UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM ECONOMIA
Estratégia de preços da Petrobras no mercado de
combustíveis brasileiro pós-liberalização e instrumentos de
amortecimento de variações internacionais
CARLA MARIA DE SOUZA E SILVA
MATRÍCULA Nº: 101602987
ORIENTADOR: Prof. Edmar Luiz Fagundes de Almeida
NOVEMBRO 2003
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM ECONOMIA
Estratégia de Preços da Petrobras no mercado de
combustíveis brasileiro pós-liberalização e instrumentos de
amortecimento de variações internacionais
CARLA MARIA DE SOUZA E SILVA
matrícula nº: 101602987
ORIENTADOR: PROF. EDMAR LUIZ FAGUNDES DE ALMEIDA
NOVEMBRO 2003
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM ECONOMIA
Estratégia de preços da Petrobras no mercado de combustíveis
brasileiro pós-liberalização e instrumentos de amortecimento de
variações internacionais
CARLA MARIA DE SOUZA E SILVA
MATRÍCULA Nº: 101602987
ORIENTADOR: PROF. EDMAR LUIZ FAGUNDES DE ALMEIDA.
NOVEMBRO 2003
ii
Estratégia de preços da Petrobras no mercado de combustíveis
brasileiro pós-liberalização e instrumentos de amortecimento de
variações internacionais
Carla Maria de Souza e Silva
Dissertação de Mestrado apresentada ao Instituto de Economia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre em
Economia
Banca Examinadora:
Prof. Edmar Luiz Fagundes de Almeida (orientador)
IE- UFRJ
Prof. Helder Queiroz Pinto Junior
IE-UFRJ
Prof. Luiz Augusto Horta Nogueira
Diretor ANP e EFEI
Carlos Felipe Guimarães Lodi
Diretor- Petrobras
Rio de Janeiro
2003
iii
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade da autora
iv
Dedico este trabalho aos meus pais
Yle e Adenilda, pelo amor eterno, irrestrito e incondicional
v
Agradecimento à ANP/FINEP
Este trabalho foi realizado no contexto do Programa de Recursos Humanos da ANP
que, através da parceria ANP/FINEP, forma profissionais especializados para a indústria de
petróleo e gás natural.
Através deste programa foram ministradas disciplinas eletivas capazes de fornecer
uma maior compreensão das peculiaridades da indústria mundial de petróleo, abrangendo
assuntos pertinentes ao novo cenário político e institucional das indústrias de energia.
A participação dos alunos bolsistas em seminários, simpósios e congressos foi
muito importante no sentido de aumentar o contato dos bolsistas com os reais atributos e
dificuldades das indústrias de petróleo e gás natural.
Gostaria de agradecer ao Programa de Recursos Humanos da ANP, em especial ao
PRH-21, por auxiliar o desenvolvimento dos conhecimentos relativos às indústrias de
hidrocarbonetos, e a conclusão desta dissertação.
AGRADECIMENTOS
A participação do Programa de Capacitação de Recursos Humanos da Agência
Nacional do Petróleo (PRH/ANP), do programa de número 21, o qual reúne os cursos de
Economia, Engenharia de Produção e Pesquisa e Planejamento Energético, foi uma
experiência única. Primeiro, o fato de ser o PRH, um programa de incentivo à pesquisa do
setor de petróleo e gás permitiu o contato e acompanhamento das transformações ocorridas
nesta indústria nos últimos anos. Segundo, o apoio financeiro possibilitou a troca de
experiência e ampliação do conhecimento obtido através da participação em seminários e
congressos do setor, no Brasil (Macaé Offshore, WPC, entre outros) e no exterior (Aberdeen,
Escócia, 2002). O apoio financeiro também garantiu o acesso a material bibliográfico
(periódicos e livros) e de apoio (computador) impossíveis sem o mesmo. Em terceiro, a
participação do PRH, num programa interdisciplinar como o PRH 21, possibilitou o
intercâmbio de alunos e cursos entre os três centros de ensino o que resultou em
externalidades muito positivas para a formação acadêmica e profissional de todos os
envolvidos. Por tudo isso, meu agradecimento especial a ANP.
Durante o curso de mestrado, passei por alguns períodos de incerteza quanto aos
rumos profissionais e acadêmicos a seguir. Nestes momentos, as conversas francas com meu
orientador foram de grande importância. Os incentivos, os esclarecimentos sobre as opções de
caminho a seguir e a disponibilidade em ouvir, se não reduziram a incerteza (dado que é
inerente ao futuro), contribuíram para reduzir a ansiedade e aumentar a confiança e otimismo
na trajetória escolhida. Além disto, sua contribuição para a formação teórica, na orientação de
leituras sobre economia do petróleo e do gás, na troca constante de idéias e nos artigos
escritos em conjunto para o Boletim Infopetro, é inestimável. Por sua dedicação e atenção à
orientação, leitura e comentários na elaboração deste trabalho, meu agradecimento ao
Professor Edmar de Almeida.
Os professores do Grupo de Economia da Energia do Instituto de Economia, que
exerceram grande influência na construção do conhecimento de base sobre economia da
energia, seja através de cadeiras formais como Infraestrutura e Desenvolvimento, seja através
de discussões e comentários informais para artigos, trabalhos de fim de curso e sobre a
dissertação. Meus agradecimentos particulares a professora Carmen Alvel, pela maneira doce
de ensinar, ao professor Helder Pinto Jr, pelo rigor profissional, e Ronaldo Bicalho, pelos
momentos de descontração no ambiente profissional.
vi
Não posso me esquecer de agradecer a Lucia Bicalho, da ANP, pela atenção e
esclarecimentos prestados em pontos específicos da dissertação.
Nos momentos mais difíceis, o papel dos amigos é fundamental para encontrar novas
formas de encarar os desafios. Dessa forma, meu agradecimento carinhoso às amigas Gabriela
Motta e Mariana Iootty pela paciência dispensada e conselhos sobre a condução de vida e do
trabalho a ser realizado. Aos amigos do mestrado, em particular, Rafael Pertusier pela
companhia constante em seminários e congressos do setor, e Alexandre Siciliano.
A família que é o alicerce da minha vida reúne meus amigos em todos os momentos de
vida. A distância de 13 km da ponte Rio-Niterói não reduziu o companheirismo e a certeza de
que posso sempre contar com o amor e a compreensão de meus pais Yle e Adenilda e do
irmão Flauviano, mesmo lhes sendo tão cara (em saudade) a desculpa pela freqüente ausência
nos últimos meses Realmente me faltam palavras para expressar a imensa e eterna gratidão
por tudo o que sou.
A Eriksom, cujo amor e amizade nos momentos mais difíceis foram fundamentais para
elaboração deste trabalho. A compreensão pelas horas de convívio e lazer roubadas, os gestos
de carinho e as palavras de incentivo serviram para fortalecer e aumentar o amor já sentido
(fato que pensava impossível). A atenção em ouvir às dúvidas de trabalho, os comentários
sempre pertinentes e a vontade constante de contribuir, só fizeram aumentar minha admiração
como amigo e economista. A tudo isso, soma-se seu papel ativo na leitura, correção e
sugestões de trabalho. Ao meu companheiro de vida e profissão, meus carinhosos
agradecimentos.
Os erros de português e digitação ainda remanescentes se devem exclusivamente a
autora.
vii
RESUMO
A Petrobrás, empresa dominante na oferta de combustíveis no mercado brasileiro,
segue tendo seu controle estatal, a despeito das medidas liberalizantes implementadas ao
longo dos anos 90 com vistas à atração de novos investimentos e promoção da competição. A
esperada abertura de mercado e liberalização de preços de combustíveis, ocorridas em 2002,
trazem como efeito colateral a maior vulnerabilidade dos preços domésticos às variações de
preços no mercado internacional. No caso brasileiro, o fato de o governo manter o controle da
empresa dominante na oferta de combustíveis, abre espaço para interferências políticas nos
preços praticados pela empresa, em particular em períodos de maior turbulência internacional.
Esta prática pode ter impactos sobre estrutura industrial que vão de encontro aos objetivos
perseguidos pelas reformas institucionais, qual seja, promoção de novas opções na oferta de
derivados. Neste contexto, o objetivo da dissertação foi avaliar se, de fato, a política de preços
de combustíveis foi utilizada como mecanismo de amortecimento de preços internacionais nos
três primeiros semestres da liberalização de preços e mostrar quais os possíveis impactos
desta política sobre a estrutura da oferta de combustíveis. Além disso, foram propostas
alternativas de instrumentos que sirvam aos objetivos de proteção da economia a choques
externos de preços e que não sejam incompatíveis com os objetivos da reforma institucional,
com base na experiência internacional em mecanismos de preços
A partir de um modelo de determinação de preços em um mercado com firma
dominante (modelo de preço-limite) conclui-se que a capacidade de uma firma préestabelecida em um mercado de dissuadir a entrada de novas firmas, depende do nível de
barreiras a entrada e do nível de capacidade instalada pela firma no mercado. Frente a este
arcabouço, analisou-se que a capacidade da política de preços da Petrobrás em barrar a
entrada de novas opções de oferta (produção local, importação e formulação) depende das
barreiras a entrada e de sua capacidade de produção. Para os três combustíveis analisados gasolina, diesel e GLP - somente para a gasolina há capacidade suficiente de suprimento da
totalidade do mercado brasileiro.
Com relação à análise do comportamento de preços, viu-se que: os preços da gasolina,
do diesel, e do GLP, não estiveram alinhados aos preços internacionais no período analisado.
Verificam-se maiores distanciamentos de preços em dois períodos específicos: o período
eleitoral entre agosto e outubro de 2002 e o período prévio a guerra do Iraque (entre fevereiro
e março de 2003). Se no caso da gasolina, as condições de entrada naturais já são pouco
favoráveis à entrada pelo excesso de capacidade, a possibilidade de intervenção estatal através
da política de preços da Petrobras reforça esta tendência. No caso do diesel e do GLP, os
viii
descolamentos ocorridos indicam clara intervenção pública, uma vez que a estratégia natural a
partir do modelo de preço limite seria estabelecimento de preços acima da paridade de
importação e acomodação de entradas marginais no mercado via importação. Dessa maneira,
Esta política discricionária de intervenção nos preços praticados pela firma dominante se
constitui em um instrumento não neutro de amortecimento de variações internacionais, pois
reforça o poder de mercado da empresa. Além disso, pode ainda contribuir para aumentar a
volatilidade no mercado doméstico dada a insuficiente capacidade de produção doméstica
destes derivados.
Mostrou-se ainda que, em função de características particulares da indústria de
petróleo, a volatilidade nos preços de petróleo e combustíveis é inerente ao mercado. A
volatilidade de preços tem impactos negativos sobre o bem-estar de consumidores, pois lhes
retira a capacidade planejamento de consumo. Pela existência de um mercado internacional
para a transação destes bens, os preços internacionais se tornam a referência para os preços
domésticos, os quais se tornam vulneráveis a estes efeitos.
Assim, os diversos países implementam uma ampla gama de medidas com o fim de
atenuar a volatilidade internacional sobre os preços domésticos. A experiência internacional
confirma esta realidade para países desenvolvidos quanto em desenvolvimento, mesmo após
reformas liberalizantes. A experiência internacional serve de exemplo ao caso brasileiro por
mostrar novas alternativas de medidas para o amortecimento de variações internacionais. Em
especial, a experiência francesa na construção de uma regra de gatilho para os impostos
incidentes sobre o diesel em face de variações nos preços internacionais é vista como uma
referência a ser adaptada ao caso brasileiro a partir da CIDE. Conclui-se assim que
mecanismos de amortecimento de preços de combustíveis, longe de representarem um
retrocesso no processo de abertura, são fundamentais para a evolução da estrutura de oferta no
Brasil.
ix
Índice
Introdução
1
Capítulo 1 - Determinação de Preços na Presença de uma Firma Dominante
4
1.1 - Determinação de preços como firma dominante - a teoria neoclássica
4
1.2 - Prevenção estratégica a entrada - Modelo de Preço-Limite
6
1.2.1 - Conceitos e fontes de barreiras à entrada
8
1.2.2 - Determinação do Preço-limite
12
1.2.3 - Considerações acerca do Postulado de Sylos
16
1.3 - Custos irrecuperáveis e preço-limite
18
1.4 - Considerações finais
21
Capítulo 2 - Comportamento dos preços de petróleo e derivados no mercado internacional e
impacto no bem-estar
24
2.1 - Comportamento dos Preços de Petróleo Internacional: Causas da Volatilidade
24
2.1.1 - Quebra da coordenação oligopolística e instabilidade
29
2.1.2 - Formas de comercialização, proteção ao risco e volatilidade
31
2.2 - Volatilidade dos preços de derivados
37
2.2.1 - Características do parque de refino
37
2.2.2 - Grau de integração entre mercados locais
38
2.2.3 - Crescentes especificações técnicas e ambientais
39
2.2.4 - Sazonalidade da demanda
41
2.2.5 - Condições de competição ao longo da cadeia
41
2.3 - Volatilidade e Impactos Econômicos
46
2.3.1 - Alocação de Recursos
46
2.3.2 - Bem-estar do consumidor
47
2.4 - Considerações Finais
51
Capítulo 3- Papel do Governo na Estabilização de preços de Derivados: Experiência
Internacional
52
3.1 - Dilemas na definição de política públicas para o amortecimento de preços
domésticos
53
3.2 - Regras e instrumentos de amortecimento de preços de derivados ao consumidor
55
3.3 - Experiência Internacional
60
3.3.1 - Países desenvolvidos
60
3.3.2 - Países em desenvolvimento
67
x
3.4 - Considerações Finais
Capítulo 4 Comportamento dos Preços de Combustíveis no Brasil pós Liberalização
74
75
4.1 - O Processo de Liberalização de Preços
76
4.1.1 - Estruturas de preços: 1998 - 2001
77
4.1.2 - A substituição da PPE pela Cide
79
4.2 - As reformas institucionais na oferta de derivados
82
4.3 - Estrutura de oferta e demanda de derivados no Brasil
83
4.4 - Comportamento dos preços após a liberalização
84
4.4.1 - Índice de Alinhamento
88
4.4.2 - Análise da Volatilidade
91
4.5 – Impactos na estrutura da oferta: política de preços de uma empresa dominante
95
4.5.1 -Mercado de Gasolina
96
4.5.2 - Diesel e GLP
97
4.6 – Impactos Distributivos: características da cadeia de distribuição e revenda 99
4.7 - Alternativas de políticas para amortecimento de preços internacionais
102
Conclusões
104
Referências Bibliográficas
109
xi
Introdução
A liberalização de preços na Indústria de Petróleo Brasileira foi um processo gradual
iniciado na primeira metade da década de 90. Todos os preços e margens ao longo da cadeia
de produção e distribuição de petróleo e derivados eram controlados pelo governo através do
extinto Departamento Nacional de Combustíveis (DNC). A lei 9478, conhecida como a “Lei
do Petróleo”, foi promulgada em 1997 com o objetivo de definir as diretrizes da abertura da
indústria a novos investimentos em todas as fases da cadeia. A referida lei estabeleceu, dentre
outros, a criação da Agência Nacional do Petróleo (ANP), agência encarregada por
regulamentar as condições de entrada e atuação das firmas. A partir desta lei, a liberalização
de preços passa a ser condição sine qua non para a total abertura do setor.
Com relação à estrutura industrial, a lei estabeleceu que a Petrobras permaneceria uma
empresa verticalmente integrada e de controle estatal. A empresa desempenhou papel
importante na abertura do segmento de Exploração e Produção (segmento upstream) através
da formação de parcerias com empresas privadas. Na produção e oferta de derivados
(segmento downstream), a empresa permanece com sua posição dominante concentrando
cerca de 98% da capacidade de produção doméstica.
Em 2002, caíram os últimos obstáculos ainda remanescentes à liberalização do
mercado de combustíveis: a eliminação dos controles sobre os preços da gasolina, diesel e
GLP na porta da refinaria, e a abertura às importações dos dois primeiros combustíveis. O
livre movimento de preços no mercado de combustíveis, visto como condição necessária e
esperada da abertura do setor, traz como efeito colateral a maior vulnerabilidade dos preços
domésticos às variações de preços no mercado internacional. No caso brasileiro, o fato do
governo manter o controle da empresa dominante na oferta de combustíveis nacionais abre
espaço para interferências políticas nos preços praticados pela empresa, em particular em
períodos de maior turbulência internacional. Esta prática tende a ter impactos na estrutura
industrial que vão de encontro aos objetivos perseguidos pelas reformas institucionais, qual
seja, promoção da competição na oferta de derivados. Além disso, a utilização da política de
preços da empresa dominante pode não se mostrar sustentável frente a posição de importador
líquido de combustíveis brasileira e o comportamento dos preços no mercado internacional.
Cabe ressaltar ainda que a Petrobras, embora seja de controle público, é uma empresa de
capital misto.
Diante deste quadro, o objetivo desta dissertação é avaliar se a política de preços da
Petrobras foi, de fato, usada como mecanismo de amortecimento de preços internacionais nos
três primeiros semestres da liberalização de preços, traçar os possíveis impactos desta política
sobre a estrutura da oferta de combustíveis e mostrar as possíveis alternativas a serem
adotadas pelo governo com o fim de proteger os preços domésticos das variações
internacionais. Assim, dissertação está dividida em mais quatro capítulos, além desta
introdução e das conclusões.
No primeiro capítulo define-se o referencial teórico base para a análise do
comportamento de uma firma dominante frente a ameaça de novas entrantes. A base teórica é
o modelo de preço limite, desenvolvido a partir das contribuições de Joe Bain e Paolo SylosLabini. Este modelo parte do pressuposto que uma firma dominante em um mercado define
seus preços, com base em objetivos de longo prazo de manutenção de sua posição no
mercado. Pela presença de barreiras a entrada, uma firma pré-estabelecida pode praticar um
preço máximo, ao qual ela aufere lucros extraordinários sem, contudo tornar economicamente
viável a entrada de uma nova firma. No modelo tradicional uma série de considerações sobre
as hipóteses de comportamento levou a revisão e desenvolvimento de outros modelos de
preço limite. Para os objetivos desta dissertação ressalta-se o modelo de Dixit (1977), o qual
inclui as dimensões capacidade produtiva e custos irrecuperáveis de modo a conferir maior
credibilidade às ações da empresa dominante na prevenção estratégica a entrada. Do ponto de
vista da análise proposta este referencial teórico visa mostrar em que condições, o preço
praticado por uma firma dominante pode influenciar a estrutura industrial através de
estratégias de prevenção a entrada..
Tendo definido o referencial teórico, o capítulo 2 trata do comportamento de preços no
mercado internacional. O entendimento da lógica do funcionamento do mercado internacional
é importante por dois motivos. Num mercado aberto, o preço praticado no mercado
internacional de combustíveis passa a ser o preço de referência no mercado doméstico, uma
vez que, pelo princípio do custo de oportunidade e na ausência de barreiras à entrada, a
possibilidade de transacionar o combustível internacionalmente implicaria na convergência
dos preços domésticos aos preços internacionais. Por outro lado, tal fato não acarretaria em
grandes impactos econômicos caso os preços no mercado internacional fossem relativamente
estáveis. Em função de especificidades técnico-econômicas e fatores geo-políticos inerentes à
indústria de petróleo, os preços de petróleo e combustíveis apresentam comportamento volátil.
Dessa maneira, o capítulo está dividido em dois blocos: condicionantes da volatilidade de
preços no mercado de petróleo e derivados, e impactos da volatilidade de preços sobre o bem
estar dos consumidores. Cabe ressaltar que a volatilidade de preços tem efeitos micro e
macroeconômicos, dentre os quais cita-se os impactos no nível de preços, no balanço de
pagamentos, na arrecadação fiscal dentre outros, porém, como o impacto da volatilidade sobre
as variáveis macroeconômicas depende da configuração econômica de cada país, buscou-se
2
enfatizar os efeitos teóricos e generalizados da volatilidade de preços com enfoque
microeconômico.
O capítulo três tem como objetivo apresentar as alternativas de políticas com vistas a
redução da volatilidade do mercado doméstico de combustíveis, a partir de experiências
internacionais. O capítulo está focado nas experiências de países importadores líquidos por
serem mais próximos da situação brasileira, e nesse sentido se constituírem em exemplos. Na
adoção de medidas com este fim, os governos enfrentam um tradeoff entre a adoção de
medidas com vistas melhoria do bem estar dos consumidores e a preservação da situação
fiscal. A partir de um panorama amplo de experiências internacionais, busca-se mostrar que a
discussão e a implementação de mecanismos de proteção de preços está posta para uma
diversidade de países, sejam de orientação mais liberal como no caso americano, seja mais
intervencionista como no caso europeu. A idéia é mostrar que o debate em torno da
construção de mecanismos fiscais de proteção, não se constitui em retrocesso em processos de
abertura e liberalização de mercados, mas, em situações de volatilidade de preços, tendem a
ser eficientes na proteção do bem estar dos consumidores bem como determinadas
alternativas promovem um ambiente de maior estabilidade e transparência de preços,
ambientes necessários a atração de novas firmas.
No capítulo quatro chega-se a análise do comportamento de preços de combustíveis no
mercado brasileiro. O capítulo inicia com um breve histórico do processo de liberalização de
preços e das reformas institucionais no Brasil, bem como um panorama sobre oferta e
demanda de derivados no mercado brasileiro. A partir de então, se segue a análise de preços.
Os preços nacionais dos três principais combustíveis – gasolina, diesel e GLP, que em
conjunto correspondem a mais de 70% do consumo brasileiro - são comparados aos preços de
referência no mercado internacional. Análise de preços é realizada nos três primeiros
semestres da liberalização de preços. A comparação no comportamento dos preços visa
analisar se houve interferência política nos preços praticados pela empresa no período
considerado e quais os possíveis impactos na estrutura da oferta de combustíveis no Brasil.
Estas duas etapas têm como suporte o arcabouço teórico desenvolvido no primeiro capítulo.
Por fim, avaliam-se as alternativas de medidas passíveis e desejáveis de adaptação ao Brasil
Seguem-se então as conclusões do trabalho.
3
Capítulo 1
Determinação de Preços na Presença de uma Firma Dominante
O objetivo deste capítulo é fornecer o referencial teórico para a análise da estratégia de
determinação de preços de uma firma dominante. Ressalta-se em que condições a política de
preços pode efetivamente dissuadir a entrada de novas firmas no mercado em questão. O
capítulo se inicia com uma breve revisão teórica da microeconomia neoclássica e o seu
tratamento de um mercado em monopólio, a seguir seguem-se as contribuições estruturalistas
para a análise da determinação de preços de uma firma dominante, o modelo de preço-limite.
Na terceira seção é mostrado um dos desenvolvimentos mais recentes das abordagens de
preço-limite o qual confere maior credibilidade aos pressupostos anteriores. Por fim, seguemse as considerações finais do capítulo.
1.1 - Determinação de preços como firma dominante - a teoria neoclássica
A presença de uma empresa dominante em um mercado recebeu o tratamento formal
pela literatura econômica como um mercado em monopólio, mercado no qual existe apenas
uma firma, apresentado como extremo oposto de um mercado perfeitamente competitivo.
Como a definição dessa estrutura de mercado é tratada pelo seu oposto, cabe assim, uma visão
sobre a noção de um mercado perfeitamente competitivo.
Na análise de equilíbrio parcial, Marshall (1890) retoma e formaliza os conceitos
desenvolvidos de maneira dispersa pelos teóricos clássicos Adam Smith (1776) e David
Ricardo (1821), acerca da competição. A visão de concorrência clássica é vista como um
processo de competição inter-capitais pelas melhores oportunidades de lucro. Na ausência de
barreiras à mobilidade intersetorial de capital, essa competição faz com que haja uma
equalização das taxas de lucro em todos os setores da economia. O cerne da abordagem
clássica está na teoria do valor, e, portanto o processo de competição só tem importância ao
explicar a razão pela qual, no longo prazo, na presença de perfeita informação e livre
mobilidade, os preços de mercados gravitam estavelmente em torno dos preços naturais1.
1
Na teoria clássica, o valor de um bem se dá pela natureza do trabalho humano e é a essência do preço, o qual
formado na esfera da troca. O preço natural é a expressão do valor-trabalho das mercadorias (Possas, 1985) e
Marshall define um mercado perfeitamente competitivo, como um mercado no qual há um
grande número de produtores e consumidores, que agem de maneira independente, têm
perfeita informação e tomam suas decisões de produção e consumo com base no preço de
mercado, o qual por sua vez é determinado pela interação entre oferta e demanda.
De acordo com Stigler (2000), Marshall incorpora em sua concepção de competição
perfeita a noção de curva de demanda horizontal para cada produtor individual, conforme
desenvolvida por Cournot2,. A definição de Cournot parte da condição de maximização de
lucro das firmas e define competição perfeita como um mercado no qual cada firma individual
encara sua curva de demanda residual como horizontal. Isto é, num mercado em perfeita
competição, as firmas isoladamente não têm capacidade de alterar preços, e por isso definem
sua oferta com base no preço de mercado, como um dado. Pela definição de Cournot quando
há um elevado número de firmas no mercado, as firmas irão produzir no ponto em que o
preço de mercado se igualar ao custo marginal, isto é o custo da última unidade necessária a
igualdade entre oferta e demanda.
No longo prazo, a ausência de barreiras à entrada faz com que qualquer lucro acima
do normal seja exaurido pela entrada de novos competidores. Com isso, o preço de equilíbrio
de longo prazo é suficiente apenas para cobrir os custos médios de longo prazo calculados aos
seus custos de oportunidade. Nesta posição, as firmas presentes na indústria estariam
ganhando um lucro normal (o capital também seria remunerado pelo seu custo de
oportunidade) e não haveria incentivo a novas entradas.
De maneira oposta, em um mercado no qual existe apenas uma firma ofertante e um
grande número de compradores sem poder de barganha, essa tem capacidade de determinar o
preço de mercado, ofertando no ponto em que sua curva de custo marginal se iguale à curva
de receita marginal. Em outros termos, o preço é definido da mesma forma que na definição
de Cournot, isto é, através de um markup sobre o custo marginal, que será tanto maior, quanto
menor a elasticidade preço da demanda no mercado em questão.
Na teoria microeconômica tradicional, não há nenhuma explicação acerca da estrutura
de mercado, a qual é determinada em função do número de ofertantes, compradores e das
características do produto. A teoria toma a estrutura de mercado como um dado e analisa seus
resultados em termos de preço praticado e quantidade transacionada. Constitui-se assim, numa
incorpora a remuneração dos fatores de produção. Nas palavras de Fritsh, ele representa : “Medida de valor
determinada pela soma dos níveis naturais das remunerações do trabalho, do capital e da terra” (Fritsh, 1983).
2
Ao derivar a função de lucro das firmas em relação a sua quantidade tem-se que p + qi dp/dq = CMg, sendo p, o
preço de mercado, qi a quantidade produzida pela firma i e Cmg, o custo marginal de produção, o qual apresente
comportamento em “u” pela hipótese dos rendimentos marginais decrescentes. A soma das n equações deste tipo
para as n firmas do mercado, tem-se a relação da oferta. O preço é determinado por p= Cmg – p / nε, onde ε é a
elasticidade preço da demanda.
5
abordagem estática, uma vez que as ações de cada firma não afetam, nem as decisões das
outras presentes no mercado, nem estrutura definida inicialmente. No modelo marshalliano, o
equilíbrio é atingido na presença de hipóteses restritivas acerca das características e do
comportamento das firmas: número de firmas e as hipóteses de comportamento assumidas,
quais sejam, perfeita informação, comportamento maximizador de curto prazo e ausência de
retornos crescentes. Já no caso de um mercado em monopólio, não há nenhuma ameaça por
parte de outras firmas e nesse sentido, o único limitante da capacidade de determinação de
preços seria a elasticidade-preço da demanda conforme explicitado na fórmula de Cournot.
Empiricamente, uma firma monopolista em um mercado, somente poderia pautar suas
decisões de preço a partir do arcabouço neoclássico em duas situações: numa situação de
monopólio legal, isto é, garantido seja por uma patente ou outro tipo de proteção legal de
mercado; ou no caso em que a tecnologia de produção favoreça a existência de apenas uma
firma no mercado (monopólio natural). Em todas as outras situações, a estrutura de monopólio
não é dada, mas está constantemente ameaçada pela possibilidade de entrada de novas firmas
no mercado. Neste sentido, as práticas de determinação de preços serão afetadas por esta
ameaça, configurando uma interdependência nas decisões da firma presente e das possíveis
entrantes. Dependendo do tipo de relação e interdependência, a estrutura industrial resultante
pode assumir inúmeras configurações.
Face a complexidade das estratégias de determinação de preços na presença de
interdepedências, ocorreram desenvolvimentos teóricos na linha da teoria de oligopólio com o
fim de conferir maior poder explicativo a teoria microeconômica e à análise da organização
industrial. Desenvolvimentos nesta linha teórica têm fundamentais contribuições nos
trabalhos de Bain (1956) e Sylos-Labini (1957) que incorporam as noções de competição
potencial e barreiras a entrada para analisar o comportamento de uma firma dominante em um
dado mercado.
1.2 - Prevenção estratégica a entrada - Modelo de Preço-Limite
A abordagem estruturalista tem seu desenvolvimento baseado nas contribuições de
Bain (1956) e Silos-Labini (1957) ao modelo estrutura-conduta-desempenho, o qual, grosso
modo, estabelece relações unívocas entre a estrutura do mercado, dada por características
como, substitutibilidade entre produtos, condições de entrada e estruturas de custos, e a
conduta das firmas presentes, as quais seriam determinadas em função desta estrutura. O
caráter estrutural da abordagem está em estabelecer o nível de preços e lucros a partir de
características técnico-econômicas das indústrias. As firmas presentes no mercado garantem a
possibilidade de lucros extraordinários em função de vantagens de tamanho, de estruturas de
6
custos, dentre outras barreiras à entrada, que tendem a permanecer, caso não haja mudança de
ambiente. Esta abordagem abre espaço para a introdução de uma análise dinâmica e mais
“realista” do processo de concorrência, que não estava presente na análise tradicional.
Na análise estruturalista, uma empresa dominante não tem esta posição garantida em
lei, mas adota estratégias com o fim de mantê-la. Dessa forma, a denominação de firma
dominante está relacionada a uma firma que têm poder de determinação de preços em um
determinado mercado e cujas estratégias de preços podem alterar a estrutura de oferta, seja
através da prevenção à entrada de novos competidores, ou mesmo à exclusão de outros
competidores do mercado. Mesmo em situações em que a posição de dominância se aproxime
de 100% da oferta no dito mercado, a possibilidade de alteração da estrutura, seja através de
inovações tecnológicas ou mudança de ambiente3, coloca em xeque a todo o momento sua
posição e, portanto tal empresa não poderia ser denominada como uma empresa monopolista.
Uma firma monopolista seria então aquela presente num mercado em monopólio, cujas
características foram descritas na seção anterior.
Dito isso, tem-se que uma firma dominante não prioriza a maximização de lucros no
curto prazo, porém adota um comportamento de maximização de lucros no longo prazo, isto
é, a firma busca estabelecer um nível de preços que lhe garanta lucros extraordinários, sem
estimular a entrada de novos concorrentes. O preço assim determinado é chamado de preçolimite, pois é determinado como o maior nível de preço possível de ser praticado sem tornar
economicamente viável o estabelecimento de outros concorrentes no mercado. A
possibilidade de estabelecimento de um preço em nível intermediário entre o nível de
competição perfeita no longo prazo (isto é, preço igual a custo médio de longo prazo) e o
monopólio, baseia-se na existência de barreiras à entrada no mercado.
O papel da concorrência potencial na determinação das estratégias das empresas abre
espaço para uma análise da própria transformação da estrutura da indústria a partir dos
cálculos de possíveis ações e reações dos agentes presentes e potenciais no mercado. Assim,
dependendo de “quais” firmas pretendam entrar no mercado, e das possíveis reações da firma
pré-estabelecida, poder-se-ia ter trajetórias diferentes determinando soluções finais de
equilíbrio diferentes (em termos de preços e estruturas industriais diferentes). Outro ponto
importante é a percepção das assimetrias entre as firmas, as quais são responsáveis, tanto
pelas vantagens diferenciais das líderes vis a vis às concorrentes internas, quanto com relação
às potenciais entrantes.
3
Sylos-Labini define quatro fatores que podem alterar a capacidade de definição de preços por empresas
dominantes: aumento na extensão do mercado (medido pelo volume de quantidades vendidas a um dado preço),
mudança na elaticidade-preço da demanda, mudanças tecnológicas e mudança nos preços dos fatores produtivos.
[Sylos-Labini (1957) cap. 2]
7
1.2.1 - Conceitos e fontes de barreiras à entrada
Existem vários conceitos que definem barreiras à entrada4. O conceito mais tradicional
e abrangente é o de Joe Bain (1956), o qual estabelece como “condição de entrada”:
“by the advantages of established sellers in an industry over potential
entrant sellers, these advantages being reflected in the extent which established
sellers can persistently raise their prices above competitive level without
attracting new firms to the industry” [Bain (1956), p. 3].
Uma outra definição importante é a de Stigler : “um custo de produção que é incorrido
pela firma entrante mas não incorrido pelas firmas já estabelecidas” [Stigler apud Kupfer,
(2002) p.113]. Nesta última definição, qualquer vantagem das firmas estabelecidas sobre as
entrantes é considerada uma barreira à entrada, porém, caso a estabelecida e a entrante
enfrentem as mesmas condições de demanda e tenham acesso à mesma tecnologia, isto é
detenham a mesma curva de custos, não haveria barreira à entrada. Assim, enquanto no
conceito de Bain (1956), economias de escala são consideradas barreiras à entrada, no
conceito de Stigler, estas não são. Um conceito mais abrangente, posto que inclui não só
barreiras a entrada, mas também barreiras à saída é o conceito de Gilbert (1989) que percebe
uma barreira a entrada como “a rent that is derived from incumbency. (...) crucial to the
consequences for capital mobility is the combined incidence of structural factors that impede
entry or exit behavior in a industry” [Gilbert (1989) p. 478]. No decorrer deste capítulo, a
definição utilizada será a definição tradicional de Bain (1956), quando não for explicitamente
afirmado o contrário.5
Bain (1956) assume, que numa indústria existe um preço máximo que pode ser
praticado por uma firma pré-estabelecida de modo a obter lucros extraordinários sem atrair
novos entrantes. Este é o chamado preço-limite. Em seguida o autor define uma condição de
entrada E, a qual seria um markup percentual sobre o custo médio mínimo de longo prazo da
firma estabelecida, a qual seria definida da seguinte maneira: E = (Pl – Pc) / Pc , onde E
representa a condição de entrada, Pl o preço-limite e Pc o preço competitivo (igual ao custo
médio mínimo no longo prazo). Esta expressão apresenta uma mensuração do nível das
barreiras à entrada numa determinada indústria. Manipulando esta expressão, temos que Pl =
Pc (1+E), ou seja o preço-limite depende do nível de barreiras à entrada na indústria. A
4
Entrada em um mercado é definida por Bain (1956) como sendo: i) a adição de nova capacidade produtiva, ou
ii) reativação de capacidade anteriormente inoperante, por uma nova empresa, excluindo de sua definição: a) a
expansão da capacidade produtiva pelas empresas já instaladas; b) a aquisição de capacidade produtiva já
existente por uma nova empresa, por meio de fusão ou aquisição.
