ÁREA: ECONOMIA SOCIAL, DA SAÚDE, SOLIDÁRIA E DO TRABALHO
ECONOMIA SOCIAL (TRABALHO COMPLETO):
BREVE ANÁLISE POLÍTICO-DISTRIBUTIVA DO PROGRAMA BOLSA
FAMÍLIA E SEUS IMPACTOS NO NORDESTE
José Firmino de Sousa Filho
E-MAIL: [email protected]
Cel.: (75) 81600326 \ 92300400
Rua Araguacema, Bairro papagaio – Feira de Santana, BA
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE FEIRA DE SANTANA
Anais da XIII Semana de Economia da UESB - 19 a 24 de maio de 2014
Vitória da Conquista/BA
Resumo
O presente artigo busca socializar as relações entre Políticas Públicas no Brasil, com
enfoque em programas assistencialistas discriminatórios com é o caso do Bolsa Família,
que faz parte do Sistema Brasileiro de Proteção Social, cuja finalidade é a garantia de
uma renda mínima à famílias que se encontram em situação de pobreza ou extrema
pobreza, não tendo, portanto, mínimo apoio para sua inserção no mercado de trabalho.
Partindo desse pressuposto a Constituição Federal de 1988 assegura a estas famílias a
proteção social, através de políticas públicas sociais. No ano de 2003 é criado o
Programa Bolsa Família e, em 2005, passa a fazer parte da Estratégia Fome Zero, com
caráter mais abrangente e atrelando a si vários outros programas assistencialistas. Por
fim, busca-se analisar as perspectivas futuras para o Programa Bolsa Família na atual
conjuntura brasileira.
Palavras-chave: Políticas Públicas, Distribuição de renda, Bolsa Família.
Abstract
This article seeks to socialize the relationship between Public Policies in Brazil,
focusing on discriminatory welfare programs as in the case of “Family Grant”, which is
part of the Brazilian System of Social Protection, whose aim is to guarantee a minimum
income to the families who are in poverty or extreme poverty, thus not having minimal
support for their integration in the labor market. Based on this assumption the Federal
Constitution of 1988 guarantees to these families to social protection, through public
social policies. In 2003 it created the “Family Grant” Program, and in 2005, became
part of the “Zero Hungry” strategy with broader scope and tying themselves several
other welfare programs. Finally, we seek to analyze the future prospects for the “Family
Grant” Program in the current Brazilian situation.
Keywords: Public policies, Income distribution, Family grant.
2
1. Implementação e evolução do Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família (PFB) configura-se como uma política pública
discriminatória de transferência de renda na qual o governo concede um benefício
monetário às famílias de baixa renda da população brasileira. Criado em outubro de
2003 pela medida provisória nº132, fora convertido na lei nº 10.836 em janeiro de 2004.
Tal lei explana quais são os benefícios financeiros e sociais do programa e as
condicionalidades necessárias para que as famílias permaneçam recebendo-o. Segundo a
lei citada acima, a família é definida como uma unidade nuclear, eventualmente
ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de
afinidade, e que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo teto mantendo-se
pela contribuição de seus membros. O PBF integra o Plano Brasil Sem Miséria do
Governo Federal, que tem como foco a população brasileira com renda per capita
familiar inferior a R$ 70,00 mensais, baseia-se na garantia de renda, inclusão produtiva
e no acesso a serviços públicos pelas famílias de baixa renda (MENEZES e
SANTARELLI, 2011; CAVALCANTI, COSTA, SILVA, 2013). Atualmente, segundo
o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), o PBF já atende
mais de 13,7 milhões de famílias em todo o país.
O benefício pode ser concedido de duas formas, sendo a primeira de forma
básica destinado às famílias que estão em situação de extrema pobreza1. E a segunda
forma como benefícios varáveis, destinados a famílias que estão em situação de
pobreza2, tendo em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 e 12 anos ou
adolescentes com até 17 anos. Nesta segunda forma de benefício às famílias podem ser
contempladas sob duas particularidades, a primeira tendo crianças ou adolescentes de
até 15 em sua composição familiar, tem o limite de até três benefícios. E a segunda é
destinada aos jovens entre 16 e 17 anos, sendo restrita em, no máximo, dois benefícios
por família.
O Programa Bolsa Família configura-se ainda como um Programa de
Transferência de Renda Condicionada (PTRC), no qual as famílias precisam oferecer
contrapartidas para garantir o recebimento contínuo do benefício. Segundo dados da
1
A família que se encontra com renda per capita mensal de até R$ 60,00 é considerada em
situação de extrema pobreza, segundo o Tribunal de Contas da União (TCU).
