuerza en el ámbito internacional. Aquí puede decirse que la disminución de la
pobreza extrema, el primero de los objetivos de desarrollo del milenio, fue ganando
importancia en la agenda social y política del Estado colombiano durante la última
década hasta convertirse en una meta precisa del actual plan de gobierno el cual, dicho
sea de paso, fundamentó su estrategia de diferenciación con el gobierno anterior al
señalar el cambio de un énfasis centrado en la recuperación de la seguridad a otro
fundamentado en la construcción de prosperidad, y ha originado una institucionalidad
directamente responsable de los programas que afrontan tal situación 16.
Debe señalarse que aunque las metas establecidas por los objetivos del milenio pueden
considerarse como loables y necesarias, yendo más lejos en su análisis se puede ver una
estructuración que se rige por una lógica de mínimos que se materializa en la
focalización de recursos y en la reducción de esfuerzos por parte de los Estados al
ceñirse a metas que en muchos de los aspectos son poco ambiciosas. Además de ello se
pone en cuestión la perspectiva de derechos, amparándose en un enfoque
reduccionista, y se desvirtúa al papel de la desigualdad en la distribución y de la falta de
voluntad política como dos grandes determinantes para afrontar el fenómeno de la
pobreza (Yepes 2006: 46).
Es innegable que en estos años en Colombia se han dedicado importantes esfuerzos,
tanto técnicos como financieros, a refinar los instrumentos de medición de la pobreza y
a diseñar e implementar políticas orientadas a su reducción. Sin embargo, los factores
estructurales que profundizan y perpetúan la desigualdad entre regiones y grupos de la
población no parecen tenerse en cuenta y se sigue reproduciendo una estructura social
bastante inequitativa, tal como lo evidenció el Informe de Desarrollo Humano de
Naciones Unidas (PNUD, 2011) mostrando que Colombia es uno de los países más
inequitativos de América Latina y del Mundo.
A nivel gubernamental, las estrategias de medición de la pobreza han centrado su
interés en la búsqueda de mayor precisión con respecto a la caracterización y el
establecimiento de sus dimensiones. En este punto debe aclararse que de manera
convencional se ha tratado de refinar las metodologías de medición de la pobreza
monetaria, de tal modo que al nivel del Departamento Nacional de Planeación (entidad
encargada de la asesoría técnica del gobierno nacional y por ende de la formulación
planeamiento y evaluación de recursos y políticas públicas) y del Departamento
16
Prueba de esto es la creación administrativa por parte del gobierno central del denominado Departamento
para la Prosperidad Social y de la focalización en la problemática de pobreza extrema a través de un ente
dedicado exclusivamente a esto, denominado Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema,
cuyo objetivo es ¨generar una revolución contra la pobreza extrema; dedicándose a asegurar la promoción
social de 1 millón 500 mil familias más pobres del país¨.
http://www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=298&conID=206
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se estableció una Comisión que
permitiera solventar los problemas de comparabilidad ocasionados por el cambio en
las encuestas de hogares utilizadas que afectaba los indicadores de mercado laboral y
calidad de vida. Dicha comisión se materializó en la Misión para el Empalme de las
Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP) en el 2009 (MESEP, 2012),
conformada por expertos nacionales e internacionales.
Dicha Misión desarrolló esta labor en dos fases:
En primer lugar, hasta el 2009, trabajó en la remediación del problema de
incomparabilidad de datos al cambiar las encuestas y en la producción de las series
empalmadas de pobreza, empleo y desigualdad del 2002 al 2008.
En un segundo momento, 2010-2011, se construyó la nueva metodología para la
medición de pobreza dando lugar a las nuevas líneas de pobreza, pobreza extrema y
desigualdad de ingreso. Se estimaron las cifras oficiales de pobreza. Siguiendo la
metodología desarrollada por la MESEP, en la estimación “de la línea de pobreza
extrema se utiliza la estructura de consumo del grupo de alimentos, y para la línea de
pobreza se estima el coeficiente de Orshansky, inverso de la proporción del gasto en
alimentos con respecto al gasto total” (MESEP, 2012:46).
De este modo, se definió la línea de pobreza extrema, correspondiente al valor de la
canasta básica de alimentos necesaria para cubrir requerimientos calóricos de 2090
calorías a nivel urbano y 2049 a nivel rural (disminuyendo los requerimientos
nutricionales con respecto a la medida anterior), basándose en datos del DANE y la
FAO, con un valor per cápita de $73.984 y $60.968 pesos colombianos de marzo de
2007 para las zonas urbanas y rurales, respectivamente17, esto es equivalente a
S295.936 y $243.827 para la unidad familiar promedio calculada en 4 miembros
(MESEP, 2012:48).
En la definición de la línea de pobreza se dio lugar a la aplicación de un coeficiente de
Orshansky exógeno de 2.418 que reemplazó el de la fórmula del cálculo anterior de 2.9.
De allí se calculó una línea de pobreza urbana per cápita de $177.562 y familiar de
$710.248 y otra de pobreza rural per cápita de 106.084 y familiar de 424.336 en pesos
de marzo de 2007. La adopción de este nuevo enfoque muestra una reducción de los
niveles de pobreza en el transcurso de la última década de casi tres millones y medio de
personas entre 2002 y 2010 (Ver gráfica 1), reducción evidenciada a nivel rural, urbano
y nacional (Gráfica 2).
Es interesante señalar que, según esta metodología, pese a que la pobreza se redujo en
12.2 puntos porcentuales para el periodo 2002-2010 y la pobreza extrema se redujo 5.2
puntos porcentuales, la desigualdad se ha mantenido estable y es alta para el contexto
regional (Gráfica, 3). De este modo varios analistas concuerdan en que si bien es
positivo el proceso de reducción de la pobreza en Colombia aún no es alentador pues
17
Como referente internacional al 28 de septiembre de 2012 un dólar americano equivale a $1795.5 pesos
colombianos.
18
De este modo la línea de pobreza se define al dividir el valor de la canasta definida como básica por la
proporción del gasto en alimentos (Orshansky, 1966).
76
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
otros países de la región han tenido avances más significativos y el número actual de
población en condición de pobreza supera los 16 millones de personas, situación que
debería ser socialmente inaceptable 19.
Gráfica 1. Incidencia de la Pobreza Total en Colombia 2002-2010 en porcentaje,
atendiendo a las tendencias de la antigua metodología y de la Nueva.
51.2
51.0
50.3
Porcentajes
50
49.4
40
47.7
47.4
45.0
30
46.0
45.5
42.0
40.2
2009
53.7
60
2008
70
44.1
37.2
20
10
Anterior
Nueva
2010
2007
2006
2005
2004
2003
2002
0
Fuente: MESSEP, 2012:58. Con base en ECH 2002-2005 Y GEIH 2008-2010 del DANE
Gráfica 2. Incidencia de la Pobreza Nacional, Urbana y Rural 2002-2010 en porcentaje,
atendiendo a las tendencias de la antigua metodología y de la Nueva
50
40
49.4
45.3
56.3
58.3
56.4
56,3
58,3
56,4
44.7
43.6
30
57.1
41.1
54.3
42.0
40.2
37.2
35.8
2009
60
60.9
2008
Porcentajes
70
50.3
37.2
33.0
Rural
19
Nacional
2010
2007
2006
2005
2004
2003
2002
20
Urbano
La opinión de los analistas que han criticado o defendido las nuevas metodologías de medición de la
pobreza en Colombia dieron lugar a un debate de amplia difusión pública que involucró la posición de
políticos, académicos y técnicos, copando titulares en los medios de comunicación más importantes del país.
Al respecto puede consultarse:
http://www.razonpublica.com/index.php/component/search/?searchword=medicion+pobreza&ordering=&s
earchphrase=all
http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10693875.html
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Fuente: MESSEP, 2012:57. Cálculos Mesep con Encuesta de Hogares del DANE –Encuesta continua de
Hogares 2002-2005 empalmada por Mesep y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008-2010.
Atendiendo a la publicación de los nuevos datos sobre la medición de la pobreza monetaria
en Colombia se generó un amplio debate sobre la pertinencia del cambio de metodología
puesto que la aplicación de un menor índice de Orshansky llevó una reducción mucho
mayor del número de pobres reflejado en las estadísticas oficiales. Sin embargo, como se
puede ver en las gráfica 1, pese a que hay diferencias en los porcentajes establecidos, las
tendencias son similares y demuestran la persistencia del fenómeno de pobreza aunado al
muy pronunciado nivel de desigualdad que refleja la medición del coeficiente de Gini para
el periodo correspondiente (Gráfica 3).
Gráfica 3. Coeficiente de Gini Nacional, Urbano y Rural 2002-2010
0.60
0.57
0.56
0.54
0.54
0.57
0.56
0.56
0.55
0.55
0.50
0.54
0.54
0.52
0.53
0.54
0.47
0.45
0.46
0.47
0.47
2010
0.49
2009
Coefecientes
0.55
0.56
0.44
Nacional
Urbano
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
0.40
Rural
Fuente: MESSEP, 2012:63. Cálculos Mesep con base en Encuesta de Hogares del DANE –Encuesta Continua de
Hogares 2002-2005 empalmada por Mesep y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008-2010.
Los últimos datos proporcionados por el DANE (2012) reportan que, siguiendo la nueva
metodología de medición de pobreza monetaria por ingreso20, en el 2011 el 34,1% de la
población se encontraba en situación de pobreza21, este porcentaje alcanzo el 30,3% en
las cabeceras urbanas y el 46.1% a nivel rural. Así mismo, la medición de pobreza extrema
dio que un 10,6% de la población se encuentra en esta situación, alcanzando el 7% a nivel
urbano y 22,1% a nivel rural. En términos de desigualdad el coeficiente de Gini para 2012
nivel nacional se ubica en un 0.54.
20
Reporte del 17 de junio de 2012
De acuerdo con las proyecciones del DANE la población colombiana a 2010 era de 45.508.205 habitantes,
de los cuales unos 17.405.226 se encontraban dentro del grupo de 19 años o menos. El censo nacional más
reciente, realizado en el 2005, arrojó una población de 42.888.592 ajustada al mes de Junio (2010).
21
78
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Usualmente la interpretación de estos datos se basa en promedios, sin embargo, los
promedios nacionales ocultan las brechas entre regiones y grupos de la población, que son
muy grandes en el país (Mapa 1).
Mapa 1. Necesidades básicas insatisfechas en los hogares según municipio
Tomado de Censo 2005; Marco Geoestadístico Nacional 2004.
Un indicador basado en el ingreso no logra dimensionar la problemática local y además
deja de lado muchos aspectos que son relevantes para el análisis de la pobreza. Por esto,
desde hace más de 30 años se viene planteando la inconveniencia de realizar un análisis
sobre la pobreza en términos eminentemente monetarios, diversos autores entre los que
se puede resaltar el trabajo seminal de Amartya Sen (1982, 2000) han planteado la
necesidad de acercarse a la pobreza desde una perspectiva de capacidades que pueden ser
mejor monitoreada teniendo en cuenta métodos que resalten privaciones múltiples, y que
permita llegar a una mejor evaluación de los mecanismos de política desarrollados para
afrontar la pobreza (Thorbecke 2005, Basarir, 2010; Alkire et al, 2011). Este tipo de
aproximaciones también ha venido siendo planteada en América Latina durante la última
década (Boltvinik, 2003).
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
El primer indicador no monetario que empezó a utilizar el país en los 80 fue el de NBI, el
cual asimila la pobreza con carencias en dimensiones específicas del bienestar
(fundamentalmente vivienda, servicios, educación y empleo) y del cual se tiene un
seguimiento continuo hasta el día de hoy (Velásquez, 2010). Por otra parte, desde inicios
de los 90 el país empezó a calcular por recomendación internacional el Índice de Desarrollo
Humano. En Colombia un grupo de investigadores a principios de los años 90 planteó un
índice de bienestar de la población que se denominó Índice de Calidad de Vida (Sarmiento,
1998), calculado a partir de la información obtenida en las encuestas de calidad de vida,
este índice se conformó con 12 variables correspondientes a cuatro dimensiones:
Características de la vivienda, infraestructura, educación y composición del hogar, con los
cuales se calcula por técnica multivariada un indicador compuesto; este índice se propuso
como una medida indirecta de la pobreza, al igual que el Índice de Desarrollo Humano
(Sarmiento, 2010).
Mapa 2. Incidencia de pobreza multidimensional a nivel municipal, 2005.
Fuente: Tomado de Angulo et al, 2011:37
Colombia adoptó recientemente otra estrategia de medición de la pobreza a través del
denominado índice de pobreza multidimensional (IPM), dicho índice se diseño siguiendo la
propuesta inicial de Alkire y Foster (2007) e incluye la identificación de los pobres
considerando el rango de privaciones que sufren, combina la medida del porcentaje de
personas pobres con la proporción promedio de las dimensiones en que los hogares son
pobres22, concibiendo la pobreza como un fenómeno multidimensional susceptible de ser
22
http://www.ophi.org.uk/research/multidimensional-poverty/alkire-foster-method/
80
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
dimensionado en términos de las carencias simultaneas que pueda padecer un individuo
determinado. El IPM de Colombia consta de cinco dimensiones y quince variables
utilizando información proveniente de la encuesta de calidad de vida del DANE y
determinado a nivel urbano y rural (Mapa 2). Se considera que aquellos hogares con
privaciones por lo menos del 33% de los indicadores son pobres. Este índice incluye las
dimensiones: condiciones educativas, trabajo, salud, condiciones de la vivienda y
condiciones de la niñez y la juventud. De acuerdo con esta metodología, para el 2011
estaba en pobreza el 24,9% de la población, con una gran diferencia entre cabeceras
urbanas donde el porcentaje de pobreza fue del 22,2% “mientras que en el resto el
porcentaje de personas pobres fue del 53,1%, la pobreza en el resto representa 2.39 veces
la pobreza en las cabeceras, en 2010 esta relación fue de 2,26%, es decir, la pobreza
medida por IPM se ha acentuado más en las zonas rurales con relación a las urbanas”
(DANE, 2012:6).
Es importante resaltar que el IPM es el primer instrumento de medición de pobreza que
incluye una dimensión específicamente referida a las condiciones de la niñez y la juventud
compuesta por cuatro variables a saber: inasistencia escolar, rezago escolar, no acceso a
servicios de cuidado de la primera infancia y trabajo infantil.
A nivel mundial se han planteado la importancia de considerar la dimensión subjetiva de la
pobreza, haciendo explícito el hecho de que toda forma de medición desarrollada hasta el
momento es insuficiente frente a la complejidad del fenómeno social de la pobreza
(Harriss, 2007). En Colombia desde el año 2003 en la Encuesta de Calidad de Vida se
incluyen preguntas que abordan esta dimensión, del tipo: ¿Usted se considera pobre?,
¿Actualmente cómo son las condiciones de vida en su hogar? ¿Considera que los ingresos
de su hogar alcanzan para cubrir los gastos mínimos? Esta información ha permitido hacer
aproximaciones sobre la percepción de pobreza entre la población.
Es de anotar que estas mediciones solo recogen parte de la diversidad de significados que
tiene el término pobreza en ciencias sociales. Spicker(2009) ha ubicado por lo menos doce
definiciones de pobreza agrupables en cuatro grandes sentidos: la pobreza como concepto
material, ligada a las nociones de necesidad, patrón de privaciones, limitación de recursos;
la pobreza como situación económica vinculada a la noción de nivel de vida, estándar de
vida, desigualdad, limitación de recursos, posición económica; la pobreza mirada a partir
de condiciones sociales, enfocado en las nociones de dependencia, carencia de seguridad
básica, ausencia de titularidades, exclusión; y finalmente la pobreza como juicio moral, por
tanto el debate sobre la medición de la pobreza continúa abierto y si bien hoy se dispone
de un conjunto de medidas de pobreza todas tienen limitaciones.
Pobreza infantil
"Quien no ha visto más que la miseria del hombre, no ha visto nada. Es
menester ver la miseria de la mujer. Quien no ha visto más que la miseria de la
mujer, no ha visto tampoco nada. Es preciso ver la miseria de la infancia"
Víctor Hugo. Los miserables.
Como se mencionó en el aparte anterior las acepciones convencionales del concepto de
pobreza remiten a una perspectiva eminentemente monetaria; sin embargo, tales
enfoques dejan de lado las características multidimensionales y el carácter multifacético de
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
la pobreza, que se aparta de la perspectiva individualizante y se acerca a condiciones
determinantes de carácter social y es por eso que los acercamientos más recientes a la
pobreza intentan construirse desde la multidimensionalidad. Esta situación es mucho más
patente en el caso de la pobreza infantil debido a que las condiciones de vida de los niños
dependen en gran medida del contexto de cuidado en el cual se encuentran inmersos y en
este sentido, una mirada construida desde el enfoque eminentemente monetario no es
apropiada porque, siguiendo a Minujin (2006), trata indiferentemente aspectos del hogar
como el género y la edad de los ocupantes y desconoce el peso desigual de la pobreza que
usualmente afecta mucho más a niños y mujeres, además no reconoce las necesidades
particulares de los infantes.
Como en todo proceso de definición de categorías, las definiciones de pobreza y pobreza
infantil no remiten a significados unívocos sino que obedecen, en gran medida, a
significados motivados por intereses específicos de carácter institucional, político, técnico y
social.
En el amplio campo de los estudios sobre la pobreza, el interés por hacer una aproximación
diferencial a las características e impacto de este fenómeno en la población infantil, es
relativamente reciente. En menos de una década, se ha avanzado en la consolidación de
desarrollos conceptuales y metodológicos que permiten entender y empezar a medir la
pobreza infantil en sus particularidades, con lo cual se puede incidir en el diseño de
políticas públicas dirigidas a esta población, especialmente a partir de los análisis
adelantados por los investigadores de la universidad de Bristol en el Reino Unido 23.
Para la pobreza infantil actualmente se cuentan con múltiples definiciones que enfatizan
características diversas dependiendo del lugar de enunciación. Por ejemplo, la UNICEF
(2005:16) considera que la pobreza en la infancia debe ser entendida en el contexto de la
pobreza definida como: “Una condición humana que se caracteriza por una privación
continua de los recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y poder necesarios para
dispones de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos,
políticos y sociales”, aunado a esto tala definición asume que “los niños y las niñas
experimentan la pobreza como un entorno que perjudica su desarrollo mental, físico,
emocional y espiritual”. Dando lugar a una definición de trabajo explícita según la cual: “los
niños y las niñas que viven en la pobreza sufren una privación de los recursos naturales,
espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les
impide desarrollar sus derechos, alcanzar su pleno potencial, ó participar como miembros
plenos y en pie de igualdad de la sociedad” (Unicef, 2005:18). Así se constituye la pobreza
desde una perspectiva que enfatiza la indagación sobre la privación de derechos como una
estrategia para favorecer el desarrollo de niños y niñas como sujetos de derecho.
Aunque la anterior es una de las definiciones más utilizadas, no es la única, y como lo
plantea Minujin et al (2006a:31) la mayoría de definiciones y marcos conceptuales se basan
precisamente “en la privación de las necesidades básicas con una perspectiva de derechos
humanos”. En tal sentido, las definiciones de instituciones identificadas por Minujin et al
(2006a, 2006b) tales como la de Cristian Children Found que resalta los dominios
23
http://www.bristol.ac.uk/sps/research/centres/poverty/.
82
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
interrelacionados de privación, exclusión y vulnerabilidad, la de Childhood Poverty
Research and Policy Centre que se centra en las limitaciones de acceso a recursos para
garantizar el bienestar de los niños, la del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) que se remite a un marco conceptual sobre derechos económicos y sociales a partir
de los artículos 26 y 27 de la Convención de los Derechos del Niño, la de las agencias de
cooperación internacional como CIDA, en Canadá, o instituciones no gubernamentales
como Save the Children Suecia y el Instituto para la Democracia en Sudáfrica, demuestran
que, así se parta de perspectivas monetaristas en la identificación del fenómeno, la
generación de estrategias para afrontarlo y su mejor caracterización posterior deben
enfocarse en una comprensión multidimensional que sirva para “desafiar a los funcionarios
responsables de las políticas y a las organizaciones para que finalmente todos reconozcan y
pongan la atención en las necesidades básicas de los niños y las niñas que viven en la
pobreza (Minujin, 2006a:41).
Buscando avanzar en el reconocimiento de la pobreza infantil desde la conceptualización
de derechos a través del método de privaciones múltiples, la mayor parte de los analistas
coinciden en señalar como un hito en este camino el estudio realizado desde el 2003 por la
Universidad de Bristol y la London School of Economics, con el apoyo de la UNICEF, el cual
diseñó y aplicó una metodología para medir la pobreza infantil en el mundo bajo un
enfoque de derechos. Dicha metodología se fundamentó en la medición de privaciones
múltiples conocida como método Bristol. Los hallazgos y conclusiones de este estudio
fueron dados a conocer en el Estado mundial de la infancia 2005, publicado por UNICEF.
Con este enfoque se identificaron unos derechos fundamentales para garantizar una
función de bienestar en los niños, definiendo umbrales de privación que favorecieran la
operacionalización del proceso de medición de pobreza infantil. A través de este método se
incluyen siete dimensiones de privación, a saber: privación severa de alimento, privación
severa de agua, privación severa de servicios sanitarios, privación severa de salud,
privación severa de vivienda, privación severa de educación y privación severa de
información (Gordon et al 2003; CEPAL, 2012).
Los resultados alcanzados por Gordon et al (2003:10) han revelado desde la perspectiva de
pobreza absoluta que casi un tercio de los niños en los países en desarrollo (37%) viven en
pobreza absoluta, para el caso latinoamericano las tasas rondan entre el 7 y el 17% de la
población infantil. Así mismo, con respecto a los resultados de privaciones severas el
estudio llegó a la conclusión que más de la mitad de los niños de los países en desarrollo
sufren privación severa en por lo menos una de las dimensiones de necesidades humanas.
En términos generales el estudio ofrece una serie de recomendaciones que dependiendo
de las condiciones determinadas en cada una de las regiones del planeta analizadas
debería ser enfatizada en la formulación de políticas públicas para erradicar la pobreza
infantil, en las fases de determinación de población afectada, provisión de soluciones y
resultados en términos de derechos por país (UNICEF, 2007).
Otro aspecto importante por tratar es el de la desigualdad que termina siendo un elemento
clave para el análisis sobre la infancia puesto que permite identificar situaciones
problemáticas en contextos que desde una perspectiva generalizante parecen no
problemáticos y favorecen tanto el análisis como la focalización de soluciones, por ejemplo
en el caso de la privación de derechos a niños provenientes de entornos rurales o urbanos,
o de acceso diferencial a derechos de los niños atendiendo a consideraciones como el
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
género o la etnia. A nivel latinoamericano se vienen ratificando intuiciones previas que
ubicaban, por ejemplo, a las comunidades indígenas y a los grupos de afrodescendientes
como grupos en los cuales la población infantil podría considerarse como altamente
vulnerable a privaciones múltiples dadas las condiciones de desigualdad e iniquidad en la
que estos grupos se encuentran en varios de los países de la región (Cepal-Unicef, 2012).
Con el interés de seguir avanzando en esta dirección en el año 2008 surgió el proyecto
conjunto de Cepal y la oficina regional de Unicef para América Latina denominado
“Pobreza infantil, desigualdad y ciudadanía¨, con el propósito de “evaluar tanto la pobreza
infantil y la desigualdad infantil en la región en sus múltiples dimensiones a fin de
proporcionar una base más completa y actualizada para la comprensión de lo que significa
ser un niño pobre y excluido en la actualidad¨. En este marco, se hizo por primera vez una
estimación de la pobreza infantil en la región, que se materializó en el documento "Pobreza
infantil en América Latina y el Caribe", el cual utilizó una versión adaptada de la
metodología de medición de privaciones múltiples de Bristol. Para esto se partió de la idea
de sucesión de privación propuesta por David Gordon, la cual presenta un continuo desde
la ausencia de privación pasando por los estadios de leve, moderado ó grave hasta la
privación extrema (Cepal, 2010:26).
En dicho informe se plantea que la exclusión es una condición relacionada con la pobreza
infantil y se ofrecen definiciones operacionales de indicadores y umbrales de privación
entre los niños, atendiendo a las siguientes seis dimensiones con sus respectivos
indicadores, adaptadas de la metodología propuesta por Gordon et al (Cepal, 2010:28): a)
Nutrición, con los indicadores de relación peso/edad y Talla/edad, b) Agua Potable, con los
indicadores origen, suministro y tiempo de acceso, c) Saneamiento, a través del indicador
de conexión al sistema de alcantarillado (eliminación de excretas) , d) Vivienda, razón de
personas por dormitorio ó pieza y material del piso, de los muros y del techo, e) Educación,
asistencia escolar y número de años de estudios realizados, f) Información, acceso a
electricidad, tenencia de radio, televisión o teléfono.
Aplicando la anterior propuesta el estudio referido asumió que se consideraría pobre a
todo niño que no pudiera ejercer cualquiera de los derechos evaluados aunque fuera solo
uno. Dado que este es el primer regional al respecto, ha permitido especificar que las
privaciones severas se presentan sobre todo en las áreas rurales, áreas urbanas marginales
y sectores con alta población de etnias originales, las privaciones moderadas se extienden a
contingentes poblacionales mayores y por lo menos el 45% de los niños de la región sufre
al menos una privación en alguna de las categorías (CEPAL 2010:40).
Los datos mencionados por el estudio anterior hace necesario recalcar que los niños
experimentan la pobreza de una manera diferente a la de los adultos pero que se ve
imbuida en el contexto de éstos últimos. Además de ello, las consecuencias de la pobreza
en la niñez pueden tener una magnitud mayor que en cualquier otra etapa del ciclo vital,
como lo han demostrado diversos estudios que se centran en la indagación sobre los
insumos biológicos, emocionales y de contexto social requeridos en el período
comúnmente conocido como primera infancia (WHO 2007), haciendo necesaria la
formulación de políticas afines (Vélez y Restrepo, 2009),
A nivel de reflexiones sobre los estudios que contemplan la situación de derechos y
condiciones de vida de la niñez puede plantearse que no existe un diálogo fluido con el
84
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
tema de la pobreza, referido al caso específico de Colombia, y por ende factores como la
trasmisión intergeneracional de la pobreza, aún no han sido contemplados de manera
explícita en el panorama académico nacional. Sin embargo, gracias a los materiales
proporcionados por los estudios regionales que se han adelantado y por algunos esfuerzos
académicos al interior de centros de investigación privados y públicos, es posible configurar
un horizonte preliminar que permita poner sobre la mesa datos resultantes de medición de
pobreza infantil en Colombia, en siguiente aparte se plantearán estos datos.
Medición de pobreza infantil: Aproximaciones y Datos sobre Colombia.
La medición de la pobreza infantil en Colombia ha venido siendo trabajada desde una
perspectiva académica y desde una perspectiva técnico-administrativa, que ha nutrido los
análisis realizados por organismos supranacionales como el Banco Mundial (2008), y por
instituciones locales relacionadas con la problemática como el Banco de la Republica de
Colombia (Sarmiento et al, 2007), el Departamento de Planeación Nacional o los centros de
investigación en pobreza de las más importantes universidades públicas y privadas
preocupadas por uno de los grupos poblacionales más grandes del país.
Desde la academia vale la pena resaltar al Grupo de Investigación en Desarrollo Regional de
la Universidad Javeriana en la ciudad de Cali, con proyectos de investigación como el
denominado “Un índice de bienestar para la niñez en Colombia. Una mirada
departamental”, el cual dio origen a la formulación de un índice de carencias de la niñez,
surgido desde una perspectiva teórica que busca rescatar elementos del enfoque de
derechos y el enfoque de bienestar en un contexto que a nivel nacional e internacional ¨ha
llamado la atención sobre la pobreza y la exclusión sobre el bienestar y el cumplimiento de
los derechos de la niñez¨ (Aguado et al 2009: 18). Para proceder al planteamiento de este
indicador se comprende que el bienestar de la niñez obedece, nuevamente, a un carácter
multidimensional y se seleccionan algunas dimensiones atendiendo la disponibilidad de
información y pertinencia para el análisis.
Así, el índice propuesto inicialmente incluyó siete dimensiones y catorce indicadores como
son: dimensión recursos del hogar, con indicador niños que habitan en hogares que estén
ubicados en el primer y segundo quintil de riqueza y niños en riesgo alimentario;
dimensión visibilidad jurídica frente al Estado, con el indicador registro oficial de
nacimiento; dimensión calidad de la madre, atendiendo a educación de la madre, controles
prenatales y maltrato físico a los niños; dimensión salud, a través del aseguramiento,
vacunación y desnutrición crónica; dimensión educación, incluyendo asistencia escolar
obligatoria y situación de lecto-escritura; dimensión condiciones físicas de habitabilidad
incluyendo calidad de la vivienda y disposición de servicios públicos domiciliarios
(recolección de basuras, acueducto y alcantarillado); dimensión exposición a riesgos en la
niñez con participación laboral temprana y maternidad adolescente (Aguado & García,
2008).
El índice establecido oscila en un rango de valores entre 0 y 1, donde uno corresponde a la
peor situación y cero corresponde a la mejor. Es decir, para un departamento que tenga un
valor del “ICN igual a 0,18 indica que el índice se aleja en 0,18 unidades de la situación
deseada que es cero” (Aguado & García, 2008). Una versión posterior del Índice de
Carencias para la Niñez Colombiana (Aguado et al, 2009) refleja doce indicadores en siete
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
dimensiones que son: Visibilidad jurídica frente al Estado, educación en la familia, cuidados
preventivos en la salud, asistencia escolar, condiciones físicas de habitabilidad, exposición
de riesgos en la niñez y uno nuevo referido a la alimentación, a través de la desnutrición
crónica y el acceso a los alimentos.
Tabla I. Colombia: un panorama departamental y regional del Índice de Carencias para la
Niñez Colombiana.
Tomado de Aguado et al, 2009.