5
Para uma revisão de uma série de outros conceitos de barreiras a entrada ver Gilbert (1989).
8
ameaça de entrada de novas firmas impõe o limite superior de preços para as firmas que
exercem liderança em um mercado.
Caso não haja barreiras à entrada, o Preço-limite não pode ser diferente do preço
competitivo6. No extremo oposto, caso as barreiras sejam muito elevadas, a firma estabelecida
pode definir o preço-limite igual ao preço de monopólio sem atrair novas firmas. Na verdade,
a condição de entrada indica com que facilidade novas empresas podem entrar neste mercado
e a conseqüente opção das empresas já estabelecidas pela maximização de lucros a curto
prazo ou a longo prazo, neste último caso fixando preços de prevenção a entrada
Com relação às fontes de barreiras à entrada, Bain (1956) inicialmente identificou três
possíveis fontes de barreiras à entrada: vantagens absolutas de custos, vantagens advindas da
diferenciação de produtos7 ; e existência de economias de escala. Análises posteriores
desdobram a barreira tradicional de vantagens absolutas de custos em um tipo distinto de
barreira: requerimento inicial de capital. Seguindo a análise tradicional de Bain, e
posteriormente de Guimarães (1983), não se considerará este fator como uma fonte de
barreiras à entrada distinta.
Vantagens absolutas de custos
As vantagens absolutas de custos se verificam quando a curva de custos de longo
prazo da firma estabelecida se posiciona abaixo da curva de custos de longo prazo da entrante,
para qualquer escala de produção. No caso mais simples de Custos Médios de Longo Prazo
Constantes (CMLP) tem-se o seguinte gráfico:
Preço
custo
CMLP2
pl
pc
.
Fonte: Clarke, 1985
CMPL1
ql
qc
6
Neste caso, a firma estabelecida tende a cobrar um preço de monopólio e aceitar a entrada de novos
concorrentes.
7
Segundo Guimarães (1983) a nomenclatura usada por Bain contém um mal-entendimento do conceito de
diferenciação de produto. Tal barreira seria proveniente das preferências dos consumidores e não da
possibilidade de diferenciação de produtos.
9
No gráfico acima, CMLP2 representa a curva de custo médio de longo prazo da firma
2 (entrante) e CMLP1 a curva de longo prazo da firma 1 (estabelecida). Dessa maneira, a
condição de entrada seria exatamente proporcional à vantagem absoluta de custos entre a
entrante e a estabelecida: E = (Pl – Pc) / Pc = (CMLP2 – CMLP1)/ CMLP1.
As razões pelas quais podem surgir vantagens absolutas de custos são: vantagens
tecnológicas, isto é, as firmas estabelecidas têm acesso a melhores métodos de produção não
acessíveis às entrantes ( presença de patentes) ou somente acessíveis a custos adicionais
(presença de royalties); condições de acesso privilegiadas a fatores produtivos (matériasprimas e recursos humanos), devido ao controle de fontes de matérias-primas com custos mais
baixos (seja pela propriedade direta ou por contratos de longo-prazo), de melhor qualidade e
maior quantidade ou proximidade aos centros consumidores; ou menores custos de capital
(vantagens no acesso a fundos de investimento), uma vez que firmas inicialmente
estabelecidas gozam de reputação no mercado para acesso a capitais a menores custos, e que
firmas entrantes necessitariam de montante maior de investimento, a maiores custos, tanto
maior a escala mínima requerida para operação na indústria.
A dificuldade em obter o capital necessário para um novo investimento, no entanto,
será menor para as empresas do mesmo ramo industrial já atuando em outros mercados ou
mesmo para empresas de setores diferentes com uma posição já consolidada em seu setor
original (retornar-se-á a esse tema posteriormente). Conforme ressalta Guimarães (1983), este
fator somente se constituiria numa barreira no caso de se tratar de uma firma completamente
nova e não de uma firma já estabelecida em outros setores industriais O efeito final é
indeterminado, a menos que se possa identificar a potencial entrante. Logo, pode-se apenas
afirmar que indústrias nas quais o montante de capital inicial seja elevado tendem a apresentar
maiores barreiras à entrada. Conforme exposto anteriormente, este tipo de barreira atualmente
é tratado pela literatura de organização industrial como uma fonte quarta fonte de barreira à
entrada, tratada à parte. Este tipo de barreira também estaria associada a presença de
economias de escala na indústria [Kupfer (2002); Koutsouyanys (1975); Tirole, (1998)].
Diferenciação de produtos (preferência dos consumidores)
Outra fonte de barreira à entrada refere-se ao que Bain (1956) denominou de
“vantagem derivada da diferenciação de produto”. A possibilidade de diferenciação de
produto garante às firmas algum poder de mercado na determinação de preços, casos tratados
primeiramente pelos modelos de concorrência monopolística. A possibilidade de
10
diferenciação de produtos depende das características técnicas de cada produto, ou mesmo da
própria característica da concorrência da indústria (na existência de acordos tácitos de preços,
a concorrência via diferenciação de produtos é mais acirrada). Na possibilidade de
diferenciação de produtos, as firmas estabelecidas podem possuir vantagens frentes as firmas
entrantes em função da preferência dos consumidores.
A preferência dos consumidores por um produto conhecido em relação aos demais
(incluindo novos produtos) pode-se dar pela própria inércia dos consumidores, pelo
conhecimento da marca adquirido por tempo acumulado de publicidade, ou pela reputação da
marca, redes de distribuição e assistência técnica ou serviços associados. Essas vantagens das
empresas estabelecidas serão tanto maiores quanto maior for a dificuldade do comprador em
avaliar as características do produto, seja em função da prevalência de fatores subjetivos de
avaliação dos produtos (nos casos em que a ausência de critérios objetivos ou a importância
do ‘gosto’ do consumidor dificultam a avaliação), seja pela existência de múltiplas
características ou dimensões de análise [Guimarães (1982) p. 38].
A firma entrante deveria despender muito em gastos com propaganda para poder
entrar no mercado, configurando assim uma desvantagem de custos em relação à estabelecida.
Em termos gráficos, esta situação poderia ser representada como no caso anterior, em função
dos elevados custos de propaganda incorridos pela entrante. Este tipo de barreira à entrada
pode ser diluída no caso da entrante ser uma firma já conhecida em outro setor, ou na
possibilidade da firma entrante realizar promoções (preços mais baixos) e outros tipos de
competição extra-preços, de modo a deslocar as preferências dos consumidores.
Economias de Escala
Economias de escala estão relacionadas à técnica de produção de uma indústria que
permite a redução dos custos unitários de produção (ou distribuição) a partir da ampliação do
tamanho da planta ou firma. A barreira à entrada referente a existência de economias de
escala decorre da incerteza por parte da entrante quanto a exploração destas economias sem
com isso deprimir o nível de preços correntes. Caso a escala mínima eficiente8de produção
seja suficientemente grande em relação ao tamanho do mercado, a entrada de uma nova
empresa nesse nível de escala resulta em queda dos preços após a entrada pelo aumento da
oferta. O novo nível de preços pode inclusive localizar-se abaixo do nível de custo médio da
entrante.
8
Escala Mínima eficiente representa o tamanho de planta na qual todas as economias de escala foram exauridas,
isto é, o tamanho de planta que minimiza os custos médios de longo prazo.
11
Dessa maneira, a potencial competidora enfrenta um dilema entre efetivar a entrada e
produzir à escala mínima eficiente ou produzir com uma escala sub-ótima. No primeiro caso,
o aumento na quantidade ofertada na indústria pode levar o preço a um nível abaixo dos seus
custos médios mínimos, o que pode causar-lhe prejuízos. A diferença de preços antes e após a
entrada dependerá do tamanho da escala mínima eficiente em relação ao mercado, bem como
da elasticidade preço da demanda, uma vez que, quanto menor a sensibilidade da demanda a
um aumento de quantidades menor o preço resultante.
No segundo caso, haveria uma desvantagem de custo da entrante em relação à
estabelecida, o que possibilitaria à firma estabelecida definir um preço-limite, como visto no
caso de vantagens absolutas de custos. A desvantagem da firma entrante em produzir a uma
escala sub-ótima será tanto maior quanto mais inclinada for a curva de custo médio da firma
ou planta em questão. A figura 2 exemplifica esta desvantagem.
Figura 1 – Comparação entre o comportamento da Curva de Custo Médio de Longo
Prazo com o aumento da escala de produção – Vantagens da economia de Escala
C,
Caso 1 – Curva de custo médio de longo
prazo (CMLP) decresce acentuadamente com
o crescimento da escala de produção
C
Caso 2- Curva de Custo médio
de
Longo
Prazo
(CMLP)
decresce
suavemente com o aumento da escala de
produção
CMLP
CMLP
Escala de produção
Escala de Produção
A partir da Figura 1 é possível perceber que as vantagens oriundas da presença de
economias de escala são mais acentuadas no caso 1 que no caso 2. Dessa forma, uma
estratégia de entrada visando a produção em uma escala inferior a escala mínima eficiente
seria mais plausível na situação 2.
1.2.2 – Determinação do Preço-limite
O Preço-limite é aquele estabelecido pela firma dominante de modo a desestimular a
entrada de novas firmas no mercado. A concepção deste nível de preços é a de que a firma
presente no mercado maximizaria seus lucros no longo prazo e esta seria uma posição de
equilíbrio com lucros extraordinários. A determinação do preço-limite está calcada em três
pressupostos básicos. O primeiro refere-se à ordenação linear dos potenciais entrantes de
12
acordo com as condições de competição de cada um. Aquele que reúne as melhores condições
para se estabelecer é chamado de entrante potencial mais favorecido e se torna a base de
análise de reações estratégicas. O segundo pressuposto é o de que, somente a expectativa de
obtenção de lucros econômicos estritamente positivos pós-entrada é capaz de estimular a
potencial competidora a efetuar posição na indústria. O terceiro é o chamado “postulado de
Sylos”, o qual estabelece que as novas entrantes tomam suas decisões de entrada baseadas na
crença de que a firma dominante não altera a quantidade produzida após a entrada, o que
significa que o preço de mercado varia em função da quantidade adicional no mercado. Em
outros termos, não há acomodação da entrada de novos competidores, através da redução de
produção.
O “postulado de Sylos”, por sua vez, tem três fundamentos: a) a expectativa de que um
preço inferior ao observado antes da entrada seja a alternativa mais “pessimista” do ponto de
vista da entrante; b) a acomodação da entrada de uma nova concorrente pode implicar num
aumento de capacidade ociosa e conseqüente elevação dos custos unitários da firma
dominante, a qual ainda teria seu efeito sobre a rentabilidade agravado pela redução de preços
[Modigliani apud Koutsouyanis (1975) p. 318]; c) pode se constituir num sinal positivo para a
entrada de outras firmas no mercado [Sylos-Labini (1957) p. 60]. Conforme destaca Possas
(1985), o receio da potencial concorrente de que a sua entrada provoque uma reação
“irracional” das empresas estabelecidas devido a um possível rompimento da coordenação
oligopolística e uma conseqüente guerra de preços, seria um outro forte apelo desta hipótese.
Dessa maneira, a firma toma como um dado as quantidades produzidas pela firma
estabelecida, e assim pode estimar qual será a redução de preços pela sua entrada e,
conseqüentemente, qual será seu lucro.
A firma dominante tem conhecimento da forma de procedimento das entrantes, e, por
conta disso, estabelecerá sua quantidade produzida no nível tal que, se a competidora
potencial efetivar a entrada, o preço de mercado cai ao nível de custo médio de longo prazo da
entrante. Nessa conjectura, a firma entrante obteria lucros econômicos nulos e, portanto, não
se estabeleceria no mercado. A firma estabelecida define sua quantidade produzida de modo
que a demanda residual a ser enfrentada por uma firma entrante seja tangente a curva de custo
médio de longo prazo da mesma.
O cálculo do preço-limite pode ser feito inicialmente a partir do pressuposto de que a
firma entrante somente efetiva sua ação, caso possa produzir à escala mínima eficiente
(QEME), a qual é conhecida. Considera-se um produto homogêneo e que a tecnologia é de livre
acesso às firmas entrantes. A firma estabelecida vai fixar sua quantidade produzida num nível
QL tal que, quando a concorrente potencial entrar no mercado, produzindo a quantidade Qe, o
13
preço de mercado seja no máximo suficiente para remunerar o custo médio da firma entrante.
Nesta situação não se verifica a condição de lucros estritamente positivos e assim, a ação da
firma dominante demoveria a entrante de sua intenção. Dada a curva de demanda do mercado,
a firma estabelecida definirá suas quantidade da forma mostrada no Gráfico 1.
Gráfico 1 - Determinação do Preço-limite
PL
PC
CMLP
Dr
D
QEME
QL
Qc
Fonte: Clarke, 1985
PL = Preço-limite
Pc = Preço competitivo
Qc = Quantidade Competitiva
QL = Quantidade Limite
D = Curva de demanda do mercado
Dr = Demanda residual da firma entrante .
A demanda residual da firma entrante será igual à demanda do mercado D(p) – QL,
quantidade produzida pela firma estabelecida. Neste caso, a curva de demanda residual fica
abaixo da curva de custos médios de longo Prazo (CMLP) e, portanto, não há quantidade
produzida pela firma entrante que lhe garanta pagar seus custos de produção.
Caso D(p) seja do tipo linear, dada por: P = A – bQ , que representa a curva de
demanda inversa (P(q)), a quantidade limite ( QL) é dada por :
QL = Qc – Q EME.
Assim, PL = A – bQL e Pc = a – b Qc, o que implica em:
(PL – Pc) = b (Qc – QL)
PL – Pc = b Q EME
Dividindo ambos os lado por Pc temos:
(PL – Pc) / Pc = b QEME / Pc
Multiplicando o lado direito da igualdade por Qc/Qc, chega-se a:
PL – Pc / Pc = QEME / Qc * (b Qc/Pc).
Cabe observar que o termo bQc/Pc é igual ao inverso da elasticidade preço da
demanda (1/ε). Efetuando-se a substituição, tem-se que:
14
Pl – Pc / Pc = QEME / Qc* ε ; ou, ao colocar PL em evidência:
PL = Pc (1+ QEME / Qc* ε)
A partir deste desenvolvimento, conclui-se que o preço praticado pela empresa
dominante será tanto maior quanto: i) maior for a escala mínima eficiente em relação à
extensão do mercado (QEME / Qc); ii) quanto mais inclinada for a curva de demanda, isto é,
quanto menor a elasticidade preço da demanda do mercado (ε) 9.
Pode-se ainda tomar a determinação do preço-limite a partir da hipótese de que a
firma entrante leva em consideração a produção a uma escala sub-ótima. Esta hipótese, como
assinalado anteriormente, será mais crível quanto menor a desvantagem de custos entre a
escala sub-ótima e a mínima eficiente. Uma formalização do cálculo do preço-limite nestas
circunstâncias pode ser vista em Gilbert (1989). Segundo esta formalização, a firma
dominante se comportaria como uma empresa líder do tipo Staklelberg, isto é uma empresa
que exerce liderança a partir das quantidades produzidas. Haveria assim, uma definição de
preço-limite no curto prazo a partir dos custos fixos conhecidos da possível entrante. Dessa
maneira, sendo P = a – b Q a curva de demanda inversa linear do mercado e C(q) = F + c q a
curva de custos de ambas as firmas, tem-se que o lucro da entrante é dado por:
πe = [P (Qi + Qe)] Qe – [F + c Qe]
A entrante toma suas ações baseada na crença no postulado de Sylos. Assim, considera
em sua função de lucro, que a quantidade total ofertada no mercado pós entrada será Qi + Qe,,
onde Qi representa a quantidade produzida pela firma estabelecida, e Qe representa a
quantidade a ser produzida pela entrante. Ao derivar esta expressão em relação a Qe e efetivar
a maximização da mesma (iguala-se a primeira derivada a zero) obtém-se a função de
reação10 da firma entrante, que será:
Qe = ( a – c - bQi ) / 2b se πe >0
A firma dominante, ao conhecer a função de reação da entrante, define uma
quantidade Qi tal que πe = 0. Supondo que a concorrente só entre caso obtenha lucros
estritamente positivos, esta estratégia bloquearia a entrada. Substitui-se Qe em πe e iguala-se
esta expressão a zero temos que :
Qi = (a – c)/b – 2 (F/b)1/2 = QL
Somente valerá a pena para a potencial competidora entrar no mercado, na situação em
que Qi seja menor que QL. Do ponto de vista da estabelecida, esta só conseguirá deter a
9
Esta apresentação do modelo de preço-limite tradicional é resultado do trabalho de Modigliani (1958),
considerado uma generalização dos modelos de Sylos-Labini e Bain [Koutsouyanis (1975)].
10
A curva de reação expressa qual a quantidade ótima a ser produzida pela firma i em função da quantidade
produzida por sua concorrente j. Expressa uma reação estratégica.
15
entrada da concorrente caso sua quantidade produzida seja superior ou igual a QL.O preçolimite praticado pela dominante será:
PL = a – b QL , que implicará em PL = a – b [(a – c)/b – 2 (F/b)1/2 ], ao substituir a
expressão encontrada para QL acima. Através de manipulações algébricas tem-se que:
PL = a – (a –c) + 2(F/b)1/2 e, finalmente,
PL = c + 2 (Fb) 1/2
A partir deste modelo, a possibilidade da firma estabelecida limitar a entrada depende
da sua capacidade produtiva para suprir o mercado e do nível de custos fixos da entrante. Bain
(1956) definiu a condição de entrada bloqueada no caso em que a quantidade de monopólio é
maior que a quantidade limite. Quando a firma estabelecida pode impedir a entrada apenas
aumentando parte de sua produção, os benefícios de tal estratégia superam seus custos e esta
seria uma situação de entrada eficazmente bloqueada. No caso de uma entrada fácil, isto é no
caso em que a dominante deve elevar em muito a sua produção de modo a evitar a entrada, a
opção mais vantajosa é permitir a entrada.
Em suma: tanto a presença de economias de escala muito relevantes em relação ao
mercado, quanto a desvantagem de custos de uma firma produzir numa escala sub-ótima,
influenciarão a definição do preço-limite pela firma estabelecida. Quanto maior a escala
mínima eficiente e maior a diferença de custos de produção entre a escala ótima e uma
inferior, maior o preço-limite praticado pela firma. Por outro lado, pode ser que a vantagem
de custos seja tão pequena que valha mais à pena a firma estabelecida maximizar seu lucro no
curto prazo (estabelecendo preço de monopólio) e deixar a outra firma entrar.
1.2.3 - Considerações acerca do Postulado de Sylos
Apesar dos argumentos descritos na seção anterior em prol da racionalidade do
postulado, esta não é tão óbvia como parece ser a primeira vista. Caso se abandone a hipótese
de lucros econômicos estritamente positivos, uma firma pode bancar a entrada no mercado em
questão (mais a frente discute-se acerca desta possibilidade). Nesta situação, isto é, entrada
efetivada, caso a firma estabelecida mantenha a produção no nível pré-entrada, o preço de
mercado pode cair abaixo dos seus próprios custos, incorrendo ela própria em prejuízo.
Bain (1956) originalmente definiu seis possíveis conjecturas que uma entrante pode
fazer acerca da reação da dominante: manutenção do nível de produção; manutenção do nível
de preços; acomodação parcial de preços; retaliação; elevação de preços; e indiferença (caso
em que a entrada seria muito pequena, quase imperceptível) [Koutsoyanis (1975), p 294].
Segundo o autor, a hipótese mais provável seria a de uma acomodação parcial da entrada, na
qual a firma pré-estabelecida reduziria parcialmente a sua produção de modo a não permitir
16
uma grande queda de preços de mercado. O preço resultante seria menor que o preço préentrada, porém maior que o obtido a partir do postulado de Sylos pós-entrada. O autor baseia
sua análise nos casos extremos, de preço ou quantidade constantes por questões analíticas. Por
outro lado, a acomodação de uma firma no mercado, não implicaria necessariamente a atração
de outras firmas, pois, na medida em que o autor escalona as firmas entrantes em função de
seus custos de produção, as outras potenciais entrantes continuam a enfrentar barreiras à
entrada até mais elevadas.
Além disso, Possas (1985) ressalta que a difusão de práticas colusivas em oligopólios
sugere uma probabilidade não desprezível para uma reação cooperativa por parte da firma
estabelecida, em especial se a entrante dispuser de meios técnicos, comerciais e financeiros ao
menos a altura das empresas melhor situadas no mercado.
Rocha (2002) mostra que para uma firma pré-estabelecida que se depara com uma
entrante em igualdade de condições, a liderança é dificilmente mantida. Nesse sentido, o autor
supõe que uma entrante nestas condições pode supor que após a sua entrada, passe a vigorar
um regime de oligopólio de Cournot, no qual as duas empresas definam as quantidades
produzidas simultaneamente. A partir desta condição, o autor analisa a competição como um
jogo em forma extensiva que se dá em três estágios: no primeiro, a firma estabelecida define
seu nível de produção tendo duas opções – produzir QL como mostrado na seção anterior, ou
produzir QM, que seria a quantidade de monopólio; no segundo estágio a potencial
competidora decide entrar ou não no mercado – em caso negativo, o jogo termina, em caso
positivo, o jogo caminha para o terceiro estágio, no qual a firma entrante decide produzir a
quantidade como num duopólio de Cournot e a firma estabelecida deve decidir entre manter o
nível de produção anterior, ou produzir a quantidade de Cournot. Tomando as mesmas
hipóteses sobre a curva de demanda da seção anterior, a melhor alternativa para a firma
estbelecida é produzir a mesma quantidade que a firma entrante, isto é, as quantidades de um
duopólio de Cournot (que neste caso é dado por QCournot = (A –c)/ 3b). A ameaça de
manutenção do nível de produção anterior à entrada não é crível, pois a adoção da do
postulado de Sylos não representa uma posição de equilíbrio de Nash nestas condições [Rocha
(2002)]. Nesse sentido, como a entrante levaria em consideração apenas as expectativas de
lucros após a entrada, a limitação de preços pré-entrada teria impacto nulo na prevenção à
entrada da mesma.
De acordo com Koutsoyannis (1975) existem outros argumentos contrários ao
postulado. Em primeiro lugar, as barreiras à entrada relativas à presença de economias de
escala e/ou à diferenciação de produto, podem não ser tão relevantes caso a firma entrante
seja uma firma já estabelecida em outra indústria. O autor ressalta que elevadas barreiras à
17
entrada, por permitirem um preço-limite elevado, podem inclusive estimular a entrada uma
vez que firmas entrantes podem suportar perdas inciais, se os preços correntes permitirem
lucros para plantas de grande escala. Em outras palavras, firmas entrantes podem suportar
perdas inciais se tiverem expectativas de ganhos futuros. O mesmo argumento é defendido
por Guimarães (1983):
“(...) cabe rever inicialmente a hipótese de que a decisão de entrar em
uma indústria depende da expectativa de obtenção imediata de lucro superior ao
normal de modo a considerar a hipótese alternativa de que o entrante espera
obter lucros dentro de um certo intervalo de tempo (...) este intervalo pode ser
relativamente dilatado no caso em que a entrada corresponde a uma
diversificação de uma firma operando em outra indústria.”[Guimarães (1983), p.
41]
Em segundo lugar, as barreiras podem ser contornadas com firmas entrantes
inovadoras, ou com acesso a novos métodos de produção, ou que venham a localizar-se em
posições privilegiadas em termos do mercado consumidor, ou tenham acesso a melhores
fontes de recursos. Nesse sentido, pode considerar-se que as barreiras à entrada que permitem
a adoção de estratégias de prevenção a entrada, não são dadas, mas estão sujeitas a alterações.
Dessa maneira, a própria hipótese subjacente ao postulado de Sylos, perde revelância na
ocasião de mudanças estruturais na indústria.
1.3 - Custos irrecuperáveis e preço-limite
Em função destas considerações acerca do postulado de Sylos, desenvolveram-se uma
série de modelos de prevenção estratégica a entrada, a partir do relaxamento do postulado e de
outras hipóteses do modelo tradicional 11. Dentre estes modelos, para efeitos desta dissertação,
destaca-se o modelo de Dixit (1979) que inclui as dimensões capacidade produtiva e custos
irrecuperáveis à definição de estratégias. A inclusão destas dimensões ao modelo de preçolimite tradicional, confere credibilidade e sustentabilidade ao postulado de Sylos frente a
ameaça de entrada. Ao assinalar que investimentos já realizados em capacidade produtiva não
podem ser revertidos para outros fins, o modelo de preço-limite torna-se mais adequado à
análise do comportamento da Petrobras no mercado de combustíveis brasileiros pósliberalização, como se verá mais adiante. O modelo apresentado nesta seção é um resumo das
versões apresentadas em Gilbert (1989) e Tirrole (1988).
11
Uma série de modelos de “prevenção estratégica à entrada foram desenvolvidos relaxando tanto a hipótese do
postulado de Sylos, quanto outras hipóteses. Para uma apresentação destes modelos ver Tirrole (1988) caps 8 e
9, ou Gilbert (1989).
18
No modelo de Dixit, as decisões tomadas pela estabelecida e pela entrante ocorrem em
dois períodos subseqüentes. No primeiro período, a firma estabelecida investe em capacidade
produtiva, a qual pode ser posteriormente ampliada, mas não reversível a outros fins. No
segundo período a firma entrante decide se ingressa ou não no mercado, com base na
expectativa de que, após sua entrada, a indústria se torne um duopólio de Cournot. Os custos
de produção de uma firma dependem da capacidade instalada K, além dos custos tradicionais
de produção: custos fixos (F) e variáveis (v). A capacidade instalada tem um custo de ‘s’ por
unidade de capacidade instalada.
A firma dominante (i), por já ter investido em capacidade de produção (Ki), tem uma
função de custo que é dada em função da quantidade produzida (qi) e da capacidade instalada
(K):
Ci (qi, K) =
vqi + sK + F, se q [ K e;
(v + s)qi + F, se q > K
Na situação em que q>K, a firma dominante deveria incorrer em nova instalação de
capacidade produtiva. Logo, esta segunda curva representaria a curva de custos de longo
prazo da firma dominante. Com relação à firma entrante, como esta ainda não realizou
investimentos em capacidade produtiva, esta não teria custos irrecuperáveis sendo sua curva
de custos dada por:
Ce (qe, K) = (v + s)qe + F.
A partir da curva de custo total da firma estabelecida, é possível notar que a firma teria
uma curva de custo marginal descontínua que se comportaria conforme apresentada no
gráfico 2.
Gráfico 2 Custo Marginal da Firma Dominante na presença de prévia capacidade instalada
CMg
v+s
v
Ki
Qi
Fonte: Tirrole (1988)
Para qi [ Ki, o custo marginal de produção no curto prazo seria de v, o qual por sua
vez é menor que o custo marginal de longo prazo (v+s) para qualquer unidade de produção
superior a Ki. A partir deste gráfico, observa-se o valor do investimento em capacidade
produtiva: ao reduzir o custo marginal de produção até o limite de capacidade, torna vantajosa
19
a produção de qi = Ki, no segundo período. Dessa maneira, o investimento em Ki representa
um comprometimento da firma dominante com a produção no nível K.
Em função da interdependência entre as ações das duas firmas, a curva de reação da
firma entrante determina a quantidade ótima a ser produzida, em função da quantidade
definida pela firma dominante. Neste caso, tem-se que a função de reação da firma entrante
será dada por:
Re (qi) = (a – (s+v) – bqi)/2b.
No caso da firma dominante, como sua curva de custos apresenta uma
descontinuidade, esta terá duas curvas de reação. Na região em que qi m K, a firma
estabelecida teria a mesma curva de reação da firma entrante, a qual seria dada por:
Ri (qe)1 = (a – (s+v) – bqe)/2b.
Porém, quando a firma opera com excesso de capacidade, isto é, qi < K, a curva de
reação seria dada por:
Ri (qe)2 = (a – v – bqe)/2b > Ri (qe)1
O equilíbrio nesta situação pode ser visto no gráfico 3.
Gráfico 3 Curvas de reação e equilíbrio com investimentos em capacidade produtiva e custos
irrecuperáveis
qe
Ri
Ri com capacidade ociosa
sem capacidade
ociosa
Re
A
B
qi
Fonte: Gilbert (1989)
No gráfico 3, a curva de reação da firma dominante descrita como “Ri sem capacidade
ociosa” representa as quantidades produzidas pela firma estabelecida como resposta a uma
ação da firma entrante para Ki < qi. A curva de reação da firma dominante descrita como “Ri
com capacidade ociosa” representa as quantidades produzidas pela firma dominante em
função da quantidade da firma entrante, na presença de capacidade ociosa. O importante a
20
notar nestas curvas é o fato de que na presença de capacidade ociosa, a reação da firma
dominante será sempre pela produção de uma maior quantidade, o que é explicado pelo menor
custo marginal na produção das quantidades inferiores ou iguais a capacidade instalada.
Caso a firma estabelecida (i) não possua excesso de capacidade, o equilíbrio se daria
no ponto A. Caso a firma dominante tenha capacidade ociosa, o ponto de equilíbrio seria no
ponto B. Qualquer ponto na faixa da curva de reação da firma entrante entre os pontos A e B
seriam pontos de equilíbrio, compatíveis com a hipótese de competição em quantidades no
segundo período. O elemento fundamental para a determinação do ponto de equilíbrio será o
nível de capacidade instalada K. Se, dado um investimento de capacidade K, a posição de
equilíbrio resultante é tal, que a entrante não consiga cobrir seus custos médios, uma firma
racional optaria por não realizar a entrada. Dessa maneira, se a Quantidade Limite
estabelecida no modelo tradicional se posicionasse entre A e B a firma estabelecida poderia
definir este nível de capacidade produtiva e, assim, barrar a entrada de sua concorrente.
No modelo de Dixit, o investimento em capital fixo e irreversível pode se constituir
numa efetiva forma de deter a entrada de novos competidores, mesmo se a firma entrante
dispuser da mesma curva de custos da estabelecida. A explicação está no fato de que, se a
firma dominante estiver comprometida com capacidade investida, mesmo nas conjecturas de
um duopólio de Cournot, pós-entrada, a manutenção, ou a resposta da firma dominante com
aumento de capacidade torna-se uma estratégia crível.
“The incumbent invests in (sunk) capacity which allows the firm to commit
to a fixed output in excess of A. This commitment is larger than the incumbent’s
post-entry equilibrium output that would result if its capital costs were not sunk.
(…) The output commitment reduces the demand available to the entrant and
allows the incumbent firm exploit economies of scale in the entrants technology”.
[Gilbert (1989) p. 492]
Segundo Gilbert (1989), a principal lição do modelo de Dixit é a de que os incentivos
estratégicos para a detenção a entrada dependem das decisões tomadas pela firma dominante
antes da entrada, e das expectativas de competição pós-entrada, o que por sua vez vai
depender das condições da entrante potencial. Em outras palavras, uma firma dominante sem
capacidade ociosa, ou capacidade produtiva suficiente para o suprimento do mercado,
dificilmente consegue estabelecer uma estratégia sustentável de prevenção estratégica à
entrada quando defrontada com firmas em iguais condições de competição.
1.4 - Considerações finais
O modelo de preço-limite apresentado neste capítulo, em particular após a
consideração do nível de capacidade produtiva, serve como base de análise do comportamento
21
da Petrobras na oferta de derivados no Brasil, a partir de 2002, conforme se verá no quarto
capítulo desta dissertação. Cabem contudo, algumas considerações de modo a tornar a base
teórica mais adequada à análise empírica.
A primeira refere-se ao conceito de entrada. De acordo com Bain (1956), a entrada em
um mercado somente se efetiva a partir da construção de nova capacidade produtiva, a qual
teria como incentivo a expectativa de lucros estritamente positivos. O próprio autor em sua
definição de “condição de entrada” utiliza o termo “vendedor” (seller) e não produtor, ou
firma (firm). Um vendedor em um mercado inclui não só o produtor daquele bem como
também aqueles que têm acesso a produção de outros mercados. Nesse sentido, o termo usado
pelo autor abre a possibilidade para uma flexibilização do conceito de entrada pois permite
incluir não só os produtores domésticos mas também os importadores de combustíveis. Este
conceito mais flexível permite a consideração de “entradas” em menor escala de novos
ofertantes no mercado, ao reduzir o nível de investimento inicial e a o requerimento de escala
para oferta de combustíveis no mercado brasileiro.
A segunda consideração refere-se à expectativa de lucros estritamente positivos pósentrada. Conforme ressaltado, firmas entrantes podem visar não apenas lucros imediatamente
após entrada, mas uma previsão de lucros em um determinado prazo. Este pressuposto é
particularmente crível, na presença de firmas entrantes com capacidade de suportar perdas
financeiras iniciais. As firmas atuantes na indústria de Petróleo, possuem porte financeiro,
comercial, tecnológico, iguais ou maiores que a firma dominante no mercado nacional, a
Petrobras e nesse sentido, teriam condições de bancar a entrada no mercado, caso existissem
expectativas de lucros num prazo determinado. Pela presença tradicional de grandes empresas
da indústria de petróleo nos segmentos de distribuição e revenda de combustíveis, as
potenciais entrantes na oferta, contam com reconhecimento dos consumidores, não havendo a
priori a barreira referente a preferência dos consumidores. É importante salientar as vantagens
possuídas pela firma dominante decorrentes, principalmente, de sua estrutura verticalmente
integrada nos segmentos de exploração e produção de petróleo, transporte e armazenagem e
refino. Outra importante vantagem refere-se a disposição do parque de refino que propicia o
abastecimento de mercados regionais. Nesse sentido, a empresa dominante contaria com
vantagens que a possibilitariam adotar a estratégia de prevenção estratégica a entrada,
definindo preços que inviabilizem a entrada.
Além disso, a formação de expectativas acerca dos ganhos econômicos do
estabelecimento de uma nova opção de oferta (importação ou produção) depende do quadro
de estabilidade de regras vigentes na indústria. Um quadro de instabilidade tende a distorcer a
22
formação de expectativas e com isso, se constituir em mais uma “barreira a entrada” no
mercado, mesmo através de importações.
A partir do modelo desenvolvido por Dixit [Dixit apud Gilbert (1989)], a presença de
capacidade instalada prévia pela firma estabelecida é um elemento fundamental para a adoção
de estratégia de prevenção a entrada. Como será visto no quarto capítulo, a Petrobras conta
com capacidade excedente, apenas para um combustível, a gasolina. Assim, a partir do
modelo, a empresa teria menor capacidade de prevenir a entrada de outros concorrentes nos
mercados dos outros combustíveis analisados, diesel e GLP. Dessa maneira, a presença de
capacidade instalada é um elemento determinante da capacidade de uma firma em alterar a
estrutura industrial do setor.