2
A família que se encontra com renda per capita mensal entre R$ 60,00 a R$ 120,00 mensais, é
considerada em situação de pobreza, segundo o TCU.
3
Caixa Econômica Federal (2012), têm-se três condições básicas para o recebimento do
benefício. São eles: O acompanhamento do estado de saúde e do estado nutricional de
todos os membros da família; manter todas as crianças que estejam em idade escolar e
os adolescentes, sob sua responsabilidade, matriculados e frequentando o ensino formal;
participar dos programas de educação alimentar oferecidos pelo governo federal,
estadual ou municipal, em execução na localidade.
Tais contrapartidas são cobradas pelo governo Federal, que constantemente,
vem aumentando a intensidade do acompanhamento. O MDS, MEC, e o Ministério da
Saúde implementaram desde 2006 um sistema de acompanhamento, onde verificou-se a
eficácia do sistema. Em 2006 as contrapartidas educacionais eram em torno de 62%, já
em 2008 o número de crianças que frequentavam a escola chegou em torno de 85%.
Em relação às contrapartidas vinculadas a saúde também verificou-se um aumento
gradual, em média, mais de 60% das famílias cadastradas no PBF em 2008, cumpriram
os pré-requisitos no que diz respeito ao acompanhamento da saúde familiar. Em 2013,
segundo o MDS (2013), nenhuma família cadastrada no PBF teve o benefício cancelado
por razões de descumprimento das condicionalidades exigidas pelo governo.
Com o PBF fora desenvolvido pelo governo Federal um programa de Cadastro
Único (CadÚnico), como base de informações para os diversos programas focalizados
em distribuição de renda a caráter de unificação e responsabilidade partilhada entre
União, estados e municípios. Tal programa melhorou satisfatoriamente o controle dos
benefícios que antes eram divididos em Auxílio Gás, Bolsa Escola, Cartão Alimentação,
Bolsa Alimentação e PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, sendo que a
responsabilidade pela gestão dos programas era efetuada por órgãos públicos diferentes
(SILVA E SILVA, 2007). É função dos municípios a coleta e cadastro das famílias
pobres usando um questionário padrão definido pela Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (SENARC), órgão vinculado ao MDS.
De acordo com livro Bolsa Família 2003-2010: avanços e desafios, vol. 1
(2010, p. 32):
Cabe à SENARC estabelecer normas para a execução do programa, definir
valores de benefício, estabelecer o diálogo com os municípios, definir e
acompanhar contrapartidas, estabelecer metas e, consequentemente, propor o
orçamento anual do PBF, definir quotas por município, estabelecer parcerias
com os estados e com outros órgãos do governo federal, acompanhar o
andamento do programa em geral e fazer avaliações regulares do PBF. A
SENARC também estabelece os critérios de quem recebe e quanto recebe e
4
define o questionário do Cadastro Único e os critérios para suspensão e corte
dos benefícios, entre várias outras definições de parâmetros operacionais. Em
suma, a SENARC tem a regência do PBF e toma todas as principais decisões
relativas ao programa.
Quanto à Caixa Econômica Federal, esta tem a função de receber e processar
informações que compõem o Cadastro Único, cujos dados são levantados pelos
municípios, calcular a renda per capita das famílias de acordo com os critérios
estabelecidos pela SENARC e, por fim, orçar quanto deve receber cada família. Emite o
cartão magnético e então, paga mensalmente o benefício. A CEF limita a intervenção de
qualquer gestor ou autoridade pública no processo de escolha dos beneficiários, seja em
qualquer das esferas, municipal ou estadual já que processa os dados disponíveis.
Sendo a pobreza causada pelos problemas estruturais da economia e sociedade
do país, ou sendo pela acomodação do governo ao criar políticas públicas incapazes de
gerar portas de saídas para as famílias de baixa renda, no primeiro caso tem-se a entrada
do Brasil como economia de mercado global, onde é subordinado pelos grandes capitais
gerando pobreza, ou não tendo oportunidades para desenvolver-se por completo, o que
condena determinadas regiões do país ao atraso. No segundo caso, a falta de
qualificação profissional ou o contato com redes sociais, não permitem que as pessoas
consigam uma inserção no mercado de trabalho, consequentemente esses dois casos
geram uma busca por portas de saída como uma tarefa sem chances de sucesso em
grande escala (SOARES e SÁTYRO, 2010).
O Governo cria, então, outros programas sociais visando auxiliar as famílias
beneficiárias a saírem da condição de pobreza. São programas complementares como,
por exemplo, Programa Brasil Alfabetizado, o ProJovem, o Projeto de Promoção do
Desenvolvimento Local e Economia Solidária, o Programa Nacional da Agricultura
Familiar, Programas de Microcrédito do Banco do Nordeste, a Tarifa Social de Energia
Elétrica e o Programa Luz para Todos. Nenhum destes programas fora desenvolvido
explicitamente para os beneficiários do PBF, porém, todos usam o sistema de Cadastro
Único para dar algum tipo de tratamento preferencial às famílias beneficiarias.
