Tribunal Cero Papel
Tribunal Cero Papel
Guía práctica
Conferencia de Ministros de la Justicia de
los Países Iberoamericanos
Afonso Gonçalves da Silva
Primera Edición, junio 2009
Versión en español y portugués
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Tribunal Cero Papel
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Tribunal Cero Papel
Índice
1. Marco y vocación del documento ..................................................................................................5
2. Tribunal Cero Papel: ¿producto, proceso o ambos?..........................................................................6
3. Una iniciativa multidimensional y multidisciplinaria .........................................................................7
3.1. Procesos ...................................................................................................................................8
3.2. Aplicaciones ............................................................................................................................11
3.3. Información de Gestión ............................................................................................................14
3.4. Organización ...........................................................................................................................16
3.5. Legislación ..............................................................................................................................18
3.6. Infraestructura tecnológica .......................................................................................................18
3.7. Infraestructura física ................................................................................................................20
3.8. Gestión del cambio ..................................................................................................................20
3.8. Gestión del Programa...............................................................................................................24
4. Aspectos genéricos .....................................................................................................................26
4.1. Pilotar y consolidar antes de expandir .......................................................................................26
4.2. Dar espacio al “proceso”, no perdiendo de vista el “producto”.....................................................27
4.3. Otros ingredientes ...................................................................................................................28
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1. Marco y vocación del documento
Este documento surge en un ámbito concreto y como concreción de la iniciativa “Tribunal Cero
Papel” llevada a cabo por el Poder Judicial de Costa Rica, con la colaboración de la Conferencia
de Ministros de Justicia de los Países Ibero-Americanos (COMJIB), con miras a la concreción
de un nuevo paradigma de funcionamiento y mejoras de la eficacia y la eficiencia del sistema
judicial de aquel país.
Lo que pretende ser este documento...
Pretende ser un instrumento de referencia simple, no exhaustivo y de consulta rápida, en el
contexto de iniciativas de introducción de soluciones basadas en tecnologías de información
en sistemas judiciales, muy específicamente en lo relativo a la reformulación de la tramitación
de procesos por parte de un Tribunal y la agilización de la interacción entre los participantes
internos y externos del sistema.
Pretende, pues, constituirse en:
•
una colección sintética de reflexiones, sugerencias y recomendaciones sobre lo que se
considera que son aspectos tendencialmente comunes a los cuales estarán sujetos (y serán
vulnerables) los programas de modernización y simplificación basados en la introducción de
las tecnologías de la información;
•
apuntar dimensiones de intervención y líneas de acción para corregirlas, así como algunas
opciones relativas a la propia implantación y transición hacia un nuevo modelo.
¡y lo que no es!
Este documento no es, ni podría tener pretensiones de serlo, un manual hermético de “buenas
prácticas” o recetas cerradas e infalibles para mejorar cualquier sistema judicial – sobre todo
porque ello no existe, ni puede existir tal cosa, dada la diversidad y heterogeneidad de prácticas
existentes en cada país (a veces, incluso en cada jurisdicción) que harían de un instrumento con
esa pretensión una inutilidad abstracta.
No tiene tampoco la finalidad de multiplicar las opciones tecnológicas o metodológicas
específicas. No es, por tanto, un “Manual Técnico” de descripción y / o comparación de soluciones
tecnológicas existentes para soportar el funcionamiento del modelo, ni ofrece detalles de
metodologías específicas para corregir aspectos diversos de una iniciativa multidimensional
como la presente.
En el ámbito de la Justicia, en el mejor de los casos, puede considerarse la reutilización de
experiencias (buenas y malas) como elementos de referencia e inspiración útil, pero no
dogmática, de caminos de reformulación y modernización análogos. Raramente (si es que alguna
vez aconteció), se reutilizan o reproducen “elementos” o modelos con un formato inmutable.
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2. Tribunal Cero Papel: ¿producto, proceso o ambos?
Si buscáramos una definición expedita para la iniciativa “Tribunal Cero Papel”, se nos ocurre
instantáneamente una realidad cuasi-utópica en que el Tribunal, y todos sus participantes
internos (magistrados y funcionarios) y externos (partes, mandatarios, público en general),
interactúan y tramitan un proceso judicial de forma totalmente electrónica, desmaterializada y
evitando el recurso de soportes físicos en papel.
En resumen, no hay elementos procesales en papel, precisamente por haber sido posibilitada la
desmaterialización del papel por la adopción de herramientas y opciones tecnológicas adecuadas,
sin pérdida de contenido, derechos, garantías, validez y legitimidad legal.
El proceso pasa a ser, en un escenario “perfecto”, una colección de elementos en formato
electrónico, relacionados entre sí, consultables individualmente pero mantenidos en el contexto
aglutinador del proceso. El flujo y manejo del proceso pasa a ser más expedito, precisamente
por haberse evitado el movimiento del papel y de los agentes que lo “desplazan” (los afectados,
las partes, los funcionarios, los magistrados, etc.).
Punto previo –pregunta simple: ¿Será esto una realidad alcanzable? La respuesta es, en abstracto,
¡sí! Existen hasta la fecha soluciones y soportes tecnológicos totalmente posibilitadores de un
Tribunal Cero Papel tal como simplemente definido arriba.
Siguiente pregunta: ¿Será posible una realidad de estas inmediatamente, de aquí a poco? La
respuesta es, según la humilde opinión del autor, siendo realistas, no. ¿Por qué?
En una situación normal, el simple hecho de que exista un Tribunal antes de transformarse en Cero
Papel presupone la existencia de procesos en soporte físico, que siguen existiendo y teniendo
una tramitación tradicional hasta su conclusión. Aún pudiendo afrontarse la digitalización de
parte o de la totalidad de esos procesos, esa no es necesariamente o siempre la mejor opción.
El Tribunal no es una entidad abstracta y aséptica, a menos que ya hubiera sido totalmente
creado desde sus cimientos con ese enfoque y solo tramitase, desde su génesis, procesos
electrónicos conforme con el nuevo modelo. Aún partiendo de esa hipótesis, la ejecutabilidad de
la interacción y tramitación totalmente electrónicas, de inmediato, depende de factores de las
circunstancias y la realidad concretas del país de que se trate (niveles de cobertura de acceso y
de alfabetización digital, marco legislativo de soporte a la validez legal de la virtualización, entre
otros).
Puede aún darse simplemente el caso de una opción transitoria por la coexistencia “redundante”
entre circulación física y electrónica del proceso como mero instrumento de suavización del
cambio de hábitos y rutinas introducido.
Hay siempre, por tanto, un periodo de transición en que la conquista de terreno por el nuevo
modelo se va consolidado gradualmente. Las cuestiones antes referidas condicionan e influyen
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(decisivamente) en la velocidad y ritmo de concreción plena del modelo Cero Papel, que puede
no ser inmediata, pero no alejan la bondad y enormes ventajas de buscar su concreción, con
la seguridad de que la conquista gradual de espacio para el nuevo paradigma es una parte del
proceso.
El “Tribunal Cero Papel”, antes y más que ser un “producto”, es un importante y utilísimo
“proceso” de cambio, de conquista, de alteración de paradigmas y mentalidades.
Hay algo correcto en ello: la magnitud de la tarea y el hecho de que posiblemente no se obtengan
resultados plenos de forma inmediata no debe disuadirnos de su implementación. Comenzar más
tarde significará solo aplazar la obtención de resultados, teniéndose que vivir probablemente la
misma experiencia, aunque tan solo más tarde.
3. Una iniciativa multidimensional y multidisciplinaria
Desde el primer momento, la definición de Tribunal Cero Papel sugiere como algo absolutamente
esencial un uso ingente de sistemas y tecnologías de la información, como instrumentos de
viabilidad, entre otros, de:
•
•
•
Desmaterialización de soportes tradicionalmente físicos, sustituyéndolos por formularios y
componentes electrónicos;
Circulación y reparto entre los participantes, así como exceso de uso y tramitación por estos,
de las elementos que componen el proceso, individualmente y como un todo.
Captura, estructuración y consolidación de información de naturaleza estadística y de apoyo
a la decisión y a la planificación a varios niveles.
Esta significativa importancia de la tecnología no pocas veces conduce a un casi “endiosamiento”
de la misma, provocando la peligrosa ilusión de que “introduciendo tecnología, todo lo demás
se mueve por inercia”. La tecnología suele ser vista, aunque erróneamente, como el “remedio
de todos los males”. La tentación, por ejemplo, de digitalización de todo como solución para la
“erradicación” del papel puede no ser, por lo menos en todas las situaciones o momentos, la
mejor solución.
La tecnología es, a buen seguro, un catalizador fundamental, pero no el motor único de la
iniciativa. Es un enorme riesgo verla como tal. La pura y simple inyección de tecnología en el
sistema concretiza muy probablemente la nefasta realidad de la “burocracia electrónica”, en que
los procesos de trabajo se mantienen esencialmente inalterados, manteniendo sus ineficiencias
intactas, pero además reforzada con herramientas electrónicas. No se revisan en realidad los
aspectos estructurales, se adornan con la sofisticación propia de las nuevas herramientas.
Esta “miopía tecnológica” conduce a la configuración de programas, de modo que muchos otros
aspectos fundamentales son descuidados o hasta ignorados, con resultados que no pueden
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ser sino parciales y casi ciertamente insuficientes. Como dijo en otros tiempos un Ministro de
Justicia en Portugal, el sistema judicial es un complejo mecanismo de relojería. De hecho, si el
mecanismo no está concebido y articulado de forma integrada y ponderada, el reloj casi con
certeza se atrasará (y mucho).
Las páginas siguientes recogen de forma sucinta, aunque no exhaustiva, los principales aspectos
que se deben tener en cuenta, relacionados con las demás dimensiones del programa:
•
•
•
•
•
•
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•
Procesos
Aplicaciones
Información de Gestión
Organización
Legislación
Infraestructura tecnológica
Infraestructura física
Gestión del Cambio
Gestión del Programa
3.1. Procesos
Aprovechar las posibilidades generadas por la introducción de tecnología para reformular, paso a
paso, siempre que sean aplicables, los procesos de trabajo es una de las más valiosas dimensiones
de cambio. Dejar de introducir tecnología cuando se puede es perder una gran oportunidad.
Promover la desmaterialización desde mismo inicio del proceso
El recurso de la virtualización en el inicio del proceso de “elementos” documentales como la
petición inicial y, preferentemente, todos los otros expedientes procesales, es un instrumento
que contribuye enormemente a la viabilidad de la tramitación electrónica.
Cuanto antes se alcance el proceso de virtualización, ya sea la interacción, ya sean los soportes,
menos espacio se deja a la circulación de papel. El proceso “nace” electrónico sin siquiera
necesidad de digitalización (escaneo) de elementos desde su inicio. El propio soporte es, ya de
entrada, electrónico (documentos en word, pdf o formatos equivalentes, o incluso rellenado en
internet de formularios preformateados).
