UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE ECONOMIA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
ELEN DA SILVA COUTINHO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: DO BOLSA ESCOLA À INCLUSÃO PRODUTIVA
SALVADOR
2013
ELEN DA SILVA COUTINHO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: DO BOLSA ESCOLA À INCLUSÃO PRODUTIVA
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de
Economia da Universidade Federal da Bahia como
requisito parcial a obtenção do grau de Bacharel em
Economia.
Orientador: Prof. Dr. Vitor de Athayde Couto
Co-orientadora: Profa. Ms Eva Cristina de Castro Borges
SALVADOR
2013
Ficha catalográfica elaborada por Vânia Cristina Magalhães CRB 5- 960
C981
Coutinho, Elen da Silva
Programa Bolsa Família: do bolsa escola à inclusão produtiva./ Elen da
Silva Coutinho. – Salvador, 2013.
50 f. il.; tab.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação) – Faculdade de
Economia, Universidade Federal da Bahia, 2013.
Orientador: Prof. Dr. Vitor de Athayde Couto.
Co-orientadora: Profa. Eva Cristina de Castro Borges
1. Programa de sustentação de renda - Brasil. 2. Programa bolsa
família – Brasil. I. Couto, Vitor de Athayde. II. Borges, Eva Cristina de
Castro. III. Título. IV. Universidade Federal da Bahia.
CDD – 362.5820981
ELEN DA SILVA COUTINHO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: DO BOLSA ESCOLA À INCLUSÃO PRODUTIVA
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Economia da Universidade Federal da
Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de bacharel em Economia.
Aprovada em 21 de março de 2013.
BANCA EXAMINADORA
Orientador: __________________________________
Prof. Dr: VITOR DE ATHAYDE COUTO
Faculdade de Economia da UFBA
Banca:
__________________________________
Profa. Drª: GILCA GARCIA DE OLIVEIRA
Faculdade de Economia da UFBA
Banca:
__________________________________
Profa. Ms: EVA CRISTINA DE CASTRO BORGES
Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia - SEI
Dedico esse trabalho ao meu bom exemplo:
Luzitania, minha mãe.
AGRADECIMENTOS
A Deus por todas as graças que recebi nessa caminhada, e também por todos os obstáculos cuja
superação só me trouxe maturidade, serenidade e alegria.
Ao meu orientador Vitor, que é um exemplo de ser humano, que juntamente com a professora
Gilca foram os melhores professores que já tive.
A minha coorientadora Eva, que é um exemplo de profissional, e muito me ajudou nessa etapa.
A Minha mãe por todo incentivo, por todos os conselhos, pela paciência e pelo amor
imensurável.
A meu pai por tornar possível a realização desse sonho. A meu irmão por toda ajuda com as
dificuldades do dia-a-dia.
A minha avó Luzia, e a minha tia Ane que me deram todo o apoio que só uma família unida
poderia oferecer.
Ao meu grande amigo Rodrigo por ser tão prestativo e atencioso, sempre me ajudando em todos
os percalços.
Aos amigos, em especial: Joici e Caio pelas criticas construtivas, e pelos momentos de
descontração.
Ao Ousar Ser Diferente, Por todos os momentos de formação política que muito me ajudaram a
descobrir qual caminho seguir na vida, tanto no finalizar a etapa da graduação quanto no iniciar a
etapa do mestrado.
“De cada qual, segundo sua capacidade”;
a cada qual, segundo suas necessidades.”
Karl Marx
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo relatar a evolução do Programa Bolsa Família (PBF), de
transferência de renda à população instituído por lei federal no Brasil em 2004. O PBF foi criado
com a finalidade de unificar os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de
renda do Governo Federal, especialmente o Bolsa Escola, o Programa Nacional de Acesso a
Alimentação (PNAA), o Bolsa Alimentação, e o Programa Auxílio-Gás. Neste estudo foi
construída uma analise do PBF desde os programas remanescentes até a inclusão produtiva, um
programa complementar considerado como uma porta de saída. Embasado em dados oficiais do
Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), a análise leva em consideração o número de
beneficiários e o valor dos repasses. O número de famílias beneficiárias no período analisado
cresceu 112%, e os programas e planos complementares agregaram medidas que conferiam
caráter ainda mais focalizado ao PBF. Concluiu-se que promover o acesso à rede de serviços
públicos: saúde, educação e assistência social; combater a fome e a pobreza foram objetivos
alcançados pelo programa, porém a emancipação das famílias beneficiárias é um objetivo do PBF
em conjunto com os programas complementares que até então não apresentou sucesso.
Palavras–chave: Programa bolsa família. Transferência de renda. Inclusão produtiva. Programas
remanescentes.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Evolução dos valores do PBF
20
Tabela 2 - Número de Famílias beneficiárias do PBF
26
Tabela 3 - Beneficiários do PBF em relação ao total da população por Unidade da
Federação
28
Tabela 4 - Famílias beneficiárias dos programas remanescentes
30
Tabela 5 - Repasses de 2004 a 2012
31
LISTA DE SIGLAS
BPC
Benefício de Prestação Continuada
BIRD
Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento
CádÚnico
Cadastro Único para Programas Sociais
CRAS
Centro de Referência de Assistência Social
CGL
Comitê Gestor Local
CAR
Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional
CONSEA
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
CF/88
Constituição Federal de 1988
IGD
Índice de Gestão Descentralizada
MDS
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
MTE
Ministério do Trabalho e Emprego
NIS
Número de Identificação Social
PLANSEQ
Plano Setorial de Qualificação Profissional
PSF
Posto de Saúde da Família
PBF
Programa Bolsa Família
PAC
Programa de Aceleração do Crescimento
PDRI
Programa de Desenvolvimento Rural Integrado
PETI
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PGRM
Programa de Garantia de Renda Mínima
PTCR
Programa de Transferência Condicionada de Renda
PNAA
Programa Nacional de Acesso à Alimentação
PRONATEC
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
SAGI
Secretária de Avaliação e Gestão da Informação
SEAS
Secretaria de Estado e Assistência Social
SNAES
Secretária Nacional de Economia Solidária
SENARC
Secretária Nacional de Renda e Cidadania
SEBRAE
Serviço Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas
SINE
Serviço Nacional de Empregos
SBPS
Sistema Brasileiro de Proteção Social
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
10
2
CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA
12
2.1
PROTEÇÃO SOCIAL E PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
12
2.2
OS PROGRAMAS REMANESCENTES
15
2.3
O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
17
2.3.1 Critérios de elegibilidade e tipos de benefício
19
2.3.2 Competências e responsabilidades na execução do programa Bolsa Família
21
3
EVOLUÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
25
3.1
NÚMEROS DO PROGRAMA NO PERÍODO DE 2004 A 2012
25
3.1.1 Famílias beneficiárias do PBF no período de 2004 a 2012
25
3.1.2 Evolução do número de beneficiários dos programas remanescentes no período
de 2004 a 2012
29
3.1.3 Evolução do valor dos repasses de 2004 a 2012
30
3.2
AVANÇOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
32
4
PORTA DE SAÍDA DO BOLSA FAMÍLIA: INCLUSÃO PRODUTIVA
34
4.1
INCLUSÃO PRODUTIVA NO BRASIL
34
4.2
INICIATIVAS PARA EMANCIPAÇÃO DAS FAMÍLIAS BENEFICIÁRIAS
36
4.3
UM CAMINHO POSSÍVEL
38
5
CONCLUSÃO
42
REFERÊNCIAS
45
ANEXOS
48
10
1 INTRODUÇÃO
No Brasil, a partir das décadas de 1980 e 1990, houve uma ampliação referente à ação social do
Estado que resultou em mudanças significativas no Sistema Brasileiro de Proteção Social
(SBPS). A partir da Constituição Federal brasileira de 1988 (CF/88) os direitos sociais e o campo
da proteção social sob responsabilidade estatal foram ampliados. O aumento das situações sociais
reconhecidas como objeto de garantias legais de proteção implicaram em tornar a ação estatatal
mais abrangetente com objetivos de equalizar o acesso as oportunidades, e enfrentar condições de
destituições de direitos, riscos sociais e pobreza (CARDOSO; JACCOUD, 2005).
Entre os avanços mais significativos da CF/88 em relação à proteção social brasileira está a
instituição da seguridade social. A seguridade social é um conjunto de políticas sociais cujo fim é
amparar e assistir o cidadão em situação de risco. Consta na CF/88 que a seguridade social é
fundamentada em três pilares: a previdência social, a assistência social e a saúde pública. A
assistência social é um importante instrumento de política pública para enfrentar a exclusão
social, a desigualdade e a pobreza. A assistência social pode ser proporcionada na forma de
manutenção da renda, transferência em espécie, ou em serviços sociais.
Os programas de transferências condicionadas de renda se inserem no conceito de proteção social
como investimento em capital humano. Por meio de incentivos para que as famílias invistam em
capital humano educacional, nutricional e de saúde, as condicionalidades dos programas de
transferência de renda visam quebrar o ciclo intergeracional da pobreza (VILLATORO, 2013).
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência condicionada de renda do
governo federal que opera na área de saúde e educação. O Programa atua em três segmentos: i) o
alívio imediato da pobreza por meio da transferência direta de renda às famílias classificadas
como pobres e extremamente pobres; ii) a contribuição para a ruptura do ciclo da pobreza entre
gerações por meio das condicionalidades nas áreas de saúde e educação; e iii) o desenvolvimento
das capacidades das famílias beneficiárias por meio de ações complementares (SAMPAIO,
2010).
11
O PBF foi instituído por Lei federal no Brasil em 2004, a partir da unificação de programas de
transferência condicionada de renda (PTCR), em vigência no país, com a intenção de melhorar a
gestão e a execução desses programas. O Bolsa Escola, o Programa Nacional de Acesso à
Alimentação (PNAA), o Bolsa Alimentação, e o Programa Auxílio-Gás são os chamados
programas remanescentes que foram unificados com a criação do PBF. Cada um deles tinha sua
própria estrutura administrativa, sua forma específica de selecionar beneficiários e mecanismos
de repasses dos recursos. Antes da unificação o isolamento dos programas contribuía para
ineficiências, má gestão e má alocação de recursos, culminando na perda de oportunidades. Após
a criação do PBF, o número de beneficiários e o valor dos repasses aumentaram tornando o
Programa o principal instrumento de prevenção, mitigação e combate à pobreza no país.
Diante dessa constatação, este trabalho tem a finalidade de fazer uma análise da evolução do PBF
desde os programas remanescentes até a fase atual para verificar de que forma ocorreu essa
evolução, e apontar as potencialidades do Programa.
O trabalho está dividido em introdução, três capítulos e a conclusão. No segundo capítulo é feita
uma análise do momento histórico no qual o PBF foi criado. São descritos os programas
remanescentes e é exposto um panorama da proteção social no Brasil antes da criação do PBF.