2. O caráter assistencialista discriminatório
Nos estudos acerca das políticas públicas parte-se do pressuposto de que os
poderes e recursos distribuem-se de maneira desigual, e que o processo decisório é
5
resultado de interações múltiplas entre os agentes políticos, dentre eles pode-se citar: Os
políticos
eleitos,
os
partidos
políticos,
funcionários
de
todos
os
níveis
organizacionais/funcionais, grupos de interesse, acadêmicos, e mediadores de
comunicação (LINDBLON, 1991). Para que, sob pressão, o governo coloque em sua
agenda questões referentes a determinados assuntos que são de caráter público, estes
carentes de mais atenção.
Quando uma questão passa a fazer parte da agenda governamental quer dizer
que a mesma desperta o interesse dos formuladores de políticas públicas. Porém o grau
de urgência dessas questões é decidido por sua complexidade, apenas algumas são
consideradas, de acordo com o momento. Tais questões compõem a chamada agenda
decisional, que pode caracterizar-se como um subconjunto da agenda do governo, onde
são comtempladas questões acerca de uma decisão que está perto de tornar-se uma
política pública (CAPELLA, 2006).
Tornando-se uma política pública, deve-se levar em consideração o seu caráter
assistencialista. Segundo Lowi (1984), uma política a longo prazo pode ser pensada de
forma redistributiva, onde pressupõe-se que grande parte da população paga mais em
impostos do que recebe em serviços públicos, a unidade política básica é uma
associação, há uma determinada ideologia dominante, há conflitos entre a elite e uma
contra-elite, a estabilidade da estrutura é considerada assente, há um lugar estabelecido
para a tomada de decisões (executivo e associações líderes), e a associação é
centralizada, com padrões elaborados. Outra forma é ser pensada como política
regulatória, onde as decisões governamentais acerca do uso dos recursos substitui a
escolha privada sobre a alocação dos mesmos, tem como unidade política básica o
grupo, a relação entre os grupos é efetuada de acordo com os interesses partilhados do
assunto em questão (como barganha), a estrutura do poder é pluralista e multicentrada,
há certa instabilidade da estrutura, o congresso assume o papel básico de lugar na
tomada de decisões e, por fim, o grupo é descentralizado por delegação e tem controle
misto.
Entretanto, o processo político funciona a curto prazo e, por isso, a as decisões
governamentais não estão delimitadas diretamente por seus recursos. Tais políticas são
denominadas de distributivas, como características têm-se como unidade básica o
indivíduo, firma ou empresa, não há relação entre os indivíduos, não há interferência
mútua, pois os interesses são incomuns, há uma estabilidade da estrutura, tomam-se
decisões em comitês do congresso ou agências, é uma forma centralizada com unidade
6
funcional básica. Pode-se citar vários tipos de políticas distributivas como, por exemplo,
programas de alocação de recursos para pesquisa e desenvolvimento, serviços públicos
diversos alocados de maneira clientelística a grupos ou categorias de trabalhadores, e a
política tarifária tradicional. (LOWI, 1984).
Ainda é possível caracterizar as políticas distributivas pela sua facilidade em
ser desagregadas e por seus recursos. Esses podem ser dispensados de forma atomizada,
ou seja, são capazes de ir para várias regiões do país, chegando até unidades isoladas,
sem obedecer a critérios gerais e universalistas. Num passado brasileiro não muito
distante, tem-se como exemplos claros de políticas distributivas “o clientelismo” e a
“patronagem”, com o formato de políticas públicas envolvendo questões burocráticas e
deficitárias no que tangia a gestão do governo, causando baixa produtividade e
ineficácia de suas ações (ABRANCHES, 2005). As decisões eram tomadas de forma
altamente individualista beneficiando, dessa forma, apenas alguns grupos de pessoas.
Os desfavorecidos muitas vezes não são identificados como grupos, pois os mais
influentes dentre eles podem ter seus interesses acomodados, assim posteriormente
podem ter seus atendimentos de modo individualizado.
Então, as políticas distributivas têm como característica principal seu caráter de
política individualista. Onde os principais participantes são pessoas ou firmas
individualmente consideradas, sendo assim, cada pessoa ou firma deve buscar benefício
para si próprio, não deve haver interferência entre uma associação e outra, por tanto, as
mesmas não têm nenhuma relação em comum. Dessa forma, os governos podem
facilmente tirar grande proveito das políticas discriminatórias criando organizações com
finalidades eleitoreiras, uma vez que os indivíduos não mantêm qualquer tipo de
afinidade entre si (LOWI, 1984; FREY, 2009).
