mapaus
master in programmazione di ambienti urbani sostenibili
Università degli Studi di Ferrara (Italia)
Pontifícia Universidade Católica do Paraná (Brasil)
Università Cattolica di Cordoba (Argentina)
Università Tecnica Federico Santa Maria di Valparaiso (Chile)
Universidad de la República (Uruguay)
anno accademico 2007-2008
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E
ORDENAMENTO URBANO
Um estudo sobre os instrumentos para o desenvolvimento local
sustentável no Brasil
Maria Fernanda Incote
Curitiba, 17 de novembro de 2008.
1
mapaus
master in programmazione di ambienti urbani sostenibili
Università degli Studi di Ferrara (Italia)
Pontifícia Universidade Católica do Paraná (Brasil)
Università Cattolica di Cordoba (Argentina)
Università Tecnica Federico Santa Maria di Valparaiso (Chile)
Universidad de la República (Uruguay)
anno accademico 2007-2008
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E
ORDENAMENTO URBANO
Um estudo sobre os instrumentos para o desenvolvimento local
sustentável no Brasil
Maria Fernanda Incote
Curitiba, 17 de novembro de 2008.
1
"Dice (il Gran Kan): - Tutto è inutile, se l’ultimo
approdo non può essere che la città infernale, ed è là
in fondo che, in una spirale sempre più stretta, ci
risucchia la corrente.
E Polo: - L’inferno dei viventi non è qualcosa che
sarà; se ce n’è uno, è quello che è già qui, l’inferno
che abitiamo tutti i giorni, che formiamo stando
insieme. Due modi ci sono per non soffrirne. Il primo
riesce facile a molti: accettare l’inferno e diventarne
parte fino al punto di non vederlo più. Il secondo è
rischioso ed esige attenzione e apprendimento
continui: cercare e saper riconoscere chi e che
cosa, in mezzo all’inferno, non è inferno, e farlo
durare, dargli spazio."
“Le Cittá Invisibile”, Italo Calvino.
2
“Disse (o Gran Kan): - É tudo inútil, se o último porto
só pode ser a cidade infernal, que está lá no fundo e
que nos suga num vórtice cada vez mais estreito.
E Polo: - O inferno dos vivos não é algo que será; se
existe, é aquele que já está aqui, o inferno no qual
vivemos todos os dias, que formamos estando juntos.
Existem duas maneiras de não sofrer. A primeira é
fácil para a maioria das pessoas: aceitar o inferno e
tornar-se parte deste até o ponto de deixar de
percebê-lo. A segunda é arriscada e exige atenção e
aprendizagem contínuas: tentar saber reconhecer
quem e o que, no meio do inferno, não é inferno, e
preservá-lo, e abrir espaço.
“As Cidades Invisíveis”, Italo Calvino.
3
SUMÁRIO
RESUMO ..................................................................................................................................... 1
ABSTRACT ................................................................................................................................. 2
JUSTIFICATIVA ........................................................................................................................... 3
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................. 4
1. Desenvolvimento sustentável .............................................................................................. 5
1.1. O surgimento da idéia de desenvolvimento sustentável ............................................... 5
1.2. As dimensões do desenvolvimento sustentável ........................................................... 7
1.3. O dinamismo do conceito de desenvolvimento sustentável ....................................... 11
2. Desenvolvimento sustentável e ordenamento territorial .................................................... 12
2.1. A questão da sustentabilidade nas diversas escalas de ordenamento territorial ....... 12
2.2. Desenvolvimento local sustentável ............................................................................. 15
2.3. Instrumentos para a concretização do desenvolvimento local sustentável ................ 18
3. Desenvolvimento sustentável nos ambientes urbanos atuais ............................................ 20
3.1. Desenvolvimento urbano sustentável ......................................................................... 20
3.2. As questões da sustentabilidade urbana no Brasil ..................................................... 21
3.3. A importância da esfera municipal para o desenvolvimento sustentável no Brasil .... 24
4. Instrumentos legais para o desenvolvimento urbano no Brasil ......................................... 27
4.1. Constituição Federal de 1988 ...................................................................................... 27
4.2. Estatuto da Cidade ...................................................................................................... 28
4.3. Plano Diretor ............................................................................................................... 33
4.4. Limitações do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores .......................................... 35
CONCLUSÃO ............................................................................................................................ 38
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANEXOS
4
Resumo
Este trabalho tem como objetivo abordar as questões do desenvolvimento sustentável no que tange o
planejamento urbano, com uma análise dos instrumentos legais criados no Brasil nas duas últimas
décadas.
Inicialmente é apresentado um breve histórico sobre a origem do conceito de desenvolvimento
sustentável e sua definição de acordo com alguns autores. Essa questão é aprofundada com a
análise da interação entre as dimensões do desenvolvimento sustentável, situando os parâmetros
sociais, ambientais, geográficos, culturais e econômicos pelos quais a sociedade pode buscar o
equilíbrio sustentável.
Após a apresentação do conceito é realizada uma abordagem mais específica sobre a questão do
desenvolvimento dentro do ordenamento territorial. Brevemente são elencadas as principais escalas
territoriais como uma introdução à exposição sobre o desenvolvimento local sustentável.
Em seguida, é colocado o tema sobre o desenvolvimento urbano e como ele pode ser planejado de
maneira sustentável. Relacionada a isto, é apresentada uma sucinta análise sobre a situação geral
das cidades brasileiras, evidenciando os principais problemas enfrentados atualmente no país.
Por fim, são descritos os principais instrumentos existentes na legislação brasileira que podem ser
utilizados para o desenvolvimento urbano com um enfoque na sustentabilidade. É apresentada a
abordagem dada à política urbana presente na Constituição Federal de 1988 e seus avanços
posteriores com o Estatuto da Cidade. É também colocada a autonomia dos municípios brasileiros
para a elaboração de seus Planos Diretores com a possibilidade de inserção de diversos
instrumentos para o otimização do ordenamento territorial urbano.
Como conclusão do trabalho, são avaliados os instrumentos legais existentes no Brasil em relação ao
desenvolvimento local sustentável, destacando os potenciais para o planejamento urbano e
estratégico dos municípios brasileiros.
1
Abstract
Il presente documento ha lo scopo di affrontare le questioni dello sviluppo sostenibile in materia di
pianificazione urbana, con un'analisi degli strumenti giuridici creati in Brasile negli ultimi due decenni.
Inizialmente, presenta una breve storia sull' origine del concetto di sviluppo sostenibile e la sua
definizione secondo alcuni autori. La questione è approfondita con l'analisi e con la verifica
dell'interazione tra le dimensioni dello sviluppo sostenibile, ponendo i parametri sociali, ambientali,
geografici, culturali ed economici attraverso i quali la società può cercare un equilibrio sostenibile.
Dopo la presentazione del concetto, è realizzato un approccio più specifico, relativo alla questione
dello sviluppo all'interno dell’ordinamento territoriale. Velocemente sono elencate le principali scale
territoriali come introduzione all’esposizione del tema dello sviluppo locale sostenibile.
Quindi, è posto il problema dello sviluppo urbano e di come può essere pianificato in modo
sostenibile. Collegato a questo, è presentata una breve analisi della situazione generale delle città
brasiliane, evidenziando i principali problemi attualmente affrontati nel paese.
Inoltre, sono descritti i principali strumenti presenti nella legislazione brasiliana che possono essere
utilizzati per lo sviluppo urbano, con particolare attenzione alla sostenibilità. È presentato l’approccio
alla politica urbana nella Costituzione Federale del 1988 e i suoi successivi progressi ottenuti con lo
Statuto della Città. È anche descritta l'autonomia dei Comuni brasiliani per la preparazione (o meglio
“redazione”) dei loro Master Plan, autonomia che si concretizza nella possibilità di inserire diversi
strumenti per l'ottimizzazione della pianificazione urbana.
Come conclusione del lavoro sono valutati gli strumenti giuridici esistenti in Brasile in relazione allo
sviluppo sostenibile locale, evidenziando le potenzialità della pianificazione urbana e strategica dei
comuni brasiliani.
2
Justificativa
A escolha deste tema para o desenvolvimento do trabalho de conclusão do curso internacional
Master in Programmazione di Ambienti Urbani Sostenibili tem como origem o trabalho executado
durante o estágio de quatro meses realizado junto a uma cooperativa de planejamento urbano e rural,
situada na cidade de Curitiba.
Este estágio consistiu em participar da equipe técnica contratada pelas prefeituras dos municípios de
Cambará do Sul e São José dos Ausentes, no Rio Grande do Sul, para a elaboração de seus Planos
Diretores. Durante o período do estágio foi possível acompanhar as fases de leitura da realidade
existente e projeção da realidade desejada para os municípios.
Tendo como base essa experiência, foi possível aprofundar durante o presente trabalho as questões
mais abrangentes sobre o Estatuto da Cidade e Planos Diretores. Não foram tratadas as questões
especificas relativas aos municípios gaúchos citados acima, pois estes ofereciam pouco para um
estudo deste nível, considerando suas pequenas dimensões.
Desta forma, abriu-se um leque para abordar a questão da sustentabilidade e como ela se insere
dentro do planejamento territorial, buscando expor a realidade brasileira dentro desse contexto.
3
Introdução
As últimas décadas vêm presenciando uma transformação do pensamento sobre os rumos do
desenvolvimento do planeta. A idéia de desenvolvimento atrelado ao crescimento econômico vem
sendo discutida e gradativamente abandonada, vistos os problemas ambientais e sociais que a
maioria das nações enfrenta atualmente.
A partir dessa mudança surge o conceito de desenvolvimento sustentável, como um crescimento
controlado e capaz de atender às necessidades das gerações presentes sem comprometer a
possibilidade das gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades.
É possível afirmar que o desenvolvimento sustentável possui dois condicionantes – tempo e espaço
físico. O condicionante temporal expressa a relação entre os resultados das ações presentes às
implicações futuras, sendo fundamental, portanto, planejar as ações futuras para obter resultados
positivos em direção à sustentabilidade, levando em consideração o tempo desejado para obter os
benefícios dessas ações.
O condicionante espacial é o locus das transformações causadas pela intervenção humana no
ambiente. Esse condicionante pode ser expresso em inúmeras escalas de território, da escala local a
global. Como o ponto de interação humana mais profícua é o meio urbano, onde as relações sociais
decorrentes da proximidade físico-territorial ocasionam mudanças profundas no ambiente, é possível
analisar a cidade como uma escala de território local, de onde se irradiam ações para escalas
maiores.
O planejamento urbano sustentável é, portanto, a determinação de diretrizes sobre como um centro
urbano deve desenvolver-se pautado em premissas de lhe permitam usufruir de um futuro equânime
entre os aspectos sociais, ambientais, econômicos, físicos e culturais – ou seja, um presente
sustentável, visando um futuro equilibrado.
O presente estudo discorre sobre esse tema e exemplifica-o através da realidade brasileira,
observando os instrumentos existentes e que podem ser utilizados para a transformação dos meios
urbanos em locais mais justos social e ambientalmente.
4
1. Desenvolvimento Sustentável
1.1 O surgimento do conceito “desenvolvimento sustentável”
O conceito de desenvolvimento sustentável, tão veiculado nas mais diversas áreas atualmente, tem
sua origem nos anos 70, quando pensadores de diversas áreas iniciaram um processo de reavaliação
das noções de desenvolvimento, inserindo fatores até então desconsiderados para esta conceituação
– como os aspectos ecológicos e sociais – além da idéia, então predominante, de desenvolvimento
ligado ao crescimento econômico.
O direito ao desenvolvimento é considerado um direito inalienável de acordo com o artigo 1º da
Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento – Resolução 41/128:
“O direito ao desenvolvimento é um inalienável direito humano, em virtude do qual toda
pessoa humana e todos os povos têm reconhecido seu direito de participar do
desenvolvimento econômico, social, cultural e político e a ele contribuir e dele desfrutar,
e no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente
realizados”. (ONU (1986)
Fundamentalmente, o início da discussão sobre o desenvolvimento é gerado a partir da tomada de
consciência sobre os limites de recursos naturais disponíveis e da capacidade de carga do ambiente
natural. O planeta possui um limite para suportar o crescimento populacional, o aumento do consumo
de bens e alimentos e a deposição de resíduos. Todos esses fatores são causados única e
exclusivamente pela ação do homem sobre o ambiente em que vive, e já podemos perceber diversas
reações do planeta a estas intervenções.