No terceiro capítulo são analisados e comparados os dados obtidos na matriz de informações
sociais do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) referentes à
evolução do número de beneficiários e valor dos repasses dos programas remanescentes e do
PBF. No quarto capítulo a inclusão produtiva é avaliada enquanto porta de saída do PBF; são
apresentadas ações do governo federal nessa esfera do Programa, além dos principais desafios no
que diz respeito à emancipação dos beneficiários.
12
2
CONTEXTUALIZAÇÃO HITÓRICA
O PBF foi instituído pela medida provisória nº 132, em outubro de 2003. Sua criação é
consequência do curso da proteção social no Brasil a partir da Constituição Federal de 1988
(CF/88). No primeiro mandato do governo Lula a rede de assistência social formada no governo
de FHC foi consolidada e expandida.
Assentado no princípio da solidariedade nacional, o PBF representa um avanço na proteção social
e na seguridade social brasileira. Surge no cenário nacional pela primeira vez um programa de
distribuição de renda à população pobre independente da comprovação de incapacidade para o
trabalho (JACCOUD, 2009).
Apesar de ser operado por uma gestão própria e independente, esse programa é aqui
entendido como um programa do campo da assistência social – e, em decorrência, da
seguridade social, devido ao fato de: a) ser um beneficio não contributivo; b) operar no
âmbito da segurança de renda; c) ter cobertura universal no grupo de beneficiário; e d)
não contrariar os princípios que regem a seguridade social expressos no artigo 194 da
Constituição Federal. (JACCOUD, 2009, p. 13).
Esta seção contextualiza o momento histórico em que o Bolsa Família foi criado em relação à
evolução da proteção social no Brasil, define os programas remanescentes e o PBF.
2.1 PROTEÇÃO SOCIAL E PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
Entende-se por Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPS) o conjunto de políticas e programas
do Estado destinados a prestação de bens e serviços e a transferência de renda com objetivo de
cobertura de riscos sociais e garantia de direitos sociais, equalização de oportunidades e
enfrentamento das condições de destituição e pobreza. É formado por garantias legais tendo por
objetivo realizar fora da esfera privada o acesso a bens e serviços que assegurem a proteção
social do individuo diante de alguns riscos e vulnerabilidades sociais. O SBPS agrega ações de
proteção contra riscos sociais (doenças, velhices, privações, desemprego), contra a pobreza e de
garantia de acesso aos serviços de educação e saúde. Nesse conceito estão inclusas tanto as
13
formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais, quanto de bens culturais que
permitirão a sobrevivência e a integração na vida social. (CARDOSO; JACCOUD, 2005)
Antes da constituição Federal de 1988 (CF/88), a proteção social no Brasil estava fortemente
atrelada à capacidade contributiva dos trabalhadores. A Constituição é um importante marco de
referência na política de proteção social brasileira, pois a partir dela foram ampliados o acesso e
os tipos de benefícios sociais disponíveis. A solidariedade nacional passou a figurar no cenário
das políticas sociais no país.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: construir
uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o
bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminação. (BRASIL, 1988).
A partir da CF/88 os direitos sociais agregaram para além dos direitos do trabalho, os direitos de
cidadania, onde a seguridade social desempenha papel fundamental. A seguridade social definida
pelo artigo 194 compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e
da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social. Desde então o acesso a proteção social contributiva e não contributiva foi assegurada por
lei a todos os brasileiros, sob responsabilidade do Estado. Por definição compete ao Poder
Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e
serviços as populações urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestação dos
benefícios e serviços; irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade na forma de participação
no custeio; diversidade da base de financiamento; caráter democrático e descentralizado da
administração mediante gestão quadripartite com participação dos trabalhadores, dos
empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (BRASIL, 1988).
A carta magma de 1988 postulou o direito a aposentadoria não integralmente contributiva dos
trabalhadores rurais em regime de economia familiar e por definição iniciou um sistema de
políticas sociais redistributivas. Estabeleceu a garantia do direito de acesso a serviços por parte de
populações necessitadas e criou uma renda de solidariedade para idosos e portadores de
14
deficiência em situação de extrema pobreza: o Beneficio de Prestação Continuada (BPC).
(SOARES, 2009)
A relativização do caráter contributivo da previdência social e a criação de benefícios
assistenciais foram decisivos no direcionamento da política de proteção social brasileira. Nos
anos seguintes à CF/88, houve uma ampliação nos programas de garantia de renda destacando-se
a emergência de benefícios monetários de natureza não-contributiva geridos pelo governo
federal.
De fato, a Constituição de 1988 lançou as bases para uma expressiva alteração da
intervenção social do Estado, alargando o arco dos direitos sociais e o campo da
proteção social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito
ao desenho das políticas, à definição dos beneficiários e dos benefícios. A ampliação das
situações sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteção e submetidas
à regulamentação estatal implicaram significativa expansão da responsabilidade pública
em face de vários problemas cujo enfrentamento se dava, parcial ou integralmente, no
espaço privado. A intervenção estatal, regulamentada pelas leis complementares que
normatizaram as determinações constitucionais, passou a referir-se a um terreno mais
vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar o acesso a oportunidades como de
enfrentar condições de destituição de direitos, riscos sociais e pobreza. (JACCOUD,
2005, p. 182).
Na década de 1990 surgiu o primeiro projeto de lei fundamentado na condição de pobreza. Era o
projeto de Lei n° 2568 do senador Eduardo Suplicy que propunha um Programa de Garantia de
Renda Mínima (PGRM). O Programa beneficiaria, sob a forma do imposto de renda negativo,
todas as pessoas residentes no País maiores de 25 anos e que auferiam rendimentos brutos
mensais inferiores a Cr$45.000,00 (quarenta e cinco mil cruzeiros). O Programa consistia na
complementação dos rendimentos brutos do beneficiário em valor equivalente a trinta por cento
da diferença entre esses rendimentos e o limite estabelecido pelo Programa. Esse projeto de lei
nunca foi votado, mas com relação ao sistema de proteção social brasileiro, passava a existir a
possibilidade de baseá-lo na solidariedade nacional (SOARES; SÁTYRO, 2009).
Posterior ao projeto de lei que propunha o PGRM, em 1996, foi criado o primeiro programa de
transferência de renda condicionada federal: o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
(PETI). O PETI inicialmente era focalizado nas crianças de sete a quinze anos que trabalhavam
ou estavam sob o risco de trabalhar em atividades perigosas, insalubres ou degradantes. Ofertava
um beneficio de R$ 25,00 (vinte e cinco reais) para crianças na área rural. Em seguida foi
15
expandido para áreas urbanas com valor de R$ 40,00 (quarenta reais) por beneficiário. As
contrapartidas do PETI eram que os beneficiários não trabalhassem em atividades perigosas,
insalubres ou degradantes e tivessem freqüência escolar de no mínimo 75% (setenta e cinco por
cento) no ano. A Secretaria de Estado e Assistência Social (SEAS) era responsável pelo
Programa (SOARES, 2009).
Em 2001 foi criado o segundo programa de transferência de renda condicionada federal do Brasil,
o Programa Bolsa Escola. Ele é o primeiro dos programas remanescentes que foram unificados
para criação do PBF, que atualmente é um importante instrumento do sistema de proteção social
brasileiro.
2.2 OS PROGRAMAS REMANESCENTES
O PBF foi criado com a finalidade de unificar os procedimentos de gestão e execução das ações
de transferência de renda do Governo Federal, especialmente o Bolsa Escola, o Programa
Nacional de Acesso a Alimentação (PNAA), o Bolsa Alimentação, e o Programa Auxílio-Gás.
Esses benefícios sociais são os chamados programas remanescentes que foram unificados pela
medida provisória nº 132, em outubro de 2003.
Os programas remanescentes foram criados nos dois últimos anos do governo de FHC e no
primeiro ano do governo Lula. Por ordem de criação são eles: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação,
Auxílio-gás e o PNAA.
A Lei 10.219 de 11 de abril de 2001 criou o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à
educação: Bolsa Escola. O programa era instrumento de participação financeira da União em
programas municipais de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas. Era prérequisito que os programas tivessem como beneficiárias as famílias residentes no Município, com
renda familiar per capita inferior a R$ 90,00 (noventa reais) e que tivessem membros com idade
entre seis e quinze anos, matriculados em estabelecimentos de ensino regular, com freqüência
escolar igual ou superior a 85% (oitenta e cinco por cento). O valor do benefício era de R$ 15,00
16
(quinze reais) por criança, com um teto de R$ 45,00 (quarenta e cinco reais) por família. O
ministério da educação respondia pelo programa (BRASIL, 2001a).
Em setembro de 2001 foi criado o Bolsa Alimentação, Programa Nacional de Renda Mínima
vinculado a saúde. O Programa destinava-se a promoção das condições de saúde e nutrição de
gestantes, nutrizes e crianças de seis meses a seis anos e onze meses de idade, mediante a
complementação da renda familiar para melhoria da alimentação. O Programa destinava aos
beneficiários, o valor mensal de R$ 15,00 (quinze reais) por individuo, até o limite de R$ 45,00
(quarenta e cinco reais) por família beneficiada. O Ministério da Saúde era responsável pela
coordenação, acompanhamento e a avaliação do Programa, em articulação com Estados,
Municípios, órgãos e instituições da Administração Pública e outros entes da sociedade civil
organizada. Uma vez cadastradas no Programa, as famílias se comprometiam a realizar uma
Agenda de Compromissos em saúde que consistiam em ações básicas como pré-natal, vacinação,
acompanhamento do crescimento e desenvolvimento infantil e atividades educativas em saúde e
nutrição. Os beneficiários do Programa seriam assistidos por uma equipe do Programa Saúde da
Família (PSF), pelos Agentes Comunitários de Saúde ou por uma unidade básica de saúde,
responsáveis por proporcionar serviços para o cumprimento da Agenda de Compromissos
(BRASIL, 2001b).
O auxílio-gás era um programa destinado a subsidiar o preço do gás liquefeito de petróleo as
famílias de baixa renda. Eram consideradas famílias de baixa renda aquelas que possuíam renda
mensal per capita máxima equivalente ou menor que meio salário mínimo. Para ser beneficiária a
família precisava ser integrante do Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo
Federal ou ser beneficiária do programas "Bolsa Escola" ou "Bolsa Alimentação", ou estar
cadastrada como potencial beneficiária desses programas. O valor do benefício mensal é de R$
7,50 (setes reais e cinqüenta centavos) e seriam pagos bimestralmente à mãe ou, na sua ausência,
ao responsável pela família. O Ministério de Minas e Energia era o responsável pela
coordenação, acompanhamento, avaliação e controle das atividades necessárias a execução do
programa, sendo-lhe facultado: celebrar convênios de cooperação com os Estados, dispondo
sobre as formas de apoio aos Municípios na divulgação, supervisão, acompanhamento, avaliação
e execução do programa; e celebrar convênios com outros órgãos públicos responsáveis pelos
17
demais programas sociais do Governo Federal, com vistas a fiscalizar a adequada distribuição
dos benefícios (BRASIL, 2002).