Trazendo para o contexto atual, o Programa Bolsa Família torna-se um grande
exemplo de política pública distributiva onde as famílias não têm interações umas com
as outras e não há grupos conflitantes que realmente causem grandes impactos na
sociedade. Tais características fazem com que o PBF seja um dos grandes
impulsionadores das políticas sociais do Brasil, contribuindo assim tanto no que tange a
aspectos políticos, quanto aos aspectos sociais propriamente ditos, correlacionado
aspectos positivos, como a aspectos negativos ligados a esse tipo política pública de
caráter social.
3. Contexto nordeste e impactos causados pelo programa na região
7
Atualmente, o PBF é conhecido em todo o mundo como uma das
melhores políticas de transferência de renda já existente, servindo de referência
para vários países. A presteza nas atividades referentes à gestão pública vem-se
configurando para a melhora constante das políticas públicas no Brasil, buscando
maximizar seus resultados e acabar com as dificuldades determinando assim, os
caminhos e melhorias na formulação e concretização das ações efetuadas pela
esfera governamental. Para o Brasil, o PBF tornou-se um dos maiores
instrumentos de combate à fome e a miséria, uma vez que assegura às famílias
uma obtenção de renda mínima. Levando em conta a grande disparidade de
distribuição da riqueza no Brasil, a região onde se concentra o maior número de
pessoas com baixa renda, consideradas pobres, é a região nordeste. Entre 1995 e
2008, período de estabilização monetária brasileira, a taxa de pobreza absoluta na
região nordeste caiu 28,8%, a taxa de pobreza extrema caiu 40,4%
(COMUNICADOS DO IPEA, 2010).
Gráfico 1. Índice de Probreza no Nordeste (em %)
69,8%
70
49,7%
60
41,8%
50
40
24,9%
30
20
10
0
Pobreza
Absoluta
(1995)
Pobreza
Absoluta
(2008)
Pobreza
Pobreza
Extrema (1995) Extrema (2008)
Fonte: Elaboração própria – IPEA, 2010.
Porém, a renda domiciliar per capita dos estados da região ainda continua
baixa. Sendo o estado do Rio Grande do Norte o que apresenta o maior índice de renda
domiciliar per capita, de R$ 475,00, seguido de Sergipe com R$ 453,00. O estado
maranhense apresenta o pior índice de renda per capita do Brasil em 2009, de R$ 319,00
em média (Gráfico 2). Torna-se nítida a necessidade do PBF na região nordeste ao
considerar-se que tal programa possui o caráter distributivo e seu funcionamento causa
impactos a curto prazo.
8
Gráfico 2. Renda Domiciliar per capita - 2010
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Fonte: Elaboração própria – IBGE
Ao analisar-se em termos gerais, por região, é possível ver a disparidade da
distribuição de renda do Brasil. As regiões norte e nordeste apresentam os menores
índices de renda domiciliar per capita, ficando muito aquém da renda média brasileira,
sendo ainda a região nordeste a que possui a menor renda domiciliar per capita do país.
(Gráfico 3).
Gráfico 3. Renda domiciliar per capita por regiões 2009
R$900,00
R$800,00
R$700,00
R$600,00
R$500,00
R$400,00
R$300,00
R$200,00
R$100,00
R$0,00
R$756,00 R$778,00
R$759,00
R$625,80
R$396,00 R$440,00
Fonte: Elaboração própria - IBGE
9
Em 2008, os três estados que apresentaram as maiores taxas de pobreza
absoluta foram estados nordestinos. Alagoas com uma taxa de 56,6% da população, em
seguida o Maranhão com 55,9% e, por fim, com 52,9% o Piauí. Esses mesmos estados
também têm altos índices em relação à concentração da pobreza extrema, em 2008
Alagoas foi o estado da federação com o maior número da população em pobreza
extrema 32,2%, o Maranhão com 27,2% e o Piauí com 26,1% (COMUNICADOS DO
IEPA, 2010). Com uma população de aproximadamente, 53 milhões de habitantes, em
2008, cerca de 28% da população nacional, em média 42,2% da população nordestina
vivia em condições de pobreza, segundo dados do IPEA (2008). O Sergipe é o estado
nordestino com menor índice de pobreza, cerca de 31,46% de sua população total.
Dessa forma, pode-se verificar que a região nordeste ainda concentra até os
dias atuais, um grande contingente de pobres, constituindo uma região de grandes
carências, comparando-a com as demais regiões do país. Então, como era de se esperar,
o PBF distribui-se espacialmente refletindo as desigualdades regionais existentes no
Brasil, no que tange a diferença de renda das famílias nas regiões. Tal diferença é maior
quando se compara o nordeste com o Centro-Sul do país.