Há muito tempo alguns pensadores vêm questionando os limites de crescimento da nossa civilização.
Em 1798, Malthus publicou o “Essay on the Principle of Population”, no qual afirma que a curva de
crescimento populacional cresce em progressão geométrica enquanto a disponibilidade de alimentos
cresce em uma curva de progressão aritmética.
Nos anos 70, um grupo de cientistas e empresários preocupados com o futuro do planeta criou o
Clube de Roma. Dentre as ações tomadas por este grupo, destaca-se a elaboração de estudos e
projetos relacionados às questões globais. A pesquisa que teve maior repercussão foi apresentada em
1972, com o título “The Limits of Growth”. Carla Canepa aponta para esse relatório como um retorno
às idéias de Malthus.
Em 1987 foi apresentado pela primeira vez o conceito de desenvolvimento sustentável, através do
Relatório Brundtland elaborado pela World Commission on Environmental and Development (WCED),
afirmando que o desenvolvimento sustentável é o que atende às necessidades das gerações
presentes, sem comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem às suas próprias
necessidades.
Em 1992 foi promovida no Rio de Janeiro a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento. Hans van Bellen descreve esta conferência como um marco para o aumento do
5
“grau de consciência sobre o modelo de desenvolvimento adotado mundialmente e também sobre as
limitações que ele apresenta. Finalmente a interligação entre desenvolvimento socioeconômico e as
transformações do meio ambiente entrou no discurso oficial da maioria dos países do mundo”
(BELLEN, 2007).
Bellen destaca o conceito de desenvolvimento oferecido por Constanza:
“Para CONSTANZA o conceito de desenvolvimento sustentável deve ser inserido na
relação dinâmica entre o sistema econômico humano e o sistema ecológico. Para ser
sustentável essa relação deve assegurar que a vida humana possa continuar
indefinidamente, com crescimento e desenvolvimento da sua cultura, observando-se que
os efeitos das atividades humanas permaneçam dentro de fronteiras adequadas, de modo
a não destruir a diversidade, a complexidade e as funções do sistema ecológico de
suporte à vida.” (BELLEN, 2007)
Um dos precursores da ideologia do desenvolvimento sustentável foi Ignacy Sachs, nascido na
Polônia, graduado em Economia no Rio de Janeiro e doutorado na Índia. Devido à sua formação
multidisciplinar é considerado um eco-sócio-economista, sendo responsável pela formulação do
conceito de ecodesenvolvimento, que posteriormente embasou o conceito de desenvolvimento
sustentável.
A visão de Sachs sobre a sustentabilidade baseia-se na harmonização entre os aspectos sociais,
ambientais e econômicos, e segundo Carla Canepa essa abordagem é válida, “entendendo ele que
os objetivos da sustentabilidade formam um verdadeiro tripé: 1) preservação potencial da natureza
para a produção de recursos renováveis; 2) limitação do uso de recursos não-renováveis, e 3)
respeito e realce para a capacidade de autodepuração dos sistemas naturais”.
Bellen reafirma esse conceito, dizendo que para assegurar a sustentabilidade do desenvolvimento
devem-se considerar os fatores social, ecológico e econômico, dentro das perspectivas de curto,
médio e longo prazo.
Qualquer estratégia de desenvolvimento sustentável aborda necessariamente a questão temporal, já
que relaciona os resultados das ações presentes às possibilidades e alternativas para ações futuras.
Dentro do aspecto temporal, é importante o conceito formulado por Sachs, descrito por Sergio C.
Buarque da seguinte forma:
“o desenvolvimento sustentável só é possível a partir de uma solidariedade sincrônica
(com a geração à qual pertencemos) e de uma solidariedade diacrônica (com as
gerações futuras); o bem-estar das gerações atuais não pode comprometer as
oportunidades e necessidades futuras, reduzindo as possibilidades de reprodução e
desenvolvimento futuro; e o bem-estar de uma parcela da geração atual não pode ser
construída em detrimento de outra parte, com oportunidades desiguais na sociedade. A
solidariedade intragerações é uma condição indispensável para a solidariedade
intergerações, na medida em que os povos e grupos sociais pobres e miseráveis, não
satisfazendo às suas necessidades no presente, não podem pensar nas gerações
6
futuras e não podem se sacrificar – poupar a exploração dos recursos naturais, que nem
mesmo assegura sua sobrevivência – em função de um futuro improvável e
imponderável para seus filhos e netos.” (BUARQUE, 2004)
Ou seja, o desenvolvimento sustentável é entendido como a possibilidade de realização das
necessidades das populações futuras, mas sem inviabilizar ou dificultar a qualidade de vida atual das
populações.
Buarque também aponta para a opinião de Altvater, que considera necessário buscar também uma
terceira solidariedade – a solidariedade espacial – já que não é possível considerar sustentável o
desenvolvimento de uma região ou povo em detrimento de outros, através da exploração do capital
natural e humano de regiões subdesenvolvidas em função do crescimento econômico e industrial das
regiões e países desenvolvidos.
“De acordo com essa visão, não é tolerável que algumas regiões ou países ganhem
qualidade de vida e conservação ambiental ao custo da insustentabilidade de outros
espaços sociais, como de fato ocorre na atualidade, quando o atraso industrial dos
países subdesenvolvidos é condição para moderar as graves agressões ambientais das
nações industrializadas.” (ALTVATER, 1995).
Amplia-se, portanto, o conceito de desenvolvimento sustentável para além da busca do equilíbrio entre
as populações atuais e as futuras, alcançando ainda o equilíbrio entre as populações das diversas
partes dos planetas.
Caso contrário se consideraria, equivocadamente, que visando o suprimento das necessidades futuras
de uma determinada localidade, seria legítimo transferir a carga exercida por sua população para outra
região; garantindo a sustentabilidade da primeira localidade em detrimento da segunda.
1.2 Dimensões do desenvolvimento sustentável
Ao analisar um determinado território, povo ou atividade sob a ótica da sustentabilidade, é fundamental
aplicar uma abordagem sistêmica, observando como cada um dos aspectos referentes ao
desenvolvimento se comporta em relação ao demais.
É possível visualizar o contexto como uma balança – quanto mais equilibrada ela estiver, mais próximo
da sustentabilidade está o território, o povo ou a atividade em questão.
No passado, a despreocupação sobre a sustentabilidade estava, até um determinado ponto, ligada às
pequenas dimensões do impacto exercido pela ação humana sobre o sistema, que se encontrava mais
equilibrado. Tais condições foram alteradas a partir do momento em que o crescimento da atividade
humana tornou o ambiente natural incapaz de absorver a carga que recebe, causando desequilíbrio no
sistema.
7
Porém, devem-se evitar análises simplistas, pois sistemas que apresentam um equilíbrio entre o meio
natural e o crescimento econômico podem apresentar, por exemplo, graves problemas sociais. Bellen,
seguindo opinião de BOSSEL, aponta para a importância do equilíbrio entre setores da sociedade,
evitando a exploração entre eles:
“(...) algumas civilizações se mantiveram sustentáveis em seus ambientes, durante muito
tempo, pela institucionalização de sistemas de exploração, injustiça e de classes que são
atualmente inaceitáveis. Para BOSSEL (1999), se a sustentabilidade ambiental estiver
relacionada com o prolongamento das tendências atuais, onde uma minoria dispõe de
grandes recursos, à custa de uma maioria, o sistema será socialmente insustentável em
função da pressão crescente que decorre de um sistema institucionalmente injusto. Uma
sociedade ambiental e fisicamente sustentável, que explora o ambiente em seu nível
máximo de sustentação, pode ser psicológica e culturalmente insustentável. Para ele, a
sustentabilidade deve abordar as dimensões material, ambiental, social, ecológica,
econômica, legal, cultural, política e psicológica.” (BELLEN, 2007)
A sustentabilidade é atingida quando o sistema entra em equilíbrio. Os componentes desse sistema
são descritos por Sachs (1997) como cinco dimensões: (I) social, (II) ambiental e ecológica, (III)
econômica, (IV) geográfica e (V) cultural.
A sustentabilidade somente é alcançada em sua completude quando observados todas as suas
dimensões. Sociedades economicamente harmônicas, por exemplo, não são necessariamente
sustentáveis, na medida em que, apesar da harmonia econômica, podem apresentar grandes
distorções e iniqüidades em outros aspectos, tais como sociais ou culturais.
I. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO SOCIAL
A sustentabilidade a partir da perspectiva social considera o acesso de toda população ao saneamento
básico, que abrange o abastecimento de água, tratamento de esgoto e disposição de resíduos sólidos;
além do acesso a serviços e infra-estrutura básica de educação, saúde, assistência social e
segurança. Nas palavras de Sachs, apontadas por Bellen:
“(...) a sustentabilidade social refere-se a um processo de desenvolvimento que leve a um
crescimento estável com distribuição eqüitativa de renda, gerando, com isso, a diminuição
das atuais diferenças entre os diversos níveis na sociedade e a melhoria das condições
de vida das populações.” (BELLEN, 2007)
Nessa perspectiva considera-se importante a criação de postos de trabalho que permitam a obtenção
de renda individual adequada, já que não se pode considerar sustentável a sobrevivência de uma
parcela da população através de práticas assistencialistas do governo.
A sustentabilidade social implica na redução das desigualdades entre ricos e pobres e garantia dos
direitos humanos para todos os cidadãos.
8
II. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO AMBIENTAL E ECOLÓGICA
A sustentabilidade ambiental leva em conta a conservação do capital natural e os impactos produzidos
pela atividade humana no meio ambiente. Está relacionada à capacidade de suporte dos ecossistemas
de absorver ou se recuperar das agressões derivadas da ação humana, implicando um equilíbrio entre
as taxas de emissão e/ou produção de resíduos e as taxas de absorção e/ou regeneração da base
natural de recursos.
A sustentabilidade ecológica considera os cuidados com a preservação dos ecossistemas naturais, a
conservação da biodiversidade, o controle sob a emissão de poluentes, a aplicação de tecnologias de
reciclagem e o uso racional de energia, sempre buscando a maior eficiência no uso e exploração dos
recursos naturais incorporados às atividades produtivas.
Para atingir esse nível de sustentabilidade, é importante produzir respeitando os ciclos ecológicos dos
ecossistemas, utilizar com prudência os recursos naturais não renováveis, dar prioridade à produção
de biomassa e à industrialização de insumos naturais renováveis, reduzir a consumo energético e
aumentar a conservação de energia, além de utilizar tecnologias e processos produtivos de baixo
índice de resíduos. Todos esses aspectos têm como objetivo a melhoria da qualidade do ambiente
natural e a preservação de recursos para as futuras gerações.
III. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO ECONÔMICA
Com a Revolução Industrial, o modelo de desenvolvimento do pós-guerra foi pautado no aumento do
capital monetário. Segundo Buarque, tanto os países industrializados quanto os países emergentes
procuravam fundar seu desenvolvimento “sobre o tripé abundância de recursos naturais (e
energéticos), aumento da produtividade do trabalho e presença do Estado de Bem-Estar (ou do
Estado desenvolvimentista, no caso do Brasil)”.
Na década de 70, este modelo entra em colapso, na medida em que se expõe o esgotamento de
recursos naturais e a excessiva rigidez do sistema financeiro do Estado de Bem-Estar Social,
causando o declínio da produtividade industrial e o endividamento de vários países do terceiro
mundo.