O ultimo programa a ser criado já no governo Lula, que integrou o PBF foi o Programa Nacional
de Acesso a Alimentação (PNAA), criado pela lei n° 10689 de 13 de junho de 2003. O PNAA ou
cartão alimentação era vinculado às ações dirigidas ao combate à fome e a promoção da
segurança alimentar e nutricional. Tratava-se de uma transferência de R$ 50,00 (cinqüenta reais)
para famílias cuja renda per capita fosse inferior a meio salário mínimo, destinados
exclusivamente a compra de alimentos. O controle social do cartão alimentação era
responsabilidade do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) que
coordenava o programa em parceria com Conselhos Estaduais da área social, em funcionamento,
ou por um Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional e em âmbito local, por um
dos Conselhos Municipais da área social, ou por um Comitê Gestor Local (CGL) (BRASIL,
2003).
A situação dos programas de transferência de renda em 2003 era de desarticulação. Cada
programa federal tinha sua agência executora e a coordenação entre elas era mínima. Os sistemas
de informação desses quatro programas eram separados e não se comunicavam, de modo que
uma família poderia receber todos os benefícios, enquanto outra vivendo em condições iguais não
receber transferência alguma. Não estava formada uma rede de proteção social, eram apenas
iniciativas isoladas com objetivos diferentes e para públicos diferentes, sendo que nenhum
programa cobria todo território nacional. Todos os programas atuavam no sentido de reconhecer
a pobreza enquanto risco social e eram focalizados em indivíduos de domicílios pobres. Estava
formado a arcabouço conceitual indispensável para uma rede de proteção social eficiente, mas era
necessária uma reforma gerencial para eliminar as inconsistências e falhas dos programas
(SOARES, 2009).
2.3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
O Programa Bolsa família, destinado às ações de transferência de renda com condicionalidades,
foi criado pela medida provisória n° 132, no dia 20 de outubro de 2003. Posteriormente foi
18
regulamentado pela lei n° 10.836 de 9 de janeiro e de 2004 e pelo decreto n°5.209 de 17 de
setembro de 2004.
São objetivos básicos do PBF em relação aos seus beneficiários: promover o acesso à rede de
serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social; combater a fome e
promover a segurança alimentar e nutricional; estimular a emancipação sustentada das famílias
que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; combater a pobreza; promover a
intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações sociais do poder público
(BRASIL, 2004b).
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda que
beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o País. O Bolsa
Família integra o Plano Brasil Sem Miséria (BSM), que tem como foco de atuação os 16
milhões de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais, e está
baseado na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos.
(BRASIL, 2012).
A concessão dos benefícios é vinculada ao cumprimento, de condicionalidades relativas à
assistência ao pré-natal e ao puerpério, a vacinação, a vigilância alimentar e nutricional de
crianças menores de sete anos; à frequência mínima de 85% (oitenta e cinco por cento) da carga
horária escolar mensal, em estabelecimentos de ensino regular, de crianças e adolescentes de seis
a quinze anos, e a de 75% (setenta e cinco por cento) da carga horária escolar mensal de jovens
com idade de dezesseis a dezessete anos (BRASIL, 2004a).
As condicionalidades do PBF são de extrema importância para os objetivos do Programa, pois
elas agregam um caráter de investimento em capital humano das famílias mais pobres. Ao
combinar o incentivo financeiro imediato e promover o acesso a bens e serviços públicos para
quebrar o ciclo intergeracional de pobreza e promover a emancipação sustentada das famílias que
vivem em situação de vulnerabilidade econômica, as condicionalidades se tornam essenciais para
a promoção social dos beneficiários.
O monitoramento das contrapartidas do PBF é articulado por três níveis federativos: as
contrapartidas educacionais, pelo Ministério da Educação; as contrapartidas de saúde, pelo
Ministério da Saúde; e ao MDS cabe o apoio, a articulação intersetorial e a supervisão das ações
19
governamentais para o cumprimento das condicionalidades do Programa (SOARES; SÁTIRO,
2009).
Em relação aos critérios de elegibilidade, tipos de benefício, competências e responsabilidades na
execução do PBF, as subseções a seguir fazem a síntese da legislação do Programa.
2.3.1 Critérios de elegibilidade e tipos de benefícios
Os critérios de elegibilidade do PBF referem-se à renda familiar per capita. Famílias que se
encontrem em situação de extrema pobreza recebem um benefício básico, e famílias que se
encontrem em situação de pobreza recebem um benefício variável.
Para ser beneficiária do PBF a família deve estar cadastrada no Cadastro Único para programas
sociais do governo federal (CadÚnico). O CadÚnico foi instituído em 2001 como um instrumento
de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda.
Famílias com renda mensal igual ou inferior a meio salário mínimo por pessoa, ou com renda
familiar mensal de até três salários mínimos. No CadÚnico constam informações de todas as
pessoas cadastradas nos programas federais de assistência social. A base nacional do Cadastro
Único contém informações de quem são, onde estão e quais são as características de
aproximadamente um terço das famílias brasileiras (BRASIL, 2010).
O Programa atende mais de 13 milhões de famílias em todo território nacional de acordo
com o perfil e tipos de benefícios: o básico, o variável, o variável vinculado ao
adolescente, o variável gestante, e o variável nutriz e o Benefício para Superação da
Extrema Pobreza na Primeira Infância. Os valores dos benefícios pagos pelo PBF variam
de acordo com as características de cada família: considerando a renda mensal da família
por pessoa, o número de crianças e adolescentes de até 17 anos, de gestantes, nutrizes e
de componentes da família. (BRASIL, 2012).
O benefício básico é destinado a famílias que se encontrem em situação de extrema pobreza, com
renda familiar mensal per capita de até R$ 70,00 (setenta reais), independentemente de sua
composição. O valor do benefício básico é de R$ 70,00 (setenta reais) mensal (BRASIL, 2004 a).
O benefício variável é destinado a famílias que se encontrem em situação de pobreza e extrema
pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze)
20
anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos, sendo pago até o limite de 5 (cinco) benefícios por
família. Há também o benefício variável vinculado ao adolescente, destinado a famílias que se
encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição
adolescentes com idade entre 16 (dezesseis) e 17 (dezessete) anos, sendo pago até o limite de 2
(dois) benefícios por família. O benefício variável é concedido a famílias com renda familiar
mensal per capita de até R$ 140,00 (cento e quarenta reais), dependendo de sua composição. O
benefício variável no valor de R$ 32,00 (trinta e dois reais), e o benefício variável vinculado ao
adolescente no valor de R$ 38,00 (trinta e oito reais) (BRASIL, 2004, a).
Tabela 1 - Evolução dos valores do PBF
Valor referência Renda
Per Capita
Benefício
Redação
Básico
(BB)
Variável
(BV)
Limite
Por
Família
Variável
vinculado ao
adolescente
(BVJ)
Extrema
pobreza
Pobreza
-
R$ 50,00
R$ 100,00 Até 3 BV
MPv nº 132, de
2003
R$ 50,00
R$ 15,00
MPv nº 411, de
2007
R$ 58,00
R$ 18,00
R$ 30,00
R$ 60,00
Até 3 BV
R$ 120,00 e 2 BVJ
Decreto nº
6.917, de 2009
R$ 68,00
R$ 22,00
R$ 33,00
R$ 70,00
Até 3 BV
R$ 140,00 e 2 BVJ
Decreto nº
7.447, de 2011
R$ 70,00
R$ 32,00
R$ 38,00
R$ 70,00
Até 3 BV
R$ 140,00 e 2 BVJ
R$ 32,00
R$ 38,00
R$ 70,00
Até 5 BV
R$ 140,00 e 2 BVJ
Lei nº 12.512,
de 2011
R$ 70,00
Fonte: Elaboração própria, 2013
Os valores dos benefícios e os valores referenciais que caracterizam situação de pobreza e
extrema pobreza são majorados pelo poder executivo em razão da dinâmica sócio-econômica do
país e de estudos técnicos sobre o tema. A Tabela 1 sintetiza o histórico dos valores dos
benefícios e dos valores referenciais até o ano de 2011.
21
Em maio de 2012 a medida provisória n° 570 instituiu o benefício para superação da extrema
pobreza na primeira infância, com limite de um por família, destinado às famílias beneficiárias do
PBF e que tenham em sua composição crianças de zero a seis anos de idade; e apresentem soma
da renda familiar mensal e dos benefícios financeiros, igual ou inferior a R$ 70,00 (setenta reais)
per capita.
Esse benefício para superação da extrema pobreza faz parte do Programa Brasil Carinhoso, que
tem como principal objetivo retirar da miséria todas as famílias com crianças entre 0 e 6 anos que
sejam beneficiárias do PBF. A nova ação, que agrega o Plano Brasil Sem Miséria1, reforça a
transferência de renda, fortalece a educação com aumento de vagas nas creches e cuidados
adicionais na saúde.
Para além dos benefícios supracitados está previsto no PBF o benefício variável de caráter
extraordinário. Esse benefício é a parcela do valor dos benefícios das famílias remanescentes dos
Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás que na data da
sua incorporação ao PBF, excedia o limite máximo fixado para o Programa (BRASIL, 2004a).
2.3.2 Competências e responsabilidades na execução do programa Bolsa Família
O poder executivo é o responsável por compatibilizar a quantidade de beneficiários do PBF com
as dotações orçamentárias existentes. As despesas estão sujeitas as dotações alocadas nos
programas federais de transferência de renda e no Cadastro Único, bem como de outras dotações
do orçamento de Seguridade Social da União, que forem consignadas ao programa.
A concessão dos benefícios do PBF tem caráter temporário e não gera direito adquirido, devendo
a elegibilidade das famílias para recebimento de tais benefícios ser obrigatoriamente revista a
cada período de dois anos.
1
Brasil Sem Miséria é um plano para superação da extrema pobreza instituído no Brasil pelo Governo da
Presidente Dilma Rousseff, em 2011.
22
As famílias elegíveis ao PBF, identificadas no Cadastro Único, são selecionadas a partir de um
conjunto de indicadores sociais capazes de estabelecer as situações de vulnerabilidade social e
econômica. As famílias beneficiadas pelos Programas Remanescentes foram incorporadas,
gradualmente, ao Programa Bolsa Família, desde que acatados os critérios de elegibilidade do
Programa, de acordo com a disponibilidade orçamentária.
A execução do PBF tem formato descentralizado, por meio de esforços combinados entre os
entes federados. A execução e a gestão descentralizada são implementadas mediante adesão
voluntária dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios, observados os critérios e
procedimentos estabelecidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
(MDS), com: fixação de competências, e responsabilidades na gestão e execução do PBF;
possibilidade de recebimento de recursos do MDS para apoiar a gestão do programa (BRASIL,
2004b).
A Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), do MDS, tem a função de gerir e
operacionalizar o PBF, o Cadastro Único e executar as seguintes atividades: realizar a gestão dos
benefícios do PBF; supervisionar o cumprimento das condicionalidades e promover a oferta de
programas complementares em articulação com outros ministérios e entes federados; acompanhar
e fiscalizar a execução do PBF; disciplinar, coordenar e implementar as ações de apoio financeiro
à qualidade da gestão e da execução descentralizada do PBF, a exemplo do Índice de Gestão
Descentralizada (IGD) (BRASIL, 2004b).
Cabe aos Estados: formar coordenação composta por representantes das áreas de saúde,
educação, assistência social e segurança alimentar; que será responsável pelas ações do PBF na
esfera estadual; promover ações que viabilizem a gestão intersetorial; promover ações de
sensibilização e articulação com os gestores municipais; disponibilizar apoio técnico-institucional
aos municípios; disponibilizar serviços e estruturas institucionais da área da assistência social, da
educação e da saúde, na esfera estadual; apoiar e estimular o cadastramento pelos Municípios;
estimular os Municípios para o estabelecimento de parcerias com órgãos e instituições
municipais, estaduais e federais, governamentais e não-governamentais, para oferta dos
programas sociais complementares; e promover, em articulação com a União e os Municípios, o
acompanhamento do cumprimento das condicionalidades (BRASIL, 2004b).
23
É de responsabilidade dos Municípios: constituir coordenação composta por representantes das
áreas de saúde, educação, assistência social e segurança alimentar responsável pelas ações do
PBF, no âmbito municipal; fazer a inscrição das famílias pobres do Município no Cadastramento
Único; promover ações que viabilizem a gestão intersetorial na esfera municipal; disponibilizar
serviços e estruturas institucionais da área da assistência social, da educação e de saúde, na esfera
municipal; garantir apoio técnico-institucional para a gestão local do programa; constituir órgão
de controle social respeitada a paridade entre governo e sociedade; estabelecer parcerias com
órgãos e instituições municipais, estaduais e federais, governamentais e não-governamentais para
oferta de programas sociais complementares; e promover, em articulação com a União e os
Estados, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades. Nos municípios, as
secretarias municipais de assistência social abarcam as atividades relacionadas ao PBF, os Centro
de Referência de Assistência social (CRAS) executam as ações de proteção social básicas
(BRASIL, 2004b).
A Caixa Econômica Federal desempenha a função de agente operador do PBF, mediante
remuneração e condições determinadas pelo MDS. É de responsabilidade do agente operador:
fornecimento da infraestrutura necessária à organização e à manutenção do Cadastramento
Único do Governo Federal; desenvolvimento dos sistemas de processamento de dados;
organização e operação da logística de pagamento dos benefícios; elaboração de relatórios e
fornecimento de bases de dados necessários ao acompanhamento, ao controle, a avaliação e a
fiscalização da execução do PBF por parte dos órgãos do Governo Federal designados para tal
fim (BRASIL, 2004b).
A Caixa Econômica Federal é responsável pela logística de pagamento dos benefícios
financeiros. O MDS disciplina a operacionalização, divulga calendário de pagamento, e cuida das
atividades e procedimentos relativos à utilização dos cartões magnéticos da conta contábil
fornecidos pela Caixa Econômica. Os benefícios financeiros podem ser pagos por meio de:
contas-correntes de depósito a vista; contas especiais de depósito a vista; e contas contábeis. No
cartão magnético bancário fornecido pela Caixa Econômica consta a identificação do responsável
mediante o Número de Identificação Social (NIS), um número pessoal e intransferível, que
24
identifica cada pessoa inscrita no Cadastro Único. Consta na Lei do PBF que o pagamento do
benefício será feito preferencialmente a mulher responsável pela família. A Caixa Econômica tem
papel destacado na operacionalização do PBF, pois é o órgão operador e pagador que calcula a
renda per capita e qual valor do benefício deve receber cada família, de acordo com os critérios
estabelecidos pela SENARC (BRASIL, 2004b).
Vinculado ao MDS existe o Conselho Gestor do Programa Bolsa Família (CGPBF), órgão
colegiado de Caráter deliberativo que formula e integra políticas públicas, define diretrizes,
normas e procedimentos relativos ao PBF; e apoia iniciativas para instituição de políticas
públicas que visem promover a emancipação dos beneficiários. Compõe o CGPBF: Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome; Ministério da Educação; Ministério da
Saúde; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério da Fazenda; Casa Civil da
Presidência da República; e Caixa Econômica Federal (BRASIL, 2004b).
Para viabilizar a estrutura necessária a gestão e execução descentralizada, a União transfere
recursos aos entes federados, de acordo com o IGD, que é um indicador que avalia a qualidade da
gestão municipal refletindo os compromissos assumidos no Termo de Adesão. Quanto maior for
o IGD mais qualidade apresentará a gestão municipal do Cadastro Único e do PBF (BRASIL,
2004b).
25
3 EVOLUÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Após a criação do Bolsa Família, em 2003, as famílias beneficiárias dos programas
remanescentes foram inseridas gradativamente no PBF. Essa migração foi feita com base na
utilização do Cadastro Único.
Melhoria na gestão e execução do programa significava evitar a sobreposição de programas de
maneira a aumentar o número de beneficiados e elevar o benefício pago por família. O MDS
dispõe de um conjunto de ferramentas informacionais que reúnem números e dados detalhados
sobre seus programas, projetos e ações. Parte desse banco de dados está disponível para acesso
público. Este trabalho utiliza as ferramentas informacionais do MDS, principalmente, a Matriz de
Informação Social (MI Social) que fornece dados em diferentes formatos sobre informações
municipais ou estaduais, mensais ou anuais desde 2004.
3.1 NÚMEROS DO PROGRAMA NO PERÍODO DE 2004 A 2012
Para verificar a evolução dos programas de transferência de renda do Governo Federal, os
programas remanescentes e o PBF, esta seção procura acompanhar o número de beneficiários e o
volume dos recursos gastos com estes programas no período de 2004 a 2012.
3.1.1 Famílias Beneficiárias do PBF no período de 2004 A 2012
Apesar de o Programa Bolsa Família ter sido criado em outubro de 2003, em dezembro de 2004 o
número de famílias pobres beneficiadas pelos programas remanescentes, no país, ainda somava
8.560.400. Esse número foi diminuindo gradativamente, e o número de famílias beneficiárias do
PBF aumentando. Em 2004 as famílias beneficiárias do PBF somavam 6.571.839, e em 2012 esse
número mais que dobrou. O acréscimo foi de 112%, um total de 7.330.316 famílias. Em 2012 no
Brasil havia 13.902.155 famílias beneficiárias do PBF.
Entre 2004 e 2009 o aumento no número de famílias beneficiárias foi da ordem de 88%, nos anos
seguintes os acréscimos giraram em torno de 3% ou 4%, até o final da série em 2012 quando o
26
aumento total foi de 109%. Nos anos iniciais os aumentos passavam de 20%, até que entre 2006 e
2007 cresceu apenas 1% (mais de 77 mil famílias) e entre 2007 e 2008 houve uma diminuição da
ordem de mais de 485 mil famílias, uma queda de 4% entre esses anos. Entre 2008 e 2009 o
número volta a ter um grande acréscimo de 17%.
Tabela 2 - Número de Famílias beneficiária do PBF
Ano
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
Brasil
13.902.155
13.352.306
12.778.220
12.370.915
10.557.996
11.043.076
10.965.810
8.700.445
6.571.839
Fonte: BRASIL, 2013
Santa Catarina e o Paraná são os Estados que menos tiveram acréscimo no número de
beneficiários no período analisado, cresceram respectivamente 42% e 43%, o Rio Grande do Sul
cresceu 57%. A região Sul do Brasil foi a que menos aumentou o número de famílias
beneficiárias, houve um acréscimo de 341.258 famílias, que representou 5% do aumento total do
Programa.
No Nordeste, o crescimento no número total de famílias na série, ficou entre 85% na Paraíba e
135% em Sergipe. O acréscimo de famílias do Nordeste representou 51% do acréscimo total,
3.674.172 famílias. No Norte o acréscimo variou de 418% no Amapá, e 112% em Rondônia. O
Amapá quadriplicou o número de beneficiários, mas em números absolutos, crescimento menor
que o de outros estados como a Bahia que dobrou o número de beneficiários, um aumento de
954.317 famílias, enquanto o Amapá foi de 42.844 famílias. O crescimento do número de
famílias do Norte representou 14% do crescimento total do Brasil.
O acréscimo de famílias no PBF, na região Sudeste foi 1.663.81 famílias, 23% do aumento total
do Brasil. O número de beneficiários cresceu 238% no RJ, nos outros Estados do sudeste o
crescimento não passou dos 88%. Na região Centro-Oeste todos os Estados mais que dobraram o
27
número de famílias beneficiárias, e no total do Brasil as 473.218 famílias que ingressaram no
programa durante o período analisado representaram 7%.
O aumento no número de famílias beneficiárias do PBF, entre os anos de 2004 e 2012 é produto
das ações do governo federal para aumentar o número de beneficiários, e ampliar a cobertura no
grupo de famílias elegíveis inscritas no CádÚnico. Em 2011 foi lançado o Busca Ativa, que
integra o Plano Brasil Sem Miséria. O Busca Ativa é uma ação realizada pelo MDS, em parceria
com estados e municípios, que tem por objetivo incluir pessoas que não acessam os serviços
públicos e vivem fora de qualquer rede de proteção social , por especificidades como ausência de
documentação civil, migrações constantes, residência em territórios com conflitos, pertencimento
a populações tradicionais que habitam áreas isoladas ou distantes, desconhecimento de seus
direitos, pertencimento a segmentos socialmente excluídos , entre outros, no CádÚnico para que
possam ter acesso ao Bolsa Família e a serviços públicos, programas de inclusão produtiva, entre
outras iniciativas. Bem exemplificado nas populações em situação de rua, que só poderiam ser
incluídos na Proteção Social Brasileira com uma ação orientada do Estado na identificação
desses. Identificar corretamente, no Cadastro Único, todas as famílias que pertencem a povos e
comunidades tradicionais ou grupos específicos da população, possibilita ações mais efetivas na
superação da miséria vivida por estas famílias. Para essas famílias a concessão de benefícios é
definida diretamente pela SENARC, passando a frente de outras famílias elegíveis.
Segundo Censo do IBGE de 2010 a média da família Brasileira é de 3,3 pessoas. Relacionando a
estimativa populacional para 2012 do IBGE com o número de beneficiários2 do PBF para avaliar
a proporção de beneficiários em relação à população apresentou-se a distribuição da Tabela 4.