Teniendo como fuente de información la Encuesta Nacional de Demografía y Salud
realizada en Colombia en el 2005 y el censo general de población realizado por el DANE ese
mismo año, las aplicaciones de este instrumento reportan que el índice de carencias para la
niñez colombiana permite hacer una comparación entre departamentos, para los datos en
los cuales la estadística es comparable, y muestra como existe un importante gradiente
geográfico y social en el cual los mejores resultados aplican para las grandes
aglomeraciones urbanas, especialmente Bogotá, y los peores resultados se encuentran en
86
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
los departamentos periféricos y con importantes poblaciones de origen étnico como son la
Guajira, Choco, Córdoba, Magdalena y el Cauca (Tabla I).
Es preocupante que la dimensión de salud es la carencia más notable dentro de este índice,
lo que refleja que aún no se logra garantizar el acceso a servicios para maternas y recién
nacidos. Otros de los indicadores con peores resultados son los de educación en la familia,
así como el indicador parcial de educación. Desde esta mirada, las carencias reportadas
pueden generar grandes pérdidas en capital humano y por esta razón también se justifica
realizar amplias inversiones en la niñez. El resultado del Índice de carencia para la niñez
colombiana para el 2009 sería de 0.133 “esto significa que el país (El Estado, La sociedad, la
familia) no está garantizando para la totalidad de niños y niñas el acceso a los servicios
sociales clave para su normal desarrollo” (Aguado et al, 2009), situación agravada en las
regiones Atlántico y Pacífico del país, donde el índice reportado ha sido más del doble
comparado con el de Bogotá. Este trabajo no descarta la relación entre un mal desempeño
en el índice y la pobreza por ingresos, y por tanto sugiere que el combate de la pobreza por
ingresos es “fundamental” para mejorar el bienestar de la niñez en el país.
Otro de los aportes a nivel nacional en medición sobre las condiciones de la niñez es el
trabajo de Vélez (2010) “oportunidades para los niños colombianos: Tendencias y
diferencias regionales 1997-2008” , este trabajo es la continuación local del proyecto
adelantado por el Banco Mundial (2008) en el cual se buscó la determinación de
oportunidades básicas para los niños de América Latina a través del denominado índice de
oportunidades humanas buscando, siguiendo los planteamientos de Amartya Sen, que el
acceso a oportunidades básicas se garantice equitativamente entre los grupos que
componen la sociedad. En tal sentido “el índice de Oportunidades Humanas reúne en un
indicador compuesto los dos elementos: i) cuántas oportunidades están disponibles, es
decir, la tasa de cobertura de un servicio básico; y ii) qué tan equitativamente están
distribuidas estas oportunidades, es decir, si la distribución de dicha cobertura está
relacionada con circunstancias exógenas”, entendiendo las “oportunidades básicas como
un subgrupo de bienes y servicios útiles para los niños como el acceso a la educación, agua
potable y vacunaciones. Que son primordiales para determinar las oportunidades de
avance económico en la vida” (Banco Mundial, 2008:17).
Específicamente para Colombia, el trabajo de Vélez incluyó diecinueve indicadores
adicionales a los cinco contemplados por el ejercicio regional desarrollado por el Banco
Mundial (Ver tabla 2), agrupándolos en los sectores de primera infancia, educación,
servicios de vivienda, tecnologías de la información y la comunicación, nutrición, seguridad
alimentaria, seguridad, identidad jurídica e inmunización y vacunación, cubriendo tres
etapas del ciclo vital entre el nacimiento y los 17 años de edad: la infancia(de o-5 años), la
niñez (de 5 a 11 años) y la juventud(de 12 a 17 años).
Este trabajo buscó la medición del índice de oportunidades humanas agregado desde 1997
hasta 2008, encontrando un incremento sustancial de entre el 9% y del 17% dependiendo
del número de oportunidades tenidas, mostrando que “las oportunidades de acceso de
algunos niños a bienes y servicios claves tuvieron un crecimiento importante en áreas
como seguridad de salud, asistencia a preescolar, finalización de la primaria y secundaria a
tiempo, y acceso a servicios de saneamiento, electricidad y telefonía” (Vélez et al 2010:19).
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Pese a estos resultados las brechas de oportunidades son muy grandes y para el año 2008
las principales eran las relacionadas con educación, seguridad alimentaria, acceso a agua y
saneamiento y acceso a internet, para los niños del percentil 30 además de que las
oportunidades al nacer son menores se estrechan a medida que avanzan las etapas del
ciclo vital. Es interesante la disminución entre las brechas rural y urbana, gracias a un
avance en telefonía, cobertura en salud y asistencia escolar, mientras que las
oportunidades de agua y saneamiento retrocedieran en los centros urbanos entre el 2003 y
el 2008 (Vélez et al 2010:80-81). Desde la perspectiva del ciclo vital los indicadores de
oportunidades humanas demuestran que la primera infancia ha visto favorecida sus
oportunidades de una mejor manera.
Tabla 2. Oportunidades en Colombia según IOH
Fuente: Vélez, 2010:34-35
88
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Con respecto al análisis del país por regiones los niveles de oportunidades son más altos en
la capital de la República y en departamentos como el Valle del Cauca y menores en las
regiones del Atlántico y Pacífico. Es especialmente preocupante el dato del índice en la
región Atlántica donde se presentan los peores indicadores en primera infancia y nutrición.
El estudio reportó que cuatro circunstancias son muy importantes para definir la
desigualdad de oportunidades, estas son: educación de los padres, localización local-rural
urbana, localización por regiones y presencia de mayor número de hijos, ancianos ó
discapacitados en el hogar (Vélez et al 2010:71). Para los autores del estudio es necesario
que las políticas públicas dirigidas a la infancia y juventud presten especial atención a la
situación de inseguridad alimentaria moderada y severa (que en algunas regiones excede el
40% de los niños), y a “la identificación de circunstancias que crean desigualdad asociadas
al hogar“ y “La significativa desigualdad asociada exclusivamente a la localización urbanorural y regional” (Vélez et al, 2010: 88) (Tabla 3).
Tabla 3. Índice de Oportunidades Humanas para siete regiones de Colombia en el 2008.
*Datos reportados por la Encuesta de Calidad de vida del 2008 **Datos correspondientes a NDS 2005.
Fuente: Vélez et al, 2010:58)
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Complementando estos datos locales, el informe sobre pobreza infantil en América
Latina y el Caribe realizado por la CEPAL (2010) también es un insumo que contribuye al
dimensionamiento de la privación de derechos de los niños y niñas en Colombia, según
este documento Colombia se ubicaba al 2008 con una incidencia de pobreza infantil
extrema del 15,6%, 7% a nivel urbano y 37,3% a nivel rural (Cepal 2010:40), lo que
corresponde a más de 2´409.700 niños, niñas y adolescentes, teniendo una brecha con
respecto al umbral de pobreza establecido por este estudio de -10%, mientras que la
pobreza infantil total sería del 38,5%, 25,9% a nivel urbano y un 70,4% a nivel rural,
con una brecha respecto al umbral de pobreza de -12% (Cepal 2010:41).
Los datos de incidencia de pobreza extrema por grupos de edad y área geográfica
indican un total nacional del 15,5%, siendo de 0-5 años el 17,3%, de 6-11 años el 15,5%
y de 12 -17 años del 14,0%, desagregado, en áreas urbanas el total sería del 7%, siendo
de 0-5 años del 7,51%, de 6-11 años del 7% y de 12 -17 años del 6,4%. El total a nivel
rural es del 37,3% (Cepal, 2010:195), y desagregado por grupos de edad es del 40,9% de
0-5 años, del 36,9% de 6-11 años y del 34,1% de 12-17 años (Cepal, 2010:197). Con
respecto a privaciones graves en acceso a agua potable, según áreas geográficas para el
2007, en Colombia el total nacional se ubicaba en el 6% para privación grave, con una
marcada diferencia entre un 1,3% urbano y un 17,9% rural, esta privación es
especialmente grave para el país dado que supera el promedio latinoamericano que a
nivel total es de 5,7%, siendo del 1,2% urbano y el 15,9% rural (Cepal, 2010:199). Así
mismo, privaciones graves en niños de o-17 años en lo referente a saneamiento, para
Colombia se ubicarían en el 6,3% en total con amplias diferencias entre un 2,5% urbano
y un 15,9% rural (Cepal, 2010:200).
Tabla 4. Privaciones Graves en Colombia y Promedio Latinoamericano 2007, porcentajes
según área geográfica
Privaciones
Graves
Urbano
Rural
Nacional
Urbano
Latinoamérica
Rural
Latinoamérica
Promedio
Latinoamericano
Acceso Agua
Potable
1,3
17,9
6,0
1,2
15,9
5,7
Saneamiento
2.5
15.9
6,3
4,3
21,5
9,4
Habitabilidad
de la
vivienda
3,3
5,9
4,1
3,5
11,3
6,2
Educación
0,5
1,3
0,7
0,5
1,4
0,8
información
0,1
4,0
1,2
0,4
7,1
2,4
Fuente: Construcción a partir de los datos reportados en Cepal, 2010.
Las privaciones graves en habitabilidad de la vivienda para el mismo periodo Colombia
tenía un total nacional de 4,1% , urbano de 3,3% y rural de 5,9%, sin embargo las
privaciones moderadas a graves se ubicaban por encima del promedio latinoamericano
siendo de un total nacional de 24,8% y a nivel urbano del 17% y rural del 43,5% (Cepal
90
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
2010:201). Con respecto a niños de 0-17 años que pertenecen a hogares indigentes
según el área geográfica, Colombia ocupa una de las peores ubicaciones con un
porcentaje total de 32,3%, siendo este para las zonas urbanas del 25,4% y para las
zonas rurales del 49,7%, mientras que en América Latina el promedio total es del
18,7%, siendo para las zonas urbanas del 12,8% y para las zonas rurales del 32,9%
(Cepal 2010:204). Así mismo, la pertenencia de niños a hogares pobres según el área
geográfica para Colombia en el total nacional es del 55,9%, en las zonas urbanas del
47,9% y en las rurales del 76,3%, siendo muy superior al promedio latinoamericano y
evidenciando una brecha muy amplia, para América Latina el promedio total es del
47%, a nivel urbano es del 41,3% y a nivel rural de 61,2% (Cepal 2010:205).
Tabla 5. Porcentaje de Niños de 0 a 17 años de edad con privaciones graves y
pertenencia a hogares Indigentes y Pobres para Colombia y Promedio Latinoamericano
2007, según área geográfica
%
Urbano
%
Rural
%
Nacional
% Urbano
Latinoamérica
% Rural
Latinoamérica
Promedio
Latinoamericano
Privaciones
Graves
0,1
4,0
1,2
0,4
7,1
2,4
Pertenencia
a hogares
indigentes
25,4
49,7
32,3
12,8
32,9
18.7
Pertenencia
a hogares
pobres
(Incluyendo
a niños en
hogares
indigentes)
47,9
76,3
55,9
41.3
61,2
47
Fuente: Construcción a partir de los datos reportados en Cepal, 2010: 204-205.
Otra fuente de datos es la información contemplada para Colombia es la referente a la
asociación entre aquellas contenidas en el plan de desarrollo del actual gobierno y las
relacionadas que se incluyen en la propuesta de medición del índice de pobreza
multidimensional colombiano de Angulo et al (2011). En este documento se reporta
cada uno de los datos al 2009 y la meta al 2014 (56p). Para el año 2009, periodo
establecido como línea base, los datos sobre condiciones sobre la niñez y la juventud
implicaban que la inasistencia escolar medida a través de la tasa bruta de cobertura de
educación media llegaba al 20,7% y frente a esta se establecían metas anuales al 2014
para tener una cobertura bruta de educación media del 91%. Para el segundo indicador,
rezago escolar, la línea base se ubicaba en una tasa de deserción intraanual en
preescolar, básica y media, del 5,15%, estableciéndose una meta en el plan de
desarrollo al 2014 de reducción del 3, 8%.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Con respecto a datos sobre las barreras de acceso a servicios para el cuidado de la
primera infancia no se encuentran reportes en el plan de desarrollo y con respecto a la
variable trabajo infantil con el indicador porcentaje de niños, niñas y adolescentes fuera
del mercado laboral, se partió de una base de un millón setecientos sesenta y ocho mil
ciento cincuenta y tres individuos buscando obtener una reducción del 35% con
respecto a esta cifra.
Estas cuatro grandes aproximaciones empiezan a acercarse a una comprensión mucho
más amplia que tiene las siguientes similitudes: Todas consideran que la pobreza
infantil es una problemática que debe ser afrontada para mejorar el bienestar futuro de
esta población y deben ser vistas como una inversión en capital humano. Las cuatro
consideran que más allá del enfoque monetario, el cual no es visto como descartable
sino como complementario, un análisis de las condiciones de pobreza debe incluir
muchas más variables sociales y contextuales relevantes. Es interesante señalar que
casi todas las aproximaciones concuerdan en la necesidad de prestar atención a las
desigualdades por localización que hacen de la población rural una población más
vulnerable, donde las privaciones pueden ser mayores y más difíciles de afrontar.
Estos puntos de encuentro permiten afirmar que desde las estrategias de aproximación
al fenómeno se tienden a combinar los enfoques de derechos, sobre una base de
mínimos que pueden variar de acuerdo a la cantidad de “carencias” contempladas, con
aquellos que buscan evaluar las necesidades de los niños y niñas con miras al desarrollo
de capacidades en términos de capital humano futuro, dentro de la lógica dominante
del mercado. Aunado a esto las aproximaciones propuestas hasta el momento buscan
optimizar los procesos de focalización para facilitar el diseño e implementación de
políticas y programas públicos que encaucen y optimicen la labor de las instituciones.
En el marco de la variabilidad regional y cultural del contexto colombiano aún existen
varios pendientes en lo referente a la pobreza infantil. Por una parte aquellos
relacionados con la determinación exacta de la dimensión del problema a nivel de
grupos étnicos específicos, especialmente en lo atinente a comunidades indígenas en la
región sur oriental del país, donde algunos estudios inician un acercamiento a
problemáticas como la del trabajo infantil y su especificidad contextual en la que se
mezcla la situación de precariedad económica de estos pueblos, procesos
discriminatorios que atentan contra su autonomía cultural y el atentado contra los
derechos de niños y niñas por la vía de la discriminación social y de género (Correa
2010: 60-61). Por otras parte hay pendientes sobre el dimensionamiento de la
afectación y vulneración que ha generado el conflicto interno que mantiene el país
desde hace más de 50 años, donde factores como la desigualdad social y la posterior
vinculación con el fenómeno del narcotráfico han sido aspectos determinantes (Galindo
et al 2009) y que podría verse acentuado por los persistentes procesos de
desplazamiento forzado que han afectado a cerca del 10% de la población nacional en
la última década, los cuales generan detrimento en las condiciones de vida de la
población desplazada y de la población más pobre de los centros urbanos receptores
(Ibañez, 2008).
92
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Políticas colombianas y pobreza infantil
“Dios quiera que no se extinga nunca la caridad para que no se acabe la pobreza”
José Saramago. El año de la muerte de Ricardo Reis
En el modelo neoliberal predominante hoy en Colombia lo social entra a ser “un
aditamento de lo económico” (Vilas, 1995: 20) hay una reconceptualización de la política
social, “se pasa a un modelo orientado por la aplicación de cuatro principios
estrechamente asociados entre sí: 1) la privatización de la provisión de los servicios sociales
y la seguridad social, 2) la focalización del gasto público social, 3) la descentralización de los
programas y servicios sociales a instancias subnacionales y no gubernamentales y 4) la
compensación, entendida como la acción de introducir medidas destinadas a amortiguar
los costos sociales y políticos de los programas de ajuste” (García, 2009: 26).
La política social pasa a ser vista como una inversión en capital humano, el énfasis de la
política no es entonces mejorar las condiciones de vida y la calidad del empleo, sino
disminuir el impacto de las condiciones de pobreza en la productividad de la fuerza laboral,
actual y futura. En el caso de las políticas de infancia-adolescencia se instauran conceptos
como el de tasa de retorno y bono demográfico, desde las cuales la política social no
responde a un marco ético-jurídico como es el de los derechos, sino a un marco
económico, en el cual la pobreza en los primeros años afecta la productividad futura del
capital humano.
En este marco, el Estado colombiano ha venido implementado dos grandes líneas de
política con relación a la pobreza: Por una parte están aquellas políticas orientadas
expresamente a la reducción de la pobreza, en particular de la pobreza extrema y por otra
parte están aquellas relacionadas con la protección social, enfocadas hacía la ampliación
del acceso de la población pobre a servicios como educación o salud. En ambos casos las
acciones dirigidas a niños, niñas y adolescentes ocupan un lugar preponderante.
Políticas orientadas a la reducción de la pobreza extrema
En diferentes documentos oficiales el gobierno nacional reconoce que “Colombia es el país
más desigual de América Latina…y su nivel de pobreza es alto”; en consecuencia, propone
reducir la pobreza y la desigualdad como un objetivo de la política pública social. Para ello
se proponen dos líneas de acción: una indirecta y otra directa. La primera se sustenta en la
tesis de que incentivar el crecimiento económico incrementa los ingresos de toda la
población (lo que se ha denominado el goteo de recursos hacia la población con menores
ingresos) y la segunda, busca actuar sobre sobre las privaciones de la población en extrema
pobreza y el acceso a servicios sociales básicos para ella.
Mantener la tesis según la cual el crecimiento económico es igualmente beneficioso para
todos, desconoce muchas evidencias que indican lo contrario; es decir que en el actual
modelo económico, el crecimiento económico favorece a los sectores de mayores ingresos
y aumenta la desigualdad. En otras palabras los beneficios se distribuyen de manera
desigual, por tal razón como lo plantean López y Núñez (2007:188) el crecimiento
económico sólo no basta, puesto que reduce la pobreza y la indigencia de una forma muy
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
lenta. Como lo plantean estos autores, para que el crecimiento económico mejore el
ingreso de los pobres, es necesario fomentar la formulación e implementación de políticas,
de no ser así se mantendrán o incrementarán las relaciones de desigualdad entre los
sectores más ricos y más pobres de la población, como ha venido sucediendo en los
últimos años. Que el crecimiento económico no se distribuya adecuadamente guarda
relación con la dinámica del mercado laboral colombiano donde se viene presentando un
círculo vicioso que nutre el fenómeno de la pobreza en el país puesto que “el
funcionamiento del mercado amplia las brechas en el ingreso entre ricos y pobres, y
condena a estos últimos a una inserción laboral precaria que les impide superar sus
privaciones de forma autónoma” (Dejusticia, 2012).
Se hace necesario el desarrollo de políticas que modifiquen la distribución del ingreso,
como la creación de empleo decente focalizado con el fin de incrementar niveles de
productividad en áreas específicas y garantizar un mayor ingreso para los más pobres,
buscando de esta manera incidir sobre la pobreza infantil a través del mejoramiento de los
ingresos de los padres.
De manera complementaria el Estado colombiano ha implementado una estrategia basada
en transferencias monetarias condicionadas siguiendo una tendencia que se ha
generalizado en toda la región (Minujin et al, 2007). Estos programas se caracterizan, por
estar altamente focalizados en población pobre o en extrema pobreza, por tener como
receptoras principalmente a las mujeres, por acordar con los beneficiarios compromisos y
responsabilidades, por tener coberturas bastante grandes y por estar altamente
centralizados en su diseño y estructura (Serrano, 2005).
En el caso colombiano, las transferencias se dirigen específicamente a familias con hijos o
hijas menores de 18 años, con preferencia en familias con madres cabezas de familia y/o
víctimas del desplazamiento forzado; estas familias se seleccionan por medio de un sistema
de clasificación denominado sistema de identificación de potenciales beneficiarios de
programas sociales (SISBEN) (Flórez et al, 2008). Las transferencias estarían orientadas,
según lo establece el programa, a mejorar la nutrición y la salud infantil y la asistencia
escolar, con miras a proteger y promover la formación de capital humano en estas edades.
La base de estas iniciativas es el programa denominado “Familias en Acción” el cual inició
su fase piloto en el 2001 con apoyo del Banco Mundial y del BID y ha venido expandiéndose
hasta cubrir el 98% de los municipios del país y llegando a 2,5 millones de hogares
(Camacho, 2012). Este programa ha estado otorgando transferencias en dinero a las
mujeres cabeza de familia con niños menores a 18 años en vulnerabilidad económica, la
transferencia puede ser un subsidio de nutrición para niños entre 0-7 años condicionado a
que las madres lleven a sus hijos a controles de desarrollo y crecimiento en centros de
salud y a cumplir con la totalidad de los planes de vacunación ofrecidos por el Estado.
El otro subsidio busca incrementar la asistencia escolar de los niños entre 7-17 años
otorgando transferencias de dinero aquellas madres cuyos hijos asistan por lo menos al
80% de las clases (Camacho, 2012). Las evaluaciones del programa, echas dentro de su
marco conceptual, señalan que el mismo tiene incidencia efectiva en la mitigación de los
efectos de la pobreza sobre la nutrición infantil y la asistencia escolar de niños, niñas y
94
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
adolescentes, pero a la vez genera un nivel de dependencia que incentiva a la permanencia
en el programa durante largos lapsos de tiempos por parte de la madre.
Dentro de los programas de ingreso social, tal como los ha denominado el actual gobierno,
también se encuentran otros dos denominados ingreso social y jóvenes en acción que
implican la obtención de incentivos económicos toda vez que se cumplan con los
compromisos de estudio, servicio social y ahorro que tales programas contemplan. Estos
apoyos se centran en el desarrollo de habilidades que permitan certificar a los beneficiarios
a nivel técnico.
La otra gran estrategia, conocida como la Red Unidos “busca promover la inserción de los
más pobres y vulnerables a los servicios sociales, dar una atención integral a este segmento
de la población, y brindar acompañamiento y herramientas que permitan a estas familias
más pobres generar ingresos de manera sostenible y salir definitivamente de su situación
de pobreza” (DNP 2011: 19). La estrategia trabaja con base en los resultados obtenidos de
la aplicación del Índice de Pobreza Multidimensional, la cual permite identificar las
privaciones más críticas, así como la ubicación geográfica de las familias en extrema
pobreza. El programa busca afectar de manera más integral la situación de las familias,
transfiriendo no solo recursos sino también servicios de los diferentes programas estatales.
Trabaja con dos énfasis: una ruta para mejorar la generación de ingresos, elevando los
niveles educativos y la preparación para el trabajo, y el mejoramiento de las condiciones de
habitabilidad de las familias relacionadas con agua, saneamiento básico y condiciones de la
vivienda.
Las dos estrategias anteriores coadyuvan en la mejoría de los ingresos para los grupos más
pobres de la sociedad, ambas sobre la idea de mínimos vitales, la cual no se ajusta a una
perspectiva de derechos universales, enfocándose en el mantenimiento de una clase de
inercia social frente a la construcción de sujetos “competentes” en y para el sistema. Es
decir, en ambos casos se trata de proveer a los más pobres de unas condiciones mínimas
para subsistir y ser incluidos en la sociedad, remitiendo a lo que Moreno (2000) llama la
“última red” de proyección social generadora de una ciudadanía precaria. Esta ciudadanía
se obtiene a partir de la certificación que da el mismo Estado sobre las condiciones de
incapacidad de los sujetos para moverse en las condiciones del mercado.
El gobierno ha sustentado estas políticas desde la teoría social del riesgo (Holzmann y
Joergensen, 2000), entendiendo el riesgo como eventos inciertos en temporalidad o
magnitud que pueden afectar el bienestar, siendo los pobres los que más están expuestos
al riesgo, los más vulnerables a sus efectos negativos y quienes tienen menos elementos
para evadirlos o resistirlos. La política social se concentra entonces en “dotar a los pobres
de instrumentos que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan más oportunidades
de salir de la pobreza” (Giraldo, 2007, p 144).
Desde estos programas se asume la pobreza no como un
consecuencia de un sistema desigual e injusto, sino como
que han se encuentran algunos hogares, despolitizando el
centrales del problema. Se genera dependencia de las
contribuyendo a formar nuevas clientelas políticas.
problema económico y social,
una situación transitoria en la
debate y ocultando las causas
familias de la ayuda estatal,
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
No son entonces programas universales dirigidos a garantizar derechos, sino programas
focalizados en los cuales se “privilegia” un segmento de la población para que reciba
temporalmente una ayuda que le permita acceder a algunos servicios sociales. No se
proponen garantizar integralmente los derechos de niños, niñas y adolescentes, sino
facilitarles el acceso al mercado de servicios que ha desarrollado el modelo.
Desde esta mirada, el debate sobre la dignidad de los seres humanos ha pasado a un
segundo plano, así como la perspectiva de sujetos de derechos. Las políticas de subsidios
condicionados han llevado a que en lugar de aprender a exigir la garantía de sus derechos,
los marginados aprendan a tramitar ante el Estado ayudas económicas y en lugar de exigir
sus derechos fundamentales, exijan hoy el “derecho al subsidio”.
Protección social para pobres
En los últimos 30 años, Colombia orientó su política social hacia la población más pobre,
focalizando los recursos y diseñando programas específicos para este sector. Se trata de un
modelo de protección social para pobres, segmentado y con diferencias de calidad en
relación con el resto de la población. Tal como lo plantea Molina (SF), en este modelo el
Estado ofrece servicios sociales a través de subsidios y también transfiere ingresos
temporalmente, buscando aliviar la condición de pobreza de cierta cantidad de población
pero dejando de lado a población que no alcanza a calificar en los umbrales establecidos,
población que al no calificar “debe, por su parte, intentar proveerse directamente los
servicios sociales que necesita”.
En relación con la población infantil y adolescente, las políticas sociales básicas como
educación y salud introducen una oferta subsidiada para los más pobres a quienes se
identifica a través del Sistema de Identificación especialmente diseñado con este fin
(SISBEN). Lejos de acercarse a un sistema integrado de protección social, por esta vía se
promueven sistemas duales. El caso más claro en Colombia es el sistema de salud, que
actualmente pasa por una de sus peores crisis desde la implementación de la ley 100 de
1993, donde conviven dos tipos de regímenes: por un lado el denominado régimen
contributivo, que obedece a una estructura de aseguramiento de carácter privado basada
en la capacidad de pago de los sujetos y por otra parte el denominado régimen subsidiado,
en el cual, a través del registro en el sistema de identificación la población de menores
recursos puede, en teoría, acceder al sistema de salud; sin embargo, este tipo de dualidad
esconde una gran cantidad de desigualdades que se evidencian en aspectos que van desde
la calidad en la prestación del servicio hasta la posibilidad real de acceso a la atención.
Esta aproximación ha tomado vuelo a raíz de la intensificación de los esfuerzos por
focalizar estratégicamente las acciones del Estado, e implica que las acciones sobre la
población infantil y adolescente van a estar mediadas por la participación de los cuidadores
y las instituciones que desarrollan agenciamientos de bienestar social a nivel territorial,
pero desde un direccionamiento centralizado organizado por las agencias nacionales
encargadas del tema de la pobreza.
Además de las dos aproximaciones previas, que terminan siendo dos formas de actuar de
actuar de forma directa sobre la pobreza infantil dado que la mayoría de acciones del
Estado a través de transferencias monetarias implican que estas se dan sobre la base de
una serie de compromisos sobre el bienestar y la educación de los hijos, existen fenómenos
96
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
particulares relacionados con la pobreza infantil que son objeto de políticas públicas y
programas específicos entre los cuales vale la pena mencionar dos a modo de ejemplo:
Trabajo infantil
Sobre esta problemática las estadísticas han fluctuado entre 1,5 2 y 2,5 millones de niños y
niñas que trabajan (incluyendo el trabajo infantil doméstico). El país ha ratificado los
convenios de la OIT y generado legislación al respecto, así como una política pública que se
ha visto expresada en Planes nacionales y locales que abordan la temática, la política
pública se ha focalizado principalmente en las llamadas peores formas de trabajo infantil.
Entre las líneas de trabajo de la política están: La transformación de patrones culturales
que aceptan que niños, niñas y adolescentes trabajen; la transferencia de subsidios
condicionados al abandono del trabajo; la educación, vigilancia y control sobre los
potenciales empleadores; la detección y denuncia de casos; la promoción de la
permanencia en la escuela y la promoción en la escuela de actividades complementarias a
la jornada educativa; proyectos dirigidos a la desvinculación de niños, niñas y adolescentes
trabajadores, por medio de educación, búsqueda de alternativas productivas para las
familias y re-vinculación al sistema educativo.
Al igual que en el resto de las políticas sociales, en este tema, no se abordan las causas
centrales del problema como son las inequidades sociales y el desempleo o falta de empleo
digno para los padres. Como en el caso de las políticas de reducción de la pobreza, estas
políticas han logrado cierto impacto sobre el fenómeno, aunque las limitaciones de este
tipo de acciones, se evidencian en el aumento del trabajo infantil que se encontró en la
encuesta nacional 2009, de 2 puntos porcentuales respecto al año 2007 (Bohórquez, 2011),
consecuencia muy seguramente de la crisis económica y social que vivía el país en esos
años y a pesar de que en esos años se desarrollaron las líneas de trabajo mencionadas
Primera Infancia
En el gobierno actual (2010-2014), la focalización estatal de las de políticas de infancia se
encuentra concentrada en la estrategia denominada ¨De cero a siempre´24. Esta estrategia
se fundamenta en atención integral a la primera infancia pobre, buscando garantizar
protección, salud, nutrición y educación a través de la focalización de la acción en
2’875.000 niños y niñas clasificados en los estratos 1, 2 y 3 del SISBEN. La estrategia da
continuidad a más de 30 años de intervenciones dirigidas a niños y niñas de la primera
infancia de los sectores más pobres, a través de programas que incluyen nutrición, cuidado
y educación, las cuales han mostrado un impacto positivo en su crecimiento y desarrollo.
Estas políticas compensatorias, si bien logran un impacto positivo sobre los niños y niñas y
sus familias, atenuando los impactos que la condición de pobreza y marginalidad genera en
ellos, no son políticas universales. Los niños y niñas de este grupo etario pertenecientes a
las clases medias y altas, cuyas familias pueden pagar en el mercado programas privados
de atención a la primera infancia, tienen otras oportunidades y producto de ello logran
resultados mejores en su proceso vital, perpetuándose inequidades que van a marcar
diferencias para toda la vida.