A partir deste momento histórico, inicia-se a formação de novos paradigmas de desenvolvimento,
como a competitividade baseada em tecnologia, conhecimento, informação e recursos humanos
qualificados e no controle e qualidade ambiental. Sergio C. Buarque postula sobre isso:
“De uma vantagem locacional marcada pela abundância de recursos naturais, baixos
salários e reduzidas exigências ambientais – que caracterizou o ciclo expansivo do pósguerra -, a competitividade se desloca para as vantagens em conhecimento e informação
(tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelência do produto ou serviço.
Adicionalmente, a qualidade emerge como uma referência importante de disputa
competitiva, incluindo a qualidade do meio ambiente e os processos sustentáveis de
produção como diferencial de competitividade, refletindo os avanços tecnológicos e o
crescimento da consciência ambiental.”
9
Hoje, quando se menciona a sustentabilidade econômica pensa-se em geração de riqueza endógena
– sem dependência de investimentos externos para a subsistência de uma determinada população ou
empresa – além de responsabilidade sócio-ambiental pelos setores público e privado. Para que um
sistema econômico seja sustentável, deve ser capaz de gerar excedentes e know-how técnico em
bases confiáveis e constantes (SACHS, 2000).
O conceito de desenvolvimento sustentável repudia a visão de aumento de lucros financeiros ao
custo da degradação ambiental e social, e prega que o crescimento econômico é componente da
sustentabilidade tanto quanto a preservação do meio ambiente e a garantia de qualidade de vida à
todos os seres humanos.
IV. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO GEOGRÁFICA
A sustentabilidade geográfica está ligada à otimização da ocupação do território, buscando a
preservação de áreas de importância ecológica e a disposição adequada das ocupações urbanas e
áreas rurais, de modo a proteger a biodiversidade e garantir ao homem um ambiente de qualidade
para trabalhar, morar e se deslocar.
O solo caracteriza-se como um dos mais importantes recursos a serem preservados para as futuras
gerações, principalmente para o cultivo e produção de alimentos e recursos renováveis. Em função
disso, as cidades precisam ser pensadas para o adensamento demográfico das áreas providas de
infra-estrutura, dentro de limites de qualidade ambiental e de vida dos cidadãos. A expansão das áreas
urbanas para periferias acarreta na diminuição das áreas rurais e, em alguns casos, na ocupação
irregular de áreas de preservação ambiental.
A dimensão geográfica da sustentabilidade é atingida principalmente através do planejamento urbano
bem sucedido, tema que será abordado adiante neste estudo. O planejamento tem a função de
desenhar a linha tênue entre o adensamento populacional suficientemente dimensionado para garantir
o melhor aproveitamento da infra-estrutura urbana e o desastroso crescimento sem limites, que gera
impactos negativos no ambiente natural do assentamento urbano e na qualidade de vida dos citadinos.
V. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO CULTURAL
A sustentabilidade cultural está relacionada à busca ou à manutenção da identidade cultural de uma
nação ou de um povo dentro do contexto atual de globalização, com a ampliação da consciência
coletiva sobre os problemas de ordem social e ambiental que dificultam o desenvolvimento. Segundo
BELLEN:
“Alcançar o progresso em direção à sustentabilidade é claramente uma escolha da
sociedade, das organizações, das comunidades e dos indivíduos. Como envolve diversas
escolhas, a mudança só é possível se existir grande envolvimento da sociedade. Em
resumo, o desenvolvimento sustentável força a sociedade a pensar em termos de longo
prazo e reconhecer o seu lugar dentro da biosfera.” (BELLEN, 2007)
10
Essa dimensão de sustentabilidade demonstra a necessidade de abordar de maneira particular cada
nação, povo, etnia ou grupo social, adaptando as soluções de sustentabilidade às tradições mantidas
por cada cultura.
1.3 O dinamismo do conceito de desenvolvimento sustentável
A necessidade de ponderar como estão equilibradas as cinco dimensões mencionadas provocou o
surgimento de metodologias de indicadores de sustentabilidade, que trabalham agregando dados de
todas ou algumas das cinco dimensões para resumir uma enorme quantidade de informações em
números ou dados sintéticos que podem ser utilizados em análises comparativas.
No entanto, cada metodologia de indicador, por possuir sua base própria de informações, oferece
resultados próprios, dificilmente idênticos aos de outro indicador. Não existe uma fórmula para a
concretização total da sustentabilidade, já que são inúmeras as variáveis dinâmicas dentro de cada
sistema, tornando sua complexidade tão grande que não nos permite conhecer plenamente como o
sistema opera.
Sobre essa questão, BOSSEL afirma:
“o conceito de desenvolvimento sustentável deve ser dinâmico. A sociedade e o meio
ambiente sofrem mudanças contínuas, as tecnologias, culturas, valores e aspirações se
modificam constantemente e uma sociedade sustentável deve permitir e sustentar essas
modificações. O resultado dessa constante adaptação do sistema não pode ser previsto
pois é conseqüência de um processo evolucionário.” (BELLEN, 2007)
Alguns autores visualizam esta questão como um processo auto-regulatório do sistema. BUARQUE
aponta para a comparação que MORIN faz entre o sistema e funcionamento de uma máquina viva:
“Uma vez constituída, a maquina artificial não pode senão degenerar, ao passo que a
maquina viva é, mesmo temporariamente, não degenerativa, ou mesmo generativa, isto
é, capaz de aumentar sua complexidade. (...) Capaz de realizar os seus fins com os
recursos que o acaso lhe proporciona, enquanto a maquina artificial é , quando muito,
capaz de diagnosticar o erro e parar em seguida.” (BUARQUE, 2004)
Portanto, tanto o conceito quanto os marcos regulatórios do desenvolvimento sustentável contam
com uma permanente, embora sutil, transformação e adaptação ao longo do tempo. Sabe-se que a
sustentabilidade completa e absoluta jamais pode ser atingida na sociedade humana atual, porém
estudando a regulação do sistema e suas variáveis e possível planejar as ações futuras com o
objetivo de maximizar o equilíbrio entre as várias dimensões existentes.
11
2
Desenvolvimento sustentável e ordenamento territorial
2.1 A questão da sustentabilidade nas diversas escalas de ordenamento territorial
Partindo para a análise do ordenamento territorial sob a ótica do desenvolvimento sustentável, é
importante observar que as questões relativas ao desenvolvimento são diferentes para cada escala
de abordagem.
Inicialmente, cabe trazer o conceito de ordenamento territorial. Tatiane de Abreu Sá, da Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EBRAPA sintetiza o conceito de modo claro e objetivo:
“É a expressão da organização territorial, que se caracteriza pelas múltiplas dimensões
(física, cultural, política, econômica e social), nas várias escalas geográficas. Reflete as
múltiplas facetas do “viver” das pessoas no espaço físico.”
Carlos Antonio Franco da Silva conceitua ordenamento territorial com base nas forças que o
compõem:
“Ordenamento territorial é uma forma singular de uso do território que apresenta um
arranjo de objetos sociais, naturais e culturais historicamente estabelecido. Mas esse
ordenamento não é apenas condição social de reprodução da ordem capitalista. O
ordenamento
territorial
resulta
do
avanço
do
processo
de
homogeneização
(globalização) extensiva do capitalismo e de fragmentação (diferenciação) de parcelas
do espaço geográfico em arranjos de objetos e de ações articulados em rede.”
Portanto, as escalas de ordenamento territorial não são desenhadas com bases adstritas aos limites
dos mapas políticos, muito embora sejam também por estes influenciadas, mas sim pela
consideração simultânea destes últimos, somados à aspectos geográficos, econômicos, sociais e
culturais.
Tais escalas, portanto, não são sempre delimitadas de maneira uniforme, dependendo muito da
predominância observada para cada fator.
De todo modo, ao estudarmos as questões pertinentes à sustentabilidade em cada uma dessas
escalas, será importante observar que tais questões serão sempre muito distintas de acordo com a
escala analisada.
I. ESCALA GLOBAL
A escala global envolve tanto a atividade isolada quanto a atividade conjunta dos diversos e países e
nações. Na escala global são analisados os efeitos das atividades dos países sobre o globo como um
todo, de modo difuso. Embora cada território tenha a autonomia para definir e restringir suas próprias
ações, as conseqüências quase nunca permanecem restritas ao território nacional – afetando todo o
planeta.
12
A escala global vai além dos efeitos da atividade de um território sobre outro, tratando das
conseqüências ao planeta, de modo difuso e indivisível. Nesta escala encontram-se questões como o
aquecimento global, o derretimento das calotas polares, os danos à camada de ozônio, dentre outras.
Por esse motivo, as questões acerca da sustentabilidade dentro desta escala envolvem sempre
complexos aspectos diplomáticos e, via de regra, são trabalhados por meio de acordos internacionais
de cooperação.
Usualmente, os maiores prejudicados em questões de sustentabilidade global são as nações pobres,
carentes de estrutura que lhes proteja de catástrofes naturais e colapsos econômicos e produtivos.
Segundo Celso Lafer, o desenvolvimento sustentável é uma questão global, em que os objetivos são
convergentes e as responsabilidades são comuns, embora diferenciadas.
Para Buarque, “a globalização tem um efeito contraditório sobre a organização do espaço. Por um
lado, demanda e provoca um movimento de uniformização e padronização de mercados e produtos,
como condição mesmo para a integração dos mercados; mas, por outro lado, com a diversificação e
flexibilização das economias e dos mercados locais, cria e reproduz diversidades, decorrentes da
integração dos valores globais com os padrões locais, articulando o local ao global.”
O grande desafio da discussão da sustentabilidade na escala global é a dificuldade em identificar
vitimas e responsáveis, definir metas, objetivos e prazos. As concessões feitas pelas nações em
nome da sustentabilidade global são palpáveis, mas os benefícios, não. Isso torna o
comprometimento das nações um desafio politicamente delicado.
II. ESCALA CONTINENTAL
Na escala continental é possível observar as interações das conseqüências da atividade de um país
sobre seus vizinhos mais imediatos. Territórios que dividem o mesmo litoral ou bacias hidrográficas,
ligados por correntes de ar e marítimas são algumas formas de interação direta.
Dentro desta escala podemos identificar situações de homogeneidade, positivas e negativas.
Positivas quando diferentes nações vizinhas desenvolvem políticas de sustentabilidade similares,
coordenadas ou até mesmo compartilhadas. Negativas como nos casos de regiões onde políticas de
sustentabilidade são uniformemente inexistentes.
Como exemplo do primeiro caso, é possível citar a União Européia como grupo de nações que, de
forma integrada, incluíram a sustentabilidade em suas agendas governamentais. A legislação comum
européia denominada “Perspectiva de Desenvolvimento do Espaço Comunitário” se presta a exemplo
quando, ao indicar seus objetivos, afirma:
“The aim of spatial development policies is to work towards a balanced and sustainable
development of the territory of the European Union. In the Ministers' view, what is
important is to ensure that the three fundamental goals of European policy are achieved
equally in all the regions of the EU:
13
• economic and social cohesion;
• conservation and management of natural resources and the cultural heritage;
• more balanced competitiveness of the European territory.”1
Valido anotar que tal documento indica a busca da sustentabilidade em todos os seus aspectos
(econômico, social, natural, cultural e econômico), seguindo em linhas gerais a indicação das
dimensões proposta por Ignacy Sachs.
O exemplo contrário pode ser indicado em países da África Subsaariana, em que não há nenhuma
política concreta de sustentabilidade (talvez com a exceção da África do Sul).
Há ainda casos de relações continentais de disparidade acentuada, em que diferentes nações
demonstram comportamentos díspares sobre a sustentabilidade. Como exemplo, podemos indicar as
relações entre Japão e China, onde as políticas de sustentabilidade promovidas por um, não
encontram ressonância além de suas fronteiras, fazendo com que atuem de modo individual e
isolado.
III. ESCALA NACIONAL
A escala de um território nacional apresenta as particularidades de como cada país observa a
questão do desenvolvimento. Há países com uma consciência ambiental muito forte há anos, que
buscam ferrenhamente a sustentabilidade. Outros historicamente privilegiam o crescimento de seu
capital monetário e produtivo a todo custo, enquanto muitos países ainda encontram-se no mais
complexo subdesenvolvimento social, dependentes da exploração e devastação de seus recursos
naturais.