Podrán existir excepciones en ciertos casos en que no se consiga exigir o estimular suficientemente
la circulación de elementos en soporte exclusivamente electrónico, pero incluso así, se habrán
reducido las necesidades de digitalización y archivo.
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Esta opción facilita incluso la reutilización de “fragmentos” de texto constantes de los elementos
electrónicas, en otras fases de la tramitación (toma de decisiones o acuerdos, por ejemplo),
ahorrando esfuerzo y tiempo, sobre todo a los participantes internos del Tribunal, en concreto
a los magistrados.
Densificación de normas, estructuras y formatos de las procesales…
La recogida electrónica de documentos, sobre todo si se basa en la opción de rellenado de
formularios preformateados en internet, presupone un esfuerzo previo de estructuración
y uniformización de reglas de rellenado y formatos para las partes en la presentación de
elementos.
Algunos datos característicos del proceso (autor, reo, domicilio, etc.), así como otros elementos
más libres (descripciones, por ejemplo) deberán ser recogidos en campos propios, sujetos
a la validaciones consideradas adecuadas y exequibles. Este esfuerzo de estructuración y
normalización aumenta la capacidad de validación en tiempo real de la corrección de los
elementos entregados, evitando que esa validación sea hecha a posteriori (con devolución, si
fuere necesario), suponiendo pues un consumo de tiempo y recursos.
Reformular, cuestionando la contribución y valor de cada etapa para el resultado final…
La simple “inyección” de tecnología en el sistema sin reformulación y reestructuración de los
procesos introduce el riesgo de cristalización de las ineficiencias ya existentes. La burocracia se
fortalece, volviéndose electrónica.
Suprimir la tramitación de etapas que no añadan valor, eliminar redundancias, promover
simultaneidades (en vez de actividades secuenciales más consumidoras de tiempo), tratar la
“materia” tan a tiempo como sea posible (preferentemente sin tiempos de espera entre cada
eslabón de la cadena productiva), y automatizar el soporte de “trámites” (distribución de
procesos, notificaciones, etc.) son algunas de las optimizaciones típicamente promovidas en la
reformulación procesal.
Se identifican cuestionando, paso a paso, cada una de las etapas y actividades de la tramitación
procesal en cuanto al valor efectivo que tienen para la obtención del resultado final y, en los
casos en que se confirme que lo tienen, si existiese alternativa más eficiente posibilitada por la
utilización de tecnología.
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(Re)modelar con enfoque y pragmatismo: cuantificando limitaciones y beneficios
El proceso de reconfiguración de un nuevo modelo puede basarse en metodologías y abordajes
diversos, con mayor o menor base científica, reconocimiento en los medios empresarial y
académico, de utilización más universal (metodologías comúnmente reconocidas) o más
específico (metodologías específicas desarrolladas por empresas consultoras, por ejemplo).
Existen naturalmente diferencias, pero también méritos comunes; se trata en general de que las
metodologías engloban por lo menos 3 grandes fases, que enunciamos muy sintéticamente:
•
La caracterización y diagnóstico de la situación actual. Entre otras cosas, en esta fase
se identifican las limitaciones, dificultades e insuficiencias existentes, y se sistematizan
oportunidades y opciones de mejora. Normalmente se base en el trabajo de campo
intensivo (entrevistas, recogida de datos cuantitativos y percepciones cualitativas, visita
in loco a la instalaciones e infraestructuras, etc.).
•
La configuración del nuevo modelo. Una vez ubicadas las limitaciones y las oportunidades
de mejora que se deben alcanzar, se rediseñan los flujos procesales y se derivan los ajustes
necesarios que cabe efectuar a todos los demás aspectos para que el modelo pueda
ser concretado (legislación, sistemas de información, organización y procedimientos,
infraestructuras físicas y técnicas, etc.). Se cuantifican y sistematizan los beneficios del
cambio preconizado. El resultado de esta fase es “lo que cabe implementar”.
•
El plan de acción y seguimiento. En la última fase previa a la implementación, sabiendo
“qué implementar” en las diversas vertientes, se programan acciones y proyectos de
implementación, interrelacionados, se establecen prioridades e interdependencias
de implementación, se desarrolla un calendario, y se valoran los recursos necesarios
para concretizar la implementación (recursos humanos, técnicos, infraestructurales,
financieros y temporales). El resultado de esta fase es el plan de concretización: “como
y cuando materializar el cambio”.
Independientemente de la metodología de abordaje utilizada, se recomiendan la toma en
consideración de algunos aspectos:
•
Más que realizar un abordaje canónicamente perfecto y exhaustivo, lo importante es
concentrar esfuerzos de la primera y segunda fases en la discusión sobre limitaciones
y oportunidades de mejora previamente consideradas entre las que más valor tienen.
Las limitaciones son normalmente conocidas (y reconocidas) y las alternativas de cambio
también, y por lo menos ya son revisadas en algún momento. Es menester centrar la
atención en dichos elementos, reduciendo y concentrando esfuerzos y tiempo en el
proceso exhaustivo y “registral” de la situación actual.
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•
Cuantifíquense, sea el impacto de las limitaciones, sean los beneficios estimados. Es
esencial disponer de elementos que hagan inequívocos los beneficios que el cambio
puede proporcionar (sea en reducciones de tiempo total de resolución, de tiempo,
de recursos empleados, tanto materiales como financieros, o ambos). Estos serán
elementos fundamentales que favorezcan el empuje y “defensa” del cambio. Será
difícilmente aceptable mantener oposiciones a ella si los beneficios son inequívocos y
las limitaciones inaceptables o hasta absurdas.
•
En casos de duda o imposibilidad de fundamentación sólida, son más útiles las
cuantificaciones más conservadoras, pero indiscutibles, que las órdenes de grandeza
más sonantes, pero vulnerables en cuanto a su credibilidad. La suma de más pequeñas
ganancias parciales que sean indiscutibles será más creíble que ganancias mucho
mayores que sean dudosas, introduciendo el riesgo de pérdida de credibilidad de toda
la iniciativa.
•
La validación/confirmación de la insostenibilidad de las limitaciones y de las ventajas
de las “tesis”, opciones y ajustes a efectuar debe ser hecha, desde el primer momento,
sobre el terreno con los agentes con los que se discute el nuevo modelo. Es la forma
de “construir” y obtener un testimonio de apoyo a las recomendaciones efectuadas
y reunir apoyos de los propios participantes (magistrados, funcionarios, etc.) desde
las primeras fases del proyecto. Cuanto más tarde tenga lugar la confrontación, más de
“laboratorio” parecerán las conclusiones.
3.2. Aplicaciones
En lo relativo a los componentes aplicacionales de apoyo al nuevo modelo, se recomienda
prestar atención a los siguientes aspectos:
Posibilitar la obtención de elementos estructurados en formato electrónico, con validez legal
Como ya queda dicho, favorecer la recogida en formato electrónico de elementos estructurados
lo antes posible para su tramitación es algo ventajoso.
Así pues, los módulos aplicativos deben disponer de funcionalidad de interfaz, obtención,
validación y tratamiento de estos elementos entregados por las partes o sus mandatarios, así
como los mecanismos que aseguren el reconocimiento de firmas digitales (o figuras equivalentes)
y la aposición del sellado del tiempo de recepción y envío, exquisitamente respetuosas con los
requisitos legales en vigor.
Estos requisitos podrán tener mayor o menor nivel de exigencia, en función de la realidad nacional
en concreto, de modo que el respeto de su cumplimiento será esencial para la concreción de un
programa con esta naturaleza. Sin ellos, la “virtualización” no será posible.
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… manteniendo la posibilidad de captura de digitalizaciones…
La adopción preferencial de elementos en formato electrónico no dispensa, como también ya
quedo dicho, la necesidad de digitalización (escaneo) de documentos que no sean, por algún
motivo, entregados en ese formato. Estos documentos, así como los restantes, son proceso y
clasificados como elementos integrantes del mismo.
La digitalización requiere, no obstante, cuidados especiales. No tiene por qué ser regla
necesariamente que todo lo que no venga en formato electrónico sea digitalizado. El problema
aquí puede estar especialmente en las fases iniciales de explotación de los nuevos instrumentos,
sobre todo por los magistrados. La consulta de un documento con decenas o centenares de
páginas en soporte electrónico, por ejemplo, no es ergonómico ni natural, por lo menos de
entrada. Podrá darse una tendencia a la impresión masiva de estos documentos, aunque se
pretenda consultar tan solo una pequeña parte de ellos.
Formarán parte del proceso de transición, muy probablemente, este tipo de situaciones, con las
cuales es preciso convivir y asumir una mejora gradual (con la entrega de soportes electrónicos,
existencia de herramientas de búsqueda eficaces y… con tiempo).
… del registro excepcional del archivo físico…
Aunque la situación preferencial sea la de mantenimiento por el “autor” de cada documento
en sus archivos, quedando el Tribunal solo con el registro electrónico (el soporte electrónico
original o la digitalización de un documento físico, según sea el caso), habrá situaciones, por lo
menos en la fase transitoria, en que no sea posible o ventajoso devolver al autor documentos
remitidos físicamente al Tribunal.
En estos casos, podrá ser necesario mantener el archivo físico y posibilitar por tanto la aplicación
del registro de localización de ese documento en archivo, sin perjuicio de su digitalización y
propensión a entrar en el proceso de forma electrónica.
Estas situaciones deben constituir excepción y pueden inclusive quedar dispensadas en cuanto
esté legalmente consagrada la posibilidad de mantenimiento de archivos exclusivamente digitales
por el Tribunal, con equiparación a los físicos, y posibilidad de destrucción de los documentos
correspondientes.
… y recogida de testimonios orales…
La aplicación de tramitaciones debe proporcionar la captura y la integración en el proceso de
soportes electrónicos de audio, en situaciones en las que la legislación lo permita.
Más allá de la más clásica grabación de audiciones, la utilización de este tipo de soportes como
sustitutos de la presentación de elementos escritos son especialmente simplificadores y relevantes
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para posibilitar a los participantes su presentación directa en el Tribunal sin representación
obligatoria de un mandatario, lo cual aumenta el acceso y disminuye los requisitos formales.
Flexibilidad y simplicidad de uso: máximo denominador común de requisitos…
La tentación de cobertura de todos los requisitos funcionales, con la sofisticación proporcionada
por las tecnologías, puede redundar en una complejidad indeseada y perjudicial para la adopción
del nuevo modelo de participación de los participantes, usuarios de las nuevas aplicaciones.
Es preferible, pues, que las aplicaciones cubran el “máximo denominador común” de requisitos
funcionales, por oposición a un nivel automatización de todos los flujos y expedientes que casi
ciertamente serán limitativos de la flexibilidad de utilización y motivos de potencial (y arriesgado)
rechazo por parte de los usuarios.
Dependencia de la estructura infalible vs. “libertad controlada”…
Sirva como ejemplo la disponibilidad de plantillas como apoyo a la producción de partes del
expediente que no debe ser totalmente cerrada. Las hojas de trabajo pueden dar la pauta y
simplificar formatos, pero permitiendo la “personalización” puntual por parte de cada usuario sin
perjuicio del rigor y coherencia estructural comunes, para así evitar resistencias innecesarias.