A terceira consideração refere-se ao preço-limite, preço máximo a partir do qual passa
a ser economicamente viável a entrada de uma nova firma no mercado brasileiro. A princípio,
sob o conceito flexibilizado de entrada, a viabilidade econômica depende de um preço que
seja capaz de cobrir os custos da oferta. Os combustíveis são mercadorias para as quais existe
um mercado internacional organizado em bolsas de negócios, onde se pode transacioná-los
diariamente a partir dos preços definidos. Assim, o custo da oferta de uma possível entrante
seria dado pelo preço determinado nestes mercados. Por outro lado, esses preços também
servem como referência ao cálculo do custo de oportunidade da produção e venda no mercado
interno. A existência de outros custos e barreiras a internalização dos combustíveis abre a
possibilidade de um diferencial entre os preços cobrados no mercado interno e os preços
internacionais, que será tanto maior quanto maiores estes custos. Este ponto será retomado no
quarto capítulo. Neste momento da dissertação, o ponto a salientar é a importância dos preços
dos combustíveis definidos no mercado internacional como parâmetro para a definição dos
preços internos, mesmo na presença de uma firma dominante. Tendo isto em vista passa-se
então, ao comportamento dos preços no mercado internacional e seus efeitos sobre o bem
estar dos consumidores.
23
Capítulo 2
Comportamento dos preços de petróleo e derivados no mercado
internacional e impacto no bem-estar
O petróleo e seus derivados se constituem em mercadorias transacionáveis no mercado
internacional e, portanto, têm seus preços formados a partir das regras básicas de mercado
através da interação entre oferta e demanda. Porém, existem características particulares da
indústria de petróleo e derivados que tornam seus preços mais voláteis do que o de outros
bens presentes na economia. A volatilidade nos preços de petróleo e derivados gera impactos
negativos nas economias locais e, por isso, tem sido objeto de discussão sobre a necessidade
de ações públicas no sentido de mitigar seus efeitos. O objetivo deste capítulo é mostrar as
causas da volatilidade dos preços de petróleo e derivados, bem como os impactos
microeconômicos sobre o bem-estar dos consumidores.
O capítulo está estruturado em quatro seções. A primeira descreve o comportamento
do mercado internacional e as causas da volatilidade nos preços do petróleo cru. Os preços
dos derivados, embora mantenham uma estreita relação com o preço do petróleo, dependem
de outros fatores que podem ampliar ou reduzir a volatilidade de seus preços. Estes fatores
são objeto da segunda seção. Na terceira seção, apresentam-se os potenciais efeitos negativos
de preços voláteis no bem-estar dos consumidores e as falhas de mercado que impedem a
adoção de comportamentos de proteção. Na quarta e última seção são feitas as considerações
finais do capítulo.
2.1 - Comportamento dos Preços de Petróleo Internacional: Causas da
Volatilidade
Instabilidade é uma característica estrutural da indústria de petróleo, seja por fatores
políticos, seja por fatores técnico-econômicos. O primeiro ponto de instabilidade refere-se ao
fator geopolítico. O petróleo, particularmente após a segunda guerra tornou-se a base do
desenvolvimento econômico e industrial. Como as jazidas de petróleo estão distribuídas de
maneira desigual pelo mundo, o fornecimento da maioria dos países, em especial os
industrializados, depende em grande medida de fontes externas. No início do século XX,
Winston Churchil foi o primeiro político a reconhecer que a segurança nacional dependia do
fornecimento externo do recurso. [Cechi e Dutra (1998)]. Desde então, a garantia de
fornecimento é considerada base de soberania dos países, o que gradualmente tornou as
condições de oferta e demanda sujeitas à intervenções de ordem política. Além disso, o longo
prazo de maturação requerido pelos investimentos na indústria resulta em um elevado grau de
incerteza e risco político para as decisões privadas de inversão.
Com relação à oferta, duas características técnico-econômicas merecem destaque. A
primeira é a presença de rendas minerais na indústria. O conceito de renda mineral remonta ao
conceito ricardiano de renda da terra, a qual surge a partir da incorporação de terras marginais
ao plantio. Como os preços dos produtos agrícolas no mercado são determinados a partir do
custo de produção das terras marginais, os proprietários das terras intrafronteiras recebem
uma “renda” proveniente da propriedade das terras mais férteis. O próprio Ricardo estendeu o
conceito de renda diferencial à propriedade de outros recursos com oferta fixa na natureza.
Marshall (1890) desenvolve o conceito de renda econômica como qualquer excedente entre o
preço de um bem e seu custo marginal. O autor estabelece uma distinção entre renda e quaserenda. A renda seria um excedente econômico derivado do uso de fatores naturais escassos,
como a terra, a qual pelo fato de ter oferta fixa, qualquer variação na demanda reflete
necessariamente em seu preço. Por outro lado, o termo quase-renda serve para caracterizar os
rendimentos oriundos de máquinas e outros equipamentos, cuja oferta tende a ser inelástica no
curto prazo, mas na passagem do longo prazo a oferta se ajusta aos desequilíbrios de longo
prazo, eliminando o diferencial entre preço e custo de capital.
Porém, o conceito de renda mineral na exploração petrolífera excede o conceito de
renda ricardiana e marshalliana pelo o fato de ser o petróleo um recurso exaurível. A extração
do recurso no presente representa a sua não exploração futura, o que implica a existência de
um custo de oportunidade na utilização do recurso no presente. O custo de uso é definido
pela diferença entre o preço do recurso e seu custo marginal de produção, e representa uma
compensação ao detentor da jazida pela perda de seu valor ao longo tempo em função da
exploração. Dessa maneira, mesmo em condições competitivas existe uma parcela de renda
acima do custo marginal que corresponderia ao custo de uso.
O custo de uso assim definido é também chamado de “renda de Hotelling”. Hotelling
(1931) identifica as reservas de recursos esgotáveis como um ativo financeiro. Em função
disso, os detentores de reservas teriam maior incentivo à venda de petróleo quando o valor
presente do mesmo superar seu valor futuro descontado a uma determinada taxa. A despeito
das críticas a esta regra (principalmente em função da incerteza quanto aos preços futuros do
petróleo), a importância desta está em mostrar o incentivo existente à exploração racional
intertemporal dos recursos naturais exauríveis.
25
Por outro lado, as atividades compreendidas pela indústria, a saber – exploração,
desenvolvimento e produção de petróleo, refino, transporte e distribuição – são atividades que
apresentam elevada intensidade de capital. No segmento upstream da cadeia, os altos riscos
exploratórios combinados aos custos incorridos no período pré-produção tornam a decisão de
desenvolvimento de um poço praticamente irreversível. A necessidade das firmas em
recuperar os investimentos realizados nestas etapas, as leva a definir um volume mínimo de
produção, que lhes permita cobrir seus custos no menor tempo possível. Na etapa de refino, a
presença de retornos crescentes a escala, a produção em proporções fixas de derivados e o
peso dos custos fixos sobre os variáveis, fazem com que a oferta de derivados também
apresente pouca sensibilidade em relação ao preço. Este efeito tende a ser exacerbado quando
as refinarias operam próximas às suas capacidades produtivas.
Pelo lado da demanda, a ausência de substitutos econômicos ao petróleo e o grau de
essencialidade que este recurso assumiu ao longo século passado, torna o consumo
relativamente insensível ao preço. No caso dos derivados de petróleo, embora exista um maior
número de substitutos econômicos, estes tendem a ter origens semelhantes (gás natural) e/ou a
custos de substituição, que podem ser irrecuperáveis, tornando a demanda inelástica ao preço
no curto prazo.
O equilíbrio de um mercado no qual demanda e oferta são inelásticas a preço requer
grandes variações nos preços. Qualquer desequilíbrio entre quantidades produzidas e
procuradas implica em uma maior variação de preços de modo a re-estabelecer o equilíbrio.
Assim, este efeito conjunto resulta na potencial volatilidade de preços. O resultado conjunto
de demanda e oferta inelásticas nos mercados de petróleo e derivados é ilustrado na Figura 1.
Figura 1
Variação de Preços em um mercado com oferta e demanda elásticos a preço x mercado com baixas
elasticidades preço da demanda e oferta.
Mercado com oferta e demanda
preço-elásticas
P
D’
P
D’
D
Mercado com oferta e demanda
preço-inelásticas
D
O
O
Q
Q
Fonte: World Energy Outlook (2001)
26
Dadas as características do mercado de petróleo, um excesso de oferta sobre a demanda
pode levar a uma grande queda de preços. De acordo com Penrose (1971):
“ (…) the fact that crude oil production, transportation, refining storage
and distribution all require large amounts of capital leads to heavy fixed charges
and forces competitive producers to produce as much as possible as quickly as
possible in an attempt to recover their sunk costs and their overhead; the fact that
demand is not readily expanded when prices fall means that prices are easily
pushed below costs of production by relatively small surpluses. ”[Penrose (1971),
p. 183].
A partir das características técnico-econômicas descritas acima, outro ponto de
instabilidade é a estrutura oligopolística da indústria de petróleo mundial. Neste tipo de
estrutura, a existência de um pequeno número de firmas com capacidade de alteração de preço
e a interdependência nas funções de reação das firmas fazem com que não haja uma posição
única e estável de equilíbrio. Esta somente é obtida pela imposição de hipóteses restritivas ao
comportamento das firmas. De acordo com Fellner:
“in a oligopoly, a determinate equilibrium seems to be impossible to
maintain and instability impossible to eliminate unless firms arrive at some
implicit or explicit form of agreement.” [Fellner apud Clô (2000) p. 76]
Como forma de evitar os efeitos negativos dos desequilíbrios entre oferta e demanda
advindos de uma competição em preços mais acirrada, a forma de organização padrão na
indústria foi a integração vertical das atividades, internacionalização e coordenação
oligopolística entre as firmas. Esta forma de organização prevaleceu entre as décadas de 40 e
70 e foi responsável pelo período de maior estabilidade de preços na indústria de petróleo
mundial.
“In 22 of the 30 years from 1940 to 1970 there was substantial nominal
price stability (with variations of 5%). Substantial oscillations only occurred
during exceptional times (the second WW, the Suez crisis, and the six days war of
1967). For around three decades the oil price on international market stayed
between 1.5 e 2.0 dollars per barrel: quite an extraordinary feat, when one
remembers that during that time total demand increased by a factor of 8, to
around 3 billions tons, while the flow of Middle East Supply multiplied 70 times
over 1 billion tons.” [Clô (2000) p. 65]
Dessa forma a passagem de um período de grande estabilidade de preços para um
período de instabilidade remonta aos fatores que levaram a quebra das formas de coordenação
e planejamento da oferta, exercidas pelo oligopólio internacional das empresas de petróleo.
(gráfico 1)
27
Gráfico 1
Comportamento dos preços do óleo cru: 1861-2002. Em dólares correntes por barril e dólares de 2002 por
barril
U$
correntes
US$ 2002
Fonte: British Petroleum Energy Statistical Review, 2003
1851 – 1944 Média Americana
1945 – 1985 Arabian Light @
Pas Tanura
1986 – 2002 Brent Spot
2.1.1 - Quebra da coordenação oligopolística e instabilidade
Conforme descrito anteriormente, o benefício das rendas minerais é um direito dos
proprietários das jazidas de petróleo. Até início dos anos 60, sete empresas internacionais, as
chamadas “sete irmãs”1, dominaram a indústria de petróleo, através do controle de 85% do
petróleo produzido fora dos EUA, e 90% da produção dos países do Oriente Médio e da
Venezuela, além do refino e distribuição de produtos derivados em mais de 90% do consumo
mundial [Penrose(1971)]. Estas empresas eram verticalmente integradas, 75% da produção de
petróleo era destinada às refinarias das próprias empresas e o restante era negociado através
de contratos de longo prazo. Constituíam-se em empresas multinacionais que mantinham
estreitas relações de cooperação, seja através de propriedade conjunta de subsidiárias para
exploração nos países produtores, seja através de contratos de longo prazo de suprimentos e
acordos de comércio. Este tipo de relação entre as chamadas sete irmãs evitava uma
competição mais acirrada em preços, vista como mutuamente danosa para as participantes da
indústria. Contudo, conforme assinala Penrose (1971), a competição entre estas empresas era
bastante acirrada em outras dimensões extra-preço, como na busca por crescentes
participações de mercado, publicidade, prospecção de novas fontes de recursos, inovações
tecnológicas e diferenciação de produtos e serviços.
1
As sete irmãs, também chamadas de seven majors: Shell, BP, Exxon, Chevron, Gulf, Texaco e Mobil.
28
A partir da década de 60, com a criação da Organização dos Países Produtores de
Petróleo (OPEP), os conflitos entre empresas e países produtores na partilha dos ganhos
petrolíferos se acirraram. O conflito se refletiu em condições mais desvantajosas firmadas nos
contratos de exploração destas empresas com os países produtores e culminou com a
nacionalização e instituição dos regimes de monopólio estatal no início dos anos 70. A
desarticulação das formas de controle das empresas dominantes sobre as principais reservas
promoveu um racha na indústria: de um lado, grandes multinacionais com atuação
concentrada nos segmentos downstream (refino e comercialização); e de outro, estatais de
países produtores, cuja renda seria derivada da venda de petróleo cru. Esta divisão conferiu
poder a OPEP de definição dos preços de petróleo, o que resultou nos dois eventos
conhecidos como primeiro choque do petróleo (1973) e segundo choque do petróleo (1979).
No período compreendido entre o primeiro choque do petróleo e a primeira metade da
década de 80, os preços do petróleo passam a apresentar crescente instabilidade. Entre 73 e
79, os preços passam de US$ 3 por barril em 1973 para cerca de US$ 14 no início de 1979.
Em 1981, o preço atinge um pico de US$ 40 por barril e caindo a US$ 9 em 1986 com o
contrachoque. [Grant & Cibin (1996)].
O objetivo do cartel dos países produtores era se apropriar das rendas petrolíferas para
o financiamento do desenvolvimento econômico em seus países. Acreditava-se que a origem
dos lucros das multinacionais derivava exclusivamente da administração dos preços de
petróleo em patamares superiores aos custos de produção. Logo, se apropriar da renda
petrolífera implicava em controlar os preços. Porém, a coordenação de estratégias entre os
participantes do cartel se mostrou muito complexa, principalmente em função das assimetrias
existentes em relação aos recursos minerais disponíveis em cada país (relação reservas
produção), e à dependência de fontes externas para financiamento de programas de
desenvolvimento e déficits públicos [Fernandes & Pinto Jr(1998)]. Os conflitos inerentes a
esta situação e o não cumprimento das quotas de produção acordadas entre as partes, eram
contornados pela atuação da Arábia Saudita. Este, em sua posição de maior produtor, buscava,
através da variação de sua própria produção, atingir o preço definido.
“(...) para se ter uma idéia clara deste movimento, vale lembrar que a
Arábia Saudita produzia em 1982 cerca de 10 milhões de barris/ dia; em 1985
sua produção foi de apenas 3 milhões de barris/dia” [Fernandes & Pinto
Jr(1998) p. 21].
O abandono da posição de swing producer da Arábia Saudita foi a gota d’água para o
fracasso da coordenação de preços pelos países da OPEP. Tal fato se refletiu na acentuada
queda de preços verificada em 1986. A opção pela fixação concomitante de preços elevados e
29
ajuste da oferta pelos países da OPEP mostrou-se ineficaz. A partir deste episódio, conhecido
como contrachoque, a estratégia do cartel passa a ser a de busca por cotas fixas de produção.
O preço, então, passa a ser determinado via mercado.
Cabe assinalar ainda outros fatores importantes que contribuíram para dificultar a
estratégia de fixação de preços por parte da OPEP: i) desenvolvimentos tecnológicos nas
atividades de exploração e produção, ii) a desconcentração geográfica na produção de
petróleo, iii) a exclusão das majors das principais fontes, e iv) políticas de redução da
dependência externa. O primeiro fator permitiu a produção em regiões críticas como o Mar do
Norte, o que, aliado a preços mais altos propiciaram a entrada de outros países e empresas
como ofertantes de petróleo no mercado internacional. Boa parte do crescimento da produção
não OPEP se dá no âmbito de políticas governamentais de valorização dos recursos nacionais
e redução da dependência externa, através da disseminação dos regimes de monopólios
estatais na exploração de recursos naturais (como foi o caso brasileiro). Em paralelo, ocorre o
crescimento de empresas estatais de países industrializados consumidores (Eni, Elf, Repsol),
que encontram novas oportunidades de expansão de suas atividades, uma vez que a oferta de
petróleo passa a estar disponível no mercado internacional e não mais dominado pelas sete
irmãs. Pelo lado da demanda, verificam-se políticas de redução do consumo de petróleo,
busca por fontes alternativas e o aumento das restrições ambientais, com efeitos negativos
sobre o consumo.
O período compreendido entre o primeiro choque do Petróleo e o contrachoque, pode
ser caracterizado como um período de transição do modo de organização da indústria de
Petróleo: verifica-se a passagem de uma forma de organização baseada em empresas vertical e
horizontalmente integradas e grande concentração industrial, para uma estrutura mais
desconcentrada e competitiva. Sob este novo modo de organização, a tentativa de
administração de preços por parte dos países produtores se mostra pouco eficaz. Dessa forma,
embora haja uma coordenação de quotas de produção por parte do cartel, os preços são
formados via interação entre oferta e demanda no mercado internacional, num contexto de
instabilidade que se reflete na volatilidade de preços no período posterior ao contra-choque.
2.1.2 - Formas de comercialização, proteção ao risco e volatilidade
Em função da instabilidade, os agentes buscam formas de proteção ao risco, que se
refletem na aversão a relações contratuais de longo prazo, na administração e manutenção de
estoques e no desenvolvimento de instrumentos financeiros com este fim.
30
Progressivamente, as transações comerciais passam a realizar-se via mercado, através
de contratos bilaterais de curto prazo, ou contratos spot. A forma predominante de transação é
o fechamento de contratos bilaterais de curto prazo, cujos preços são acordados com base nos
preços do mercado spot. Contratos spot, por sua vez, são contratos isolados de compra e/ou
venda de um carregamento de óleo, ou derivado sob preço e termos de entrega determinados
no momento da transação. Os preços no mercado spot são formados a partir das condições de
oferta e demanda diárias dos mercados nos principais centros de refino armazenagem e
distribuição: Singapura, Noroeste da Europa e Golfo Americano. Os preços formados neste
mercado informam sobre as condições de oferta e demanda em cada mercado de produto
(petróleo, gasolina, óleo diesel, etc...).
“The evolutions of a regional market into a pricing center has its
foundation on logistics. These markets have a ready supply, transportation
choices, storage facilities and many buyers and sellers” [EIA,(2003)a].
De acordo com Pyndick (2001), a demanda no mercado spot (Qt) é uma função do
preço (P) neste mercado, de condicionantes específicas, tais como nível de renda, estoque de
equipamentos que utilizam derivados e sazonalidades (z1) por fatores imprevisíveis como
mudanças tecnológicas (e1t). A oferta (Xt), por seu turno, seria também uma função do preço,
de fatores que influenciam os custos de produção (z2) e de fatores aleatórios, tais como greves
e outros eventos que afetem a produção de maneira imprevista (e2t). Além disso, os agentes
mantêm estoques que os permitem fazer frente a imprevistos, bem como a redução de custos
de ajustes da produção e a precaução contra paralisações de produção e comercialização, na
presença de variações inesperadas de demanda. A variação no nível de estoques (∆N) no
período t seria dado pela diferença entre demanda e oferta no mercado spot (∆Nt= Qt (P, z1,
e1t) - X(P, z2, e2t)).
Ao reescrever esta relação, o autor apresenta o preço no mercado spot, como uma
função da variação no nível de estoques, dos condicionantes da produção e da demanda, isto
é, P = f (∆Nt, z1t, z2t, et)2. Assim, os preços no curto prazo dependem do nível de estoques
mantidos pela indústria. Em períodos de baixos níveis de estoques, existe maior potencial para
variações de preços. O mercado spot se constitui numa alternativa de suprimento e
escoamento de excedentes de produção e os preços formados neste mercado servem de
referência às transações da indústria e na valoração de ativos.
2
A decisão do nível de estoques depende do diferencial de preços entre o preço spot e o preço futuro da
mercadoria [Pyndick (2001)].
31
Existem diversos tipos de petróleo que são produzidos e transacionados, e que diferem
em razão de seu percentual de enxofre e/ou de sua propensão à retirada de maior volume de
derivados leves de maior valor agregado, como a gasolina3. Assim, o critério para a cotação
dos diferentes tipos de petróleo é a definição de um cru de referência, a partir de cujo preço se
adiciona um diferencial de qualidade e custos de transporte. Os três principais crus de
referência são: o Brent, o West Texas Intermediate (WTI) e o Dubai. Os preços spot de cada
um destes serve como referência para as transações em uma determinada “área de influência”.
Por exemplo, todos os tipos de cru produzidos ou destinados ao mercado europeu e africano
têm seu preço formado a partir do Brent. No caso do continente americano, o WTI é o cru de
referência principal4.
Tabela 1
Formação de Preço dos diferentes tipos de cru Janeiro de 1995.
Destino
Cru de
referência
Arabian Light 34
Brent
Iranian Light 34
Brent
Arabian Light 34
WTI
Nigerian Bonny
Light 37
WTI
Arabian Light 34
Kuwait 31
Base de
Preço
Fator tempo de
entrega
Europa
FOB
40 dias após
carregamento
CIF
Data do
carregamento
EUA
FOB
Fator de
Ajuste
US$/barril
Preço Final
-0,95
16,01
-0,25
16,63
50 dias após
carregamento
FOB
15 dias após
carregamento
Extremo Oriente
-2,60
16,34
+0,32
17,08
Oman+ Dubai
FOB
Média mensal
+1,90
16,84
Oman+ Dubai
FOB
Média mensal
+0,30
15,71
Fonte: Clô (2000)
Dentre as opções financeiras para a redução dos riscos, destacam-se os mercados de
futuros e de opções. Um contrato futuro é uma promessa de compra ou venda de uma
quantidade de uma commodity em um determinado lugar, a um determinado preço a ser pago
em uma data futura. Uma opção é um contrato que dá ao detentor, o direito de compra ou
3
O petróleo tem uma classificação básica em função do seu grau de API, classificação definida pelo American
Petroleum Institute. Os graus de API variam de 0 a 50, petróleos com maiores graus de API, indicam petróleos
de menor densidade a partir dos quais se pode tirar maior volume de derivados leves. Como os derivados leves
são os de maior valor agregado, os petróleos com maior grau API tendem a ter maior valor, para um mesmo
percentual de enxofre.
4
3% das transações no mercado americano usam como referência o Alaskan North Slope.
32
venda de uma determinada quantidade da mercadoria a um determinado preço em uma data
futura. Este direito pode ou não ser exercido na data de expiração da opção5.
Um contrato a termo (forward contract) possui basicamente as mesmas características
de um contrato futuro, a diferença está nas partes envolvidas. Este é um contrato bilateral
acordado, em geral, entre dois participantes da indústria. A formação de contratos a termo
encontra algumas desvantagens, tais como: dificuldades na definição de contrapartidas
contratuais e risco de não cumprimento do contrato por uma das partes [EIA, 2002a)]. Já os
contratos futuros são acordados entre um agente e uma bolsa de negociação, na qual há o
fechamento diário das posições dos agentes envolvidos nas transações. As principais bolsas de
transações financeiras com petróleo e derivados, são a New York Mercantile Exchange
(Nimex) nos EUA, e a International Petroleum Exchange (IPE) em Londres. Assim, apesar
de existir mercado futuro para a transação de petróleo desde os primórdios da indústria no
século XIX, o boom do mercado de futuros de petróleo ocorre a partir da década de 80.
Os mercados futuros permitem a transação do risco inerente às atividades da indústria
entre firmas em diferentes elos da cadeia cujas expectativas de preços futuros sejam distintas,
ou, entre firmas e agentes interessados em ganhos financeiros derivados de alterações de
preços futuros. A presença da bolsa de negociações propicia que os agentes fechem suas
posições de compra e venda antes da maturação dos contratos sem a necessidade da entrega
física do produto. De acordo com Clô (2000), na Nimex, dois terços dos participantes são
empresas de petróleo envolvidas em diferentes elos da cadeia e o terço restante são
especuladores.
Os preços futuros são formados em paralelo com os preços no mercado spot. A rigor,
os preços no mercado futuro não podem ser usados como previsão do preço futuro, pois
efetivamente o futuro é incerto e imprevisível e a justificativa para a existência de mercados
futuros é a proteção contra o risco. Porém, os preços formados neste mercado fornecem
informações acerca do comportamento futuro do mercado de petróleo que, por seu turno,
exercem efeito dinâmico sobre o nível de preços no mercado spot e no nível de estoques
mantidos pela indústria.
A manutenção de estoques é outra forma de proteção ao risco. A decisão de manter
uma unidade em estoque baseia-se na análise do benefício associado a esta estratégia vis a vis
seu custo de manutenção. Pyndick (2001) supõe que o preço a disposição em pagar por uma
5
No caso das opções americanas, o detentor da opção pode exercer sue direito a qualquer momento até o período
de maturação do contrato. No caso das opções européias o detentor só pode exercê-la no final do contrato [EIA
(2002 a)].
33
unidade de estoque depende dos benefícios associados à manutenção de estoques. Este preço,
chamado de convenience marginal yield, (ψ),é uma função do nível corrente de estoques, da
volatilidade de preços (σ), de fatores condicionantes do consumo (z3), incluindo o preço spot
e de choques aleatórios (ε3). A disposição a pagar por uma unidade de estoque é
negativamente relacionada ao nível de estoques (quanto menor N, maior a disposição a pagar
por uma unidade adicional de estoque), positivamente relacionada a volatilidade de preços
(quanto maior a volatilidade de preços, maior o benefício da manutenção de estoques para
proteção futura) e às condições da demanda (em particular no caso do preço spot, haveria uma
maior predisposição a pagar, por um bem com preços mais altos, do que na ocasião de preços
mais baixos). Assim, pode-se escrever que ψ = g (N, σ, z3 , ε3).
O custo de carregamento deste estoque é dado pelos custos de estocagem física,
representado por (kt), e o custo de oportunidade do estoque, representado pelo preço spot
capitalizado a uma taxa de juros R. Dessa maneira, o preço a ser pago pela manutenção de um
uma unidade do período t, ao período T, seria: ψt,T = (1+ RT) Pt – Ft,T, + Kt onde: RT,
representa a taxa de juros do período T, Pt representa o preço spot no período t e Ft,T é o
preço futuro para entrega no período t+T.
Quando a disposição em pagar por uma unidade marginal de estoque supera o custo
físico, isto leva a uma situação em que o preço spot é superior ao valor presente do preço
futuro Ft,T/ (1+ Rt). Quando ocorre esta situação, diz-se que o mercado futuro apresenta
backwardation. Pyndick (2001) afirma que na indústria de petróleo, a expectativa é de que os
mercados futuros sempre apresentem algum grau de backwardation, pois se isto não
ocorresse, os produtores não teriam nenhum incentivo para a extração do petróleo dos
reservatórios6.
De acordo com a World Energy Outlook [WEO (2001)], os preços futuros são
formados com base nas expectativas sobre as condições futuras de oferta e demanda e haveria
um efeito dinâmico quando os preços no mercado futuro divergem muito dos preços no
mercado spot. Na presença de backwardation, ao se levar em consideração os preços nos
mercados futuros como referência para as receitas a serem obtidas por um estoque de produto,
valerá mais a pena vender a produção no presente do que no futuro. Neste sentido, haveria
uma baixa inclinação à manutenção de estoques. Variações negativas no nível dos estoques
6
“The reason is that owning in-ground reserves is equivalent to owning a call option with an exercise price
equal to the extraction cost, and with a payoff equal to the spot price of the commodity. If there were no
backwardation, producers would have no incentive to exercise this option, and there would be no production
(just as the owner of a call option on a non- dividend paying stock would wait to exercise it until just before the
option expiration date)”[Pyndick(2001) p. 17]
34
sinalizam que há uma situação de excesso de consumo sobre a produção, o que por seu turno
tende a exercer pressão sobre o nível de preços correntes, ampliando o diferencial de preços.
Em função da inter-relação entre os preços no mercado futuro e os preços no mercado
spot, existe uma controvérsia acerca do papel das transações financeiras para a redução dos
riscos. Segundo o Word Energy Outlook (WEO, 2001), a liberalização dos mercados de
petróleo e o desenvolvimento de instrumentos para a realização das transações virtuais,
contribuem para a ampliação da volatilidade de preços, devido ao maior número de agentes
presentes no mercado. O desenvolvimento destas tecnologias amplia o acesso à informações
relevantes sobre oferta e demanda (note que estes fatores incluem fatores políticos nos países
produtores e consumidores), porém intensificam as reações dos participantes a tais
informações, de qualidade nem sempre comprovadas7. Além disso, é ressaltado o efeito
dinâmico dos mercados futuros sobre os preços presentes como um amplificador da
volatilidade.
De acordo com a EIA (2002 a), não existem evidências conclusivas sobre o efeito dos
mercados futuros sobre o nível de volatilidade de preços e, portanto, as transações nos
mercados futuros serviriam ao seu propósito de proteção ao risco.
Para finalizar a seção, cabe mostrar o comportamento da volatilidade de preços de
petróleo e derivados. Volatilidade representa a medida da variação no preço em um
determinado período. Para os mercados de petróleo e derivados, a medida padrão de
volatilidade é o desvio padrão das variações percentuais nos preços medidos em intervalos
definidos: mês, semana ou dia [WEO (2001)]. O gráfico 2 apresenta o comportamento da
volatilidade de preços do petróleo, da gasolina e do diesel entre 1984 e 2000.
O gráfico 2 apresenta séries mensais para o desvio padrão das variações diárias nos
preços do petróleo, da gasolina e do diesel.8 A partir do gráfico pode-se perceber que a
própria volatilidade varia bastante, e apesar de oscilar entre 10 e 20 % na maior parte do
período, chega a ultrapassar picos de 40% em algumas ocasiões. Ao focalizar apenas na
década de 90, o WEO (2001) identifica uma tendência ao aumento da volatilidade dos preços
a partir desta década. Outro fator importante é a forte correlação entre a volatilidade nos
preços do petróleo, diesel e gasolina. Esta correlação é bastante coerente com o fato de ser o
petróleo o principal custo na produção dos outros combustíveis. Entretanto, cabe perceber
7
Um exemplo disso refere-se às informações sobre as condições dos estoques de petróleo norte-maericanos. As
condições semanais são divulgadas pelo American Petroleum Institute e a Energy Information Administration.
Em várias ocasiões as informações divulgadas pelos dois órgãos são divergentes.
8
Essas séries foram construídas com base em amostras móveis de cinco semanas para o desvio padrão das
variações percentuais diárias ocorridas na semana corrente e nas quatro semanas anteriores.
35
que, em alguns momentos, as linhas pontilhadas no gráfico ‘que representam o
comportamento de diesel e gasolina) se descolam da linha contínua preta. Dessa maneira,
apesar da importância do preço do petróleo nos preços da gasolina e do diesel, este
comportamento indica que outros fatores atuam no sentido de ampliar ou amortecer a
volatilidade destes preços.
Gráfico 2 –
Comportamento da volatilidade de preços de petróleo, gasolina e diesel9
Desvio
Padrão
(pontos %
por mês)
Petróleo
Gasolina
Diesel
Fonte: Pyndick, 2001
2.2 - Volatilidade dos preços de derivados
Apesar dos preços do petróleo cru responderem por boa parte das variações nos preços
dos derivados, há outros fatores que podem ampliar a volatilidade nestes mercados:
características do parque de refino, grau de integração regional entre os mercados locais,
sazonalidade da demanda, especificações técnicas dos combustíveis e condições de
competição ao longo da cadeia de produção do derivado até o consumidor.
9
Não há referência explícita na fonte quais é o petróleo de referência nem os preços da gasolina. Acredita-se que
a referência seja o mercado americano. O WEO (2001) apresenta uma estimativa semelhante para o
comportamento da volatilidade do preço do Brent com resultados similares.
36
2.2.1 Características do parque de refino
A atividade de refino é a que apresenta as menores margens na cadeia de valor do
petróleo, característica que se intensificou a partir dos anos 90, devido ao aumento nos custos
de investimento para adequação do parque às crescentes restrições ambientais bem como
aumento da complexidade do parque de refino10. Ademais, devido a presença de economias
de escala no transporte de petróleo cru por dutos ou navios, as refinarias passaram a ser
construídas próximas aos centros consumidores. Esta proximidade permite a refinaria maior
flexibilidade no atendimento de variações sazonais na demanda por derivados, bem como
maior adequação ao perfil da demanda. Porém, há alguns casos de exceção a esta tendência:
os centros de refino no Caribe (voltado a exportação de óleo combustível aos EUA) do
Oriente Médio e de Singapura (voltada ao atendimento do mercado asiático). De acordo com
a EIA (2003 b), centros de refino voltados à exportação se constituem em exceção, uma vez
que a maioria das refinarias é voltada ao atendimento dos mercados locais.
Assim, a partir da década de 90, a atividade de refino tem sido submetida a um
processo de ajuste para a eliminação de capacidade excedente (fechamento de plantas
ineficientes e/ou não adequadas aos padrões de consumo), aumento do grau de utilização do
parque de refino remanescente, maior adequação ao perfil da demanda e redução dos custos
operacionais. Segundo o BP Statistical Review of World Energy (2003), a capacidade de
refino mundial em 2001 era de 82,2 milhões de barris por dia (bpd), o que excede a demanda
por derivados, de 72,3 milhões de bpd. Todavia, esse aparente excesso de capacidade de
refino mundial deve ser ponderado pelos seguintes fatores: i) introdução de legislações
ambientais mais rigorosas em diversos países têm levado ao fechamento de diversas plantas;
ii) mudanças nos padrões de consumo; iii) especificações de qualidade de derivados devido às
normas ambientais. Estes fatores levam a concluir que embora em excesso, parte desta
capacidade de refino não está apta a atender às novas exigências de determinados países.
Segundo a consultoria PIRA (2002), a avaliação da capacidade de refino mundial deve
distinguir entre derivados claros (leves) e escuros (pesados), pois a demanda por derivados
claros crescem a maiores taxas ao passo que a capacidade de refino instalada favorece a
produção de escuros. Como a oferta de derivados leves não atende a demanda, o prêmio por
estes produtos tende a aumentar. Por outro lado, necessidade de maior adaptação do parque de
refino ao perfil de demanda e a busca por redução de custos nesta etapa aumentam o grau de
especificialização de cada refinaria, com redução de sua flexibilidade. Além disso, as pressões
10
O grau de complexidade de um parque de refino está associado a presença de unidades de conversão de
correntes pesadas em derivados leves, como unidades de craqueamento catalítico e hidrocraqueamento.