Ainda assim, não é possível classificar países simplesmente como “sustentáveis” ou “não
sustentáveis”. Não raro, algumas nações desenvolvem políticas de sustentabilidade que, porém, não
abrangem todas as suas dimensões. Ou, ainda, países com grandes disparidades dentro de seu
próprio território.
O Brasil, particularmente, é caracterizado pela grande heterogeneidade de seus fragmentos de
território, com extremos de desenvolvimento social, ambiental e econômico. Em razão de suas
dimensões continentais, bem como das disparidades regionais, o Brasil enfrenta desafios em termos
de sustentabilidade ao mesmo tempo variados e díspares.
Cada um desses desafios é mais bem compreendido dentro das escalas regional e local.
IV. ESCALA REGIONAL
A escala regional apresenta-se como a união de diversas localidades com características
homogêneas ou com interesses em comum. Também pode ser entendida como uma divisão política
1
Disponível em: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/concl_en.pdf
14
ou político-administrativa do território nacional (como no caso do Brasil), levando em conta apenas a
distribuição geográfica das localidades.
O principal foco de abordagem do desenvolvimento sustentável dentro da escala regional é a rede de
organização das diversas localidades. Quando essa rede é bem estruturada, com infra-estrutura,
atividades e serviços planejados para atender e interligar as localidades, as possibilidades de
desenhar um desenvolvimento sustentável comum são mais concretas.
V. ESCALA LOCAL
A escala local é a menor escala de planejamento, podendo ser definida como um município, um
bairro, uma região da cidade ou uma porção rural de território. O desenvolvimento local é o impulsor
do desenvolvimento regional e nacional. Nesse sentido, podemos afirmar que é possível promover o
desenvolvimento regional e nacional a partir do desenvolvimento local, e somente a partir do
desenvolvimento igualitário e homogêneo das localidades é possível alcançar um verdadeiro
desenvolvimento sustentável na esfera nacional. O próximo item aborda essa questão e suas
implicações em detalhes.
2.2 Desenvolvimento local sustentável
O conceito de desenvolvimento local baseia-se na menor escala de planejamento de ações para um
território e população, buscando a maior eficiência em relação à sustentabilidade autônoma de um
local. Este conceito implica, necessariamente, em um processo de desenvolvimento endógeno, “que
leva ao dinamismo econômico e à melhoria da qualidade de vida da população em pequenas unidades
territoriais e agrupamentos humanos.” (BUARQUE, 2004)
Carla Canepa aponta para a importância da micro escala para o desenvolvimento do macro território,
pois, segundo ela “é na vida quotidiana, no espaço habitado pelo Homem, no âmbito local, portanto,
que se mostram e se detectam as reais necessidades, e é dessa esfera que partirão as propostas e
decisões que basearão as providências em nível nacional.” (CANEPA, 2007)
A partir desse pressuposto, é possível afirmar que para construir um plano de desenvolvimento
verdadeiramente sustentável para um território de grande escala, é preciso antes pensar o
desenvolvimento na escala local. Tal plano de desenvolvimento, em escala nacional, teria como base
uma imensa rede de menores escalas planejadas para um desenvolvimento sustentável, tornando a
relação entre estas dimensões um diálogo, e não uma simples ditadura unilateral do maior ao menor.
Essa questão passa pelas cinco dimensões do desenvolvimento sustentável citadas anteriormente,
sendo que a interação entre elas torna-se forte e indissociável. Quando se avalia uma região é
possível observar que as questões referentes à sustentabilidade tomam forma, passam a ser
concretas, a possuir atores e aspectos físicos. Desta forma, não é possível mencionar a
sustentabilidade local apenas etérea ou hipoteticamente. Por esta razão são apresentados a seguir
alguns aspectos ligados às dimensões da sustentabilidade, sem pretender abordar a questão em sua
totalidade, mas relacionando os problemas mais presentes na realidade brasileira.
15
Dentro dessa realidade, a grande questão a solucionar na dimensão econômica trata-se em romper as
antigas dependências históricas de transferência de capital gerado em um espaço para a subsistência
de outro desfavorecido, e criar oportunidades de crescimento ou aceleração da economia local. A
eficiência econômica é fundamental para a elevação no nível da qualidade de vida da população de
forma continuada e consistente. No entanto se a subsistência de uma população baseia-se em
investimentos de capital externo, que não se irradiam da economia local, não pode ser considerada
sustentável.
O desenvolvimento local em relação à dimensão ambiental implica em abolir a exploração unilateral de
recursos naturais de regiões pouco urbanizadas por grandes centros produtores, o que acarreta na
transferência de matéria-prima (e riqueza) a localidades preparadas para seu processamento e
beneficiamento. O capital natural das áreas de preservação deve ser visto como uma riqueza a ser
conservada, e não explorada de maneira degradatória. A conservação ambiental é um potencial
permanente de desenvolvimento, que se perde com a destruição do meio por fins lucrativos imediatos.
Na dimensão social o principal desafio se apresenta na redução da pobreza e das desigualdades
sociais entre regiões e dentro das cidades. As mudanças sociais somente podem ter efeito sólido e
duradouro se construídas sobre uma estrutura de renda justa e equânime.
O desenvolvimento local sustentável precisa levar em conta as bases culturais do povo que ali habita,
construindo sobre ela as modificações necessárias ao crescimento econômico e social. A dimensão
cultural torna-se um diferencial para algumas localidades, como um atrativo turístico. Porém essa
abordagem requer cuidados, para que não se torne a cultura um bem comercializável, unicamente
turístico, perdendo o referencial humano original. Da mesma forma, sustentabilidade cultural significa
manter as tradições locais mesmo quando há uma forte pressão externa de culturalização. Em tempos
de globalização da economia, muitas localidades perderam sua identidade cultural em função da
inserção de elementos externos, descaracterizando em poucos anos o que muitas gerações
construíram como tradição. A busca pela identidade local é um processo de valorização das
diversidades, das particularidades e das especificidades, ressaltando a vantagem competitiva da
localidade.
A preservação da identidade local não implica em isolamento da localidade em relação à região em
que se insere. Todo bom planejamento local participa de um planejamento regional, com relações e
fluxos interegionais bem definidos. Para que uma localidade seja sustentável geograficamente, precisa
ter autonomia gerencial e econômica, evitando a servidão de seu solo para áreas maiores. No Brasil,
este problema fica evidenciado na periferia das metrópoles, nas quais os municípios menores recebem
contingentes populacionais que não produzem renda ali, além de arcarem com custos ambientais de
toda uma população externa ao município. Se essa situação não pode ser evitada, deve ser mitigada e
compensada de outras formas, já que cada município deve ter suas necessidades sanadas para que
toda a região caminhe unida rumo a sustentabilidade.
Carla Canepa descreve brilhantemente a importância da valorização do equilíbrio entre as dimensões
do desenvolvimento em função da administração local:
16
“Pensar localmente é, pois, premissa indispensável para que a economia local mantenha
a vida e o poder da comunidade, utilizando as aptidões e recursos de seus moradores. O
desafio seguinte é distribuir de maneira equânime os benefícios advindos do
desenvolvimento e mantê-los por largo espaço de tempo, para todos os grupos sociais.
Isto só poderá ser conseguindo prevenindo-se o desperdício dos recursos ambientais e a
degradação dos ecossistemas resultantes das atividades econômicas, além de uma
importante implementação e alteração nas políticas públicas no que tange à distribuição
de recursos financeiros, para que seja facilitada a autonomia do Município.” (CANEPA,
2007)
Em algumas localidades brasileiras, o desenvolvimento necessita também de uma dimensão
tecnológica, pois o crescimento requer qualidade de recursos humanos e tecnológicos. A pesquisa
deve ser promovida, além da inovação científica e da educação, com o objetivo de desenvolver as
tecnologias necessárias para elevar a produtividade com qualidade e assegurar sua adequabilidade
aos ecossistemas locais.
O processo de desenvolvimento local sustentável exige alterações estruturais no padrão de consumo
da sociedade global e brasileira, bem como na base tecnológica dominante, no processo produtivo e
na estrutura de distribuição de renda, com autonomia entre cada aspecto, porém sempre observando a
relação de influência entre elas. Buarque sintetiza a interação entre as dimensões da sustentabilidade
da seguinte forma:
“O desenvolvimento local sustentável resulta, dessa forma, da interação e sinergia entre
a qualidade de vida da população local – redução da pobreza, geração de riqueza e
distribuição de ativos –, a eficiência econômica – com agregação de valor na cadeia
produtiva – e a gestão pública eficiente. A interação entre eles deveria ser mediada pela
governança – transbordando da base econômica para as finanças e os investimentos
públicos -, pela organização da sociedade – orientando as políticas e os investimentos
públicos locais – e pela distribuição de ativos sociais -, assegurando a internalização da
riqueza e os desdobramentos sociais da economia. Esses são os três grandes pilares de
um processo de desenvolvimento local, formando uma combinação de fatores que pode
promover a reorganização da economia e da sociedade locais (sem se esquecer,
evidentemente, a conservação ambiental).” (BUARQUE, 2004)
É possível perceber que quando trata-se de desenvolvimento local sustentável a idéia mais defendida
é a de transformação do território, da base social e da economia, com a preservação do ambiente
natural. Esse processo de transformação não é simples, nem tampouco rápido, mas qualquer medida
que se tome em relação a essas transformações tem efeito positivo em direção à busca pela
sustentabilidade.
Para que essa análise não permaneça apenas no campo teórico, são criados instrumentos que
possibilitem a concretização das idéias de desenvolvimento sustentável. No próximo item são
elencados alguns instrumentos utilizados no Brasil e em outras sociedades democráticas.
17
2.3 Instrumentos para a concretização do desenvolvimento local sustentável
Os principais instrumentos para atingir o desenvolvimento local sustentável são a gestão participativa e
o planejamento estratégico, tendo como mediador uma governabilidade eficiente e eficaz, que inicie e
movimente um processo a ser concluído a médios e longos prazos, gerando uma reorientação do
modo de desenvolvimento.
O desenvolvimento local exige boa governabilidade e governança das instituições públicas locais, com
autonomia financeira que possibilite investimentos sociais e de infra-estrutura. É fundamental também
a ativa participação e engajamento das instituições privadas e dos diversos atores da sociedade,
procurando convergir cada interesse particular em um ponto de desenvolvimento comum, buscando os
mesmos objetivos. O processo participativo vem amparar essa demanda, pois tende a dissolver as
estruturas de gestão centralizadas e verticalizadas, elevando os atores sociais à posição de parceiros
e colaboradores, em vez de meros subordinados e dependentes.
Parte fundamental da gestão participativa, o planejamento estratégico é uma ferramenta utilizada para
orientar as ações futuras no sentido da concretização dos desejos da sociedade. Segundo Buarque:
“O planejamento é o processo de tomada de decisões pela sociedade em relação ao
futuro, envolvendo, portanto, escolha entre alternativas e definição de objetivos coletivos
que orientam a ação. Passa por uma negociação de múltiplos e diversificados interesses
dos membros da sociedade que planeja, confrontando percepções da realidade, vontades
e expectativas sobre o que se pretende alcançar no futuro.” (BUARQUE, 2004)
O planejamento é, portanto, um instrumento para a construção da realidade futura desejada, com base
na realidade existente e nas perspectivas da sociedade. Assume como objetivos as questões
elencadas pela população, buscando desenhar o caminho para atingi-las dentro do menor tempo e
custo possíveis.
Os atores sociais envolvidos no processo são grupos sociais que agregam características
homogêneas e possuem certa capacidade de organização e expressão, como: entidades diversas,
associações comunitárias, sindicatos, federações, associações empresariais, organizações nãogovernamentais, movimentos sociais, etc. O Estado não é um ator social, mas a instância jurídicopolítica que sintetiza os interesses e poderes presentes da sociedade, sendo que seus órgãos públicos
trabalham as questões técnicas incorporadas à visão de político-gerencial dominante em cada
momento.