El propio redireccionamiento del flujo del proceso (workflow) debe ser conducido por cada
participante hasta el próximo trámite (y participante responsable del mismo).
La tentación de redireccionamiento totalmente automático de la tramitación hará dependiente
el funcionamiento de la aplicación, resultando muy complicada su gestión cuando concurran
excepciones, o alteraciones legislativas que obligarían a que la aplicación soportara varios flujos
procesales simultáneamente.
Funcionalidad sí, pero sin pérdida de usabilidad…
Tan importante como la simplicidad de los requisitos cubiertos es la usabilidad de la aplicación
para el conjunto de usuarios. El manejo de aplicaciones por parte de los participantes no puede
hacerse más lenta o “pesada” para estos (una vez más, bajo pena de correr riesgo de rechazo)
de lo que ya era en el escenario anterior.
En este contexto, el diseño de pantallas de acceso simple y preferentemente directo por el usuario
a la información más relevante (acciones por realizar, procesos, documentos, participantes,
consultas, etc.) es importante para asegurar una utilización productiva de la aplicación. La
aplicación deberá tener una especie de “panel de mando” para el usuario de donde este pueda
acceder fácilmente a la principales entidades de información que le sean relevantes.
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En otro ejemplo, el uso más generalizado de elementos orales debe ser acompañado por la
existencia en la aplicación de una funcionalidad de indexación e investigación expedita de
fragmentos de audio relevantes para fases posteriores, dispensando la consulta más engorrosa
de todo el fragmento para encontrar lo que se busca. Este tipo de funcionalidad puede ser
asegurada, de forma más o menos sofisticada, por herramientas de software existentes en el
mercado (como el DAM – Digital Asset Management, por ejemplo).
La usabilidad es tan decisiva que, a veces, puede tener sentido optar por dotarla de formas
“canónicamente” menos correctas. Por ejemplo, su menor facilidad de consulta y visualización
simultánea de varios documentos de un proceso por un juez en su ordenador (en vez de
físicamente) puede justificar la adquisición de monitores de mayores dimensiones en las salas
de trabajo o colocar más de un monitor para facilitar las cosas.
Obtención desde el primer momento de los elementos necesarios para la gestión de la
información…
Uno de los requisitos fundamentales que no pueden faltar en las nuevas aplicaciones operativas es
la recogida, a lo largo del proceso, de los elementos de información necesarios para la producción
de información estadística, de gestión y de monitorización de la actividad. La aplicación debe, por
tanto, ser modelada y diseñada para asegurar tal recogida, teniendo presentes las “preguntas” a
las cuales es necesario dar respuesta a nivel de la gestión.
Los elementos “granulares” de información básica tienen que ser recogidos por la aplicación a
medida que el proceso evoluciona (desde su inicio, pasando por la tramitación y hasta el final),
de forma transparente para el usuario. Solo de esta forma se podrá evitar la recogida de boletines
solo con fines estadísticos, que se realizan muchas veces solo tras el cierre del proceso.
3.3. Información de Gestión
La información de gestión es fundamental a todos los niveles. Tan solo presentando una
forma clara, fidedigna y expedita será posible a cualquier sistema judicial planear y gestionar
capacidades de respuesta en vez de solo reaccionar tras comprobar el daño.
Al nivel macro, es preciso conocer cuántos son los procesos, en qué jurisdicciones, en qué
zonas, para qué materias/especies de proceso, con qué tipo de participantes, con qué tiempos
de tramitación globales, qué evolución tienen los conflictos, etc., todo ello es fundamental para
la definición de políticas y gestión de la “oferta” de justicia de un país.
A nivel micro de cada Tribunal, es igualmente esencial la información que permita la monitorización
de los resultados del propio Tribunal como una “unidad productiva de Justicia” (volumen de
procesos, tiempos de tramitación, desvíos de plazos existentes, etc.), así como la caracterización
de esos procesos.
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Análogamente, en plan aún más micro, esta información es también relevante para cada
participante (magistrado u funcionario judicial) en la planificación y monitorización de su
propia actividad cotidiana.
La información de gestión es por tanto simultáneamente un instrumento de planificación,
soporte a la productividad, monitorización y control.
Es tan importante en una iniciativa de concepción de un nuevo modelo, antes de la introducción
de tecnología, reestructurar y reformular los procesos como sistematizar las preguntas (en
español, no en jerga informática) que deben ser respondidas de forma expedita y completa,
para que las aplicaciones puedan ser preparadas para recoger, tratar y consolidar la información
necesaria.
“¿Cuántos procesos de la especie X en el área Y se iniciaron el año Z? ¿Y en cada uno de los
meses de ese año?”; “¿Cuál es la evolución de los conflictos a lo largo de los últimos 10 años?
¿Globalmente y por tipos de proceso o de materia?“; “¿Cuál es la duración media de los procesos
de la especie W en todo el país? ¿Y solo en el Tribunal X?“ “¿Cuál es el porcentaje de procesos
que están “fuera de plazo?”; “¿Hace más de 3 meses, 6 meses, 1 año, o más de 1 año?“; entre
muchas otras, son ejemplos de preguntas que pueden y deben ser sistematizadas ab initio.
En este sentido, he aquí algunas recomendaciones de base:
•
Más valen pocos, pero buenos indicadores de gestión, que centenares de ratios a las cuales
después no se hace ni caso; ello no quiere decir que no sea posible obtener la información
detallada que se pretende, pero la presentación de un panel de control debe ser selectiva y
simple, so pena de resultar ilegible e inasumible. Poca, pero buena, información es mejor
que muchos datos con poco significado semántico.
•
La explotación de la información de gestión, mediante herramientas adecuadas (normalmente
utilizando software actualizado de almacenaje e inteligencia comercial para la consolidación
y explotación centrales, así como módulos locales en las aplicaciones operativas), debe
favorecerse de forma versátil y multidimensional para cualquier combinación de volumen,
tiempo, localización, materia, plazos, entre otras dimensiones.
•
La información debe ser modelada y tratada para permitir la explotación de lo general hacia
lo particular, con capacidad de hacerlo en cascada. Del indicador general de volumen de
procesos de determinada especie, por plazos de resolución, por ejemplo, en cascada, para
el Tribunal y proceso en concreto, si fuera necesario.
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Tribunal Cero Papel
•
No hay tortillas sin huevos. Es esencial prever la recogida de información en las aplicaciones
operativas de tramitación diaria, a lo largo de todo el proceso, y desde su inicio, de lo
contrario:
o habrá “materia prima” en la “cadena de producción” que solo será conocida
(¿mucho?) tiempo después…);
o podrán quedar imposibilitados o limitados ciertos análisis según sus dimensiones
para los que no se hubiese recogido la información detallada necesaria.
Será como mínimo paradójico que la realidad estadística de un sistema judicial tenga un
desfase (posiblemente de años) de conocimiento de los procesos que ya fluyen en ese sistema,
pero que por el simple hecho de solo pasar a ser estadísticamente relevantes, normalmente,
cuando finalice el proceso, nada más entonces se puedan relevar para planear en el plan
macro las capacidades necesarias para tratarlos (después de haberlos tratado…).
3.4. Organización
La dimensión organizativa puede requerir ajustes de mayor o menor significado en este tipo
de iniciativas. Normalmente, es de esperar que las alteraciones más estructurales requieran
bases para dicho ajuste también más estructurales, concretamente en el plano legislativo (por
ejemplo, actualización de la revisión de los Códigos de Proceso de las Leyes de Organización y
Funcionamiento de determinadas jurisdicciones).
Pero aún partiendo del hecho de que se pretenda cambiar lo menos posible la legislación, existen
alteraciones que pueden y deben ser tenidas en cuenta a la hora de asegurar que el modelo
fluye.
Es fundamental ajustar y dimensionar la capacidad organizativa de respuesta para que, al
proclamar la implementación de un nuevo modelo, no se den insuficiencias de tratamiento en
este campo.
Por ejemplo, si se “acelera” la entrada en el Tribunal de componentes electrónicos, y si estos
requieren un tratamiento por parte de los funcionarios, la capacidad de usarlos debe estar
proporcionada y hasta ligeramente sobredimensionada (por lo menos temporalmente), para
despachar las nuevas cargas existentes. De lo contrario, se podrá haber creado un cuello de
botella en un nuevo punto de tramitación del proceso o haber desplazado un cuello de botella
de un lado para otro, pero manteniéndolo “dentro de casa”.
En este sentido, se deberán realizar ajustes como los siguientes:
•
Movilización interna hacia puntos clave de la “nueva” tramitación de recursos afectos a
otras tareas que pasan a ser gradualmente sustituidas. ¿Dónde habrá menos cargas? ¿De
dónde se podrán reasignar recursos para el tratamiento de cualquier nueva tramitación?
•
Creación, siempre que sea posible, de capacidades aumentadas de apoyo a los jueces,
liberándolos lo más posible de actividades y tareas de naturaleza administrativa. El tiempo de
los jueces va normalmente rozando el punto crítico de la capacidad productiva de la Justicia.
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Tribunal Cero Papel
Por ese motivo, será de gran utilidad, siempre que sea posible, la creación de capacidades de
apoyo técnico-jurídico (gabinetes o figuras equivalentes), para investigación y compilación
de jurisprudencia, asistencia en la preparación previa de los elementos básicos de despachos,
acuerdos y sentencias, así como de expediente rutinario, expresamente con la reutilización
ahora posibilitada de elementos del proceso en formato electrónico, “cortando y pegando”
cuando y donde sea necesario.
•
El sistema ganará siempre que se potencie la utilización de bolsas de recursos, sea en el plano
global, regional o ya sea por comarcas, móviles de forma flexible y expedita en función de
las cargas de trabajo e incrementos de busca según sea menester en cada momento en las
diversas unidades operativas.
Estos recursos, gestionados en “modo proyecto”, podrán ser de enorme importancia para
afrontar temas tan generales como la resolución de conflictos o la simple afectación más
equitativa en los Tribunales, no afectados por barreras organizativas existentes, de los
recursos a afectar en la tramitación de cada proceso en el Tribunal (la división estanca de
recursos en Secciones no siempre garantiza esa gestión eficiente).
•
Dependiendo de la arquitectura de la organización judicial de cada país y de su red geográfica
de implantación de “puestos judiciales” (Tribunales u otros), y en la medida en que estos lo
hagan posible y adecuado, aumentar la capilaridad de la red por atribución a determinados
organismos de atribuciones que no le pertenecerían.
Como ejemplo en el caso de Costa Rica, ¿podrán los órganos con mayor presencia en
el territorio (como la Defensoría Pública) hacer más fácilmente accesible y dispersa
geográficamente la posibilidad de recogida de testimonios orales? Se podrán así superar
las dificultades de acceso a tecnologías por parte de la población y las necesidades de
desplazamiento a los Tribunales marcados a tal efecto.