Segundo Zimmermann (2009), no ano de 2008, 51% do total de famílias
beneficiadas pelo PBF estavam na região Nordeste. A região Sudeste concentrava 26%
do total de beneficiários, região Norte com 10%, região Sul 8% e no Centro-oeste
encontravam-se 5% do total das famílias beneficiadas. Dessa forma, conclui-se que o
PBF exibe o grau de desigualdade social na distribuição de renda no Brasil, assim como
ameniza a distribuição espacial ou regional, transferindo recursos a estados que não são
capazes de gerar riqueza suficiente por conta própria, para suprir as necessidades
básicas de seus cidadãos.
Mesmo concentrando o maior número de famílias beneficiadas, o programa
ainda não atinge a totalidade de famílias que precisam do benefício na região. Isso
ocorre porque a União delimita uma quantidade máxima de famílias que efetivamente
podem ser beneficiadas. Quando o número de famílias atinge a quantidade estipulada,
fica difícil para as demais serem contempladas, mesmo estando cadastradas no
CadÚnico e preenchendo os requisitos que o PBF impõe. Em maio de 2009, havia
1.916.948 de famílias que se enquadravam nos requisitos para receber o benefício, mas
não foram contempladas (ZIMMERMANN, 2009).
Portanto, pode-se concluir que há falhas no desenho institucional do PBF,
faltando-lhe a concepção de cidadania, onde todos que realmente necessitam no
10
benefício deveriam ser contemplados, por direito. Como consequência, famílias pobres
acabam sendo excluídas do programa mesmo estando em situação de pobreza ou
extrema pobreza, precisando urgentemente do benefício. Então, já que é de direito, as
famílias deveriam ter a possibilidade de solicitar o benefício em curto período de tempo,
não havendo a concessão, poderiam solicitado-lo de forma jurídica.
Mesmo contendo erros institucionais e carecendo de ajustes técnicos e
orçamentários, é notável o quanto o PBF impulsionou o desenvolvimento do Brasil e,
principalmente, da região Nordeste, contribuindo para a diminuição da desigualdade
social. Houve um aumento de 60% da renda familiar no nordeste desde a
implementação do programa, segundo o Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome, em 2010. Houve repercussões positivas também, referente a saúde,
educação e segurança alimentar e nutricional. Segundo o MEC (2010), o abandono
escolar dos estudantes beneficiários é menor do que o do total dos estudantes da rede
pública, tanto no nível fundamental quanto no nível médio.
4. Aspectos sociais inerentes ao combate da desigualdade social
entrelaçados ao PBF.
O Programa Bolsa Família tem origem relativamente recente, compõe o
chamado Sistema de Garantia de Renda que fora estruturado no país nos últimos 20
anos. Por ser um benefício monetário novo, integra o sistema citado na CF/1988, onde
foram ampliados os limites das proteções acerca das políticas sociais, especialmente no
que tange às políticas de transferência de renda não contributivas. Esse sistema tem uma
grande cobertura nos distintos segmentos da população brasileira, pois cumpre uma
função imprescindível no combate à pobreza e desigualdade. O objetivo central dos
sistemas de proteção social é a garantia de renda mínima. Existem vários tipos de
benefícios monetários que operam de acordo com esse objetivo, tais benefícios são
financiados por projetos contributivos ou por impostos, de forma geral. Para amenizar
os riscos sociais, doenças, a idade avançada de trabalhadores, desemprego, dentre outros
acidentes, desde o fim do século 19, diversos países criaram programas de seguro
social, destinados a repor a renda dos trabalhadores e sua família, quando eram expostos
aos ricos sociais.
11
Assim, que os programas de reposição de renda chegaram ao Brasil entre as
décadas de 1920 e 1930, foram criadas as primeiras instituições previdenciárias,
contudo, apenas em meados de 1980 o país passou a utilizar-se de outros instrumentos,
contributivos e não contributivos, o que ampliou o Sistema de Proteção Social
Brasileiro em se tratando da garantia de renda. Com a CF/88 fora determinada a criação
da categoria de segurado especial da previdência social, que visava proteger o
trabalhador rural em regime de economia familiar dos riscos sociais clássicos.
Proporcionou ainda alguns avanços, como a fixação de um salário mínimo, que serviria
como um valor de base para benefícios previdenciários tanto rurais quanto urbanos
(SILVA E SILVA, 2007; MESQUITA e COL., 2010).