24
http://www.deceroasiempre.gov.co/Paginas/deCeroaSiempre.aspx
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Conclusiones
La pobreza ha sido vista históricamente desde una mirada economicista, como la no
disponibilidad de un ingreso adecuado. El mirarla como un problema multidimesional y
multicausal, con repercusiones distintas según la edad y el género de las personas
afectadas, permite acercarse a una comprensión más integral de la misma y a abordar su
intervención como un tema que concierne a toda la sociedad.
El problema de la pobreza, sus causas, consecuencias y la forma de intervenir la misma, no
se puede reducir a un problema técnico, como lo sugiere el discurso político dominante; es
un problema ético sustancial que cuestiona el modelo económico existente, en su
capacidad de redistribuir los ingresos de una manera justa y solidaria y generar desarrollo
social.
El debate sobre medición de la pobreza, la metodología empleada, los puntos de corte, la
mirada poblacional de la misma, responde a marcos ideológicos distintos, unos de ellos
preocupados por la conservación y reproducción del llamado capital humano y otros
preocupados por la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos, el fomento de sus
capacidades y su desarrollo personal. A unos les preocupa la rentabilidad económica a
otros la rentabilidad social.
En Colombia los debates recientes sobre la medición de la pobreza han estado centrados
en el tema de los puntos de corte, ante la decisión del Estado de bajar los mismos, con lo
que logró una disminución automática de los niveles de pobreza y pobreza extrema, lo que
no refleja la realidad de la misma a nivel nacional y local.
El análisis de la problemática de la pobreza infantil ha tomado auge en los últimos 10 años,
se han señalado en este debate las serias repercusiones que tienen las múltiples carencias
en esta etapa de la vida, así como las obligaciones que tienen para con los menores de 18
años la sociedad y el Estado a partir de los compromisos derivados de la Convención sobre
los Derechos del Niño y la importancia y urgencia de las políticas públicas orientadas a
corregir el problema y disminuir sus consecuencias.
En Colombia el análisis de la pobreza infantil ha retomado el debate internacional,
proponiéndose por parte de los investigadores métodos multidimensionales de medir la
carencia o no de oportunidades y la garantía efectiva de los derechos, como criterios para
evaluar la pobreza infantil. Si bien el país aún se encuentra en mora de adelantar estudios
específicos en el tema que evidencien la compleja y diversa realidad nacional, los datos
iniciales sobre el mismo son muy preocupantes y muestran las grandes desigualdades e
inequidades (interregionales, interétnicas, intergeneracionales) que vive la sociedad
colombiana.
En el tema de políticas para la reducción de la pobreza, han tomado gran auge las
estrategias de transferencias condicionadas, en las cuales la niñez ocupa un lugar central,
dado que los condicionamientos establecidos, tiene que ver con garantizar el acceso a
ciertos servicios y programas para la población menor de 18 años. Son estrategias basadas
en la focalización, no en la garantía universal de derechos, que si bien contribuyen a
mejorar en aspectos específicos como salud, nutrición, educación y protección frente a la
98
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
explotación, generan dependencia de las familias con respecto al Estado y ocultan las
razones políticas y económicas de los problemas sociales, volviéndolos problemas de los
individuos y las familias.
Por otro lado, se mantienen programas estatales dirigidos a atenuar el impacto de la
pobreza en problemas específicos, como el cuidado y protección de la primera infancia, la
prevención del trabajo infantil y de la violencia contra niños, niñas y adolescentes, entre
otros. Estos programas al igual que los subsidios condicionados, no van a la raíz de los
problemas, sino a atenuar sus consecuencias.
Tal como lo hemos planteado en otros lugares (Torrado, 2009) la infancia se mantiene
como un tema en el cual hay un alto consenso discursivo, que no se ve reflejado en
decisiones políticas que corrijan la deuda histórica acumulada con este grupo etario, dado
que no se les han garantizado unos mínimos vitales que corten de una vez por todas la
transmisión intergeneracional de la pobreza y la desigualdad.
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Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Capítulo 4:
POBREZA INFANTIL, DESIGUALDAD Y POLITICAS SOCIALES EN EL URUGUAY
Oscar Roba, Ana Cerutti, Alicia Canetti, Daniel Parafita, Deborah Duarte*
4.1 Pobreza infantil. Conceptos, dimensiones y medidas
Problemas conceptuales y teóricos sobre pobreza 25
El término “pobreza” tiene diferentes connotaciones, además de distinciones semánticas
profundas. Spicker (2009) señala al menos doce grupos de significados 26 en ciencias
sociales cuyos sentidos se pueden superponer unos a otros, los límites son algo borrosos y
filtrables y a veces varios se pueden aplicar en un caso y otros no se aplicarían siempre. En
general se han desarrollado más las definiciones en función de los instrumentos
disponibles para cuantificarla, específicamente en términos monetarios, pero se ha
avanzado muy poco en aspectos de más difícil medición. En esta línea Spicker (2009:302)
cita a Townsend (1997): “Si se pudieran desarrollar más criterios independientes del
ingreso y se llegara a un acuerdo sobre ellos, entonces las estimaciones sobre la severidad
y las dimensiones del fenómeno de la pobreza podrían fundamentarse correctamente. Esto
significaría mejores investigaciones sobre sus causas y una selección más confiable de
prioridades en las políticas.”
Desde un punto de vista estructural la particularidad de nuestro modelo de desarrollo
capitalista dependiente, ha sido generar precariedad y exclusión. La primera comprende a
personas sin trabajo fijo, jornaleros, temporales, informales en tareas muy duras y de baja
calificación. Puede ser considerada el umbral de un proceso que abarca a amplios sectores
de población, en períodos de crisis social, como los vividos por Uruguay en los primeros
años de la década de los 80 y en el 2002 o sectores que mejoran su condición,
especialmente económica, en períodos de bonanza, como son los últimos años medidos
por el PIB. La precariedad identificaría a la franja de población alrededor de la línea de
pobreza.
La exclusión en cambio comprende a la insuficiente integración en la sociedad, aunque no
hay unanimidad del concepto en los investigadores. Para algunos, como Townsend, es
utilizado como sustituto de pobreza y su uso se ha extendido desde los 80 en Europa. Pero
* Con la colaboración de Alejandra Girona
25 Este trabajo ha optado por la presentación de teorías, metodologías, discusiones y datos referidos a la
pobreza adulta e infantil en Uruguay y no considerar, por razones de espacio, otros aspectos de la
desigualdad social. Tampoco son consideradas teorías y metodologías que no han tenido presencia en el país.
26 Las definiciones de pobreza se agruparon en relación a la situación económica o condiciones económicas
(nivel de vida, desigualdad y posición económica), como concepto material o condiciones materiales (nivel de
vida, desigualdad, posición económica), como condiciones sociales o posición social (clase social,
dependencia, carencias de seguridad básica, ausencia de titularidades y exclusión) y finalmente la pobreza
como un juicio moral de privación inaceptable.
104
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
el concepto también se ha aplicado para referirse a las redes sociales, yendo más allá del
concepto de pobreza o para referir a una forma extrema de la misma, superando una
noción estática y unidimensional. La exclusión implica una situación social de relativa
irreversibilidad, por lo menos a corto plazo y una cierta incapacidad para salir, por sus
propios medios, de una situación de no-acceso. Ejemplos son las mujeres jóvenes con
cargas familiares, jóvenes víctimas del fracaso escolar o del desempleo con insuficiente
cobertura familiar. Desde el punto de vista material es sensible a las mediciones sobre
necesidades básicas insatisfechas.
Estos conceptos se distinguen de marginalidad, que si bien puede entenderse como
exclusión de los procesos económicos, nos interesa más referirla a los que, además de
sufrir algunas de las características mencionadas anteriormente, presentan diferencias en
términos culturales, en el sentido de un universo simbólico diferenciado (Gaviria y otros,
1995). En Uruguay se ha discutido poco en ámbitos académicos la importancia de la
marginalidad con un enfoque cultural aunque hay sociólogos que la sostienen. Por un lado
se plantea la diferenciación cultural nacional como un fenómeno de nuestra época
(Radakovich, 2011) y por otro la existencia de tres Uruguay al mismo tiempo, donde “hay
un sector de la sociedad que se ha consolidado como el Uruguay excluido, que se ha
concentrado territorialmente en un anillo del área metropolitana, en un 80%, y en algunas
ciudades, como Salto, Maldonado, Rivera, Paysandú, donde hay pobreza y marginalidad
cultural dura”, según Leal (2011), asesor en convivencia urbana del Ministro del Interior.
Si el fenómeno de la pobreza no se reduce a un problema de ingresos, su medición y
conceptualización presenta varias complejidades. Diversos investigadores nacionales
Terra (1989), Melgar (1994), PRIS-FAS (1994-1995-1996), Kaztman (1989), Arin y Vigorito
(2007), en coincidencia con otros autores, Oyen (1992), han referido a la insuficiencia de los
indicadores sobre pobreza desde hace años, ya sea del método de Línea de Pobreza (LP) que mide más bien los gastos corrientes- como de las Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI) -que mide mas bien aspectos del capital en un sentido amplio- o de una integración
de ambos. Aunque varios autores consideran que el problema radica en la carencia de una
teoría sobre la pobreza, Kaztman (1989), Oyen (1992), GTP (1995), Errandonea y otros
(1995), no se han producido avances importantes en su desarrollo. La pobreza ha sido una
noción descriptiva, observacional, operacional, instrumental, pero no teórica. El término
pobreza no ha llegado a constituir un concepto en el sentido de que podamos predicar
causas y consecuencias únicas. Es más bien una noción (Kaztman, 1989). La necesidad de
mejorar los sistemas de información para atender demandas urgentes de medición y
localización, particularmente útil en el momento de la evaluación y diseño de políticas, ha
hecho que muchos investigadores comiencen a trabajar en el mejoramiento y ampliación
de los indicadores de pobreza.
La principal medición de pobreza utilizada por la Unión Europea es la línea de pobreza
definida a partir de un nivel de ingreso fijado en el 60 % del ingreso equivalente 27 por
hogar. La OCDE, a efectos de comparaciones internacionales y el Centro de Investigaciones
Innocenti de UNICEF, utilizan una línea de pobreza relativa fijada en un 50% del ingreso
medio. Estados Unidos basa su medición oficial en una línea de pobreza establecida en el
27
Basado en la escala de equivalencia modificada de la OCDE por la cual el primer adulto de cada familia se
cuenta como 1,0, el segundo adulto como 0,5 y cada niño menor de 14 como 0,3.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
costo en dólares de un determinado plan de alimentos y su multiplicación por tres, de
acuerdo a pautas de gastos en alimentación de una familia norteamericana hace 50 años.
El Banco Mundial define la pobreza extrema en vivir con menos de US$1.25 por día y por
persona.
En Uruguay, como en la mayor parte de los países de América Latina, el método del ingreso
y el cálculo de una línea de pobreza, ha devenido casi un estándar público para definir y
delimitar a la población pobre, desde que lo planteara Altimir (1979). Pero si se analiza la
definición establecida se observará que incluye más dimensiones de las que habitualmente
se trabajan. “Pobreza es, ante todo, un síndrome situacional en el que se asocian el
infraconsumo, la desnutrición, precarias condiciones de habitabilidad, bajos niveles
educacionales, malas condiciones sanitarias, una inserción ya sea inestable, ya sea en
estratos primitivos del aparato productivo, un cuadro actitudinal de desaliento, poca
participación en los mecanismos de integración social y, quizá, la adscripción a una escala
particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad”
(Altimir, 1978:2) Argumentando la falta de indicadores para todas las dimensiones, los
investigadores y planificadores sociales desarrollarán diversas mediciones de la línea de
pobreza (LP).
Los trabajos desplegados en los últimos años en América Latina y Uruguay, conocidos
públicamente como estudios de pobreza por ingresos, en realidad definen la pobreza en
términos de distribución de ingresos. Es por esto que Townsend (1979) considera que
estos índices son más bien medidas de desigualdad del ingreso que de pobreza. Los pobres
son aquellos que se encuentran por debajo de un nivel mínimo de ingresos, con
independencia de su nivel de vida.
El método del ingreso es considerado indirecto ya que mide los recursos del hogar
(ingresos o gastos) y estima si son suficientes para que pueda gozar de un nivel de vida
aceptable, de acuerdo con los estándares sociales prevalecientes. Relaciona el bienestar
con la posibilidad de realizar consumo. Clasifica como pobres a aquellas personas u
hogares con un ingreso insuficiente para adquirir bienes y servicios básicos, cuyo costo está
determinado por una línea de pobreza.
En Uruguay los primeros trabajos desarrollados en la órbita del Instituto Nacional de
Estadística (ex Dirección General de Estadísticas y Censos) partieron de la Encuesta de
Gastos e Ingresos del año 1982. Se definió una Canasta Básica Alimentaria (CBA) y una
Línea de Pobreza (LP). Debido a cambios en la metodología, en los próximos años se
utilizarán tres Líneas de Pobreza en el INE, además de la de CEPAL. Diversos investigadores
desarrollaron otras líneas de pobreza, por ejemplo: Melgar (1994), Gerstenfeld (1993),
Diez de Medina (1990), Longhi (1988). i También se realizaron diversas investigaciones
sobre las Necesidades Básicas Insatisfechas en otras dependencias estatales, 28 como
veremos más adelante. En el año 2004 el INE publica el último estudio de las NBI
acompañado de la Línea de Pobreza, en el clásico enfoque integrado, como veremos más
adelante.
28
Fortalecimiento del Area Social – Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República y
Facultad de Ciencias Sociales de la UDELAR
106
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Métodos para medir la pobreza utilizados en Uruguay
a. Metodologías de medición unidimensional
a)
b) Líneas de la pobreza absoluta y relativa
La frontera que separa a los pobres de los no pobres se ha estudiado en Uruguay con
aplicaciones de dos aproximaciones: el valor monetario de una canasta y el cubrimiento de
necesidades básicas. En ambas el investigador plantea las necesidades que deben ser cubiertas
para acceder a un nivel de calidad de vida mínimo necesario. La pobreza es definida como la
carencia de medios para cubrir alimentación, vivienda, vestimenta y otros bienes y servicios
básicos sin privaciones.
La existencia en Uruguay de una Encuesta Continua de Hogares Urbana a partir de 1981, que
releva ingresos individuales y características de la vivienda, permitió hacer estimaciones de
pobreza basadas en ingresos. A partir de 1982, con la realización de una Encuesta de Gastos e
Ingresos en Montevideo, se definió una línea de pobreza calculada en el monto de una canasta
mínima y según los hábitos alimenticios del país. Esta medida se propuso delimitar la pobreza a
través de un procedimiento indirecto ­ el trazado de una línea­ partiendo de la determinación
de un presupuesto mínimo de alimentación. Una vez determinado el costo de dicha canasta
alimenticia ­nivel de indigencia­, la línea de pobreza se determinó multiplicando dicho costo
por el inverso de la participación del gasto alimenticio en la franja de hogares que están
inmediatamente por encima de los pobres.
Estimar la pobreza absoluta por el método del ingreso significa considerar los siguientes
supuestos: a) Que el ingreso per cápita es un indicador adecuado para conocer si un hogar y las
personas que lo habitan cubren o no los requerimientos psicofísicos de alimentación (línea de
indigencia) y otras necesidades no alimentarias como vestimenta, vivienda, salud, educación,
transporte y esparcimiento (línea de pobreza). b) Que el ingreso del hogar se distribuye de
manera equitativa entre sus miembros. c) Que los ingresos percibidos se destinan
prioritariamente a satisfacer las necesidades alimentarias.
Cómo se puede observar en estos supuestos no hay ninguna consideración hacia grupos
humanos específicos, tales como las mujeres, los ancianos y los niños. Se tiende a
homogeneizar las necesidades presuponiendo una distribución equitativa en sectores muy
diferentes. Recién en el cálculo de la línea de indigencia de 2006 del INE se tendrán en cuenta
varias características de las personas del hogar y especialmente a las mujeres en el embarazo y
lactancia.
En Uruguay han existido y a veces coexistido, varias líneas de pobreza estimadas a partir del
procedimiento anterior. En 1996, un grupo de trabajo en que participó el INE y la CEPAL
calculó una nueva línea con la EGIH (Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares) 1994-95.
Actualmente se la conoce como la línea INE (1996) o INE (1997). CEPAL calcula una línea de
pobreza a partir de la información de la EGIH 1994-95 y hay una estimación en el año 2000
para el interior rural de Uruguay realizada por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca.
En 2002 el Parlamento solicitó al INE la divulgación de cifras oficiales de pobreza, quien estimó
una nueva línea usando la EGIH 1994-95. Se la conoce como la línea INE (2002).
Posteriormente, utilizando como fuente de datos la Encuesta de Gastos e Ingresos de los
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Hogares 2005 – 2006, se calculó una nueva línea de pobreza en 2006, conocida como línea INE
(2006).
La Canasta Básica Alimentaria (CBA) 29 desarrollada con la EGIH’82 era solamente para
Montevideo y no incorporó comidas fueras del hogar ni bebidas alcohólicas ni bienes de alto
precio por caloría. El factor de expansión para obtener la LP era de 3,68.
La CBA desarrollada con la EGIH’94 era una canasta para Montevideo y el resto del país urbano
(poblaciones de más de 5.000 habitantes) y especialmente relacionada a los hábitos de
consumo del estrato de referencia. 30 Se realizaron ajustes normativos y no se aplicaron
economías de escala.
La composición de la CBA del 2002 para realizar estimaciones de incidencia de la indigencia es
la misma que la CBA’ 96, excepto que no se incluyeron bebidas alcohólicas y comidas hechas
fuera del hogar. Se instrumentaron diferentes coeficientes de Orshansky (CO) 31 fijos, según el
número de integrantes del hogar, la presencia o no de menores de 18 años y la zona geográfica
(Montevideo e Interior Urbano).
Para el cálculo de la última Línea de Indigencia del INE, la de 2006, la principal fuente de datos
es la EGIH’ 2005 – 2006. La construcción de la línea se basa exclusivamente en los hábitos de
consumo de la población del estrato de referencia 32 y sin componentes normativos. Para la
actualización de la CBT (Canasta Básica Total) o Línea de Pobreza, se utilizan los índices de
precios específicos. Esto significa que el CO varía en el tiempo según la evolución de los precios
relativos. Para determinar la línea de pobreza se introdujeron economías de escala en los
gastos no alimentarios para los estratos de referencia seleccionados en las diferentes regiones
geográficas, tomando en cuenta el tamaño del hogar. A diferencia de la canasta anterior, se
incluyeron las comidas fuera del hogar y las bebidas alcohólicas. Los requerimientos del hogar
se calcularon teniendo en cuenta las características de cada una de las personas integrantes del
mismo, según la edad, el sexo, la ocupación, el medio de transporte y actividades del resto de
las horas del día. Especialmente se contemplaron las necesidades nutricionales de las mujeres
en el embarazo y la lactancia.
Los cambios en la metodologías de cálculo de la CBA: inclusión o no de las comidas fuera del
hogar y bebidas alcohólicas, inclusión o no de componentes normativos, diferentes estratos de
referencia, creación de nuevas canastas, diferentes opciones en la elección del índice de
precios utilizado para actualizar el valor de la línea, consideración o no de las diferentes
características de las personas, han determinado cambios en las incidencias de la indigencia y
la pobreza. Así, la no inclusión de bebidas alcohólicas y comidas fuera de la casa determinó
que la LI de 2002 disminuyera en un 13% en comparación con la LI de 1996. Y la selección de
una única CBA para todo el país urbano en la LP 2006 determinó una mayor exigencia para el
La CBA está constituida por los artículos más frecuentes o de mayor incidencia en el gasto de los hogares
del estrato de referencia.
30
Se consideró estrato de referencia el segundo decil de hogares ordenados según su ingreso per cápita para
Montevideo y para el Interior del País.
31
El Coeficiente de Orshansky (CO) representa cuantas veces el gasto en alimentación es el gasto total de
hogar.
32
Se consideraron estratos de referencia por regiones: Montevideo, Interior Urbano e Interior Rural. El
estrato de referencia en cada región es el primer quintil móvil que alcanza en promedio los requerimientos
calóricos asociados a estos hogares y corresponde a los percentiles 18 a 37 en Montevideo, 19 a 38 en el
Interior Urbano y 3 al 22 en el Interior Rural.
29
108
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Interior Urbano y una menor para Montevideo. De esta manera la pobreza se reduce en la
capital un 11% al comparar la LP de 2006 con la LP de 1996, en el año 2009.
Debe tenerse en cuenta al comparar los datos uruguayos de pobreza del INE con los de otros
países de América Latina, que su metodología de cálculo difiere de la que ha desarrollado la
CEPAL. Durante varios años la LP del INE no tuvo en cuenta en su CBA las bebidas alcohólicas ni
las comidas preparadas y comidas fuera del hogar mientras que la CEPAL sí las incorpora a su
canasta. El CO de la línea de pobreza del INE varía a lo largo del tiempo según la evolución de
los precios relativos mientras que el de la CEPAL vale alrededor de dos y se aplica per cápita.
Los datos proporcionados por CEPAL sí son comparables ya que la institución realiza su propios
procesamientos a partir de microdatos de los países.
c) Línea de pobreza relativa
Los economistas Bucheli y Gustaffson (1994) que han trabajado en Uruguay con el concepto de
línea de pobreza absoluta y relativa, asignando a cada individuo un ingreso según la siguiente
escala: 1 para el primer adulto, 0.7 para los otros adultos y 0.5 para los menores de 14 años.
Ambos estimaron una línea relativa y una absoluta para el período 1983-92 para Montevideo.
La primera se estableció en el 50% del ingreso medio de cada año y la segunda en el 50% del
ingreso del primer año. Los resultados para el objetivo de este trabajo no tienen mayor interés
salvo mencionar que el porcentaje de personas por debajo de la línea relativa se mantuvo
estable en el período, la tasa de pobreza absoluta cayó y estuvo ligada a los vaivenes
económicos. Al analizar diferentes perfiles de la población, el más pronunciado se encontró en
la desagregación por edad: las tasas de pobreza resultaron un 50% superiores para los
menores de 14 años que para el resto de la población. Como se observa, esta característica
para la infancia se mantiene también con esta medición, que es más bien un indicador de
distribución del ingreso.
a. Metodologías de medición multidimensional
i)
Necesidades básicas insatisfechas (NBI)
Los métodos multidimensionales emplean un grupo de variables para representar diversas
dimensiones del bienestar. Aunque las variables pueden ser cuantificadas y analizadas
separadamente, muchas veces es conveniente sintetizarlas en un índice único. Para hacer esto
se recurre a índices compuestos, de dos o más variables, que se ponderan en función a algún
criterio. Entre los métodos más conocidos se encuentra el de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI), el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y de Pobreza Humana (IPH) y las propuestas más
recientes de Alkire y Foster y Bourguignon y Chakravarty.
En la década de los 80 se comenzó a utilizar en Uruguay el método de las Necesidades Básicas
Insatisfechas, también promocionado por la CEPAL. Establecidas las necesidades básicas, se
establecen las dimensiones y variables a estudiar. Mientras que el método del ingreso
estudiaba la pobreza a través de los recursos, las NBI lo hacen a través de las condiciones de
vida o el consumo. Evalúa si los hogares han logrado satisfacer sus necesidades básicas por
medio de una entrevista sobre los bienes y servicios de que disponen. Relaciona el bienestar
con el consumo efectivamente realizado. El concepto de pobreza implícito en el método de NBI
se limita, en la práctica, a unas pocas necesidades específicas y muchas veces deja de lado
varios elementos relevantes del bienestar. Aquí la pobreza se identifica y mide en función de la
situación de consumo o patrimonial del hogar, la que a su vez expresaría el grado de
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
satisfacción de dichas necesidades. Esta situación se releva a través de un conjunto muy
reducido de satisfactores relativos al nivel educativo y de calificación de los miembros y a la
calidad de su situación habitacional.
La primera definición utilizada fue la siguiente: “Situación de aquellos hogares que no logran
reunir, en forma relativamente estable, los recursos necesarios para satisfacer las necesidades
básicas de sus miembros”, CEPAL-DGEC, (1988). Años después las necesidades básicas fueron
definidas como el “conjunto de requerimientos psicofísicos y culturales cuya satisfacción
constituye una condición mínima necesaria para el funcionamiento y el desarrollo de la vida
humana en sociedad.”, PRIS (1994:9).
A pesar de la definición, los requerimientos psicológicos y culturales nunca han sido estudiados
y tampoco se han considerado las dimensiones mencionadas anteriormente. Se ha trabajado
en un nivel de agregación y desagregación de indicadores mayoritariamente materiales. Para
ello se definen previamente cuales serían aquellos satisfactores mínimos o elementales a partir
de los cuales la insatisfacción de uno de ellos nos estaría ya clasificando a la unidad medida en
pobre.
El ubicar como nivel de análisis los hogares ha llevado a la construcción de herramientas donde
estos aparecen también como unidades de observación, lo cual ha permitido el relevamiento
de indicadores a ese nivel, pero dificulta la obtención de información que permita visualizar
propiedades en otros niveles, como el contexto socio-espacial en el que se halla inserto el
hogar y que también provee de elementos para la satisfacción de necesidades.
Composición del INBI del INE
Necesidad Básica
Dimensión
Alojamiento y equipamiento mínimo para el hogar
I
Tipo de vivienda
II
Hacinamiento
III
Infraestructura
que
sanitarios mínimos
garantice
estándares
Disponibilidad de agua potable
IV
Tipo de sistema de eliminación de excretas
Acceso a servicios de educación
V
Asistencia escolar
VI
Capacidad de subsistencia del hogar
Jefes de hogar con cargas familiares y con
niveles educacionales insuficientes
Cuando un hogar presenta al menos una de estas necesidades insatisfechas, se le señala con
NBI de lo contrario, se le considera con sus necesidades básicas satisfechas.
La asistencia escolar es la única dimensión que atiende a la infancia ya que si en el hogar hay
niños entre seis y doce años que no asisten ni asistieron a enseñanza regular, el hogar se
considera con una necesidad básica insatisfecha.
110
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Se han realizado trabajos muy exhaustivos sobre el tema por el PRIS (1994) en colaboración
con el INE, desde que éste, conjuntamente con la CEPAL, elaboró en 1990 un INBI en función
de una valoración del Censo de Población y Vivienda de 1985. En los trabajos del PRIS se
analizó en particular el comportamiento de cada uno de los indicadores que componen el
índice de NBI, su sensibilidad en diversos períodos y posibles cambios en su composición. Se
estudiaron detalladamente la pertinencia de los 6 indicadores utilizados y se propusieron
algunos cambios. Dos de ellos deberían modificar su umbral crítico: asistencia escolar y
relación de cargas familiares y niveles educacionales de los jefes de hogar, por su escasa
capacidad para discriminar situaciones críticas (estaban muy cerca del 0). También se propuso
la adición de un tercero: cobertura de atención en salud. Los cambios propuestos por el PRISFAS duplican por lo menos el Indice de NBI original. (FAS-INE, 1994:78). Los cambios
propuestos por De los Campos (2000) lo triplican y además sugiere elevar el nivel de exigencia
de los requisitos de inclusión en el Indice (pasarlo de uno a dos) pero definir valores críticos
menos exigentes para cada necesidad. Calvo (2000) ii planteará la importancia de la inclusión
de otros dos indicadores: existencia de medios para calefaccionar ambientes y cobertura de
salud. La última presentación del INBI por parte del INE fue en su informe del año 2004.
ii)
Índice de carencias críticas
En apariencia similar a los INBI pero con una construcción totalmente distinta, al iniciarse el
Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) en el año 2005, el Instituto de
Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la UDELAR construyó el Indice de Carencias
Críticas (ICC) para el Ministerio de Desarrollo Social a efectos de asignar puntajes a los hogares
postulantes al PANES. El instrumento desarrollado fue un índice que combina y pondera
distintas características no monetarias de los hogares a efectos de evaluar su vulnerabilidad.
Con el ICC se le da un puntaje a cada hogar teniendo en cuenta las características de sus
integrantes (por ejemplo tipo de hogar, educación de los adultos, presencia de niños), de la
vivienda y de acuerdo al acceso a un conjunto de bienes y servicios. Se presenta a continuación
la lista de variables para las zonas urbanas y rurales.
Variables significativas para la predicción de probabilidad de pertenecer al primer quintil de
hogares pobres (Índice de carencias criticas)
Zonas urbanas
presencia de funcionario público
presencia de un jubilado
presencia de pensionista
miembro del hogar con mutualista
número de integrantes del hogar
presencia de niños de 0 a 5 años
presencia de adolescentes de 12 a 17 años
stock de riqueza
promedio de años educativos de los adultos
Hacinamiento
existencia de servicio sanitario
Zonas rurales
existencia de cisterna en el servicio sanitario
hogar unipersonal
pareja sin hijos
hogar monoparental
pareja con hijos
hogar nuclear y otros familiares
hogar nuclear o compuesto y otros no
familiares
Hacinamiento
stock de riqueza
paredes de la vivienda son de mampostería
piso de hormigón
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Zonas urbanas
Zonas rurales
existencia de servicio sanitario con
piso de tierra
evacuación a pozo negro o fosa séptica
existencia de otro servicio de evacuación
proporción de niños de 0 a 4 años
arrendatario de la vivienda
proporción de niños de 5 a 11 años
ocupante de la vivienda
proporción de niños de 12 a 17 años
año de observación
número de integrantes
presencia de jubilados
jefe del hogar con mutualista
jefe de hogar con primaria completa
Fuente: Elaborado en base a: Amarante, V.; Arim, R.; Vigorito, A., (2005:5). Metodología para la selección de
participantes en el plan de emergencia social.