Entre os anos de 2010 e 2012, a relação entre beneficiários do PBF, e população cresceu em todo
país. No nordeste é onde se encontra maior percentual de beneficiários em relação à população.
Em 2012 a média da proporção entre beneficiários do PBF e total da população dos Estados
Nordestinos é de 43%. Nas regiões Sul e Sudeste é onde se encontra menor percentual relativo,
pois em média os beneficiários do PBF representavam 12% e 15% respectivamente.
2
O número de beneficiários é o calculo do número de famílias beneficiárias do PBF multiplicado pelo
número médio de integrantes da família Brasileira, segundo o Censo 2010.
28
Tabela 3 – Beneficiários do PBF em relação ao total da população por Unidade da Federação
Beneficiários PBF/População %
UF
2010
2012
AC
26,9
30,5
AL
43,8
45,1
AM
AP
26,4
21,7
30,3
25,1
BA
39,1
41,7
CE
DF
39,9
12,7
42,1
12,4
ES
17,8
18,3
GO
MA
17,9
43,7
18,5
46,5
MG
19,1
19,6
MS
MT
17,9
18,2
18,4
19,3
PA
29,6
34,2
PB
PE
39,5
39,2
43,5
42,2
PI
44,5
47,2
PR
RJ
14,7
14,1
13,8
15,9
RN
35,3
36,9
RO
RR
24,1
30,9
24,2
33,0
RS
14,0
14,0
SC
SE
7,6
36,8
7,4
41,6
SP
9,4
9,7
TO
BR
30,6
22,1
32,1
23,4
Fonte: Elaboração própria, 2013, com base em IBGE 2010; BRASIL, 2013
Em 2012 a média da proporção entre beneficiários do PBF e total da população dos Estados
Nordestinos era de 43%. Os beneficiários do PBF representam em média 30% da população dos
estados do Norte, e 17% da população dos estados do Centro-Oeste. Nas regiões Sul e Sudeste é
onde se encontra os menores percentuais relativos, pois em média os beneficiários do PBF
representavam 12% e 15% respectivamente.
29
Chama atenção que nos Estados do Sudeste, o bolsa família tem número elevado de beneficiários,
São Paulo é o segundo estado brasileiro em número de famílias beneficiárias do PBF, com quase
10% dos beneficiários do programa em 2012 e, no entanto, enquanto que no primeiro estado em
número de beneficiários, a Bahia, o percentual de pessoas que recebem o PBF em relação à
população do estado é de 42%, em São Paulo esse percentual é de 10%. O número alto de
famílias beneficiárias nos estados do sudeste, exceto no Espírito Santo que não tem um numero
alto de beneficiários, não representa um percentual alto da população dos Estados, diferente de no
Nordeste onde 51% dos beneficiários do PBF se encontram, e onde a média do percentual de
beneficiários em relação ao total da população é de 43%.
3.1.2 Evolução do número de beneficiários dos programas remanescente no período
de 2004 g
a 2012
Na Matriz de Informações Sociais do MDS, constam os dados de três dos quatro programas
remanescente. O Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação e o Cartão Alimentação. Observar a
evolução do número de beneficiários desses programas é no sentido verificar se à medida que o
número de beneficiários do PBF cresce, os beneficiários dos programas remanescentes
diminuem, visto que o PBF foi criado para unificar esses programas e promover melhor gestão e
execução dos recursos.
Gradativamente, observa-se que o número total de beneficiados com os programas
remanescentes diminui a sua cobertura. Em 2006, apenas 712.735 famílias são assistidas
com os programas. Já em 2009, o número de beneficiados cai para 9.144 famílias, com
8.157 (89,21%) residentes no Nordeste, enquanto o restante do país detém apenas
10,87% ou 987 famílias. (QUEIROZ, et al., 2010, p. 51).
Queiroz (2010) em seu estudo faz uma estimativa das famílias pobres por região do país e
verifica que a análise por região aponta disparidades. Isto porque o Nordeste configura-se como a
segunda maior região do país, com 27,99% da população total. Todavia, detém quase metade
(49,53%) do total da pobreza brasileira, destacando-se como a região mais pobre. Já a Região
Sudeste, que possui a maior população (42,26%), aparece com 26,98% da pobreza nacional, ou
em segundo lugar em número de famílias pobres. Na análise do número de famílias beneficiárias,
nota-se que o Nordeste concentra cerca de 50% do total de beneficiários do programa.
30
Tabela 4 – Famílias beneficiárias dos programas remanescentes
Cartão
Alimentação
107.907
83.524
32.136
22.193
14.686
9.138
6.934
1.537
Ano
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Bolsa
Escola
3.042.779
1.783.917
36.481
5.860
179
6
Bolsa
Alimentação
53.507
24.175
2.474
229
2
Fonte: BRASIL, 2013
O Bolsa Alimentação no ano de 2008 acumulava uma redução de 99,6% dos beneficiários, havia
apenas um beneficiário em Pernambuco e um na Paraíba. O Bolsa Alimentação em 2009 já havia
reduzido 99,9% dos beneficiários, e o Cartão Alimentação em 2011 98,6% o número de
beneficiários. Na medida em que em 2012 o PBF mais que dobrou o número de beneficiários, em
2011 os programas remanescentes contavam com um número de beneficiários reduzidos em
aproximadamente 99%.
Por outro lado, no caso do Programa Bolsa Família (PBF), verifica-se que à medida que
diminui o número de beneficiários com os programas remanescentes (Tabela 3), este
programa expande o número de famílias pobres atendidas em quase 100%, ao passar de
6.571.839 em 2004 para 12.472.540 de famílias assistidas em 2009 (Tabela 4), o que
representa aproximadamente 50 milhões de pessoas se considerarmos uma média de
quatro indivíduos por família, correspondendo a aproximadamente 27% da população
brasileira atendida pelo Bolsa Família no ano de 2009. (QUEIROZ, et al., 2010, p. 51).
3.1.3 Evolução do valor dos repasses de 2004 À 2012
Em termos de valores absolutos, os repasses do PBF cresceram 497,56%, no período de 2004 a
2012, passou de R$ 3.791.785.038 em 2004 para R$ 21.156.794.695 em 2012, um aumento de
R$ 17.364.959.657. A região Nordeste concentrou cerca de 50% desse acréscimo. A Bahia foi o
Estado que apresentou o maior crescimento em todo Brasil, o acréscimo representou 13% do
total. É também o Estado que recebe maior volume de recursos do programa.
Entre os anos de 2004 e 2005 houve crescimento de mais de 50% no valor dos repasses. No ano
seguinte um acréscimo de 32%, em todos os outros anos o acrescimento ficou acima de 15%, e
31
entre 2010 e 2012 o ficou acima de 20%. Nas regiões do Brasil o acréscimo foi maior no
Nordeste e no Sudeste.
Tabela 5 – Repasses de 2004 a 2012
Ano
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
Brasil
21.156.794.695,00
17.360.387.445,00
14.372.702.865,00
12.454.702.501,00
10.606.500.193,00
8.965.499.608,00
7.524.661.322,00
5.691.667.041,00
3.791.785.038,00
Fonte: BRASIL, 2013
Em 2012 Os repasses do PBF estavam distribuídos entre as regiões do Brasil, de forma que o
Nordeste concentrava 51% das transferências de renda, o Sudeste concentrava 24%, o Norte
13%, o Sul e o Centro-Oeste 7% e 5% respectivamente.
Apesar do significativo aumento dos gastos com o PBF e das críticas de alguns setores,
este programa é barato, pois não chega a 0,4% do PIB brasileiro e, por meio dele,
acabam sendo injetados mais recursos na economia, a partir do consumo das famílias
mais pobres. (QUEIROZ et al., 2010, p. 54).
Apesar das críticas às políticas de combate à pobreza mediante a concessão de renda, esses
programas, juntamente com a estabilização da economia, o aumento real do salário mínimo e a
queda dos juros a partir de 2004, têm reduzido a pobreza no Brasil, conforme indica o relatório
nacional de acompanhamento dos objetivos de desenvolvimento do milênio, 2007.
Grande parte da crítica ao Bolsa Família refere-se à preocupação com os gastos públicos.
Entretanto, quando comparados os gastos do Programa Bolsa Família com os juros da
dívida em 2008, encontra-se 0,38% do PIB para o Programa Bolsa Família e 6% (R$
162 bilhões em 2008) para os juros, de acordo com o BACEN. É preciso enfatizar que,
em 2008, o Bolsa Família beneficiou 10.557.996 de famílias pobres no país, sendo que
51,58% (5.445.428) delas na Região Nordeste. (QUEIROZ et al., 2010, p. 56).
Um programa de transferência de renda focalizado permite um impacto forte sobre a
desigualdade com custo fiscal reduzido. A exemplo dos casos do Brasil e do México, países nos
32
quais os PTCRs atingiram uma escala que permitem influenciar a distribuição de renda, apesar de
seu peso na renda total ainda ser bastante reduzido. Isto quer dizer que é possível expandir a
cobertura e/ou o valor dos benefícios e obter impactos ainda maiores sobre a desigualdade.
(SOARES et al., 2007).
3.2 AVANÇOS DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA
A literatura sobre os impactos do PBF é vasta. Muitos autores têm analisado de forma positiva os
impactos do PBF na redução da pobreza e da extrema pobreza, e da desigualdade desde 2004. O
PBF tem contribuído para redução da pobreza e da extrema pobreza no Brasil. Constatou-se que
quanto mais focalizado for o Programa, maior é o sucesso em melhorar os indicadores de
desigualdade e pobreza/extrema pobreza. A focalização permite o direcionamento da proteção
social para aqueles que mais precisam.
O programa é mais efetivo em reduzir a incidência de extrema pobreza do que de
pobreza, embora a queda na insuficiência e desigualdade de renda entre os pobres seja
maior do que entre os extremamente pobres. Isto porque, além de o incremento de renda
para os domicílios indigentes ser mais elevado, a maioria dos estados não deve conseguir
atender a famílias no extremo da distribuição de renda. No entanto, nos estados
nordestinos – que apresentam os melhores indicadores de focalização – os impactos mais
efetivos do programa recaem sobre a população indigente. (TAVARES et al., 2009, p.
48).
Os impactos positivos verificados estão associados ao valor do benefício e à focalização do
Programa. O incremento de renda pela transferência é maior para as famílias extremamente
pobres do que para as famílias pobres. Porque, além do valor absoluto concedido aos
extremamente pobres ser mais alto, do que o valor concedido às famílias pobres; os resultados
indicam que os domicílios mais necessitados são selecionados, de modo que o Programa tem
maiores chances de reduzir a indigência do que a pobreza (TAVARES et al., 2009).