Pela CF/88, foi criado o primeiro programa de assistência garantida de renda, o
benefício de prestação continuada. Tal benefício monetário era de natureza não
contributiva e destinado as pessoas com deficiência ou idosos que estavam em situação
de indigência. Apenas em 2000 foram criados no Brasil, os programas federais de
transferência de renda, tais programas caracterizavam-se por terem foco na população
mais pobre, os benefícios eram ofertados sob algumas condições, mas não requeriam
nenhuma forma de pagamento ou contribuição monetária prévia. No ano de 2004 os
programas foram unificados, o que levou a criação do PBF.
Entre os programas contributivos e não contributivos, uma estimativa feita em
2009, por Mesquita e col. (2010), indica que o Brasil tem realizado um grande esforço
no que tange aos gastos públicos, para sustentar um expressivo universo de
beneficiários, dentre idosos e famílias pobres. Em dezembro de 2009 o Sistema
Brasileiro de Proteção Social (SBPS) concedeu, em média, 42,5 milhões de benefícios
dos quais 24,4 milhões foram derivados da Previdência Social, Regime Geral de
Previdência Social (RGPS) e Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), a
previdência dos servidores públicos. O Benefício de Prestação Continuada (BPC) pagou
neste mesmo período 3,5 milhões de benefícios destinados a idosos e deficientes, todos
em situação de pobreza. O seguro desemprego fora concedido a mais de 2 milhões de
trabalhadores que estavam desempregados. E, por fim, mais de 12 milhões de famílias
foram contempladas com o PBF.
Entre 2004 e 2006, o BPC e o PBF contribuíram com aproximadamente, 75%
da redução da desigualdade. Apenas o Bolsa família foi responsável por 21% da
12
redução, as aposentadorias e pensões contribuíram com 37% para a queda da
desigualdade no mesmo período. Houve realmente uma grande e essencial contribuição
dos benefícios monetários no que tange a amenização da desigualdade no Brasil durante
os últimos anos, também as transferências de renda do SBPS, além de fazerem com que
a distribuição de renda aconteça de forma progressiva, faz com que seus impactos em
escala macroeconômica revelem-se relativamente positivos.
Ambos os benefícios têm como finalidade a proteção social frente a
insuficiência ou ausência da renda. O BPC consiste em um direito jurídico legal, onde
todos os capazes de provar que têm as condições de acesso ao benefício e o solicita, o
poder público deve, obrigatoriamente, atender. Enquanto o PBF não se constitui como
um direito social, simplesmente depende da disponibilidade orçamentária do governo
definida com base em metas fixadas para o programa. Nesse sentido, há um
questionamento acerca da legitimidade, ao aportar ajuda monetária às famílias que
deveriam estar adquirindo sua renda do exercício do trabalho, há também uma
dificuldade no que diz respeito ao mecanismo de permanente reajuste do valor do
benefício ou dos caminhos de renda para o seu acesso.
Então, há casos em que famílias mesmo preenchendo todas as condições de
elegibilidade não é gerada automaticamente a concessão do benefício, isso implica na
exclusão de famílias que são elegíveis para obterem acesso ao programa. Em todo o
Brasil, no ano de 2009, aproximadamente 4.784.174 famílias não receberam o
benefício, mesmo sendo aptas a recebê-lo de acordo com os critérios de elegibilidade
(ZIMMERMANN, 2009). Ainda há um longo caminho a ser percorrido, contudo, o PBF
tem-se aproximado progressivamente da universalização da cobertura de seu públicoalvo, atingindo em 2009 a meta de 12,4 milhões de famílias3, alcançando mais de 50
milhões de pessoas (MESQUITA e COL., 2010).
O Brasil conseguiu dar um grande passo na questão da diversificação das
transferências de renda nas últimas duas décadas, atualmente atende não só os
trabalhadores em regime de economia rural, idosos e deficientes em situação de
3
Segundo Soares, Ribas e Soares (2009, apud Mesquita e col., 2010) para que o PBF possa cobrir toda ou
quase toda a população altamente vulnerável a pobreza, deveriam ser ofertados 15 milhões de benefícios
familiares, considerando como beneficiários aqueles que já estão, ou que correm o risco de estar abaixo
da linha de pobreza. Ainda deve-se aceitar que esta meta de cobertura do programa precisa ser ampliada,
visto que a população vulnerável a pobreza é maior que a população pobre em um dado momento,
segundo a definição de pobreza em que o programa opera.