El ICC se trató fundamentalmente de un trabajo interno que, según una evaluación “permite
identificar correctamente más del 80% de la población indigente del país y 71% de las personas
ubicadas en el primer quintil de pobres (grupo objetivo del programa).” (Amarante, V.; Arim,
R.; Vigorito, A., 2005:10). El ICC se ha mantenido relativamente poco difundido a efectos de no
ser conocido por sus posibles beneficiarios. El plan se desarrolló hasta diciembre del año 2007,
cuando se inició un nuevo Plan de Equidad.
iii)
Método integrado LP-NBI
Hace tiempo que se cuestiona que el método LP no considera una parte importante de
pobres: los que tienen ingresos suficientes pero no han podido acumular patrimonio u otras
necesidades. Kaztman (1988) intenta suplir las limitaciones de la Línea de Pobreza y de las
Necesidades Básicas Insatisfechas desarrollando un enfoque bidimensional de la pobreza, que
integra ambos métodos y considera al mismo tiempo la LP y las NBI. De esta forma distingue
los pobres inerciales (aquellos que se encuentran por encima de la línea de pobreza pero
carecen de alguna necesidad básica), los recientes (aquellos que se encuentran por debajo de
la línea de pobreza pero no presentan ninguna necesidad básica insatisfecha) y los crónicos
(aquellos que se encuentran por debajo de la línea de pobreza y presentan alguna necesidad
básica insatisfecha). A pesar de su fuerza analítica en Uruguay se ha dejado de utilizar este
método y su última presentación pública oficial fue en el año 2004, inmediatamente posterior
a la gran crisis del 2002, que se refleja en el porcentaje en aumento de la pobreza reciente.
Fuente: INE. Estimaciones de la pobreza por el método del ingreso. Año 2004. Abril de 2005. iii
112
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
iv)
Metodología basada en técnicas de análisis de datos
Existen investigaciones en nuestro país (Colafranceschi, Peyrou y Sanguinetti, 2009) que
muestran la necesidad de incluir otras dimensiones que resultarían complementarias y
relevantes para medir el fenómeno de la pobreza, ya que permitiría considerar a hogares
que tienen graves privaciones y que no son clasificados como pobres si solamente se
toma en cuenta el ingreso.
El objetivo principal de la investigación era encontrar un grupo que, por sus
características en las dimensiones estudiadas, pudiera ser definido como de pobreza
multidimensional a partir del enfoque de las capacidades de Sen. Las dimensiones e
indicadores disponibles y utilizados en el estudio fueron:
1. Comunicación: teléfono, celular, acceso a Internet.
2. Educación: educación promedio del hogar.
3. Ingresos.
4. Riqueza (confort): cable, DVD, lavarropa, microondas, cantidad de televisores color,
computadora, agua caliente, automóvil, moto.
5. Laboral: categoría de ocupación, cantidad de empleos del jefe de hogar, subempleo.
6. Vivienda: material de paredes, techo, pisos, hacinamiento.
Se aplicaron las siguientes técnicas multivariadas en dos etapas:
Análisis de Correspondencias Múltiples con las variables correspondientes a las dimensiones
comunicación, confort, laboral y vivienda con la finalidad de reducir información.
Análisis de Conglomerados con el que se construyó una tipología de hogares. Luego se
trabajó en la identificación del grupo de hogares en situación de pobreza multidimensional y
sus características, con la incorporación de otras variables. Finalmente se realizó la
comparación de los resultados obtenidos con los que se obtienen a partir de la línea de
pobreza.
Los resultados indicaron que, aunque los hogares identificados como carentes en varias
dimensiones están correlacionados con los hogares clasificados como pobres por el método
de la línea de pobreza, los grupos no coinciden totalmente. Según los autores, “existe un
29,3% y un 46,2% de hogares clasificados como de pobreza multidimensional severa por
nuestro criterio en Montevideo e Interior respectivamente, que a pesar de presentar graves
carencias en la mayoría de las dimensiones analizadas, no son clasificados como pobres a
través del método de la línea de pobreza.” (Colafranceschi y otros, 2009:34) iv Y esos son
hogares compuestos por niños fundamentalmente.
v)
Indices de Foster-Greer-Thorbecke (FGT)
En los informes del INE de Uruguay se pueden encontrar un conjunto de indicadores FGT
(Foster, Greer y Thorbecke) que se utilizan para medir la incidencia, brecha y severidad de
la pobreza. 33 También se consideran una medida de desigualdad.
33
Este conjunto de indicadores se expresa matemáticamente de la siguiente manera:
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
La incidencia es la proporción de población que está en la condición de pobreza. La brecha
indica la distancia media del ingreso del hogar con respecto al valor de la línea. Es decir,
que tan lejos está un hogar de dejar de estar en esa situación. La severidad de la pobreza
calcula el grado de desigualdad entre los hogares bajo la línea. Es decir nos informa acerca
de la homogeneidad de los que se encuentran en situación de pobreza.
Debido a su facilidad de cálculo e interpretación, estos índices son muy utilizados en los
estudios de pobreza, especialmente por los economistas y corresponden a axiomas
planteados por Sen.
Según el último informe del INE para el 2011, Montevideo presenta la mayor brecha de
pobreza (3,3 %) y la severidad más alta (1,4 %) que el total del país (2,5 % y 1,0 %
respectivamente).
vi)
Índice de Pobreza Humana (IPH)
La Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI – Iniciativa Oxford para la
Pobreza y el Desarrollo Humano) de la Universidad de Oxford y la Oficina del Informe sobre
Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
presentaron en Londres el 15 de julio de 2010, una nueva medida de la pobreza (Índice
Multidimensional de la Pobreza o MPI por sus siglas en inglés) que da un panorama
“multidimensional” de las personas que viven en la pobreza. Esto ha llevado a que se le
sustituyera en el Informe IDH 2010 por el nuevo Índice Multidimensional de la Pobreza de
OPHI, que usa datos microeconómicos para reflejar el porcentaje de familias que tienen
carencias superpuestas en tres dimensiones: educación, salud y condiciones de vida.
El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) se define como “porcentaje de la población
sujeta a condiciones de pobreza multidimensional ajustada por la intensidad de las
privaciones.” (IDH, 2011:63) v Concretamente una familia es pobre si carece de dos de los
diez indicadores o más del 30 % de los índices ponderados. Esto se debe a que cada
persona recibe un puntaje según las privaciones de su hogar en los 10 indicadores. Como el
puntaje máximo es 100% y cada dimensión tiene la misma ponderación, el puntaje máximo
en cada dimensión es 33,3%. Los hogares con un puntaje superior a 20 % e inferiores al 33
% se consideran vulnerables y los que tienen 50 % o más se consideran en pobreza
extrema. Estos son los indicadores por dimensión y la última revisión para Uruguay:
1. Salud
• Mortalidad infantil
• Nutrición
1
FGTα =
N
α
 LP − GP 


∑
LP 
i =1 
q
Donde:
N=Población
Q=Nº Pobres
LP=Línea de la Pobreza (Costo Canasta)
GP=Gasto Per Cápita del Hogar
α=0 Incidencia de la pobreza
α=1 Brecha de la pobreza
α=2 Severidad de la pobreza
114
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
2. Educación
• Años de escolaridad
• Abandono escolar antes de los 8 años
3. Nivel de vida
• Electricidad
• Agua potable
• Servicios higiénicos
• Piso de las habitaciones
• Combustible utilizado
• Bienes mobiliarios (radio, televisión, teléfono, bicicleta, moto)
Comparación del IMP de Uruguay con otras medidas de pobreza
Fuente: Country Briefing: Uruguay. Multidimensional Poverty Index (MPI) At a Glance. December 2011
La gráfica de columnas compara la tasa de pobreza del MPI con otras tres medidas de
pobreza utilizadas habitualmente. El año se ofrece debajo de cada columna en la tabla A.
La primera columna representa el porcentaje de personas que son pobres MPI: 1,7 %
(también conocido como la incidencia o la tasa de recuento). La segunda y tercer columnas
presentan los porcentajes de personas que son pobres de acuerdo con las LP del Banco
Mundial (US $ 1,25 y $ 2,00 al día). No hay personas en Uruguay por debajo de la primera
línea y en la segunda es el 4,2 % para el año 2003. La cuarta y última columna representa el
porcentaje de la población que vive bajo la línea de pobreza nacional para 2006. La tabla de
la derecha presenta el Índice de Pobreza Multidimensional, que se calcula multiplicando la
incidencia de la pobreza por la intensidad media de los pobres (H * A). Más abajo le sigue el
porcentaje de MPI pobre o Recuento de la Pobreza Multidimensional, ya visto en la gráfica
y más abajo el porcentaje promedio de carencias experimentado por quienes están en
pobreza multidimensional (34,7 %).
De acuerdo a los datos presentados para el 2011, Uruguay se encuentra en primer lugar en
América Latina por su menor porcentaje de personas que son pobres MPI. Y en los 109
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
países en vías de desarrollo analizados se encuentra en el lugar 11. Entre los países
latinoamericanos le siguen Ecuador, Brasil, Argentina y México.
Metodología CONEVAL (Combinación del ingreso y el índice de privación
social)
Con la finalidad de establecer mecanismos institucionales de evaluación y seguimiento de
las políticas de desarrollo social, se creó en la Ley General de Desarrollo Social de México,
en el año 2004, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL), que tiene entre sus objetivos “establecer los lineamientos y criterios para la
definición, identificación y medición de la pobreza.” (CONEVAL, 2010:1)
vii)
En la ley se determina que se debían considerar los ocho indicadores siguientes:
● Ingreso corriente per cápita.
● Rezago educativo promedio en el hogar.
● Acceso a los servicios de salud.
● Acceso a la seguridad social.
● Calidad y espacios de la vivienda.
● Acceso a los servicios básicos en la vivienda.
● Acceso a la alimentación.
● Grado de cohesión social.
La definición de pobreza adoptada fue la siguiente: “Una persona se encuentra en situación
de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de
sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los
bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades.” (CONEVAL, 2010:20)
En cada uno de los dos espacios que definen la pobreza se establecieron criterios
diferenciados para la presencia o ausencia de carencias. En el espacio de bienestar se
estableció una cantidad mínima de ingresos para satisfacer las necesidades básicas de las
personas. En el espacio de los derechos sociales se considera que no se pueden ejercer uno
o más derechos cuando se tiene carencia en al menos uno de los indicadores mencionados
anteriormente.
Cuando el valor del índice de privación social es mayor que cero, se le llamará umbral de
privación al punto de corte (C=1). Para identificar a la población en pobreza
multidimensional extrema es necesario identificar la población que presenta un número
importante de carencias. Para esto se debe definir un umbral de privación extrema (C*). Al
aplicar métodos estadísticos que maximizan las diferencias entre dos grupos de personas y
al mismo tiempo buscar una conformación al interior lo más homogénea posible, el
resultado fue un valor de C*=3.
Después de determinar el ingreso y la privación social de la población es posible ubicarla en
alguno de los siguientes cuatro cuadrantes.
I. Pobres multidimensionales (pobres moderados y extremos). Población con ingreso
menor al valor de la línea de bienestar y que tiene por lo menos una carencia social.
116
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
II. Vulnerables por carencias sociales. Población que presenta una o más carencias
sociales, pero tiene un ingreso mayor a la línea de bienestar.
III. Vulnerables por ingresos. Población que no presenta carencias sociales y su ingreso es
menor o igual a la línea de bienestar.
IV. No pobre multidimensional y no vulnerable. Población cuyo ingreso es mayor a la línea
de bienestar y que no tiene ninguna carencia social.
Los datos presentados para 2006 y 2011 son provisorios y requieren un nuevo cálculo en
alguno de sus indicadores. Sin embargo es interesante hacer notar la reducción de la
pobreza monetaria y el aumento de los vulnerables por alguna carencia social. Este
aumento se explica porque si bien el aumento en el ingreso de los hogares hace que estos
aparezcan por encima de la línea de pobreza, medida por ingresos, no pueden superar
alguna carencia social. De manera que pasan de pobres (por ingresos y carencias) a la
categoría vulnerables por carencias sociales.
Umbral de
privación
Umbral de
privación
extrema
Población en pobreza multidimensional en Uruguay. Combinación del ingreso y el índice
de privación social
VULNERABLES POR
CARENCIA SOCIAL
INGRESO
BIENESTAR
2006=36.7
2011=37.4
NO POBRE Y
NO VULNERABLE
2006=30.7
2011=48.9
Línea de bienestar
POBREZA MODERADA
VULNERABLES
POR INGRESO
2006=27.5
2011=10.9
Línea de bienestar mínimo
2006=5.1
POBREZA EXTREMA
2011=2.8
2006=0.9
2011=0.1
3
C=1
CARENCIAS
DERECHOS SOCIALES
Fuentes: Elaborado en base a las presentaciones gráficas del CONEVAL con datos provenientes de la
conferencia sobre Uruguay en perspectiva de pobreza multidimensional. Aplicación de la metodología del
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social de México para el caso uruguayo.
Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay, 18 de abril de 2012. Disponible también en el Informe
Económico-Financiero de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de 2011, enviado por
el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo en el año 2012 (Informe 2011:56)
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Pobreza infantil. Antecedentes importantes de investigaciones
Se presentan a continuación algunas de las investigaciones y/o equipos de investigación
que han realizado aportes importantes en Uruguay a la consideración de la pobreza
infantil.
a. Los niños pobres en el uruguay actual (1986-1989)
Terra (1989) y su equipo realizaron en el Centro Latinoamericano de Economía Humana
(CLAEH), por contrato de UNICEF y del IDRC (International Research Development Center) ,
el primer estudio nacional de pobreza infantil, que incluyó a 858 familias y 1224 niños
representativos de sectores urbanos pobres agrupados del Uruguay. Con un enfoque
multidisciplinario principalmente descriptivo se estudió la composición familiar y
condiciones socioeconómicas, la vivienda, la participación social y la alimentación familiar.
En el niño se analizó la alimentación, salud, clima familiar, agentes de crianza,
características de la madre, imágenes y expectativas, prácticas de crianza, desarrollo
psicomotor y factores asociados, estilos de disciplina, síntomas y signos de abandono.
En esta investigación se realizó una tipificación de familias pobres aplicando la técnica de
clusters a la muestra trabajada por el CLAEH. Con la selección final de 11 variables, los
grupos formados fueron cinco: el más numeroso, casi la mitad de los casos, muy próximo
al promedio, otro, uniformemente mejor que el anterior y los otros tres, marcadamente
peores y diferenciados significativamente según la localización. Los grupos tienen una
asociación significativa con el ingreso, la localización y en menor medida pero también
significativa, con la nutrición y el desarrollo psicomotor. El resultado destacó la alta
estratificación de las familias pobres con niños.
b. GIEP (Desde 1988)
El GIEP (Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales) viene trabajando desde el año
1988, en una primera instancia en el Dpto. de Psicología Médica de la Facultad de Medicina
de la UDELAR, en los factores de riesgo en salud mental infantil. Luego de trabajar con los
datos de la investigación realizada en el CLAEH, ha continuado con estudios puntuales en
programas infantiles nacionales y departamentales y en la creación y mejoramiento de
instrumentos de medición del desarrollo infantil. Con el conocimiento de factores de riesgo
macro y micro sociales y la creación de nuevos indicadores que integren la dimensión psicosocial junto a la socioeconómica, se apunta al esclarecimiento de la interconexión entre
la multiplicidad de factores que entran en juego en la construcción de un modelo
contextualizado y multidimensional de niñez en situación de pobreza. En otra parte de este
trabajo se encontrará más información sobre lo desarrollado.
c. Índice de vulnerabilidad infantil (2001)
Kaztman y Filgueira construyeron el índice de vulnerabilidad infantil en el IPES de la
Universidad Católica de Uruguay, que reúne indicadores de resultados sociales en la
infancia y resume el desempeño de Uruguay en términos de bienestar y acumulación de
activos.
El índice trabaja con tres dimensiones: los aspectos vitales, nutricionales y educativos. Los
indicadores utilizados para formar el índice fueron los siguientes:
•
Tasa de mortalidad infantil.
118
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
•
•
•
Porcentaje de niños menores de 5 años con peso insuficiente.
Porcentaje de niños de 8 o 9 años de edad que concurren al sistema educativo dos
años después de la edad de ingreso.
Porcentaje de adolescentes de 14 o 15 años con al menos 6 años de estudio formal.
Para cada uno de los indicadores se determinan valores índice con máximos y mínimos. 34
El índice de vulnerabilidad tiene una gran relación con los indicadores e índices
tradicionales de bienestar y pobreza, en particular, el IDH (Índice de Desarrollo Humano).
Es que los autores han querido desarrollar un símil para la infancia del Índice de Pobreza
Humana y presentan la elevada asociación entre los indicadores. Pero tal vez el desarrollo
más interesante desde el punto de vista del estudio de las políticas económicas y sociales,
es que postulan y demuestran, la escasa relación entre la riqueza de los países –medida por
el PIB- y el Indice de Vulnerabilidad Infantil. Es decir la existencia de una menor relación
entre desarrollo humano, en este caso pobreza infantil y la riqueza nacional. Establecen
que “reconociendo la utilidad de las medidas de riqueza, desarrollo humano y pobreza, las
mismas carecen de ingredientes claves para una mejor predicción y comprensión del
fenómeno de la pobreza infantil y de la infantilización de la pobreza que este índice sí
provee.” (Kaztman y Filgueira, 2001:55) Se presenta a continuación el índice elaborado,
lamentablemente para pocos países, donde se puede apreciar la gran diferencia entre el
primer y último país y aun la diferencia de más del doble, entre Chile y Uruguay.
Índice de vulnerabilidad infantil para América Latina en 2001
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Chile
Costa Rica
Uruguay
Panamá
Venezuela
Paraguay
Colombia
Brasil
Honduras
7,1
15,5
16,3
19,3
25,6
32,6
42,7
53,9
58,6
Fuente: Extraído y resumido de Kaztman y Filgueira (2001:162). Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL,
Panorama Social de América Latina, varios años. CELADE, Boletín Demográfico Nº 62; UNICEF, Estado mundial
de la infancia, 2000.
34
Los valores índice de cada uno de los indicadores se determinan mediante la siguiente fórmula:
Víndice= [(Vpaís – Vmínimo) / (Rango)] * 100, siendo:
Víndice el valor índice.
Vpaís el valor de la variable considerada por país.
Vmínimo el valor de la variable definido como mínimo.
Rango es la diferencia entre los valores definidos como mínimo y máximo para cada variable.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
d. Análisis multidimensional de la pobreza en adultos y en la infancia en Uruguay (2007, 2009)
Se trata de dos investigaciones realizadas en el Instituto de Economía de la Facultad de
Ciencias Económicas y Administración de la UDELAR con la participación, en su mayoría, de
los mismos economistas.
La primera investigación se realizó para analizar si las privaciones estudiadas con el
método del ingreso y que afectan preferentemente a menores de 18 años, se observan
también en otras dimensiones. Arin y Vigorito (2006) realizaron el estudio comparando
resultados obtenidos por el método del ingreso con los del análisis multidimensional.
Ambos autores reconocen que es muy poca la investigación económica en Uruguay sobre
la pobreza con un enfoque multidimensional, excepto los trabajos basados en las NBI, los
que utilizan índices de privación y los índices de pobreza humana.
Arim y Vigorito trabajaron con los Índices FGT generalizados para estudiar la evolución de
la pobreza entre los años 1991 y 2005 en Uruguay utilizando datos de las Encuestas
Continuas de Hogares. Señalan que esta metodología se basa en la función de bienestar
social y es una generalización al caso multidimensional de índices de pobreza
unidimensionales desarrollada por Bourguignon y Chakravarty (2003). Esta metodología se
eligió debido a su adaptación al enfoque de las capacidades y funcionamientos de Amartya
Sen y a la flexibilidad de estos indicadores.
Dimensiones e indicadores utilizados en un análisis multidimensional de la pobreza en Uruguay
Dimensión
Acceso a conocimiento
Indicador
Años de educación del jefe de hogar
Condiciones de la vivienda Hacinamiento: personas por habitación excluyendo baño y cocina
Acceso a recursos
Indice de bienes durables: calefón, refrigerador, tv color, reproductor
de video, horno de microondas, lavarropas, lavavajilla, automóvil
Ingreso per capita del hogar
Fuente: (Arin y Vigorito, 2007)
Al estudiar la pobreza multidimensional en Uruguay entre 1991 y 2005, la dimensión con
mayor variación es el ingreso mientras que otras se mantienen estables o se reducen. Por
lo tanto concluyeron que la evolución de una medida sintética de pobreza
multidimensional será más suave que una basada solamente en la pobreza por ingresos.
Analizando los datos llegaron a la conclusión de que los avances generacionales en
educación atenuaban otras dimensiones. La brecha entre la pobreza en los hogares
integrados por niños y los hogares con adultos mayores es considerablemente menor que
lo que indica la pobreza de ingresos.
120
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Y finalmente, una conclusión importante para nosotros “el análisis de pobreza
multidimensional requiere de relevamientos especiales donde se incorpore información de
más dimensiones que las consideradas en este estudio”. (Arin y Vigorito, 2007:14)
La segunda investigación trata de mejorar el conocimiento de los indicadores
multidimensionales de pobreza y para ello compara tres metodologías existentes: índices
generalizados FGT, conjuntos difusos y dominancia estocástica. Para esto utilizaron datos
de una encuesta representativa de 1600 niños de escuelas públicas de Montevideo y el
área metropolitana recolectados en 2004 y 2006. En el cuestionario se recogió información
de los niños y de los adultos responsables. Las dimensiones estudiadas fueron: estado
nutricional, participación en la vida social, instrucción de los adultos, condiciones de la
vivienda e ingreso. Las tres metodologías indican una reducción de la pobreza entre los
años 2004-2006 si se incluye el ingreso entre las dimensiones. Pero si se lo retira,
dominancia estocástica presenta resultados diferentes a las otras metodologías,
“sugiriendo que la pobreza se mantuvo constante durante el período”, según los autores.
(Amarante, Arim y Vigorito, 2009:1).
Medición de la pobreza infantil en Uruguay
Con la advertencia de que los estudios anteriores relativizan las cifras calculadas de
pobreza por el método del ingreso, ya que puede proporcionar una imagen incorrecta
sobre su desarrollo y que afecte a la infancia, haremos a continuación un breve análisis de
las mismas y su significación.
Las cifras del INE nos muestran una reducción de la pobreza e indigencia en el Uruguay de
los últimos años. Su magnitud dependerá del método utilizado para medirla, de la
localización geográfica y de los grupos etarios. Pero como ya hemos visto, con la utilización
de este método, uno de los rasgos más determinantes de la pobreza es su concentración
en la infancia. El desbalance intergeneracional señala que la infantilización de la pobreza
no se ha conseguido modificar y está aumentando. Si bien entre 1990 y 2008 la pobreza
infantil disminuyó en América Latina en menor grado que en el resto de la población, el
cociente entre las tasas de pobreza de niños y adultos aumentó en todos los países y
Uruguay se encuentra en primer lugar en América Latina, (CEPAL, 2010). La situación es
peor si realizamos la comparación con los adultos mayores. “La probabilidad de caer en
situación de pobreza en Uruguay es 4,1 mayor para los niños que para las personas de 65
o más años, mientras que en Argentina, Chile y Costa Rica es en promedio 1,8 veces mayor
y en los países europeos prácticamente igual (1,06).” (UNICEF, 2009:13).
Si analizamos la evolución de la pobreza infantil (menores de 6 años), discriminados por
años y por zonas del Uruguay, se puede observar en los años posteriores a la crisis del
2002, un gran aumento de la pobreza económica en general y de la infantil en particular.
En los últimos años la pobreza ha disminuido notoriamente especialmente en el interior
del Uruguay. Según los últimos datos del INE para el año 2011, vi el 26 % de los menores de
6 años es considerado pobre en todo el país. Esto representa el doble de la cifra de pobres
para todas las edades. Cuando se analiza por zona se observa que los niños
montevideanos están peor que los del interior, ya que son pobres el 33,5% de los primeros
y el 22,6% de los segundos.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Incidencia de la pobreza infantil * en Uruguay por área
geográfica según año (%)
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
2001
2002
2003
Total país
2004
2005
Montevideo
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Interior (5.000 hab. y más)
* Menores de 6 años
Fuente: ECH del INE, LP metodología 2006 y elaborado para los primeros años por el Banco de Datos de la
FCS (ASD) de la UDELAR.
Pautas para mejorar su medición
El modo en que se concibe y mide la pobreza es relevante para definir políticas para su
superación. En este sentido es importante el consenso acerca de que la pobreza no es
meramente económica (aunque esta dimensión sea un componente esencial) y se perciba
un nuevo paradigma que vaya más allá de las dimensiones económicas, demasiado
limitadas para evaluar fenómenos complejos.
En la mayoría de los estudios, la pobreza infantil se entiende como un fenómeno de
naturaleza compleja, multidimensional y relacional. Sin embargo son escasos los estudios
que integran los aspectos macro, meso y micro de la pobreza y su impacto sobre los niños
a través de las diversas organizaciones familiares. Aunque se considere la pobreza infantil
dentro de la familia, se olvida que las necesidades de los niños son diferentes y deberían
ser definidas y medidas de manera independiente.
Al considerar la pobreza infantil como diferente a la de los adultos Minujin, Delamónica y
Davidziuk (2006) subrayan que el porcentaje de niños y adolescentes que viven en hogares
pobres es más alto que el de los adultos. Los primeros se encuentran más perjudicados por
la falta de ingresos de sus hogares ya que son más vulnerables, sus necesidades son más
urgentes y las consecuencias ulteriores muy importantes: abandono escolar, carencia de
atención sanitaria básica y otros servicios, estigmatización por el uso de determinado tipo
de ropa, falta de un entorno seguro para jugar, etc.
El enfoque monetario, según Minujin y otros (2006), ofrece poca atención ya sea a la
estructura de los hogares como al género y a la edad de sus miembros, no considera que
122
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
las necesidades de los niños son diferentes a la de los adultos y que el ingreso no se
distribuye de forma proporcional entre sus integrantes. Tampoco tiene en cuenta que el
bienestar de los niños depende de bienes que no están basados exclusivamente en
factores de mercado. Las diferentes líneas de pobreza realizadas en nuestro país
confirman esta afirmación. Las necesidades de los niños no han sido consideradas y los
expertos en diseñar las líneas suponen que el ingreso del hogar se distribuye en forma
proporcional entre los integrantes.
En un informe de CEPAL-UNICEF (2010) se reconoce que además de las dificultades
conceptuales y metodológicas en las distintas mediciones de pobreza, existe también una
forma inadecuada de tratar diferentes grupos sociales. “Entre las reflexiones más
relevantes, destacan aquellas vinculadas a las manifestaciones peculiares que adquiere la
pobreza en los adultos mayores, indígenas y afrodescendientes, personas con capacidades
especiales, mujeres y, con más fuerza aún, a la gravedad que esta conlleva cuando afecta a
los niños, por las consecuencias que tiene para el resto de sus vidas.” CEPAL-UNICEF
(2010:156).
Si bien el punto de vista académico se promueve una aproximación multidimensional de la
pobreza, ésta no es una tarea sencilla. Existen diversos desafíos conceptuales que deben
resolverse como, por ejemplo, la elaboración de una teoría, la definición de las
dimensiones relevantes y las interacciones entre estas dimensiones o las limitaciones de
las fuentes de información. Estos desafíos han generado una amplia discusión y debates
académicos, en los que, si bien se reconoce la necesidad del enfoque multidimensional
para el estudio de la pobreza, también se reconoce que existen dificultades para hacer
operativa su medición, lo que lleva a que los investigadores terminen finalmente utilizando
los indicadores disponibles.
El método del ingreso para el cálculo de la pobreza es el más utilizado en Uruguay. Tiene
amplia difusión en la prensa y en los círculos políticos. Pero a pesar de varias
modificaciones en su cálculo existe consenso en que mide solo un aspecto de la pobreza.
Además de la especificidad de la pobreza infantil y la necesidad de considerar otras
dimensiones en su estudio, en Uruguay la segmentación social se ha desarrollado en los
últimos años y alcanza dimensiones no meramente económicas que no aparecen medidas
por el método del ingreso. El enfoque monetario de la pobreza puede proporcionar una
imagen incorrecta, conformista, sobre su evolución, que afecte a la infancia. Por eso es
necesario atender otras dimensiones aunque todavía no estén integradas en ningún
método ni teoría.