Todo processo de planejamento estratégico origina-se de uma síntese técnico-política: o aspecto
técnico deve-se ao uso de instrumentos de organização, sistematização e hierarquização da realidade
e suas condicionantes, tendo como base o levantamento de dados sobre o objeto e os instrumentos
legais e práticos que nele possam intervir; o aspecto político tange a questão das negociações entre
diversos atores sociais.
Evidentemente, cada ator mencionado possui sua própria capacidade de influenciar as tomadas de
decisão, constituindo diversas relações e estruturas de poder durante o processo de planejamento.
Neste jogo são geradas discussões, conflitos e negociações. Esses confrontos são extremamente
18
positivos para a construção de uma sociedade saudável, já que expõe e evidenciam as relações de
poder existentes e tornam possível o rompimento de hegemonias de poder.
Para que cada ator social possa participar deste processo de maneira efetiva, os conhecimentos sobre
a realidade local devem ser levantados tecnicamente e expostos de maneira clara, gerando uma
reflexão estruturada sobre seu contexto e possibilidades futuras. Isso se caracteriza como uma
contribuição inestimável para a capacitação e o desenvolvimento sociopolítico e cultural da sociedade
local, ampliando a capacidade de adaptação humana aos desafios do desenvolvimento sustentável.
No Brasil, existe uma série de modalidades de planos de desenvolvimento elencados pela legislação e
realizados nas diversas esferas de governo, como: Plano Diretor Municipal, Plano de Habitação Social,
Zoneamento Urbano e Ambiental, Plano de Desenvolvimento Econômico e Social, Plano Setorial,
Plano Plurianual, Plano de Manejo de Áreas de Conservação, Operações Urbanas Consorciadas,
entre outros.
O presente estudo não tem o objetivo de relatar as minúcias de cada modalidade elencada, apenas de
mencionar que o conjunto de planos é importante para o desenvolvimento local, e eles devem ser
aplicados onde for pertinente. Este estudo é direcionado nos próximos itens para uma análise do
Município como dimensão territorial passível de planejamento para um desenvolvimento local
sustentável, enfocando o Plano Diretor como instrumento deste planejamento. Os próximos itens
abordam esse tema e relacionam a problemática urbana à questão da sustentabilidade.
19
3. Desenvolvimento sustentável nos ambientes urbanos atuais
3.1 Desenvolvimento urbano sustentável
As cidades são a expressão da civilização que criamos. Nelas ocorreu o desenvolvimento social e
cultural da humanidade e desde seu surgimento constituem-se como centros de acumulação de
riqueza e conhecimento. As cidades são originadas para abrigar os bens das civilizações, e para
concentrar a maior quantidade de facilidades no menor espaço possível. Carla Canepa destaca a
visão de Lewis Mumford sobre as origens da cidade:
“(...) como uma estrutura especialmente equipada para armazenar e transmitir os bens
da civilização e suficientemente condensada para admitir a quantidade máxima de
facilidades num mínimo de espaço, mas também capaz de um alargamento estrutural
que lhe permite encontrar um lugar que sirva de abrigo às necessidades mutáveis e às
formas mais complexas de uma sociedade crescente e de herança social acumulada.”
(CANEPA, 2007)
O processo de explosão das ocupações urbanas inicia-se com a Revolução Industrial e representa
uma importante mudança no estilo de vida de muitas populações, com a criação de uma cultura
urbana de especialização das funções humanas. Maria Lucila Bezerra nos apresenta um significado
para o termo urbano:
“O termo urbano designa uma forma particular de ocupação do espaço por uma
população, ou seja, a aglomeração resultante de uma forte concentração e de uma
densidade relativamente elevada, com uma grande diferenciação funcional e social. Mas,
é sobretudo pelas relações sociais que se estabelecem nesse espaço, decorrentes de
uma aproximação físico-territorial e de um sistema cultural sintonizado com um projeto
de modernidade, que se expressa o modo de vida urbano.” (BEZERRA, 2002)
O desenvolvimento sócio-cultural do Homem tomou forma nas cidades, e elas são o cenário das
experiências bem e mal sucedidas de ocupação do ambiente. O início dos problemas de
sustentabilidade urbana reside no fato do Homem ter se colocado em posição contrária à da natureza,
tentado domina-la em função do ideal de uma vida confortável. Carla Canepa aponta para a opinião de
Palen, que afirma que “a história de uma cidade pode ser considerada como a história das tentativas
do Homem de reduzir o impacto dos fatores ambientais, através do uso da tecnologia e da
organização social”.
A adoção do meio urbano como abrigo pela maioria da população mundial acabou por causar um
crescimento incontrolável na maioria das cidades, gerando crescentes dificuldades em adequar as
necessidades humanas às ambientais.
Hoje, os espaços urbanos são os pontos de profusão cultural dos povos, os locais de concentração
das maiores riquezas econômicas e mazelas sociais. É a expansão urbana que determina como o
território se organiza geograficamente e como são tratadas as áreas de interesse ambiental e
20
ecológico. Portanto, o meio urbano representa o principal locus das reflexões sobre a
sustentabilidade. Carla Canepa aponta para esse tema da seguinte forma:
“À medida que nossas cidades crescem numa velocidade sem precedentes,
estabelecendo os rumos sociais, políticos, culturais e ambientais mundiais, a
urbanização sustentável é um dos desafios mais prementes para a comunidade global
do século XXI.” (CANEPA, 2007)
Tomando como base as cinco dimensões da sustentabilidade elencadas por Sachs (sustentabilidade
social, ambiental e ecológica, econômica, geográfica e cultural), podemos afirmar que estas
dimensões são frutos do conjunto de intervenções humanas sobre um determinado território, portanto
as cidades apresentam-se como grandes vitrines de observação do nível de sustentabilidade de um
povo.
O meio urbano é o espaço sobre o qual ocorrem as intervenções de planejamento, compreendendo o
meio natural e antrópico. As ações determinadas pelo planejamento urbano são decisivas para a
construção da sustentabilidade do território, já que este processo determina o futuro do espaço em
questão e permite que novas relações ali se criem.
Portanto, o planejamento é uma ação necessária a todas as escalas de ordenamento territorial, das
megalópoles aos pequenos centros urbanos, considerando todas as especificidades envolvidas. O
grande desafio de tornar nossas cidades sustentáveis reside na variedade de formas em que o
fenômeno urbano se manifesta. Sob esse ponto de vista, o conceito de escala local, abordado no
item anterior, pode ser entendido como um pequeno aglomerado urbano, ou um conjunto de
pequenos aglomerados que formam um bairro, que formam uma cidade, e assim por diante – a
escala local existe até onde é possível manter a relação com a escala humana, até onde os atores
sociais conseguem participar do planejamento.
Através do planejamento é possível buscar a ordenação do espaço urbano a partir de princípios
fundamentados no direito à sadia qualidade de vida, na administração democrática das cidades, e na
função social desta e da propriedade juntamente com a adoção de mecanismos que incluam no
mínimo a manutenção dos atuais estoques de recursos para as gerações futuras.
3.2 As questões de sustentabilidade urbana no Brasil
O processo de urbanização no Brasil teve um crescimento vertiginoso, coincidindo com o final de um
período de crescimento da economia. Em 1960, a população urbana representava 44,7% da
população total – contra 55,3% de população rural. Em 1970, essa relação se invertera, com números
quase idênticos: 55,9% de população urbana e 44,1% de população rural. No ano 2000, 81,2% da
população brasileira vivia em cidades. Em números absolutos, entre 1960 e 1996, o Brasil
experimentou um aumento de 31 milhões para 137 milhões de moradores urbanos. (Instituto Pólis,
2001)
21
Esta explosão demográfica observada pelas cidades brasileiras não foi acompanhada no mesmo
ritmo por planejamento e investimentos em infra-estrutura, o que passou a retratar injustiças e
desigualdades sociais e devastações ambientais. Questões básicas de urbanização, como o
saneamento ambiental (esgoto, abastecimento de água, coleta de lixo e drenagem), não são
resolvidas na maioria dos municípios.
A grande maioria das cidades brasileiras apresentam duas realidades – a primeira de uma cidade
legal, formal, planejada e a segunda de uma cidade irregular, informal, espontânea e inconseqüente. A
cidade irregular demonstra-se sob diversas formas, como aponta Betânia Alfonsin:
“Essa irregularidade assume múltiplas faces e diversas tipologias estão marcadas pela
condição "irregular" no Brasil. São favelas resultantes da ocupação de áreas privadas
que se encontravam vazias à espera de valorização; favelas em áreas públicas
resultantes da ocupação de áreas doadas ao Poder Público por loteamentos; cortiços
improvisados em casarões deteriorados e sem as mínimas condições de habitabilidade;
loteamentos clandestinos e irregulares; conjuntos habitacionais ocupados e sob ameaça
de despejo; casas sem "habite-se", etc. Além disso, há a irregularidade produzida pelas
classe média e alta, que tem hoje na figura do condomínio fechado (burlando a lei de
parcelamento do solo) e da privatização da orla marítima e fluvial algumas de suas
expressões mais importantes”. (ALFONSIN, 2001)
O crescimento irregular das cidades é o problema que dificulta a sustentabilidade urbana no Brasil. A
carência de oportunidades para o acesso regular à terra para moradia nas cidades leva a população
pobre ao mercado imobiliário ilegal, que atua quase sempre em áreas ambientalmente frágeis. Estas
áreas teoricamente só poderiam ser urbanizadas sob condições muito mais rigorosas e adotando
soluções geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que acaba acontecendo – a invasão
ilegal de áreas de preservação ambiental, como encostas e topos de morros, matas nativas, margens
de mananciais e fundos de vale. Esta expansão horizontal ilimitada, que avança vorazmente sobre
áreas frágeis, evidencia os imensos problemas para sustentabilidade na dimensão ambiental.
O desequilíbrio entre a qualidade de habitabilidade urbana é a expressão das imensas desigualdades
sociais entre a população de baixa e alta renda, mas também caracteriza-se como um dos fatores
para a manutenção da desigualdade. Em uma cidade dividida entre regular e irregular, a população
mais pobre possui um acesso muito limitado ao trabalho, lazer e cultura, já que as oportunidades de
crescimento estão presentes para aqueles que habitam a cidade regular, caracterizando a
insustentabilidade social urbana.
Esse círculo vicioso é um dos fatores que fazem a cidade crescer sem limites, pois a população pobre
não tem condições de “pagar” pela infra-estrutura instalada nas áreas adensadas, ou planejadas para
o adensamento. Consequentemente são ocupadas gradativamente as áreas periféricas às cidades,
que são baratas por não possuir infra-estrutura, ou pior, por não serem apropriadas à ocupação
urbana. Desta forma, as cidades dividem-se também entre a porção que possui e gera circulação de
capital, e a porção que não tem estrutura sequer para garantir uma digna qualidade de vida a quem
ali vive, demonstrando uma clara insustentabilidade na dimensão econômica.
22
Este modelo de crescimento e expansão urbana, que atravessa as cidades de Norte a Sul do país,
tem sido identificado, no senso comum, como “falta de planejamento”. Segundo esta acepção, as
cidades não são planejadas e, por esta razão, são “desequilibradas” e “caóticas”. Entretanto, como
salienta o Instituto Pólis, trata-se não da ausência de planejamento, mas sim de uma interação
bastante perversa entre processos sócio-econômicos, opções de planejamento e de políticas
urbanas, e práticas políticas, que construíram um modelo excludente em que muitos perdem e
pouquíssimos ganham.
Essa questão entra ainda mais afundo quando a concentração das oportunidades de emprego em um
fragmento da cidade, distante das precárias periferias, gera a necessidade de transportar multidões
de trabalhadores, causando os imensos transtornos no sistema viário e transporte coletivo. Uma
cidade que obriga grandes contingentes de habitantes a deslocarem-se por grandes trajetos
diariamente, enfrenta grandes problemas de sustentabilidade na dimensão geográfica.