37
para a redução nos custos de refino levaram a adoção de estratégias de estoques mínimos de
petróleo e derivados mantidos pelas empresas, o que, em contrapartida, as torna mais
vulneráveis a picos de demanda não previstos. Estes fatores - crescentes especificidades no
parque de refino e redução de estoques – somados ao fato de que várias refinarias operam
próximas de seus limites de capacidade, induzem a maior tendência para a volatilidade nos
preços.
2.2.2 Grau de integração entre mercados locais
Na ocorrência de desequilíbrios locais entre oferta e demanda por derivados, este
desequilíbrio será mais rapidamente eliminado se houver: i) excesso de oferta em outra região
adequada às especificações técnicas de consumo; e ii) facilidade de transporte entre regiões
superavitárias e deficitárias.
Se as refinarias de uma localidade operam próximas de sua capacidade máxima e há
descasamento entre oferta e demanda de um derivado eleva seu preço, atraindo oferta de
outras regiões. Quanto mais rápida e menos custosa é a chegada de suprimento externo, mais
rápido os saltos de preços serão corrigidos. O preço, então, tenderia a retornar ao preço inicial
pela existência de interligação de transporte e infra-estrutura que garantam o influxo de
produtos de outras regiões. Caso contrário, as alterações de preços nestas regiões tendem a ser
maiores e duradouras. Como exemplo desta situação, menciona-se o mercado californiano de
gasolina, que se constitui num dos mercados que apresentam maior volatilidade de preços de
gasolina, como se verá mais adiante. Um dos fatores explicativos é o relativo isolamento
geográfico deste mercado de fontes alternativas. Um navio com carga proveniente do Golfo
Americano leva cerca de 10 dias para chegar a Califórnia [EIA (2003)c].
2.2.3 - Crescentes especificações técnicas e ambientais
Se um mercado local de um determinado produto possui especificações técnicas muito
distintas de outras regiões, a possibilidade de suprimento externo se reduz e abre-se maior
espaço para a volatilidade do preço de um derivado neste mercado. Exemplo disto pode é a
proliferação de diferentes tipos de gasolinas no mercado americano e a relação com a
volatilidade de preços nos mercados locais.
Desde a aprovação da Emenda Constitucional sobre Ar Puro em 1990 (Clean Air Act
Amendments), um grande número de diferentes tipos de gasolinas passou a integrar o mercado
norte-americano, uma vez que cada estado tem o poder de definir o tipo de gasolina a ser
produzida e comercializada. Até então, os tipos de gasolina se restringiam a três tipos de
variações (comum, intermediária e premium) e dois graus de volatilidade diferentes vigentes
38
no Sul e no Norte do país (Reid Vapor Pressure – RVP) [EIA (2002)b]. Exceto por alguns
ajustes locais necessários, como no caso de localidade em extrema altitude ou áridas, poucas
distinções inter-estaduais eram usadas.
O Clean Air Act criou dois tipos de blends: a gasolina oxigenada e a gasolina
reformulada (RFG), as quais passaram a integrar o sistema vigente. Cada tipo (oxigenada ou
reformulada) teria as três variações (comum, intermediária e premium) com distintos padrões
de volatilidade no Sul, no Norte. Quando o programa de gasolina reformulada começou em
1995, diversas dúvidas pairavam sobre a capacidade do parque de refino e do sistema de
distribuição em lidar com os tipos adicionais de gasolina. Os dutos transportavam maior
diversidade de produtos e obrigou a um aumento no número de tanques intermediários de
armazenagem distintos para cada tipo de gasolina. Isto teve impacto também na velocidade
com que os produtos eram movimentados no sistema. A indústria respondeu com a
eliminação parcial da variação intermediária das gasolinas: as gasolinas comum e premium
passaram a ser misturadas nos terminais de armazenagem, ou nos postos de gasolina.
Em paralelo a estas transformações em nível federal, os estados também adicionaram
diferenciações de tipos de gasolina. A partir dos planos de implementação, voltados a
melhoria da qualidade do ar, muitos estados acharam que poderiam atingir significativas
quedas nos níveis de emissão a partir de restrições ainda mais severas nos níveis de emissão
das gasolinas comuns. Como os custos de produção de gasolinas com baixo nível de emissão
(low RVP) eram menores que os custos de produção da gasolina reformulada, alguns estados
optaram pela primeira alternativa. O estado da Califórnia estabeleceu um tipo de gasolina
ainda mais “limpo” do que a gasolina reformulada estabelecida em nível federal (Californian
reformulated gasoline) e a região do Meio Oeste definiu uma mistura única de gasolina
reformulada com etanol (ethanol-blended reformulated gasoline). Este processo resultou no
surgimento de 18 tipos distintos de gasolina produzidas e comercializadas no mercado norteamericano.
Esta multiplicidade reduz a flexibilidade da oferta em responder a variações na
demanda, devido ao grande número de diferentes tipos de gasolina destinado a diminutas
parcelas de consumidores e produzidas por um menor número de fornecedores. Face à
desequilíbrios inesperados entre oferta e demanda em uma dada região, o mercado tem menor
capacidade para solucioná-los. Como resultado, os preços regionais tendem a sofrer variações
contínuas e os aumentos podem durar por semanas. Dessa maneira, estados que optaram por
gasolinas com baixo nível de emissão, preferiram trocar menores custos de produção por
maiores custos de distribuição e instabilidade de preços.
39
No caso californiano, por exemplo, as refinarias operam próximas de seus limites de
dispondo de pequena margem para variações inesperadas de demanda. Mais ainda, a
especificação técnica da gasolina californiana torna difícil o suprimento externo, uma vez que
não é imediata a sua produção por parte de outras refinarias. Assim, o mercado californiano
de gasolina é o que apresenta maior volatilidade de preços dentre os mercados norteamericanos (gráfico 3).
Gráfico 3
Comportamento dos preços da gasolina: Califórnia versus média norte-americana (jan/95 a
maio/03)
Fonte: EIA (2003c)
2.2.4 - Sazonalidade da demanda
A demanda por derivados é relativamente inelástica ao preço no curto prazo em
função, da baixa capacidade de substituição dos derivados por parte dos consumidores e
apresenta sazonalidades. A demanda por gasolina, por exemplo, tende a ser maior nos meses
de verão, em função das viagens de férias. Nos EUA, por exemplo, a demanda por gasolina
aumenta de 5 a 6% nos meses de verão [EIA (2001)]. Nos países frios, a demanda por óleo
diesel (heating oil), tende a aumentar no inverno. Como estas sazonalidades afetam o
equilíbrio entre oferta e demanda, os preços tendem a variar conforme a sazonalidade do
consumo de cada derivado. Dessa maneira, mesmo que não haja variação nos preços
internacionais do petróleo cru, em função da sazonalidade na demanda, os preços dos
40
derivados podem apresentar maior diferencial em relação aos preços do petróleo. Este
diferencial tende a ser maior, ou mais variável quanto mais “inesperado” o aumento da
demanda.
2.2.5 - Condições de competição ao longo da cadeia
O repasse de preços ao longo da cadeia até o consumidor não é uniforme. Embora, se
possa assumir que os diferentes ofertantes nos distintos elos da cadeia busquem cobrir seus
custos e ter lucro, os vendedores diferem em suas políticas de preços em função das diferentes
percepções sobre a reação dos concorrentes e consumidores. Assim, a forma de repasse
depende em primeiro lugar, do número de intermediários entre a refinaria e o consumidor.
Uma firma verticalmente integrada com boa produção doméstica de petróleo pode ter
uma política de preços mais baixos nos seus postos de varejo de modo a aumentar o volume
de venda de derivados e assim manter um fluxo constante de receitas. Um varejista
independente pode adotar a mesma estratégia para aumentar sua participação no mercado.
Firmas verticalmente integradas podem ter estratégias distintas relativas a outros elos da
cadeia e são estruturas de governança que “economizam” em margens de lucro e custos de
transação [Williamson, (1985)]. Por outro lado, a presença de poucas firmas verticalmente
integradas reduz a possibilidade de entrada de pequenos ofertantes, além de permitir práticas
restritivas de competição entre distribuidoras e postos de revenda, diminuindo a rivalidade
entre as empresas.
Quando preço do derivado varia, os ofertantes podem optar por cotar seus produtos
para a venda de acordo com o custo da compra mais recente e adiantar o aumento de preços,
ou mesmo retardar repasses através de redução de margens. Como nem todos os produtos são
destinados aos mesmos elos da cadeia à jusante - alguns são vendidos diretos para grandes
consumidores, outros são vendidos à rede distribuidora da própria refinaria, a distribuidores
independentes, ou a postos da mesma distribuidora, a estrutura da cadeia (número de elos
intermediários até o consumidor e poder de barganha dos mesmos) e as condições de
competição ao longo da cadeia podem servir para ampliar ou mesmo amortecer as variações
de preço no nível da refinaria.
“It is useful that the prices of petroleum products to consumers reflects
costs plus market conditions, and those market conditions may augment or
prevent a penny for penny passthrough of cost increases at any stage of the
market.” [EIA (2003)a]
Em função de diferentes estruturas locais de mercado e das estratégias dos
ofertantes desde a refinaria até o consumidor, o preço do varejo pode apresentar movimentos
assimétricos em relação ao mercado spot [EIA (1999)]. Os movimentos de preços entre o
41
mercado spot e o varejo podem apresentar dois tipos de assimetria: assimetria de montante
(amount assimetry) e assimetria de padrão (pattern assimetry). Simetria de montante significa
que uma variação no preço do mercado spot se reflete em uma variação de mesma magnitude
no preço ao consumidor. Simetria de padrão significa que variações positivas e negativas de
preços no mercado spot são repassados no mesmo ritmo ao consumidor. Cabe atentar para o
fato de que o ajuste de preços entre os diferentes elos da cadeia não são imediatos mas levam
tempo, em função da presença de estoques ceteris paribus.
Por exemplo, num determinado mercado verificou-se que o tempo necessário para o
ajuste de preços ao consumidor a variações no mercado spot é de 5 semanas. Assim, se o
preço no mercado spot variar em x centavos, o preço ao consumidor deve registrar essa
variação total na quinta semana após o reajuste. Se isto ocorre, diz-se que existe simetria de
montante. Por outro lado, se uma variação positiva de preço no spot for verificada já na
primeira semana após o reajuste a montante, enquanto variações negativas levam as cinco
semanas para se refletir nos preços ao consumidor (supondo simetria de montante), diz-se que
existe assimetria de padrão, isto é, aumentos de preços no mercado spot são repassados de
maneira mais rápida ao consumidor do que reduções de preço. Além disso, podem ocorrer
combinações destes dois movimentos. A existência de um tempo necessário à passagem de
variações entre os diferentes elos da cadeia torna complexa a identificação precisa destes
movimentos ao longo da cadeia. De toda forma, a existência de movimentos assimétricos de
montante negativos, ou seja, um aumento de preços no spot se reflete num aumento de menor
magnitude no varejo, pode indicar que as próprias forças de mercado operam no sentido de
amortecer preços a partir de variações nas margens de lucro ao longo da cadeia. Por outro
lado, se a assimetria for positiva, um aumento inicial no spot pode implicar uma variação
ainda maior nos preços do varejo, o que indica que não só o poder de mercado para repassar
todo aumento de preços e ainda se beneficiar do comportamento inelástico do consumidor
para ampliar as margens. Mesmo na ausência de assimetria de montante, uma estrutura de
mercado mais concentrada pode se beneficiar através de ajustes assimétrico em termos de
padrão, isto é, os preços no varejo apresentam maior rigidez a quedas do que à elevações.
Para demonstrar o papel da estrutura de mercado no amortecimento de preços ao
consumidor, toma-se por base os dados apresentados no gráfico 4 sobre o comportamento dos
preços médios no varejo e no mercado spot da gasolina no mercado em questão.
42
Gráfico 4 –
Preços da Gasolina no Varejo e no mercado spot : média semanal no mercado americano
Varejo
Preço
Varejo,
Cents
por Galão
Preço
Spot,
Cents
por
Galão
Fonte: Burdette & Zyren, 2003
A partir do gráfico pode-se perceber que as variações de preços no varejo são mais
“suáveis” que no mercado spot. Além disso, nota-se também que há defasagens temporais
entre os movimentos no mercado spot e os do varejo. Burdette & Zyren (2002 e 2003)
realizam dois estudos distintos sobre a forma de repasse de 10 centavos nos preços spots da
gasolina e do diesel pelos elos da cadeia até o consumidor. No caso da gasolina, o estudo
conclui que, em média, mais de 50% deste aumento é repassado nas duas semanas seguintes
ao aumento de preços, sendo totalmente repassado num período médio de sete semanas.
Ressalta-se que este é um padrão médio.Na Califórnia, por exemplo, no período de
sete semanas, o aumento médio no varejo é de 9,2 centavos por galão, havendo repasse,
apenas parcial aos consumidores. Já na região do Meio Oeste, o aumento é totalmente
repassado em 4 semanas. A explicação dos autores para o rápido repasse de preços ao
consumidor na região reside na proximidade das fontes de suprimento do centro consumidor.
No caso do diesel, há um aumento de 5 centavos nas duas primeiras semanas e de pelos
menos 8 centavos em 4 semanas. Na média, o repasse integral ao mercado demora as mesmas
sete semanas. Embora apresentem a mesma média no tempo de repasse, os aumentos nos
preços varejo do diesel são maiores nas primeiras semanas, o que é explicado pelos autores
43
pela estrutura mais simples de revenda do diesel, com menor número de atravessadores e
menor complexidade na distribuição. 11
A princípio o estudo revela que não haveria assimetria de montante relativo a
variações de preços no varejo na média do mercado norte-americano, aumentos ou reduções
no mercado spot são repassados na mesma magnitude ao varejo no tempo médio de 7
semanas. Burdette & Zyren (2003) afirmam que a percepção generalizada de que existiria
uma rigidez à baixa dos preços do varejo, se deve ao fato de que uma redução nos preços do
mercado spot se realizem em um momento no qual o varejo ainda está repassando ao
consumo parte da alta passada de preços. O efeito líquido dos atrasos no repasse é uma
redução de preços menor nos momentos subseqüentes aos movimentos no mercado spot, o
que pode indicar assimetria no padrão de comportamento.
O estudo conclui que há pouca diferença entre os preços atuais observados no varejo e
as previsões de preços a partir de movimentos no mercado spot com a devida defasagem de
tempo. O estudo afirma também não haver evidência de irregularidades na competição nos
mercados de varejo de diesel e gasolina de modo agregado, uma vez que não há evidência de
assimetria nos movimentos de preços (preços rígidos a queda).
Em estudo anterior realizado com o mesmo objetivo, o US General Accounting Office
(GAO) [EIA (1999)], aponta evidências de assimetria de padrão no movimento de preços no
mercado de gasolina americano. As explicações para a rigidez dos preços ao consumidor a
quedas nos preços à montante seriam: incerteza sobre a permanência da redução dos preços
no atacado e do preço do petróleo cru durante choques de preços, e inelasticidade de curto
prazo da demanda por gasolina e o padrão de competição no varejo, no qual predomina a
liderança tácita de preços, isto é, os varejistas esperam até que seu concorrente resolva elevar
ou reduzir preços. Porém, na ausência de choques, o GAO, chega à mesma conclusão de que
os preços no varejo acompanham os preços no atacado e as assimetrias seriam pouco
sgnificativas.
Para efeitos desta dissertação o resultado mais interessante a ser destacado é o fato de
que no caso americano, observado pela sua média, as próprias forças de mercado se
encarregam de amortecer as variações do mercado spot ao varejo. A indústria norte-americana
é composta por quase 700 mil empresas, na qual co-existem empresas grandes e verticalmente
integradas e pequenas distribuidoras com alguns postos de serviço e um caminhão. Pela sua
11
O diesel nos EUA não é usado em caminhonetes, somente por ônibus e caminhões, assim as vendas no varejo
são realizadas principalmente próximo às auto-estradas.
44
constituição pioneira e peculiar esta indústria é considerada a mais competitiva em todos os
segmentos.
2.3 - Volatilidade e Impactos Econômicos
A volatilidade de preços de petróleo e derivados têm diversos efeitos econômicos. Do
ponto de vista macroeconômico, menciona-se os impactos nos níveis de preços, na
arrecadação fiscal, uma vez que a tributação sobre as atividades da cadeia é uma importante
fonte de receita governamental; no Balanço de Pagamentos, tanto de países exportadores,
dependentes da renda em divisas oriundas das transações externas, como países importadores.
Como estes efeitos assumem diferentes proporções em função da estrutura econômica e
industrial de cada país, buscou-se focar neste trabalho os impactos microeconômicos da
volatilidade, principalmente na alocação de recursos no setor e no bem-estar dos
consumidores.
2.3.1 - Alocação de Recursos
Os preços são o principal veículo de informações para a alocação de recursos numa
economia de mercado. No caso da indústria de petróleo, preços voláteis não são capazes de
cumprir esta função gerando distorções alocativas. No tocante a oferta de petróleo, embora
esta seja, relativamente inelástica ao preço no curto prazo, no longo prazo, há maior
sensibilidade ao nível de preços correntes e esperados. Nas atividades de exploração, os
investimentos são capital-intensivos e há elevado risco geológico associado à prospecção e
identificação de novas reservas. De acordo com Clô (2000), embora investimentos em
pesquisas geológicas ampliem a probabilidade de descoberta de novas reservas, a efetiva
descoberta só ocorre com a perfuração de poços. Ademais, após a descoberta de uma jazida,
não existe garantia de que a produção e a comercialização deste petróleo seja lucrativa, uma
vez que isto depende do nível corrente de preços. Assim, a volatilidade de preços aumenta a
incerteza com relação aos preços esperados no momento da produção, o que torna as
empresas mais relutantes a investir.
Pyndick (2001) explica o efeito da volatilidade de preços sobre o nível de produção, a
partir do conceito de opção real. Conforme descrito anteriormente, um detentor de reservas
têm a opção de retirar o petróleo do reservatório, que é exercida caso o retorno supere o custo.
Maior volatilidade de preços tende a aumentar o valor da opção de manter a reserva no solo, o
que pressiona o nível de preços correntes. Também foi explicado o impacto da volatilidade de
preços sobre a demanda por estoques, que são positivamente relacionados. O autor ressalta
45
que a volatilidade é um determinante fundamental
do valor de derivativos financeiros
(contratos futuros e opções) e opções reais como reservas não desenvolvidas de petróleo e gás
natural
O World Energy Outlook (2001) testa estatisticamente a relação entre volatilidade de
preços e nível de investimentos na indústria de petróleo. O estudo conclui que a sensibilidade
do investimento em relação a volatilidade é de – 0,11, o que demonstra que o aumento da
volatilidade afeta negativamente o nível de investimento. Com a redução nos investimentos
em produção, a indústria apresenta uma relação estreita entre demanda e oferta. Quanto mais
próxima esta relação, maior é o potencial para a volatilidade dos preços, pois diminui a
capacidade da oferta em responder a variações inesperadas de consumo. Nesse sentido, a
própria volatilidade fornece sinais negativos às empresas, que passam a demandar um maior
prêmio de risco para efetivar os investimentos na indústria, retro-alimentando o efeito
anterior.
2.3.2 - Bem-estar do consumidor
A volatilidade tem diferentes implicações, em sua maioria negativas, ao bem-estar do
consumidor, pois dificulta a capacidade de planejamento e financiamento do consumo.
Ressalta-se três efeitos distintos sobre o bem-estar do consumidor decorrentes: i) da
possibilidade de arbitragem do consumo; ii) da aversão ao risco; iii) da existência de custos no
ajuste do consumo e iv) dificuldade de acesso a instrumentos de proteção.
Inicialmente a literatura econômica sobre os efeitos de preços voláteis no bem-estar do
consumidor versava apenas sobre o efeito arbitragem. A arbitragem representa a possibilidade
de transferência intertemporal no consumo e assim, se o consumidor for capaz de reduzir seu
consumo em períodos de preços elevados e aumentar seu consumo em períodos de preços
mais baixos, ele, de fato, pode se beneficiar de variações exógenas nos preços das
commodities. O efeito arbitragem proposto por Waught [(1944) apud Massel (1969)] está
baseado na seguinte esquematização gráfica:
Figura 2 – Efeito da arbitragem de consumo de commodities sobre o bem-estar do Consumidor
O1
P2
µP
P1
f
a
c
b
d
O2
e
D
Q
46
Waught (1944) segue o conceito marshalliano de bem-estar representado pelo
excedente do consumidor, o qual é calculado pela área compreendida entre o nível de preços e
a curva de demanda. O gráfico analisa a variação no excedente do consumidor promovido por
dois fatores: elevação no nível de preços de P1 para P2; e uma política de estabilização de
preços pela sua média (µp= ½(P1+P2)). Na figura anterior, quando o preço é P1, o excedente é
dado pela soma das áreas a+b+c+d+f. Se o preço sobe para P2, por uma variação exógena da
oferta, o excedente do consumidor passa a ser representado por f. Se a ocorrência de preços
alto (P2) e baixo (P1) ocorrem com probabilidade de ½, o excedente esperado do consumidor é
E (G )= f + ½ (a+b+c+d+f). Suponha que o preço seja estabilizado em µp. Nesta situação, o
excedente do consumidor é a soma das áreas a+b+f. Quando o preço de mercado for P2, o
consumidor que teria excedente apenas da área f, ganha a área a+b por conta da estabilização
de preços. Porém, se o preço de mercado for P1, o consumidor teria o excedente de
a+b+c+d+f, fica com excedente de apenas a+b+f. Pela inclinação negativa da curva de
demanda, a área c+d perdida pelo consumidor pela estabilização é maior que a área a+b
ganha. O resultado líquido de uma estabilização de preços é negativo para o consumidor. A
partir desta análise o consumidor teria maior bem-estar na ocasião de preços variáveis.
Massel (1969) parte do mesmo pressuposto, mas objetivou avaliar o efeito conjunto de
preços voláteis sobre o bem-estar de produtores e consumidores de uma commodity. O autor
assume que os indivíduos são neutros ao risco e que a mercadoria em questão tem um baixo
peso no orçamento do consumidor. De maneira geral, o modelo de Massel considera curvas
de demanda e oferta lineares do tipo S = αP + x e D = y – ΒP, nas quais x e y são variáveis
aleatórias conjuntamente distribuídas e independentes, com medias µx e µy e variâncias σ2x,
σ2y, que representam distúrbios aleatórios na demanda e na oferta, determinados por
diferentes tipos de fatores independentes. Considerando que a média de preços, µP, é
conhecida e se constitua no preço de referência para estabilização, o preço seria igual a µp=
(µy – µx )/ a+b. Calculando o valor esperado do aumento no excedente do produtor (Gp) em
função da estabilização, tem-se: E(Gp) = [(α +2Β) σ2x - σ2y] / 2 (α+β)2. De maneira análoga, o
valor esperado do aumento no excedente do consumidor (Gc) decorrente da estabilização de
preços é: E (Gc) = [ (2α +Β)σ2y - Βσ2x] / 2 (α+β)2. O ganho social de um programa de
estabilização é dado por E(G) = E (Gp) + E (Gc) = (σ2y + σ2x) / 2 (α+β), o qual é
necessariamente não negativo. Isto indica que o ganho líquido para a sociedade de um
47
programa de estabilização de preços é positivo e abre a possibilidade de compensação entre
produtores e consumidores.
A análise de Massel (1969) apresenta um benefício associado a planos de
estabilização de preços de commodities em função da compensação entre consumidores e
produtores por ganhos e perdas advindos de variações nos preços. Esta análise, parte da
hipótese que consumidores e produtores possam prever as variações positivas e negativas de
preços, e os ganhos advindos da possibilidade de arbitragem se efetivem.
Entretanto, em um ambiente de preços voláteis, os consumidores não têm esta
capacidade de previsão e se tornam, portanto, agentes avessos ao risco. Newbery & Stiglitz
(1981)12 desenvolvem uma análise rigorosa e extensa dos efeitos de planos de estabilização de
preços de commodities sobre consumidores e produtores a partir da hipótese de aversão ao
risco. Além disso, os autores adotam a hipótese de implementação de planos de estabilização
parcial, isto é, planos que amenizem a volatilidade mitigando os riscos para produtores e
consumidores. Neste sentido, como a estabilização de preços é apenas parcial, os
consumidores ainda podem beneficiar-se dos efeitos de transferência intertemporal do
consumo, quando viável.
Agentes avessos ao risco são aqueles que preferem uma ação com retorno garantido,
por exemplo, Ỳ a outra com retorno arriscado, mas de mesmo valor esperado E(Y). Para um
agente avesso ao risco a satisfação (utilidade) proporcionada por um retorno garantido, U (Ỳ)
é maior do que o valor esperado da utilidade do retorno de Ŷ, onde Ŷ = Ỳ+ δ com
probabilidade ½ ou Ŷ = Ỳ-δ com probabilidade de ½. Assim, E U (Ŷ)= ½ ( U (Ỳ+ δ) + U (Ỳ –
δ))13 A diferença entre a utilidade do retorno garantido, U (Ỳ) e E U (Ŷ), é chamado de custo
do risco. Outra forma de se calcular o custo do risco para um agente é associar EU(Ŷ) ao valor
da utilidade de um valor Ÿ, isto é EU(Ŷ) = U (Ÿ). A diferença entre Ỳ - Ÿ é chamada de
prêmio de risco, representado por ρ .
Newbery e Stiglitz (1981) mostram que ρ / Y, isto é o prêmio de risco sobre o retorno
de uma ação é aproximadamente ½ R σ2y, onde R = coeficiente de aversão ao risco do agente,
e σ2y, é a variância do retorno. A partir desta base, os autores mostram que o benefício para o
12
Na verdade, os autores desenvolvem um arcabouço de análise a ser aplicado caso a caso que permite avaliar os
benefícios do produtor, dos consumidores na redução do risco promovido por um programa de estabilização de
preços, bem como os efeitos macroeconômicos em países produtores e consumidores. Como o objetivo desta
seção é apenas mostrar que os consumidores obtém benefícios de esquemas de estabilização de preços em
função de sua aversão. Sugere-se ao leitor interessado ver Newbery &Stiglitz (1981) como base metodológica a
trabalhos posteriores de avaliação de impactos no bem-estar social de plano de estabilização de preços de
combustíveis no Brasil.
13
Isto decorre do fato de ser côncava a curva de utilidade do agente avesso ao risco.
48
consumidor de um mecanismo de estabilização parcial de preços em termos da parcela da
renda gasta na aquisição do bem é dada por:
(B/X)r = ½ R ( 1-α2). αp2 , onde:
B representa o benefício ao consumidor, medido em quanto o consumidor estaria
disposto a pagar pela estabilidade de preços; R, o coeficiente de aversão ao risco do
consumidor e; X, representa a parcela da renda média gasta pelo consumidor na aquisição do
bem cujo preço será estabilizado.
Levando em conta o benefício da arbitragem que o consumidor pode obter, o qual
depende da elasticidade-preço da demanda, da parcela da renda do consumidor gasta com a
aquisição da commodity em questão e o coeficiente de aversão ao risco, o benefício total do
consumidor terá o mesmo sinal da expressão: X (R – n) + ε, sendo n a elasticidade renda do
consumo da commodity e ε a elasticidade preço [Turnovsky apud Frederico et. Al (2001)]14:
Além do efeito derivado da aversão ao risco, outro fator que tem impacto negativo
sobre o bem-estar dos consumidores refere-se ao custo de ajuste do consumo face a variações
de preços. Consumidores de derivados, sejam firmas ou consumidores domésticos, enfrentam
custos no ajuste de suas atividades a novos preços. Isso os leva a preferir preços estáveis a
preços variáveis, porque têm pouca capacidade de adaptação dos níveis de consumo aos
novos patamares de preços. No caso das firmas, os custos estão associados a investimentos
necessários a adaptação da tecnologia de produção aos novos preços dos derivados
(equipamentos com menor consumo do derivado e/ou substituição por outro tipo de fonte de
energia). Uma parcela destes custos se refere a custos irrecuperáveis, o que induz
comportamentos de espera dos consumidores postergando o ajuste do consumo aos preços
com o aumento da volatilidade. A adaptação do consumo aos níveis de preço depende da
magnitude de variação, na percepção sobre a duração do choque e do comportamento dos
custos de ajustes. Se um choque de preços é percebido como temporário, os consumidores
tendem a manter o mesmo nível de consumo, variando a parcela da renda gasta na aquisição.
Por outro lado, se o choque de preços é percebido como duradouro os consumidores sem
custos de ajuste, adaptam sua demanda ao nível de preços imediatamente. Consumidores, que
apresentem custos no consumo, que sejam fixos podem adotar duas medidas: alteração do
nível de consumo, se a magnitude do aumento de preço superar o custo de ajuste, ou não
alteração caso contrário [Frederico, et al. (2001)].
14
Os autores ressaltam que as derivações dos resultados líquidos para o consumidor dependem da fonte de
instabilidade dos preços, do peso do bem no orçamento, bem como dos efeitos cruzados dos preços do bem em
consideração sobre os mercados de bens substitutos e complementares. Para uma visão mais completa destes
possíveis efeitos ver capítulo 17 de Newbery & Stiglitz (1981).
49
Dessa monta, os problemas associados à existência de custos na adaptação do
consumo são de duas ordens: i) avaliação – correta previsão da permanência de uma variação
de preço; ii) de financiamento. Ainda que o consumidor conseguisse distinguir entre variações
de preços permanentes e temporárias, o ajuste gradual dos planos de consumo aos preços
tenderia a reduzir os impactos negativos sobre seu bem-estar, mas depende de formas de
financiamento a este comportamento. Formas de financiamento incluem a oferta de fundos
emprestáveis (crédito) e/ ou acesso ao mercado financeiro. O problema desta alternativa está
no limitado acesso do consumidor a linhas de crédito ao consumo. Em particular na indústria
de petróleo, as instituições financeiras também são avessas ao risco imposto pela volatilidade
de preços, uma vez que esta aumenta o risco de não-pagamento do tomador de empréstimos.
Por outro lado, o consumidor isolado também não tem acesso a mercados financeiros de
proteção ao risco (como os contratos futuros), pois a utilização destes instrumentos envolve
custos e requer uma escala mínima de operações. Dessa forma, as falhas existentes nos
mercados de proteção ao risco de mercado impedem o ajuste ótimo dos níveis de consumo aos
preços e reduzem o bem-estar do consumidor.
Por último, embora não menos importante, preços voláteis reduzem a capacidade do
consumidor em pesquisar preços e exercer maior pressão sobre os diferentes elos da cadeia,
pois o consumidor perde o referencial de preços. Este fato abre espaço para comportamentos
abusivos por parte de revendedores e produtores, pois a sensibilidade da demanda em relação
ao preço torna-se ainda menor devido a distorção na percepção dos consumidores acerca do
nível de preços. Instabilidade de preços, em especial em estruturas de mercado com baixa
rivalidade, abre oportunidade para maior apropriação do excedente do consumidor por parte
de distribuidores e revendedores através de repasses assimétricos das variações de preços a
montante.
2.4 - Considerações Finais
Características técnico-econômicas e geopolíticas específicas da indústria de petróleo e
derivados levam ao comportamento volátil dos preços destes. Além disso, instrumentos
desenvolvidos com o fim de redução de riscos para os agentes da indústria (transações
financeiras e manutenção de estoques) podem inclusive reforçar o potencial de volatilidade.
Embora haja grande correlação de preços de petróleo e derivados, condicionantes específicos
dos segmentos de refino e distribuição, bem como características dos mercados locais podem
ampliar ou amortecer as variações de preços ocorridas a montante da cadeia. Em especial,
50
ressaltou-se o papel das estratégias privadas concorrenciais no amortecimento de variações ao
consumidor, a partir do exemplo americano.
A volatilidade, por seu turno, exerce efeitos sobre a alocação de recursos no setor
(nível de investimento, estoques e produção), e impactos negativos sobre o bem-estar do
consumidor, que são ampliados pelas imperfeições no mercado de proteção ao risco e na
presença de estruturas pouco concorrenciais na comercialização.
Em função destes fatores, abre-se espaço para a ação governamental com vistas ao
amortecimento das variações de preços de derivados no mercado doméstico. As opções, os
instrumentos e os riscos enfrentados pela ação pública no amortecimento de variações
internacionais são objeto do próximo capítulo.
51
Capítulo 3
Papel do Governo na Estabilização de preços de Derivados:
Experiência Internacional
No capítulo anterior foram vistos os condicionantes e os efeitos microeconômicos da
volatilidade de preços. São diversos os fatores que tendem a reforçar estes impactos negativos
sobre o bem estar dos consumidores, em particular o restrito acesso a instrumentos de
proteção e adaptação dos planos de consumo e estruturas concentradas a montante. Em função
destes fatores, políticas públicas voltadas ao amortecimento das variações de preços de
derivados no mercado doméstico podem aumentar o bem estar de consumidores
intermediários e finais. Todavia, a implementação de tais políticas envolve custos e riscos
fiscais e dessa maneira, os benefícios da ação governamental devem ser ponderados por seus
custos. Esta avaliação custo benefício é fundamental para a constituição de instrumentos que
atuem como amortecedor de choques, mas que não exponham demasiadamente as contas
públicas. Além disso, deve se ter em conta que intervenções estatais na economia podem
ocasionar distorções na alocação de recursos e na estrutura industrial. Nesse sentido, os
instrumentos a serem utilizados devem prezar a neutralidade econômica da ação pública.
O objetivo deste capítulo é mostrar os dilemas enfrentados pela ação pública na
definição de políticas voltadas ao amortecimento de preços (seção 3.1), as opções de
instrumentos e regras a serem definidas, bem como as vantagens e desvantagens associados a
cada um (seção 3.2) e experiências internacionais que sirvam para ilustrar os pontos em
questão. Por último seguem-se as considerações finais do capítulo.
3.1- Dilemas na definição de política públicas para o amortecimento de
preços domésticos
As políticas públicas de “controle” ou monitoramento dos preços de derivados, de um
modo geral, procuram atenuar os efeitos macroeconômicos - mais evidentes do ponto de vista
governamental - das variações de preços os preços dos derivados, quais sejam, o impacto
sobre o nível de preços, sobre a arrecadação tributária e sobre o Balanço de Pagamentos. Os
governos enfrentam dois dilemas básicos na implementação de políticas de preços: i)
neutralidade versus benefícios sociais e ii) melhoria do bem estar do consumidor versus
exposição das contas públicas.