Se observa mayor fragmentación social tal vez por la conjunción de varios factores
actuando simultáneamente. Si superamos una percepción meramente económica de la
pobreza y consideramos también la fragilidad de vínculos institucionales y la
vulnerabilidad en la integración social, se percibe un desajuste de importantes sectores
sociales con normas, canales de movilidad y posición ante las instituciones, que afectan en
mayor medida a la juventud e infancia. El aumento de la segmentación social y
segregación urbano-residencial ha sido señalada por varios autores (Kaztman, Filgueira y
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Retamoso, 2005) (Couriel, 2010) (Veiga, 2010). En particular el GIEP (2007:86)
presentado 14 puntos que caracterizan la fragmentación social en el Uruguay. 35
ha
La investigación de Kaztman y Filgueira demostró que la pobreza infantil tiene poca
relación con el desarrollo económico con lo cual presentó evidencia sobre la posibilidad de
mayor fragmentación social observada en el Uruguay actual, a pesar del gran crecimiento
del PIB. La investigación de Arin y Vigorito sobre pobreza multidimensional demostró la
necesidad de incluir otras dimensiones en el estudio de la pobreza, además del ingreso, a
efectos de suavizar el relacionamiento estrecho con los vaivenes económicos y de mejorar
el cálculo de la pobreza infantil, que medida solamente por el ingreso puede aparecer
sobrerrepresentada en relación a otros tramos de edad. La investigación de Arin, Vigorito y
Amarante sobre el comportamiento de tres técnicas de medición de la pobreza infantil
demostró, que por lo menos para una de ellas, si no se considera el ingreso, la pobreza no
ha disminuido. Fernández (2010:113) llegará a conclusiones similares para toda la
población luego de estudiar la evolución de la pobreza en Montevideo, entre 2006 y 2009,
utilizando además del ingreso, el patrimonio del hogar, el acceso a derechos de
integración social, la educación y la salud. Concluye que “es claro que el método de la LP
proporcionó una imagen equivocada de la extensión de la pobreza: al menos uno de cada
tres montevideanos en lugar de menos de uno de cada cinco.” (Fernández, 2010:113)
No conocemos aun por cuánto tiempo más los institutos nacionales de estadística en
América Latina seguirán utilizando el método del ingreso para medir la pobreza ya que es
creciente el número de investigadores que formulan objeciones al mismo. En nuestro país
la reciente utilización del método CONEVAL por parte del MIDES abre perspectivas muy
interesantes para avanzar en la comprensión y medición de la pobreza. A nivel mundial
también se plantean críticas, además del ámbito de la ONU. En este sentido es interesante
la opinión de Kanbur (2009) sobre la diferencia entre los datos optimistas oficiales de
descenso de la pobreza e indicios indirectos y cualitativos más pesimistas. El artículo
publicado en una revista del Fondo Monetario Internacional tiene un subtítulo muy
significativo “Por qué los comedores comunitarios pueden estar repletos mientras las
estadísticas oficiales indican una caída en la pobreza”, Kanbur (2009:32). Luego de
presentar cinco argumentos para esta posible diferencia, concluye: “los pobres se
beneficiarían de un nuevo enfoque como el propuesto en octubre de 2009 por la Comisión
para la Medición del Rendimiento Económico y el Progreso Social. 36 El enfoque propuesto
utilizaría encuestas de hogares en forma más amplia para tomar un conjunto de datos más
cabal y pintar un panorama más fiel de las condiciones de vida de los pobres. Ayudaría a
las autoridades a diseñar políticas que auxilien a salir de la pobreza. Pero esto no basta. La
mera elaboración de estadísticas de pobreza conjuntamente con la medición del ingreso
35 Ellos son: segmentación en el mercado laboral; aumento de la homogeneidad en la composición social de
los barrios de Montevideo; segmentación del sistema educativo; desorganización familiar y debilitamiento de
la figura paterna; existencia de un sector informal “criminal”; aumento de la desconfianza pública;
mantenimiento de una cantidad importante de personas sin domicilio fijo y en situación de mendicidad;
debilitamiento de lazos sociales que sostienen al individuo; rupturas en el mapa vincular real y simbólico;
pérdida de importancia del trabajo para obtener éxito social; pérdida de la fe en el progreso; iinestabilidad y
precariedad de rutinas integradoras en la vida cotidiana de los barrios pobres; aumento de la distancia entre
la formalidad legal y la real; desarrollo de la cultura del “cazador”.
36 Creada por Nicolás Sarkozy, Presidente de la República Francesa, en febrero de 2008 y dirigida por los
economistas Joseph Stiglitz, Amartya Sen y Jean-Paul Fitoussi.
124
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
per cápita seguirá arrojando estadísticas que pintan un panorama demasiado optimista,
porque ignoran muchos de los demás aspectos destacados en el informe de la Comisión:
los servicios fuera del mercado, la desigualdad entre los sexos y los factores del bienestar
distintos del ingreso. Queda mucho trabajo por hacer”, Kanbur (2009:34)
Debido a la carencia de una teoría sobre la pobreza, los planificadores sociales que buscan
soluciones a sus problemas de localización e intervención social en los sectores con
mayores carencias, junto a los cientistas sociales que trabajan el tema, han continuado
desarrollando nuevas formulaciones de la pobreza como fenómeno multidimensional. De
esta forma, a nivel internacional, siguiendo los planteos de Sen se ha desarrollado el IDH y
el IPM y el UNICEF Innocenti Research Centre ha construido un nuevo Indice de Privación
Infantil vii mientras que en nuestro país se ha pasado desde las clásicas dimensiones
planteadas en las NBI a los nuevos desarrollos teóricos y metodológicos del CONEVAL y al
Indice de Carencias Críticas.
Mientras tanto otros grupos en el ámbito académico uruguayo han ensayado trabajar con
nuevas dimensiones de la pobreza tratando de encontrar grupos homogéneos con técnicas
de análisis de datos. Es el caso de los economistas Colafranceschi, Peyrou y Sanguinetti
(2009), de Terra (1989) y el GIEP. Aunque parten de marcos teóricos diferentes, la
utilización de los indicadores disponibles en nuevas dimensiones de la pobreza nos lleva a
que estudiemos la metodología utilizada y sus conclusiones. Colafranceschi y otros
tipifican la población relevada en una Encuesta de Hogares Ampliada de 2006. Encuentran
cinco grupos uno de los cuales es el de mayores carencias y aunque no es el más grande si
es el que tiene una alta proporción de menores de 14 años. El estudio de los indicadores
que finalmente fueron seleccionados en la formación de los grupos reveló que muchos
hogares con graves carencias no estaban bajo la línea de pobreza. Terra también identificó
varios grupos con una técnica similar aunque más sencilla. Aquí lo interesante fue la
incorporación de indicadores que no son habituales en las ciencias sociales y que
provienen del campo de la nutrición, psicología y psiquiatría. Y algunos de esos indicadores
demostraron tener relación con las variables dependientes estudiadas, estado nutricional
y desarrollo psicomotor de los niños. El estudio de estos factores de riesgo en
profundidad, con la elaboración de instrumentos para su mejor captación, es la tarea que
ha desarrollado el GIEP a lo largo de los años. Y el CIIP se plantea, a partir de la
identificación de los indicadores más válidos y confiables en crecimiento, desarrollo
infantil integral, biológicos, psicosociales y socio-culturales, elaborar el diseño del
SINADIBI (Sistema Nacional Informatizado de Desarrollo Integral y Bienestar de la
Infancia), aplicable parcialmente en módulos de las Encuestas Continuas de Hogares. Se
podrá establecer también una línea de base y con la utilización de técnicas multivariadas como el Análisis de Correspondencias Múltiples y el Análisis de Conglomeradosdesarrollar tipologías e identificar grupos de hogares con pobreza multidimensional
infantil. Se trata en definitiva de encontrar nuevas dimensiones con sus indicadores
debidamente probados y avanzar en el establecimiento de diferentes modelos aunque
previstos por los primeros investigadores en pobreza como Altimir y luego reiterados por
otros economistas. El incipiente desarrollo en Uruguay de la metodología del CONEVAL de
México puede representar un interesante avance desde el punto de vista teórico y de
desarrollo de nuevos indicadores aunque todavía no haya encarado la especificidad de la
pobreza infantil.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
El camino iniciado por el GIEP ha implicado la utilización de nuevos criterios de riesgo,
indicadores e instrumentos en el camino de mejorar un modelo bio-psico-social, que
implica trabajar en un enfoque multidimensional de la pobreza infantil. De manera que
con la incorporación a priori de nuevas dimensiones, especialmente psicosociales, en un
modelo de necesidades y satisfactores humanos, o con la aplicación de técnicas de
análisis de datos, menos exigentes en el momento de establecer modelos previos, poder
avanzar en la complejidad de la pobreza y en una de sus áreas más importante, la infantil.
La creación del SINADIBI en que está trabajando el CIIP es un paso más es esta dirección.
4.2
Políticas sociales para la infancia en el Uruguay
Análisis abreviado acerca de las políticas en las últimas décadas del siglo XX y los primeros
años del siglo XXI
a. Las políticas sociales ante la “nueva cuestión social”: fines del siglo XX
A modo de introducción cabe recordar que hacia la mitad del siglo pasado el Uruguay era
un país más integrado socialmente, con avances significativos en políticas universales.
Hacia los años ´60 se inicia un progresivo declive de este escenario social, producto del
deterioro de un modelo industrialista y redistributivo de desarrollo que después de la
segunda guerra mundial ya no resulta eficaz. Este panorama se consolida durante el
período de la dictadura militar. Desde fines de los años ´70 y especialmente en los años ´80,
en un contexto de retiro del Estado y desestructuración del mundo del trabajo asalariado
formal, la pobreza se fue instalando como una nueva cuestión social para el Uruguay,
acentuándose este proceso en los ´90 bajo los efectos del modelo neoliberal. En este
sentido, el Banco Mundial advertía que las “fallas del mercado” producían cada vez
mayores condiciones de ingobernabilidad (Banco Mundial, 1998). Frente a este panorama,
“las respuestas de nuevas políticas sociales partieron del supuesto de tratar estos
fenómenos como transitorios de efectos económicos disfuncionales y focalizados en
algunos sectores de la sociedad, procurando optimizar la eficacia de la intervención pública
(las denominadas redes de seguridad)” (Midaglia, Serna y Rivero, 2010:17).
La aplicación de las políticas de estabilización y las reformas estructurales de este periodo
estuvieron orientadas a controlar la inflación y a reducir el déficit fiscal. a mejorar la
eficiencia y el funcionamiento de los mercados configurando lo que se ha denominado
“reformas de primera generación” Estas políticas, . Las intervenciones en materia de
políticas sociales no fueron consideradas como herramientas al servicio del desarrollo, ni
tampoco como estrategia efectiva para la reducción de las desigualdades y la mejora de las
condiciones de vida de los sectores menos favorecidos de nuestra población; se entendía
por el contrario que las inequidades se corregirían con el crecimiento económico, de modo
tal que las políticas sociales tuvieron en estas décadas un rol subsidiario al de las políticas
económicas. A tal punto esta perspectiva en ocasiones se radicalizaba, que se entendía que
la asignación de recursos al campo de las políticas sociales podía dificultar el crecimiento
de la economía (Amarante, Arim y otros, 2005).
Si bien las reformas de primera generación lograron ejercer efectos en el control de la
inflación y en lareducción del déficit fiscal y se verificó un retorno selectivo de capital
126
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
extranjero y un mayor nivel de exportaciones, el crecimiento económico fue menor de lo
esperado mientras que la mejora de las condiciones de vida del conjunto de la población
fue inexistente, registrándose, por el contrario, un aumento del nivel de pobreza y una
mayor desigualdad en la distribución del ingreso. Hacia los 90’s se entendía que la
estabilidad macroeconómica y las políticas a favor de la reapertura de los mercados eran
insuficientes para resolver problemas agudos como el de la pobreza y que las llamadas
“reformas de segunda generación” permitirían resolver desde la institucionalidad los
problemas generados en ámbitos antes protegidos de salud, previsión social, educación,
vivienda, seguridad pública, etc. Estas reformas se caracterizan principalmente por la
preeminencia de las reformas de tipo institucional, ampliándose el foco de los objetivos
desde los fines netamente económicos y de estabilización, a la búsqueda de mejores
condiciones sociales y al fortalecimiento de las instituciones.
En dicho período, tuvieron lugar en el país un conjunto de reformas sociales de carácter
heterogéneo, que dieron lugar a una matriz “hibrida” o “mixta”, de acuerdo a la
denominación de diversos autores, en la que convivían políticas sociales universales con
focales, sectoriales e integrales, a cargo del Estado y la sociedad civil y en menor medida
del mercado, fenómeno que se mantiene hasta la actualidad.
Se va produciendo de este modo una reestructuración en la forma de provisión social, que
se centra en dos líneas de acción principales:
a) La primera línea de acción correspondía a la provisión de un conjunto de nuevos
programas de combate a la pobreza, de naturaleza transitoria, que se ubicaban en esferas
institucionales no especializadas como Presidencia y OPP, con el fin de limitar la
fragmentación, segmentación y balcanización que caracterizaba a la esfera pública y
asegurar mínimas intervenciones de corte integral, transitorias y focalizadas, orientadas a
reducir el impacto de la pobreza en determinados segmentos sociales. En general, se
trataba de programas financiados con fondos de la cooperación internacional, al menos en
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
sus primeras fases. La mayoría de estos programas y prestaciones dirigidos a la población
más vulnerable se instrumentaban con el apoyo de la sociedad civil, es decir con la
participación de organizaciones no gubernamentales y de asociaciones civiles sin fines de
lucro, introduciendo así agentes privados y civiles en el campo de las políticas sociales
(Midaglia, Serna, Rivero, 2010).
De este conjunto de programas, mencionaremos al Plan CAIF (Centros de Atención a la
Infancia y la Familia), por la envergadura que fue tomando a lo largo del tiempo, tanto en
relación a su cobertura en niños menores de 3 años, como a las características de sus
prestaciones, transformándose posteriormente en una política con financiación de
recursos nacionales. El Plan CAIF surgió en 1988, bajo la fuerte influencia de los resultados
del ya mencionado estudio nacional de Terra y Cols (1986), donde se constataba la
presencia de elevados índices de pobreza en hogares con niños entre 0 y 6 años; la
ineficiencia en el gasto público destinado a este sector de la población; los efectos adversos
que el ambiente poco estimulante producía en el desarrollo infantil y crecimiento de los
niños menores de 6 años, a lo que se sumaba la constatada burocratización del
funcionamiento institucional. Su creación se formalizó a través de un convenio promovido
por UNICEF con el gobierno, por el cual nuestro país recibió durante tres años la
financiación de este organismo para llevar adelante un Plan Nacional de atención integral a
la infancia, la mujer y la familia en situación de pobreza, a través de Centros de Atención a
la Infancia y la Familia, gestionados por Asociaciones Civiles. que pueden ser ONGs
preexistentes o constituirse para la administración del centro (caso típico de las comisiones
vecinales). El plan se instaló en zonas de alta concentración de pobreza y para la aceptación
del niño en el centro se tomó en consideración el nivel de ingresos del núcleo familiar y la
situación familiar y laboral de los padres.
Sus objetivos eran: mejorar la cobertura existente de niños entre 4 y 5 años y la calidad de
atención de los programas sociales que atendían a la población en condiciones de pobreza
crítica, mediante el desarrollo de estrategias y metodologías innovadoras de atención al
niño, la mujer y la familia, a través de la coordinación intersectorial, la participación
comunitaria y la descentralización. Se establecían como líneas de acción: el Desarrollo
Infantil, (educación inicial y estimulación temprana), Salud Materno Infantil, Nutrición y
Alimentación, Orientación Socio – Laboral, Información y Asesoría a la mujer, Indicadores
de Progreso Social, Comunicación y Movilización Social 37. Cada centro CAIF tiene por lo
menos un maestro coordinador, tres educadores capacitados y acreditados (8, 6, y 4
horas), técnicos del areapsico-social (al menos un psicólogo, un asistente social y un
psicomotricista), un cocinero y un auxiliar de limpieza, equipo asesor a la gestión de la
Asociación Civil. Las tareas de este personal no se restringen a la atención pedagógica y
nutricional de los niños, sino que los CAIF han probado exitosamente cumplir al menos dos
funciones adicionales. Por un lado procuran atraer a las familias al centro y operar
pedagógicamente y mediante apoyo social favoreciendo el bienestar de la familia y del
niño, por otro lado, muchos CAIF se han volcado a la comunidad y han procurado integrarla
también al centro.
37
Proyecto PLAN CAIF, UNICEF, 27/07/1988)
128
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Para su implementación se creó una Comisión Interministerial 38 y un Comité Técnico
Asesor 39, que asumió la responsabilidad en materia de criterios generales, ajustes del
modelo y procedimientos operativos, bajo la coordinación general de un Secretario
Ejecutivo y Comisiones Departamentales. En 1990, por resolución del Poder Ejecutivo 40, se
transfirió la responsabilidad de la ejecución del Plan a la Comisión Administradora del
Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), presidida por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, pasando a depender directamente de la Presidencia de la República,
ubicándose en su propia sede. En 1992, una vez finalizado el Convenio con UNICEF, los
recursos para los ochenta Centros existentes y sus cinco mil niños atendidos entre cuatro y
cinco años de edad, se incluyeron en la Ley de Presupuesto Nacional de ese año. En 1996,
el Plan pasó a la órbita del Instituto Nacional del Menor (actual INAU), organismo rector de
las políticas de Infancia.
Se destaca que a esa fecha el Plan había pasado por 4 evaluaciones externas de resultados
y es recién a partir de la evaluación externa de 1997 (CLAEH), que sus autoridades
atendieron las recomendaciones que surgían de la misma. Hasta 1997 los logros más
significativos eran la focalización y cambios en el estado nutricional de los niños, no
constatándose avances en el estado del desarrollo psicomotor de aquellos que concurrían
al plan CAIF en relación al grupo control, así como tampoco se realizaban acciones de
impacto dirigidas a las familias y las comunidades.
Entre los cambios incorporados a partir de la última evaluación, se elaboró el programa
“Un lugar para crecer y aprender jugando” (hoy Programa de Experiencias Oportunas) para
la atención de niños desde el nacimiento junto al menos un integrante de la familia. Éste
comenzó como proyecto piloto en 24 Centros. El mismo fue evaluado por el GIEP, en el
año 2000, observándose cambios significativos en el desarrollo psicomotor de los niños y
en el estado emocional de los adultos referentes cuando asistían al menos a 10 encuentros
de los 16 planificados en un ciclo de talleres. Dado los resultados alcanzados, este
programa salió de la fase de proyecto piloto, pero es recién en el marco del Plan de
Equidad (en 2008), el cual se explicará más adelante, que se extiende al 100% de los
Centros. Hacia el año 2000 también se implementaron modificaciones en el programa de
educación inicial y se incorporaron los Programa Padres e Hijos (PPH) y Amar y cuidar la
vida (ACV), ambos dirigidos a las familias, junto al fortalecimiento del programa
alimentario nutricional (gestionado por el Instituto Nacional De Alimentación-INDA) y de
educación para la salud.
A diciembre del 2002, el Plan atendía a 21.000 niños entre 0 y 4 años con presupuesto
nacional. A partir de esa fecha pasa a formar parte de uno de los Sub Componentes del
Programa Infancia y Adolescencia en Riesgo Social, luego denominado INFAMILIA, suscrito
entre el Gobierno Uruguayo y el BID (Préstamo 1434/OC- UR), ampliando su cobertura a
12.613 niños más, a través de una modalidad de atención diferente, llamada semanal e
incorporando la atención de 1.548 embarazadas, que se suman a los 21.000 niños ya
atendidos con fondos INAME (hoy INAU). En el 2007, de los 298 convenios, 114 se
sostenían con fondos Infamilia/Bid ; los restantes se sostenían con fondos INAU.
38
Creado por Decreto Presidencial 515/988 del 17/08/88
Creado por Res 21/10/88
40
Resolución del Poder Ejecutivo del 21/06/1990
39
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Complementando esta primera línea de acción, “se producen ajustes en un conjunto de
servicios sociales dirigidos a grupos poblacionales específicos: niños, adolescentes,
jóvenes, grupos de género, etc., en situación de vulnerabilidad social” (Midaglia, Serna,
Rivero, 2010: 19). Éstos se financiaban con recursos nacionales y eran gestionados por
organismos especializados según problemas abordados.
b) La segunda línea de acción, correspondió a “la reformulación de las principales políticas
sociales, fundamentalmente aquellas vinculadas a la esfera del trabajo – reforma de la
seguridad social - y las asociadas a las funciones secundarias del estado – reforma
educativa. En el primer caso, se produjo la entrada del mercado o agentes privados en la
provisión de estos bienes. Respecto a los tradicionalmente servicios sociales no
contributivos, se verificaron una serie de reformulaciones, que tendieron a extender el
papel del Estado en esos campos sectoriales” (Midaglia, Serna, Rivero, 2010:21-20). Este
proceso reformista supuso un cambio en la clásica matriz uruguaya de bienestar y
protección en lo que respecta tanto a las opciones como a las formas de implementación
de las políticas sociales. En este punto cabe destacar la investigación realizada sobre la
situación operacional e institucional de las políticas sociales en Uruguay (Midaglia, Borsani,
1993), que deja en evidencia la falta de investigación, evaluación y coordinación de las
políticas sociales en el país hasta esa fecha.
Concomitantemente se desplegaron acciones de relevancia en políticas de protección a la
infancia, entre las que merecen especial consideración aquellas vinculadas al campo de la
educación y a redefiniciones de las transferencias monetarias, a través del Programa de
Asignaciones Familiares.
En lo que refiere a la educación, en el marco de la Administración Nacional de Educación
Pública, se establece: la universalización y posterior obligatoriedad, en 1996, de la
educación inicial a partir de los 5 años y la universalización a partir de los 4 años. Junto a
estas acciones, comienza la implementación de las escuelas de tiempo completo (ETC),
que extienden el horario escolar hasta 8 horas e intentan ampliar la propuesta educativa y
se produce la redefinición del Programa de Alimentación escolar.
Cabe mencionar que el Programa de Alimentación Escolar tuvo por cometido atender la
alimentación de niños en las escuelas públicas provenientes de hogares en situación de
pobreza. Este servicio abarcaba desde una comida diaria, en las instituciones de 4 horas,
que eran la mayoría, hasta tres al día en la reciente incorporada modalidad de escuelas de
tiempo completo. Se establecieron indicadores para priorizar las escuelas que tenían que
incorporar este servicio y para el monitoreo en los aspectos alimentarios nutricionales.
Entre los indicadores se encontraban: nivel educativo de la madre; desocupación del jefe
de hogar; hacinamiento; censo de la talla y el peso en los niños; tipo de menú, entre otros.
Todos estos proyectos se instalan en el marco de la llamada “Reforma de Rama”, en
alusión a su promotor Germán Rama, para entonces presidente del Consejo Directivo
Central (CODICEN), de la Administración Nacional de Educación (ANEP) y ex Director de la
Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), en Montevideo.
Estas propuestas instalan ciertos avances en materia de equidad. Por un lado las escuelas
de tiempo completo comienzan a funcionar en los llamados “barrios de contexto crítico”
siendo, desde una perspectiva de equidad de género, una contribución al potencial ingreso
130
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
de la mujer al mercado de trabajo. Por otro, la extensión de la educación inicial permitió
el aumento del ciclo educativo para los niños que provenían de hogares de ingresos
medios y bajos. A su vez a través del Programa de Alimentación Escolar se pretendía dar
respuesta a los problemas nutricionales presentes en dicha población (baja talla para la
edad, riesgo de obesidad y sobrepeso). Estos programas no fueron suficientes para
obtener las metas esperadas, lo que se reflejó en una escasa modificación en las
tendencias crecientes de las tasas de repetición, rezago y deserción; si bien la
matriculación aumentó, no lo hizo a la par de los egresos ni de los resultados académicos.
A ello se suman las críticas desde el gremio de maestros y en algunos casos también desde
la población general, dirigidas particularmente a problemas en la implementación de la
universalización de 4 años y la obligatoriedad de 5 años, que iban en detrimento de la
calidad en educación inicial, de larga tradición en el país. A modo de ejemplo se menciona
la falla en una adecuada estimación de la respuesta masiva de la población, lo que
condujo a que los espacios físicos y recursos humanos resultaran insuficientes, los grupos
de niños fueran numerosos y los jardines de educación inicial no alcanzaran. Ello obligó a
instalar grupos de niños de 4 y 5 años en escuelas primarias.
A lo antes expuesto es necesario agregar que en los primeros años de la década del 90, el
número de años y las exigencias curriculares para la formación de los Maestros se
redujeron.
El Programa de Asignaciones Familiares, de transferencias monetarias condicionadas para
familias con hijos menores de 18 años, por su parte, existe en el Uruguay desde 1943. A lo
largo de los años, pasó por diferentes modificaciones hasta la época actual, de acuerdo a
los momentos histórico - políticos, sociales, económicos por los que transitaba el país.
Surgió como beneficio universal para todos los trabajadores formales con hijos menores
de 18 años, que concurrieran a la escuela. Como ejemplo de los vaivenes que presentó
esta política, se enuncian las siguientes redefiniciones: en el año 1995 se focaliza la
prestación en las personas con trabajo formal, que con hijos a cargo y escolarizados
percibieran menos de diez salarios mínimos nacionales, definiéndose además franjas
diferenciales en el monto de la asignación según el ingreso total del asignatario. Hacia el
año 2000, el sistema es nuevamente modificado e incluirá a todos los hogares de menores
recursos con hijos escolarizados, sin el requisito de que el asignatario sea un trabajador
formal, siempre que cumpla con alguna de las siguientes condiciones: hogar monoparental
con mujer jefa; desocupado que dejó de percibir el subsidio por desempleo; mujer
embarazada. Se mantienen los requisitos de asistencia al sistema educativo de los
menores y concurrencia a los controles médicos en el caso de las mujeres embarazadas.
De este modo un número considerable de niños que hasta el momento se encontraban
fuera de la población destinataria del beneficio, pasan a estar incluidos en él. En el año
2004, quedarán incluidos en la prestación todos los hogares con hijos menores
escolarizados, con ingresos inferiores a los tres salarios mínimos, hecho que supuso una
clara ampliación de la cobertura. La última redefinición se da en el marco del Plan de
Equidad que se detallará más adelante.
A pesar de la amplia cobertura que el programa de asignaciones brindaba, presentaba
escasa incidencia en las condiciones de pobreza de las familias, en función, entre otros
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
aspectos, de que el monto de la prestación era sumamente bajo. Aún así, algunos
investigadores señalan que sin las asignaciones familiares, la pobreza en el total de la
población en general, hubiera sido hacia el año 2003 un 1% mayor que la que en ese
momento existía y en el total de la población de niños un 1,19% mayor. (Amarante y otros:
2005).
En los últimos diez años, el ingreso de los hogares uruguayos ha experimentado fuertes
variaciones, que han dado lugar a movimientos en los indicadores económicos de pobreza
y desigualdad, dando cuenta de cambios en los niveles de bienestar de la población.
Durante el año 2002 el país experimenta una de las crisis económicas más profundas de su
historia, y la recuperación económica, iniciada a mediados del 2003, no se hizo visible en la
evolución de los ingresos de los hogares hasta fines del 2005. Según Amarante y Vigorito
(2010) en 2006 se detecta una reducción de la pobreza medida por la Línea de Pobreza (LP
2002 del Instituto Nacional de Estadística), que continúa en los años siguientes, lo que no
necesariamente implica cambios en la desigualdad de ingresos A pesar de ello, el uso de
otros indicadores muestran que este descenso puede ponerse en tela de juicio en la
medida en que no refleja las verdaderas condiciones de bienestar de la población y mucho
menos aún de los niños ni da cuenta de la exclusión y la fragmentación social, tal como se
analizó exhaustivamente en el primer capítulo. Aún en términos de ingresos, la pobreza
seguirá afectando especialmente a los sectores más jóvenes de la sociedad.
b. Políticas sociales e infancia en los últimos años
A partir de marzo del 2005, asume por primera vez en el Uruguay el gobierno del Frente
Amplio. Las políticas sociales que se llevan adelante en este período se pueden presentar
para su análisis a través de dos etapas que se denominan: Plan de Atención Nacional a la
Emergencia Social (PANES) y Plan de Equidad (PEQ).
d)
e) Plan de atención a la emergencia social (PANES)
El PANES comprende la primera etapa y se plasma a través de la Ley 17.869. Se trata de
una política claramente focalizada que se caracteriza por dar prioridad a la atención de las
personas en situación de extrema vulnerabilidad social, a través de respuestas inmediatas
que, de acuerdo al gobierno, no podían dilatarse en el tiempo. Comienza a implementarse
en marzo del 2005 y finaliza en diciembre del 2007, donde se engarza con el Plan de
Equidad.
Sus objetivos fueron: _ Proporcionar a los hogares participantes del PANES oportunidades
y herramientas de mediano plazo para salir de su condición de pobreza extrema, exclusión
social y económica. _ Implementar estrategias que contribuyan a que los hogares
participantes no vuelvan a caer en situación de indigencia. _ Brindar asistencia contingente
mediante transferencias monetarias y alimentarias, intervenciones en educación, salud y
estado de la vivienda. _ Integración de los hogares en situación de extrema pobreza a
través de intervenciones de capacitación, (re) educación y (re) alfabetización_ Integración
de los participantes mediante experiencias de participación social (ciudadanía activa) y
laboral. 41
41
http://www.mides.gub.uy/innovaportal/file/2137/1/uruguay_vc.pdf
132
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
El Plan se implementó a través de siete componentes: 1) Programa de Ingreso Ciudadano,
que consistió en una transferencia monetaria condicionada, dirigida a jefes y jefas de
hogar, mediante la que se pretendió garantizar la cobertura de las necesidades básicas de
los hogares en condiciones de indigencia. 2) Programa Trabajo Transitorio, que constituyó
un programa de empleo temporario (Trabajo por Uruguay) para personas que se
encontraran dentro de la población meta del PANES y que tuvieran entre 18 y 63 años de
edad, unido a actividades de capacitación y reintegración social (Rutas de salidas). 3) Plan
Alimentario Nacional, dirigido a personas con déficit nutricional; a familias con menores
de 18 años y/o mujeres embarazadas en situación de extrema pobreza y a mujeres en
período de lactancia en situación de alto riesgo nutricional. Se implementó a través del
Instituto Nacional de la Alimentación (INDA) por intermedio de una Tarjeta Alimentaria,
para el consumo de alimentos y productos de limpieza, cuyo monto variaba entre 14 y 38
dólares por mes, dependiendo de la composición del hogar. 4) Programa Emergencia
Sanitaria, a partir del cual se desarrollaron acciones de prevención y asistencia en el primer
nivel de atención, dirigidas particularmente a aquellas personas que se encontraran en
condiciones de riesgo sanitario; por ejemplo: carnet de compromiso sanitario para control
de niños y niñas menores de 14 años y mujeres embarazadas. 5) Programa de Educación
en Contextos Críticos, que tuvo por finalidad apoyar a escuelas y liceos ubicados en zonas
de contexto crítico, a través de mejoras en su infraestructura, en la dotación de materiales
de apoyo, ampliación y reforzamiento de la cobertura alimentaria. 6) Programa
Asentamientos Precarios y Pensiones, dirigido a atender las necesidades más urgentes de
la vivienda, mejorando las condiciones de la misma.7) Programa de Alojamiento a
Personas en Situación de Calle, a partir del cual se habilitaron refugios nocturnos para
personas que se encontraran en dicha situación, cuyo antecedente fue el Plan Frío Polar o
Plan Invierno, desplegado en años anteriores por la Intendencia de Montevideo.
En la Ley 17.869 se establece también la población objetivo. La misma comprendería a
aquellos hogares cuyos ingresos mensuales por todo concepto (exceptuándose las
Asignaciones Familiares y prestaciones por invalidez) fueran igual o menor a $U 1.300 por
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
persona (USD 52 a marzo del 2005) y tuvieran carencias críticas en sus condiciones de vida.
