O planejamento de grandes projetos de investimento :
a experiência brasileira
Ricardo Bielschowsky
Curso SPI/ ILPES/CEPAL
Brasilia, Maio de 2006
1
Organização da Exposição
•
Introdução : Dez causas para o baixo investimento
atual no Brasil;
•
Primeira parte : histórico, e contexto atual
–
–
•
Breve histórico do planejamento governamental
dos investimentos no Brasil;
O PPA 2004-2007, a estratégia de consumo de
massa e o problema do investimento
Segunda parte : Políticas de apoio governamental à
realização de grandes projetos de investimento
(ênfase em setores geradores de divisas)
2
Dez causas para o baixo
investimento no Brasil
1. Relativamente a 1950-1980 propensão a investir
foi enfraquecida nos setores de bens transáveis
por liberalização comercial: as taxas de
rentabilidade tornaram-se muito menores e os
riscos e as incertezas muito maiores;
2. Com a privatização, o investimento privado de
empresas que antes eram estatais passou a ser
ditado por regras de rentabilidade e riscos bem
mais severas do que no passado (1950-1980)
3
Dez causas para o baixo
investimento no Brasil
3. Baixo crescimento recente, alguma
capacidade ociosa;
4. Últimos 25 anos contaminam
negativamente decisão de investir hoje;
5. Ceticismo empresarial quanto a
sustentação do crescimento ( cautela
macro do governo, valorização cambial,
etc);
4
Dez causas para o baixo
investimento no Brasil
6. O acesso a recursos de longo prazo para investir
em capital fixo é limitado e envolve altos custos
financeiros ; custo de oportunidade é alto
(rentabilidade e liquidez no mercado financeiro);
7. As taxas de juros para capital de giro são
absurdamente elevadas (expandir requer mais
capital de giro);
5
Dez causas para o baixo
investimento no Brasil
8. O investimento público e privado em infraestrutura está muito baixo, devido à cautela
fiscal do governo, e às dificuldades em atrair
capital privado e em operacionalizar parcerias
público-privadas;
9. O fato de que o investimento em infra-estrutura
tem sido muito baixo reduz o investimento
privado em geral, porque não se criam
externalidades incentivadoras do investimento
privado e outros estímulos cruzados;
6
Décima causa (tema da segunda
parte da exposição)
•
Há pouca articulação entre governo e
agentes investidores, e isto é responsável
pela perda de importantes oportunidades
de ampliação dos investimentos em uma
serie de setores, além de perda de
eficiencia nos investimentos
7
Primeira parte
•
Breve histórico do planejamento governamental
dos investimentos no Brasil
•
O PPA 2004-2007 e o modelo de consumo de
massa
8
A era desenvolvimentista : primeira fase
(1930-1964)
• Primeiros passos (1930-1950) - Diagnosticos (
Missao Cooke, relatorio Abbink), Plano Salte
• A questão do reaparelhamento econômico, e as
criações institucionais de Vargas (1950-1964)
• O Plano de Metas : 1956-1961
• Plano Trienal : ênfase na estabilidade e nas
reformas de base
9
A era desenvolvimentista : segunda fase
(1964-1980)
• PAEG (1964): gradualismo, profissão de “fé” no
planejamento, introdução às reformas;
•
Decenal (1966): perspectiva de médio/longo prazos, expansão
por S.I e promoção de X, ênfase nos investimentos
governamentais, menção a seus “linkages” (efeitos de
encadeamento)
•
PED (1967): Aceleração do crescimento por blocos de
investimentos em setores prioritários, proteção ao capital
nacional e auto-suficiência em termos de poupança
10
A era desenvolvimentista : segunda fase
(1964-1980)
•
Metas e Bases (1970): agenda de investimentos em infraestrutura, setores industriais prioritários e agricultura,
novo destaque para desenvolvimento de C&T
• PND I (1972): plano de aceleração do crescimento, “modelo
econômico de mercado” : aquele em que destaca-se “a
influencia crescente do Governo na gestão do sistema
econômico, com expansão de seus investimentos e da
capacidade de regulamentar”
• PND II (1974): novidades são ousadia na continuidade do
crescimento acelerado (em meio à crise externa), e
deslocamento de investimentos de transportes a energia (e
bens intermediários)
11
Planejamento setorial da expansão da infra-estrutura e
mineração (estatais e governo, extra-planos de governo)
•
Hierarquia tentativa, em termos de preservação de
capacidade de planejamento depois da era desenvolvimetista
1.