O dilema da “cidade ilegal” não é exclusividade das grandes cidades brasileiras, pequenos municípios
também sofrem esse problema, inclusive em suas áreas rurais. Historicamente, o Brasil baseia sua
produção agropecuária de larga escala em grandes propriedades privadas, os latifúndios. Existe uma
grande concentração de terras em posse de poucos indivíduos e empresas privadas, o que leva
alguns movimentos sociais à luta pela reforma agrária, buscando uma distribuição das terras entre
pequenos trabalhadores rurais.
Finalmente, é importante destacar que a realidade brasileira atual insere-se em um contexto histórico
bastante recente. Durante as décadas de 70 e 80, a política de planejamento e administração urbana
adotada pelos municípios brasileiros foi pautada pela visão estadista da ditadura militar, baseada na
concepção de que o Estado teria capacidade de financiar o desenvolvimento urbano. Essa
concepção foi abalada pelo processo de redemocratização e pela crise fiscal do Estado. O modelo de
desenvolvimento praticado, com pressupostos de altos investimentos estatais, passou a ter aplicação
inviável a partir de então.
Se nos países ricos, que já haviam posicionado-se num estágio básico de urbanização, o impacto da
crise do Estado trouxe a necessidade de readequar as práticas de planejamento, no Brasil o
problema foi, e é, muito mais complexo. Nosso contexto passou a ser o de privatização de serviços e
empresas públicas e cortes nos gastos sociais, contribuindo para a realidade atual e trazendo a
necessidade urgente da construção de uma nova ordem urbanística.
Nesse sentido, o Ministério do Meio Ambiente elaborou em 2000 o documento “Cidades sustentáveis
– Subsídios à elaboração da agenda 21 brasileira”. Neste estudo foram apresentadas quatro
estratégias de sustentabilidade urbana, identificadas como prioritárias para o desenvolvimento
sustentável das cidades brasileiras, sendo elas:
“1. Aperfeiçoar a regulamentação do uso e da ocupação do solo urbano e promover o
ordenamento do território, contribuindo para a melhoria das condições de vida da
população, considerando a promoção da eqüidade, a eficiência e a qualidade ambiental.
23
2. Promover o desenvolvimento institucional e o fortalecimento da capacidade de
planejamento e de gestão democrática da cidade, incorporando no processo a dimensão
ambiental urbana e assegurando a efetiva participação da sociedade.
3. Promover mudanças nos padrões de produção e de consumo da cidade, reduzindo
custos e desperdícios e fomentando o desenvolvimento de tecnologias urbanas
sustentáveis.
4. Desenvolver e estimular a aplicação de instrumentos econômicos no gerenciamento
dos recursos naturais visando à sustentabilidade urbana.”
Vários instrumentos foram, e vêm sendo criados, com a finalidade de adequar as cidades brasileiras
aos ideais da sustentabilidade e a tão desejada reforma urbana, já que no Brasil o município é a
esfera administrativa com maior capacidade de promover as transformações locais necessárias para
a construção de uma nação sustentável. Esse tema será abordado nos itens adiante.
3.3 A importância da esfera municipal para o desenvolvimento sustentável no Brasil
No Brasil o ente político-administrativo fundamental é o município. Corralo o descreve “como uma
célula estatal de crucial importância no desenvolvimento pátrio, desde os tempos do início da
colonização lusitana até o constitucionalismo brasileiro contemporâneo, com a alternância de
períodos com maior ou menor autonomia, ressaltando-se que esses últimos períodos foram
majoritários”.
A partir da Constituição Federal de 1988, os municípios brasileiros são considerados entes
autônomos integrantes da Federação, conforme o artigo 18 da Constituição: “A organização políticoadministrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. Além de outorgar maiores
poderes políticos e administrativos aos municípios, a Constituição também assegura a autonomia
auto-organizatória, financeira e legislativa dos municípios brasileiros.
A Constituição de 1988 dedicou o Capítulo IV aos Municípios. O artigo 29 estabelece a existência de
dois poderes político-administrativos: o Poder Executivo, composto pelo prefeito e vice-prefeito, e o
Poder Legislativo, composto pelos vereadores. Todos eles são eleitos democraticamente pelos
habitantes da localidade e possuem mandatos políticos de quatro anos.
Esse artigo também outorga a cada Município o poder de elaborar sua própria Lei Orgânica, que é o
equivalente a uma “constituição municipal”. Para as questões de interesse local, há uma grande
liberdade de atuação das municipalidades, resguardando os limites previstos pela legislação federal e
estadual, às quais a legislação municipal jamais pode sobrepor. Giovani Corralo descreve essa
relação da seguinte maneira:
24
“É nessa perspectiva que a repartição de competências deve ser compreendida, já que
interliga-se com a autonomia local, tanto que o texto constitucional resguardou
competências expressas para o Município, centrada na concepção de interesse local. Tal
autonomia se apresenta de singular importância, seja pelo seu caráter inovador na órbita
constitucional, (...) seja pelo seu caráter único em comparação com os ordenamentos
constitucionais de outros Estados democráticos.” (CORRALO, 2006)
Com a Constituição de 1988, os Municípios receberam algumas competências comuns com a União
e os Estados, como zelar pela guarda da Constituição e das instituições democrática; cuidar da saúde
e assistência públicas; proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; proteger o
meio ambiente, etc. Além disso, também conquistou competências privativas, dentre elas, a de
legislar em assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e a estadual no que couber,
e de promover um adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
parcelamento e da ocupação do solo urbano, de acordo com o artigo 302. Portanto, as ações mais
concretas no que concerne à função urbanística e ambiental são executadas na esfera municipal.
Os Estados Federados podem editar normas gerais de direito urbanístico, na ausência da lei federal,
visando a capacitar os municípios para a execução da política urbana Municipal, de modo a aplicar
essas políticas de forma integrada com seus Municípios. Também aos Estados cabe instituir um
2
O texto Constitucional refere-se às competências e fiscalização municipal nos seguintes termos:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e
de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde
da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora
federal e estadual.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e
pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos
Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente
prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer
contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.”
25
sistema de política urbana metropolitana com organismos e instrumentos próprios, cuja política deve
ser destinada em especial para as áreas metropolitanas.
A União, de acordo com a Constituição Federal, tem competência para elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. Além
disso, tem a competência de estabelecer as diretrizes para a habitação, saneamento básico e
transportes urbanos.
A principal ferramenta de regulamentação dos instrumentos urbanísticos, que compete à União, é a
lei federal de desenvolvimento urbano que regulamenta os instrumentos de política urbana que
devem ser aplicados pela União, Estados e especialmente pelos Municípios. Esta lei é denominada
Estatuto da Cidade e será abordada especificamente em um item adiante.
26
4. Instrumentos legais para o desenvolvimento urbano no Brasil
4.1 A Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 determinou em seus artigos 182 e 183 diretrizes gerais para o
desenvolvimento urbano no Brasil, caracterizando pela primeira vez a inclusão no texto constitucional
de instrumentos que levassem à reforma urbana. Essas diretrizes foram pautadas na ideologia de
direito à cidade, da defesa da função social da cidade e da propriedade e da democratização da
gestão urbana. Pela primeira vez na história do Direito Constitucional Brasileiro, incluiu um capítulo
específico para a política urbana, que prevê uma série de instrumentos para a garantia, no âmbito de
cada município, do direito à cidade, da defesa da função social da cidade e da propriedade e da
democratização da gestão urbana.
Esta lei determinou como principal instrumento da política de desenvolvimento e de expansão urbana
o plano diretor municipal, que tem por finalidade ordenar o pleno desenvolvimento das funções da
cidade e garantir o bem estar da comunidade local, tornando-o obrigatório para os municípios com
população igual ou superior a vinte mil habitantes.
Durante o processo de consolidação da Constituição de 1988, um movimento multissetorial e de
abrangência nacional lutou e conseguiu incluir no texto constitucional instrumentos que levassem à
instauração da função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades. A
Constituição passou então a determinar que a propriedade urbana deve cumprir sua função social, ou
seja, o solo urbano deve servir para o benefício da coletividade, e não apenas aos interesses de seu
proprietário.
A Constituição outorga ao Poder Público Municipal a definição prática desta função social, que deve
ser incluída na lei do plano diretor municipal. Como instrumento para efetivação da função social da
propriedade privada, o artigo 182 faculta ao Poder Público Municipal a inclusão de artigos no Plano
Diretor que exijam do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios;
aumento progressivo do imposto sobre a propriedade e desapropriação.
O Município, com base no artigo 182 e no princípio da preponderância do interesse, é o principal ente
federativo responsável em promover a política urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a
propriedade urbana cumpra sua função social, de acordo com os critérios e instrumentos
estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento básico da política
urbana.
O artigo 183 regulamenta a aquisição de imóveis através da usucapião, determinando que um
possuidor de terras urbanas “de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o
27
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural” (CONSTITUIÇÃO
FEDERAL, 1988).
Mesmo caracterizada como um importante passo para o desenvolvimento urbano no Brasil, o texto
constitucional requeria uma legislação específica de abrangência nacional. Para que os princípios
determinados pela Constituição fossem efetivamente implementados fazia-se necessária a criação de
uma legislação complementar de regulamentação dos instrumentos e a estipulação de um prazo para
que os municípios criassem seus planos diretores.
Iniciou-se, então, na esfera federal, um período de mais de uma década de elaborações e
negociações em torno de um projeto de lei complementar, que ficou conhecido como o Estatuto da
Cidade, tendo sido aprovado em julho de 2001.
4.2 Estatuto da cidade
A busca de diferentes setores da sociedade por um instrumento capaz de pautar o crescimento das
cidades brasileiras em pressupostos de justiça social, fortalecimento econômico e conservação dos
recursos naturais resultaram em um processo de onze anos de debates sobre uma legislação federal
que conciliasse todos os interesses e necessidades urbanas.
Essas reivindicações resultaram na regulamentação da Lei nº 10.257/01, mais conhecida como
Estatuto da Cidade. Com ele, os municípios dispõem de um marco regulatório para a política urbana,
que pode levar a importantes avanços, sob uma nova ótica de planejamento urbano.
O maior mérito alcançado dentro dessa legislação é o fato das diretrizes e os instrumentos de política
urbana terem sido regulamentados com base nas experiências de política urbana, habitacional e de
regularização fundiária e de participação popular vivenciadas em diversas cidades brasileiras nos
anos 1990. O Estatuto da Cidade é uma lei inovadora que abre possibilidades para o
desenvolvimento de uma política urbana com a aplicação de instrumentos de reforma urbana
voltados a promover a inclusão social e territorial nas cidades brasileiras, considerando aspectos
urbanos e sociais e políticos. O fato de ter levado mais de uma década para ser instituída não
significa que seja uma lei antiga ou desatualizada – pelo contrário, é uma lei madura, que contempla
um conjunto de medidas legais e urbanísticas essenciais para a implementação da reforma urbana
nas cidades brasileiras.
O Estatuto da Cidade é um instrumento importantíssimo para o desenvolvimento sustentável das
cidades brasileiras. Esta Lei deixa explícita a necessidade de basear o desenvolvimento urbano em
pressupostos sustentáveis, equilibrando as dimensões econômica, social, ambiental e territorial, como
podemos observar claramente nas seguintes diretrizes gerais elencadas a partir do Artigo 2º desta Lei:
“Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
28
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos,
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;“
A primeira diretriz do Estatuto da Cidade reconhece como princípio fundamental o direito às
cidade sustentáveis, que passa a ter vigência como um dos direitos fundamentais da pessoa humana,
incluído no conjunto dos direitos humanos. O direito à cidade tem como origem os princípios
constitucionais da função social da cidade e da propriedade, e indica o objetivo fundamental para o
desenvolvimento urbano brasileiro: tornar as cidades brasileiras mais justas, humanas, democráticas
e sustentáveis. O direito à cidade está presente na Constituição Federal dentro do rol dos direitos
fundamentais e prevê a prioridade das pessoas humanas dentro da política urbana. O pleno exercício
do direito a cidades sustentáveis compreende condições dignas de vida, de exercitar plenamente a
cidadania e os direitos humanos (direitos civis e políticos, econômicos, sociais, culturais e
ambientais), de participar da gestão da cidade, de viver numa cidade com qualidade de vida, sob os
aspectos social e ambiental.