Estas últimas se determinaron en base a un indicador de bienestar de los hogares (proxy
means test), llamado Índice de Carencias Críticas (ICC) que ya fuera descripto en otra parte
del este trabajo. El mismo permitía llegar a una aproximación sobre el nivel de bienestar
del hogar mediante variables que fueran difíciles de manipular por parte del postulante y
que no estuvieran tan sujetas a variaciones cíclicas como el ingreso. En dicha Ley, también
se establecía que la transferencia era condicional a que el hogar cumpliera con los
requisitos de asistencia escolar de niños y adolescentes hasta 14 años y con la realización
de controles de salud para niños y embarazadas. De acuerdo a informes del Ministerio de
Desarrollo Social, el monitoreo de estas condicionantes no llegó a realizarse de manera
intregral y sistemática.
El Programa de Ingreso Ciudadano fue el componente más extendido del conjunto de
intervenciones del Plan, a la vez que puerta de ingreso de los otros componentes.
Consistió en una transferencia monetaria de pesos uruguayos $U 1.360 (USD, 54)
mensuales, independientemente del número de integrantes del hogar, por un período
máximo de 2 años 9 meses.
El PANES se evaluó en sus diferentes dimensiones. Por medio de los estudios de
focalización se analizó la eficiencia horizontal y vertical lograda. La eficiencia horizontal
refleja el nivel de cobertura de la población objetivo mientras que la eficiencia vertical
muestra en qué medida la prestación alcanzó a personas que no eran elegibles. Los
mecanismos de selección de la población se estudiaron a través de dos encuestas de
seguimiento realizadas por el Dpto. de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales, y por
el Dpto. de Estadística de la Facultad de Ciencias Económicas, (Universidad de la
República) a un grupo de tratamiento y a un grupo control. El análisis puso de manifiesto
que la población atendida se acercó a la población objetivo. Los diferentes indicadores de
focalización revelaron una fuerte concentración de la prestación en los hogares de
menores ingresos. Con respeto a la cobertura, se detectó que un porcentaje significativo
de la población objetivo no fue incluida en el plan debido a diferentes razones, en parte
por errores de focalización y en parte a que dichos hogares no solicitaron su inclusión. Si
bien la clara identificación de las motivaciones para no solicitar el ingreso por parte de los
hogares potencialmente elegibles requeriría un estudio en profundidad, las hipótesis
planteadas refieren tanto a la desinformación por parte de la población, como al rechazo a
quedar estigmatizados (Amarante, Vigorito, 2010).
Por otra parte, acerca de los efectos directos sobre la pobreza, indigencia y distribución del
ingreso de las transferencias, a través de diversos estudios que realizaron simulaciones
estáticas, se encontró que de no existir el Plan, la incidencia de la indigencia en el 2006
hubiera sido un 30% mayor (Arim y Vigorito, 2006). Debido a su alta focalización y al
monto mensual de la transferencia, su efecto sobre el alivio de la pobreza fue muy escaso:
1,4%. Éste fue considerablemente mayor en la brecha y severidad de la pobreza. El ingreso
ciudadano redujo moderadamente la desigualdad en la población pobre, especialmente en
los hogares de menores de 18 años (Amarante y Vigorito, 2010).
La evaluación de impacto abarcó dimensiones tradicionales (comportamiento laboral,
asistencia escolar, bienes durables) y otras dimensiones relacionadas con la autonomía de
las personas (participación, derechos, decisiones intra - hogar, salud, expectativas y
134
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
opiniones, entre otras áreas que la intervención pretendía afectar). Con relación a cambios
en la asistencia a Centros educativos y al trabajo infantil y adolescente, el PANES no tuvo
efectos significativos. En materia de salud, se constató un aumento en los controles de
niños menores de 5 años y en los controles dentales a mujeres embarazadas, sin
determinarse el carácter transitorio o permanente de estos cambios. No se detectaron
impactos sobre indicadores de mercado de trabajo, pero tampoco no deseados en relación
a la participación laboral. Al analizar en detalle, por grupo de población, se encontró un
efecto negativo sobre las horas trabajadas por las mujeres, especialmente en el interior
del país. Se detectó un efecto débil y de signo negativo sobre la probabilidad de ser
ocupado formalmente, pero el mismo no resultó robusto a las diferentes especificaciones
de la estimación. Asimismo, se encontró un efecto positivo relacionado con las condiciones
de la vivienda, que fue detectado sólo en la segunda encuesta. No se hallaron efectos
positivos sobre la acumulación de electrodomésticos y otros bienes durables, lo que
podría deberse a la temporalidad de los pagos y al monto. Tampoco se revelaron
diferencias entre los participantes del Plan y el grupo control acerca del conocimiento
sobre sus derechos. Los hogares que ingresaron al PANES, presentaban mayor optimismo
acerca del futuro y mayor aprobación del gobierno del momento en relación al anterior
que los del grupo control. Por otra parte, los participantes del Plan expresaban mayor
desacuerdo en recibir la transferencia en alimentos que quienes no resultaron
seleccionados.
Los datos recogidos por estas evaluaciones constituyeron información relevante para re –
pensar los objetivos y amplitud de los programas de transferencias, tales como el nuevo
sistema de Asignaciones Familiares, así como también sobre la pertinencia, posibilidades y
limitaciones de los instrumentos de focalización, al mismo tiempo que se reafirmaba la
relevancia de las evaluaciones periódicas. Se dejó en evidencia una brecha entre la
magnitud de los objetivos del Plan, su carácter temporario y los dispositivos desplegados,
planteando la interrogante de si se pueden alcanzar objetivos de inclusión social en un
lapso de tres años, con una población en condiciones de privación extrema. También se
reconoció que el predominio de los componentes de transferencias (ingreso ciudadano y
tarjeta alimentaria) obedeció a las facilidades de implementación inherentes a este tipo de
intervención, con relación a otras de naturaleza más compleja, aspecto fundamental a
considerar cuando los planes son acotados en el tiempo (Amarante y Vigorito: 2010).
El PANES en el año 2006 llega al 10,4% de la población del país. Ese mismo año, del total
de hogares con menores de 18 años pertenecientes al primer quintil de menores ingresos,
el 67,5% percibía Ingreso Ciudadano o Asignaciones Familiares, pero también estaban “los
sin –derechos- en tiempo de espera”. En el mismo año un 16,1% de los hogares del primer
quintil de menores ingresos declaraba que no había recibido ningún tipo de prestación o
transferencia monetaria” (Serna: 2010 y 2008)
Este Plan finalizó en diciembre del 2007, pasando las personas en situación de indigencia
de un 3,9% en diciembre del 2004, a 1,7% del total de personas, al finalizar el PANES,
según las mediciones clásicas por Línea de Pobreza (Mirza,C: 2010).
f) El Plan de Equidad (PEQ):
A partir de la mejora de los indicadores sociales nacionales, el gobierno frenteamplista
consideró que existía un contexto político favorable para repensar la matriz de protección
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
y bienestar, elaborando el PEQ como un paso importante hacia la reconfiguración de dicha
matriz. El diseño fue producto del trabajo, a lo largo de un año y medio (desde marzo del
2006), de todo el gobierno nacional. Su publicación y presentación se realizó en el mes de
octubre del 2007, entrando en vigencia el 1 de enero del 2008. Consiste en una estrategia
de mediano y largo plazo orientada a actualizar la matriz de protección existente, a partir
del diagnóstico de los nuevos problemas sociales y de la identificación de los soportes y
malla de protección social pre - existentes. Define como objetivos estratégicos: 1. Mejorar
los niveles de equidad entre generaciones, géneros y etnias. 2. Consolidar y ampliar una
red de asistencia social con la finalidad de impedir aumentar la cronificación de
situaciones de pobreza e indigencia. 3. Articular dicha red al conjunto de prestaciones de
las que el país ya dispone, conformando así un único y renovado sistema de protección
social.
Abarca al conjunto de la población y no solamente a los sectores en situación de
vulnerabilidad socioeconómica, aún cuando éstos siguen siendo los grupos prioritarios en
términos de acumulación de intervenciones estatales. Es decir, se postula la aplicación del
criterio de focalización como “subsidiario al de universalidad”. La formulación de sus
lineamientos es sine die, por lo que no se determinan plazos de extinción de beneficios,
programas o prestaciones sociales.
PLAN DE EQUIDAD (PEQ). 2008-
Es en el marco del Ministerio de Desarrollo Social, que el Gabinete Social y el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales se constituyeron en responsables del
documento del PEQ. Se destaca la incorporación en ambas instancias de autoridades del
Ministerio de Economía y Finanzas. Lo anterior, junto a la existencia de acuerdos básicos
programáticos y normativos del partido de gobierno, facilita los consensos políticos en
torno a los problemas prioritarios y sus posibles soluciones. Cabe mencionar, que lo mismo
se aplicará posteriormente a la Estrategia Nacional para La Infancia y Adolescencia 2010 –
2030. En forma paralela al PEQ se desarrolla el debate Nacional sobre seguridad social,
136
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
que culmina con un conjunto de propuestas a corto, mediano y largo plazo. Algunas de
ellas se incluyen en el PEQ y por ende en la Ley de rendición de cuentas del año 2007 y al
igual que el PEQ, comienzan a regir a partir del 1° de enero del 2008.
El PEQ se apoya e incluye dos pilares: uno no contributivo o Red de Asistencia e
Integración Social y el otro, de tipo estructural de la Matriz de protección social. Como
componentes de tipo estructural se señalan: a) la Reforma Tributaria como una
herramienta para promover mayor equidad en la distribución de la contribución de los
distintos sectores sociales; b) La Política de Salud, orientada a cambiar el Sistema Nacional
de Salud en tres ejes: modelo de atención, modelo de gestión y modelo de financiamiento;
c) La Política de Vivienda, entendiendo el acceso a la vivienda digna como un derecho
inalienable; d) La Política Educativa, desde la cual se plantea entre otros, ampliar la
cobertura en educación inicial con el establecimiento de la obligatoriedad a partir de los 4
años hasta el Tercer Año del Ciclo Básico, evitar la deserción en la educación media y
mejorar los rendimientos en educación media y secundaria y aumentar el número de
Escuelas de Tiempo Completo. Cabe mencionar aquí que concomitantemente se elabora
la nueva Ley de Educación (N°18.437); y e) el Plan de Oportunidades y Derechos,
orientado a revertir las desigualdades que afectan a las mujeres, aspirando a promover
una efectiva igualdad entre hombres y mujeres.
Como componentes de la Red de Asistencia e Integración Social se destacan:
a) un sistema de transferencias monetarias para los sectores más desfavorecidos,
mediante la reformulación de instrumentos ya existentes como las Asignaciones Familiares
(AFAM) y las Pensiones a la Vejez, o nuevos como la tarjeta magnética para la adquisición
de alimentos. Los cambios en las AFAM (Ley 18.227) consisten en: (i) el incremento del
monto, que pasa de $U 250-US12- a una escala progresiva decreciente en función del
número de hijos a cargo. Para los niños en edad escolar pasa a $ 764 -US36- por niño,
hasta un tope de $ 3.509 -US165,5- mientras para los hijos que concurren a secundaria a
$U 1.091-US51,5- por adolescente hasta $4.775 -US 225- en caso de tener 7 hijos; (ii) la
titularidad del tributario, ahora preponderantemente femenina y (iii) el cobro de la
prestación mensualmente. Se mantienen las condiciones para recibir la prestación
(asistencia a Centros educativos y controles de salud hasta los 18 años). En cuanto a la
tarjeta magnética, se dispusieron más recursos para reforzar la transferencia de ingresos a
las familias con hijos a cargo y también se estableció un escalonamiento progresivo
(monto básico $ U 479 –US 22,6- por hijo hasta un tope de $U1.287 - US 60,7-). Además,
se le dio mayor libertad de elección a los beneficiarios, apostando a la responsabilidad
individual y familiar en las pautas de consumo, basados en la información proveniente de
los proveedores, lo cual indicaba la racionalidad de las mismas.
b) Desarrollo de políticas intersectoriales para aumentar la cobertura socioeducativaeducativa para niños entre 0 y 3 años, fundamentalmente a través del aumento de la
cobertura del Plan CAIF. La misma se acompañó de mejoras en la calidad de la atención a
través de: reformulación de los objetivos, incorporación de nuevas propuestas de
intervención en pro de la integralidad de las acciones (programa de atención a las
embarazadas e intervenciones en el hogar); mejoras edilicias de Centros existentes y
construcción de nuevos Centros; mejoras salariales para los trabajadores; certificación en
la formación básica en primera infancia de los educadores por el Centro de Formación y
Estudios de INAU; incorporación en todos los Centros de equipos Técnicos
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
interdisciplinarios (maestros de educación inicial, psicólogo, trabajador social y
psicomotricista); incorporación en los Centros de un set mínimo de material didáctico;
formación en gestión financiera y de recursos humanos a los representantes de las
Organizaciones de la Sociedad Civil, entre otros. También se fortificó la intersectorialidad e
interinstitucionalidad, con las firmas de los convenios con el Ministerio de Salud
Pública/ASSE, Ministerio de Desarrollo Social e INAU (7/10/2008), y con la Administración
Nacional de Educación Pública /Consejo de Educación Inicial y Educación Primaria (2002), y
se fortaleció el convenio ya existente con el Instituto Nacional de Alimentación para
mejorar la integralidad de las acciones y la continuidad de las prestaciones.
Para este quinquenio se ha planteado la universalización de 3 años y se comenzó con los
jardines de tiempo extendido, habiendo, a setiembre de 2012, 10 en funcionamiento.
Éstos tienen un horario de 10 a 17 horas, con una propuesta más abarcativa y
diversificada. La misma consiste en 4 horas de actividades pedagógicas con un Maestro de
educación inicial y el resto del horario se completa con actividades de educación física y
talleres. Los talleres son propuestos por cada escuela, así como la selección de los
profesionales que los implementan.
c) Expansión de dos programas de inclusión educativa:
I) Programa Maestros Comunitarios ( bajo la responsabilidad de la Administración
Nacional de Educación Pública (ANEP) y el Programa Infamilia del MIDES) para mejorar el
rendimiento y asistencia de los niños en las escuelas públicas de educación primaria; El
programa plantea un conjunto de estrategias pedagógicas innovadoras que al tiempo que
impactan en los aprendizajes de los alumnos, habilitan otras formas de actuar de la
escuela como colectivo, tanto en la relación con los niños, las familias y la comunidad
como al interior de la comunidad educativa
II)Programa Aulas Comunitarias-PAC- (co-ejecutado por dos organismos estatales: por un
lado, el organismo rector en materia educativa, la Administración Nacional de Educación
Pública (ANEP) –a través de su Consejo de Educación Secundaria (CES)- y, por otro, el
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) - a través de su Programa Infamilia.) para la
reducción de la tasa de deserción y repetición de adolescentes de 12 a 15 años que se
encuentran fuera del sistema de educación formal por abandono, no culminación o no
iniciación del primer año de secundaria.
Los resultados positivos obtenidos en las evaluaciones de ambos programas en su etapa
piloto, determinaron su transferencia desde el Ministerio de Desarrollo Social y su
asunción por la Administración Nacional de Educación Pública a partir del 2008, “con el
objetivo de cristalizarlos como una nueva tipología de intervenciones específicas y
focalizadas, supeditadas y subsidiarias de las orientaciones universalistas de la educación
pública” (Mirza, 2010:310
Por otra parte, dentro de las llamadas políticas TICs, cabe mencionar al Plan CEIBAL,
(Proyecto de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea).
Se origina el 18 de abril de 2007 por Decreto del Poder Ejecutivo (144/0007). Es
intersectorial y cuenta con una Comisión de Políticas integrada por el Laboratorio
Tecnológico del Uruguay (LATU-organismo paraestatal-), el Ministerio de Educación y
Cultura (MEC), la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL), el Consejo de
138
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Educación Inicial y Primaria (CEIP), el Consejo Directivo Central de la Admninistración
Nacional de Educación Pública (CODICEN/ANEP), la Agencia Nacional de Investigación e
Innovación (ANII) y la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información
(AGESIC). De ésta depende la Comisión de Educación, quien define lo inherente al proceso
educativo. El Plan consta de dos proyectos integrados: uno general y otro pedagógico. El
primero, tiene por objetivos: a) Contribuir en los procesos de democratización del
conocimiento y de inclusión digital, con el fin de disminuir la brecha existente, para
posibilitar un mayor y mejor acceso a través de recursos digitales, a la educación y la
cultura. b) Contribuir en la potenciación de la educación pública del país. Los objetivos del
segundo son: a) Contribuir a la mejora de la calidad educativa mediante la integración de
tecnología al aula, al centro escolar y al núcleo familiar; b) Promover la igualdad de
oportunidades para todos los alumnos de Educación Primaria dotando de una
computadora portátil a cada niño y maestro; c) Desarrollar una cultura colaborativa en
cuatro líneas: niño – niño, niño –maestro, maestro – maestro y niño – familia y escuela; e)
Promover la literacidad y criticidad electrónica en la comunidad pedagógica atendiendo a
los principios éticos.
A partir del 2011, el Plan Ceibal se extendió al conjunto de la Educación Inicial. El programa
se denomina “Un ceibal para el Jardín” y la diferencia con las Escuelas Primaria radica en
que las computadoras no son personales. En cada Escuela y Jardín, se instaló un Taller de
computación, con aproximadamente 50 computadoras. Recientemente el Plan comenzó a
extenderse a la enseñanza media a lo que se agrega que se facilitó una laptop a cada
estudiante de magisterio y profesorado. En los hechos aún es poco lo que ofrece el Plan
CEIBAL, es acceso, pero al mismo tiempo tiene características que desbordan la mera
conectividad, y que hacen posible afirmar que en el futuro, producto de sus grandes
potencialidades, pueda convertirse en parte en una estrategia global de inclusión social”
(Morales, S : 2010)
g) Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA)
En el marco de los lineamientos políticos establecidos por el Plan de Equidad, desde el
Consejo Nacional de Políticas Sociales se discutió y diseñó con representantes de diversos
sectores de la sociedad uruguaya la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia
2010 – 2030. Plantea orientaciones estratégicas que permitan direccionar el diseño y
formulación de las políticas de mediano y largo plazo que trasciendan lo coyuntural. Desde
sus principios orientadores se la concibe como un componente fundamental de una
estrategia de desarrollo social, que debe estar fundada en un enfoque de derechos, y
promover la equidad en los planos de género, intergeneracionales y territoriales. Dentro de
lo que son los lineamientos estratégicos de la ENIA, se destacan: a) el apoyo a la familia
(sea cual sea su conformación y con la finalidad de que la crianza de los niños se realice con
el apoyo social adecuado), b) la protección a la primera infancia 42 (en términos de
alimentación, cuidados sanitarios, estimulación oportuna y educación inicial), c) el
fortalecimiento y transformación del sistema educativo (de modo de mejorar su calidad y
adaptarlo a las nuevas realidades familiares y sociales), y d) el fortalecimiento del sistema
de protección para prevenir situaciones de maltrato, abuso y/o explotación infantil.
42
Por convención y en nuestro país, abarca el periodo comprendido entre los 0 y los tres años de edad.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Por otra parte, el Uruguay se encuentra hoy ante el desafío de la construcción de un
Sistema Nacional de Cuidados, en fase de diseño, que incluye específicamente a la
población en situación de dependencia: primera infancia, vejez y discapacidad. Para la
primera infancia, en el diseño, el Estado se posiciona en un rol de mayor protección al que
hoy tiene, para garantizar el cuidado de todos los niños de temprana edad. En nuestro país,
ésta aún es una tarea fuertemente familiarizada y feminizada. Se aspira a mejorar las
posibilidades de acceso de muchas mujeres al empleo, así como a avanzar en los niveles de
equidad: de ingreso y entre géneros. Las acciones propuestas son: a) Políticas de
fortalecimiento a las familias en el cuidado de sus hijos, durante el primer año de vida, a
través de la asignación de licencias maternales y paternales; b) para la franja etarea de 1 a
3 años, política de fortalecimiento a las familias en el cuidado de sus hijos desde una
apuesta a la atención en centros infantiles de calidad, ya sean públicos o privados. En los
primeros ampliar la cobertura con calidad de los servicios existentes (Plan CAIF, Centros
infantiles de INAU, Jardines Públicos -universalización de 3 años) y para los segundos, a
través subsidios estatales transferidos a las familias, avanzando hacia la universalización de
la atención educativa de los niños a partir del año.; c) para familias en condiciones de
vulnerabilidad, se propone en forma complementaria, una política de proximidad que las
apoye en lo relativo a pautas de crianza, desarrollo infantil, crecimiento y derivaciones
oportunas, la formación de agentes comunitarios y la extensión del beneficio de la Tarjeta
Alimentaria.
Para el fortalecimiento de las familias surgen dos nuevos programas: Uruguay Crece
Contigo (UCC) y Equipos Territoriales de Atención a las Familias (ETAF) cuyo diseño se ha
finalizado y se encuentran en los primeros pasos del proceso de implementación durante
el año 2012 (ver cuadro anexo)
h) Gasto Público Social (GPS)
El GPS continua creciendo en el Uruguay en términos reales: en el año 2009 es 6.1% mayor
que en el año 2008. La tendencia al alza se distribuye en: educación (16,3% más); gastos
no convencionales y Direcciones generales 43 (9,2%); Salud (6%). En relación al GPS total,
seguridad y asistencia social explican la mitad de éste; salud el 21%; educación el 18%;
Vivienda el 7%; y Gasto no convencional y Direcciones Generales el 6%. La macroeconomía
del GPS con relación al PBI pasó del 21,7% al 23,3%.
El aumento del GPS en el año 2009, es 5 veces mayor que en el 2002, tendencia que se
mantiene hasta hoy. En el año 2004, se gastaban 800.000.000 de dólares, ahora se gasta
4.000.000.000 de dólares, es decir 5 veces más y la ley de Rendición de Cuentas del 2012
plantea un incremento en 100.000.000 de dólares más. El incremento es atribuible al
contexto favorable que desde el punto de vista económico vive el país y a la definición
política desde el gobierno. La solidez económica es una condición necesaria pero no la
única; en los años 90 el país tenía crecimiento económico sostenido pero no hubo
voluntad política para incrementar el GPS. También el GPS en infancia en relación con el
GPS total muestra una tendencia creciente. En 1996 alcanzaba el 17,4% del total; en el
2004 llegaba al 23,3% del total y en el 2009 al 30,2% del total (Aznar, Llanes, Sienra: 2009)
43
Corresponde al gasto en componentes culturales, religiosos, investigación, deportes, y secretarías.
140
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Logros, desafíos y nudos críticos del PEQ, en relación a la infancia
El análisis del conjunto de políticas descriptas puestas en marcha en los últimos 5 años, en
el marco del PEQ, permite identificar avances que deben ser destacados así como nudos
problemáticos que merecen especial atención.
Políticas estructurales
- Política de salud
La creación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) junto con el Fondo Nacional de
Salud (FONASA) implica un avance en materia de equidad, en tanto intenta asegurar acceso y
cobertura sanitaria de calidad al conjunto de la sociedad. Estableció una Canasta Básica de
Prestaciones para todos los efectores tanto del sub sector público como del sub sector privado
y el cumplimiento de metas asistenciales básicas para mejorar la calidad de la atención de
todas las embarazadas y niños. Se implantó el control de salud gratuito para todos los niños en
todas las instituciones, públicas y privadas, para facilitar el acceso. En el 2010, el 99,1% de los
menores de 14 años del país estaban incluidos en una institución de salud. Esta cobertura por
prestadores de salud se distribuye de la siguiente manera; 36,0% en el subsector público
(ASSE/MSP), 56,3% en el subsector mutual y un 6,7% en otros, quedando sin asistencia el 0,9%
del total de la población menores de 14 años (INE, 2011). Se fortalecieron el Programa
Nacional de Salud de la Niñez y el Programa de Salud de la Mujer en situación de embarazo. Se
rediseñó e implementó: el Carnet del Niño, Carnet de la Niña, y el Carné Adolescente, con una
perspectiva de salud integral, de derecho y género, y se elaboró la Guía Nacional de Vigilancia
del desarrollo del niño y de la niña desde el nacimiento a los 5 años. La jerarquización del
primer nivel de atención va en consonancia con un cambio de paradigma.
Sin embargo, tanto en el sub sector público como en el sub sector privado, la
efectivización de este cambio paradigmático es incipiente y los indicadores disponibles
muestran aún un panorama desigual, que afecta especialmente a los sectores de pobreza.
La medida de la tasa de mortalidad infantil en niños es considerado un indicador que
resume información acerca de la calidad de la infraestructura sanitaria, el efecto del
proceso reproductivo y las condiciones ambientales, sociales, laborales y económicas de
un país; por ello se vincula directamente con los niveles de pobreza y de la atención
sanitaria. En la siguiente tabla se muestra la evolución de la TMI en los últimos 15 años.
o/oo.ooo
Comportamiento de la tasa de mortalidad infantil (1996 al 2012)
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2011
2010
2009
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, 2012 y Ministerio de Salud Pública
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
Año
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Su descenso ya había comenzado a verificarse hacia comienzos del siglo XXI. Luego de su
aumento como efecto de la crisis de 2002, la tasa de mortalidad continuó su descenso. En
el marco de los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas (ODM), Uruguay fijó para
2015 una TMI de 6,9‰. Los resultados logrados entre los años 2009 y 2010 se acercan a
las metas comprometidas. En el año 2011, sin embargo, se produjo un aumento de la
mortalidad infantil, a expensas de la mortalidad neonatal (en particular la ocurrida antes de
los 7 días de vida) y de acuerdo a los datos que se presentan, este comportamiento se
relaciona con un cambio en el perfil de nacimientos y viabilidad, asociados a la prematurez.
(Mortalidad Infantil en Uruguay 2011. MSP-2012).
Junto a las fluctuaciones de este indicador coexiste la persistencia de altas tasas de
prevalencia en otros indicadores de salud, que abarcan problemáticas asociadas al
desarrollo infantil y a la salud mental (dificultades en el desarrollo psicomotor, trastornos
disruptivos del comportamiento, dificultades de aprendizaje y fracaso escolar, maltrato
infantil, uso problemático de sustancias) que afectan especialmente a niños en situación
de pobreza.
- Política de educación
En el año 2010, la matricula de Educación inicial llega a un total 109.819 niños entre los 3 y
5 años, de los cuales el 74,5% se ubica en Jardines y Escuelas públicas y el 25,5% restante
concurre a instituciones privadas (MEC/INE, 2011). En relación a la edad, más del 90% de
los niños de 4 años están matriculados educación inicial, faltando incluir a 4.000 niños para
llegar al 100% de la cobertura. Se alcanza la meta de obligatoriedad y universalización a
partir de los 4 años según informes de ANEP/CEIEP. Igualmente se universalizó la
Educación Física para todos los niños tanto de inicial como primaria, cubriéndose las
Escuelas y Jardines de las zonas urbanas con Profesores Especializados en esta disciplina.
Otro dato a tener en cuenta, es que en el año 2002, el ratio promedio niño/maestro en
todas las escuelas era de 30 alumnos por maestro, en el año 2012 pasa a 23 niños por
maestro. Se llega a esta relación, que puede considerarse adecuada para la tarea, debido
fundamentalmente al descenso de la matrícula por los cambios demográficos que se
vienen dando en país. Por otra parte, el 98,5% de los niños que concurren a las Escuelas
Públicas del país (urbanas y rurales) poseen una computadora portátil (ceibalita) personal
y acceso a la conectividad, así como también cuentan con una notebook el conjunto de los
Maestros. En el año 2010 se habían entregado 325.651 computadoras en la enseñanza
primaria pública, para un total de matriculados en todo el país de 330.548 niños (INE:
2011), llegando a la meta establecida y constituyéndose el Plan CEIBAL en una política de
inclusión digital, al lograr socializar la informática con carácter universal.
Los resultados alcanzados en los aprendizajes en educación primaria, medidos a través del
Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), muestran que Uruguay en su
conjunto, exhibe niveles que acceden a la media regional o la superan (ANEP-CODICEN,
2009). El país obtiene el 2do puesto en matemáticas y ciencias, después de Cuba y el tercer
puesto en las pruebas de lectura. Sin embargo, al desagregar los datos por tipo y
procedencia de escuelas, se observan grandes heterogeneidades, con asimetrías
importantes. Los mejores resultados se ubican en las escuelas de zonas de contexto
socioeconómico favorable, comparado con las escuelas comunes urbanas de contextos
desfavorables. En las escuelas con población proveniente de familias de los quintiles más
142
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
bajos de ingreso sólo el 11% llega al nivel IV en las pruebas de lectura. Es de destacar que
en las mismas zonas, los alumnos que asisten a escuelas de tiempo completo (ETC) logran
resultados próximos al promedio nacional (SERCE/ UNESCO: 2008). En el mismo sentido,
un estudio en escolares de 4 y 5 años provenientes de hogares en situación de pobreza,
que asistieron a programas socioeducativos mostró que cuando éstos continuaban su
educación en Escuelas de tiempo completo, alcanzaban competencias de integración
educativa superiores a la del resto de sus pares que asistían a otras modalidades de
educación primaria (GIEP ODM: 2009)
Por otra parte, al analizar los porcentajes de egresos de la educación durante el año 2011,
por quintiles de ingresos de los hogares de procedencia de los alumnos, se encuentra que
no hay diferencias significativas en lo que refiere a la educación primaria, donde llega el
90% de la población en todos los quintiles. En contraste, en educación básica secundaria se
encuentra una diferencia de 60 puntos porcentuales a favor de los adolecentes que
egresan del 5to quintil de ingresos (90% de egresos) con relación a los del primer quintil
(30% de egresos) (INE, 2012). Lo anterior hace visible entre otros, los impactos negativos
del origen socio económico en las oportunidades para la educación. La inversión en
educación no se acompaña aún de los resultados esperados; en la enseñanza media, el
abandono y la deserción no han sido contenidos y menos revertidos en el país. Por otra
parte, quienes son retenidos por el sistema no han mejorados sus aprendizajes y persiste el
porcentaje de jóvenes que no superan el umbral mínimo de competencias exigidos, como
lo demuestran los resultados de las pruebas PISA. En relación al sexo, los resultados de
egreso muestran que culminan la educación más mujeres que varones. Esta relación se
incrementa en la educación media en 20 puntos porcentuales a favor de las mujeres,
mientras que en educación media, la diferencia a favor de ellas desciende a 10 puntos
porcentuales.