•
Otros aspectos, de naturaleza bastante más amplia, que transcienden a la esfera estricta
de la organización, pero que son de la mayor relevancia, y también complejidad, como
el establecimiento de “niveles de servicio” (objetivos de previsibilidad de la capacidad
productiva), evaluaciones más indexadas del resultado obtenido tal como el “cliente”
de la justicia lo ve (resoluciones justas, pero a tiempo) y diferenciación de tareas más
consistentes, entre otros. No siendo requisitos sine qua non para la reformulación de
un modelo de funcionamiento y, en concreto, de la introducción de la tecnología como
catalizador de cambio, son aspectos cruciales para considerar si se pretende una renovación
total de paradigma de “servicio de Justicia”.
17
Tribunal Cero Papel
3.5. Legislación
En cuanto a la dimensión legislativa, aun siendo de los más importantes pilares de cualquier
iniciativa de este tipo (siempre y cuando no resulte algo impeditivo), no hay, a pesar de todo,
mucho que decir:
• Preferentemente, si se pudiera comenzar sin que ello requiera ajustes estructurales y
bruscos, mejor. Será, sin embargo, útil señalar cuáles son los aspectos de un programa de
reformulación integrado que quedan (temporalmente) inalterados y planificar las alteraciones
legislativas necesarias para que puedan hacerse realidad en el futuro.
•
Existen aspectos básicos de la iniciativa “Tribunal Cero Papel” donde el soporte legislativo
puede aún ser impeditivo. Son los casos, por ejemplo, de la legitimidad de la firma digital,
de la existencia de entidades certificadoras y de la entidad acreditadora. Dependiendo del
nivel de complejidad y exigencia requerido en el país en concreto de que se trate, la verdad
es que poco se puede avanzar en el dominio del uso masivo de componentes electrónicos
por parte de todos los participantes (incluyendo las partes y los mandatarios) si no estuviera
legitimado esa componente.
•
Aun en aspectos que requieran la alteración de la Ley para los cuales se estime gran
beneficio, puede ser compensador un compromiso sobre el “tiempo de espera” necesario
para viabilizar legalmente esas alteraciones, por oposición al lanzamiento del programa
renunciando a esos beneficios, o corriendo el riesgo de “cristalizar” modelos de “burocracia
electrónica”.
•
La opción por alteraciones de carácter parcial, gradual o estrictamente reglamentario en
primer lugar, y no al nivel de todo un Código o Ley global de Organización y Funcionamiento
del plan macro, pueden viabilizar el inicio de las iniciativas y la concreción de “Caballos de
Troya”, permitiendo ganar tiempo para su puesta en marcha. Este abordaje frena el proceso,
pero resulta más global, evitando el riesgo de de dejar por el camino las opciones restantes
y más estructurales (sea por interrupciones de ciclo político, de patrocinio y liderazgo, u
otros).
3.6. Infraestructura tecnológica
El correcto aprovisionamiento y dimensionamiento de la infraestructura tecnológica es un
requisito esencial, sobre todo para que los esfuerzos en otras direcciones no sean desperdiciados.
El hecho de disponer de una aplicación con excelente cobertura funcional a nuevos procesos
reformulados, pero que después no pueda “desempeñar” por no tener condiciones técnicas de
base para el efecto, será un esfuerzo inútil.
18
Tribunal Cero Papel
Metafóricamente, será cómo pretender pilotar un Ferrari en un “camino de cabras”, limitando
insuperablemente su potencial, y defraudando las expectativas creadas en torno al viaje.
Así, deberán ser estimados y ajustados, entre otros, los siguientes aspectos:
•
•
•
•
•
•
La capacidad de procesamiento y almacenamiento de servidores centrales, locales y
estaciones de trabajo.
La anchura de banda asegurada por las comunicaciones para el funcionamiento de las
redes globales y locales.
Los periféricos y dispositivos necesarios para funcionalidades como la recogida de
testimonios orales o para eventuales incrementos de uso, tales que monitores de
mayores dimensiones, por ejemplo.
Las capacidades para asegurar disponibilidades (uptimes) adecuadas de acceso al
sistema, distribución de cargas y de contingencia (balance de carga, copias de seguridad,
recuperación de datos), etc.
Las estructuras organizativas de soporte de gestión y explotación de esta infraestructura
tecnológica y de escritorio de ayuda para alcanzar un uso pleno.
Deberá ser efectuada la simulación de pruebas del sistema en condiciones de normalidad,
en situación de excepción / interrupción y en situación de carga (stress test).
Este dimensionamiento y ajuste deberá efectuarse antes del inicio de cualquier experiencia,
aunque sea piloto, para no dejar huecos a un potencial rechazo de los usuarios por falta de
condiciones de base. Las capacidades dimensionadas no tienen que existir desde el primer día
para la totalidad del universo estimado, debiendo sin embargo estar planeados los refuerzos de
capacidad con la propia evolución del programa planificado y antes de que cada momento de
nueva expansión tenga lugar.
Si la aplicación no “responde” o es muy lenta por parón en la red o en las comunicaciones, para
el usuario será siempre la aplicación la que “no funcione”. Este riesgo de rechazo, sobre todo se
estamos ante ámbitos resistentes al nuevo modelo y a los cambios, pueden exigir esfuerzos de
recuperación de la confianza de los usuarios que se deben evitar a toda costa.
Por otro lado, el coste del esfuerzo aumentado de gestión del cambio (y del propio riesgo de
fracaso) será tendencialmente muy superior al de una mayor inversión en la contingencia de
capacidades de la infraestructura tecnológica, cuyos costes relativos han venido sufriendo
actualizaciones a la baja a lo largo del tiempo.
19
Tribunal Cero Papel
3.7. Infraestructura física
Los principios referidos a la infraestructura tecnológica son casi íntegramente válidos para la
infraestructura física. Se trata de una dimensión menos vistosa de los procesos de cambio y que
frecuentemente es objeto de subvaloración y olvido. La infraestructura no será nunca motor de
ninguna iniciativa, pero si no es debidamente atendida, puede limitar su éxito.
Dependiendo en gran medida de cada caso en concreto, los aspectos que se deben vigilar
varían según el punto de partida y el nivel de ambición del propio programa. En programas de
recomposición del propio mapa judicial global o de determinada jurisdicción, normalmente se
crea el espacio y la oportunidad para la construcción y/o renovación integral de edificios, con
condiciones de accesibilidad y funcionalidad pensadas desde la raíz, y también normalmente
acompañadas de renovaciones de imagen, señaléctica, etc.
Aun sin ser ese el caso, habrá siempre aspectos básicos para considerar en el ámbito de iniciativas
“Cero Papel”. Por ejemplo, al promover la recogida gradualmente creciente de la oralidad como
medio procesal a elegir, tienen que crearse condiciones mínimas para que la recogida de los
testimonios pueda darse con calidad. Hacerlo en una sala de tribunal donde exista un ruidoso
ventilador de techo, o junto a un pasillo de paso frecuente será una opción equivocada y que
inevitablemente tendrá que ser revisada. Que así sea, por tanto, antes de verificarse su mal
funcionamiento.
Lo mismo es de aplicación a la salas de audiciones, que deben existir en número suficiente
para no constituir un atolladero en el Tribunal. La práctica relativamente regular, sobre todo
en Tribunales de mayores dimensiones, de que haya de una escala de sesiones semanales (o
quincenales, o incluso mensuales) por cada juez para la utilización de las salas puede llegar a
ser un elemento muy negativo para los tiempos totales de resolución.
3.8. Gestión del cambio
La gestión del cambio es una dimensión fundamental en iniciativas llevadas a cabo en el seno
judicial, así como en cualquier medio donde los métodos de trabajo, creencias y mentalidades
tienen normalmente la solidez de llevar enraizados años, o incluso décadas.
La resistencia al cambio es un dato adquirid, y el esfuerzo para combatirla tiene que ser
proporcional…
•
Cualquiera que sea el alcance y ambición de la reformulación pretendida, la crítica va a
existir siempre, natural e inevitablemente. Aunque se pretendan introducir solo pequeñas
alteraciones casuísticas, la fuerza de la consolidación de prácticas y hábitos existentes de
muchos años es normalmente alta y, por tanto, alta será también la resistencia al cambio
(por lo menos, inicialmente).
20
Tribunal Cero Papel
•
El esfuerzo de gestión del cambio es inevitable e imprescindible en el plano micro, siempre
conjuntamente, en la medida y con la dimensión adecuada, para alcanzar el éxito de la
iniciativa. Pensar en “legislar” e imponer el cambio y dar “acciones de formación” (lo
que podría ser válido para realidades menos complejas) no será ciertamente una opción
suficiente.
•
El esfuerzo de implicación, movilización y apoyo en la conquista del ámbito de participantes es
inversamente proporcional al nivel de preparación, motivación y aceptación de ese ámbito
enfocado al cambio. Cuánto menor sea la motivación y preparación, mayor ciertamente el
esfuerzo de implicación, apoyo y consecución.
La implicación de los participantes no debe ser postergada… la solución tiene que ser construida
como suya.
•
La implicación de los participantes internos y externos debe ser iniciada muy pronto en el
programa. Concebir en “laboratorio” y solo después validar puede ser fuente de conflictos
y potencialmente, de retroceso evitables. Conviene pues:
o
Anticipar la discusión de los porqués de la iniciativa, de la inevitabilidad del cambio
(normalmente asociada a la reconquista de credibilidad y eficacia de la propia
Justicia) y de los pilares fundamentales de las alteraciones a promover junto con los
foros y los interlocutores correctos.
o
Movilizar el programa “campeones” del cambio, confiados en la necesidad y valor
del mismo y con la energía y reconocimiento inter pares suficiente para apoyar el
atractivo de la iniciativa.
o
Estimular (y en su caso, provocar) reacciones de los “escépticos”, para que sus
objeciones puedan ser oportunamente esclarecidas y/o tenidas en cuenta en la
implementación del programa.
o
Diseñar y validar las opciones y probar la funcionalidad (cobertura de requisitos) y la
usabilidad (facilidad de utilización) de las aplicaciones desarrolladas, en un entorno
restringido, pero representativo de los usuarios, para de esta forma incorporar los
ajustes considerados útiles y justificables en la versión a implementar. Esta será una
fase previa en el debilitamiento de resistencias.
Comunicar las intenciones, los éxitos, pero también los “retrocesos” necesarios.
La dimensión comunicativa del programa es también de enorme importancia en momentos clave.
Muchas de las acciones y objetivos de implicación de los participantes son iniciadas en acciones
o sesiones de comunicación (presentación y discusión) con representación de los mismos. Con
estas acciones de comunicación, se consigue:
21
Tribunal Cero Papel
•
En las fases iniciales:
o
o
•
movilizar a los participantes (campeones y escépticos) referidos arriba y anticipar el
debate, permitiendo la identificación de objeciones a debatir.
legitimar el programa con la presentación de las intenciones y beneficios esperados,
de las limitaciones para superar, de los esfuerzos necesarios y también del “espacio”
para “no hacer todo bien a la primera” (¡quien no lo intenta no se equivoca!). Es
importante que este espacio para corrección exista, so pena de “condena sumaria”
al primer percance.