O primeiro dilema refere-se ao princípio da neutralidade, o qual estabelece que a
intervenção pública não deve interferir nas decisões de consumo e alocação de recursos
produtivos na economia (decisões de produção e investimento). Conforme ressaltado no
capítulo anterior, os preços exercem um papel de sinalizador das decisões de alocação de
recursos em economias de mercado. A teoria microeconômica, a partir dos modelos de
equilíbrio geral, postula que a formação de preços pelas livres forças da oferta e procura gera
um resultado eficiente. Intervenções exógenas sobre o sistema de preços geram ineficiências e
distorções. No caso em questão, uma política voltada ao amortecimento das variações
internacionais, pode gerar distorções, em primeiro lugar nas decisões de consumo. Segundo
Frederico et al. (2001), dependendo do instrumento utilizado, pode-se gerar um diferencial
entre os preços domésticos dos combustíveis e seus custos de oportunidades, dados pelos
preços internacionais. Esta situação leva a existência de um excesso de demanda sobre a
oferta interna que acabaria por pressionar para cima o preço doméstico. Por outro lado, tal
política permite a arbitragem, especialmente entre mercados nacionais próximos
geograficamente. A arbitragem surgiria pela possibilidade de ganho econômico decorrente da
compra de derivado no país cujo preço estivesse abaixo do preço internacional e venda em
outro. Esta possibilidade elevaria a demanda por derivados no país que implementa um
mecanismo de amortecimento de preço, o que comprometeria o funcionamento do
mecanismo.
Em sentido oposto, Newbery & Stigler (1981) reconhecem este “dilema”, porém
ressaltam que, em mercados nos quais os preços são voláteis, estes veiculam, não apenas
informações acerca das condições de oferta e demanda, mas também, uma série de outros
elementos, inclusive comportamentos especulativos de agentes externos à indústria. Dessa
maneira, os preços nestes mercados não exercem seu papel de sinalizador de decisões de
alocação de recursos e, por isso, são incapazes de gerar resultados eficientes.
“For the moment we only wish to emphasize that in markets in which there
is as much imperfection of information as characterize those for many agricultural
commodities there is no presumption that market allocates resources efficiently.
Thus, there is a distinct possibility that government intervention, e.g, to stabilize
prices, could improve economic efficiency. (…) a study such as this is necessary,
even for economies in which prices adjust smoothly to clear markets which are
competitive.”[Stiglitz & Newbery, 1981, p. 25]
53
Nesse sentido, deve-se relembrar o efeito negativo da volatilidade dos preços
internacionais de petróleo nas decisões de investimento em desenvolvimento e produção de
petróleo. Essa distorção tende a agravar a volatilidade dos preços. Além disso, do ponto de
vista teórico, preços livres somente geram resultados eficientes na presença de mercados
perfeitamente competitivos, perfeita informação, inexistência de falhas de mercados e
economias de escala.
Ainda sobre a neutralidade, um instrumento a ser implementado pelo governo no
amortecimento de preços não deve interferir no grau de risco percebido por investidores
privados na indústria [Postalli (2002)]. Se isto ocorre, o instrumento tem como efeito negativo
distorções nos níveis de investimento e produção. Este ponto é de particular interesse para o
caso brasileiro dado o objetivo perseguido pelas reformas institucionais de atração de
investimentos e diversificação das opções de oferta no mercado de combustíveis e será
retomado no próximo capítulo.
O segundo dilema enfrentado pelos governos refere-se aos custos fiscais de suas ações
vis-à-vis os benefícios sociais. A intervenção pública no amortecimento de variações de
preços pode gerar custos fiscais através do pagamento de subsídios aos produtores ou
consumidores. Os custos fiscais efetivos incorridos em uma política deste tipo podem, ou
melhor, devem ser compensados pela construção de mecanismos de amortecimento eficientes,
isto é, cujos custos sejam cobertos pelas receitas geradas em momentos de queda de preços e
vice-versa, de modo a não haver nem a acumulação de recursos nem de dívidas. Ver-se-á mais
adiante, todavia que a construção de mecanismo com tal eficiência está sujeita ao risco
decorrente da volatilidade de preços.
Caso o mecanismo de amortecimento seja construído a partir de variações nos
impostos sobre combustíveis, pode-se alegar a existência de um outro tipo de custo fiscal: um
custo de oportunidade, decorrente da renúncia à receita tributária que seria recebida caso não
fosse implementada a política. Porém, tal alegação é infundada. De acordo com Frederico et
al (2001), a tributação sobre derivados de petróleo é uma grande fonte de receita fiscal para
países em desenvolvimento. A participação deste segmento sobre o nível de arrecadação
destes países varia entre 7 a 30 %, em função da elevada carga tributária sobre o setor. Assim,
os autores salientam que haveria grande espaço para a atuação governamental no
amortecimento de variações ao consumidor através de variações no nível de arrecadação.
54
Segundo Hossain (2003), em muitos países com problemas fiscais, o aumento de
impostos sobre combustíveis é uma alternativa rápida para elevação de receitas. Do ponto de
vista social, este tende a ser um mecanismo perverso e regressivo pois, recai exatamente sobre
produtos não passíveis de substituição pelos consumidores. Logo, se o objetivo público é o
aumento de receitas tributárias, a alternativa preferível seria a elevação geral nos níveis de
impostos sobre valor agregado ou renda. Para o autor, o governo não deveria pautar o
financiamento de suas atividades pela tributação específica sobre determinadas mercadorias.
A tributação setorial tem por base outros objetivos setoriais tais como, a correção de
externalidades no uso das mercadorias (efeitos ambientais, desgaste de estradas e rodovias) e
a proteção a variações abruptas de preços. Dessa forma, a variação de impostos no setor de
combustíveis não representa renúncia fiscal, mas sim, a adequação da tributação específica ao
seu fim.
3.2 - Regras e instrumentos de amortecimento de preços de derivados ao
consumidor
A definição de uma política de preços de derivados inicia na escolha entre uma das
seguintes opções: i) permitir a livre formação de preços; ii) permitir repasses parciais das
variações internacionais; iii) impedir qualquer repasse de variações através da fixação de
preços. Na primeira, não há intervenção pública e os preços são formados livremente. A
segunda pressupõem algum grau de intervenção pública com o fim de restringir os repasses de
preços ao mercado doméstico, ou definir as formas de repasse. Na terceira opção verifica-se o
total controle de preços, com o governo definindo os preços nos diferentes estágios ao longo
da cadeia. Dentre as três, a que apresenta maiores vantagens do ponto de vista econômico é a
segunda, pois possibilita amenizar os impactos negativos sobre o bem-estar do consumidor
sem exercer excessiva sobrecarga às contas públicas. Mais ainda, esta alternativa não elimina
os incentivos à adaptação dos níveis de consumo visto que permite oscilações de preços,
apenas influenciando no seu ritmo. Por esses motivos, as alternativas apresentadas nesta seção
são de políticas voltadas ao repasse parcial de variações internacionais aos preços domésticos
de derivados.
As políticas de repasse parcial de variações internacionais aos preços domésticos
podem ser discricionárias ou seguir uma regra pré-estipulada. A vantagem na adoção de
políticas discricionárias está na sua flexibilidade que assegura ao governo o poder para avaliar
55
o melhor momento de repasse de uma variação internacional ao mercado doméstico. O
governo pode avaliar a magnitude e a duração das variações e decidir sobre o melhor ritmo de
repasse ao mercado doméstico para mitigar os impactos sobre a economia. É evidente que
pode haver erros de avaliação, como por exemplo, o governo pode identificar uma variação
duradoura de preços como temporária e, com isso, retardar o repasse ao mercado e
comprometer sua situação fiscal. O importante a destacar, como salientado por Frederico et al.
(2001), é que a avaliação do governo, em geral, está baseada em objetivos políticos como
controle inflacionário ou metas de arrecadação. Ou seja, o governo pode retardar por longos
períodos o repasse de aumentos com o fim de conter a inflação, ou ainda, não repassar quedas
de preços internacionais em função de seus objetivos de arrecadação fiscal.
Um dos instrumentos para se efetuar uma regra discricionária é através da política de
preços de empresa estatal no setor. Este tipo de alternativa pode proteger as contas públicas
(strictu sensu) da volatilidade de preços, transferindo à estatal os custos da intervenção. Este
tipo de alternativa pode comprometer o resultado da empresa e sua política de investimentos.
Além disso, em países nos quais a indústria de petróleo passou por processos de abertura e
reformas institucionais, este tipo de opção pode dificultar a entrada de novas empresas na
indústria e ser portanto, não-neutro do ponto de vista industrial.
A segunda opção de atuação é através de ajustes automáticos dos preços domésticos
com base em uma regra pré-estabelecida que defina as condições e o ritmo de repasse. A
vantagem da adoção de regras está na minimização da interferência de fatores políticos,
vantagem que só é clara quando a regra é robusta e obriga a sua observância nas situações
definidas. Se a observância à regra se verifica, a intervenção pública através da mesma revelase neutra a investimentos de outras empresas. O cálculo econômico de firmas que pretendam
ofertar combustíveis neste mercado fica protegido da incerteza proveniente de intervenções
públicas imprevistas. A construção de regras de repasse deve ter por princípio, garantir
variações graduais de preços, estimular comportamento de adaptação por parte dos
consumidores, complementar a atuação do setor privado na auto-proteção e zelar pela
sustentabilidade fiscal do governo[Frederico et al. (2001)]. Dentre as fórmulas de ajuste
automático, Frederico et al (2001) descrevem três tipos de regras básicas: médias móveis;
gatilho de preços; e regras de máximo e mínimo.
A regra de médias móveis define que o preço no varejo (ou ex-refinaria) seja
determinado pela média dos preços passados no mercado spot. Quanto maior o período de
56
tempo escolhido para base de cálculo da média, maior é o efeito amortecedor obtido nas
variações de preços no mercado doméstico. Sob esta regra, os preços seguem os mecanismos
de mercado e não há nenhuma imposição externa quanto ao nível de preços. Sua desvantagem
está no fato de não haver discriminação entre grandes e pequenos choques e, por isso, pode
não fornecer os incentivos adequados para a adaptação de comportamento. Simulações
realizadas por Frederico et al. (2001) mostram que este tipo de regra permite amortecer cerca
de 30% no desvio padrão das variações de preços de petróleo quando adotada a média de
preço dos três últimos meses. O impacto fiscal decorrente da implementação da mesma regra
de “três meses” seria da ordem de 0,1% do PIB para um país “típico importador” 1 a cada ano.
As regras de gatilho definem que os preços domésticos são reajustados toda vez que
houver uma variação de X % positiva ou negativa no preço internacional do petróleo ou do
derivado em questão, em um determinado período. Após o reajuste, tem-se o novo preço
focal. Esta regra permite a proteção dos agentes domésticos a pequenas variações de preços,
mas torna a economia vulnerável a grandes variações de preços. As simulações realizadas
pelos autores apontam que este tipo de regra não seria a opção mais adequada ao
amortecimento da volatilidade, pois pode inclusive ampliar o desvio padrão das variações de
preços, como é o caso em que o “gatilho” é definido em 30%. Nos casos em que as variações
são elevadas, este tipo de regras gera benefícios fiscais, uma vez que pela observância estrita
da regra, os preços são considerados constantes: pequenas quedas de preços não seriam
repassadas ao mercado doméstico e as grandes elevações, ainda que menos freqüentes seriam
repassadas ao consumidor. A regra de gatilho portanto, tem a vantagem de proteger o governo
de grandes choques fiscais e evitar custos de transação, caso o objetivo fosse o maior
alinhamento de preços domésticos aos internacionais.
O terceiro tipo de regra é a de máximos e mínimos, na qual se define uma banda de
variação para o preço doméstico em relação ao preço internacional. Esta banda de variação é
garantida através da aplicação de uma taxa pelo governo, quando o preço cai abaixo do “piso”
estabelecido, e de um tipo de compensação (subsídio, ou crédito) às firmas quando o preço
1
As simulações realizadas pelos autores se dão com base em um país “típico importador”, o qual foi obtido pela
média dos dados de países importadores líquidos em 1999. A razão da balança comercial de petróleo sobre o
PIB, média para os países da amostra dos autores (países em desenvolvimento – descritos na seção 3.3), foi de
3%. Com base neste parâmetro, os autores realizam simulações sobre o percentual de redução no desvio padrão
das variações percentuais mensais dos preços spot do cru, entre 1987 e 2000. Não há especificação de qual o cru
de referência. Além disso, as simulações avaliam qual a magnitude do choque fiscal produzido por cada regra de
amortecimento, ano a ano, e o efeito acumulado no período considerado.
57
ultrapassa o teto pré-estabelecido. Esta regra fornece estímulo aos consumidores a se ajustar a
pequenas variações de preços, e ao mesmo tempo os protege de grandes variações. Como
desvantagem tem-se que ela não é adequada a choques persistentes de preços, o que obrigaria
a complementação da regra por outros instrumentos que possibilitem o ajuste da banda de
variação.
A experiência internacional mais conhecida é o caso chileno. Frederico et al. (2001)
simulam três tipos de regras Max-min, sendo duas com preços rígidos (US$ 18,50/barril e
US$ 20/barril) e uma na qual o preço focal é obtido a partir de uma média móvel. Preços
focais fixos promovem maior proteção contra a volatilidade externa, porém, se constituem na
opção de maior risco do ponto de vista fiscal. No primeiro caso, o governo teria déficits
acumulados no período considerado pelos autores entre 1987 e 2000, e no segundo caso, teria
superávits, o que demonstra que o risco fiscal depende da correta estimativa do preço futuro
do petróleo. No caso do preço móvel, as variações orçamentárias são sensivelmente menores,
uma vez que há ajustes constante do preço focal. Este tipo de regra conta, ainda, com a
vantagem de promover o estímulo gradual de comportamento por parte dos consumidores em
situações de elevações permanentes de preços2.
Por fim, é importante ressaltar o papel dos agentes privados no amortecimento de
variações internacionais. Quando os preços são fixados pelo governo, os agentes privados
presentes na oferta doméstica absorvem as variações de preços através da variação de
margens, até que o novo patamar de preços seja definido pelo governo. No extremo oposto,
quando os preços são formados livremente, fica a cargo das firmas vendedoras a decisão pelo
ritmo e montante de repasse das variações de preços ao mercado domésticos. Em alguns
mercados, conforme visto no capítulo anterior, a estrutura industrial menos concentrada ao
longo da cadeia pode operar como atenuante das variações ao consumidor. Dessa forma, uma
alternativa de política de amortecimento de preços seria a liberalização de preços e promoção
de políticas de aumento da rivalidade na oferta doméstica.
2
Os autores propõem como alternativa para o manejo do risco fiscal decorrente de tais políticas, a utilização
pelos governos de mecanismos financeiros de hedge como mercados futuros e de opções. No caso dos mercados
futuros, estes garantem maior nível de segurança com relação aos preços domésticos no futuro, porém impedem
o governo de repassar eventuais quedas nos preços internacionais, pois o imobiliza nas posições futuras. No caso
do mercado de opções, haveria maior flexibilidade, mas a um custo mais elevado. Embora, as alternativas
propostas pareçam interessantes, estas apresentam um forte obstáculo à sua adoção por países em
desenvolvimento: os elevados custos de participação nos mercados, decorrentes da avaliação do risco de crédito
de cada país e o restrito acesso de alguns países aos mercados internacionais.
58
Entretanto, em mercados de longa permanência de estruturas concentradas e
organizadas em monopólios estatais, a presença de barreiras a entrada pode dificultar, ou
mesmo impedir a completa transição estrutural.
“(…) the introduction of market pricing mechanisms is only feasible in a
mature oil market and with established investments environment, and that the
benefits of market pricing do not simply result from a government lifting
petroleum product price regulation. Since investment to build refinery facility and
retail outlet of petroleum products is capital intensive and there exist economies
of scale in the oil sector, there can hardly be a new entrant where a number of
firms have failed to initiate investment in the oil sector in some developing
economies despite the government’s liberal stance.” [APERC (2001 )p.28]
Como norma geral, pode-se afirmar que a opção de política de preços deve ser um
intermediário entre a completa liberalização e o controle de preços, principalmente nos casos
em que as estruturas de produção e distribuição de derivados não sejam “suficientemente”
competitivas. Em especial nos países em desenvolvimento, há sempre necessidade de alguma
forma de intervenção estatal nos preços com o fim de complementar o papel dos mecanismos
de mercado no amortecimento das variações externas. Nas palavras de Frederico et al.:
“Under some circumstances, price deregulation may not be a viable
strategy however. If domestic market conditions are not sufficient competitive,
price regulation may be necessary, which implies the government needs to assume
responsibility for price smoothing decisions. If this is the case, governments
should still consider the option of involving private sector in managing price
smoothing activities”[Frederico et al. (2001) p. 24]
3.3- Experiência Internacional
As informações apresentadas nesta seção foram obtidas, em sua maioria de fontes
secundárias, isto é de pesquisas já realizadas sobre políticas de preços de derivados em
diferentes países. Obteve-se ainda, informações complementares de fontes primárias oficiais
nos sites de órgãos responsáveis pela regulação setorial nos países pesquisados. Assim,
conseguiu-se uma visão geral acerca de políticas de preços de derivados, que permite ilustrar
os pontos apresentados nas seções anteriores. Contudo, pelas dificuldades e limitações nas
fontes, alguns casos são apenas mencionados. A seção foi dividida entre exemplos de países
desenvolvidos e países em desenvolvimento.
59
3.3.1 - Países desenvolvidos
A inclinação natural é imaginar que nos países desenvolvidos, as forças de mercado
seriam o principal determinante dos preços. O estudo da APERC (2001) sobre as políticas de
preços de energia nos países da região Ásia-Pacífico3 região que abrange países
desenvolvidos e em desenvolvimento confirma esta afirmativa. Segundo o estudo, nos países
desenvolvidos, de um modo geral, a indústria de petróleo é composta por empresas privadas,
ambiente de mercado e os preços são determinados com “o mínimo de intervenção
governamental”. Os casos a seguir exemplificam o que seria esta “mínima intervenção” e
ressalta a importância de instrumentos de atenuação de preços, mesmo em países de origem
mais liberal como os EUA.
A Agência Internacional de Energia (IEA) é um órgão autônomo criado em 1974 no
âmbito da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), para a
implementação de um programa de cooperação energética entre 26 dos 30 membros da
OCDE4. Dentre as inúmeras publicações deste órgão sobre as políticas energéticas dos países
integrantes, o periódico trimestral Energy Prices & Taxes fornece uma comparação dos
preços de fontes energéticas e carga tributária nos países membros. A partir do número um de
2003 [IEA (2003), primeiro trimestre], pode-se concluir que pelo menos quatro destes países
apresenta alguma forma de controle de preços: Austrália, França, Japão e Espanha. (IEA,
2003). Dentre estes, a experiência australiana, francesa e espanhola merecem maior atenção.
O caso australiano é interessante pelos impactos da liberalização de preços sobre o
comportamento dos preços domésticos e o debate, pós-liberalização sobre a volta de
instrumentos públicos de controle. O país é um importador líquido de petróleo e sua estrutura
de oferta de combustíveis é composta por 8 refinarias, com capacidade total de processamento
de 840 mil barris/dia. Estas são controladas por quatro empresas: Shell, Caltex, BP e Esso
[EIA (2003)d]. Os combustíveis são vendidos a grandes consumidores (firmas) e a postos de
varejo, diretamente pelos refinadores, ou por distribuidores integrados ou independentes5. Em
3
Países integrantes do estudo da Ásia-Pacífico: Brunei, Canadá, Chile, Camboja, China, Hong Kong, Indonésia,
Japão, Coréia, Malásia, México, Peru, Filipinas, Rússia, Singapura, EUA, Taiwan, Tailândia, Vietnã, Austrália,
Nova Zelândia.
4
Os países que fazem parte da IEA: Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, República Tcheca, Dinamarca,
Finlândia, França, Alemanha, Hungria, Irlanda, Itália, Japão, Corea, Luxemburgo, Holanda, Nova Zelândia,
Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Turquia, Estados Unidos, Reino Unido.
5
Dos distribuidores, 11% vendiam a postos sem bandeira. As oil majors têm participação acionária em metade
dos 180 distribuidores no país [ACCC (2003)]
60
2000, existiam 8700 postos de varejo, sendo que deste total 3432 estavam localizados em
áreas urbanas segundo a Australian Competition and Consumer Commission [ACCC (2003)].
Os varejistas podem ser classificados em 6 tipos: i) Distributor supplied (controlados por
distribuidoras, ou por proprietários independentes com contratos com um ou mais
distribuidores); ii) franqueados, isto é postos com contratos de franquias com refinadores;
iii)postos independentes, operados por negociadores independentes que fecham contratos
diretamente com a Refinaria e que apresentam menor poder de barganha de preços; iv)
Cadeias independentes (cadeias de postos independentes supridos por refinadores ou por
importações); v) Supermercados e vi) postos diretamente operados por refinadores.
Desde de meados da década de 90, o downstream australiano passou por reformas
institucionais com vistas ao aumento da concorrência no setor, particularmente através da
redução da integração vertical no mercado. Foram implementadas restrições ao número de
postos operados diretamente pelos refinadores, e assegurado o livre acesso aos terminais de
armazenamento das grandes empresas. Surgiram novas cadeias independentes de
distribuidores e cresceu o número de postos de bandeira branca aumentando as pressões
competitivas sobre as firmas pré-estabelecidas.
Os preços, até 1998, eram regulados pela ACCC que estabelecia preços máximos
mensais no atacado para a gasolina e o diesel com base nos preços spot (Singapura, CIF),os
quais eram convertidos ao dólar australiano, mais um adicional de componentes locais (custos
de transportes, armazenagem, distribuição, uma taxa de retorno médio do capital praticado no
setor e impostos incidentes sobre a produção local). Os preços não eram mandatórios, mas as
firmas que praticassem preços acima do teto definido, deveriam se explicar junto ao órgão da
concorrência. Com a abertura do mercado, foi eliminado o limite de preços, dado o aumento
da competição. Mesmo assim, a agência continuou realizando o acompanhamento de preços,
no atacado e ao consumidor, e manteve a divulgação semanal dos preços de paridade de
importação, que servem de referência aos preços domésticos.
Em março de 2001, o governo encomendou à comissão um estudo sobre o
comportamento de preços ao consumidor pós-liberalização que incluísse a avaliação sobre a
necessidade de imposição de limitadores às oscilações de preços. O estudo realizado [ACCC
(2001) e (2003)] nas principais regiões metropolitanas do país (Sydney, Melbourne, Brisbane,
Adelaide, Perth), revelou que os preços da gasolina ao consumidor se tornaram mais voláteis
com a liberalização. Os preços da gasolina ao consumidor, que já possuíam um
61
comportamento cíclico no período anterior, passaram a apresentar volatilidade de preços.
Além disso, verificou-se redução no grau de alinhamento dos preços domésticos da gasolina
aos internacionais: os preços no mercado australiano distanciaram-se dos preços
internacionais sendo inferiores em média à paridade de importação. Os preços ao consumidor
são modificados, em média, pelo menos uma vez ao dia no período após liberalização nas
cinco capitais.
As causas para o aumento da volatilidade no mercado australiano de gasolina no
período considerado, são [ACCC (2003)]:
• Remoção dos “tetos” de preços, os quais funcionavam como preços focais para os quais
tendiam os preços de mercado;
• Aumento das importações;
• Políticas de preços das firmas pré-estabelecidas que fornecem suporte de preços para
seus franqueados na concorrência com as redes independentes;
• Acirramento na disputa por fatias de mercado de varejo;
• Volatilidade dos preços dos derivados e da taxa de câmbio do dólar australiano.
Com relação ao mercado de diesel, o estudo conclui que este não apresenta
volatilidade de curto prazo, e as razões apresentadas para tal são as características da demanda
do combustível que é majoritariamente destinado a grandes consumidores comerciais, com
maior poder de barganha de preços.
A maior volatilidade nos preços da gasolina suscitou o retorno de formas de controle
de preços, uma vez que essas poderiam ser benéficas ao consumidor. Em dois estados
australianos, os preços são regulados no terminal de estocagem, e as mudanças de preços
devem ser informadas ao órgão estadual de monitoramento de preços com, pelo menos, 24
horas de antecedência para facilitar o planejamento do consumo. É importante ressaltar que o
estudo da ACCC (2003), aponta que o aumento da concorrência resultou na redução do preço
médio ao consumidor apesar da instabilidade. Dessa forma, a alternativa proposta, é a de
continuidade do debate com a indústria sobre o aprofundamento das reformas regulatórias, o
acompanhamento dos resultados obtidos pelos estados com restrições de preço e
implementação de políticas de informação aos consumidores sobre o comportamento dos
ciclos e níveis correntes de preços da gasolina, para que estes possam programar de maneira
mais eficiente o consumo.
62
Uma ressalva que merece ser feita quanto ao estudo em questão é a de que a análise
dos benefícios ao consumidor derivados de maior estabilidade de preços baseou-se
exclusivamente no efeito arbitragem, não se levando em conta o componente de aversão ao
risco, e o peso do bem no orçamento.
Na Espanha, os preços dos combustíveis são dos mais baixos da Europa. A Lei de
Hidrocarbonetos promulgada em 1998, liberalizou os preços dos derivados, exceto os do
GLP. O GLP é comercializado tanto em botijões de 8 Kgs, quanto por dutos, e seus preços
estão sujeitos à fixação de preços máximos pelo Ministério da Economia. Os preços máximos
são reajustados duas vezes ao ano, para o GLP envasado, e, mensalmente para o GLP
distribuído por dutos. O reajuste é baseado com vistas a garantir uma taxa de taxa de retorno
definida aos investimentos em redes. De acordo com o órgão [Ministerio de la Economia
(1999)], os preços do GLP permanecerão controlados até que se estabeleçam condições
competitivas na sua estrutura de distribuição.
“(...) la alta variabilidad de las cotizaciones internacionales de materia
prima y flete en los mercados internacionales de los gases licuados del petróleo
(GLP's), cuyas cotizaciones provienen de fuentes limitadas en número y
consecuentemente en volumen de operaciones, que las mismas representan,
aconsejan, para aquellos consumos de marcado carácter social, es decir, para el
suministro envasado, buscar fórmulas que garanticen una estabilidad en los
precios, salvaguardando los intereses de los consumidores y manteniendo el
régimen económico vigente. Por la misma razón, se incluye la aplicación de un
tipo reducido de IVA y la modificación de la tarifa del Impuesto Especial de
Hidrocarburos para el GLP envasado.”(Ministerio de la Economia, 1999)
Além do controle de preços, a carga tributária do GLP é inferior à da gasolina e do
diesel. Em 2001, o GLP estava sujeito a uma taxa de 7% de Valor Agregado enquanto este
imposto para a gasolina e para o diesel era de 16%, o que contribui para que os preços do
GLP na Espanha correspondam quase a metade do preço médio na Europa [IEA (2001)].
A partir da citação anterior, percebe-se que o argumento utilizado para o controle de
preço está na volatilidade internacional dos preços do combustível frente à participação do
mesmo no consumo energético do país. O consumo de GLP na Espanha é um dos mais altos
da Europa, sendo amplamente utilizado por 11,5 milhões de residências principalmente para
cocção [IEA (2001)]. O consumo em 1999 foi de 2,6 milhões de toneladas métricas. A
distribuição de GLP, é aberta a novos entrantes, mas dominada pela Repsol Butano que detém
94% do mercado de distribuição de GLP envasado. Potenciais entrantes, apesar de já
63
possuírem concessão para operar no mercado, argumentam que o regime de preços torna a
entrada economicamente inviável. Nesse sentido, a política de preços de GLP parece ter
efeitos sobre a estrutura industrial dificultando a solução do fato motivador do controle de
preços: pela ausência de uma estrutura mais concorrencial na oferta, há implementação de
controles, o que por sua vez inviabiliza novos investimentos por parte de empresas
interessadas. Nesse sentido, parece evidente que o objetivo de política não está apenas no
amortecimento de preços, mas na promoção de objetivos sociais.
Com relação aos outros combustíveis, a legislação obriga que os varejistas informem à
Administração de Energia (órgão ligado ao Ministério da Economia) qualquer alteração de
preços. Desde de Agosto de 2000, o órgão divulga lista nacional de preços mensais dos
varejistas acompanhada de preços nos outros países europeus como base de comparação [IEA
(2001)].
A experiência francesa é a mais importante dentre as citadas, pela implementação de
um mecanismo exclusivo de amortecimento de variações internacionais, de baixo custo fiscal
e relativa neutralidade sobre a oferta do derivado, cujo preço é amortecido. Os preços de
derivados na França são livres desde 1985, quando foi extinto o sistema de banda de variação.
A partir de então, e mais notadamente na década de 90, a indústria petrolífera francesa tem
passado por transformações com vistas à introdução de maior competição no setor e menor
participação estatal (privatizações da Elf Aquitaine e a Total). O consumo de petróleo total da
França alcançou a 98,5 milhões de toe, do qual mais de 90% é importado. O país conta com
13 refinarias cuja capacidade de refino cobre 95% do consumo de derivados [IEA (2003)b].
A carga fiscal sobre os combustíveis continua uma das mais altas da Europa, apesar da
gradual redução verificada desde 95, quando chegou a 80% do valor da gasolina no varejo e
72% do diesel automotivo. Em 2002 esta carga foi de 72% para a gasolina e 66% para o diesel
[MINEFI (2003)]. Segundo a Agência Internacional de Energia, a carga tributária sobre o
diesel é inferior a da gasolina para proteger a posição competitiva dos transportadores
franceses no mercado europeu [IEA (2003b)]. Os impostos sobre os combustíveis são
compostos de dois elementos, um imposto sobre valor agregado e uma excise tax sobre
derivados chamada de TIPP (Taxe Intérieure sur les Produits Pétrolieres), cuja alíquota é um
valor fixo por litro. O valor da TIPP é determinado pela Lei de Finanças votada pelo
Parlamento, anualmente e a taxa de valor agregado é calculada sobre o preço já adicionado da
TIPP, conforme as regras da União Européia.
64
A elevação do preço internacional do petróleo ocorrida entre 1999 e 2000 impulsionou
reivindicações públicas para implementação de ações estatais no amortecimento dos choques
de preços internacionais. Protestos liderados por agricultores e caminhoneiros afirmavam que
o governo se beneficiaria de aumentos na receita fiscal derivada das altas de preços sem
repasse dos benefícios a sociedade. Em Outubro de 2000, o governo francês cedeu aos apelos
e passou a adotar um mecanismo de flutuação para o impostos específico, a TIPP, em função
do comportamento do preço internacional do Brent. O mecanismo vale apenas para o diesel e
define que os preços internacionais são reavaliados em períodos de 15 dias. Toda vez que
houver um aumento superior a 10% no preço de referência no período considerado, a TIPP é
reduzida no mesmo montante de aumento extra na arrecadação a título de valor agregado. Em
caso oposto, quando ocorre queda em mais de 10% no preço internacional, o montante de
TIPP retorna ao seu valor inicial [EIA (2003b)]. Além disso, foram suspensos os aumentos
previstos na TIPP do diesel de 7 centavos de Euro por litro com o fim de igualar à carga fiscal
da gasolina [MINEFI (2003)].
A alta nos preços internacionais do petróleo no mesmo período também impulsionou
debates no Reino Unido. A carga fiscal sobre os combustíveis no país é a mais alta da Europa,
alcançando no primeiro trimestre de 2003 a 76,8% do preço final da gasolina e 75,7% do
preço final do diesel [IEA (2003)]. Apesar do debate sobre os efeitos da carga tributária no
consumo de combustíveis e na parcela da renda gasta pelo consumidor britânico na aquisição
de combustíveis [Smith (2000)], o maior alarde foi feito em relação à apropriação das rendas
petrolíferas por parte das empresas produtoras de petróleo no Mar do Norte. Segundo o
governo, os altos preços propiciaram às firmas a obtenção de lucros extraordinários e,
portanto, estas poderiam “compartilhá-los” com o governo a partir do pagamento de uma
windfall tax. Este tipo de imposto é um tributo pago uma única vez, pensado primeiramente
para incidir sobre o lucro de empresas privatizadas sujeitas a regulação [Chenels (1997)]. De
concreto nada foi alterado, pois o imposto não obteve aprovação no Congresso. Este adendo
ao trabalho serve apenas de ilustração sobre a intervenção pública setorial, presente mesmo
em países vistos como “liberais”, em especial na presença de grandes choques de preços.
Outro exemplo disso é o próprio caso americano mencionado no capítulo anterior. A
preocupação com a volatilidade de preços no mercado norte-americano de gasolina foi
relacionada à proliferação de diferentes tipos de gasolina no mercado. Em função deste efeito,
coube verificar que medidas poderiam ser tomadas a fim de mitigá-lo. Uma das alternativas
65
propostas foi a restrição à diversidade de gasolinas no mercado. Segundo a EIA (2002b), a
redução do número de diferentes tipos de gasolina, não eliminaria a volatilidade no preço da
gasolina, uma vez que esta depende de uma série de fatores inerentes à indústria, mas
contribuiria para reduzir a magnitude e a permanência dos choques de preços. O estudo
ressalta, contudo, que esta solução poderia ser custosa, e até inviável, dependendo do tipo de
gasolina padrão a ser escolhida. As duas localidades que apresentam maior volatilidade de
preços, a Califórnia (Californian Reformulated Gasoline) e a região de Chicago-Milwalkee
(ethanol-blended reformulated gasoline), não estariam dispostas a aceitar como padrão um
tipo de gasolina com maior nível de emissão de poluentes produzida em outros estados. Por
seu turno, dificilmente, os outros estados estariam dispostos a arcar com maiores custos de
produção em troca de menor volatilidade de preços.
Em função das restrições ambientais, a tendência identificada pela EIA (2002b) é de
aumento no número de diferentes gasolinas. Desta maneira, haveria que se pensar outras
alternativas para redução da volatilidade, tais como investimentos em infraestrutura de
armazenagem e incentivos para a manutenção de maiores níveis de estoques precaucionais.
Ademais, poderia se investigar medidas de proteção ao consumidor contra elevações abruptas
no preços da gasolina, nos moldes dos programas existentes em alguns estados no mercado de
diesel, no qual o consumidor paga um prêmio adicional pela proteção contra grandes choques
de preços.
“Other options may also exist. An expansion of infrastructure (e.g., more
tanks) could help relieve the price volatility. However, incentives for holding
inventories in those tanks would also have to exist. There could be ways to cushion
consumers from price surges. For example, consumers in some areas pay a slight
premium to have guaranteed price caps. Perhaps programs such as these might be
developed for the gasoline markets.”[EIA ( 2002)b]
2.3.2 - Países em desenvolvimento
Frederico et al (2001), pesquisaram sobre mecanismos de amortecimento de preços
domésticos de derivados em países em desenvolvimento. De um total de 45 países em
desenvolvimento6, no ano de 2000, 73% realizavam algum tipo de controle de preços, no
varejo, ou ex-refinaria, sendo que 24% utilizavam regras de repasse automático e 18%
6
África do Sul, Argélia, Argentina, Armênia, Arzeibaijão, Bolívia, Brasil, Chile, China Colômbia, Corea, Costa
Rica, Costa do Marfim, Egito, Geórgia, Guinea, Irã, Jordânia, Kirziquistão, Mauritânia, Marrocos, México,
Moçambique, Moldovia Mongólia, Nigéria, Papua Nova Guiné, Paquistão, Peru, Philipinas, Quênia, Rússia
Senegal, Sudão, Tanzânia, Thailandia, Togo, Tunísia, Turquia, Ucrânia, Uganda, Venezuela, Vietnam, Yemen,
Zâmbia.