- Red de asistencia e integración social
a) Ampliación de las escuelas de tiempo completo y el Programa de maestros comunitarios
Las Escuelas de Tiempo Completo (ETC) y el Programa de Maestros Comunitarios (PMC)
han demostrado mejorar la equidad y calidad de la educación. Ambos dispositivos tienen
en común: su focalización en las zonas de prevalencia de niños en situación de pobreza y
extrema pobreza, junto a la extensión del tiempo educativo y a una propuesta pedagógica
flexible y diversificada, que incluye además de la propuesta pedagógica, educación física,
talleres lúdico –expresivos, arte, otros. Diferentes evaluaciones nacionales
(CEIP/ANEP/MIDES y Cerdan, Infantes, Vermecersch, 2007) muestran que obtienen
resultados que se acercan a los promedios nacionales, aunque sus indicadores socio
familiares son en promedio más bajos. Los niños que concurren a las ETC y provienen de
hogares con mayor deprivación, logran resultados superiores en dos competencias:
lenguaje comprensivo y en el razonamiento lógico matemático. Como ya se mencionó,
estudios realizados por el GIEP confirman estos datos. El Programa de Maestros
Comunitarios (PMC), por su pate, muestra una mejora en la proporción de alumnos que
promueven de curso, llegando en el año 2011 al 83,6% de promovidos, la tasa más alta de
promoción desde que se inició el PMC.
Junto a la ampliación de ETC y la implementación del PMC, desde la educación pública se
vienen implementando otros programas como el “Programa Tránsito”, en fase piloto,
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
diseñado para sostener la continuidad del proceso educativo, al pasar de la escuela
primaria a secundaria. (algunos estudios muestran que el 97% de los que participan de esa
experiencia se mantienen en el sistema). También se están implementando en las escuelas
los Consejos de participación, con el objetivo de promover una convivencia saludable.
Si bien en materia de educación se constatan logros importantes en el punto de partida o
“equidad en el acceso”, lo que implica que todos tienen derecho a ingresar en
determinado nivel del sistema educativo, aún hay que seguir avanzando en la inclusión
educativa, entendiendo a la misma no sólo en términos de la posibilidad de acceso al
sistema, sino también como igualdad en los resultados más allá del origen. A pesar del
déficit en materia de herramientas de evaluación de resultados, este aspecto queda
reflejado en indicadores de las trayectorias educativas (Mancebo: 2010), En el año 2008,
sólo un tercio de los jóvenes uruguayos entre 20 y 29 años de edad finalizó estudios de
educación media y el rendimiento en las pruebas PISA, más allá de las críticas que puedan
hacerse a este tipo de evaluaciones no contextualizadas, es insatisfactorio. Esta situación
desigual plantea la necesidad de seguir fortaleciendo los programas como el de maestros
y aulas comunitarias así como ampliar la oferta de escuelas de tiempo completo, que aún
son insuficientes, con una propuesta pedagógica diversificada y abarcativa. Así también se
deben resolver los problemas edilicios presentes en muchas escuelas y liceos
fundamentalmente de contextos críticos.
Un aspecto relevante es la calidad, formación de los recursos y sus condiciones de trabajo.
Las investigaciones con un diseño experimental coinciden en que los programas más
exitosos son aquellos que emplean personal calificado y adecuadamente entrenado, con
espacios de formación continua. La riqueza del desarrollo evolutivo del cerebro humano
en la etapa posnatal y su plasticidad requieren que las intervenciones sean de largo plazo y
realizadas por personal de alta capacitación técnica y emocional, con experiencia,
habilidades y capacidad de construcción de vínculos. Ello exige una fuerte inversión para
reclutar y retener, a través del conocimiento y estímulo material, recursos calificados de
alto nivel. Si bien se han fortalecido y diversificado algunos programas, otros
probablemente muy efectivos se han visto debilitados, siendo la oferta desigual durante y
después de la etapa de 0 a 5, no sólo la específica de la infancia temprana sino la que
continúa a los primeros años de vida. Se requieren docentes con apertura frente a la
diversidad, gran flexibilidad para revisar las propuestas pedagógicas, capacidad para
profundizar sobre el componente afectivo del proceso de enseñanza y convencimiento de
que todos pueden aprender. Todo lo anterior supone revisar y profundizar la formación de
los recursos humanos, reconocer que los recursos humanos juegan un rol fundamental,
que se necesita “cuidar a los que cuidan”, así como también adoptar nuevos formatos
escolares, apostar y asegurar el trabajo personalizado, entre otros, es decir romper con la
oferta homogénea, evitando el riesgo de una seudo-democratización de la educación. No
se debería perder de vista, además, que el sentido equitativo original no siempre se
mantiene cuando se llega a la implementación concreta (Mancebo: 2010). Se requiere
también, tener en cuenta la opinión y posición de los docentes al momento del diseño e
implementación de las propuestas educativas. Es necesario atender el tema salarial: “la
profesionalización del cuerpo docente pasa porque se puedan dedicar exclusivamente a su
trabajo y a la vez continuar formándose. Se ha divulgado que el 74% de los maestros
deben también dedicarse a otras ocupaciones para recibir un salario digno” (Cano: 2012,
2-3)
144
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
b) Políticas intersectoriales para la atención de niños de 0 a 3 años: Para el año 2009, el
Plan CAIF aumenta su cobertura a 333 Centros. Para el presente quinquenio (2010 – 2015)
se planifica abrir 100 Centros más, de los cuales hasta la fecha, se llevan abiertos 13
nuevos Centros CAIF. También en el presente quinquenio se prevé que los Centros CAIF
aumenten la cobertura de niños/as de 2 años y extiendan la educación diaria a niños de 1
año., a la vez que se propone la universalización de la educación inicial a partir de los 3
años en los Jardines públicos, Con estas acciones, junto al aumento de cobertura de los
Centros diurnos de INAU, se piensa llegar a casi la totalidad de los niños menores de 3
años en situación de pobreza, así como aportar al Sistema de Cuidados que está en fase de
diseño.
Se logró que el 100% de los Centros cuenten con equipos interdisciplinarios completos, con
un set mínimo de materiales didácticos y respeten el ratio adulto/ niño normatizado, con
recursos humanos formados para la implementación del conjunto de programas.
Durante el año 2010, se realizó una evaluación externa de resultados (Equipos
Mori/INAU/Plan CAIF, 2012). De la misma y de los análisis del monitoreo interno (Plan CAIF,
2010), se desprende que el Plan CAIF logra una “buena focalización en los sectores pobres,
aquellos que presentan carencias estructurales y bajo niveles de ingresos. Pero al mismo
tiempo, los datos del grupo control indican que sus vecinos que no acceden se encuentran
en situaciones aún más vulnerables y con características similares a los hogares del primer
decil de ingresos” (Equipos Mori,2012).
Con relación a los resultados en el desarrollo infantil los hallazgos muestran que: los niños
que ingresan antes de los 15 meses de edad, sostienen los porcentajes en la categoría de
normalidad esperados en una curva poblacional, llegando al 83%, mientras que los niños
del grupo control que no asisten a programas socioeducativos se ubican en un 59%.
También se constata que los niños que ingresan a partir de los 2 años obtienen mejores
resultados que los niños del grupo control sin llegar a las cifras esperadas para la población
de referencia. Mejoran el lenguaje (74% llega a la categoría de normalidad versus un 61%
del grupo control). El descenso de los resultados del desarrollo global se da a expensa de
las áreas de coordinación y motricidad; si bien alcanzan mejores resultados que el grupo
control, aún no se logran los niveles esperados, fundamentalmente en los ítems que
evalúan aspectos visuoespaciales, la praxia constructiva y la representación de la figura
humana Las niñas logran mejores resultados que los varones, como ya lo habían
demostrado las investigaciones del GIEP.
Con relación al estado nutricional, si bien se encuentra una mejoría, aún persisten niños
con sobrepeso, riesgo de sobrepeso, y retraso en la talla, cuyos valores están por encima
de lo esperado para la curva poblacional y siguen la misma tendencia observada a nivel
nacional. También se prueba que los Centros CAIF potencian factores protectores en las
familias para el desarrollo integral, y que se han constituido en referentes positivos y
soporte social para la población. Sin embargo, como ya se planteó, los Centros tienen
dificultades para captar a las familias en situación de mayor vulnerabilidad
socioeconómica, principalmente antes del segundo año de vida, las que consideran que
“son muy chiquitos para asistir a algún tipo de actividad”. Cuando éstas ingresan, su
asistencia no es continua. Los estudios del GIEP (ODM/PNUD/IM, 2008), han demostrado
que para lograr cambios en el desarrollo es necesario una asistencia mensual igual o mayor
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
a 20 días. Asimismo, se encontró también cierta inestabilidad en la permanencia de los
integrantes del equipo (inasistencias, movilidad), fenómeno que ocurre también en otros
programas: Nuestros Niños/IM, Centros Diurnos/INAU. (Ver anexo). Lo anterior se
transforma en un obstáculo para incidir en un buen proceso de desarrollo y crecimiento si
se tienen en cuenta las necesidades de los niños propias de la edad y las características del
contexto. Por otra parte, cabe destacar que se han creado instancias de formación
permanente y se ha fomentado el trabajo en equipo a través de un tiempo y espacio
dentro del horario laboral, en las cuales se constata que la formación de base de los
recursos humanos incluidos los universitarios, no proporciona hoy todas las herramientas
requeridas para intervenir en esta realidad tan compleja.
Esta problemática plantea por un lado, la necesidad de profundizar en las coordinaciones
con las instituciones formadoras de recursos y por otro, la disponibilidad de un programa
de monitoreo, sostén y acompañamiento a los equipos de los Centros que se adecue a las
tareas a cumplir. Es necesario revisar en profundidad los criterios de supervisión y el perfil
de los recursos responsables de la misma.
Por otra parte, si bien algunos de los componentes del Plan como el Programa de
experiencias oportunas mostraron resultados significativamente favorables sobre el
desarrollo infantil, las prácticas de crianza y el estado emocional materno (GIEP/Plan
CAIF/INAME, 2000) éste reduce sus efectos cuando culmina su fase piloto, se amplía la
cobertura y se extiende a la totalidad de los Centros. Una dificultad radica en poder
construir y sostener un proceso de apropiación y compromiso con la propuesta cuando
adquiere carácter masivo, venciendo la alta movilidad de los recursos humanos de acción
directa y de supervisión.
Es un nudo crítico también lograr un trabajo interdisciplinario en equipo, que sea
complementario, superando las resistencias que suelen producirse, una vinculada al
intento que una disciplina capture “la tarea” y la agote desde una única mirada y la otra,
intentar generar una nueva disciplina. (Pierri L.:2010)
Otra de las cuestiones que emerge como dilemática se refiere a cómo poder consensuar y
aprop iarse de marcos referenciales en cuestiones tales como: participación, paradigma de
la protección integral, conciencia crítica, aspectos ideológicos de las prácticas de crianza,
concepción de familia.
c) Transferencias monetarias: Recibían Asignaciones Familiares en el 2009, 571.725 niños
y adolescentes llegando en el 2010 a 573.707, avanzándose en el cumplimiento de las
metas. Sobre esta modalidad de prestación surgen muchas interrogantes aún no resueltas:
¿cuánto permiten avanzar en la reducción de los hogares en situación de pobreza, cuán
inclusivas e integradoras son?; ¿hay que apoyar a los hogares o el beneficio se debe
concentrar únicamente en la infancia?; ¿en qué grado estas prestaciones que están
vinculadas a los ingresos, por lo tanto volátiles, podrían someter a los hogares a no
incrementar sus ingresos o no declararlos para no perder la transferencia?; ¿en la medida
que los beneficiarios son niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad social y
económica, si aumenta la pobreza ¿se deben aumentar las prestaciones y viceversa?;
¿cómo se debería plantear la universalización de este subsidio, ya previsto en el diseño? A
estas interrogantes se agrega el problema de que si bien se crea desde el MIDES, en
146
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
coordinación con el Banco de Previsión social (BPS), una Unidad de Seguimiento Nacional
para dar mayor transparencia a la transferencia de las AFAM, aun no están ajustados los
mecanismos para identificar y asegurar que reciban el beneficio aquellos a los que va
dirigido y remover los obstáculos (administrativos, legales o sociales) que impidan el
ingreso, así como verificar que la población cumpla con las contrapartidas. El cruzamiento
de información entre las instituciones implicadas (MSP/ANEP/BPS) para asegurar el
cumplimiento por parte de las familias de las condiciones exigidas (inscripción y asistencia
escolar/liceal y controles de salud) ha sido tema de debate. Tiene aún dificultades y es un
déficit entre las metas previstas.
Las tarjetas magnéticas llegan, en el 2009, a 85.000 titulares de los cuales 64.000 habían
recibido el Ingreso Ciudadano (Panes) hasta diciembre del 2007. En el diseño del PEQ
estaba previsto coordinar todas las prestaciones alimentarias y a su vez sustituir la canasta
alimentaria por la tarjeta magnética todo lo cual, hasta hoy, aún no se ha logrado. Siguen
en vigencia: 1) la tarjeta magnética (MIDES/INDA/MSP/ASSE); 2) los demás programas
alimentarios nacionales de INDA: a) para Plan CAIF, b) para portadores de enfermedades
crónicas, c) para la atención a instituciones públicas y privadas, d) para el sistema nacional
de comedores que incluye una extensa red de merenderos llevados adelante por
organizaciones sin fines de lucro, a las que el INDA junto a las Intendencias le transfieren
los alimentos, e) para pensionistas a la vejez e Invalidez, f) para el Espacio adolescente; 3)
el programa de ANEP/CEIP de alimentación escolar; 4) el programa alimentario/nutricional
del Programa Nuestros Niños (Intendencia de Montevideo). Así como otros programas que
cuentan con partidas alimentarias: ASSE, Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay,
Ministerio del Interior y de Defensa. Se puede observar que coexisten al mismo tiempo
diferentes prestaciones a cargo de distintas instituciones y cuyos recursos provienen de
diferentes organismos, dirigidos a los mismos destinatarios en el caso de familias con hijos
en situación de vulnerabilidad socio económica. Sin embargo, no se ha logrado revertir la
alta prevalencia de niños con insuficiencia de hierro y bajo peso en los menores de 2, la
baja talla y los riesgos de sobrepeso y obesidad. Urge una revisión de estas prestaciones a
la luz de los resultados en el estado nutricional de los niños del país, Curuchet (2011)
manifiesta que si bien existen evaluaciones que han mostrado resultados valiosos, no
responden a evaluaciones de resultado, costo – eficiencia e impacto del conjunto de los
programas.
Como queda en evidencia, el país no tiene resuelta la institucionalidad en la cual se
desarrollan las intervenciones; de esta manera la fragmentación existente entre diferentes
actores es una restricción política en el logro de las intervenciones y ha demorado el
avance hacia la creación y consolidación de una política alimentaria nacional. Por otra
parte, los estudios del MIDES sobre las tarjetas mostraron, por un lado, la existencia de
importantes problemas de focalización, en términos de capacidad de los equipos de
campo para identificar a los destinatarios reales. Por otro, se encontraron zonas,
fundamentalmente rurales, donde no podían ser empleadas por falta de proveedores. Se
revisó también el monto, que se verificó como insuficiente, y su distribución en la medida
que hay hogares que ya no le correspondería recibirlas y otros para los cuales es
insuficiente. También se modificó la metodología de campo, haciéndola más técnica.
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Algunas reflexiones sobre el problema de la coordinación y la visión sistémica de las
políticas sociales hacia la infancia.
En líneas generales podría señalarse que en los últimos años se observan cambios en la
concepción y gestión de las políticas. En su diseño se postula la necesidad de promover la
participación, el control social, la voluntad de acciones integradas e integrales, desde una
perspectiva de derecho, junto a la relevancia a los procesos de coordinación políticoprogramática. Este fenómeno se hace visible con la creación del Ministerio de Desarrollo
Social (2005) así como en el crecimiento exponencial y el impulso dado a los espacios
institucionalizados para acuerdos intersectoriales e interinstitucionales destinados a evitar
la fragmentación programática, superposición de recursos y la ausencia de una lógica de
sistemas en la institucionalidad de lo social y de las acciones que de ellas emergen. Se
procura así dar respuesta a los diagnósticos, evitando lo que para algunos es la causa de la
ineficiencia y la ineficacia y la falta de una mirada estratégica acerca del modelo de
desarrollo deseable. Sin embargo es necesario señalar que, a pesar de las aspiraciones, se
trata de un proceso en el que identifican tensiones de causas múltiples. Por un lado, en
estos espacios confluyen o colisionan las lógicas sectoriales verticales, características de la
organización clásica del Estado. Por otro, la coordinación de políticas y programas es en sí
mismo un campo conflictivo en el que existen disputas de sentidos, de poder y entre
actores diversos que buscan incidir en las decisiones.
El logro de una coordinación que ayude a generar un sistema integrado de políticas no
depende exclusivamente de la voluntad política, de los diseños, ni de actos puntuales de
decisión a partir de los cuales se inaugure un nuevo tiempo y formas de coordinar. Entran
en conflicto diferentes fuerzas sociales, proyectos de sociedad, relaciones de poder entre
actores que buscan su lugar y concepciones a veces contrapuestas sobre la vida, bienestar,
la salud o sobre los bienes públicos. Al abordar el tema de la coordinación se abre un
abanico de interacciones entre ámbitos y actores sociales, entre ellos la relación entre
políticas sociales y económicas, entre los organismos públicos responsables de temas
sociales (educación, salud, vivienda), entre el Estado y la Sociedad Civil organizada, el
sector empresarial y organismos internacionales, entre estructuras del gobierno central y
municipal, entre organizaciones del poder ejecutivo y poder legislativo o a la interna de las
organizaciones. Esta red de relaciones se complejiza aún más cuando se analizan esto
ámbitos desde tres niveles organizacionales: el nivel de decisión política, ubicado en
diversos ministerios y organismos, que define sus orientaciones y ordena el gasto; el nivel
de gestión intermedio, dentro de esos organismos, con poder de decisión sobre programas
y proyectos y el nivel de acción y operativización en territorio. Este último nivel es uno de
los más complejos, en la medida que las dinámicas de las organizaciones que implementan
las políticas sociales y la articulación entre ellas, no sólo incluyen sus aspectos más visibles
y fácilmente objetivables (lo escrito, sus fines , misiones o procedimientos) sino que son
escenario de procesos relacionados con el comportamiento de las personas que las
integran, no siempre explícitados o analizados. Estos comportamientos, que están
muchas veces condicionados por la propia organización a la vez que influyen sobre ésta,
generan en ocasiones contradicciones entre los aspectos discursivos y las prácticas o
acciones concretas. En estos espacios de coordinación entran en juego modalidades de
ejercicio que influyen a la hora de definir programas, proyectos o acciones concretas,
priorizando ciertos intereses en detrimento de otros, otorgando mayor o menor capacidad
de acción, autonomía o dependencia a los actores o incidiendo de forma más o menos
148
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
vertical o persuasiva en la construcción de objetivos. (Pierri, L, 2012 ; Alfaro, J, Sánchez A,
Zambrano, 2012)
Lo antes expresado incide tanto en la planificación, implementación, como en los
resultados y logros de las políticas sociales; su consideración para el análisis de las mismas
es en sí mismo un desafío y dada la extensión de este trabajo apenas se menciona.
Buenos diseños de programas (desde la perspectiva de derechos, integrales,
intersectoriales, interdisciplinarios, participativos) no son en sí mismos suficientes para
abordar los problemas.
¿Cómo la perspectiva de derechos se plasma en acciones en las políticas de infancia para
la reducción de la pobreza?
Estar protegido es contar desde el inicio de la vida con un piso mínimo de derechos
garantizados, para poder desarrollarse como persona y construir una sociedad de
semejantes en el sentido de Castell (Giorgi, 2012). La condición de equidad debe buscarse,
desde la primera infancia, como condición de derechos (al desarrollo pleno, al crecimiento,
a la supervivencia), como condición de eficacia, y también de eficiencia. La mayoría de los
niños nacen con un potencial, pero la exposición a contextos adversos hace que lo vayan
perdiendo (GIEP,1996).
El Plan de Equidad y la ENIA constituyen estrategias políticas con un criterio de focalización
como “subsidiario al de universalidad”, con la manifestación expresa de sus diseñadores de
que “nadie quede librado a su suerte”. Se intenta asumir desde el Estado el papel de
Garante de los derechos, a través un conjunto de políticas y programas que involucran la
matriz de protección social, salud, educación, vivienda y Redes de asistencia e integración
social. En el país existe una declarada voluntad y decisión política para implementar y
ejecutar acciones intersectoriales e interinstitucionales desde el inicio de la vida en lo
referente a la atención y cuidado del niño desde su gestación. Se apoya a la mujer
embarazada (salud, alimentación) así como al núcleo familiar en aspectos psicosociales y
prácticas de crianza. En la perspectiva de desarrollo integral temprano, la intersectorialidad
es fundamental y se plasma con la integración de políticas de apoyo a las familias, de
cuidados tempranos, de protección social, de salud; de educación inicial. Desde el
gobierno se jerarquiza la condición de apoyo integral a la infancia temprana, y a la infancia
en situación de pobreza en particular, como estrategia de inclusión real más efectiva y
eficaz. En este aspecto se viene trabajando en la profundización del Sistema Nacional
Integrado de Salud y en la ampliación de la cobertura de políticas intersectoriales
socioeducativas para niños de 0 a 3 años (Plan CAIF; Centros Infantiles de INAU).
Articulando con éstas iniciativas, se posiciona la implementación reciente del Programa
“Uruguay Crece Contigo”, dirigido a las familias con hijos menores de 3 años en situación
de extrema vulnerabilidad social. Complementariamente están las políticas de
transferencias monetarias no contributivas (AFAM y Tarjetas Magnéticas) y los Planes de
Vivienda.
Acompañar y apoyar a las familias desde la perspectiva de derechos exige sostenerse en y
fortalecer sus potencialidades, recursos y saberes, desde una posición ética, dialógica y
participativa. Posicionarse desde las carencias y déficits de la población o desde las
representaciones de los operadores y decisores sin mediaciones analíticas, así como
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
funcionar desde las certezas de las acciones en forma unidireccional, dificulta el ejercicio
activo de la ciudadania y lleva a la producción de sujetos tutelados y asistidos. Ello
también tiene efectos en las instituciones, en los equipos y los operadores, que quedan
fijados en una exigencia de dar sin límites o en la impotencia, impidiendo la autonomía y
capacidad de transformación de los destinatarios. Si no se analizan las causas profundas de
los procesos sociales, una parte de los seres humanos que integran la sociedad nos resultan
extraños, ajenos, de los que “hay que protegerse”, todo lo cual termina legitimando la
discriminación y la renuncia a la cohesión social (GIEP: 1996; Giorgi: 2012). Los programas
de alfabetización de adultos que se vienen desarrollando desde el Ministerio de Educación
y Cultura, destinados a quienes no finalizaron el ciclo escolar o el nivel básico de educación
secundaria, pueden ser un ejemplo de apoyo real y no compensatorio a las familias.
Asimismo, no se pueden desconocer los efectos diferidos que tienen sobre las fases
posteriores del aprendizaje y la socialización, el haber nacido y crecido en situación de
pobreza durante los primeros años de vida, dando cuenta de las inequidades, ya sea en el
ámbito educativo formal como en otros espacios de socialización y adquisición de
habilidades y destrezas. Se ha constatado que las intervenciones para ser efectivas deben
tener continuidad en el tiempo. Por un lado, en la evaluación de impacto del Programa
Nuestros Niños (GIEP/ODM/PNUD/IM, 2007) queda en evidencia que los buenos resultados
alcanzados en el desarrollo por los niños que asistieron a los Centros Comunitarios del
Programa antes de los 3 años, se sostenían si éstos continuaban su educación en una
Escuela de Tiempo Completo. Por otro, los resultados de una investigación reciente, en
Montevideo, siguen confirmando que la concurrencia, antes de los 3 años a Centros
educativos (CAIF y otros), con una asistencia continua, se asocia significativamente con
mejores resultados académicos en el ciclo escolar, más allá del origen socioeconómico,
reduciendo la repetición en una relación de 2 a 1 (Nuñéz Barboza: 2012)
En cuanto al derecho a la participación, este se concibe como uno de los elementos que
presenta mayor incidencia en el acceso al bienestar de niños y adolescentes. En este
mismo sentido la ENIA señala la escasez de espacios suficientes para el desarrollo de dicha
participación, y por tanto, la necesidad de aumentar en número y calidad la existencia de
espacios participativos, concluyendo que los niños y adolescentes “deben contar con
formas de canalizar sus demandas de expresión colectiva venciendo una doble resistencia:
por un lado, la de los diseñadores y ejecutores de políticas y, por otro, la de la tradición
paternalista” (Documento de la ENIA) Si bien se están desarrollando acciones en materia
de institucionalización de la participación infantil y adolescente, como los Consejos de
participación en las escuelas, las mismas son de carácter incipiente y aún no han
conseguido asegurarse como ámbitos para analizar y proponer soluciones a los problemas
que les atañen en los distintos planos (familiar, institucional, comunitario y político). Hacia
ese horizonte deberán de orientarse las futuras acciones que en este terreno se
desarrollen, siendo condición necesaria que el conjunto social pueda definitivamente
concebir a los niños y adolescentes como sujetos de derechos.
El diseño de las políticas participativas está atravesado por una aparente paradoja, por un
lado el desarrollo autónomo requiere apoyo y protección y por otro, la desprotección y
desamparo favorecen el inmediatismo, la dependencia y la búsqueda de pseudo
proteccionismo en referentes autoritarios.
150
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Para que la Declaración de los Derechos del Niño no quede entrampada en un aspecto
meramente discursivo, se requiere que las acciones y los procesos se lleven adelante en 3
dimensiones estrechamente relacionadas: a) dimensión económica, que refiere a la
distribución de la riqueza (requiere acciones firmes del Estado y condiciones políticas y
culturales que la legitimen y le den sustentabilidad); b) dimensión cultural, que implica
tener en cuenta y analizar las construcciones simbólicas y subjetivas que inciden en los
vínculos entre los niños y los adultos en los diferentes ámbitos de la sociedad y c) la
dimensión política, que refiere a la explicitación, análisis y transformación de las relaciones
de poder en los distintos niveles y espacios sociales. Abarcar estas dimensiones requiere
acciones concluyentes en las que el Estado y las organizaciones sociales logren hacer
sinergia para superar las tensiones, impulsar y consolidar acciones firmes y políticas claras
(Giorgi:2012). Lo antes expuesto explicaría en parte las razones por las que se “camina
lento” en la implementación de las políticas; existen decisiones tomadas con presupuestos
aprobados y gran parte de la población valora y demanda las acciones, por ejemplo
aumentar el número de Centros CAIF, tener una política de cuidados, aumentar el número
de Escuelas de Tiempo Completo, de Jardines con horario extendido. Sin embargo
múltiples factores implicados en la gestión hacen que los procesos se enlentezcan y los
plazos se alarguen más allá de los previsto. Mientras tanto el tiempo pasa y las
generaciones también y aunque en el nivel discursivo se proponga lo contrario, a algunos
les toca quedarse librado a su suerte.
4.3
La propuesta del CIIP: hacia modelos, dimensiones e indicadores
psicosociales de desarrollo, crecimiento y bienestar infantil
Multidimensionalidad e impacto de la pobreza infantil
No se puede desconocer la fuerte evidencia científica que muestra el impacto que la
pobreza económica y la exclusión social tienen sobre el crecimiento, el desarrollo integral
y la salud en la infancia, en particular cuando sus efectos se imponen en forma precoz y
continua. Por un lado, existen suficientes datos sobre la estrecha relación entre la
pertenencia a sectores de pobreza y problemas físicos, retrasos en el desarrollo (cognitivo,
conductual y emocional), fracaso escolar, trastornos de conducta y conducta violenta,
abuso de sustancias, etc. que terminan afectando las posibilidades de integración social y
económica futuras, reproduciendo los mecanismos en los que se sostiene la pobreza. Pero
al mismo tiempo, la mayoría de las investigaciones han mostrado que la pobreza
económica no es suficiente para explicar estos efectos y que entre ésta y sus
consecuencias actúan mecanismos psicosociales intermediarios que interactúan y
potencian el impacto de las carencias materiales. (GIEP 96, Sameroff, 1998, Mathews,
2010) Se ha demostrado que las etapas tempranas de la vida constituyen un período
crítico o sensible del desarrollo del niño, en particular para su Sistema Nervioso Central. En
esta fase de la vida, las experiencias que el niño establece con su entorno y el impacto del
ambiente influirán no sólo en la forma de construir su identidad y sus relaciones sino en
cómo se estructure y funcione su propio cerebro. (Mustard, 2005; Pollak, 2005; Shonkoff )
Hay suficientes datos que muestran que en este período crítico o sensible del desarrollo se
sientan las bases del aprendizaje y la socialización (GIEP, 2007) y que la calidad del
ambiente y las experiencias tempranas juegan un papel decisivo. (Knudsen, 2004) Por otra
parte y en acuerdo con el Informe “La evolución de las facultades del niño” (Lansdown-
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Gerison, 2005), se considera que “el proceso de desarrollo infantil es aleatorio: no se trata
de un aprendizaje innato y universal, sino que se basa más bien en la naturaleza de las
experiencias vividas, en las expectativas de los adultos que rodean al niño y en las
posibilidades que éste tiene de contar con el apoyo de los adultos. Tanto el tipo de
habilidades adquiridas como la edad a la cual se las adquiere están condicionados por el
valor que se les atribuye en el entorno inmediato en que se encuentra el niño.”