Durante el pilotaje:
o
o
capitalizar éxitos;
anunciar necesidades de ajuste, en caso de “fallos”: para eso sirven los pilotos, para
ensayar, contrastar, corregir y mejorar.
•
En general, mantener vivo el programa, con la publicación, por ejemplo, de boletines de
noticias que refieran las evoluciones de programa y la promoción de sesiones de comunicación
dirigida al público interno (participantes y agentes del cambio) o para el público en general
(con cobertura de la prensa).
•
Será probablemente ventajosa la realización de sesiones de comunicación:
o
o
o
en primer lugar, con la(s) comunidad(es) “piloto”;
en una fase de mayor solidez, después de la obtención y consolidación de resultados
“piloto”, con la comunidad judicial en general (incluyendo otras jurisdicciones);
para el público en general, a través de los medios habituales (comunicación social,
web de la Autoridad Judicial del país en cuestión, etc.).
La capacitación del conjunto de usuarios es vital en la asimilación de los nuevos
instrumentos…
•
Planificar, antes de la implementación o incluso del pilotaje, la realización de acciones de
formación (no solo de aclaración o demostración, sino que permitan la utilización efectiva)
que incidan en:
o
Los pilares fundamentales del nuevo modelo de funcionamiento, las principales
alteraciones existentes, los beneficios e impactos de cada una en la vida cotidiana
del sistema judicial.
22
Tribunal Cero Papel
o
o
La funcionalidad y utilización del sistema de información. No se puede asumir la
utilización del sistema como algo banal y mezquino, pues una menor capacitación,
junto con la falta de una eventual desgana en cuanto a su uso, podrá constituir la
fuente del más que probable de rechazo de uno de los “elementos” más importantes
de la nueva “cadena productiva”, minando pues el funcionamiento de todo el
sistema.
Estas acciones de formación servirán también, sobre todo en las primeras sesiones
realizadas, para contrastar el uso y niveles de “ergonomía” de uso percibidos por
los usuarios. Serán momentos de recopilación de pequeños ajustes para analizar y
eventualmente efectuar de forma planificada el refuerzo de la aplicación.
•
La planificación de las acciones de formación exigirá la definición y preparación
de los contenidos (nuevo modelo, organización y procedimientos, aplicaciones),
la designación de formadores y la preparación de infraestructura al efecto (sala(s)
bien provistas tecnológicamente). En la fase de expansión masiva del modelo, la
preparación de dicha estructura podrá ser más o menos compleja y exigente.
•
La eficacia de la propia formación y el respectivo modelo de guía deberán ser
contrastados en la fase inicial de pilotaje, para que pueda también, en su caso, sufrir
ajustes de contenido antes de la expansión masiva.
•
Dependiendo de la configuración de la red judicial de que se trate, se podrá optar
por modelos de guía de formación distinguidos - más centralizada (en un único polo
o en polos regionales, por ejemplo) o por dirección de sesiones de formación locales
(municipales o por Tribunal).
La opción de otro modelo será función de la “cadencia” de formación que se
pretende asegurar y de la disponibilidad de recursos (humanos, infraestructurales
y financieros) para asegurar tal cadencia. La preparación de esas condiciones tiene
que ser realizada cuidadosamente, lo cual puede requerir una planificación y
concretización logísticas exigentes.
¿Apoyo presencial en los momentos iniciales de pilotaje y consolidación? ¡En caso de duda, a
redoblar esfuerzos!
El apoyo presencial, in loco, casi “hombro con hombro” en las fases iniciales de pilotaje y contacto
real con el nuevo modelo y utilización de las aplicaciones es absolutamente decisivo:
•
Siendo posibles otras alternativas, como la existencia de escritorios de ayuda remotos
(telefónicos), en la fase inicial de explotación de la aplicación se considera que solo este tipo
de apoyo no sería suficientemente eficaz. Debe, eso sí, ser considerado complementario.
•
Una duda o cuestión técnica no resuelta en el momento correcto, aunque para una cuestión
que pueda aparentar ser básica, puede estimular rechazo del sistema por un determinado
23
Tribunal Cero Papel
usuario. Tal rechazo será, en principio, tanto más rápido e irreversible cuanto menor sea
la predisposición y apertura del individuo en concreto en relación a la iniciativa y al nuevo
modelo.
•
Si la “orfandad” de apoyo resulta recurrente, entonces, es casi lógico que el divorcio
ocurrirá, no solo con la aplicación, sino también con la iniciativa.
•
El impacto del rechazo por parte de un usuario es normalmente muy negativo, hasta el
punto de que significa su alejamiento individual. Los usuarios insatisfechos son, por lo
general, más “expresivos” que aquellos cuyo grado de satisfacción es bueno o hasta medio.
Y normalmente acaban por conseguir contagiar negativamente otros elementos. Se dice
que “diez gritando hacen más ruido que mil callados!”. Es natural, cuando todo va bien, no
hay noticia; pero cuando algo está apenas, la noticia es (solo) eso.
Por eso es tan importante el acompañamiento presencial durante los primeros días de utilización
(semanas, si es posible):
•
•
•
Como elemento de conquista en favor del modelo de los usuarios y, al mismo tiempo,
de contención del riesgo de rechazo y contagio negativo del entorno.
Como fuente privilegiada de obtención de críticas y sugerencias de mejora en relación
a la aplicaciones;
Como agentes de testimonio real y de resolución de incidencias de naturaleza técnica
que ocurran.
Por eso se requiere, utilizando una metáfora bastante común, estimar las capacidades necesarias
y “multiplicarse por dos”.
3.9. Gestión del Programa
Un programa con la multidisciplinaridad referida exige una guía con varias líneas de acción en
paralelo, con precedencias y conflictos entre sí, y movilizando valencias y habilidades técnicas
diversas.
La coordinación para la obtención de resultados coordinados y sintonizados recomienda
la existencia de una estructura de gestión del programa que sea suficientemente eficaz para
gestionar avances y prevenir desvíos, corrigiendo también, siempre que sea necesario, cualquier
problema de forma ágil y expedita.
Muy resumidamente, y sin perjuicio de la adecuación a la situación en concreto de que se trate,
se considera recomendable la existencia de tres niveles de gestión y de mecanismos simples de
acompañamiento:
24
Tribunal Cero Papel
•
A nivel operativo, estructuras de Dirección de Proyecto, para cada una o varias de las
acciones a desarrollar, de forma articulada, en las dimensiones arriba referidas: revisión
procesal, organizacional, legislativa, diseño, desarrollo e implementación de sistemas
de información, infraestructuras tecnológicas, infraestructuras físicas, formación,
comunicación, etc.).
Son las estructuras “clásicas” de Dirección de Proyecto, con planificación y coordinación
detalladas de las actividades a desarrollar en cada flujo de trabajo.
Dirigirán reuniones acerca del progreso de los proyectos respectivos con periodicidad
típicamente semanal o quincenal, elaborando informes de progreso (trabajos efectuados
en el periodo, a efectuar en el periodo siguiente, puntos pendientes o retrasados, puntos
que requieran decisión o intervención superior).
•
A nivel táctico, una estructura de Gestión del Programa, que articule las contribuciones
y dependencias de cada uno de los proyectos desarrollados a nivel operativo. Será una
instancia de “encolado de las varias elementos” y de resolución de cuestiones que
transciendan las cualificaciones de las estructuras de Dirección de Proyecto.
La Gestión de Programa (y, en concreto, el Gestor de Programa) deberá tener el
reconocimiento, “altura”, autoridad de actuación suficientes que le permitan tomar
decisiones rápidamente en relación a materias de naturaleza operativa, con el fin de
desbloquear enseguida cuestiones que puedan surgir en la planificación de cada uno de
los proyectos.
La Comisión de Dirección de Programa podrá reunirse con una periodicidad, como
mínimo, mensual, y contará con la presencia, más allá del Gestor de Programa y de los
Directores de Proyecto.
•
A nivel estratégico, un Comité de Dirección, que será el órgano de liderazgo estratégico
y política del programa. Definirá los grandes objetivos, involucrará y asegurará la
representación de los principales agentes del cambio y de los agentes interesados al más
alto nivel y supervisará los avances del programa y la obtención de resultados también
al más alto nivel.
Se reunirá con una periodicidad, como mínimo, bimestral o siempre que se requiera
la toma de decisiones en relación a aspectos de naturaleza estratégica, siendo en las
primeras fases del proyecto recomendable y previsible la necesidad de acompañamiento
más regular del programa (mensualmente, por ejemplo).
•
Es importante que estas estructuras estén compuestas y vengan embestidas de
responsabilidades inmediatamente ya desde el inicio del Programa, y sean designados
los respectivos responsables y miembros integrantes. La elaboración del macro-plano del
25
Tribunal Cero Papel
programa, con la definición de cada línea de acción estimativas de recursos, priorización
relativa y calendarización, definición de los hitos para la obtención de resultados
intermedios y finales, etc., debe ser ya elaborada y aprobada por dichas estructuras.
4. Aspectos genéricos
4.1. Pilotar y consolidar antes de expandir
La realización de experiencia(s) piloto es imprescindible en este tipo de iniciativas. Es una pieza
clave de toda la iniciativa, y en la cual se juega mucho de su éxito global. Por oposición a un
abordaje Big Bang de aplicación universal o más dispersa, solo de esta forma se consigue:
•
La focalización de recursos y esfuerzos como un “globo sonda”, preferentemente en una
jurisdicción de dimensiones reducidas (menor número de procesos y tribunales), pero
con impactos y conclusiones extrapolables a otras.
•
El control del riesgo que existiría de desvío en varios frentes, si fuera mayor el universo
para abarcar.
•
La delimitación de una “área experimental” para la realización de una prueba
conceptual.
•
La existencia de una fuente de recogida en vivo de mejoras y ajustes para efectuar.
Como ya quedó referido, para que la realización del plan piloto se realice con éxito, deben estar
aseguradas:
•
La estabilización mínima, antes del “tiro de salida”, de las opciones estructurales que se
pretenden introducir y probar. Comenzar, exclusivamente por imperativos de tiempo, por
introducir opciones que no sean las que vendrán a constituir el modelo, que podrían dar
lugar a demasiada inestabilidad y ajustes “sobre la marcha” que no son beneficiosos.
Puede ser útil comenzar más tarde, pero con un modelo más estable, que avanzar
con una experiencia que se sabe que puede llegar a estar (significativamente) alterada.
La flexibilidad de la organización y de los participantes en cuanto al rechazo no es
ilimitada.
•
La capacidad (“redoblada”) de acompañamiento en el terreno de toda la experiencia,
con el doble objetivo de suavización de resistencias previsibles al cambio y de búsqueda
de oportunidades de mejora in loco .