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e
das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e
corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
O Estatuto da Cidade analisa o crescimento urbano como um processo que pressiona o equilíbrio de
todas as dimensões da sustentabilidade. Nesse artigo, expressa a atenção que deve ser despendida
à busca do equilíbrio das dimensões econômica e geográfica para a sustentabilidade local e urbana.
Portanto, o planejamento urbano deve contemplar os conflitos e corrigir os desequilíbrios causados
pela urbanização, tendo uma visão abrangente de todas as dimensões da sustentabilidade dentro das
regiões urbanizadas e as áreas sob sua influência direta.
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o
desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
Esse artigo leva em conta a relação de dependência entre as regiões urbanas e rurais brasileiras,
estendendo as premissas do Estatuto para além da região urbanizada do município. Esta diretriz
afirma a responsabilidade do município em relação às dimensões geográfica e econômica da
sustentabilidade, prevendo o controle do uso e ocupação do solo das zonas rurais e as relações
econômicas envolvidas nesse processo.
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana
compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do
território sob sua área de influência;
A sustentabilidade, aqui, é percebida em um sentido mais amplo, contemplando as dimensões
ambiental, social, econômica e geográfica da sustentabilidade. Coloca-se a idéia do direito às cidades
sustentáveis, como um dos princípios norteadores da política urbana, deixando claro que o
crescimento da produção e consumo de bens também deve ter um limite estabelecido.
29
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do
patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
Nesse artigo é reconhecida a importância da dimensão cultural da sustentabilidade como parte do
direito às cidades sustentáveis, a ser garantido pelos instrumentos urbanísticos.
O documento elaborado em conjunto pelo Ministério das Cidade e Instituto Pólis, entre outros,
classifica os instrumentos que fazem parte do Estatuto configuram-se basicamente em três áreas
distintas:
•
um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir – mais do
que simplesmente normatizar – as formas de uso e ocupação do solo;
•
uma nova estratégia de gestão democrática, que incorpora a idéia de participação direta do
cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade;
•
e a ampliação dos instrumentos jurídicos para regularização das posses urbanas, como
ocupações irregulares antigas situadas na fronteira entre o legal e o ilegal.
No conjunto dos instrumentos urbanísticos, estão presentes dispositivos que visam combater a
especulação imobiliária, coibindo a retenção especulativa de imóveis não utilizados e dispositivos que
consagram a separação entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribuído
pela legislação urbana.
A aplicação desses dispositivos pode representar uma possibilidade de intervir efetivamente no
crescimento da cidade, promovendo uma ocupação mais intensa nas áreas onde a infra-estrutura é
mais presente e dessa maneira reduzir a pressão pela urbanização das áreas periféricas, sem infraestrutura e ambientalmente frágeis. Este combate ao espraiamento significa também menores
necessidades de deslocamento, otimizando o uso da malha viária e das redes de transporte público,
aumentando o equilíbrio entre as dimensões geográfica e social da sustentabilidade urbana. Dentre
esses dispositivos, é possível destacar:
•
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: áreas consideradas vazias ou
subutilizadas situadas em regiões dotadas de infra-estrutura estão sujeitas à edificação e
parcelamento compulsórios. O município tem o poder de determinar os critérios de definição
das terras que considera ociosas ou subutilizadas, e poderá definir prazos e condições para
induzir o aproveitamento dos terrenos pelos proprietários – no mínimo um ano para a entrada
de um projeto no órgão competente, e dois anos a partir de sua aprovação para a efetiva
edificação.
•
IPTU progressivo no tempo: no caso do não-cumprimento dos prazos ou condições da
edificação ou utilização compulsória, o Município poderá aplicar sobre os imóveis ociosos
este instrumento, que consiste no aumento progressivo da alíquota de imposto sobre a
propriedade predial e territorial, por até cinco anos consecutivos. A alíquota de IPTU poderá
dobrar de ano a ano, podendo atingir um máximo de quinze por cento do valor venal do
30
imóvel. Se o proprietário ainda assim não realizar o aproveitamento do terreno, a cobrança
poderá permanecer na alíquota máxima.
desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública: trata-se da última das
penalidades constitucionais previstas no capítulo da política urbana. Se após cinco anos de
cobrança do IPTU progressivo o proprietário não tiver cumprido a obrigação o Município
poderá desapropriar o imóvel pelo preço-base de cálculo do IPTU, pagando ao proprietário
com títulos da dívida pública.
•
outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso: possibilidade de estabelecer
um coeficiente de aproveitamento dos terrenos a partir do qual o excedente pode ser
adquirido pelo poder público municipal.
•
transferência do direito de construir: possibilita ao proprietário de um terreno edificar em outro
imóvel através de uma negociação. Este instrumento é muito útil para a implantação de
equipamentos urbanos, já que reduz os custos com desapropriações, para a preservação do
patrimônio histórico e cultural e para a regularização de áreas ocupadas por população de
baixa renda;
•
operações urbanas consorciadas: permitem um conjunto de intervenções e medidas,
consorciadas entre poder público e iniciativa privada, com vistas a alcançar transformações
urbanísticas de maior monta. No âmbito das operações, o direito de construir pode ser
expresso em certificados de potencial adicional de construção, vendidos em leilão ou
utilizados para o pagamento de obras;
•
estudo de impacto de vizinhança: documento técnico a ser exigido, com base em lei
municipal, para a concessão de licenças e autorizações de construção, ampliação ou
funcionamento de empreendimentos ou atividades que possam afetar a qualidade de vida da
população residente na área ou nas proximidades.
•
consórcio imobiliário: poderá ser constituído nos imóveis alcançados pela obrigação de
parcelar, construir ou utilizar. O proprietário transfere seu imóvel ao Poder Público e recebe
como pagamento, após a realização das obras, unidades imobiliárias urbanizadas ou
edificadas.
•
direito de superfície: permite a transferência, gratuita ou onerosa, por escritura pública, do
direito de construir sem que este alcance o direito de propriedade do terreno. Torna mais
flexível a utilização de terrenos urbanos;
•
direito de preempção: assegura preferência ao poder público na aquisição de imóveis
urbanos desde que, devidamente notificado pelo proprietário, manifeste o interesse pela
compra, no prazo de trinta dias, findo o qual o direito deixa de prevalecer. Objetiva permitir a
formação de estoque de terras públicas sem a necessidade de procedimentos de
desapropriação;
31
O segundo conjunto de instrumentos trata da regularização fundiária de áreas ocupadas e não
tituladas da cidade, como favelas, assentamento irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam
de alguma maneira as formas legais de urbanização. Para enfrentar esta questão, o Estatuto da
Cidade prevê os seguintes instrumentos:
•
Usucapião: esse instrumento é aplicável a imóveis privados de até 250 metros quadrados,
que são a única moradia do ocupante da terra há mais de cinco anos, sem contestação por
parte do proprietário legal. O usucapião urbano pode ser concedido de forma coletiva, para
um grupo de moradores que ocupa um mesmo terreno, o que pode facilitar a regularização
fundiária de áreas urbanas de difícil individualização, como as favelas;
•
concessão de uso especial para fins de moradia: instrumento inovador, permite que imóveis
públicos ocupados há mais de cinco anos sem oposição tenham a posse regularizada de
maneira assemelhada aos casos de usucapião de imóveis particulares, mas sem
transferência da propriedade.
No terceiro conjunto de instrumentos, o Estatuto prevê a participação direta e universal de todos os
cidadãos nos processos de planejamento e decisão. São dispositivos que os municípios devem
utilizar para promover a participação popular:
•
Audiências e consultas públicas: realizadas para a aprovação e a implementação dos planos
diretores e das leis orçamentárias;
•
Conselhos - sistemas de gestão democrática da política urbana;
•
Conferências sobre assuntos de interesse urbano;
•
Iniciativa popular de leis;
•
Estudo de impacto de vizinhança: para empreendimentos que a lei municipal considerar como
promotores de mudanças significativas no perfil da região aonde se irá se instalar deve ser
feito o estudo, levando em consideração os efeitos positivos e negativos decorrentes dos
grandes empreendimentos no que diz respeito à vida dos moradores das áreas próximas ao
possível empreendimento, e deverá obrigatoriamente garantir o acesso aos documentos e a
consulta pública junto à comunidade afetada.
Segundo Raquel Rolnik, são muitos os potenciais resultados da aplicação dos instrumentos
propostos no Estatuto da Cidade, como:
“a democratização do mercado de terras; o adensamento das áreas mais centrais e
melhor infra-estruturadas, reduzindo também a pressão pela ocupação das áreas mais
longínquas e ambientalmente mais frágeis; a regularização dos imensos territórios
ilegais. Do ponto do vista político, os setores populares ganham muito, à medida que a
urbanização adequada e legalizada dos assentamentos mais pobres passa a ser vista
como um direito, e deixa de ser objeto de barganha política com vereadores e o poder
Executivo. O Legislativo também ganha, pois a superação das práticas clientelísticas
32
pode elevar o patamar da política praticada na Câmara, em direção aos seus reais
objetivos: a elaboração e aprovação das leis e o acompanhamento crítico da atuação do
Executivo. O Estatuto abre novas possibilidades de prática do planejamento e da gestão
urbana, mas depende fundamentalmente de seu uso eficaz no nível local. Mesmo
havendo perdas pontuais para alguns dos grandes proprietários urbanos, a coletividade
tem muito a ganhar com a democratização do planejamento e da gestão urbana que o
Estatuto agora permite.”
O Estatuto da Cidade apresenta-se como uma “caixa de ferramentas” à disposição dos municípios e
a “chave” para usá-la é o Plano Diretor, segundo Raquel Rolnik. Para que um município possa utilizar
a maior parte dos instrumentos contidos no Estatuto, deve necessariamente elaborar o Plano Diretor,
tema abordado no item a seguir.
4.3 Plano diretor
O Plano Diretor é uma lei municipal fruto de um pacto realizado entre todos os segmentos da
população local. A função mais importante do Plano Diretor é ordenar os instrumentos pelos quais o
município pretende cumprir a função social da cidade e da propriedade, garantindo a toda a
população municipal o acesso à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das
atividades econômicas, segundo o artigo 39 do Estatuto da Cidade.
O artigo 40 determina que o plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e expansão urbana. Daí é possível notar sua importância para o
planejamento urbano e para o desenvolvimento local sustentável. Se todo o processo de elaboração
do Plano Diretor for conduzido com o enfoque da sustentabilidade, certamente o município ganhará,
além de uma lei, um plano de desenvolvimento local sustentável.
O Estatuto discorre em seu capítulo III sobre o plano diretor, e estabelece que os municípios que
devem produzir seu Plano Diretor obrigatoriamente são aqueles:
•
com mais de 20 mil habitantes;
•
parte de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
•
onde o poder público queira utilizar os instrumentos urbanísticos de parcelamento ou
edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública;
•
integrantes de áreas de especial interesse turístico;
•
situados em áreas de influência de empreendimentos ou têm atividades com significativo
impacto ambiental (como usinas hidrelétricas, aeroportos, portos, ou grandes obras).
Para implementar o Plano Diretor, o município deve mobilizar uma equipe técnica que coordenará
todas as etapas de elaboração, sendo acompanhada de perto um grupo de membros da sociedade
33
civil. Todo o processo de produção do Plano deve ser fiscalizado pelo poder Executivo, Legislativo,
setores organizados da sociedade civil e qualquer cidadão. Para que essa participação popular se
efetive é necessário realizar oficinas de capacitação, através de encontros, debates, seminários e
materiais didáticos.
De acordo com o Ministério das Cidades, o processo de elaboração do Plano Diretor pressupõe a
realização de, pelo menos, quatro etapas: (i) metodologia, (ii) leitura da realidade municipal, (iii)
seleção e pactuação de temas prioritários e (iv) elaboração do projeto de lei do plano diretor.