13
indigência, como também famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza, por
meio de benefícios diferenciados. A intervenção estatal tem efetuado nesse campo, um
papel importantíssimo de caráter inovador, garantindo a renda diante da situação de
pobreza. Antes da CF/88, a pobreza não era problema analisado pelo Estado, a iniciativa
partia por entidades filantrópicas, entidades privadas e obras católicas, organizada pelo
princípio moral da ajuda e da caridade. O Estado apenas ofertava subsídios, isenções
fiscais e transferência de recursos públicos. Houve, posteriormente a CF/88, minuciosos
esforços para a melhoria constante dos riscos sociais, com maior cobertura
previdenciária, e a instituição do BPC. E também, ampliou-se a garantia de proteção às
famílias em situação de pobreza, cujos membros estão em idade ativa e são, em sua
maioria, participantes do mercado de trabalho.
Outro fato relevante a ser analisado ao se tratar do PBF, é o nível de
escolaridade dos seus beneficiários. Mesquita e col. (2010), mostram dados acerca do
assunto indicando
baixo nível de frequência escolar dos
beneficiários
e,
consequentemente sua precária inserção no mercado de trabalho. Em média, 52,7% dos
beneficiários com idade entre 16 e 65 anos, têm no máximo 4 anos de estudo, o que é
suficiente apenas para completar o ensino fundamental. Aproximadamente 18,4% deles
não têm sequer um ano de estudo. Como é de se esperar, são também caracterizados por
baixíssimos rendimentos do trabalho. Segundo este mesmo estudo, um trabalhador
beneficiário do PBF com 9 anos de estudos, correspondente ao ensino fundamental
completo, tem um rendimento mediano de aproximadamente 43% menor que outro
trabalhador do mesmo nível de escolaridade. Da mesma maneira, um trabalhador
beneficiário do PBF com 12 anos de escolaridade, ensino médio completo, recebe
metade da remuneração paga aos trabalhadores com o nível de escolaridade idêntico.
No fim, a diferença pode chegar a 65%, considerando-se as pessoas com 15 anos ou
mais de estudos. Há então, notavelmente, um problema de inserção no mercado de
trabalho do público do PBF e que não se resume apenas a escolaridade, como também a
qualificação profissional.
Conforme visto, para se consolidar um modelo amplo de garantia de renda às
famílias brasileiras é necessário não apenas a consolidação de mecanismos de combate a
pobreza e a desigualdade social, como também, a confirmação da garantia de renda via
operações e integração dos benefícios tanto contributivos quanto dos não contributivos.
Assim como se faz necessária a melhoria constante na oferta e qualidade atreladas aos
14
serviços sociais. Como parte do Sistema Brasileiro de Proteção Social, o PBF integra o
Sistema de Garantia de Renda, abrangendo um público que antes não era protegido pelo
Estado, e potencializa efeitos de outros benefícios do SBPS, acerca da amenização da
pobreza e desigualdade (PAES-SOUSA, 2013).
As políticas públicas interligadas a programas sociais atuantes com benefícios
monetários oferecem proteção às pessoas em situação de pobreza ou extrema pobreza,
produzindo grandes impactos na redução da desigualdade social prevenindo contra
situações de vulnerabilidade e risco social. É um horizonte amplo de mediadas
compensatórias entrelaçado com medidas preventivas, onde pode-se falar de um
Sistema de Garantia de Renda no país. Ainda há muitos desafios no campo da proteção
social, como por exemplo, a dualidade em um modelo que atua com princípios,
instituições, orçamentos e fundos públicos diferenciados. O objetivo de garantir vasto
ingresso da população carente às políticas sociais não implica a possibilidade de atuar
com equidade e com formas específicas de promoção e integração social. Caso o Estado
continuar atuando de forma simultânea com equidade e universalidade, o Brasil poderá
dar longos passos a fim de reduzir a desigualdade e construir novos panoramas de ações
e mobilidade social.
5. Perspectivas para o PBF
Segundo Cohn (2010), há duas alternativas em que se pode pensar quanto às
perspectivas futuras acerca do PBF. Uma é a transformação em direito, na linha da
garantia de renda mínima. E outra é a sua consolidação como programa de transição,
dando apoio de caráter emergencial até que os beneficiários consigam com o apoio do
Fome Zero4 e estratégias de inclusão social, garantir seu sustento próprio.
Concebê-lo como um direito significa que a mudança, necessariamente, precisa
ser mais intensa que a simples evolução de um programa de caráter assistencialista.
Adotando este modelo, os cidadãos rebeberiam o apoio enquanto buscam a inserção ou
reinserção produtiva no mercado de trabalho. O PBF foi adotado nesse sistema para
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A unificação dos programas sociais com a finalidade de criação do PBF foi uma ação da Estratégia
Fome Zero (EFZ). Entendendo o PBF em um contexto mais amplo, este integra o EFZ, assim como
demais programas de transferência de renda já citados e também o Mais Alimentos e Territórios da
Cidadania. Inicialmente, em 2001, o Fome Zero fora definido como um projeto, em 2003 o governo o
qualificou como um programa de luta e combate a fome e, finalmente em 2005, fora designado como
Estratégia. O PBF deve ser entendido e analisado como parte de uma estratégia que fora articulada e
coordenada, em seu conjunto, para combater e erradicar a fome.