66
possuíam um fundo de estabilização. De acordo com os autores, mesmo os que liberalizaram
os preços exerceram pressões sobre as empresas de petróleo para moderar os repasses de
preços. Como exemplo, citam-se a Tailândia e as Filipinas. Vale ressaltar que o Brasil integra
a amostra e figura entre os países que regulavam preços ex-refinaria e administravam fundo
de estabilização de preços.
No caso tailandês, a forte dependência externa de petróleo e concentração de fontes de
fornecimento (mais de 70% proveniente do Oriente Médio) explica a preocupação com o
suprimento e o nível interno de preços. A economia conta com 5 refinarias com capacidade de
704 mil b/d. A desregulamentação de preços se iniciou em 1991, seguindo a queda de preços
internacional. Até então, os preços eram determinados pelo governo com base nos preços spot
(Singapura CIF) e existia um fundo de estabilização administrado pelo mesmo. Com a
desregulamentação de preços e abertura às importações os preços passaram a ser definidos
pelos refinadores. O governo aumentou a taxa de importação de diesel, gasolina e querosene
de 1 (satang/litro) para 6,5 (satangs/litro) com o objetivo de fornecer proteção aos refinadores
domésticos, que se mostrou de particular importância com a crise econômica de 97, e a
conseqüente redução da demanda doméstica. Porém, para dar maior estabilidade ao
suprimento e ao nível de preços domésticos, o governo também aumentou os requerimentos
de estoques mínimos de petróleo cru mantidos por refinadores (de 4 para 5% do volume de
processamento diário) e de derivados mantidos por comerciantes (oil traders) de 3 para 5% do
volume negociado [APERC (2001)].
Dos outros países em desenvolvimento da Ásia abrangidos pela região da Ásia-Pacífico,
[APERC (2001)], a Coréia ainda exerce controle sobre os preços do GLP e, em Brunei, China,
Indonésia, Malásia e Vietnã, a indústria de petróleo é caracterizada pelo monopólio estatal e
por controles de preços.
Com relação aos países da América Latina, a tabela 1 apresenta uma comparação entre
as políticas de preços de combustíveis e da estrutura da indústria de petróleo dos principais
países. É possível perceber a diversidade de políticas de preços nesta região. Dentre as
diferentes políticas, merecem particular destaque, as experiências argentina, boliviana e
chilena. Na Argentina, a liberalização de preços numa indústria concentrada permitiu o
comportamento abusivo dos ofertantes frente às variações internacionais através de repasses
assimétricos de preços em prejuízo ao consumidor. Esta situação abriu o debate acerca da
intervenção estatal na política de preços de combustíveis. No caso boliviano, o governo foi o
67
principal beneficiado da política de preços adotados, ao manter fixos os preços domésticos,
num período de queda dos preços internacionais. Por fim, o caso chileno serve para ilustrar
os benefícios econômicos e os custos fiscais do programa de estabilização de preços, em vigor
desde 1992.
Tabela 1 – Políticas de preços de derivados na América Latina.
País
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Colômbia
México
Preços
Refinaria Margens Distribuição Estrutura Industrial
Combustíveis
Livres
Livres
Posição dominante da YPF, na
produção de derivados (>50%) e na
distribuição (>45%). Há divulgação
de preços de paridade de importação.
Regulados
Regulados
Até 2000, preços controlados pela
Secretaria de Regulação Setorial
(SIRESE - Ministério da Economia)
seguiam regras de reajuste do tipo
gatilho. Após 2001, preços são
mantidos constantes pela variação do
imposto específico. Política é válida
até o final de 2003.
Livres
Livres
Petrobrás tem posição dominante na
produção interna. Há subsídio ao GLP
através do Auxílio Gás com recursos
da Cide.
Regulados
Livres
Papel dominante da ENAP (estatal)
na produção de derivados e oligopólio
na distribuição.
Gasolina
Comum, Regulados
Preços definidos pela Empresa
Diesel
e
GLP,
Colombiana de Petroleo (Ecopetrol)
regulados
Demais derivados
livres
Regulados
- Livres
Regulados
Posição dominante da PEMEX na
produção e distribuição. Preços
determinados com base nos preços de
referência internacionais (menos
diesel e gasolinas)
Paraguai
Somente o diesel tem Somente o diesel tem Preços são determinados pelo
preços regulados
margem regulada
Governo através do Ministério de
Indústria e Comercio (Direção Geral
de combustíveis
Venezuela
Regulados
Regulados
Preços praticados pela Petróleos de
Venezoela
(PDVSA)
são
determinados pelo ministério de
energia em níveis abaixo do
internacional
Notas: Combustíveis considerados: Gasolina Comum, Premium, Óleo Combustível, Querosene, Diesel
e GLP. Preços Livres significa que não há um teto de preços estabelecido pelo governo; Preços Regulados
significa que há um limite de preços.
Fonte: CEPAL, 2002 e dados obtidos dos órgãos de energia dos respectivos países.
68
Na Argentina, o processo de liberalização e abertura da indústria de petróleo iniciado
em 1989 e resultou na total liberalização de preços no mercado doméstico e a privatização da
Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), em 1994. Foram instituídas novas regras e
condições para a atuação de novos agentes na indústria de petróleo e gás com o objetivo de
atração de investimentos e promoção da concorrência.
Segundo Rabinovich et al. (2000) a privatização da YPF levou à inusitada situação de
uma firma privada dominante no mercado de combustíveis, sujeita a nenhum tipo de restrição
governamental às suas políticas de preços. A oferta de combustíveis é dominada pela RepsolYPF, cuja parcela de mercado era de 51% em 1997, mas conta também com a participação da
Shell (18%), da Esso (16%) e da EG3 (6%). As mesmas empresas detém grandes fatias nos
mercados de distribuição de gasolina e diesel. Em 1998, a participação da YPF em ambos os
mercados era de 45%, da Shell 17%, da Esso era de 16% no mercado de gasolina e de 23% no
diesel, e EG3 detinha 9% do mercado de gasolina e 10% do de diesel. Os autores analisam a
evolução do índice de concentração7, no mercado argentino de distribuição de gasolina e
diesel e conclui que o nível de concentração do setor se reduziu na primeira metade da
década, pela entrada de novas distribuidoras, porém, entre 94 e 97, o índice fica relativamente
constante passando então a subir graças ao movimento de fusões e aquisições e,
posteriormente, à crise econômica.
O impacto da concentração industrial no comportamento dos preços da gasolina e do
diesel é medido pela comparação entre os preços domésticos e os preços internacionais.A
metodologia de cálculo foi considerar os preços dos combustíveis na porta da refinaria e o
preço de referência internacional de cada combustível. Para a gasolina optou-se pelos preços
spot da gasoline unleaded regular no oxigenated (FOB Nova York) e para o diesel a
referência foi o heating oil n. 2 (FOB Nova York). Os preços na porta da refinaria foram
comparados entre os 4 maiores refinadores. A comparação resultou em um índice de
alinhamento de preços (IA) obtido pela razão dos preços domésticos (PPL – preços de
paridade local) e os preços de referência (PPI - Preço Paridade Internacional).
Na comparação realizada, nenhuma das quatro companhias apresentou alinhamento
com os preços internacionais, em especial no período entre 98 e 99, no qual se verifica forte
queda no preço internacional do petróleo. Durante o período analisado, para o caso do Diesel,
7
O Índice de Concentração utilizado é o Herfindall-Hirschman, índice calculado pelo somatório das participações
percentuais de mercado das empresas do setor elevadas ao quadrado. Um mercado é dito competitivo quando apresenta HH
menor ou igual a 600.
69
a empresa que apresenta menor índice de alinhamento é a YPF, com 1,19, e o maior, é a EG3
com 1,32. Isto significa que os preços no mercado doméstico de diesel foram 19% mais caro,
em média, no período considerado. No caso da gasolina comum, os menores índices médios
para o período são da Esso e a EG3, com 1,21, e o maior é o da YPF que é de 1,25. Os autores
ressaltam, contudo, que no período 98/99, à distância de preços foi em torno de 100% para
todas as empresas. Isto indica que na ausência de pressões competitivas, as empresas locais
adotam padrões de repasses assimétricos: os preços domésticos acompanham apenas as altas
de preços internacionais [Rabinovich et al. (2000)].8
Atualmente, há um debate na Argentina em torno do controle de preços. A Secretaria
de Energia, através de sua Subsecretaria de Hidrocarbonetos e Combustíveis, divulga um
acompanhamento de preços realizado pelo Ministério de Economia. No site do órgão estão
disponíveis os preços da gasolina e do diesel, nas refinarias e no posto. Também são
divulgados os preços de referência FOB Nova York, bem como os custos de fretes
internacionais por origem e tipo de transporte, os preços dos combustíveis nos países do
Mercosul, a cotação do WTI e a taxa de câmbio. O site divulga todas as informações
necessárias para se avaliar o nível dos preços domésticos9. Além disso, o Instituto Argentino
da Energia divulga, todos os meses, um Boletim sobre o alinhamento de preços domésticos
aos internacionais.
Na Bolívia, os preços são fixados pela Superintendência de Hidrocarbonetos da
Secretaria de Regulação Setorial (SIRESE), órgão ligado ao Ministério da Economia. A lei de
Hidrocarbonetos Boliviana, promulgada em 1996 conferiu à secretaria o poder de fixação de
preços por um prazo máximo de 5 anos. Este prazo que terminaria em 2001, foi prorrogado
por mais dois anos [Cepal (2002)].
Até 2000, a política de preços de combustíveis no país seguia uma regra de gatilho,
que estabelecia o reajuste automático dos preços domésticos na ocorrência de variações de
preços superiores a 5% no preço de referência internacional. É importante ter em conta, que o
período de vigência da regra, foi um período de queda nos preços internacionais. Todavia,
conforme mostra a SIRESE (2003), com o aumento dos preços internacionais ocorrido em
2000, foram registradas 64 elevações nos preços domésticos e apenas duas reduções.
8
Este comportamento de preços representou uma grande transferência de renda da sociedade Argentina para as
empresas de petróleo a qual foi estimada em cerca de US$ 4,5 bilhões de dólares total no período de análise.
9
Vale conferir em http://energia.mecon.gov.ar
70
Com o fim de reduzir o impacto da volatilidade externa sobre a economia boliviana, a
secretaria fixou os preços da gasolina, do diesel e do GLP pelo prazo de um ano, em acordo
com refinaria e distribuidores. Em 2001, com o iminente término do prazo de fixação de
preços, o governo busca outra forma de manter os preços domésticos fixos. A solução
encontrada é a definição de uma fórmula mediante a qual, o Imposto Especial sobre
Combustíveis e Derivados (IEHD) absorve qualquer movimento de ascensão ou de queda dos
preços internacionais do petróleo e derivados. O IEHD, que era um imposto de valor fixo
definido pela SIRESE, passa a ter seu valor variável de modo a manter fixos os preços
domésticos da gasolina e do diesel.
Graças à queda de preços verificada no ano de 2002, o governo se beneficiou do
incremento em suas receitas graças ao aumento nos valores de IEHD. Segundo a própria
Sirese (2003), a redução nos preços domésticos dos produtos não regulados foi significativa.
O maior percentual de queda foi verificado nos preços da gasolina de aviação, que chegou a
cair 36% entre 2001 e 2002.
No caso do GLP, foi criado um mecanismo similar, porém a variável de ajuste
definida é a margem de refino. O GLP é subsidiado pelo governo através da emissão de notas
de crédito fiscal em favor da Empresa Boliviana de Refinación (EBR), única refinadora do
país. Dessa maneira, os subsídios ao GLP foram caindo paulatinamente neste período. De
acordo com a Sirese (2003), os decretos não definem uma data limite para a fixação de
preços, e estes continuam até que uma nova metodologia de cálculo seja definida.
A política de preços de combustíveis no Chile é conhecida pela existência do fundo de
estabilização de preços de petróleo (FEPP). O Chile é um país que apresenta uma forte
dependência externa de petróleo dada sua pequena produção (14 mil barris/dia em 2001) em
contraposição a participação do petróleo como 40% da matriz energética. A produção e o
refino de petróleo são controlados pela companhia estatal ENAP (Empresa Nacional de
Petróleo).
No Chile, o preço dos derivados é determinado pela paridade de importação,
adicionados os custos de transporte e armazenamento locais, margens dos distribuidores, o
imposto de Valor Agregado e, em alguns casos, o imposto específico. Para a produção
interna, a ENAP, tem graus de liberdade no estabelecimento dos preços, em geral de 5%
acima ou abaixo deste patamar, em função da capacidade das outras distribuidoras em
importar derivados [Márquez (2000)].
71
Face esta dependência, foi criado o Fundo de Estabilización de Precios de Petróleo
(FEPP), em 1991. O FEPP se constitui numa regra do tipo Max-min e, até 2000, operava com
dois conceitos de preços: i) os preços de referência, que são determinados pelo Ministerio de
Minería em informe da Comissão Nacional de Energia (CNE); ii) os preços de Paridade de
Importação, que se referem a cotação semanal do derivado no mercado internacional (preço
CIF).
Os preços de referência definem o intervalo de variação para o preço doméstico e
assim, são definidos em três patamares: um Preço de Referência superior (PRsup), um
intermediário e um inferior (PRinf). O preço de referência intermediário é calculado com base
no preço esperado do petróleo no médio prazo. O PRsup é definido 12,5% acima deste preço
focal e o PRinf é calculado 12,5% abaixo. O preço de paridade de importação é calculado
semanalmente pela CNE. Quando o preço de paridade de importação ultrapassava o limite
superior dado pelo PRsup, o mecanismo estabelecia um crédito ao importador/produtor, de
100% da diferença entre o preço de paridade de importação e o PRsup. No caso inverso, isto é,
quando o preço de paridade era inferior ao PRinf, o mecanismo previa um imposto de 60% da
diferença entre as duas cotações [Márquez (2000)]. O objetivo era de compensação entre os
créditos e débitos ao longo do tempo.
Quanto ao funcionamento do FEPP, Márquez (2000) informa que nem sempre houve
observância estrita das condições pré-definidas. Entre setembro de 99 e final de janeiro de
2000, por exemplo, o preço de paridade permaneceu constantemente acima do limite superior
e o mecanismo não vigorou. A responsabilidade pela absorção dos choques foi deixado à
ENAP. No tocante ao custo de operação, os recursos destinados inicialmente ao fundo foram
de US$ 200 milhões, mantidos até 1996. Desde então, o autor ressalta a progressiva
deterioração dos recursos, o que demandou um aporte adicional de US$ 250 milhões, em
2000.
Em relação ao custo fiscal incorrido na manutenção do fundo, Márquez (2000) estima
os possíveis impactos sobre a economia chilena de uma elevação de 30% no preço
internacional do petróleo (percentual inferior ao ocorrido entre fevereiro e abril de 99)
repassada inteiramente para os preços internos. O estudo mostra que o PIB se retrairia em
0,82 %, e o índice de preços ao consumidor seria elevado em 1%. Haveria também impactos
negativos sobre outros agregados macroeconômicos e setoriais, como o nível de
investimentos e sobre produção industrial em alguns setores. Para exemplificar o benefício
72
do fundo, a redução em 0,82 % do PIB corresponde a uma redução de US$ 34 milhões (a
dólares correntes) em 1992.
Pelas dificuldades enfrentadas em 2000, o FEPP foi inteiramente modificado. Em
lugar de um fundo único, o FEPP foi dividido em 5 fundos específicos, um para cada
combustível: gasolina, diesel, GLP, querosene e óleo combustível. O novo modelo foi
constituído de forma que os fundos específicos não podem ser esgotados. Cada fundo tem um
valor objetivo definido em lei e os créditos e impostos são definidos em função da
disponibilidade de recursos nos fundos [Ruiz (2001)].
Quando o preço de paridade for inferior ao preço de referência inferior, o valor a ser
tributado dependerá dos recursos disponíveis no fundo objetivo. O percentual tributado então
será:
•
100% da diferença entre o preço de referência inferior e a paridade
internacional (PR
inf
– PP), caso os recursos disponíveis no fundo mais os ingressos
esperados para as próximas 12 semanas, sejam inferiores ao valor definido como
objetivo incluindo os ingressos
•
um percentual a ser definido pela razão entre, a diferença do valor definido
como objetivo para o fundo (F*) e o valor disponível no fundo (Fdisp), e a entrada
esperada de recursos para o fundo nas 12 semanas subseqüentes, caso os recursos
disponíveis adicionados dos ingressos esperados em 12 semanas superem o fundo
objetivo.
Na situação oposta, se os recursos disponíveis forem ao menos suficientes para cobrir
as saídas estimadas para as próximas 12 semanas, concede-se a diferença integral ao
produtor/importador em forma de subsídio, caso contrário, o percentual concedido será igual a
razão entre o fundo disponível e o valor dos gastos estimados nas 12 semanas.
De forma esquemática tem-se que:
Imposto = min {PR
inf
– PP; (F* - F
disp)
/ (qe x (PR
int
– PP) x T)} , onde T = 12
sup)
x T), onde: qe representa a
semanas; e
Crédito = min {PP – PR
sup;
F
disp
/ (qe x (PP – PR
quantidade vendida no período T.
Para Ruiz (2001), o mecanismo remodelado permite a eliminação dos subsídios
cruzados presentes na forma anterior e preserva os recursos do fundo. Porém, para Márquez
73
(2000) ainda restam dúvidas sobre a capacidade de amortecimento de preços proporcionado
pelo novo mecanismo, uma vez que os repasses de preços se tornaram mais freqüentes.
3.4- Considerações Finais
As informações apresentadas no capítulo serviram para mostrar a importância de
políticas de amortecimento de preços e os princípios que devem pauta-las: neutralidade
econômica, promoção do bem estar e preservação das contas públicas. Os instrumentos
básicos foram apresentados ressaltando-se suas vantagens e custos em função dos três pontos
de vista. A intervenção pública com o fim de amortecimento de preços se mostrou ainda mais
relevante na presença de estruturas de oferta (produção e comercialização) pouco
competitivas, que se mostram mais comuns em estruturas ainda em transição nos países em
desenvolvimento.
O amplo panorama das experiências internacionais serviu para exemplificar a
implementação destes instrumentos em países desenvolvidos e em desenvolvimento. Nos
países desenvolvido, embora menos disseminados, pode-se verificar a intervenção pública,
ou, ao menos o debate acerca de sua necessidade. Isto se verifica tanto em países de
inclinação mais liberal como os EUA quanto em países que passaram por reformas
liberalizantes, como a França., cuja experiência pode ser um referencial ao caso brasileiro,
pelas vantagens do instrumento construído. Nos países em desenvolvimento, a existência e
necessidade de mecanismos deste tipo, se combinam às maiores dificuldades fiscais, o que
reforça a preocupação com este princípio. Nesse sentido, a experiência chilena indica os
riscos decorrentes, não da implementação de mecanismos de amortecimento em si, mas na
construção do mesmo. No caso chileno, a reforma do mecanismo visou a preservação dos
recursos. Embora este seja um ponto importante, ao que parece o principal problema residia
na falta de uma regra complementar de calibragem do preço focal (preço de referência
intermediário).
Tendo em vista todo o exposto acima, cabe agora analisar o caso brasileiro com
atenção a três pontos principais: os princípios da ação pública, em particular a neutralidade
econômica, os objetivos preconizados pela reforma institucional, e as alternativas de ação
pública à luz das experiências internacionais.
74
Capítulo 4
Comportamento dos Preços de Combustíveis no Brasil pós
Liberalização
A liberalização de preços na indústria de petróleo nacional foi um processo gradual
iniciado nos primeiros anos da década de 90. Todos os preços e margens ao longo da cadeia
de produção e distribuição de derivados eram controlados pelo governo através do
Departamento Nacional de Combustíveis (DNC). Com a edição da Lei 9478-97, “Lei do
Petróleo”, foram definidas as etapas necessárias a total abertura do setor, para o que a
liberalização de preços passa a ser uma condição sine qua non. A desregulamentação passava
pela eliminação dos subsídios cruzados presentes na estrutura de formação de preços de
derivados. A despeito da eliminação dos controles formais de preços de combustíveis e da
completa abertura às importações ocorridos em 2002, a referida lei garante ao governo, o
controle acionário da Petrobras. Pela presença dominante da empresa na oferta de
combustíveis e de sua atuação pregressa, isto abre espaço para a utilização da política de
preços da empresa como um instrumento discricionário de amortecimento das variações nos
preços internacionais.
Dessa maneira, o objetivo deste capítulo é fazer uma comparação entre os preços
domésticos de gasolina, diesel e GLP, e os internacionais dos respectivos derivados, com o
fim de avaliar se houve intervenção política na determinação de preços da empresa e qual o
impacto da política de preços sobre a estrutura de oferta. Esta análise é baseada no arcabouço
teórico traçado no primeiro capítulo. A partir desta avaliação, cabe mostrar as alternativas à
disposição do governo para o amortecimento de variações internacionais nos preços
domésticos à luz da experiência internacional. Antes, porém, o capítulo traz um breve
histórico da política de preços pré-2002 (seção 4.1), as reformas institucionais realizadas na
oferta de combustíveis com vistas à atração de investimentos (seção 4.2) e um balanço da
oferta e consumo de derivados no Brasil (seção 4.3).
4.1- O Processo de Liberalização de Preços
De acordo com Sathler (2000), a aprovação da Proposta de Emenda Constitucional n.5
de 1995 que flexibilizou o monopólio da união sobre os recursos naturais, seja um marco na
Indústria de Petróleo, o processo de liberalização dos preços é um processo anterior, cujo
marco foi a fixação de preços máximos para gasolina e diesel em território nacional em março
de 1990. Esta medida permitiu a prática de descontos por parte dos revendedores, o que
resultou na desequalização das margens de revenda. Entre a edição desta medida até a
promulgação da Lei 9478-97, o autor elenca outras medidas tomadas com este intuito, que
foram concentradas na liberalização de preços de derivados de menor participação no
consumo nacional como, óleos lubrificantes, parafinas e produtos especiais ou experimentais
e a progressiva desequalização dos preços do GLP, gasolina e diesel no território nacional.
Neste período, 0s preços dos derivados eram compostos pelas seguintes parcelas:
Valor Médio de Realização + Parcela de Contribuição (= Preço de Realização) + Frete de
Uniformização de Preços + Royalties + Imposto de Importação + Cofins, Pis/Pasep (= Preço
de Faturamento ex-refinaria). O Valor Médio de Realização (VMR) era a receita destinada a
cobrir os custos médios do refino1. O Preço de Realização de cada derivado i (PRi ) era
estabelecido de modo que, sua média ponderada pelo seu respectivo volume (Vi), fosse igual
ao valor médio de realização
Custo médio do refino = CMR / Vi
VMR = Σ PRi x Vi/ Σ Vi
CMR / Vi = Valor Médio de realização = PRi x Vi / Σ Vi
Parcela de contribuição = PRi – VMR
A parcela de contribuição, calculada pela diferença entre o preço de realização do
derivado e seu valor médio de realização, representava a contribuição do derivado para o
equilíbrio do preço médio. Esta parcela permitia a prática de subsídios cruzados, que ocorriam
da gasolina e do óleo diesel (parcela de contribuição positiva) para o GLP, o óleo
combustível, a nafta e QAV, que apresentavam contribuição negativa [Billwiller (2001)].
O Frete de Uniformização de Preços (FUP) era destinado ao pagamento de custos não
cobertos pelas demais parcelas, como a diferença entre o custo CIF do petróleo importado e o
custo CIF de referência para calculo do VMR; diferenças cambiais entre o dólar petróleo e a
taxa de cambio oficial; diferença entre o custo de importação do petróleo realizada por
refinarias privadas e o preço fixado e fretes de cabotagem. Além disso, este ainda compensava
a receita insuficiente obtida pelo Frete de Uniformização de Preços do Álcool (FUPA),
destinado a cobrir os diferenciais de preço e custos de aquisição e transporte de álcool
carburante.
1
O custo médio do refino compreendia, quatro grupos, a saber: Grupo I : Custo de aquisição do petróleo
(produção interna e importação) e os custos dos produtos químicos usados no processamento do petróleo;
(representa 86,9% * do custo médio de refino – CMR); Grupo II: Custo da mão de obra direta (representa 0,3*
% do CMR); Grupo III:, Custos de transferências do petróleo com terminais e oleodutos (0,9%* do CMR);
Grupo IV: Custos de capital: depreciação e remuneração do capital (11,9% do CMR) [Sathler (2000)].
76
O funcionamento deste mecanismo de controle e subsídios tinha por base um “fundo”
de ressarcimentos do governo para a Petrobras, a chamada “Conta Petróleo” na qual lançavase a débito as receitas obtidas com a FUP e a parcela de contribuição; e a crédito as despesas
com os demais itens supracitados. Em função dos sucessivos planos de controle inflacionário
e a progressiva recuperação dos preços internacionais, a conta passou a apresentar saldos
negativos.2
4.1.1 - Estruturas de preços: 1998 - 2001
Em conformidade com o estabelecido pela Lei 9478-97, o período entre 1998 e 2001,
seria de transição entre o regime vigente para um de preços livres. Assim, a portaria
interministerial n ° 3 de 27 de julho de 1998, estabeleceu a nova sistemática que definiria os
preços derivados de petróleo nessa fase, com duração prevista inicial de 36 meses3.
A nova regra definia a convergência entre os preços de realização dos derivados
básicos (gasolina, diesel, GLP, QAV, óleo combustível e nafta petroquímica) e os respectivos
preços internacionais, com base no conceito de custo de oportunidade. A determinação dos
preços de realização baseou-se no cálculo da média das cotações FOB ponderada pelo volume
das principais fontes de suprimento. A seguir imputaram-se os custos médios de frete e
seguro, bem como o imposto de importação de cada derivado e, a taxa portuária, que teve
como referência o Porto de Vitória- ES. O ajuste dos preços de realização seria feito
mensalmente em função da cotação internacional do derivado e da taxa de câmbio. Os preços
de referência foram as cotações diárias no golfo americano (US Gulf) à exceção do GLP, cuja
referência foi o mercado do Texas (Mont Belvie). Os preços de faturamento dos derivados
permaneceriam fixos até ato contrário, exceções à nafta petroquímica, cujo preço de
faturamento variava mensalmente segundo formula instituída em 1993, e ao QAV, cujo preço
de faturamento variava mensalmente conforme o preço de realização [Billwiller (2001)].
As refinarias eram remuneradas de acordo com os preços de realização, que eram
atualizados no primeiro dia de cada mês segundo a formula:
PRn = PRn-1* (CM1/CM2) * ( C1/C2), onde:
PRn= preço de realização do derivado nas refinarias no mês de faturamento n; PRn-1 =
preço de realização do derivado nas refinarias no mês anterior ao de faturamento; CM1 =
2
Em 1996, o déficit da conta Petróleo chegou 7,4 bilhões de dólares equivalentes.Em 30 de junho de 2001, após
sucessivas amortizações com saldos da FUP/FUPA e, posteriormente, dos saldos da PPE, essa cifra havia
diminuído para 1,4 bilhões de dólares-equivalentes. [Brasil Energia, (1999)]
3
Inicialmente o período de transição estabelecido em Lei era de, no máximo, trinta e seis meses, contados a
partir da data de publicação da Lei 9.478/97. A edição da Lei nº 9.990, de 21 de julho de 2000, prorrogou o
período de transição para, no máximo, 31 de dezembro de 2001 [SILVEIRA ( 2002)]
77
cotação média do derivado no golfo americano, verificada no período de 25 do mês n-2 a 24
do mês n-1; CM2= cotação média do derivado no golfo americano verificada no período de
24 do mês n-2 a 25 do mês n-3; C1= cotação de venda do dólar norte americano, divulgada
pelo Banco Central (BC), no penúltimo dia útil do mês n-1; C2 = cotação de venda do dólar
norte americano, divulgada pelo BC, no penúltimo dia útil do mês n-2;
A diferença entre o preço de faturamento da refinaria e o preço de realização já
adicionado das contribuições PIS e COFINS foi chamada de Parcela de Preços Específica
(PPE)4 , que substituiu a FUP. A PPE, a princípio, teria a mesma função da FUP, além de
abater a dívida da União com a Petrobras. Além disso, se constituía num mecanismo de
amortecimento das variações tanto do preço internacional quanto do câmbio através do
método das médias móveis.
Em novembro de 2000, é estabelecida uma fórmula de reajuste dos preços de
faturamento da gasolina, óleo diesel e GLP, em função dos preços internacionais. Com
vigência para o ano de 2001, o novo modelo de parametrização determinava que os preços de
faturamento seriam ajustados no quinto dia útil de cada trimestre, com base em um Índice de
Reajuste (I.R) cujas referências eram o preço do petróleo tipo Brent e a taxa de câmbio
divulgada pelo BC5.
4.1.2 - A substituição da PPE pela Cide
O principal obstáculo à liberalização das importações de gasolina e diesel era a
estrutura tributária do setor, mais especificamente a existência da PPE. Assim, vale descrever
4
Parcela de Preços Específica = PFATn – [PRn + (PIS/PASEP + CoFINS)]
PPEn = Parcela de Preço Específica do derivado no mês n;
PFATn= Preço de faturamento do derivado, na condição a vista, nas refinarias produtoras no mês n, exclusive
ICMS, fixado pelos ministérios da Fazenda e Minas e Energia;
PRn= Preço de realização do derivado nas refinarias produtoras no mês n;
5
IR = [IAP/(1 + RC/100) – 1] * 100, onde
I.Ri = Índice de Reajuste do combustível i, expresso em percentagem.
R.C = Reajustes já concedido ao combustível em análise, expresso em percentagem.
I.A.P = índice de ajuste padrão, calculado da seguinte forma:
I.A.P. = C média / P Referência , onde:
Cmédio = média das cotações diárias do petróleo; Cmédio = Σ ( CPBD * CM ) / n
CPBD = cotação do petróleo tipo Brent, entre 1 de janeiro de 2001 e o último dia do mês imediatamente anterior
ao mês de reajuste;
CM = cotação diária da taxa de câmbio comercial de venda do dólar norte-americano PTAX-800, publicada
pelo Banco Central do Brasil, entre 1º de janeiro de 2001 e o último dia do mês imediatamente anterior ao mês
do reajuste;
n = número de dias, contados a partir de 1 janeiro de 2001 até o último dia do mês imediatamente anterior ao
mês do reajuste, em que foram publicadas as cotações referidas acima;
Preferência = preço de referência para o petróleo, estabelecido arbitrariamente pelos Ministérios das Minas e
Energia e da Fazenda de R$ 55,00 por barril. Sendo este o valor aquele que permite assegurar uma arrecadação
consistente com a meta de resultado primário definida pelo governo além ser o valor que permite a eliminação
do saldo negativo da cota petróleo até o final do ano de 2001; [SILVEIRA (2002)]
78
as mudanças ocorridas nos tributos incidentes sobre derivados no Brasil: i) Imposto de
Importação; ii) ICMS; iii) CPMF; iii) Contribuições Sociais; iv) PPE/CIDE.
O imposto de importação é um tributo de competência federal cuja base de calculo é o
preço CIF de importação.6 Já o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação
de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal (ICMS) é de competência estadual
cujas alíquotas, que podem ser diferentes, são estabelecidas no âmbito do Conselho Nacional
de Política Fazendária – CONFAZ. O ICMS incide sobre as atividades de refino, distribuição
e revenda. As contribuições sociais incidentes são duas: o Programa de Integração Social
(PIS) e a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS). Até julho de
2000, as refinarias, as distribuidoras e os revendedores contribuíam no ato da venda dos
derivados para o PIS/PASEP com a alíquota de 0,65%. Desde então, as distribuidoras e postos
revendedores de gasolina, óleo diesel, GLP e álcool carburante ficaram isentos de contribuir
para o PIS/PASEP. O tributo passou a incidir exclusivamente sobre as refinarias e demais
ofertantes com alíquota aumentada para 2,7% do valor da venda dos derivados. O mesmo
ocorreu com a Cofins, cujos valores saltaram da alíquota única de 3% para 12,45% sobre a
gasolina, 10,29% sobre o óleo diesel e 11,84% sobre o GLP [SILVEIRA (2002)].
A PPE não se constituía propriamente em um imposto, mas em uma receita gerada no
processo de formação dos preços dos derivados. Na verdade, como era instrumento para a
prática de subsídios cruzados, ela tinha valor positivo para alguns derivados, como no caso da
gasolina e do diesel, e negativo em outros, como no caso do GLP (gráfico 1). Assim, caso as
importações fossem liberalizadas, haveria uma grande desvantagem de preços entre os
derivados domésticos frente aos importados. Ademais, a PPE tinha como base jurídica uma
Portaria Interministerial que poderia ser facilmente contestada pelos agentes entrantes no
mercado, visto que não era prevista na Constituição7. A Emenda Constitucional nº 33, de 11
de dezembro de 2001, regulamentada pela Lei Complementar nº 10.336/01, de 19 de
dezembro de 2001, extingue a PPE e institui a Contribuição de Intervenção de Domínio
Econômico (CIDE).
6
O imposto de importação tem alíquota zero para petróleo e derivados [Silveira(2002)]
“Artigo 155, parágrafo terceiro da Constituição de 1988: ‘A exceção dos impostos de que tratam o inc.I “b”do
caput deste artigo(impostos sobre operações relativas a circulação) e os art. 153 I,II (impostos de importação e
exportação) e o 156 (impostos sobre vendas a varejo), nenhum outro tributo incidirá sobre operações relativas a
energia elétrica, combustíveis líquidos ou gasosos, lubrificantes e minerais do País.”[Cechi e Dutra (1998) p. 92)
7
79
Gráfico 1
Composição dos Preços de Faturamento sem ICMS:Setembro de 2001
1,2000
PPE
1,0000
PIS / COFINS
0,2614
0,8000
0,0799
R$/un
0,4000
0,0817
0,6688
0,5708
0,2000
0,0173
0,0142
0,5046
0,3716
0,3057
-0,0121
0,0000
GLP
-0,2000
Preço
Realização
0,2106
0,6000
GASOLINA A
-0,2606
OLEO DIESEL
OLEO COMB. A1
OLEO COMB. B1
-0,4000
Fonte: Araújo, 2001
A CIDE é cobrada sobre a produção, importação e comercialização de gasolinas,
diesel, QAV, outros querosenes, óleos combustíveis, GLP e álcool etílico anidro. As alíquotas
foram definidas para cada combustível em valores específicos na Lei Complementar n.
10.336, de 10/12/2001, que instituiu a contribuição. Mais recentemente, a lei n. 10.636 de
30/12/02 e o decreto n. 4565 de 01/01/03, alteraram as alíquotas para os valores apresentados
na tabela 1.