26
Tribunal Cero Papel
•
La capacidad de respuesta rápida en la incorporación de nuevos requisitos
(ej.: alteraciones a la aplicaciones con base en el resultado de la observación y
retroalimentación real obtenidas durante el/los proyecto(s) piloto(s).
•
La naturalidad de la posible existencia de fallos, aunque no sistemáticos, y del espacio
para la iteración. Es claro que el/los proyecto(s) piloto(s) no pueden ser verdadero(s)
desastre(s) en que nada corra bien, ni lo serán si las actividades previas de preparación
de los mismos llevan articulado debidamente varias dimensiones. Es preciso tener
espacio de movimiento suficiente para que no todo sea perfecto, e incluso que quede
constancia de que el proyecto piloto es medio para la identificación de mejoras.
4.2. Dar espacio al “proceso”, no perdiendo de vista el “producto”
Como ya fue abordado inicialmente, la tolerancia ante elementos de convivencia transitoria entre
distintos modelos (el actual y el futuro) puede ser una de las piedras de toque de la viabilidad de
la concreción del nuevo modelo.
Se debe, por tanto, prestar atención a ejemplos como los referidos anteriormente, que podrán
ser inevitabilidades del proceso de transición:
•
•
•
•
redundancia inicial del flujo de elementos físicos y electrónicos, para conseguir la
aceptación de los magistrados;
archivo físico de documentos en situaciones en que no sea posible o racional “devolverlas”
al autor, ni destruirlas después del archivado electrónico;
mantenimiento de soportes físicos de documentos que no sea necesario digitalizar, por
su enorme volumen y por falta de uso electrónico posterior;
instrumentos de resistencia al uso, menos correctos canónicamente, como son la
existencia de más de una pantalla para visualización u otros.
Prohibir su uso de forma dogmática puede forzar un punto de interrupción de la viabilidad del
modelo que es prudente evitar.
Se perderá lo “producto” Tribunal “Cero Papel”, quizá de forma irremediable durante muchos
años, por no proveer datos suficientes al “proceso” Tribunal “Cero Papel”, como camino para
desarrollar el “producto”.
27
Tribunal Cero Papel
El Tribunal Cero Papel puede que tenga que ser, durante algún tiempo, un Tribunal “Cero coma
algo Papel”, sin perjuicio de las normas definidas para nuevos procesos y de los estímulos de
adopción de nuevos modelos basados en soportes electrónicos de documentos que gradualmente
convergen en la eliminación del papel.
4.3. Otros ingredientes
A modo de conclusión, sin pretender ser ni extenso, ni exhaustivo, mencionamos, a vuela pluma,
algunos factores esenciales a lo largo de todo el recorrido:
• Realismo y ejecutabilidad - Adecuar las soluciones diseñadas a la realidad concreta
(población, niveles de acceso y alfabetización digital, calidad de las infraestructura, niveles
de preparación y motivación o resistencia al cambio, etc.). No hay recetas únicas y más
vale conseguir un modelo menos ficticio, pero que se concrete, que uno perfecto que no
prescinda del papel.
•
Presión externa - Impulsar el cambio “de fuera hacia dentro”. Las motivaciones del cambio
deben resultar atractivas, tal vez no solo eso, pero seguramente también, por la necesidad
e inevitabilidad de la (re)credibilidad de la Justicia y la adopción de un nuevo paradigma de
“servicio” que debe ser compartido y vivido por sus agentes.
•
Implicación de los involucrados desde el principio - Obtener contribuciones para configurar
el propio modelo y argumentar las objeciones es algo lento y lleno de exigencias. Por ese
motivo, cuanto antes se afronte, mejor.
•
Tiempo - El que sea necesario, pero siempre de una manera planificada. No vale aplazar sine
die la implantación, no estableciendo fechas, pero compensa el revisar la temporalización si
fuera necesario y de forma aceptable, para ganar confianza y conquistar a los participantes.
Se dice que “la prisa es enemiga de la perfección”. En este caso, si no está correctamente
gestionada, puede “ser enemiga de la propia viabilidad”.
•
Margen para el desvío y la corrección - El programa no puede ser gestionado de forma
sana si cada pequeño percance genera crítica mejor o peor intencionada en relación a su
ejecutabilidad. El margen asumido para el error tiene que ser “establecido” y anunciado
como parte del proceso desde su inicio.
•
Liderazgo político y judicial - El empeño e implicación visibles de personalidades responsables
al más alto nivel de la administración de la Justicia del país en cuestión son marcas y
elementos de coherencia esenciales a los programas. El soporte del programa en momentos
controvertidos, el protagonismo en sesiones de comunicación de capitalización del éxito,
pero también la eventual necesidad de asunción de pasos atrás, así como el volver a poner
en marcha el proceso tras un punto muerto, es de enorme importancia.
28
Tribunal Cero Papel
•
•
•
•
Coherencia y ritmo operativo - La ejecución del programa debe sucederse de acuerdo
con el macro-plano concebido y anunciado, y sin interrupciones relevantes que faciliten la
acomodación, el olvido y el terreno fértil para la pérdida de credibilidad por parte de quien
pueda estar interesado en ello.
Inmunidad a ciclos políticos - El programa debe ser duradero y, en la medida de lo posible,
inmune a alteraciones o interrupciones del ciclo político. De ahí la importancia de la
cuantificación de los beneficios de los cambios preconizados con el nuevo modelo, y de la
insostenibilidad de mantenimiento del status quo. Estando estos elementos claros y presentes,
difícilmente podrán ser abandonadas o estructuralmente modificadas las iniciativas.
Perseverancia y tenacidad - Los reveses del recorrido, los avances y retrocesos y también
el propio periodo de tiempo envuelto en este tipo de programas (“procesos”, no solo
“productos”, recuérdese) exige el mantenimiento del punto de insistencia, la tenacidad y la
perseverancia propias de los corredores de fondo, inasequibles al desaliento.
Capacidad de inversión - Un programa multidimensional y multidisciplinar como el presente
requiere la movilización significativa y continua de recursos humanos, técnicos, materiales,
infraestructurales y financieros. Así pues, debe estar asegurada la disponibilidad de dichos
recursos en los momentos adecuados. De lo contrario, ocurrirán inevitablemente fracturas y
brechas en la conducción del programa que lo debilitarán.
29
Tribunal Cero Papel
30
Tribunal Cero Papel
Tribunal Zero Papel
Guia Prático
Conferência de Ministros da Justiça dos Países
Ibero-Americanos
Afonso Gonçalves da Silva
Primeira Ediçao, Junho 2009
31
Tribunal Cero Papel
32
Tribunal Cero Papel
Índice
1. Enquadramento e vocação do documento..............................................................................35
2. Tribunal “Zero Papel” – Produto, Processo ou ambos? ...........................................................36
3. Uma iniciativa multidimensional e multidisciplinar.................................................................37
3.1.Processos..........................................................................................................................38
3.2. Aplicações........................................................................................................................42
3.3. Informação de Gestão .....................................................................................................44
3.4. Organização .....................................................................................................................46
3.5. Legislação ........................................................................................................................47
3.6. Infra-estrutura tecnológica ..............................................................................................48
3.7. Infraestrutura física .........................................................................................................49
3.8. Gestão da mudança .........................................................................................................50
3.8. Gestão do Programa ........................................................................................................54
4. Aspectos genéricos ..................................................................................................................56
4.1. Pilotar e consolidar antes de expandir ............................................................................56
4.2. Dar espaço ao “processo”, não perdendo de vista o “produto” ......................................57
4.3. Outros ingredientes .........................................................................................................57
33
Tribunal Cero Papel
34
Tribunal Cero Papel
1. Enquadramento e vocação do documento
Este documento surge no âmbito e em simultâneo com a concretização da iniciativa “Tribunal
Cero Papel” conduzida pelo Poder Judicial de Costa Rica, com a colaboração da Conferência dos
Ministros da Justiça dos Países Ibero-Americanos (COMJIB), tendo em vista a concretização de
um novo paradigma de funcionamento e melhorias de eficácia e eficiência do sistema judicial
daquele país.
O que pretende ser este documento?...
Pretende ser um instrumento de referência simples, não exaustivo e de consulta rápida, no
contexto de iniciativas de introdução de soluções baseadas em tecnologias de informação em
sistemas judiciais, muito especificamente no que toca à reformulação da tramitação de processos
por um Tribunal e a agilização da interacção entre os intervenientes internos e externos do
sistema.
Pretende, assim, constituir-se, como:
•
uma colecção sintética de reflexões, sugestões e recomendações sobre o que se considera
serem aspectos tendencialmente comuns aos quais estarão sujeitos (e serão vulneráveis)
os programas de modernização e simplificação baseadas na introdução de tecnologias de
informação;
•
apontar dimensões de intervenção e linhas de acção para as endereçar, bem como algumas
opções relativas à própria implantação e transição para um novo modelo.
e o que não é!
O documento não é, nem poderia ter pretensões a ser, um Manual hermético de “boas práticas”
ou receitas fechadas e infalíveis para melhoramento de qualquer sistema judicial - quanto mais
não seja porque não existe, nem pode existir, tal coisa, dada a diversidade e heterogeneidade
de práticas existentes em cada país (por vezes, mesmo em cada jurisdição) que tornariam um
instrumento com essa pretensão numa inutilidade abstracta.
Não tem também o objectivo de densificar opções tecnológicas ou metodológicas específicas.
Não é, portanto, um “Manual Técnico” de descrição e / ou comparação de soluções tecnológicas
existentes para suportar o funcionamento do modelo, nem de detalhe de metodologias
específicas para endereçar vertentes de uma iniciativa multidimensional como é a presente.
No domínio da Justiça, na melhor das hipóteses, pode considerar-se a reutilização de experiências
(boas e más) como elementos de referência e inspiração útil, mas não dogmática, de caminhos
de reformulação e modernização análogos. Raramente (se é que alguma vez aconteceu), se
reutilizam ou reproduzem “peças” ou modelos num formato “off the shelf”.
35
Tribunal Cero Papel
2. Tribunal “Zero Papel” – Produto, Processo ou ambos?
Se procurarmos uma definição expedita para a iniciativa “Tribunal Zero Papel”, ocorre-nos
instantaneamente uma realidade semi-utópica em que o Tribunal, e todos os seus intervenientes
internos (magistrados e funcionários) e externos (partes, mandatários, público em geral),
interagem e tramitam um processo judicial de forma totalmente electrónica, desmaterializada e
dispensando o recurso a suportes físicos em papel.
Em suma, não há peças processuais em papel, precisamente por ter sido possibilitada a
desmaterialização do papel pela adopção de ferramentas e opções tecnológicas adequadas, sem
perda de conteúdo, direitos, garantias, validade e legitimidade legal.
O processo passa a ser, no cenário “perfeito”, uma colecção de peças em formato electrónico,
relacionadas entre si, consultáveis individualmente mas mantidas no contexto aglutinador do
processo. O fluxo e manuseamento do processo passa a ser mais expedito, justamente por ser
dispensada a “deslocação” de papel e dos agentes que o “deslocam” (os mandatários, as partes,
os funcionários, os magistrados, etc.).