Soares e outros (2010), em seu trabalho verificou que a pobreza se manteve no mesmo nível no
período de 1999 a 2003, com a queda começando no período 2003 a 2005, coincidindo com o
período da unificação dos programas remanescentes e da expansão da cobertura do PBF. Os
autores apontam que não se pode atribuir toda a queda na pobreza ao programa, pois outros
fatores, como o aumento do emprego, dos salários e da cobertura previdenciária, também
contribuíram.
33
Em 2001, os programas de transferência que precederam o Bolsa Família já faziam com
que a pobreza extrema observada fosse 0,1 ponto percentual menor do que seria no
Brasil sem os programas, e a pobreza 0,3 ponto menor. Estas reduções equivaleram a
0,6% da taxa de pobreza e 2,8% da taxa de pobreza extrema, respectivamente, naquele
ano. Não parecem números muito impressionantes. A partir de 2005 o efeito
praticamente dobra e em 2009 o Bolsa Família faz a pobreza extrema e a pobreza serem
1,9 e 1,6 pontos percentuais (p.p.) menores do que seriam essas taxas na ausência do
programa. Estas reduções equivalem a 13% da pobreza e 32% da pobreza extrema em
2009. (SOARES et al., 2010, p. 46).
É relevante a importância dos programas de transferência de renda na redução da pobreza.
Entretanto, tais programas têm limites fiscais e administrativos, e os mesmos não devem ser
utilizados como principal mecanismo de combate à desigualdade e a pobreza, mas sim de forma
conjugada com políticas de geração de emprego e correções das aposentadorias e pensões, dado o
alto peso do rendimento do trabalho e da previdência social na distribuição da renda total do país
(SOARES et al., 2007).
O alivio provocado nas condições de destituição e risco, principalmente para as famílias
extremamente pobres, e o aumento no consumo das famílias beneficiárias do Programa Bolsa
Família são avanços do Programa, mas faz-se necessária a ressalva: O caráter de política
assistencialista é diretamente relacionado com a dependência do programa para manutenção da
melhor qualidade de vida adquirida.
Para cumprir a função de combater a pobreza de forma permanente e que modifique a estrutura
da desigualdade de renda no Brasil, o PBF deve promover mudanças estruturais na vida das
famílias beneficiárias para romper o ciclo intergeracional de pobreza, o Programa deve assumir o
caráter de política emancipatória.
No formato em que o PBF foi construído, a emancipação das famílias beneficiárias é de
responsabilidade dos programas e ações complementares, a exemplo das iniciativas de inclusão
produtiva. Para os gestores e ideólogos do PBF a inclusão produtiva é considerada a porta de
saída do programa.
34
4 A PORTA DE SAIDA DO BOLSA FAMÍLIA: INCLUSÃO PRODUTIVA
Um dos objetivos básicos do programa Bolsa Família é estimular a emancipação sustentada das
famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza. O Bolsa Família possui três eixos
principais: transferência de renda; condicionalidades; ações e programas complementares. A
transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza. As condicionalidades articulam o
acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação e saúde. E as ações dos programas
complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários
consigam superar a situação de vulnerabilidade. A inclusão produtiva é discutida nesse trabalho
como possível porta de saída do PBF, enquanto eixo do Programa que articula a promoção social
e conduz o beneficiário do PBF a emancipação.
4.1 INCLUSÃO PRODUTIVA NO BRASIL
Segundo Castro e outros (2010), atribuir a responsabilidade de promover projetos de inclusão
produtiva ao PBF é um risco para os objetivos do programa. Para esses autores o público alvo dos
projetos de inclusão produtiva deve ser selecionado com base no Cadastro Único, oportunizando
os beneficiários do PBF e os passiveis de serem beneficiários. O PBF não é entendido como um
programa de geração de oportunidades, mas os instrumentos utilizados pelo programa: o
CádÚnico e os programas complementares, associados ao PBF possibilitam uma sinergia entre a
proteção social, e a promoção social mediante inclusão produtiva que esses programas
complementares permitem.
Castro e outros (2010), analisam a condição dos indivíduos no perfil CádÚnico em relação a
ocupação produtiva. Segundo os autores apenas 43% são economicamente ativos, e entre eles
parcela importante está desempregada ou em ocupações marginais.
O desafio da inclusão produtiva das famílias brasileiras de baixa renda é uma tarefa que necessita
da transversalidade de um conjunto de políticas públicas. Não somente as políticas sociais, mas
também políticas de fomento ao crédito e ao investimento, por exemplo.
No plano Brasil Sem Miséria os eixos de inclusão produtiva se diferenciam a nível rural e urbano.
Inclusão Produtiva Urbana correlaciona ações e programas que favorecem a inserção no mercado
35
de trabalho seja por meio do emprego formal, do empreendedorismo ou de empreendimentos da
economia solidária. Agrega iniciativas de oferta de qualificação sócio-profissional e
intermediação de mão-de-obra, de apoio a microempreendedores e a cooperativas de economia
solidária. Inclusão Produtiva Rural visa fortalecer as atividades realizadas pelas famílias em
situação de vulnerabilidade da agricultura familiar, aumentando a sua capacidade produtiva e a
entrada de seus produtos nos mercados consumidores, através de orientação e acompanhamento
técnico, oferta de insumos e de água (PLANO..., 2013).
A qualificação sócio-profissional é realizada por meio de oferta de turmas do Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC) Brasil Sem Miséria e o Programa
Mulheres Mil. Em conjunto eles articulam a oferta gratuita de mais de 200 tipos de cursos de
formação inicial e continuada, de acordo com a vocação econômica de cada região. O aluno
recebe material de estudo, lanche e transporte gratuitamente. A qualificação e a colocação no
mercado de trabalho são mediadas pelo Sistema Nacional de Empregos (SINE) (PLANO...,
2013).
No empreendedorismo, as ações são para estimular a ampliação e o fortalecimento dos pequenos
negócios e apoiar o microempreendedor individual. São desenvolvidas ações para trazê-los para
formalidade e prestar assistência técnica a esses empreendedores, em parceria com o Serviço
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE). A inclusão produtiva urbana
fomenta junto aos bancos públicos iniciativas que visam a ampliar o microcrédito produtivo.
Atua também na promoção de cooperativas de catadores, com ações de fomento e qualificação
profissional dos catadores de material reciclado. O caminho da economia solidária é no sentido
de estimular a criação de empreendimentos autogestionados, microcrédito produtivo orientado,
assistência técnica, e apoio à comercialização de produtos desses empreendimentos. São ações
desenvolvidas em parceria com a Secretaria Nacional de Economia Solidária (SNAES)
(PLANO..., 2013).
Para o fortalecimento das atividades realizadas pelas famílias em situação de vulnerabilidade da
agricultura familiar, há o fomento para que as famílias consigam implementar os projetos
produtivos elaborados em conjunto com as equipes de assistência técnica, elas receberão um
fomento a fundo perdido, pagos em parcelas semestrais, durante dois anos, para adquirir insumos
36
e equipamentos. E ações complementares como a oferta de sementes da Embrapa e tecnologias
apropriadas para cada região. Para além das ações de fomento e oferta de sementes há também o
Programa Água para Todos, com a construção de cisternas e sistemas simplificados coletivos,
muito importantes para a produção (PLANO..., 2013).
O conjunto de iniciativa transforma a inclusão produtiva em uma estratégia de superação da
extrema pobreza baseada em políticas de geração de renda e inserção no mercado de trabalho.
A transferência de renda do PBF possibilita que os beneficiários saiam da condição de indigência,
mas de forma relacionada à dependência do programa. O conjunto das ações de inclusão
produtiva, condicionalidades de saúde e educação possibilitam a elevação da qualidade de vida e
a renda das famílias. A inclusão produtiva é o eixo do PBF que pode deslocar o perfil do
programa de política assistencialista para política emancipatória. Na atual fase do PBF, muito se
ouve falar da Inclusão Produtiva, enquanto forma encontrada pelos gestores para promover
emancipação das famílias beneficiárias.
4.2 INICIATIVAS PARA EMANCIPAÇÃO DAS FAMILIAS BENEFICIÁRIAS DO
PROGRAMA BOLSA FAMILIA
Em 2008 foi criado o Plano Setorial de Qualificação Profissional para os beneficiários do
Programa Bolsa Família (PLANSEQ). O PLANSEQ era também chamado de o “Próximo
Passo”, e tem o objetivo de qualificar profissionalmente os beneficiários do PBF. O plano oferece
cursos nas áreas da construção civil e do turismo. São cursos de pedreiro, eletricista, pintor,
gesseiro, encanador, garçom, auxiliar de cozinha, mensageiro de hotel, camareira e outros cursos.
O PLANSEQ é uma das modalidades do plano nacional de qualificação do Ministério do
Trabalho Emprego (MTE), e faz parte de um acordo firmado entre o MTE e o MDS para uma
ação nacional de qualificação e inserção profissional dos beneficiários do PBF. O PLANSEQ é
executado pelo MTE (BRASIL, 2008).
O beneficiário do PBF precisava possuir idade acima dos 18 anos e pelo menos a 4º série do
ensino fundamental completa para participar do PLANSEQ. As famílias com integrantes com
esse perfil receberiam uma correspondência do governo federal solicitando a inscrição do
37
membro no posto do SINE, sendo que a não inscrição não implica em sanções para os
beneficiários. O plano visa à inserção em postos de trabalho em setores que apresentam demanda,
em especial, impulsionado pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). A criação deste
Plano foi motivada pela necessidade de mão de obra no setor da construção civil, sendo
posteriormente ampliada também para o setor do turismo. Os objetivos da ação intencionavam:
ampliar as oportunidades de inclusão produtiva, adequar cursos às necessidades locais, atender a
demandado mercado por mão de obra qualificada e, ainda, estimular a articulação entre os setores
de assistência social e trabalho (BRASIL, 2008).
Em 2009 a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), realizou uma pesquisa qualitativa, para
analisar os possíveis motivos para o baixo número de inscrições nos curso de qualificação
profissional na primeira fase. Apenas 2,0% na média das unidades da federação, tendo como
parâmetro o número de cartas-convite enviadas às famílias (BRASIL, 2009).
Os motivos relacionados para baixa procura pelos cursos foram: desinteresse pela área da
construção civil; receio de perda do benefício do Programa Bolsa Família; esforço exigido para
fazer a capacitação não compensaria (necessidade de muitos investimentos pessoais, familiares
ou de outra ordem) e falhas na operacionalização da proposta. Com relação ao desinteresse pela
área da construção civil, percebeu-se que é ainda uma área predominantemente masculina, no
caso dos esforços exigidos, havia dificuldade de conciliar a qualificação com atividades já
assumidas, entre as obrigações que poderiam ser incompatíveis com o curso, os participantes
relataram atividades laborais ou escolares e, mais freqüentemente, o cuidado de filhos pequenos.