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garantir o sustento das famílias pobres ou extremamente pobres até que elas passassem
a manter-se através de seu esforço próprio. A transformação do benefício em direito
acaba com a lógica de emergência e de transição do programa, da dependência total de
famílias no país para uma maior independência, pois há a possibilidade da geração de
renda através do trabalho, já que há uma renda mínima garantida. Muitos estudiosos
mostram que as transferências de renda efetuadas pelo PBF, causam um grande impacto
na renda familiar dos beneficiários, e constitui-se um dos fatores para a gradativa
diminuição dos índices de pobreza no Brasil tendo um custo muito baixo, 0,4% do PIB
brasileiro.
Com segunda alternativa, tem-se a manutenção da concepção atual do
programa, porém buscar e aperfeiçoa-lo abordando questões que continuam pendentes,
como a organização dos beneficiários e uma melhor oferta de capacitação em educação
alimentar e nutricional. Além de abranger todas as famílias elegíveis, fortalecendo a
integração com outros programas do Estratégias Fome Zero (EFZ). Tal opção pode ser
justificada por diversas razões, pois já são comprovados os resultados positivos do
programa na redução da fome e da pobreza. Tais efeitos também tem importância para a
economia local, pois aquece o mercado local, o que apoia o desenvolvimento de áreas
afastadas dos grandes centros urbanos.
O PBF como parte do EFZ, deve atuar simultaneamente como ação
emergencial para garantir a sobrevivência das famílias, combinadas com outras ações
que promovam mudanças estruturais, permitindo em médio e longo prazo, que as
famílias desenvolvam aptidões necessárias para sua inserção produtiva na sociedade.
Portanto, o PBF têm características para atuar na transferência de renda e caráter
emergencial, sujeita ao cumprimento de condicionalidades, consideradas de médio e
longo prazo, visando apoiar as famílias nas capacidades necessárias para que elas sejam
os principais agentes do seu desenvolvimento. É importante, também que as famílias
não contempladas pelo benefício, porém elegíveis, sejam inclusas em curto prazo, devese também reforçar os mecanismos de acompanhamento e a integração com outras
ações da EFZ. Pois o objetivo final é fazer com que as famílias superem a pobreza, caso
só consigam manter-se acima da linha da pobreza com as transferências, a
independência das não está sendo conquistada.
Então, para se avaliar o sucesso do PBF é preciso analisar além da quantidade
de famílias que entram no programa, a quantidade que o deixa por ter superado a
condição de pobreza. A saída das pessoas do PBF não significa que deixaram se fazer
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parte do SBPS, já que é instável a situação das famílias no limiar da pobreza, significa
apenas a sua migração para outras redes de proteção social á sua nova situação, segurodesemprego, previdência social, dentre outros. Porém, nem todas as famílias serão
capazes de superar sua condição de pobreza, muitas precisarão receber assistência
permanente do Estado, por diversas razões, como, por exemplo, doença ou invalidez, o
que impacta diretamente na renda familiar.
Os impactos gerados pelas políticas públicas, no que tange a programas de
transferência de renda, não são restritos apenas às famílias beneficiadas, muito pelo
contrário, há efeitos diretos e indiretos em toda a sociedade. Prova disso foi a maneira
como a qual o Brasil passou e ainda passa, pela crise econômica com início em 20072008. Tal crise auxiliou o país a entender a importância de fomentar seu mercado
interno com políticas de natureza social, bem como estimular o crescimento da renda e
das oportunidades, como exemplo, no campo com o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), o Programa de Aquisição de
Alimentos (PAA), microcréditos, aumento do salário mínimo com ganho real etc.
Por fim, os grandes desafios do PBF são: aumentar o número de famílias
beneficiadas, chegando a sua universalização e fortalecer sua integração com outros
programas de caráter social de produtivos, criando portas de saída para as famílias,
gerando desenvolvimento econômico e social. As regiões que carecem de mais apoio
nesse sentido são o Norte e Nordeste onde a questão da fome precisa ser urgentemente
superada. As estratégias de desenvolvimento devem ser consolidadas de forma a
garantir o progresso com equidade para todas as regiões. Tais estratégias precisam de
modelos econômicos onde pode-se promover a produtividade de segmentos da força de
trabalho historicamente excluídos dos circuitos dinâmicos do processo de geração de
riqueza. As políticas públicas devem garantir um desenvolvimento com equidade
através da articulação entre a disposição da proteção social e a política econômica.
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