Ponto prévio pergunta simples: Será uma realidade destas possível? A resposta é, em abstracto,
sim! Existem à data soluções e suportes tecnológicas totalmente viabilizadores de um “Tribunal
Zero Papel” tal como simplesmente definido acima.
Pergunta seguinte: Será uma realidade destas possível imediatamente, de um momento para o
outro? A resposta é, na humilde opinião do autor, realisticamente, não! Porquê?
Numa situação normal, o simples facto de um Tribunal existir antes de se “transformar” em
“Zero Papel” pressupõe a existência de processos em suporte físico, que continuam a existir e
a ter tramitação até à sua conclusão. Mesmo podendo encarar-se a digitalização de parte ou da
totalidade desses processos, essa não é necessariamente ou sempre a melhor opção.
O Tribunal não é uma entidade abstracta e asséptica. A menos que seja totalmente criado de raiz
e só tramite, desde a sua génese, processos electrónicos de acordo com o novo modelo. Mesmo
partindo dessa hipótese, a exequibilidade da interacção e tramitação totalmente electrónicas,
de imediato, depende de factores da envolvente e realidade concretas do país de que se trate
(níveis de cobertura de acesso e de literacia digital, enquadramento legislativo de suporte à
validade legal da virtualização, entre outros).
Pode ainda dar-se tão simplesmente o caso de opção transitória pela coexistência “redundante”
entre circulação física e electrónica do processo como mero instrumento de amortecimento da
mudança de hábitos e rotinas introduzida.
Há, portanto, sempre, um período de transição em que a conquista de terreno pelo novo
modelo é gradualmente consolidado. As questões atrás referidas condicionam e influem
36
Tribunal Cero Papel
(decisivamente) na velocidade e ritmo de concretização plena do modelo “Zero Papel”, que pode
não ser imediata, mas não afastam a bondade e enormes vantagens de prossecução da sua
concretização, na certeza de que a conquista gradual de espaço para o novo paradigma é uma
parte do processo.
O “Tribunal Zero Papel”, antes e mais do que ser um “produto”, é um importante e utilíssimo
“processo”. De mudança, de conquista, de alteração de paradigmas e mentalidades.
Uma coisa é certa: a magnitude da tarefa e o facto de porventura não se obterem resultados
plenos de forma imediata não deve dissuadir da sua realização. Começar mais tarde será só adiar
a obtenção de resultados, tendo-se provavelmente de viver, de igual forma, mas apenas mais
tarde, com a transição.
3. Uma iniciativa multidimensional e multidisciplinar
Desde logo, a definição de Tribunal “Zero Papel” sugere como absolutamente essencial a forte
utilização de sistemas e tecnologias de informação, como instrumentos de viabilização, entre
outros, de:
•
•
•
Desmaterialização de suportes tradicionalmente físicos, substituindo-os formulários e peças
electrónicas;
Circulação e partilha entre os intervenientes, bem como manuseamento e tramitação por
estes, das peças que compõem o processo, individualmente e como um todo.
Captura, estruturação e consolidação de informação de natureza estatística e de suporte à
decisão e ao planeamento a vários níveis.
Esta significativa importância da tecnologia, não raras vezes, conduz a um quase “endeusamento”
da mesma, conduzindo à perigosa ilusão de que “introduzindo tecnologia, tudo o resto ocorre
por arrasto “. A tecnologia é, frequente mas erradamente, vista como o “remédio para todos
os males”. A tentação, por exemplo, de digitalização de tudo como solução para a “erradicação”
do papel pode não ser, pelo menos em todas as situações ou momentos, a melhor solução.
A tecnologia é, sem dúvida, um catalisador fundamental, mas não o motor único da iniciativa.
É um enorme risco vê-la como tal. A pura e simples injecção de tecnologia no sistema concretiza
muito provavelmente a nefasta realidade da “burocracia electrónica”, em que os processos de
trabalho se mantêm essencialmente inalterados, com as suas ineficiências intactas, mas agora
suportados por ferramentas electrónicas. Não se revêem na realidade os aspectos estruturais,
adornam-se com a sofisticação de novas ferramentas.
Esta “miopia tecnológica” conduz à configuração de programas em quem muitas outras vertentes
37
Tribunal Cero Papel
fundamentais são descuradas ou mesmo ignoradas, com resultados que não podem ser senão
parciais e quase certamente insuficientes. Como disse em tempos um Ministro da Justiça em
Portugal, o sistema judicial é “um complexo mecanismo de relojoaria”. De facto, se o mecanismo
não for concebido e articulado de forma integrada e ponderada, o relógio quase certamente
atrasa-se (e muito).
As páginas seguintes elencam, de forma sucinta e não exaustiva, os principais aspectos que se
considera deverem ser tidos em conta, relacionados com as seguintes outras dimensões do
programa:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Processos
Aplicações
Informação de Gestão
Organização
Legislação
Infraestrutura tecnológica
Infraestrutura física
Gestão da Mudança
Gestão do Programa
3.1. Processos
Aproveitar as possibilidades proporcionadas pela introdução de tecnologia para reformular, passo
por passo, sempre que aplicável, os processos de trabalho é uma das mais valiosas dimensões da
mudança. Introduzir tecnologia sem o fazer é perder uma enorme oportunidade.
Promover a desmaterialização a montante tão cedo quanto possível
O recurso à virtualização a montante de “peças” documentais como, desde logo, a petição
inicial e, de preferência, todos os outros expedientes processuais, é um instrumento de enorme
contributo para a viabilização da tramitação electrónica.
Quanto mais cedo no processo se conseguir virtualizar, quer a interacção, quer os suportes,
menos espaço se deixa à circulação de papel. O processo “nasce” electrónico sem sequer haver
necessidade de digitalização (scanning) de peças desde o seu início. O próprio suporte é, de raiz,
electrónico (documentos em word, pdf ou formatos equivalentes, ou mesmo preenchimento na
internet de formulários pré-formatados).
Poderão existir excepções, em casos em que não se consiga exigir ou estimular suficientemente
a circulação de peças em suporte exclusivamente electrónico, mas mesmo assim sendo, ter-seão reduzido as necessidades de digitalização e arquivo.
38
Tribunal Cero Papel
Esta opção facilita ainda a reutilização de “trechos” de texto constantes das peças electrónicas,
noutras fases da tramitação (produção da decisão ou acórdão, por exemplo), poupando esforço
e tempo, sobretudo aos intervenientes internos do Tribunal, em particular os magistrados.
Densificação de normas, estruturas e formatos das peças processuais…
A recolha electrónica de documentos, sobretudo se baseada na opção de preenchimento
de formulários pré-formatados na internet, pressupõe um esforço prévio de estruturação e
uniformização de regras de preenchimento e formatos a seguir pelas partes na apresentação de
peças.
Dados caracterizadores do processo (autor, réu, moradas, etc.), bem como elementos mais
discricionários (descrições, por exemplo) deverão ser recolhidos em campos próprios, sujeitos
às validações consideradas adequadas e exequíveis. Este esforço de estruturação e normalização
aumenta a capacidade de validação em tempo real da correcção das peças entregues, dispensando
que essa validação seja feita a posteriori (com devolução, se necessário), com consumo de tempo
e recursos.
Reformular, questionando o contributo e valor de cada etapa para o resultado final…
A simples “injecção” de tecnologia nos sistema sem reformulação e reequacionamento dos
processos introduz o risco de cristalização das ineficiências existentes. A burocracia fortalece-se,
tornando-se electrónica.
Suprimir da tramitação etapas que não acrescentem valor, eliminar redundâncias, promover
simultaneidades (em vez de actividades sequenciais mais consumidoras de tempo), tratar
a “matéria” em modo tão “just in time” quanto possível (preferencialmente zero tempos de
espera entre cada elo da cadeia produtiva), e automatizar o suporte de “trâmites” (distribuição
de processos, notificações, etc.) são algumas das optimizações tipicamente promovidas na
reformulação processual.
Identificam-se questionando, passo por passo, cada uma das etapas e actividades da tramitação
processual quanto ao efectivo valor que têm para a obtenção do resultado final e, nos casos em
que se confirme que o têm, se existe alternativa mais eficiente possibilitada pela utilização de
tecnologia.
(Re)modelizar com foco e pragmatismo… quantificando constrangimentos e benefícios
O processo de reconfiguração de um novo modelo pode basear-se em metodologias e abordagens
variadas, com maior ou menor base científica, reconhecimento nos meios empresarial e
académico, de utilização mais universal (metodologias comummente reconhecidas) ou mais
proprietário (metodologias específicas desenvolvidas por empresas consultoras, por exemplo).
39
Tribunal Cero Papel
Existindo naturalmente diferenças, mas também méritos comuns, em geral, as metodologias
englobam pelo menos 3 grandes fases, que se enunciam muito sinteticamente em seguida:
•
A caracterização e diagnóstico da situação actual. Entre outras coisas, nesta fase
identificam-se os constrangimentos, estrangulamentos e insuficiências existentes, e
sistematizam-se oportunidades e opções de melhoria. Está normalmente envolvido
trabalho de campo intensivo (entrevistas, recolha de dados quantitativos e percepções
qualitativas, visita in loco às instalações e infraestruturas, etc.).
•
A configuração do novo modelo. Sistematizados os constrangimentos e as oportunidades
de melhoria para os ultrapassar, são redesenhados os fluxos processuais e derivados os
ajustamentos necessários a efectuar a todas as restantes vertentes para que o modelo
possa ser concretizado (legislação, sistemas de informação, organização e procedimentos,
infraestruturas físicas e técnicas, etc.). Quantificam-se e sistematizam-se os benefícios
da mudança preconizada. O resultado desta fase é “o que implementar”.
•
O plano de acção e seguimento. Na última fase prévia à implementação, sabendo “o que
implementar” nas várias vertentes, configuram-se acções e projectos de implementação,
inter-relacionados, estabelecem-se prioridades e interdependências de implementação,
desenvolve-se um calendário, e estimam-se os recursos necessários para concretizar a
implementação (recursos humanos, técnicos, infraestruturais, financeiros e temporais).
O resultado desta fase é o plano de concretização - “como e quando materializar a
mudança”.
Independentemente da metodologia de abordagem utilizada, recomendam-se a consideração
de alguns aspectos:
•
Mais do que ter uma abordagem canonicamente perfeita e exaustiva, importa focar
esforços da primeira e segunda fases na discussão de constrangimentos e oportunidades
de melhoria já à partida percepcionadas como sendo as que mais valor aportam. Os
constrangimentos são normalmente já conhecidos (e reconhecidos) e as alternativas
de mudança também pelo menos já equacionadas nalgum momento. Centre-se as
atenções nesses elementos, reduzindo e focando esforços e tempo de levantamento
exaustivo e “cadastral” da situação actual.
•
Quantifiquem-se, quer o impacte dos constrangimentos, quer os benefícios estimados.