As famílias monoparentais para participar das ações de promoção social, precisam que seja
considerada na formulação das propostas, a situação específica. Das falhas na operacionalização
das propostas, se destacou a desinformação referente à oferta e aos desdobramentos do curso
(BRASIL, 2009).
No que diz respeito à inclusão produtiva do PBF, os esforços precisam ser no sentido de integrar
ações e programas em uma política de promoção social que seja atrativa e benéfica. A promoção
social via inclusão produtiva está no estágio inicial no Brasil e os planos precisam ser
38
aprofundados e readequados para que as falhas inicias não se repitam. Séculos de desigualdade,
exclusão e pobreza, podem ser combatidos com uma política de Estado de proteção e promoção
social que considere em sua formulação as peculiaridades da potencial força de trabalho em
formação. Uma reformulação no PLANSEQ Bolsa Família seria interessante visto que no
próximo período o Brasil voltará a vivenciar um aumento na demanda por força de trabalho no
setor da construção civil e do turismo, por causa dos grandes eventos esportivos previstos para
2014 e 2016.
4.3 UM CAMINHO POSSIVEL
Soares e Satyro (2009) consideram as portas de saída um ponto controverso no PBF, pois não
existe prazo máximo para que as famílias recebam as transferências monetárias do Programa, o
que possivelmente poderia levar ao aprofundamento da pobreza, pois acostumaria as famílias a
viver da caridade do Estado. As portas de saída ou tempo máximo de permanência não são
compatíveis com a idéia do investimento em capital humano, visto que nesse sentido as famílias
deveriam ter apoio do programa pelo tempo necessário para que a próxima geração estivesse livre
das mazelas que reproduzem o ciclo intergeracional de pobreza.
O governo brasileiro não acata a relação supostamente necessária entre portas de saída e tempo
máximo de permanência, as portas de saída são “abertas” por meio dos programas
complementares. As iniciativas de inclusão produtiva são destinadas aos inscritos no CádÚnico,
com exceção do PLANSEQ Bolsa Família.
Cabe à Secretaria de Articulação Institucional e Parcerias (SAIP), do MDS, articular
com outros ministérios a execução de programas complementares. Alguns exemplos de
programas complementares são o Programa Brasil Alfabetizado, o ProJovem, o Projeto
de Promoção do Desenvolvimento Local e Economia Solidária, o Programa Nacional da
Agricultura Familiar, Programas de Microcrédito do Banco do Nordeste, a Tarifa Social
de Energia Elétrica e o Programa Luz para Todos (lista completa em:
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/programas_complementares). Embora nenhum
destes programas tenha sido desenvolvido explicitamente para os beneficiários do Bolsa
Família, todos usam o Cadastro Único para dar algum tipo de tratamento preferencial,
seja aos beneficiários do PBF, seja aos inscritos no Cadastro em geral. (SOARES;
SATYRO, 2009, p. 20).
São mais de 10 anos desde que o primeiro programa de transferência de renda condicionada que
integrou o PBF foi criado. A integração dos programas, a criação do PBF representou um salto
39
qualitativo em relação ao que havia de proteção social no Brasil e em que pese a contribuição do
Programa para dinamização da economia e para redução da pobreza e da extrema pobreza no
país, no atual momento existem dificuldades para o próximo passo, dificuldades para
emancipação das famílias.
O PBF não é um programa de geração de oportunidades, como o Chile Solidário; não é
exatamente um programa de incentivo à acumulação do capital humano, como o
Progresa/Oportunidades; e também não é claramente um programa de proteção social,
como o Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES) uruguaio ou o
Programa de Garantia de Renda Mínima de 1991. No momento, ele é um estranho no
ninho, de difícil classificação no universo da política social. Se o problema fosse apenas
de classificação, a solução seria meramente mudá-la. Mas o problema é mais profundo:
na medida em que a concepção do PBF permanece sem clareza, aprofundam-se as
contradições no próprio programa, e este acaba frustrando todos os três objetivos
citados. (SOARES; SATYRO, 2009, p. 31).
O PBF ainda é um programa hibrido com questões a serem definidas como: se contrapartidas
devem ser rigorosamente cobradas; se deve permanecer um programa de orçamento definido ou
se transformar em direito; se deve haver tempo máximo de permanência; se deve integrar a
proteção social de forma definitiva com relação com outras partes do sistema de proteção social,
como o BPC, as aposentadorias e pensões do INSS, etc.; ou se o foco deve ser os programas de
geração de oportunidades, que buscam as portas de saída.
O PBF tem pontos em comum com outros programas de transferência de renda da America
Latina. Esses outros programas sinalizam formatos e alternativas para o PBF. No México existe o
Progresa/Oportunidades que é um programa de incentivo ao capital humano e objetiva o corte da
transmissão intergeracional da pobreza. Nesse sentido as contrapartidas são essenciais, pois a
função da transferência é constituir-se em meio para viabilizar a formação da geração seguinte. A
porta de saída é a formação da geração vindoura, e a saída de uma família antes disto colide com
o objetivo do próprio programa. No Chile existe o Chile Solidário que oferta assistência
temporária a famílias pobres, relacionada com a geração de oportunidade, onde as portas de saída
têm papel essencial. É necessário que estes programas estejam intimamente conectados à oferta
de capacitação, treinamento, microcrédito e outros programas cujo objetivo seja capacitar a
família para que ela escape da pobreza pelos seus próprios meios. Prazo máximo de permanência
faz todo sentido, para que não se gerem incentivos adversos. O Plan de Asistencia Nacional a la
40
Emergencia Social do Uruguai é exemplo de programas de transferência que são de proteção
social. Nestes, o objetivo principal é dotar os pobres de renda, para de forma a aliviar as mazelas
da pobreza enquanto não encontram caminhos para melhoria de vida. Considera-se que as
crianças são especialmente vulneráveis, explicação para os benefícios que lhes são direcionados,
bem assim a exigência de contrapartidas educacionais e de saúde. O prazo de permanência dura
enquanto durar a necessidade da família, pois o programa é proteção social, política permanente.
A busca por portas de saída mediante geração de oportunidades se faz em outras políticas,
creditando as políticas de Estado a transversalização (SOARES; SATYRO, 2009).
A transversalização das ações do Estado, que se encontram sob o arco de responsabilidade de
diferentes ministérios e secretarias, não tem o histórico de bom funcionamento no Brasil. Na
região Nordeste e na Bahia não foi diferente. Durante décadas, alguns programas ditos integrados
como: o Programa de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRI); Projeto Nordeste (Nordestão);
Programa Produzir e outros, tentaram sem sucesso essa mesma transversalidade. Muitos projetos
em parceria com o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD),
envolviam uma multiplicidade de secretarias de Estado, numa espécie de divisão do trabalho em
que cada instituição tinha uma atribuição específica, mas nada da dita transversalização
funcionava a contento3. Considerando a importância de tal ressalva, é válido questionar: a
Embrapa está cumprindo o papel de ofertar sementes e tecnologias para a agricultura familiar? A
política de educação demonstra capacidade para formar adequadamente o estudante beneficiário
do bolsa família, de modo que ele supere, no futuro, as condições de vida atual através da
educação? A relevância das perguntas é para compreender se o PBF caminha no sentido de
atingir os objetivos estabelecidos.
As dúvidas sobre o Bolsa Família são muitas, o destino do programa é incerto, assim como o
futuro do beneficiário que recebe hoje a transferência, mas não tem perspectiva de se tornar
independente. Seguir no caminho de tornar o PBF elemento integrante da proteção social do país,
tornando-o um direito seria um caminho no sentido de consolidar o Sistema Único de Assistência
Social Brasileiro, para universalizar os direitos a proteção social básica e especial. Em que pese a
3
(CAR)
Informações recebidas em entrevista com técnicos da Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional
41
real necessidade da transversalização das políticas de Estado. As contrapartidas de Educação só
funcionarão como fomento ao desenvolvimento das futuras gerações com o bom funcionamento
da política de educação do país e na mesma direção os incentivos a superação da pobreza só
podem lograr sucesso com o real fomento à inclusão produtiva, à política de valorização do
trabalho e ao desenvolvimento econômico, elementos que dependem da convergência de ações
dos entes federados.
42
5 CONCLUSÃO
A criação do Programa Bolsa Família, em 2003, representou um salto qualitativo quanto ao que
havia de proteção social no Brasil. Os programas de transferência condicionada de renda, criados
a partir de 2001 formaram um esboço do que iria ser direção para política de combate a pobreza e
a desigualdade no país. As condicionalidades dos programas remanescentes eram um bom
formato para PTCRs que objetivassem o combate à pobreza no longo prazo, pois cobrar
condicionalidade de saúde e educação é investir em qualificação e proteção a geração futura.
O PBF unificou os Programas remanescentes para melhorar a gestão e execução dos recursos.
Funcionou, o programa aumentou o volume de recursos nos 9 anos de existência, de forma a
impactar positivamente na distribuição de renda nacional. Os impactos na diminuição da extrema
pobreza, da pobreza e da desigualdade formam literatura corrente do período analisado. O
programa incorporou novas ações que focalizaram ainda mais o grupo de beneficiários
prioritários, como o Brasil Carinhoso que visa assistir crianças de 0 a 6 anos, e o busca ativa que
visa localizar pessoas passíveis de serem beneficiarias, mas que por condição específica não
podem se cadastrar no CádÚnico por iniciativa e esforço próprio. O bolsa família se tornou
principal instrumento de combate à pobreza do país, com sucessivos incrementos e modificações
para ampliar cada vez mais sua cobertura.
O número de famílias beneficiárias do PBF no período de 2004 a 2012 mais que dobrou. Em
dezembro de 2012 somavam 13.902.155 famílias beneficiárias do PBF, o Nordeste concentrava
51% dessas famílias. Se o número de famílias do PBF mais que dobrou em 2012, os programas
remanescentes em 2011 haviam diminuído 99,9% o número de seus beneficiários. Com base na
estimativa populacional do IBGE de 2012, o PBF é repassado a 23,4% dos brasileiros, sendo que
há grande disparidade entre as regiões, a exemplo do Nordeste onde os beneficiários do PBF
representam 43% da população, e do Sudeste onde os beneficiários representam 15% da
população.
43
A evolução dos repasses no PBF passou de R$ 3.791.785.038 em 2004 para R$ 21.156.794.695
em 2012. Apesar do significativo aumento dos gastos com o PBF e das críticas de alguns setores,
este programa não chegava a 0,4% do PIB brasileiro em 2008 e, por meio dele, eram injetados
mais recursos na economia, a partir do consumo das famílias mais pobres.
Em que pese a comprovada importância do Bolsa Família na redução da pobreza e da extrema
pobreza no período analisado, retirando famílias inteiras da condição de indigência. Os limites
fiscais e administrativos desse programa não podem ser desconsiderados e os programas não
devem ser utilizados como único mecanismo de combate à desigualdade, e sim relacionado com
políticas de geração de emprego e renda.