2.
3.
4.
5.
Petróleo;
Energia elétrica;
Mineração;
Telecomunicações;
Transportes
12
A era da instabilidade macroeconômica
inibidora : 1980-2006
• Anos 1980 :
– Timidez do PND III (1980, proposta de sobrevivencia à crise),
– 1983-1988 : Tentativas de recuperação do planejamento de
investimentos :
CPPG (Consolidação Plurianual de Programas de governo, 1983
1986),
PND I da Nova Republica e Programa de Ação Governamental;
– Constituinte de 1988 e em seguida tres leis : De Diretrizes
Orçamentárias, do Orçamento Anual e do Plano Plurianual.
13
A era da instabilidade macroeconômica
inibidora : 1980-2006
• Anos 1990 :Os planos plurianuais
– 1992-1995 : Cumprimento de obrigação formal
– 1996-1999 : Brasil em Ação (e posterior carteira de 41 projetos
prioritários)
– 2000-2003 : O Avança Brasil e os eixos de integração
– 2004-2007 : O modelo de consumo de massa
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O PPA 2004-2007 e o modelo de consumo
de massa
Os candidatos a paradigma novo-desenvolvimentista;
• Eixos de integração
• Politica industrial e tecnológica, sociedade da informação, etc
• Consumo de massa
Antecedentes conceituais do projeto (Furtado, Conceição-Serra,
trabalhos empíricos, Castro, PT, campanha de 2002)
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O Círculo Virtuoso na Lógica do
Consumo de Massa
Aumento de
Rendimentos
das Famílias
Trabalhadoras
Ampliação
do Consumo
Popular
Aumento
de
Produtividade
Investimentos
Produtivos
16
Investimentos Produtivos e o Círculo Virtuoso
no Consumo de Massa
Aumento de
Rendimentos
das Famílias
Trabalhadoras
Ampliação
do Consumo
Popular
Aumento
de
Produtividade
Investimentos
Produtivos
?
?
17
Segunda parte
A questão da articulação de grandes programas e
projetos de investimento (ênfase em setores
geradores de divisas)
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Pesquisa CEPAL/IPEA, coordenada por Cézar Maoel de
Medeiros
Objetivos : Oferecer subsídios ao governo para ações junto a
grandes grupos visando expandir e acelerar investimentos capazes
de aumentar o volume e o valor adicionado da produção em bens
transáveis.
Abrangência: entrevistas com altos dirigentes de 20 grupos, que
reúnem 53 empresas, distribuídas em 16 setores.
Composição do relatório de pesquisa
• Primeira parte : Coordenação de investimentos por setores
• Segunda parte : Inovações institucionais (não tratada nesta
19
aula)
SUBSÍDIOS À COORDENAÇAO DE
INVESTIMENTOS, POR SETORES
Mineração
Reflorestamento
Siderurgia
Petróleo
Petroquímica
Construção Naval
Industria Aeroespacial
Exportação de serviços de engenharia
Outros setores
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MINERAÇÃO – FERROSOS E NÃO-FERROSOS
Coordenação para ampliação do acesso à riqueza mineral no
Brasil para fins econômicos (inexistencia de mapeamento
geológico, problemas com licenças ambientais, legislaçao
inadequada)
• Formação de uma empresa de venture- capital associada a
empresas de mineração;
• Mapeamento e articulação de investimentos público-privados em
energia e logística;
• Fomento à indústria de construção naval.