Tabela 1
Quadro comparativo das alíquotas da CIDE
Combustível
Gasolinas1 (R$/litro)
Diesel1
QAV1
Outros Querosenes1
Óleos Combustíveis2
Lei n. 10336/ 01
0,5011
0,1578
0,032
0,02590
0,01140
Lei n. 10636 / 02
0,860
0,39
0,092
0,0921
0,04090
GLP2
0,1367
0,25
Álcool Etílico
0,0292
0,372
Combustível1
1 - R$/litro * altos teores de enxofre ** baixos teores de enxofre
2 - R$ / Kg
Decreto n. 4565 / 03
0,5411
0,218
0,065
0,0538
0,0297*
0,04090**
0,167
0,2925
Fonte: RETZ, 2003
Na formação dos preços finais de realização, os valores devidos a título de
contribuições sociais podem ser abatidos do montante pago da CIDE, até limites préestabelecidos em lei (Tabela 2). É importante ressaltar que o Poder Executivo tem o poder de
alterar as alíquotas da CIDE e os limites de dedução das contribuições sociais, desde que
respeitados os limites definidos em lei. Com relação a alterações de valores, uma importante
inclusão foi feita no decreto 4.565/2003:
80
“Art. 3º. Os valores da Cide estabelecidos no art. 1º poderão ser ajustados
periodicamente de acordo com fórmulas a serem estabelecidas em regulamento.”
[Decreto n. 4565 de 01/01/03]
Este adendo é de particular importância para o tema discutido neste trabalho, pois abre
possibilidade para criação de uma fórmula de variação da contribuição com o fim de
amortecimento dos preços internacionais. Resta apenas, a criação da referida fórmula em
regulamento específico. Este ponto será retomado mais adiante.
Tabela 2
Valores máximos de dedução das Alíquotas da CIDE para fins de pagamento das contribuições
sociais.
Combustível
Lei n. 10336/ 01
PIS/Pasep
Cofins
0,039
0,181
0,0156
0,072
0,0057
0,026
0,0046
0,0213
0,002
0,0094
0,024
0,112
0,005
0,024
Lei n. 10636 / 02
PIS/Pasep
Cofins
0,049
0,23
0,0303
0,139
0,0163
0,0758
0,0145
0,0758
0,0444
0,0264
0,0132
00,2056
0,024
0,00525
Gasolinas1 (R$/litro)
Diesel1
QAV1
Outros Querosenes1
Óleos Combustíveis2
GLP2
Álcool Etílico
Combustível1
1- R$/litro * altos teores de enxofre ** baixos teores de enxofre
2- R$ / Kg
Decreto n. 4565 / 03
PIS/Pasep
Cofins
0,0465
0,2146
0,0264
0,1216
0,0116
0,0537
0,163
0,0375
0,0105
0,01920
0,0298
0,1378
0,00525
0,024
Fonte: RETZ, 2003
Outro item da lei que instituiu a CIDE que abre espaço para a utilização da
contribuição com fim de amortecimento, refere-se a destinação dos recursos arrecadados.
“Parágrafo Primeiro: das destinações dos recursos arrecadados com a
CIDE. O produto da arrecadação da Cide será destinada, na forma de lei
orçamentária, ao: I - pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool
combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de petróleo, II financiamento de projetos ambientais; e III – financiamento de programas de
infra-estrutura”. [Lei n. 10336 de 19/12/2001]
Cabe notar que já foi promulgada lei para regulamentar as destinações de recursos
previstas pelos itens II - recursos destinados ao Ministério de Meio Ambiente para
investimento em projetos ambientais relacionados à indústria de petróleo - e III - a criação do
Fundo Nacional de Infra-estrutura (FINIT). Com relação ao item I, a Lei n. 10.453, de
13/05/02 define a destinação dos recursos da CIDE à concessão subsídios à compra de GLP
por famílias de baixa renda, programa conhecido como “Auxílio Gás”, bem como subsídios
aos produtores de álcool combustível.
81
4.2- As reformas institucionais na oferta de derivados8
Até final de 2001, o segmento da oferta de combustíveis apresentava-se estruturado
em segmentos que atuavam segundo funções especializadas. Pelas regras vigentes, apenas a
Petrobrás estava autorizada a importar gasolina e diesel. As importações de outros derivados
já haviam sido liberadas, embora necessitassem de prévia aprovação da ANP. Na produção de
derivados, as refinarias da Petrobras, a Ipiranga e a Manguinhos já estavam autorizadas a
produzir todos os derivados, e as Centrais Petroquímicas (PQU, Copene, Copesul) podiam
produzir gasolina, diesel e GLP9. A adição do álcool anidro à gasolina para a produção da
denominada gasolina “C”, estava reservada aos distribuidores. Os produtores de derivados
poderiam comercializar produtos entre si e com os distribuidores.
Por sua vez, os distribuidores estavam autorizados a comercializar combustíveis
líquidos derivados de petróleo, álcool combustível e outros combustíveis automotivos. As
distribuidoras somente poderiam adquirir os derivados básicos das refinarias e das centrais
petroquímicas, utilizando-se para tanto de contratos celebrados diretamente com esses
produtores ou do sistema de quotas. Os distribuidores estavam autorizados a comercializar
seus produtos com os revendedores varejistas e transportadores-revendedores-retalhistas
(TRR). Além do comércio de combustíveis automotivos, era facultado aos revendedores
varejistas o desempenho de outras atividades comerciais e de prestação de serviço nos postos.
Os revendedores só podem adquirir combustíveis de distribuidores autorizados pela ANP.
Caso o revendedor varejista opte por exibir a marca comercial do distribuidor deverá vender
somente combustíveis fornecidos pelo distribuidor detentor da marca comercial exibida. Caso
opte por não exibir marca específica, tornando-se posto independente ou "bandeira branca",
poderá comercializar combustíveis de qualquer distribuidora, devendo, no entanto, identificar
a origem dos mesmos nas respectivas bombas abastecedoras.
No final de 2001, com a proximidade do término do período de transição para um
mercado livre, a ANP lançou um conjunto de portarias com as novas disposições sobre o
modelo do downstream. Na Produção de Derivados as principais alterações referem-se à
introdução de dois novos agentes: “o Formulador” e “o Importador”, pessoas jurídicas
distintas que deverão atender a requisitos específicos para o exercício das respectivas
atividades. As mudanças visavam promover novas opções de oferta a disposição dos
consumidores.
8
Esta seção foi elaborada com base em Almeida & Silva (2001).
Autorização para a produção de gasolinas por Centrais Petroquímicas – Portaria 56/2000 ANP. Autorização
para a produção de diesel e GLP, portaria 084/2001 [RETZ(2003)].
9
82
Os formuladores são agentes autorizados pela agência reguladora a “formular”
derivados a partir de correntes de hidrocarbonetos líquidos. Estes agentes não podem atuar
diretamente no varejo, mas lhe são permitidas as seguintes atividades: importação de
derivados, compra no mercado doméstico, e comercialização a outros produtores,
importadores e distribuidores, e a exportação de excedentes. O importador é uma pessoa
jurídica específica autorizada pela ANP a comprar no mercado internacional, lhe sendo
vedada as atividades de formulação, exceto a adição de marcadores de qualidades. Estas
firmas podem ser formadas isoladamente ou por distribuidoras, já que estas só podem
importar através deste expediente.
No caso da revenda, a principal modificação refere-se a autorização concedida às
TRR´s para adquirirem os produtos que irão comercializar (óleo combustível e diesel)
diretamente das Refinarias e Centrais Petroquímicas. Na realidade, os TRR’s são quase
distribuidores, pois lhes falta apenas a autorização para compra e venda de gasolina
automotiva.
4.3- Estrutura de oferta e demanda de derivados no Brasil
A queda das barreiras institucionais a entrada de novos agentes no mercado lograda
pelas reformas, pouco alterou a estrutura industrial do setor. O parque de refino brasileiro é
composto por treze plantas, com a Petrobras em posição dominante no mercado, detendo o
controle de 11 plantas e aproximadamente 98% da capacidade de produção de derivados no
país. As outras participantes do refino são a Refinaria de Petróleo Ipiranga e a participação da
Repsol nas refinarias de Manguinhos e na REFAP (30%).
Em função da importância do modal rodoviário no transporte de cargas e de
passageiros, o consumo de gasolina e, principalmente, diesel são os componentes mais
importantes na demanda por derivados no país. Nos últimos anos, a maior parte do
crescimento da demanda ocorreu nesses dois segmentos, permanecendo estável o consumo de
óleo combustível. Em 2001, demanda por derivados no país totalizou, segundo a ANP (ANP,
2002), a média diária de 1.836 mil bpd, sendo a produção de 1.694 mil bpd10. As exportações
de derivados (principalmente gasolina e óleo combustível) foram de 173 mil bpd, enquanto as
importações (em especial diesel, GLP e Nafta) somaram de 315 mil bpd, resultando num
déficit de importações de 142 mil bpd. Em 2002, por conta da desaceleração da economia e
dos altos preços do GLP, o consumo de combustíveis registrou uma queda de 1,3% (ANP,
10
A discrepância entre os valores do total da produção das plantas de refino (97,5% do total) e o total produzido
no país decorre da produção das centrais petroquímicas (0,7%) e das unidades de processamento de gás natural
(1,8%).
83
2003). Em particular esta queda foi mais acentuada para Gasolina de Aviação (-23%), Óleo
Combustível (-16%) e GLP (-4%). A gasolina e o diesel registraram crescimento de consumo
de menos de 2% cada.
Tabela 3
Produção de Derivados energéticos e não energéticos no Brasil – 1993-2002
Derivados de petróleo
Total
Energéticos
Gasolina A
Gasolina de aviação
GLP
Óleo combustível
Óleo diesel
QAV
Querosene iluminante
Não-energéticos
Asfalto
Coque
Nafta
Óleo lubrificante
Parafina
Solvente
Outros
1998
90.083
77.550
19.591
109
6.966
17.691
29.351
3.765
76
12.533
1.984
877
7.091
757
126
437
1.261
1999
93.931
78.258
18.364
96
7.324
17.219
31.447
3.722
86
15.674
1.551
1.359
9.981
743
161
481
1.397
Produção (mil m3 )
2000
95.262
78.835
18.576
85
7.893
17.453
30.883
3.744
200
16.428
1.764
1.958
10.182
739
152
515
1.118
2001
100.599
84.866
19.930
93
8.793
18.890
33.217
3.714
228
15.733
1.628
1.793
9.917
710
120
618
948
2002
98.557
83.531
19.407
71
9.093
17.787
33.321
3.625
227
15.026
1.664
1.817
8.794
768
136
685
1.161
Fonte ANP, 2003
Tabela 4
Importações Líquidas de Derivados Energéticos e não energéticos (1993-2002)
Derivados de petróleo
Importações menos exportações (mil m3 )
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Energéticos
11.017,0
6.189,8
11.216,4
5.782,8
10.416,4
4.978,3
4.646,8
(1.283,1)
3.546,2
(1.426,6)
Gasolina A
-1.541,43
-1.305,11
-1.960,15
-2.965,26
-3.225,50
Gasolina de aviação
-9,60
-37,04
-21,42
-20,84
-17,75
GLP
5.024,99
5.113,68
5.086,91
3.839,21
3.177,44
Óleo combustível
-2.098,27
-2.154,31
-1.675,79
-6.320,27
-4.855,77
Óleo diesel
6.206,61
5.768,66
5.740,34
6.511,84
6.372,35
996,90
1.124,97
899,44
1.158,19
991,44
-2.389,40
4.827,2
-2.728,00
5.433,5
-3.091,00
5.438,1
-3.486,00
5.929,9
-3.868,82
4.972,8
-3,04
-23,89
-21,15
-13,73
-16,72
4.976,53
3.652,84
3.805,25
3.307,58
3.200,22
79,63
74,39
67,02
155,47
159,47
QAV
Outros
Não-energéticos
Asfalto
Nafta
Óleo lubrificante
Parafina
1,17
-1,38
-29,52
27,29
-5,08
Solvente
14,02
-465,25
-404,53
-216,32
-256,96
-241,08
2.196,81
2.021,06
2.669,63
1.891,89
Outros
Fonte: ANP, 2003
4.4 - Comportamento dos preços após a liberalização
Com a extinção dos controles de preços, a expectativa era de que os preços domésticos
acompanhassem as variações dos preços internacionais. Assim, a análise do comportamento
84
dos preços domésticos vis-à-vis aos internacionais pode mostrar se houve interferência
política na prática de preços da Petrobras no período pós-liberalização.
O primeiro passo da análise foi comparar diretamente a evolução dos preços nos
mercados doméstico e internacional. Para os preços domésticos, foram utilizados os preços de
realização na porta da refinaria dos três principais derivados - gasolina, diesel e GLP. Os
preços de realização foram calculados a partir dos preços de faturamento médios semanais
divulgados pela ANP11. Já os preços de referência internacionais foram calculados com base
nas cotações diárias no golfo americano para a gasolina e diesel12 e da cotação diária do
propano Mont Belvieu, todas obtidas no site Departamento de Energia norte-americano. Essas
cotações foram então, convertidas para reais pela cotação diária de venda do dólar no período
considerado [IPEADATA (2003)]. Em seguida, calculou-se a média semanal dos preços de
referência assim obtidos, que foi, então comparada aos preços domésticos. Os resultados são
apresentados nos gráficos a seguir.
Gráfico 2
Preços de Referência x Preços Domésticos (de Realização) da Gasolina:
Janeiro de 2002/Junho de 2003 (em R$/litro)
1,2
1
Preço de
Referência
Preço
Doméstico
0,8
0,6
0,4
0,2
3/
6/
1/
20
0
2/ 2
20
3/ 02
3/
2
31 002
/3
/2
28 002
/4
/2
26 002
/5
/2
23 002
/6
/2
21 002
/7
/2
18 002
/8
/2
15 002
/9
/
13 200
/1
2
0/
10 200
/1
2
1/
20
8/
12 02
/2
0
5 / 02
1/
20
2/ 03
2/
20
2/ 03
3/
2
30 003
/3
/2
27 003
/4
/2
25 003
/5
/2
22 003
/6
/2
00
3
0
Fonte:Elaboração Própria
11
A ANP divulga os preços médios ponderados semanais praticados pelos produtores (refinarias, centrais
petroquímicas e formuladores) e importadores de Gasolina A, Óleo Diesel, Querosene de Aviação (QAV) e Gás
Liquefeito de Petróleo (GLP), retroativo ao dia 1º de janeiro de 2002. Nesses preços estão incluídas as parcelas
da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) e das contribuições sociais (PIS/PASEP) e
Cofins,. O preço de realização é calculado da seguinte maneira: A = D - B – C, onde A é o preço de realização,
D é o preço de faturamento e B é a Cide e C as contribuições sociais. Pela Lei 10 336, as parcelas devidas dos
programas PIS/Pasep e de financiamento da Seguridade Social podem ser deduzidos do valor da Cide.
12
USGC unleaded gasoline e low sulfur diesel n. 2 (www.eia.doe.gov).
85
Gráfico 3 - Preço de referência x Preços Domésticos (de Realização) do Diesel:
Janeiro de 2002/Junho de 2003 (em R$/litro)
Preço de Referência
1,2
Preço Doméstico
1
0,8
0,6
0,4
0,2
6/6/2003
6/5/2003
6/4/2003
6/3/2003
6/2/2003
6/1/2003
6/12/2002
6/11/2002
6/10/2002
6/9/2002
6/8/2002
6/7/2002
6/6/2002
6/5/2002
6/4/2002
6/3/2002
6/2/2002
6/1/2002
0
Fonte:Elaboração Própria
Gráfico 4 - Preço de referência x Preços de Realização do GLP:
Janeiro de 2002/Junho de 2003 (em R$/Kg)
Preço de referência
2
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
6/6/2003
6/5/2003
6/4/2003
6/3/2003
6/2/2003
6/1/2003
6/12/2002
6/11/2002
6/10/2002
6/9/2002
6/8/2002
6/7/2002
6/6/2002
6/5/2002
6/4/2002
6/3/2002
6/2/2002
6/1/2002
Preço Doméstico
Fonte:Elaboração Própria
Os preços de referência poderiam ser interpretados como os preços hipotéticos a serem
praticados no mercado doméstico, caso estes fossem formados estritamente pelos preços
internacionais e a taxa de câmbio. A simples análise visual dos gráficos possibilita perceber
características comuns na relação entre os preços internacionais (preços de referência) e os
domésticos para os três derivados. A primeira delas refere-se ao maior “descolamento” de
preços dos três derivados, em dois períodos particulares:
86
a. No segundo semestre de 2002, mais precisamente, entre a última semana de
agosto e a primeira de novembro, no qual os três derivados apresentam preços
abaixo dos preços internacionais;
b.
No primeiro semestre de 2003, mais notadamente entre a segunda semana de
janeiro e a terceira de março, no qual os preços novamente permanecem
novamente abaixo dos preços internacionais.
O primeiro período de descolamento de preços foi um período marcado,
principalmente pela grande volatilidade da taxa de câmbio brasileira13, conforme apresentada
no gráfico 5. Este gráfico apresenta a média semanal das cotações diárias da taxa de câmbio,
bem como, a variação percentual de uma semana a outra. No período entre agosto e novembro
de 2002, a taxa de câmbio salta de R$/US$ 3,08, na primeira semana de agosto, para R$/US$
3,96, na terceira semana de outubro. Além da grande elevação, nota-se grande variação
percentual entre uma semana e outra. Assim, a proximidade das eleições presidenciais e o
amortecimento de preços realizado indicam que a política de preços da empresa foi bastante
coerente com os interesses do acionista controlador.
Gráfico 5 – Média Semanal da taxa de câmbio diária e variações percentuais semanais das
médias semanais
4,5
14%
4,0
12%
10%
3,5
8%
3,0
6%
2,5
4%
2,0
2%
0%
1,5
-2%
1,0
-4%
%
semanal
22/6/2003
25/5/2003
27/4/2003
30/3/2003
2/3/2003
2/2/2003
5/1/2003
8/12/2002
10/11/2002
13/10/2002
15/9/2002
18/8/2002
21/7/2002
23/6/2002
26/5/2002
28/4/2002
31/3/2002
3/3/2002
-8%
3/2/2002
-6%
0,0
6/1/2002
0,5
média
semanal
Fonte: IPEADATA (2003)
Com relação ao segundo período de descolamento de preços, entre fevereiro e março
de 2003, este foi concomitante a elevações de preços internacionais do petróleo. Um conjunto
de fatores contribui para este comportamento dos preços internacionais: inverno rigoroso no
13
A explicação oficial, e para efeitos desta dissertação suficiente, para as grandes variações da taxa de câmbio
ocorridas no período foram as incertezas decorrentes da sucessão eleitoral e os resultados do balanço de
pagamentos.
87
hemisfério norte; queda dos níveis de estoques comerciais de petróleo e derivados norteamericanos aos níveis mais baixos em 10 anos; redução na oferta de gás natural nos EUA;
problemas na geração nuclear no Japão; greve na Venezuela, e particularmente, o ataque
americano ao Iraque [PIRA (2003)]. As incertezas com relação a condução macroeconômica
do novo governo brasileiro, em especial no tocante aos índices de inflação, tornam clara a
coerência dos preços praticados pela empresa com os interesses políticos.
O segundo movimento conjunto refere-se ao comportamento de preços entre março e
final de junho 2003, no qual os três derivados passam a ter preços acima dos preços
internacionais. Neste período, cabe ressaltar o comportamento declinante da taxa de câmbio,
conforme verificado no gráfico 5, bem como, a reversão do quadro adverso na indústria de
petróleo internacional.
Gráfico 6
Preço do petróleo Brent e WTI no mercado Internacional ( Setembro 2002 a Agosto 2003)
Fonte: Boletim Infopetro, 2003
4.4.1 - Índice de Alinhamento
Como a própria nomenclatura informa, os preços internacionais convertidos em reais
representam uma referência de preços ao mercado doméstico, mas não são os únicos
elementos a serem observados. É importante considerar os custos incorridos nas transações
internacionais da commodity. Estes compreendem os custos de aquisição do produto os custos
de afretamento marítimo, o seguro do transporte da carga, perdas no transporte, o custo da
descarga portuária e do desembaraço aduaneiro [SEAE (2002)]. Por isso, ao invés de
considerar apenas o preço de referência em reais, o mais adequado seria adotar o conceito de
paridade internacional.
88
Em uma economia aberta, na presença de um mercado internacional para as transações
de um bem, uma empresa decidirá o quanto vender no mercado doméstico, no ponto em que o
retorno seja ao menos igual ao que seria obtido na alternativa de exportar o produto. Dado que
para a colocação no mercado externo a empresa exportadora incorre em custos adicionais, o
cálculo do ganho alternativo computaria estes custos (como percentual do possível ganho). O
preço de referência descontado do possível custo de exportação constituiria a chamada
paridade de exportação14. Por outro lado, a paridade de importação está relacionada aos custos
incorridos por um possível importador para ofertar no mercado doméstico. Conforme visto no
primeiro capítulo, esta representaria o preço-limite no mercado doméstico, isto é, o preço
mínimo capaz de cobrir os custos de um possível ofertante-importador e, portanto, viabilizar a
entrada no mercado doméstico. Dessa maneira, seria coerente supor que os preços domésticos
acompanhassem o preço de referência dentro de uma faixa de variação entre as paridades de
exportação e importação.
Adotando a suposição de que os custos relativos às operações internacionais de
derivados correspondam, em média, a 7,5% do valor de referência nos casos da gasolina e do
diesel, e de 15% do valor de aquisição do GLP [Tusiani (1996)]15, pode-se utilizar esta faixa
como uma aproximação inicial das paridades de importação e exportação, dada a
indisponibilidade de dados sobre custos de transportes de derivados no Brasil. Para analisar o
grau de alinhamento dos preços domésticos aos internacionais adota-se uma medida chamada
de índice de alinhamento (IA) [Rabinovitcsh (2000)]. O IA é obtido pela razão entre o preço
doméstico ex-refinaria (preço de realização) e o preço de referência. Com base em Tusiani,
define-se a faixa de paridade entre 0,925 e 1,075 para a gasolina e diesel, e a faixa de paridade
de 0,85 a 1,15 para o GLP. Os gráficos a seguir apresentam o resultado do cálculo do IA para
os três derivados analisados.
Os gráficos 6 e 7 reforçam a análise anterior quanto aos períodos de descolamento.
Nos dois períodos mencionados - pré-eleitoral e anterior à guerra no Iraque - os três derivados
chegam a apresentar preços inferiores, inclusive, à paridade de exportação. Preços inferiores à
paridade de exportação, num mercado aberto de bens transacionáveis abrem a possibilidade
14
Em outras palavras, o produtor compara o preço no mercado doméstico com o preço internacional FAS (free
alongside ship), também chamado de posto-porto, que representa o preço internacional descontado das tarifas
aduaneiras, do frete e dos seguros de carga.
15
Segundo Tusiani (1996), o valor dos shipping costs, que incluem não só, os custos de transporte, mas também
os custos de carregamento e descarga nos portos, para as principais rotas de comércio de gasolina e diesel,
variam entre 5 e 10% do valor total da carga. Para cargas de GLP, este valor seria o dobro, variando entre 10% e
20% do valor total, em função da distância, do trajeto e do tamanho dos navios. Uma vez que as distâncias de
transações comerciais de derivados do Brasil e para o Brasil não se constituem nas maiores distâncias de tráfego
internacional (Brasil x Nigéria em comparação Oriente Médio x Japão), e não existe imposto de importação nem
de exportação para derivados no Brasil, optou-se por adotar o valor percentual mediano como proxy dos custos
totais.
89
de ganhos de arbitragem por parte de agentes independentes, uma vez que torna
economicamente vantajosa a compra de derivado no mercado doméstico e venda no mercado
internacional.
Gráfico 7
Índices de Alinhamento entre preços domésticos e de referência da Gasolina e do Diesel (janeiro
de 2002 a junho de 2003)
1,6
Índice de alinhamento gasolina
1,4
Índice de Alinhamento Diesel
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
6/6/2003
6/5/2003
6/4/2003
6/3/2003
6/2/2003
6/1/2003
6/12/2002
6/11/2002
6/10/2002
6/9/2002
6/8/2002
6/7/2002
6/6/2002
6/5/2002
6/4/2002
6/3/2002
6/2/2002
6/1/2002
0
Fonte: Elaboração Própria
Gráfico 8
Índice de Alinhamento entre os preços domésticos e referência do GLP (janeiro de 2002 a junho
de 2003)
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
6/6/2003
6/5/2003
6/4/2003
6/3/2003
6/2/2003
6/1/2003
6/12/2002
6/11/2002
6/10/2002
6/9/2002
6/8/2002
6/7/2002
6/6/2002
6/5/2002
6/4/2002
6/3/2002
6/2/2002
6/1/2002
0
Fonte: Elaboração Própria
Além disso, é possível notar a partir dos gráficos, que, à exceção dos dois períodos
mencionados, o IA da gasolina é o que apresenta maior variação no interior da faixa de
paridade. Os IA´s do Diesel e do GLP se mantiveram por mais tempo acima da faixa de
90
variação, o que significa que os preços destes dois derivados estiveram, na maior parte do
tempo ao menos 8% acima do preço de referência (internacional), no caso do diesel, e 13%
acima no caso do GLP. Cabe observar que o IA do GLP chegou ao ponto máximo em março
de 2002, alcançando o valor de 1,6 e o IA do Diesel é o que permaneceu o maior período
acima da paridade, mais notadamente no período entre maio e junho de 2003.
A Tabela 5 apresenta a freqüência das observações do Índice de Alinhamento dos três
derivados, para as 78 semanas consideradas. A tabela mostra o número de semanas em que os
índices estiveram acima, abaixo ou no interior da faixa de paridade, bem como o somatório
das diferenças entre o preço doméstico e o internacional. Este somatório visa dar uma noção
da perda ou ganho econômico na política de preços no período.
Tabela 5
Freqüência das observações do IA nas 78 semanas observadas para a gasolina, diesel e GLP
Gasolina
Diesel
GLP
No interior da
faixa de paridade
Acima da
faixa
Abaixo da
faixa
Total de
semanas
25
32%
15
19%
24
31%
19
24%
46
59%
41
53%
34
44%
17
22%
13
17%
78
100%
78
100%
78
100%
Σ (P Realização Preferência)
-2,49
2,3298
3,0923
Fonte: Elaboração Própria
Essa tabulação permite concluir que os preços domésticos não estiveram alinhados aos
internacionais, na maior parte do período considerado. No caso da gasolina, o índice de
alinhamento esteve oscilando abaixo da faixa de paridade em 44% do período, e nos casos do
diesel e do GLP os preços estiveram variando acima da faixa mais de 50% do período. No
tocante às diferenças entre preços de realização domésticos e de referência, a somatória destas
diferenças indica que haveria uma perda econômica na política de preços adotada para a
gasolina, que seria, porém, mais que compensada pelos ganhos obtidos no caso do diesel e do
GLP. Cabe ressalvar que esta é uma análise puramente econômica pois se trata da comparação
entre o preço obtido efetivamente no mercado doméstico e o custo de oportunidade
representado pelo preço de referência, não havendo nenhuma consideração financeira a
respeito de tal prática de preços.
4.4.2 - Análise da Volatilidade
No capítulo 2, foram analisados as causas e os impactos da volatilidade dos preços
internacionais de petróleo e derivados sobre o bem-estar dos consumidores. Cabe, agora,
comparar a volatilidade dos preços de referência dos três combustíveis em análise com
91
relação à volatilidade dos preços domésticos, com o fim de avaliar se houve amortecimento da
volatilidade internacional nos preços domésticos. Antes porém, é importante lembrar que o
preço de referência foi calculado com base na cotação spot do derivado, convertida pela taxa
de câmbio diária. Dessa maneira, o preço de referência embute não só a volatilidade dos
preços internacionais, como também a volatilidade da taxa de câmbio. Nesse sentido, foram
analisados os três elementos distintos: a volatilidade dos preços domésticos (realização), dos
preços de referência, e da cotação spot do derivado em US$.
Conforme especificado no capítulo 2, para os mercados de petróleo e derivados, a
medida padrão de volatilidade é o desvio padrão16 das variações percentuais nos preços
medidos em intervalos definidos: ano, mês, semana ou dia. Para a análise proposta, optou-se,
primeiramente, por avaliar a volatilidade no período total das 78 semanas e nos 3 períodos
definidos de 26 semanas (3 semestres), cujos resultados encontram-se na tabela 6.
Tabela 6
Comparação entre as volatilidades dos preços domésticos x preço de referência x cotação
internacional em US$
Diesel
Gasolina
GLP
Volatilidade Preço de Preço de
Cotação
Preço de Preço de
Cotação
Preço de Preço de
Cotação
Realização Referência Internacional Realização Referência Internacional Realização Referência Internacional
Desv.
Padrão (78
semanas)*
3,1%
6,2%
4,7%
3,8%
12,5%
5,3%
4,1%
8,7%
8,1%
Desv
Padrão: 1o
Semestre
1,5%
3,5%
3,7%
4,6%
12,8%
5,2%
3,9%
3,9%
4,3%
Desv
Padrão: 2o
semestre
4,4%
7,2%
4,3%
3,9%
9,9%
5,3%
5,5%
4,6%
2,4%
Desv
Padrão: 3o
semestre
1,7%
6,5%
5,8%
2,4%
14,1%
5,2%
1,8%
13,6%
13,1%
* Desvio Padrão das variações percentuais de preço: Desv Pad (Pt/Pt-1) onde t representa o tempo em
semanas. Representa pontos percentuais.
Fonte: Elaboração Própria
Com base nos dados da primeira linha da tabela 6, observa-se que o desvio-padrão das
variações percentuais dos preços domésticos, calculado nas 78 semanas, foi inferior ao da
cotação internacional em dólar, e o do preço de referência em real. Assim, pode-se inferir que
16
O desvio padrão mede o quanto os valores reais de uma determinada variável estão dispersos em relação ao
valor médio. No caso especificado, a variável é a variação percentual de preços num determinado período.
Assim, quanto maior o desvio padrão, maior a volatilidade de preços. Como, apenas buscou-se calcular qual foi,
efetivamente, esta dispersão, calculou-se o Desvio Padrão da seguinte maneira: {[nΣx2 – (Σx)2]/n2}1/2
92
houve amortecimento da volatilidade, tanto dos preços internacionais quanto do câmbio, nos
preços domésticos dos três derivados, para o período como um todo. Todavia, é interessante
notar que, quando se realiza a análise por semestres, excepcionalmente para os preços do GLP
no segundo semestre, depreende-se que a política de preços adotada resultou em aumento da
volatilidade de preços domésticos deste derivado, inclusive quando comparada à volatilidade
do preço de referência, que inclui a volatilidade cambial (ver dados em negrito).
Em função deste resultado, resolveu-se analisar a volatilidade “mensal” dos preços.
Como a periodização em semanas não permite uma definição estritamente mensal, optou-se
por calcular o desvio padrão das variações percentuais de preços em períodos de 4 semanas
(19 períodos). Os resultados são apresentados nos gráficos subseqüentes.
Gráfico 9
Volatilidade dos Preços da Gasolina Mercado Doméstico x Cotação Internacional X Preço de
Referência em Reais ( 19 quadrisemanas)
desvio padrão da cotação USGC
25%
desvio padrão preço realização
desvio padrão preço de referência
20%
15%
10%
5%
0%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
Fonte: Elaboração Própria
Conforme ressaltado, a divisão em quadrissemanas seria uma proxy de uma
periodização mensal. Nesse sentido, pode-se considerar que os números expressos nos eixos
horizontais nos três gráficos representariam, aproximadamente, os meses do período
analisado, ou seja, número 1 corresponderia a janeiro de 2002 e assim, sucessivamente. O
gráfico 8 mostra o comportamento da volatilidade dos preços doméstico da gasolina, em
comparação à cotação spot da gasolina no golfo americano e seu preço de referência. Pode-se
observar neste gráfico, que os desvio-padrão em pontos percentuais dos preços domésticos,
situaram-se abaixo dos da cotação spot e do preço de referência, exceto no período 4. Cabe
ressaltar que este período compreende última semana de março e as três iniciais de abril, nas
93
quais o aumento da volatilidade dos preços domésticos está relacionado ao repasse de
variações internacionais não efetuados nos três “meses” anteriores.
Gráfico 10
Volatilidade dos Preços de Diesel: Mercado Doméstico x Cotação Internacional X Preço de
Referência em Reais ( 19 quadrisemanas)
desvio padrão cotação
internacional
14%
desvio padrão preço de referência
12%
desvio padrão preço de realização
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Fonte: Elaboração Própria
Gráfico 11
Volatilidade dos Preços do GLP: Mercado Doméstico x Internacional X Preço de Referência em
Reais ( 19 quadrisemanas)
desvio padrão cotação internacional
25%
desvio padrão preço referência
desvio padrão preço realização
20%
15%
10%
5%
0%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Fonte: Elaboração Própria
Pode-se notar que o mesmo ocorre no gráfico 10 (GLP), em que, no mesmo período 4,
o desvio padrão das variações percentuais supera, inclusive, o dos preços de referência, que
tende a ser maior em função do câmbio. No gráfico 9, que apresenta o comportamento do
94
mercado de diesel, verifica-se um aumento da volatilidade dos preços domésticos no mesmo
período 4, mas este não chega a superar a volatilidade do preço de referência.
Voltando a atenção para os gráficos 9 (diesel) e 10 (GLP), é possível perceber um
outro momento comum em que a volatilidade de ambos supera a dos preços de referência: no
período pós-eleições. Nos gráficos, observam-se “picos” no comportamento da volatilidade
dos preços domésticos exatamente no período 11, que compreende as semanas finais de
outubro e inicial de novembro, na qual os preços domésticos iniciam a recomposição das
perdas incorridas durante o período de contenção de repasses das variações internacionais
verificada no período pré-eleitoral.
Dessa maneira, pode-se concluir que de um modo geral a política de preços promoveu
o amortecimento das variações internacionais. Contudo, nos períodos de retenção dos repasses
das variações internacionais (ou seja, de permanência de preços fixos por um período) e
repasses acumulados em períodos seguintes, esta política contribui inclusive para o aumento
da volatilidade de preços domésticos. Uma política deste tipo seria ineficiente para fins de
amortecimento da volatilidade internacional.
4.5 – Impactos na estrutura da oferta: política de preços de uma empresa
dominante
A estratégia de preços da Petrobrás num mercado livre poderia ser analisada com base
no modelo de preço-limite descrito no primeiro capítulo, por se tratar da estratégia de uma
empresa dominante frente à ameaça de potenciais entrantes. A hipótese distinta a ser feita para
a utilização dos modelos refere-se ao conceito de entrada em um mercado. A partir da
conceituação de Bain (1956), somente se configura a entrada em um mercado quando há a
criação de nova capacidade de produção. Porém, no mercado de derivados nacional, apesar da
existência de barreiras à entrada na atividade de refino descritas por Martins (2003)17, existem
outras opções para a ampliação da oferta através das atividades de importação e formulação,
que apresentariam menores barreiras à entrada, pelo menos no concernente a escala de
produção. Por esses motivos, o conceito de entrada neste estudo compreende a ampliação de
oferta, não necessariamente produzida localmente.