O PBF se articula com outras ações para cumprir os objetivos de promover o acesso à rede de
serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social; combater a fome e
promover a segurança alimentar e nutricional; estimular a emancipação sustentada das famílias
que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; e combater a pobreza. Para promover a
emancipação sustentada das famílias os programas complementares de Inclusão Produtiva têm
sido tratados pelos gestores do programa bolsa família como uma porta de saída para os
beneficiários.
As ações de inclusão produtiva do bolsa família, até o momento não tem apresentado grande
sucesso, o PLANSEQ bolsa família criado em 2008, teve pouca adesão do público alvo. Mas há
ações de inclusão produtiva que são voltadas para todos os cadastrados no CádÚnico, e que
apresentam boas iniciativas em eixos diferenciados para promoção social das famílias pobres e
extremamente pobres do Brasil.
A transversalização entre as políticas públicas do Estado é essencial para que os objetivos do PBF
sejam efetivados, e não tem sido observada no período estudado. Cobrar a frequência escolar de
85%, das crianças beneficiárias é importante, mas sem uma política de educação satisfatória não
vai surtir o efeito de modificar a realidade futura dessas crianças. As ações de inclusão produtiva
sinalizam boas perspectivas para os beneficiários, mas a exemplo da agricultura familiar, se as
funções definidas para a Embrapa não forem cumpridas, não vai haver perspectiva de sucesso e
44
consequente emancipação das famílias. O PBF é um programa de proteção social completo se
levado em consideração seus objetivos, em que pese que sua cobertura não é total em relação a
todos os passíveis de serem beneficiários, dado que é um programa de orçamento definido e não
um direito.
Seguir no caminho de tornar o PBF um elemento da proteção social do país, tornando-o um
direito seria um caminho no sentido de consolidar o Sistema Único de Assistência Social
Brasileiro, para universalizar os direitos à proteção social básica e especial. Sem deixar de
observar a real necessidade da transversalização das políticas de Estado. A superação da pobreza
e da extrema só pode lograr sucesso com o real fomento a inclusão produtiva, a educação, a
política de valorização do trabalho e ao desenvolvimento econômico, elementos que dependem
da convergência de ações de todas as esferas do governo.
45
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48
ANEXOS
49
ANEXO A – Famílias Beneficiárias do Programa Bolsa Família no Período de 2004 a 2012
Local
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
Brasil
13.902.155
13.352.306
12.778.220
12.370.915
10.557.996
11.043.076
10.965.810
8.700.445
6.571.839
AC
70.769
56.272
59.779
62.600
55.037
57.354
53.404
38.908
28.851
AL
436.270
425.137
414.112
395.459
347.585
351.402
339.921
253.745
214.726
AM
332.516
307.285
278.893
263.064
222.542
216.487
204.075
147.266
104.135
AP
53.417
50.832
44.096
44.678
39.191
38.505
26.244
11.429
10.256
BA
1.808.346
1.752.993
1.662.069
1.581.639
1.372.763
1.411.662
1.391.245
1.067.291
838.963
CE
1.107.009
1.076.764
1.022.259
947.720
870.153
891.418
882.220
742.454
572.730
DF
99.950
77.591
98.552
76.327
76.414
78.294
85.725
54.159
41.943
ES
201.274
192.365
189.983
190.428
171.419
187.927
191.421
160.836
120.911
GO
348.375
333.567
326.084
305.949
245.268
260.368
259.524
186.866
135.758
MA
951.611
920.048
871.297
846.345
729.610
737.539
706.878
532.126
380.742
MG
1.197.240
1.159.172
1.135.715
1.117.946
992.739
1.080.823
1.128.261
998.011
756.335
MS
142.249
134.447
132.887
127.768
102.433
112.212
114.876
85.098
32.588
MT
184.686
171.905
167.693
166.456
121.703
132.798
136.495
118.663
82.116
PA
813.367
772.311
680.804
635.204
528.997
532.755
506.444
337.694
259.641
PB
506.234
487.779
450.525
444.729
410.707
416.863
406.904
337.001
273.135
PE
1.151.313
1.115.851
1.045.268
1.035.989
881.591
905.919
860.546
633.500
518.956
PI
455.182
444.696
420.392
413.867
360.622
368.612
366.906
284.297
217.931
PR
449.794
444.050
466.607
482.335
367.247
410.885
452.172
447.186
308.754
RJ
789.827
734.902
685.301
658.726
498.378
494.051
441.667
302.733
196.330
RN
364.751
349.595
338.424
321.710
292.522
302.720
298.643
240.828
190.116
RO
117.806
112.950
114.112
116.211
92.914
97.270
94.953
68.343
54.942
RR
47.303
45.575
42.213
41.201
33.622
32.344
31.850
17.583
14.522
RS
463.519
450.778
453.761
462.966
367.631
410.540
436.169
398.132
290.660
SC
147.043
140.774
143.700
150.685
118.648
134.704
139.098
141.744
101.247
SE
268.330
253.134
230.418
220.175
179.875
187.470
189.304
154.332
113.147
SP
1.254.284
1.209.819
1.174.844
1.138.129
974.803
1.085.233
1.114.328
863.799
657.099
TO
139.690
131.714
128.432
122.609
103.582
106.921
106.537
76.421
55.305
Fonte: BRASIL, 2013
50
ANEXO B – Evolução dos repasses do Programa Bolsa Família no período de 2004 a 2012
Local
2012
2011
2010
2005
2006
2007
2006
2005
2004
Brasil 21.156.744.695,0 17.360.387.445,0 14.372.702.865,0 12.454.702.501,0 10.606.500.193,0 8.965.499.608,0 7.524.661.322,0 5.691.667.041,0
3.791.785.038,
AC
131.235.840,0
89.188.620,0
77.746.624,0
70.480.788,0
60.563.878,0
47.426.879,0
38.578.165,0
26.342.050,0
19.531.210,0
AL
684.449.448,0
574.296.898,0
482.955.041,0
418.051.447,0
351.696.815,0
289.229.113,0
237.778.776,0
187.942.388,0
137.724.223,0
AM
592.418.676,0
453.138.520,0
363.029.883,0
297.805.814,0
242.908.837,0
192.924.893,0
153.300.149,0
103.635.883,0
67.545.759,0
43.733.436,0
29.594.606,0
14.875.734,0
9.144.688,0
1.423.078.114,0 1.204.402.913,0 1.006.377.304,0
751.361.024,0
532.684.471,0
650.956.446,0
519.471.343,0
399.472.576,0
AP
97.187.278,0
78.133.506,0
60.244.984,0
52.577.974,0
BA
2.745.399.558,0
2.261.797.079,0
1.938.969.367,0
1.663.238.830,0
CE
1.682.212.386,0
1.393.925.162,0
1.174.401.644,0
1.008.130.971,0
DF
117.744.390,0
98.903.976,0
74.719.218,0
74.411.196,0
65.316.680,0
59.543.149,0
46.467.670,0
24.250.048,0
14.316.545,0
ES
287.678.836,0
241.494.657,0
198.301.764,0
180.269.180,0
161.518.145,0
140.831.600,0
121.944.133,0
98.317.794,0
53.086.063,0
GO
503.670.231,0
417.289.881,0
333.388.973,0
271.603.489,0
222.049.352,0
186.427.926,0
149.106.549,0
106.621.230,0
58.238.560,0
MA
1.587.398.372,0
1.296.063.954,0
1.089.091.298,0
943.841.215,0
802.131.232,0
664.518.268,0
540.255.598,0
373.620.218,0
272.001.169,0
MG
1.748.030.913,0
1.439.086.605,0
1.189.570.569,0
1.046.437.741,0
937.274.637,0
828.553.498,0
752.171.755,0
618.983.057,0
383.931.151,0
891.827.792,0
749.617.542,0
8.047.007,0
MS
213.096.228,0
172.629.409,0
137.463.646,0
116.685.417,0
97.638.440,0
83.533.451,0
69.110.530,0
40.149.515,0
24.333.175,0
MT
270.874.506,0
217.751.524,0
176.342.099,0
145.158.195,0
114.421.367,0
99.881.208,0
87.247.463,0
68.696.039,0
34.214.302,0
PA
1.374.529.852,0
1.065.765.009,0
860.577.255,0
714.241.108,0
591.852.085,0
482.918.640,0
370.230.625,0
244.861.702,0
162.275.823,0
PB
773.695.346,0
633.332.374,0
529.979.555,0
477.101.969,0
420.649.317,0
354.791.990,0
300.484.368,0
240.156.550,0
180.295.664,0
PE
1.726.095.580,0
1.465.941.267,0
1.216.004.851,0
1.062.895.529,0
904.677.146,0
744.508.843,0
599.409.419,0
442.466.890,0
304.053.138,0
PI
711.762.091,0
588.765.902,0
494.678.237,0
433.021.424,0
378.091.695,0
320.210.898,0
266.100.304,0
201.620.550,0
156.971.474,0
PR
634.769.161,0
550.571.945,0
466.013.885,0
404.945.234,0
332.727.194,0
308.815.528,0
289.350.049,0
241.775.655,0
137.030.490,0
RJ
1.161.814.934,0
912.661.792,0
743.584.718,0
617.267.928,0
469.944.175,0
360.983.781,0
270.666.179,0
180.508.538,0
81.974.775,0
RN
543.066.280,0
447.731.212,0
383.736.583,0
330.812.114,0
288.424.121,0
243.606.645,0
207.027.636,0
162.987.685,0
121.690.884,0
RO
181.188.534,0
151.628.718,0
134.018.952,0
117.490.447,0
95.337.594,0
80.523.336,0
64.203.055,0
45.377.721,0
25.040.014,0
RR
82.008.674,0
68.792.066,0
54.983.920,0
48.064.116,0
37.135.525,0
28.809.074,0
21.979.343,0
12.849.960,0
8.357.672,0
RS
680.500.672,0
571.446.513,0
484.177.081,0
425.434.593,0
357.820.394,0
320.167.620,0
290.873.006,0
234.033.557,0
147.172.671,0
SC
213.981.658,0
173.763.297,0
146.604.158,0
130.377.682,0
109.394.246,0
100.078.597,0
92.786.279,0
80.969.983,0
53.334.042,0
SE
407.888.109,0
330.551.000,0
272.641.222,0
228.065.256,0
192.078.898,0
164.180.652,0
139.480.028,0
103.978.407,0
68.581.861,0
SP
1.785.146.440,0
1.491.746.447,0
1.145.282.091,0
1.055.782.881,0
910.879.065,0
793.164.049,0
673.244.889,0
522.327.522,0
305.756.614,0
TO
218.900.702,0
173.990.112,0
144.195.247,0
120.509.963,0
103.330.013,0
86.254.909,0
70.655.870,0
49.217.044,0
34.123.705,0
Fonte: BRASIL, 2013