Existe consenso en que la pobreza es el resultado de procesos sociales y económicos –con
componentes culturales y políticos – en que las personas se encuentran privadas de
activos y oportunidades a los que tienen derecho todos los seres humanos. Asimismo, la
pobreza se asocia fuertemente con la exclusión social y la desigualdad, donde muchas
veces la capacidad individual para superarla no es relevante ya que no siempre es
originada dentro del individuo. La relación de la pobreza económica con resultados o
logros desfavorables en términos de salud, bienestar y desarrollo, así como sus posibles
intermediaciones o componentes adicionales, ha sido estudiada desde diversos enfoques
metodológicos y disciplinarios, como ya fue revisado en la primera parte de este trabajo.
Algunos autores, desde el campo de las ciencias sociales se refieren a la privación de
activos y oportunidades para ordenar estas relaciones entre fenómenos. Igualmente los
modelos de Sen sobre capacidades y funcionamientos, empleados para definir y medir el
desarrollo humano, han intentado dar cuenta de la complejidad de la relación entre los
aspectos macro y micro del bienestar. Desde el enfoque de derechos se trabaja el
concepto de necesidades universales que deben ser garantizadas en términos de
satisfactores.
En las últimas décadas y desde el campo de la salud, el enfoque de determinantes sociales
(Marmot and Wilkinson 2006; CSDH 2008, Li et al, 2009), dirigido a comprender desde una
perspectiva epidemiológica las causas de la inequidad en salud con el fin de generar
políticas para su modificación, también aporta un modelo de interés para el análisis. Este
enfoque probabilístico y no determinístico, más allá de su denominación, establece dos
tipos de categorías de factores para analizar el gradiente social en salud. Denomina
determinantes sociales estructurales a las características del contexto socioeconómico y
político que conducen a la estratificación social y las relacionadas con la posición
socioeconómica de las personas y determinantes sociales intermediarios a las causas más
inmediatas, las condiciones, circunstancias y conductas de vida y trabajo que influyen
sobre la salud. (OMS 2007a, 2007b)
Todas estos enfoques pueden ser particularmente aplicables al estudio del desarrollo
infantil, entendido éste como “el proceso continuo mediante el cual el niño adquiere
habilidades gradualmente más complejas, que le permiten interactuar cada vez más con
las personas, los objetos y los sistemas de su medio ambiente, abarcando funciones de la
inteligencia y la afectividad, por medio de las cuales el niño entiende y organiza su medio,
la capacidad de entender y hablar su idioma, la de movilizarse y manipular objetos, la de
relacionarse con los demás y el modo de sentir y expresar sus emociones” (Atkins,1987)
En términos de bienestar, el desarrollo infantil puede concebirse como un logro (desde
una perspectiva sanitaria) o un activo o funcionamiento (desde una perspectiva social)
fundamental para alcanzar lo que Sen define como capacidad para ser y hacer y por tanto
para el desarrollo humano. (Ceijudo,2007) Desde un enfoque de derechos, puede ser
concebido como la satisfacción de una necesidad universal. En este proceso, la primera
152
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
infancia es una etapa cardinal del ciclo de vida, cuando se estructuran las características
físicas y psicológicas y las habilidades sociales del individuo, que determinarán sus
capacidades para aprovechar las oportunidades o resistir las experiencias vivenciales
posteriores (Maggi, 2007). Por tanto el tema de la “igualdad de oportunidades” no pasa
sólo por el ingreso, aunque el mismo sea un factor a tener en cuenta, sino también por
disponer de estas oportunidades interaccionales que son fundamentales, entre otros
aspectos, para el desarrollo del Sistema Nervioso y por tanto para un aparato mental que
permita interpretar la realidad en la que se está inmerso. Por este motivo, en su artículo
“Desarrollo infantil e integración en la sociedad uruguaya actual” el GIEP (2007) hablaba
de una suerte de “biología de la exclusión”, dado lo temprano de su establecimiento.
1.
Antecedentes del CIIP: desarrollo infantil en situación de pobreza y factores
psicosociales influyentes en Uruguay
El CIIP y su antecesor, el Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales (GIEP) de la
Facultad de Medicina de la Universidad de la República, Uruguay, constituye un grupo de
investigación que, preocupado por contribuir a elevar el impacto de las políticas y
programas preventivas de salud , educación y sociales dirigidas a la infancia, ha
profundizado en el estudio de las características del desarrollo de los niños de 0 a 5 años
que crecen en situación de pobreza, así como de las condiciones psicosociales que lo
afectan, en especial aquellas relacionadas con el microsistema familiar. Su trabajo de
investigación se ha enmarcado en una perspectiva multidimensional e interdisciplinaria
desde la cual analizar las diversas esferas de influencia sobre la condición de los niños, de
modo de mejorar su comprensión y orientar las acciones para reducir las desigualdades.
La investigación realizada en nuestro país por el GIEP aportó datos estadísticamente
significativos sobre los daños y logros más frecuentes en el desarrollo psicomotor de niños
pobres (según ingresos) así como sobre los factores psicosociales, creencias y prácticas de
crianza del entorno familiar inmediato asociados a estos daños (Bernardi et al, GIEP, 1996).
La muestra aleatoria y estratificada por conglomerados en que se basan estos datos (Terra
y cols, 1989) se obtuvo utilizando los segmentos censales de la Encuesta Continua de
Hogares (ECH) de la Dirección General de Estadística y Censo (DGEC) y estuvo constituida
por 858 familias y 1224 niños representativos de la pobreza urbana agrupada a nivel
nacional –y 99 familias y 119 niños no pobres. De esa muestra original se estudiaron los
niños de 2 a 5 años y sus familias.
Para el análisis se aplicó el enfoque epidemiológico de riesgo, definido como “un método
que se emplea para medir la necesidad de atención por parte de grupos específicos. Ayuda
a determinar prioridades de salud y es también una herramienta para identificar las
necesidades de reorganización de los servicios de salud” viii . Responde al paradigma de
que para alcanzar la equidad en salud es necesario brindar servicios no igualitarios,
prestando la mayor atención a aquellos sectores de la población que más lo necesitan.
(Canetti A, Da Luz S, 2003). Parte de los supuestos de que:los distintos grupos humanos
están expuestos a diferentes problemas de salud , lo cual se mide en términos de riesgo
(probabilidad que tiene un individuo o grupo de tener un daño que afecte su salud, su
desarrollo integral o bienestar),
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
a) dentro de un mismo grupo no todas las personas, familias o comunidades tienen la
misma probabilidad ver afectada su salud o bienestar sino que algunos individuos
tienen una probabilidad incrementada de afectación,
b) la vulnerabilidad de quienes tienen mayor probabilidad de verse afectados, o por el
contrario la resistencia de aquellos en los que el riesgo es menor, es atribuible a
características o condiciones particulares, que pueden ser identificadas con mayor o
menor precisión y que se han designado con el nombre de factores de riesgo (toda
situación o característica que aumenta el riesgo) o factores de protección (toda
situación o característica que disminuye el riesgo).
El conocimiento de los riesgos y de los factores de riesgo constituye una forma muy útil de
medir las necesidades de atención de un individuo, grupo o población: por un lado,
permite identificar cuáles son los problemas más frecuentes en una población
determinada y en un momento particular, lo cual ayuda a pensar cuáles son los recursos
materiales y humanos que la población necesita en términos de servicios y programas
desde una perspectiva de derechos y equidad. Por otro lado, el enfoque de riesgo es una
ayuda valiosa para identificar poblaciones que, en la medida en que presentan factores de
riesgo conocidos para los problemas más frecuentes, graves, modificables y de interés,
constituyen grupos con mayores necesidades de atención que requieren acciones de
prevención primaria y secundaria. Finalmente, permite aproximarse a modelos
explicativos de los problemas que den cuenta de las complejas interacciones que se ponen
en juego. En esa medida contribuye a reconocer los eslabones sobre los que es
necesario y posible intervenir para disminuir los riesgos, desde los más biológicos,
clásicamente conocidos, hasta los sociales, tradicionalmente poco abordados por el sector
salud.
Para aplicar el enfoque de riesgo, el GIEP empleó estadísticos para riesgo ligado a un factor
(Odds Ratio con intervalo de confianza) y riesgo ligado a factores múltiples (técnicas de
análisis factorial y regresión logística). El primer estadístico mide la asociación entre cada
supuesto factor de riesgo con el daño definido en el modelo. El segundo método permite
medir la importancia relativa de cada factor cuando éstos se estudian simultáneamente y
predecir una variable dependiente binaria a partir de una serie de variables
independientes. La variable dependiente o daño
definido en nuestro modelo
correspondió a alteraciones en el desarrollo infantil.
A partir de esta investigación fue posible establecer la existencia de factores, en base a los
cuales se construyeron perfiles psicosociales prevalentes en los grupos familiares pobres
de niños con trastornos del desarrollo. Al mismo tiempo, la desagregación de los
resultados de los tests psicométricos aplicados permitió construir un perfil ajustado de los
daños y logros más frecuentes en las áreas de motricidad, coordinación y lenguaje, en los
niños de sectores pobres.
Desde el punto de vista de desarrollo, los hallazgos centrales se pueden resumir del modo
siguiente:
• Existen diferencias en el desarrollo psicomotor infantil entre niños de sectores
pobres y no pobres que son menos favorables para los primeros.
• Los resultados empeoran con la edad.
154
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
•
•
Los varones están peor que las niñas y estas diferencias se dan a expensas del área
de lenguaje y coordinación (gnoso-praxias, y esquema corporal).
Se detecta un perfil propio del desarrollo psicomotor cuyo fenómeno inicial sería
una inhibición de la capacidad de representación simbólica y de la interacción
social, potencialmente reversible si se modifica el entorno.
De acuerdo a nuestros datos, el perfil psicosocial de los niños con problemas estaría
caracterizado por:
En la siguiente tabla se resumen los principales factores de riesgo identificados,
ordenados según dimensiones. Cada uno de estos factores puede estar presente en
diferentes sectores sociales, pero sus efectos se potencian en la medida en que coexisten y
actúan de manera simultánea, lo que ha sido denominado por algunos autores como
“trauma acumulativo”.
Fuente: GIEP, 1996
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
Las evidencias generadas en nuestro país, coincidentes con la literatura internacional,
acentúan la necesidad de ampliar la concepción de pobreza infantil e incorporar
indicadores vinculados a la infancia y su contexto desde su desarrollo temprano, que
incluyan las características psicosociales del entorno familiar, a través de las cuales la
pobreza económica incide sobre el desarrollo infantil. Los mecanismos por los que
la pobreza de ingresos afecta al desarrollo de los niños, no sólo se explica por la falta
de alimentación, techo, higiene, etc., sino que estos recorren un camino más
complejo. En primer lugar, está la acumulación de situaciones carenciales y
traumáticas. Ella hace probablemente que una serie de disfunciones en la vida familiar
o en la relación de crianza adquiera un valor especial. Cada uno de estos factores
ejerce un efecto diferente al que tendría de actuar por sí solo. La acumulación y
masividad de estos factores, que sobrepasa la capacidad de respuesta de la persona,
produce efectos que en otras circunstancias no se darían (Bernardi et al-GIEP, 1996;
Sameroff A. ,1998; Walker, 2007)
Esto refuerza la idea de la heterogeneidad de la pobreza que va más allá del ingreso
familiar. La forma en que las circunstancias psicosociales se combinan entre sí y con
otros fenómenos macrosociales dan como resultado, aún dentro de la pobreza de
ingresos, diferentes grupos con mayor o menos vulnerabilidad biológica, psicológica
y/o social, es decir con mayor o menor capacidad de resistir a las adversidades y por
tanto con diversas probabilidades de superar o cerrar y perpetuar el ciclo de la
pobreza y sus consecuencias. Si bien en el momento actual se hace mucho énfasis en
el concepto de resiliencia (capacidad de sobreponerse a situaciones adversas), es
necesario destacar que no se encuentra resiliencia cuando se acumulan traumas por
encima de cierto umbral. Sameroff señala al respecto que la existencia de factores de
riesgo ambientales o del niño aisladamente puede tener efectos estadísticamente
significativos en el desarrollo emocional, pero estas diferencias son pequeñas en
comparación con los efectos que se producen frente a la acumulación de múltiples
influencias negativas que caracterizan a grupos de alto riesgo. La resiliencia puede
alentar el mito de la invulnerabilidad y pasar por alto secuelas poco visibles detrás de
un enfrentamiento aparentemente eficaz (GIEP, 1996).
No se trata pues, de paliar carencias simples, sino de restituir esa red de situaciones
perturbadas modificando factores de riesgo. En los sectores pobres además se suma el
peso simbólico que significa ocupar un lugar marginal en la sociedad, expresado a
través del aislamiento social y carencia de soportes valorados. Es posible que las
políticas sociales hacia la pobreza valgan no sólo por la ayuda concreta que ofrezcan
sino en función del grado de verdad del gesto simbólico de integración que
vehiculicen (GIEP, 1996)
A partir de estos hallazgos y de nuevos estudios de campo, el GIEP definió una serie de
indicadores, sobre cuya base se creó y validó un set de instrumentos para la evaluación
del niño y su familia. (Pauta Breve de Tamizaje, Evaluación de Ambiente Familiar y
Prácticas de crianza), los cuales han sido utilizados por el mismo grupo y en otros estudios
en Uruguay, algunos de ellos dirigidos a evaluar el impacto de políticas y programas
sociales o identificar poblaciones más vulnerables. La validación se realizó en 2004, en el
marco del Proyecto Validación de un set de instrumentos de tamizaje del desarrollo
infantil y el ambiente psicosocial en sectores de riesgo social, en una muestra por
156
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
conveniencia de 250 niños entre 18 y 59 meses y 250 adultos beneficiarios de Centros
Educativos pertenecientes a zonas de prevalencia de pobreza de Montevideo. Se
seleccionaron las zonas teniendo en cuenta los datos poblacionales extraídos de la
Encuesta de Hogares, considerando la diversidad de la pobreza. Se realizaron estudios de
confiabilidad, validez de constructo, convergente y discriminante con resultados
aceptables. (GIEP, 2004)
Módulo de Practicas de Crianza (Instrumento de prácticas de crianza-GIEP) fue diseñado
en el Uruguay por el GIEP en el 2000 y consiste en una entrevista que investiga una serie
de fenómenos y/o situaciones relacionados con las prácticas de crianza, creencias y
valores que las familias ponen en juego en sus relaciones cotidianas, basándose en
criterios respecto a conductas o prácticas facilitadoras o que interfieren en el desarrollo,
de acuerdo a las investigaciones nacionales e internacionales. Consta de 48 preguntas, la
mayoría cerradas, divididas en 9 áreas: comunicación, lenguaje, juego, límites, autonomía,
funciones parentales, disponibilidad y percepción parental y conocimiento del hijo. Su
análisis puede ser cuanti y/o cualitativo. Cada ítem se puntea con 1 cuando corresponde a
prácticas que dificultan el desarrollo y 0 cuando se trata de prácticas facilitadoras. Se
puede analizar cualitativamente, observando los ítems con dificultades. Para su
interpretación, los ítems se suman, alcanzándose un puntaje total global. A mayor puntaje,
mayor carga de factores de riesgo. También se ha establecido un punto de corte que
permite discriminar niveles de riesgo de problemas en el desarrollo. Dicho punto de corte
fue estimado a través de curvas de ROC, herramienta estadística para analizar la calidad de
un instrumento diagnóstico y su capacidad para discriminar entre individuos que tienen un
problema y aquellos que no.
Módulo de evaluación del ambiente familiar: Se aplica a cualquiera de los progenitores o
quienes cumplan roles parentales. Se puede dividir en 3 grandes bloques. Uno que indaga
aspectos generales del niño e integra 3 variables (edad, sexo y peso) El segundo consta de
16 frases que exploran clima familiar, comunicación, creencias machistas, sentimientos
depresivos, satisfacción de la mujer, lugar percibido del hombre. La última parte consta de
10 preguntas que estudian aspectos relacionados con la satisfacción del rol parental, con
las prácticas de crianza en relación a la alimentación, puesta de límites y autonomía del
hijo y percepción del soporte social para la crianza, incluyendo la pareja. Se aplica a
cualquiera de los progenitores o quienes cumplan roles parentales. Para su interpretación,
los ítems se suman, alcanzándose un puntaje total global. A mayor puntaje, mayor carga
de factores de riesgo.
Módulo de pauta breve de tamizaje: Evalúa aspectos del desarrollo psicomotor de los
niños entre 18 y 61 meses. Está dividido en 5 períodos de edad; para los 3 primeros
períodos se han seleccionado 8 items y 11 para los dos últimos. Los resultados obtenidos
se traducen en puntajes brutos que pueden a su vez transformarse en colores verde,
amarillo, naranja y rojo, de acuerdo a puntos de corte para cada edad que aseguran un
equilibrio aceptable entre sensibilidad y especificidad. El verde corresponde a normalidad
franca; el amarillo a normalidad (para fines operativos, ambos colores pueden
considerarse como verde); naranja riesgo y rojo alarma.
Cada uno de los módulos pueden ser utilizados por separado pero su originalidad consiste
en poder integrar la información que brindan para tener un diagnóstico global del niño y
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
su contexto familiar. Son de fácil aplicación, no requieren un tiempo prolongado para la
misma. Una persona entrenada puede aplicarlos en 30 min. Como todo instrumento
incluyen un instructivo y un procedimiento normatizado para su puntuación. Requieren
un sencillo entrenamiento específico.
A ellos se agregó, en el año 2008, el uso de Módulo de indicadores de desarrollo infantil
para niños en edad escolar, mayores de 5 años. Fue empleado por primera vez para
estudiar la inserción en el sistema educativo formal de niños que habían concurrido
previamente al Programa Nuestros Niños de la Intendencia Municipal de Montevideo.
Consta de 17 pruebas que han sido seleccionadas para evaluar capacidades y nivel de
desarrollo en 3 grandes áreas: lenguaje, razonamiento lógico-matemático y
psicomotricidad. Participaron en su selección psiquiatras, psicólogos, psicomotricistas,
psicopedadogogos y maestros.
En el Lenguaje, evalúa comprensión y expresión lexical, reconocimiento visual,
aproximaciones conceptuales de la lectura y la escritura, memoria auditiva/ desarrollo
fonético-fonológico y capacidades de articulación, expresión y comprensión verbal y
secuencia temporal. En razonamiento lógico- matemático, razonamiento x lenguaje,
razonamiento por analogías para agrupar por categorías : espontáneo o inducido,
correspondencia biunívoca, conservación de cantidad, razonamiento lógico y capacidad
de juicio. En psicomotricidad: gnosias visuales, nociones témporo-espaciales, motricidad
dinámica general, habilidad manual, aspectos perceptivo visuales, aspectos perceptivo
motrices, esquema corporal, aspectos grafo motrices. Los instrumentos para medir las 3
áreas descriptas se apoyan en pruebas estandarizadas de uso a nivel nacional ( Test de
Goodenough -1926-, copia de figura de Mendilaharsu -1970 , TEPSI y Test de Frostig) y
otras probadas en otros países como el test AURORA –Pastorino y cols, 1986) . Para su
interpretación se puede emplear un criterio cualitativo o cuantitativo. Para cada una de
las pruebas se establecieron categorías de acuerdo a criterios teóricos o establecidos por
las pruebas originales, permitiendo así clasificar a los niños en: acorde a lo esperado,
adquisición lenta y dificultad-retraso. También permite obtener puntajes brutos por área.
Cada ítem logrado se puntea 1. A mayor puntaje mejor resultado.
La siguiente tabla refleja en forma resumida los indicadores contenidos en los
instrumentos empleados por el GIEP.
Áreas/ Instrumentos
Dimensiones exploradas
Desarrollo infantil
Pauta breve de tamizaje (GIEP,1998)
(A partir de ítems más relevantes del EEDP
(Escala de Evaluación de Desarrollo
Psicomotor, Lira, 1992) y TEPSI (Test de
Evaluación Psicomotriz, Haussler y
Marchant, 1985)
Lenguaje/ gnosias visuales
Coordinación- praxias
Motricidad
158
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
Áreas/ Instrumentos
Dimensiones exploradas
Reconocimiento de figuras
Denominación de figuras
Reconocimiento de palabras
Módulo de evaluación para niños mayores de 5 Repetición de palabras.
años (GIEP, 2008): a partir de:
Silabeo.
 Adaptación de Prueba Aurora,
Memoria lógica.
realizada por Carmen Pastorino y el
Completamiento de frases.
Equipo del CESPA (Centro Studi
Razonamiento por el contrario.
Psicopedagogie Aprendimento, 1986)
Aspectos cuantitativos.
 Copia de figuras de Mendhilarsu.
Clasificación.
 Test de Desarrollo de la Percepción
Absurdos visuales.
Visual (Frostig)
Escritura.
 TEPSI
Recortado.
Lateralidad.
Clima familiar
Comunicación
Ambiente familiar
Creencias machistas
Toma de decisiones
Instrumento Ambiente Familiar (GIEP, 1996)
Sentimientos depresivos
Entrevista clínica familiar (GIEP, 2004)
Satisfacción de la mujer
Satisfacción con el rol parental
Percepción del soporte social
Alimentación
Juego
Narrativa
Prácticas de crianza
Comunicación
Instrumento Prácticas de Crianza (GIEP, 2000) Puesta de límites
Autonomía del hijo
Soporte social para la crianza
Los módulos de Prácticas de crianza, Ambiente familiar y Pauta breve son empleados
sistemáticamente por el Plan Caif, al menos una vez por año y han sido utilizados para el
monitoreo periódico y evaluaciones de impacto del Plan desde el año 2000. Han sido
igualmente aplicados por el Programa Nuestros Niños de la IMM para evaluar resultados,
así como para el establecimiento de líneas de base y monitoreo de otras políticas
nacionales.
•
•
•
•
•
Estimación de la línea de Base y desarrollo de estrategias de evaluación para el
Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en Riesgo de la Presidencia de la
República (PIAFR-IPES) en el año 2004
Primera Evaluación Intermedia del Programa INFAMILIA. CIESU, 2006
Evaluación de la Modalidad Semanal del Plan Caif”. CLAEH – Programa INFAMILIA /
MIDES. CLAEH, 2006
Línea de Base Canelones Crece Contigo, 2007
Estudio Prácticas de Crianza y Resolución de Conflictos Familiares. Prevalencia del
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
maltrato intrafamiliar contra niños y adolescentes. MIDES-Infamilia Julio de 2008
Estudio descriptivo y de impacto del Programa Nuestros Niños en los niño/as y sus
familias. 2007-2009 GIEP/IMM/ODM
Evaluación Externa Plan Caif- Equipos Mori/PNUD/INAU/Plan Caif 2012.
•
•
2. Ejes centrales de la investigación actual del CIIP
El desarrollo de este grupo de instrumentos de screening e indicadores se ha ido
analizando con más profundidad y ampliado en el marco del Centro Interdisciplinario de
Infancia y Pobreza, a partir de su conformación en el año 2010. El eje central es la
necesidad imprescindible de complejizar la visión y comprensión de la pobreza infantil,
complementando los datos tradicionales de pobreza económica con la incorporación en
forma habitual de otros que reflejen los fenómenos de segmentación social y datos
específicos en relación a pobreza infantil y sus consecuencias sobre los niños. A su vez, el
grupo de indicadores que se vienen trabajando actualmente en el marco del Centro se
ha ampliado.
•
Por un lado, a partir de un análisis de microdatos que integra distintas bases que a
nivel nacional han empleado los instrumentos del GIEP referidos a ítems de
desarrollo psicomotor infantil, ambiente familiar, estilos y prácticas de crianza, se
procura identificar, mediante análisis estadísticos multivariados y técnicas de test de
respuesta al item, aquellos indicadores e ítems más robustos relacionados con la
pobreza infantil y sus impactos en el bienestar de los niños. La idea es poder contar
con indicadores que puedan incluirse, en forma simplificada, en las recolecciones de
datos poblacionales, como la Encuesta Continua de Hogares, permitiendo la
generación de datos longitudinales.
•
Se están estudiando indicadores de situación nutricional, que van más allá de las
medidas antropométricas tradicionales (por ejemplo: disponibilidad alimentaria en
los hogares pobres, acceso, preferencias, conocimientos, representaciones que
los alimentos tienen para estas familias, prácticas de crianza en relación a la
alimentación).
•
En relación a los indicadores familiares, el CIIP se ha propuesto profundizar en el
análisis de la medida en que las mediciones actuales reflejan una perspectiva de
género y generacional. Se destaca la necesidad de considerar no solo al “hogar”
como la unidad de medición en los perfiles de pobreza basados en el ingreso, sino a
las personas que componen las agrupaciones domésticas. Ni el ingreso doméstico
agregado, ni el ingreso per cápita, aportan información sobre la distribución interna
de los recursos –suponiendo la igualdad de distribución-, ni sobre las necesidades de
consumo de cada miembro según la edad. Existe un significativo acúmulo de
investigaciones empíricas acerca de la distribución inequitativa de los recursos del
hogar y del fenómeno de la “pobreza secundaria” –que afecta principalmente a
mujeres y niños (Chant, 2003). Igualmente, desde el marco de una perspectiva de
género, estudios empíricos en Uruguay (Aguirre, 2009) ponen de manifiesto la
importancia del trabajo doméstico y de cuidados familiares, a cargo
fundamentalmente de mujeres, para el bienestar social de la población, y en
160
GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012
particular de los niños. Para los niños comprendidos entre 0 y 3 años, como ya se
planteó, la cobertura institucional de atención es particularmente reducida, por lo
que los cuidados infantiles recaen en las redes familiares e informales (Batthyány,
2004)
•
Uno de los hallazgos más importantes de las investigaciones del grupo fue la mayor
vulnerabilidad del varón y el peso que la figura paterna tenía en los resultados de
desarrollo infantil en condiciones de pobreza, ya sea asociado a padres físicamente
ausentes, a creencias machistas o a la desvalorización de su figura en el discurso
materno. A estos datos se suman las limitaciones de los estudios anteriores en los
que se indagó la situación familiar desde la perspectiva de la mujer- madre. Este
conjunto de evidencias y debilidades metodológicas explica que actualmente
estemos ampliando el análisis del lugar del hombre, la masculinidad y la función
paterna desde su propia perspectiva y su relación con el desarrollo y crecimiento
infantil en condiciones de pobreza. . Se busca definir interdisciplinariamente del
punto de vista teórico y empírico los factores que explicarían la mayor vulnerabilidad
del varón, buscando probar las hipótesis a través de las bases de datos conformadas y
seleccionar los indicadores de esta vulnerabilidad y de sus factores asociados. La
revisión de las políticas sociales hacia la infancia, expuesta en el capítulo anterior,
permite visualizar que este aspecto no ha sido incluido, al menos explícitamente, en
el diseño de las políticas.
•
Igualmente se ha puesto fuerte énfasis en que se amplíen los indicadores de pobreza
con aspectos subjetivos y cualitativos que den cuenta de las percepciones y
significados de la pobreza, incluyendo la percepción de los propios niños. Las
mediciones del bienestar, tanto objetivo como subjetivo, proporcionan
informaciones esenciales sobre la calidad de vida. Por ejemplo, el aumento del
ingreso puede tener un costo de desgaste de otros recursos tan valiosos como el
tiempo, la salud y el bienestar en general. También sugieren la introducción de
evaluaciones participativas de la pobreza (EPP), cuyos resultados sobre la percepción
de la pobreza puedan articularse con los demás métodos y análisis. La inclusión de la
perspectiva del niño, además, toma en consideración su derechos a ser escuchado y
que su opinión sea tenida en cuenta.
El desafío pues es el de poder describir los movimientos organizativos espontáneos que se
dan en los sectores pobres y que tienden a contrarrestar el deterioro creado por la
condición de pobreza. No sólo descubrirlos sino también poderles ofrecer elementos útiles
que estimulen y fortalezcan su acción. Creemos que nuestros hallazgos son
esperanzadores en la medida en que junto a los factores “duros” o difíciles de modificar
creados por la pobreza, existen factores y dinamismos actuantes sobre los que es posible
apoyar una participación de la sociedad global.
Por otra parte, en relación a las prácticas profesionales y técnicas, para muchos de los
integrantes de los equipos que trabajan con esta población, encontrarse con esta
información supone confirmar el saber construido desde sus experiencias cotidianas. El
intercambio que se da con esta información permite que este conocimiento pueda
entonces ordenarse, clarificarse, adquiriendo otro sentido, y por ende transformarse en un
Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez
conocimiento más operativo para la tarea y a la vez abrir nuevas interrogantes y descubrir
problemas a responder a la luz de la investigación.
CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE INFANCIA Y POBREZA
UDELAR- URUGUAY
HACIA UN MODELO MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA
INFANTIL Y SUS IMPACTOS
Indicadores e
ítems más
robustos
desarrollo,
creencias y
prácticas
Indicadores de
situación
nutricional
disponibilidad,
acceso,
preferencia,
conocimiento,
representación
prácticas
Indicadores con
perspectiva de
género
• trabajo
doméstico y de
cuidados
familiares
Mayor
vulnerabilidad
del varón
lugar del
hombre, la
masculinidad
y la función
paterna
Percepción y
significado de
la pobreza,
incluyendo a
los niños
Es necesario salvar un doble potencial: el de los niños, cuya capacidad de resistencia debe
ser apoyada y el de las familias en las que encontramos la lucha entre dinamismos
progresivos y desorganizativos. Es más útil ayudar a la familia a que pueda ayudar a su
hijo, que suplantarla en lo que ella misma puede hacer. Esta estrategia bipolar, necesita
un diagnóstico preciso de los puntos críticos que deciden el desarrollo del binomio niño
– familia, así como de formas de intervención que se apoyen en este doble potencial de
desarrollo. Ambos deberían sostenerse, en la medida de lo posible, en un soporte
conceptual que dé cuenta de las dimensiones en juego y sus múltiples interacciones.
Diversos indicadores han sido utilizados en estudios aislados; sería necesario incorporarlos
en un marco común, que habilite el seguimiento longitudinal desde la infancia temprana,
logrando un adecuado balance entre las medidas de ciudadanía y derechos de los niños en
el hoy y los indicadores que evalúan el desarrollo personal, la educación y socialización,
como indicadores de la sustentabilidad del bienestar en el futuro.
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