No modelo de preço-limite duas condições permitem a prática de preços de prevenção
à entrada: existência de barreiras a entrada e a existência de capacidade de produção
suficientemente grande de modo a suprir o mercado. Esta última condição seria fundamental
17
No caso do refino, as barreiras a entrada seriam a escala do investimento, bem como as diferentes condições
de produção e comercialização de derivados, a ausência de tradição regulatória e as limitações impostas pela
infra-estrutura de transporte e armazenamento existente. No caso das importações apenas a barreira referente a
escala seria menos relevante.[Martins (2003)]
95
frente a ameaça de entrada de empresas em igualdade de condições à firma pré-estabelecida.
No caso da Petrobras, empresa dominante na oferta de combustíveis, esta condição adicional,
somente se verifica para o mercado de gasolina. Com base na tabela 4 (seção 4.3) é possível
observar que, para os combustíveis analisados, a gasolina é o único para o qual se verifica a
situação de exportador líquido. Em função desta situação, haveria estratégias de preços
distintas a serem praticadas no mercado de gasolina e nos mercados de diesel e GLP, para os
quais a empresa não conta com capacidade instalada suficiente de abastecimento do mercado.
4.5.1 -Mercado de Gasolina
Em função da existência de uma capacidade instalada superior a demanda de mercado,
a empresa poderia adotar uma política de preços de prevenção a entrada, que seria crível por
parte de suas concorrentes. A hipótese de acomodação da entrada de um potencial concorrente
é improvável, uma vez que implicaria no aumento de sua capacidade ociosa e,
conseqüentemente, elevação de seus custos médios. Para a Petrobras então, bastaria praticar
preços próximos aos preços de paridade de importação, uma vez que teria capacidade para
retaliação de entrantes, e vender o restante no mercado internacional.
O comportamento dos preços de gasolina no período pós-liberalização tendeu, porém,
a “exagerar” na prevenção a entrada. Conforme exposto na seção anterior, o preço doméstico
situou-se abaixo da paridade de exportação na maior parte do período analisado, o que
significa que o possível ganho com as exportações foram superiores aos preços obtidos
através das vendas no mercado interno. Preços domésticos situados abaixo da paridade de
exportação abrem espaço para comportamentos de arbitragem: um agente poderia se valer dos
preços reduzidos no mercado doméstico para obter vantagens econômicas no mercado
internacional.
A permanência de preços neste patamar indica, no entanto, que devem existir outros
fatores que restringiram a prática de arbitragem. Como ressaltado no primeiro capítulo, a
Petrobras tem vantagens frente às potenciais competidoras, mesmo que importadoras, que se
referem, em primeiro lugar à administração da infra-estrutura de transportes e armazenagem
portuária, através da subsidiária Transpetro. Dessa maneira, as transações em maiores escalas
realizadas com este intuito passariam, necessariamente, pela infra-estrutura da empresa. O
agente deveria comprar o derivado da empresa e depois negociar com a própria uma tarifa de
uso de sua instalação. Como a regulação brasileira relativa ao acesso a terceiros define que as
condições devem ser negociadas entre as partes e, somente em caso de conflitos, haveria a
interferência da Agência Reguladora, a própria Transpetro tem poder para, através das tarifas
de acesso, limitar a ocorrência de comportamentos deste tipo. Cabe ainda mencionar, que a
96
capacidade disponível ao livre acesso a terceiros, depende da existência de capacidade ociosa
na infra-estrutura, que também não apresenta grande margem de manobra. Dessa maneira,
comportamentos de arbitragem somente se verificam em pequenas escalas nas quais o
transporte rodoviário do derivado permite ganho econômico.
O comportamento dos preços de gasolina neste período revela a interferência de
fatores extra-econômicos na política de preços da empresa. Na verdade, a possibilidade de
intervenção governamental sobre a política de preços de gasolina está baseada na própria
posição dominante da empresa que restringe a arbitragem de mercados. Na ausência de
barreiras a entrada, tal estratégia poderia prejudicar financeiramente a empresa. Por outro
lado, é importante ressaltar que a análise do mercado de gasolina brasileiro em questão se dá
com base no mercado brasileiro visto como um todo. Todavia, é mostrado por Santos (2000) e
corroborado por Martins (2003) que existe um desequilíbrio regional entre oferta e demanda
por combustíveis no mercado brasileiro. A concentração do parque de refino na região sudeste
do país leva a uma situação de superávit na oferta de gasolina desta região e déficit em outras,
como por exemplo, no Nordeste. Dessa maneira, apesar do excesso total de oferta, haveria
espaço para entradas via importações em mercados regionais específicos. O comportamento
dos preços do combustível no período considerado indica, contudo, que estas possibilidades
foram muito reduzidas senão nulas.
Assim, mesmo no caso da gasolina em que já se verificam condições desfavoráveis a
entrada de novos ofertantes pela posição de exportador líquido, a política de preços tendeu a
reforçar a posição da Petrobras na oferta doméstica.
4.5.2 - Diesel e GLP
No caso do Diesel e do GLP, os dados da tabela 6 (seção 4.3) revelam a condição de
importador líquido do mercado brasileiro para ambos os combustíveis. Nestas condições, a
prática de preços da empresa dominante seria determinada de modo a acomodar oferta
marginal, até o ponto em que, o acréscimo de oferta não implicasse em redução do nível de
utilização da sua capacidade de produção. Os preços do diesel e do GLP deveriam ser
determinados em patamares iguais ou superiores à paridade de importação.
A política de preços de diesel e GLP na maior parte do período considerado seria
coerente com esta orientação econômica. Porém, é importante perceber que nos períodos
mencionados na análise dos preços, mais precisamente no período pré-eleitoral (segundo
semestre de 2002) e no período da guerra no Iraque (primeiro semestre de 2003), os preços de
ambos os combustíveis permaneceram, por semanas, abaixo do preço internacional. Tal
97
comportamento indica a existência de interferência política nos preços destes dois
combustíveis, o que, por seu turno tem implicações sobre a estrutura de oferta.
De maneira esquemática pode-se dizer que a entrada via importações no mercado
brasileiro demanda dois momentos. No primeiro momento, se dá a decisão de importar por
parte de um agente, que se baseia no cálculo econômico em relação aos benefícios da
transação. No segundo período, ocorre o aumento da oferta com a chegada do carregamento
do derivado. Entre o primeiro e o segundo momento, decorre um tempo, no qual existe o risco
de mudança das condições vigentes no momento da transação. O risco inerentemente
econômico de mudança nas condições de preço e câmbio, com o qual os agentes devem estar
aptos a lidar, alia-se o risco político. O risco político desta transação está na utilização
discricionária da política de preços da empresa dominante para fins de amortecimento de
preços, e/ou outros fins macroeconômicos. Nesse ambiente, os agentes tendem a requerer um
“prêmio” mais elevado a fim de efetivar a entrada, face aos riscos envolvidos.
O aumento da instabilidade ocasionado por interferências discricionárias na política de
preços, se soma, às barreiras à entrada, decorrente do domínio sobre a infraestrutura de
transporte e armazenagem, e da própria posição dominante da empresa na oferta. Silva &
Iootty (2002), mostram que as grandes empresas distribuidoras presentes no mercado
brasileiro (Esso, Shell, Texaco e Ipiranga), embora possuam autorização da ANP para efetuar
importações e disponham de condições favorecidas pela rede de distribuição já instalada e
conhecimento da marca por parte dos consumidores teriam baixa inclinação a importar. A
ameaça de retaliação por parte da Petrobras, bem como as relações de longa data já
estabelecidas com a empresa restringem a adoção de estratégias mistas do tipo regional competição em alguns mercados regionais via importações e cooperação em outros mercados;
ou do tipo temporal – compra da Petrobras em períodos de preços abaixo do internacional e
importações em outros momentos.
Por outro lado, nos períodos de “controle” de preços, a Petrobras assume a
responsabilidade de suprimento do mercado doméstico de combustíveis. Dado que não conta
com capacidade de produção suficiente de abastecimento do mercado, é necessário efetuar,
ela própria, as importações. Nestas situações, o custo da oferta marginal é superior a receita
marginal obtida pela venda no mercado interno. A busca por compensação das perdas
incorridas explica porquê, nos períodos subseqüentes à contenção de preços, houve aumento
da volatilidade no mercado doméstico. A existência de barreiras permite que a empresa possa
praticar preços que lhe permitam recompor as perdas ocorridas no período de interferência se
com isso, estimular a entrada.
98
Conclui-se então, que o instrumento de amortecimento através da política de preços
da empresa dominante ao mesmo tempo em que se beneficia da posição dominante da
empresa, tende a reforçar esta posição, ao interferir no cálculo econômico dos agentes e no
risco político percebido pelos agentes na indústria de petróleo. Este instrumento discricionário
assume um caráter não-neutro frente a estrutura industrial, cujo efeito vai de encontro às
reformas institucionais com vistas à promoção da competição na oferta de derivados. No caso
do diesel e do GLP, pode ainda ter efeitos colaterais de ampliar os impactos da volatilidade
sobre os consumidores.
4.6 – Impactos Distributivos: características da cadeia de distribuição e
revenda
Conforme visto no capítulo 2, dois elementos têm papéis importantes e não
excludentes na redução da volatilidade de preços internacionais aos consumidores: as
características de competição ao longo da cadeia de distribuição e revenda e instrumentos de
amortecimento via arrecadação fiscal.
No tocante ao primeiro fator, o estudo do mercado americano de gasolina mostrou que
uma estrutura mais desconcentrada se constitui num elemento de redução das variações de
preços ao longo da cadeia. Em estruturas verticalmente integradas, como no caso australiano,
as assimetrias de posição entre grandes empresas e pequenas entrantes resultou no aumento da
volatilidade de preços ao consumidor. Por outro lado, em estruturas menos concorrenciais, os
distintos elos da cadeia tendem a apresentar padrão assimétrico de repasse de preços, através
do reajuste apenas face a aumentos de preços, o que foi percebido na Argentina. No caso
brasileiro, efetuou-se um exercício estatístico com o fim de identificar a presença de
comportamentos assimétricos no comportamento da cadeia de distribuição e revenda.
O objeto deste exercício foi o mercado de gasolina no estado de São Paulo. Analisouse o comportamento dos preços praticados nos três diferentes elos da cadeia: produtor,
distribuidor e revendedor, com base nos preços médios semanais divulgados pela ANP. Como
preço ao produtor no mercado paulista, adotou-se o preço médio do produtor da Região
Sudeste, uma vez que somente são divulgadas as médias regionais e do Brasil. O período de
análise foi o mesmo da análise anterior, entre a primeira semana de janeiro de 2002 e a última
de junho de 2003. A metodologia seguiu uma análise de partição, na qual são separados os
períodos em que se verificam aumentos no preço ao produtor e períodos em que se verificam
quedas de preços no nível do produtor [EIA (1999)]. Feita a divisão dos períodos, observa-se
o comportamento dos preços nos outros elos da cadeia. Para isso, calculou-se o coeficiente de
correlação entre os preços nos três segmentos da cadeia, dois a dois, para identificar as
99
relações existentes entre os preços nos distintos segmentos18. O resultado deste exercício é
apresentado na tabela 7.
Tabela 7
Resultado da análise de partição: coeficientes de correlação entre os preços nos diferentes elos
da cadeia de produção, distribuição e revenda de gasolina no estado de São Paulo
Produção/distribuição
Distribuição/Revenda
Produção/Revenda
Semanas em que o preço do produtor aumentou
0,9742
0,9852
0,9881
Semanas em que o preço do produtor caiu
0,9717
Fonte: Elaboração Própria
0,9934
0,9775
Os dados da tabela 7 apresentam a forte correlação entre os preços nos diversos
segmentos da cadeia, uma vez que todos os coeficientes estão bastante próximos da unidade.
Porém, convém reparar que existe uma distinção nos coeficientes em função do movimento
de preços ao produtor. Nas semanas em que se registraram aumentos de preços, a correlação
mais forte de preços se dá entre os preços ao produtor e o preço da revenda. Nas semanas em
que se verificaram quedas nos preços ao produtor, ao contrário, a correlação de preços mais
forte se dá entre os elos da distribuição e da revenda. Isso revela indícios de um
comportamento assimétrico da revenda de gasolina no mercado paulista: os preços na revenda
apresentam movimentos mais próximos dos preços ao produtor, quando este sobe, e preços
mais próximos aos preços ao distribuidor, quando ocorre queda de preços ao produtor.
Uma análise mais rigorosa do comportamento dos preços ao longo da cadeia deveria
contemplar outros elementos, tais como: o ritmo de repasse de preços ao longo da cadeia, o
papel da estrutura tributária e o papel do preço do álcool, que está incluído no preço da
gasolina da distribuição e revenda. Apesar destas considerações, para efeitos desta dissertação
e como exercício inicial para o caso brasileiro, estes resultados reforçam a percepção de que
em momentos de elevação de preços, os revendedores tendem a reajustar preços antes mesmo
que esta alta se reflita em elevação dos preços no nível da distribuição (e, portanto em seus
custos). Ao contrário, em períodos de redução de preços, a revenda aguarda até o momento
que este ajuste se verifique na distribuição, para em seguida repassa-los aos consumidores. A
18
O coeficiente de correlação serve para indicar a relação entre os dados de duas matrizes. A partir da relação
apresentada por este coeficiente não se pode tirar conclusões precisas sobre as relações de causalidade entre duas
variáveis, apenas que existe um movimento conjunto entre estes dois elementos. A equação para o coeficiente de
correlação é: ρxy = Cov (xy) / σx σy onde: -1 [ ρxy [ 1. Quanto mais próximo de 1 ou –1, maior a correlação,
sendo que quando ρxy = 1, indica que as variáveis têm perfeita relação e apresentam variações no mesmo sentido;
no caso em que : ρxy = -1, indica que as variáveis têm perfeita relação mais se movimentam em sentido
contrário.
100
análise do gráfico 12, que apresenta o comportamento dos preços no mercado paulista
contribui para reforçar estas conclusões.
Gráfico 12
Comportamento dos preços da gasolina no mercado paulista nos diferentes elos da cadeia.
Produtor
Distribuição
2,5
2,25
3
Revenda
2
2
1
1,75
1,5
1,25
1
77
73
69
65
61
57
53
49
45
41
37
33
29
25
21
17
9
13
0,5
5
1
0,75
0,25
0
Fonte: Elaboração Própria
No Gráfico 12, três momentos foram ressaltados. Os momentos 1 e 2 foram marcados
para exemplificar a forma como a distribuição e a revenda respondem de maneiras distintas a
elevações nos preços do produtor. Nos dois momentos a distribuição reajuste seus preços em
mais de um estágio, seguindo os aumentos ao produtor. A revenda, por seu turno, reajusta
seus preços em degraus, que se adiantam às respostas no segmento da distribuição. No
momento 3, em que ocorre queda de preços na produção, os preços na revenda acompanham
de maneira suave, à queda de preços na distribuição.
A partir deste exercício, ainda que restrito, pode-se inferir os potenciais efeitos
negativos de preços voláteis sobre a distribuição dos excedentes ao longo da cadeia. Ressaltase que esta análise foi específica para o mercado de gasolina em São Paulo. Caberia assim,
analisar o comportamento dos preços ao longo das cadeias de diesel e GLP, nos diferentes
mercados brasileiros. No tocante ao GLP, existem dois fatores que tendem ampliar o espaço
para assimetrias de preços: a alta concentração no segmento de distribuição de GLP, o alto
peso do bem no orçamento dos consumidores e o baixo poder de barganha dos mesmos (em
sua maioria de baixa renda).
Nesse sentido, políticas de reforço à competição nos diferentes segmentos da cadeia de
distribuição e revenda de gasolina, diesel e do GLP, são importantes e complementares ao
amortecimento de preços ao consumidor. Todavia, na presença de barreiras a entrada de
101
novos agentes, a estrutura industrial pode levar tempo a se alterar. Dessa maneira, a
implementação de um mecanismo fiscal de amortecimento de preços é fundamental para
reduzir distorções distributivas 19 nos mercados de combustíveis.
4.7 - Alternativas de políticas para amortecimento de preços internacionais
O amortecimento das variações de preços internacionais é um objetivo público
legítimo face aos impactos negativos sobre o bem estar dos consumidores. No caso brasileiro
e de países em desenvolvimento com regime de taxas de câmbio flutuantes, de um modo
geral, o problema não está restrito à volatilidade de preços no mercado internacional, mas
soma-se à variação do câmbio, o que potencializa os efeitos.
A partir das experiências internacionais, pode-se propor mecanismos adaptáveis à
realidade brasileira e compatíveis com os objetivos preconizados pelas reformas. Para tanto,
já existe um instrumento presente na estrutura de preços de combustíveis e revestido da
legalidade necessária para o fim desejado: a CIDE. Sua definição consta no próprio nome: a
CIDE é uma contribuição, não um imposto. Pelo Código Tributário Nacional, uma
contribuição seria um tipo de tributo específico, cuja arrecadação seria alocada a um fundo
pré-determinado, associado a um objetivo específico, como por exemplo, as contribuições
sindicais e sociais [Cechi e Dutra (1998)]. Por esse motivo, tendo em vista as destinações
previstas para os recursos (ver seção 4.2), é possível e desejável a utilização da CIDE como
mecanismo de amortecimento de preços de combustíveis.
Observadas as experiências internacionais, pode-se pensar em duas formas para
utilização do tributo. Na primeira, seria criado um fundo de estabilização de preços de
derivados nos molde chileno, complementado por uma regra de média móvel para o ajuste do
preço focal. As variações de preços internacionais fora da banda de oscilação seriam
compensadas através da tributação ou restituição dos valores às empresas em percentuais
definidos, com o fim de preservar os recursos do fundo. A experiência brasileira da contapetróleo poderia, inclusive, ser interpretada como uma experiência deste tipo. A desvantagem
desta opção está no risco fiscal associado à má definição do preço focal, cujas conseqüências
foram vistas nos casos chileno e brasileiro, com o acúmulo de saldos negativos na contapetróleo. No Chile, optou-se pela reformulação do instrumento com vistas a maior proteção da
situação fiscal. No Brasil, poder-se-ia adaptar o modelo chileno já reformulado.
19
O conceito de eficiência distributiva refere-se a apropriação dos excedentes gerados pelos agentes envolvidos:
produtor, distribuidor, revenda e consumidor. A análise indica que há uma maior parcela do excedente do
consumidor sendo apropriada pelo segmento da revenda pelo seu comportamento assimétrico.
102
A segunda opção, vista como mais vantajosa, seria a definição de uma fórmula,
inspirada nas experiências francesa e boliviana, através da qual a CIDE teria sua alíquota
variando em função de variações nos preços internacionais. Seria uma regra de gatilho
aplicada ao imposto sobre os combustíveis. No caso francês, de fato, a taxa excedente (excise
tax) varia de modo a compensar o aumento na arrecadação fiscal a título de imposto sobre
valor agregado, uma vez que, assim como no Brasil, o imposto sobre valor agregado incide
sobre o preço da refinaria, já adicionado da TIPP. Quando o preço na refinaria aumenta, como
o IVA é um imposto ad valorem, o montante de arrecadação também cresce. Com o fim de
evitar este aumento, toda a vez que o preço internacional aumenta em mais de 10%, a TIPP,
se reduz e mantém o preço fixo.
É verdade que a aplicação à risca desta regra seria bastante complicada no caso
brasileiro, uma vez que o ICMS (análogo ao valor agregado) é um tributo de competência
estadual, enquanto a Cide é arrecada pela Federação. No caso boliviano, no qual, ambos são
arrecadados no nível federal, o imposto variava de modo a deixar fixos os preços da gasolina
e do diesel. Acredita-se que a fixação (congelamento) de preços não deve ser o objetivo de
política, pois esta deve permitir oscilações necessárias a adaptação das decisões na economia.
Dessa forma, haveria que se encontrar uma situação intermediária, através da construção de
uma fórmula que ativasse variações na CIDE, como forma de amortecer as variações
internacionais. Ao proteger a economia de grandes choques, mas permitir pequenas oscilações
de preços domésticos, esta regra seria neutra do ponto de vista da estrutura industrial, uma vez
que garantiria transparência e horizontalidade à política de preços.
Do ponto de vista fiscal, pode-se alegar que tal regra poderia comprometer o nível de
arrecadação, uma vez que esta passa a depender das variações dos preços internacionais.
Porém, conforme visto anteriormente, contribuições não devem ser a base de arrecadação
fiscal, pois se prestam, por definição, a objetivos específicos. Evidentemente existe um
problema a resolver, pois a Constituição Brasileira determina que todos os gastos estejam
previstos em Lei Orçamentária, mesmos os vinculados à arrecadação de contribuições. Como
solução, poder-se ia estipular em lei, que os recursos destinados aos dois outros fins previstos
para a CIDE – meio ambiente e infra-estrutura – sejam excedentes fiscais gerados no ano
anterior com a contribuição. Esse seria um modo de não comprometer a utilização da CIDE
ao objetivo básico de amortecimento da volatilidade internacional.
As considerações finais deste capítulo são deixadas a conclusão geral do trabalho, a
seguir.
103
Conclusões
Até os anos 90, a condução estratégica da Petrobrás principalmente com relação às
dimensões preços de derivados, política de compras de bens e serviços e desenvolvimento
tecnológico, era determinada num ambiente no qual os objetivos setoriais estavam em
consonância com os objetivos macroeconômicos. A conformação da indústria de petróleo
nacional em um regime de monopólio estatal viabilizava esta coerência de ações. Esta, por
sua vez, promoveu todo o desenvolvimento da indústria de petróleo e segmentos relacionados,
como a indústria parapetrolífera e a petroquímica. Este modelo, no entanto, apresentava sinais
de esgotamento da capacidade de investimento pública e ineficiências. Em particular no ponto
abordado por esta dissertação, o sistema de preços vigentes no início da década dos 90, era o
de controle em todos os segmentos e a presença de subsídios cruzados.
As reformas institucionais realizadas na indústria de petróleo - cujo marco foi
flexibilização do regime de monopólio - visavam a implantação de um regime industrial que
promovesse os investimentos necessários ao seu contínuo desenvolvimento e a eliminação das
ineficiências via atração de novas empresas e aumento da competição nos diversos segmentos.
No downstream, a introdução de pressões competitivas podem ocorrer de duas formas: via
importações e via produção local de outros agentes, a qual pode ser pela construção de uma
nova refinaria, produção em Centrais Petroquímicas ou formulação. Mediante estes objetivos,
a liberalização dos preços dos combustíveis – processo gradual de curso anterior – tornou-se
condição sine qua non para a completa abertura do setor.
Apesar destas transformações, o controle estatal da Petrobras é um dos itens definidos
pela Lei 9478/97 e tem sua importância baseada em fatores estratégicos, principalmente
relacionados a apropriação nacional dos frutos do desenvolvimento tecnológico acumulado
pela empresa em toda a sua trajetória. Pela posição dominante da empresa na oferta de
derivados e pela sua atuação pregressa, a interferência política na estratégia da empresa é
bastante tentadora do ponto de vista do controlador. Todavia, o espaço para utilização das
ações da empresa em função de objetivos políticos reduziu-se face as transformações
ocorridas na indústria de petróleo nacional. No tocante aos preços de derivados a interferência
política nos preços praticados pela empresa tem impactos industriais que vão de encontro aos
objetivos preconizados pelas reformas instituídas pela mesma lei.
Conforme apresentado no decorrer desta dissertação, pelo fato de existir um mercado
internacional organizado para as transações de petróleo e derivados, os preços definidos no
mercado internacional se tornam a referência aos preços praticados no mercado doméstico.
Por um lado, o custo da oferta de uma possível entrante inclui o custo de aquisição dos
104
combustíveis neste mercado, por outro, esses preços também servem como parâmetro ao
cálculo do custo de oportunidade da produção e venda no mercado interno. Características
técnico-econômicas e geopolíticas específicas da indústria de petróleo e derivados levam ao
comportamento volátil dos preços, mais notadamente a partir da década de 80. Ademais,
instrumentos desenvolvidos com o fim de redução de riscos (transações no mercado futuro e
manutenção de estoques) podem inclusive reforçar o potencial de volatilidade de preços.
Embora haja grande correlação de preços de petróleo e derivados, condicionantes específicos
dos segmentos de refino e distribuição, bem como características dos mercados locais
contribuem para ampliar ou amortecer as variações de preços ocorridas a jusante da cadeia.
Em especial, ressaltou-se o papel de estruturas concorrenciais no amortecimento de variações
ao consumidor, a partir do exemplo americano.
A volatilidade de preços exerce efeitos negativos sobre a alocação de recursos no setor
(nível de investimento, estoques e produção) e sobre o bem-estar do consumidor, que são
ampliados pelas imperfeições no mercado de proteção ao risco e na presença de estruturas
pouco concorrenciais na comercialização. Em função destes efeitos, a ação governamental no
intuito de proteger os preços domésticos das variações de preços de derivados no mercado
internacional, são políticas legítimas que podem contribuir para a melhoria do bem estar de
seus cidadãos, bem como evitar impactos em nível macroeconômico. As ações políticas com
este fim devem ser pautadas por princípios básicos de neutralidade econômica, promoção do
bem-estar e de preservação das contas públicas, bem como se constituir em um mecanismo
complementar às estratégias privadas de proteção e adaptação ao risco. Sua relevância é ainda
maior na presença de estruturas de oferta (produção e comercialização) pouco competitivas,
uma vez que estas não são capazes de cumprir o papel de amortecimento e, ao contrário,
podem ainda beneficiar-se da volatilidade, gerando distorções distributivas.
O amplo panorama das experiências internacionais serviu para exemplificar a
implementação destes instrumentos em países desenvolvidos e em desenvolvimento. Nos
países desenvolvidos, embora menos disseminados, pôde-se verificar exemplos de
intervenção pública, ou ao menos o debate acerca de sua necessidade. Isto se evidenciou tanto
em países de inclinação mais liberal como os EUA, quanto em países saídos de reformas
liberalizantes, como a França, cuja experiência pode ser um referencial ao caso brasileiro,
pelas vantagens do instrumento implementado. Nos países em desenvolvimento, a
necessidade de mecanismos deste tipo, se combina às maiores dificuldades fiscais , o que
reforça a preocupação com este princípio. Nesse sentido, a experiência chilena mostra os
riscos advindos, não da implementação de mecanismos de amortecimento em si, mas da
105
dificuldade em construir mecanismos que não onerem as contas públicas. No caso chileno, a
reforma do mecanismo visou a preservação dos recursos.
A análise do comportamento dos preços dos principais derivados no Brasil - gasolina,
diesel e GLP - revelou a interferência de fatores extra-econômicos na definição dos preços da
Petrobras. Esta análise se baseou no arcabouço teórico construído no primeiro capítulo e
mostrou que esta intervenção reforça as barreiras a entrada no mercado de combustíveis. Ao
se considerar a possibilidade de entrada via importações, a barreira rela tiva à escala seria
amenizada, mas, o restrito acesso à infra-estrutura controlada pela empresa se mostra um
grande obstáculo à entrada por esta via. Os preços dos combustíveis podem permanecer
durante semanas abaixo da paridade de exportação e depois ser compensado por períodos
acima da paridade de importação, sem que isto estimule comportamento de arbitragem em
grande escala. Ou seja, a intervenção política nos preços só é possível na escala em que ocorre
pela presença de barreiras no mercado nacional.
Este instrumento de política discricionária, por seu turno, tende a ratificar a estrutura
industrial, assumindo um caráter não- neutro. No mercado de gasolina, as condições
econômicas desfavoráveis à entrada de novos ofertantes são reforçadas pelos preços
praticados no período, que restringem a possibilidade de entrada em nichos de mercado
específicos. No caso do diesel e do GLP, do ponto de vista de uma empresa sem capacidade
suficiente para abastecimento total do mercado, a estratégia ótima seria a de acomodação de
entrantes até o ponto em que isto não implicasse em redução do nível de produção. Entretanto,
como a efetivação da entrada não é imediata, mas decorre um tempo entre a tomada de
decisão e a sua efetivação, intervenções políticas imprevistas nos preços da dominante
introduzem mais um nível de risco a ser considerado pelos agentes, que passam então, a
demandar um maior “prêmio” para efetivar as transações. Além disso, dado o papel da
Petrobras na oferta de combustíveis, e suas relações de longa data como fornecedora das
grandes distribuidoras, a possibilidade de retaliação por parte da dominante desestimula
qualquer comportamento neste sentido por parte destas empresas.
Do ponto de vista da volatilidade do mercado doméstico, o uso deste instrumento pode
inclusive ampliá- la. Em especial nos mercados de diesel e GLP, nos períodos em que os
preços domésticos permanecem abaixo da paridade de importação, dada a insuficiente
capacidade produtiva, a própria empresa assume a responsabilidade pelo abastecimento do
mercado via importações. Como a receita marginal obtida é inferior ao custo marginal da
oferta, a empresa busca compensar as perdas incorridas no período posterior. Esta
recomposição de preços pode implicar em repasses abruptos que aumentam a volatilidade de
preços no mercado doméstico.
106
Tendo em vista o exposto, duas alternativas de políticas não excludentes se
apresentam ao governo: reforço da competição nos segmentos a montante da cadeia e
instrumento fiscal de amortecimento de preços. No tocante ao primeiro elemento, mostrou-se,
através de um exercício preliminar aplicado ao mercado paulista de gasolina, que o segmento
de revenda apresenta um comportamento assimétrico ao adiantar aumentos de preços e
retardar repasses de quedas nos preços. Este seria um indicativo de que os elos a montante
podem contribuir para aumentar a ineficiência distributiva no mercado brasileiro. Este assunto
específico merece análises mais detalhadas e aplicadas a outros mercados, particularmente o
de GLP, no qual se combinam estrutura concentrada, elevado peso do bem no orçamento do
consumidor e baixo poder de barganha do mesmo.
Visto que a estrutura industrial demora um tempo para se alterar face às barreiras à
entrada presentes nos segmentos a montante da cadeia (distribuição e revenda), a
implementação de políticas fiscais com fim de amortecimento de preços é fundamental para a
melhoria de bem-estar. Assim, observadas as experiências internacionais, pode-se pensar em
duas formas para utilização da CIDE, tributo presente na estrutura de preços de combustíveis
no Brasil revestido da legalidade necessária para o fim desejado. Na primeira, seria criado um
fundo de estabilização de preços de derivados nos molde chileno, complementado por uma
regra de média móvel para o ajuste do preço focal. As variações de preços internacionais fora
da banda de oscilação seriam compensadas através da tributação ou restituição dos valores às
empresas em percentuais definidos com o fim de preservar os recursos do fundo. A
experiência brasileira da conta-petróleo poderia, inclusive, ser interpretada como uma
experiência deste tipo. A desvantagem desta opção está no risco fiscal associado a má
definição do preço focal, cujas conseqüências foram vistas nos casos chileno e brasileiro
(acúmulo de saldos negativos na conta-petróleo). No Chile, optou-se pela reformulação do
instrumento com vistas a maior proteção da situação fiscal. No Brasil, poder-se-ia adaptar o
modelo chileno já reformulado.
A segunda opção, vista como mais vantajosa, seria a definição de uma fórmula,
inspirada nas experiências francesa e boliviana, através da qual, a CIDE teria sua alíquota
variando em função de variações nos preços internacionais. Seria uma regra de gatilho
aplicada ao imposto sobre os combustíveis. No caso francês, a taxa excedente (excise tax)
varia de modo a compensar o aumento na arrecadação fiscal a título de imposto sobre valor
agregado, uma vez que, assim como no Brasil, o imposto sobre valor agregado incide sobre o
preço da refinaria, já adicionado da TIPP. Quando o preço na refinaria aumenta, como o IVA
é um imposto ad valorem, o montante de arrecadação também cresce. Com o fim de evitar
107
este aumento, toda a vez que o preço internacional aumenta em mais de 10%, a TIPP, se
reduz e mantém o preço fixo.
A aplicação à risca desta regra seria bastante complicada no caso brasileiro, pelo fato
de ser o ICMS (análogo ao valor agregado) de competência estadual, enquanto a CIDE é
arrecada pela Federação. No caso boliviano, o imposto variava de modo a deixar fixos os
preços da gasolina e do diesel. Acredita-se que a fixação (congelamento) de preços não deve
ser o objetivo de política, pois esta deve permitir oscilações necessárias a adaptação das
decisões na economia. Dessa forma, haveria que se encontrar uma situação intermediária,
através da construção de uma fórmula que ativasse variações na CIDE, como forma de
amortecer as variações internacionais. Ao proteger a economia de grandes choques, mas
permitir pequenas oscilações de preços domésticos, esta regra seria neutra do ponto de vista
da estrutura industrial, uma vez que garantiria transparência e horizontalidade à política de
preços.
Embora estas alternativas de políticas sejam desejáveis e tenham respaldo instrumental
na CIDE e na experiência internacional, a situação das contas públicas nacionais é outro sério
obstáculo a sua implementação. Do ponto de vista fiscal, tal regra poderia comprometer o
nível de arrecadação, uma vez que esta passa a depender das variações dos preços
internacionais. Strito Sensus, contribuições não devem ser a base de arrecadação fiscal, pois
se prestam, por definição, a objetivos específicos. Além disso, conforme evidenciado pelo
caso boliviano, dependendo da regra adotada, o mecanismo pode inclusive contribuir para o
incremento da arrecadação fiscal. Além disso, cabe ressaltar que os recursos arrecadados com
a CIDE têm duas outras destinações previstas em lei, além do pagamento de subsídios aos
preços: meio ambiente e infra-estrutura. Existe um problema a resolver, pois a Constituição
Brasileira determina que todos os gastos estejam previstos em Lei Orçamentária, mesmos os
vinculados a arrecadação de contribuições. Como solução, poder-se ia estipular em lei, que os
recursos destinados aos dois outros fins sejam excedentes fiscais gerados no ano anterior. Esta
definição serviria para não comprometer o objetivo básico de amortecimento da volatilidade
internacional.
Pode-se alegar que a interferência política nos preços praticados pela empresa é fruto
do período particular tomado para análise: os primeiros semestres de abertura. Após um longo
período de controle de preços, seria utópico esperar que os preços se comportassem
estritamente conforme as forças do mercado internacional. Adiciona-se a isso, o fato do
primeiro ano de abertura ser coincidente com um período de grande incerteza
macroeconômica. Estas alegações são bastantes pertinentes. No entanto, a análise realizada
serve a exemplificar os dilemas entre objetivos macroeconômicos e setoriais que permeiam a
108
indústria de petróleo desde a implementação da reforma institucional e revelam ainda
elementos faltantes à finalização de um novo regime da indústria. No caso estudado, fica
patente a ausência de regras claras de preços na indústria de petróleo. Dada a presença de uma
empresa dominante de controle estatal, tais regras permitiriam a entrada de novas opções de
oferta de combustíveis, bem como a proteção dos preços domésticos da volatilidade dos
preços de petróleo e derivados no mercado internacional, a qual, no caso brasileiro ainda é
adicionada do fator cambial. Na ausência destas regras, devida a situação fiscal do Estado
brasileiro, a “tentação” pelo caminho mais fácil da interferência nos preços da empresa tende
a se tornar a regra.
109
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