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Reflorestamento
Extensionismo agrícola em pequenas propriedades nas áreas
produtoras de madeira tradicionais e vizinhas no Sul e Sudeste (
para aumento de produtividade e adição de valor na cadeia
produtiva)
Inclusão de áreas de plantio em pequenas propriedades e na região
Sul-sudeste, com extensionismo;
Atração de grandes investimentos florestais em áreas de fronteira
(planejamento territorial);
Estímulos ao uso intensivo de carvão vegetal na siderurgia e em
outros setores em que o Brasil pode aumentar suas vantagens
22
competitivas;
Siderurgia
Articular BNDES, CVRD e Previ e demais fundos de pensão para
garantir que os projetos de investimento em aços planos permitam
futuros avanços para além da etapa de semi-acabados;
Criar um Fundo de Investimento para alocar capital de risco em
projetos e empresas siderúrgicas;
Coordenar os agentes do setor para a eventual criação de um grande
grupo nacional;
Coordenar a posição de acionistas brasileiros nas negociações da
nova holding que deverá ser criada pela Arcelor, com vistas a
afirmar uma estratégia para a siderurgia brasileira que maximize a
adição de valor e a melhoria da inserção internacional do Brasil,23 em
aços planos comuns e especiais;
Petróleo
Coordenar o Programa Pronimp, da Petrobrás, com o eventual
interesse da CVRD e de outros parceiros por compra de
embarcações, de modo a aumentar a atratividade ao país a uma ou
mais grandes empresas mundiais de construção naval;
Criar uma trading, por meio de parceria entre a Petrobrás e outros
agentes;
Criar venture-capital para aproveitar pesquisas do CEMPES;
Tornar a Petrobrás um agente impulsionador da petroquímica;
(Novidade fundamental, pos- relatorio: Novo programa do
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alcool)
Petroquìmica
Levar a Petrobrás a assumir um protagonismo que o próprio setor
privado espera dela, devido a seu porte financeiro, seu acesso à
nafta, e seu acesso aos mercados externos;
Enfatizar a utilização do petróleo da Bacia de Campos para fins
petroquímicos;
Potencializar a capacidade de P&D em petroquímica da Petrobrás e
dos dois principais grupos privados atuantes no setor;
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Construção Naval
Ampliar a coordenação da demanda potencial por embarcações,
incorporando à demanda Petrobrás aquela oriunda de outros
agentes, como a CVRD e a marinha;
Atrair ao país grandes estaleiros estrangeiros, com base nessa
demanda, inclusive em forma de parcerias com estaleiros nacionais;
26
Industria aeroespacial
Transformar em questão nacional o problema do financiamento à
exportação de aeronaves da Embraer, complementando o trabalho
do BNDES por meio de maiores aportes do tesouro aos fundos de
equalização e de garantia;
Abrir linha de crédito de longo prazo para o investimento em
P&D&E para projetos de novas famílias de aviões
Ampliar o direcionamento da demanda da FAB á EMBRAER;
Fortalecer o programa de expansão da indústria aeroespacial
brasileira (PEIAB), com critérios que permitam conjugar
substituição de importações com os rigores técnicos e econômicos
da seleção de insumos para aviões;
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Exportação de serviços de engenharia:
Adotar o project finance nos critérios de garantia do BNDES;
Flexibilizar as exigências pelo BNDES de coeficientes de
exportação de bens associados às financiadas;
Elevar alçadas do Banco do Brasil para compatibilizar prazos das
cartas de intenção;
Conceder financiamento PROEX para empresas de grande porte nos
casos em que o importador seja o setor público;
Criar uma trading, em associação com outros parceiros como a
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Petrobrás e a CVRD;
Outros setores
Logística :
•
•
•
•
planejar novas rodovias de acordo com requisitos de transporte
de carga,
coordenar interesses do setor privado em participar de PPPs,
chamar a atenção dos Fundos de Pensão para as potencialidades
das Plataformas Logísticas Integradas (portos secos e atividades
conexas);
extrair do planejamento em ferrovias as indicações para os
requisitos de ampliação da oferta de vagões, locomotivas e
contêineres;
Automóveis, máquinas seriadas, telefonia, alimentos, texteis,
fertilizantes : resultados da pesuisa foram menos precisos ou
menos relevantes.
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INOVAÇOES INSTITUCIONAIS
Criação da BRPAR – Empresa Nacional de Ativos
Flexibilizaçao seletiva de depósitos compulsórios
Linhas de crédito com garantias reais e seguros especiais
Criação de fundos de investimento de longo prazo
Revisão de incentivos tributários a lançamento de títulos
Criaçao de empresas de venture capital
Criaçao de trading
Apoio à Plataformas Logísticas Integradas
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O PPA e o planejamento dos grandes investimentos
1) Elaboração :
Fragilidade do planejamento em logística
Falta de conhecimento governamental sobre expansão a médio/longo prazo de
setores intensivos em capital (agenciados por grandes grupos e/ou empresas)
Falta de articulação intra-governo federal entre MPOG, outros ministérios e
empresas estatais
2) Execução
Inexistência de instrumentos no PPA de geração de articulações entre agentes, de
instrumentos de geração de atratividade a investimentos, etc
3) Avaliação e monitoramento:
Falta de estímulos aos gerentes do PPA para apontar falhas de coordenação e
insuficiências de instrumentos de intervenção, inexistencia de coordenação
31 desse
tipo de trabalho