A etapa de determinação da metodologia (i) é aquela em que será definido o processo de elaboração
do plano diretor, mediante o estabelecimento dos prazos, custos, cronograma de atividades,
estratégia de mobilização da população, formas de divulgação do processo e a formação da equipe
técnica e do grupo de acompanhamento.
A etapa de leitura da realidade municipal (ii) refere-se ao levantamento de informações sobre o
município. Esta etapa tem como objetivo compreender o que ocorre nas diversas localidade do
município e contempla dois momentos distintos e complementares: a leitura técnica e a leitura
comunitária.
Na leitura técnica a equipe técnica deve produzir um documento com os dados socioeconômicos,
ambientais, culturais, de infra-estrutura e serviços públicos disponíveis na área urbana e rural do
município. Isso deve ser feito através de análise de indicadores, levantamento de dados em campo,
informações coletadas in loco e em pesquisas realizadas com cidadãos e instituições e qualquer
outro instrumento que possibilite compreender a realidade existente do município.
A leitura comunitária tem como objetivo trazer as impressões da realidade municipal através do olhar
das dos representantes da sociedade civil, ampliando a percepção da dinâmica urbana.
Para a sistematização das informações de leitura da realidade é necessária a realização de vários
encontros para a promoção da participação popular. Somente com um debate intenso é possível
encaminhar a elaboração do plano diretor para as definições de temas prioritários para o
planejamento do município.
A etapa de seleção e pactuação de temas prioritários (iii) compreende o estabelecimento da
hierarquia das ações e metas a serem implementadas pelo plano diretor. As demandas existentes no
município formam uma extensa lista de ações a serem desenvolvidas pelo poder público e pela
iniciativa privada. O objetivo desta etapa é estabelecer a agenda de desenvolvimento do município,
priorizando os aspectos mais relevantes.
Em seguida, é elaborado o projeto de lei do plano diretor, que deve ser discutido e aprovado em
conferência municipal, através de participação popular. É obrigatória a realização de audiências
públicas para a discussão do projeto e a população deve ser capacitada para entender e discutir
todas as propostas.
Segundo o Instituto Pólis (2004), projeto de lei do Plano Diretor deve conter:
34
•
princípios fundamentais e objetivos gerais da política urbana;
•
ordenamento territorial, ou seja, o macrozoneamento;
•
zoneamento e seus parâmetros, objetivos e diretrizes;
•
parâmetros para uso, ocupação e parcelamento do solo;
•
definição de objetivos, diretrizes e ações estratégicas para as políticas setoriais relacionadas
ao desenvolvimento urbano;
•
instrumentos de planejamento, jurídicos, urbanísticos, tributários e de democratização que
poderão ser utilizados para a política urbana;
•
descrição sobre a gestão da política territorial e sistema de planejamento;
•
sistema de gestão, estabelecendo relações entre os instrumentos de participação popular,
prazos para sua realização e critérios de composição;
Após a redação da versão final do Projeto de Lei de Plano Diretor, o poder executivo deve
encaminhá-lo à Câmara de Vereadores, que deve aprová-lo para que o Plano Diretor seja efetivado.
O Plano Diretor deverá contar necessariamente com a participação da população dos vários
segmentos econômicos e sociais, durante todo o processo de elaboração. Assim, mais do que um
documento técnico, o Plano é um espaço de debate dos cidadãos e de definição de opções,
conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no território e pode ser conduzido como
um plano de desenvolvimento local sustentável, se consideradas todas as dimensões da
sustentabilidade para a determinação de diretrizes de desenvolvimento urbano.
4.4 Limitações do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores
Não há dúvidas quanto à afirmação de que o Estatuto da Cidade tenha sido uma conquista imensa
para a busca da reforma urbana brasileira. Os instrumentos contidos no Estatuto permitem aos
municípios realizar grandes avanços no sentido da sustentabilidade. Porém em muitos casos, existe
uma grande distância entre a norma e a realidade. A eficácia dessa lei depende, e muito, do nível de
compromisso entre poder público (municipal, estadual e federal) e da comunidade em questão para o
cumprimento e materialização do direito. Infelizmente, uma grande parte dos municípios brasileiros
não possui um plano diretor verdadeiro, mas simples arremedos de plano, o que traz muitos problemas
para a organização e planejamento urbano e intensifica os problemas ambientais.
O Estatuto criou instrumentos que, se bem utilizados, podem viabilizar mudanças concretas da rede
urbana brasileira. Alguns deles, porém, podem ser utilizado apenas em cidades de maior porte, em
que existe uma especulação imobiliária presente e forte. Nesse caso, os instrumentos como a Outorga
Onerosa, as Operações Urbanas Consorciadas, a Transferência do Direito de Construir são inúteis à
maioria das cidades pequenas e médias.
35
No entanto, instrumentos como o Direito de Preempção e as Zonas Especiais de Interesse Social,
podem melhorar a qualidade das áreas urbanas de menor porte, onde forem aplicáveis. No que se
refere às áreas rurais, correspondentes a maior parte da superfície dos municípios brasileiros, o
Estatuto da Cidade não contempla políticas específicas, também pelo fato de ser um tema tratado pela
União, mas determina que os planos sejam obrigatórios para os municípios como um todo.
Segundo o urbanista Flávio Villaça, o sucesso dos instrumentos associados ao controle do uso e
ocupação do solo, como a Outorga Onerosa, a Transferência do Direito de Construir e as Operações
Urbanas Consorciadas, depende do interesse que venham a despertar no mercado imobiliário local, se
este for dinâmico. O autor destaca como os maiores avanços do Estatuto da Cidade os dispositivos
sobre a função social da propriedade, a força conferida ao Plano Diretor e as penalidades aplicáveis
aos imóveis ociosos.
Os instrumentos do Estatuto conferem aos municípios poderes para interferir sobre a especulação do
mercado imobiliário, o que significa mexer com privilégios de grandes investidores. Em alguns
municípios, essa situação se torna uma verdadeira guerra de interesses, e infelizmente em alguns
casos o capital financeiro acaba levando vantagem. Para quebrar essa realidade, é fundamental que o
Poder Público posicione-se como intermediário dos conflitos, e jamais tome partido de uma situação
específica. Apenas dessa maneira ficará claro que em alguns momentos é necessário que uma
minoria abra mão de seus privilégios para que sejam garantidos os recursos territoriais e materiais que
permitirão um crescimento mais equilibrado da cidade.
Para que haja eficácia plena do Plano Diretor, todo o processo deve ser conduzido com a participação
popular, objetivo este que apresenta grandes dificuldades dentro da realidade brasileira. As equipes
técnicas, ainda que bastante empenhadas em conduzir o processo participativo, enfrentam o problema
da baixa escolaridade e precária formação da população, mesmo da população dita alfabetizada.
As grandes desigualdades sociais geram imensas demandas por serviços públicos de assistência, e
muitos municípios acabam adotando medidas clientelistas, em nada sustentáveis socialmente. Dentro
desse problema, Buarque (1991) aponta a tendência imediatista dos países pobres:
“nos paises subdesenvolvidos, a existência de elevados níveis de pobreza numa
sociedade tende a criar uma acentuada orientação para o curto prazo, gerando um
imediatismo nas praticas econômicas e sociais e nas escolhas políticas que compromete
a solidariedade entre as gerações; o predomínio das emergências levaria à quebra
dessa solidariedade. A pressão dos pobres pela sobrevivência gera um efeito direto
sobre o meio ambiente e um impacto sobre as orientações e decisões políticas.
Configura-se assim uma espécie de “preferência pelo curto prazo”, que se contrapõe ao
desenvolvimento sustentável, transbordando do cotidiano das populações pobres para
as expectativas e propostas de desenvolvimento.”
A linha que separa as ações de planejamento que priorizam a resolução de problemas sociais da
simples adoção de práticas clientelistas é muito tênue, e é necessário haver uma administração
pública e sociedade civil conscientes e preparadas para delimitá-la com precisão no Plano Diretor.
36
Muitos Planos Diretores acabam sendo elaborados com modelos prontos, preparados por consultores
técnicos externos às prefeituras, aprovados na Câmara de Vereadores sem levar em conta as
peculiaridades locais. Porém não há, e nem deve haver, um modelo capaz de abranger toda a
heterogeneidade dos municípios brasileiros.
Esse problema também é causado pela escassez de recursos municipais para financiar a elaboração
de um plano diretor, que acaba sendo feita por profissionais desqualificados. Os pequenos municípios
são totalmente dependentes de financiamentos do governo estadual e federal para conseguir realizar
seus planos.
Por fim, é possível apontar como problema, a profusão de planos diretores aprovados e sem
implantação efetiva. Em vários municípios, tenha sido o processo de elaboração do plano bem
executado ou não, o Plano Diretor acaba sendo aplicado apenas como normativa de zoneamento de
uso e ocupação do solo. Em alguns municípios o Plano Diretor é visto como a salvação para todos os
problemas durante o processo de elaboração, e após sua aprovação, os instrumentos nele contidos
acabam não sendo utilizados em sua totalidade, ocasionando uma aplicação deficiente e ineficaz das
diretrizes estabelecidas.
37
Conclusão
O Brasil é um país com um território imenso, e com imensas diferenças entre suas regiões e cidades.
No entanto, existem hoje instrumentos legais capazes de possibilitar a cada município a promoção de
seu desenvolvimento local. O Estatuto da Cidade traz positivado o direito de todos os cidadãos a
cidades sustentáveis, e vai além da força dessa afirmação, abrindo um leque de dispositivos
utilizáveis pelas cidades para alcançar esse objetivo.
Como dito anteriormente, o simples fato de existirem normas não determina que a rede urbana do
país caminhe para um desenvolvimento planejado. A transformação dos instrumentos legais em
práticas concretas depende de um trabalho intenso de cada poder público municipal e sociedade civil
local. O comprometimento das esferas estadual e federal também é necessário para dar suporte e
criar uma rede urbana minimamente homogênea.
Porém, mesmo apresentadas todas as dificuldades relacionadas a realização dos planos diretores, é
inegável que os municípios tem instrumentos poderosos para determinar seu futuro. O Estatuto da
Cidade trouxe muita força ao desenvolvimento local sustentável dos municípios brasileiros, já que
pela primeira vez existem dispositivos que possibilitam a interferência direta na cidade para a
otimização da ocupação do solo urbano, garantindo a preservação de áreas ambientalmente frágeis e
de áreas destinadas ao uso rural.
A participação popular é obrigatória para a aprovação dos planos diretores, e se conduzida
devidamente converge todos os atores sociais para um processo de discussão muito rico sobre a
realidade da cidade.
Para subsidiar as tomadas de decisões devem ser elaboradas, pesquisadas e agrupadas todas as
informações sobre o município, gerando uma base de dados fundamental para a capacitação humana
e para a formação de uma consciência sobre a realidade local e suas potencialidades.
Flavio Villaça destaca a definição do jurista Hely Lopes Meireles, que afirma que plano diretor deve
ser “... o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante
do município sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo, desejando pela comunidade
local”.
Sendo assim, a elaboração de um plano diretor pode ser conduzida como um processo de
desenvolvimento local sustentável, já que nele será exposta a realidade e os desejos para o cada
componente do município, como: infra-estrutura, serviços públicos, dinâmica sócio-econônica,
aspectos sócio-ambientais, aspectos histórico-culturais e capacidade jurídica e administrativa, e
qualquer outro aspecto relevante.
Os municípios devem avaliar estas questões para poder implementar diretrizes gerais de política
urbana, promover a cooperação entre agentes públicos e privados, proteger o meio ambiente natural
e o patrimônio cultural, manter a produção de bens e serviços dentro dos limites da sustentabilidade
ambiental, recuperar através do poder público os investimentos que tenham resultado na valorização
imobiliária, dentro outras possibilidades.
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Se o desenvolvimento sustentável é possível, ele deve iniciar a partir da menor escala, sendo os
municípios os protagonistas das transformações sociais, ambientais e econômicas para alcançar
esse objetivo.
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