É essencial dispor de elementos que tornem inequívocos os benefícios que a mudança
pode proporcionar (seja em reduções de tempo total de resolução, de tempo de recursos
envolvidos, em recursos materiais, financeiros, ou ambos). Estes serão elementos
fundamentais para o reboque e “advocacia” da mudança. Será dificilmente aceitável
manter oposições a ela se os benefícios forem inequívocos e os constrangimentos
40
Tribunal Cero Papel
“inaceitáveis” ou até absurdos.
•
Em casos de dúvida ou impossibilidade de fundamentação sólida, são mais úteis
quantificações mais conservadoras, mas indiscutíveis, do que ordens de grandeza
mais sonantes, mas vulneráveis quanto à sua credibilidade. A soma de mais pequenos
ganhos parciais que sejam indiscutíveis será mais credível do que muito maiores ganhos
que sejam atacáveis, introduzindo o risco de perda de credibilidade de toda a iniciativa.
•
A validação/confirmação da insustentabilidade dos constrangimentos, e das vantagens
das “teses”, opções e ajustamentos a efectuar deve ser feita, desde logo, no terreno
com os agentes com quem é discutido o novo modelo. É a forma de “construir” e obter
testemunho de sustentação das recomendações efectuadas, e reunir suporte junto
dos próprios intervenientes (magistrados, funcionários, etc.) desde as primeiras fase
do projecto. Quanto mais tarde a confrontação for feita, mais de “laboratório” parecerão
as conclusões.
3.2. Aplicações
No que respeita às componentes aplicacionais de suporte ao novo modelo, recomenda-se a
atenção aos seguintes aspectos:
Possibilitar a obtenção de peças estruturadas em formato electrónico, com validade legal…
Como já referido, a promoção de recolha em formato electrónico de peças estruturadas o mais
cedo possível na tramitação é vantajosa.
Assim sendo, os módulos aplicacionais devem dispor de funcionalidade de interface, obtenção,
validação e tratamento destas peças entregues pelas partes ou seus mandatários, bem como os
mecanismos que assegurem o reconhecimento de assinaturas digitais (ou figuras equivalentes)
e aposição de “timestamping” de recepção e envio, integralmente respeitadoras dos requisitos
legais em vigor.
Estes requisitos poderão ter maior ou menor nível de exigência, em função da realidade nacional
em concreto, e o respeito pelo seu cumprimento será essencial para concretização de um
programa com esta natureza. Sem eles, a “virtualização” não será possível.
… mantendo a possibilidade de captura de digitalizações
41
Tribunal Cero Papel
A adopção preferencial de peças em formato electrónico não dispensa, como também já foi
referido, a necessidade de digitalização (scanning) de documentos que não sejam, por algum
motivo, entregues naquele formato. Estes documentos, bem como os restantes, são apensos ao
processo e classificados como peças dele integrantes.
A digitalização requer, não obstante, cuidados especiais. Não tem necessariamente de ser
regra que tudo o que não vier em formato electrónico seja digitalizado. O problema aqui pode
estar especialmente nas fases iniciais de exploração dos novos instrumentos, sobretudo pelos
magistrados. A consulta de um documento com dezenas ou centenas de páginas em suporte
electrónico, por exemplo, não é ergonómico nem natural, pelo menos “à primeira”. Poderá existir
tendência para a impressão massiva destes documentos (por mais de uma vez), mesmo que se
pretenda consultar só uma pequena parte deles.
Farão parte do processo de transição, muito provavelmente, este tipo de situações, com as
quais é preciso conviver e assumir melhoria gradual (com a entrega de suportes electrónicos,
existência de ferramentas de pesquisa eficazes e… com tempo).
… do registo excepcional de arquivo físico…
Embora a situação preferencial seja a de manutenção pelo “autor” de cada documento nos seus
arquivos, ficando o Tribunal apenas com o registo electrónico (o suporte electrónico original ou
a digitalização de um documento físico, consoante o caso), situações haverá, pelo menos em
fase transitória, em que não seja possível ou vantajoso devolver ao autor documentos remetidos
fisicamente ao Tribunal.
Nestes casos, poderá ser necessário manter arquivo físico e possibilitar portanto na aplicação
o registo de localização desse documento em arquivo, sem prejuízo da sua digitalização e
apensação ao processo de forma electrónica.
Estas situações devem constituir excepção e podem mesmo ser dispensadas desde que esteja
legalmente consagrada a possibilidade de manutenção de arquivo exclusivamente digital
pelo Tribunal, com equiparação ao físico, e possibilidade de destruição dos documentos
correspondentes.
… e recolha de peças orais…
A aplicação de tramitação deve proporcionar a captura e integração no processo de suportes
electrónicos áudio, em situações em que a legislação o permita.
Para além da mais “clássica” gravação de audiências, a utilização deste tipo de suportes como
substitutos da apresentação de peças escritas são especialmente simplificadores e relevantes
para possibilitar aos intervenientes apresentação directa em Tribunal sem representação
obrigatória de mandatário, o que aumenta o acesso e diminui os requisitos formais.
42
Tribunal Cero Papel
Flexibilidade e simplicidade de utilização… máximo denominador comum de requisitos…
A tentação de cobertura de todos os requisitos funcionais, com a sofisticação proporcionada
pelas tecnologias, pode redundar em complexidade indesejada e prejudicial para a adopção do
novo modelo de operação pelos intervenientes, utilizadores das novas aplicações.
É melhor, assim, que as aplicações cubram o “máximo denominador comum” de requisitos
funcionais, por oposição a um nível automatização de todos os fluxos e expedientes que quase
certamente serão limitativos da flexibilidade de utilização e motivos de potencial (e arriscada)
rejeição pelos utilizadores.
Escravização por estrutura infalível vs. “liberdade controlada”…
Como exemplo, a disponibilização de templates como suporte à produção de peças de expediente,
não deve ser totalmente “fechada”. Se as minutas puderem disciplinar e simplificar formatos,
mas permitindo a “customização” pontual por parte de cada utilizador sem prejuízo do rigor e
coerência estrutural comuns, evitar-se-ão resistências desnecessárias.
O próprio encaminhamento de fluxo do processo (workflow) deve ser conduzido por cada
interveniente para o próximo trâmite (e interveniente responsável por ele).
A tentação de encaminhamento totalmente automático da tramitação escravizará o funcionamento
da aplicação de forma muito complicada de gerir quando ocorram, ou excepções, ou mesmo
alterações legislativas que obrigariam a que a aplicação suportasse vários fluxos processuais em
simultâneo.
Funcionalidade sim, mas sem perda de usabilidade…
Tão importante como a simplicidade dos requisitos cobertos é a usabilidade da aplicação para o
universo de utilizadores. O manuseamento da aplicação pelos intervenientes não pode tornar-se
mais demorada ou “pesada” para estes (mais uma vez, sob pena de haver risco de rejeição) do
que o cenário anterior.
Neste contexto, o desenho de écrans de acesso simples e preferencialmente directo pelo utilizador
à informação mais relevante (acções por realizar, processos, documentos, intervenientes,
consultas, etc.) é importante para assegurar uma utilização produtiva da aplicação. A aplicação
deverá ter uma espécie de “painel de comando” para o utilizador de onde este possa aceder
facilmente às principais entidades de informação que lhe sejam relevantes.
Noutro exemplo, o uso mais generalizado de peças orais deve ser acompanhado pela existência
na aplicação de funcionalidade de indexação e pesquisa expedita de troços audio de relevo para
fases posteriores, dispensando a consulta mais morosa de toda a peça para encontrar o troço
43
Tribunal Cero Papel
pretendido. Este tipo de funcionalidade pode ser assegurada, de forma mais ou menos sofisticada,
por ferramentas de software existentes no mercado (de DAM – Digital Asset Management, por
exemplo).
A usabilidade é tão decisiva que, por vezes, pode fazer sentido optar por assegurá-la mesmo
de forma “canonicamente” menos correctas. Por exemplo, a menor facilidade de consulta e
visualização simultânea de vários documentos de um processo por um juiz no seu computador
(em vez de fisicamente) pode justificar a adopção de monitores de maior dimensão nas estações
de trabalho ou mesmo em mais do que um monitor para atenuar essa situação.
Obtenção na base dos elementos para informação de gestão
Um dos requisitos fundamentais de que não devem abdicar as novas aplicações operacionais é
a recolha ao longo do processo dos elementos de informação necessários para a produção de
informação estatística de gestão e de monitorização da actividade. A aplicação deve portanto ser
modelizada e desenhada para assegurar essa recolha, tendo presentes as “perguntas” às quais é
necessário dar resposta ao nível da gestão.
Os elementos “granulares” de informação básica têm de ser recolhidos pela aplicação à medida
que o processo evolui (desde o seu início, passando pela tramitação e até final), de forma
transparente para o utilizador. Só desta forma poderá ser dispensada a recolha de boletins
apenas com fins estatísticos, que ocorrem muitas vezes apenas com o fecho do processo.
3.3. Informação de Gestão
A informação de gestão é fundamental a todos os níveis. Só a existência dela de forma atempada,
fidedigna e expedita permite a qualquer sistema judicial planear e gerir capacidades de resposta
em vez de apenas reagir depois de verificado o dano.
Ao nível macro, saber quantos são os processos, em que jurisdições, em que geografias, para que
matérias/espécies de processo, com que tipo de intervenientes, com que tempos de tramitação
globais, que evolução das pendências, etc., é fundamental para a definição de políticas e gestão
da “oferta” de justiça de um país.
Ao nível micro de cada Tribunal, é igualmente essencial a informação que permita a monitorização
do desempenho do próprio Tribunal como “unidade produtiva de Justiça” (volume de processos,
tempos de tramitação, desvios de prazos existentes, etc.), bem como a de caracterização desses
processos.
Analogamente, em plano ainda mais micro, esta informação é também relevante para cada
interveniente (magistrado ou funcionário judicial) no planeamento e monitorização da sua
própria actividade quotidiana.
44
Tribunal Cero Papel
A informação de gestão é portanto simultaneamente um instrumento de planeamento, suporte
à produtividade, monitorização e controlo.
É tão importante numa iniciativa de concepção de um novo modelo, antes da introdução de
tecnologia, reequacionar e reformular os processos como sistematizar as perguntas (em
português, não “informatiquês”) que devem ser respondidas de forma expedita e completa,
para que as aplicações possam ser preparadas para recolher, tratar e consolidar a informação
necessária.
“Quantos processos da espécie X na geografia Y se iniciaram no ano Z? E em cada um dos meses
desse ano?”; “Qual a evolução de pendências ao longo dos últimos 10 anos? Globalmente e
por espécie de processo ou tipo de matéria?”; “Qual a duração média dos processos da espécie
W em todo o país? E só no Tribunal X?” “Qual a percentagem de processos que estão “fora
de prazo”? Há mais de 3 meses, 6 meses, 1 ano, ou mais de 1 ano?”; entre muitas outras, são
exemplos de perguntas que podem e devem ser sistematizadas ab initio.
Neste domínio, algumas recomendações de base:
•
Mais valem poucos, mas bons indicadores de gestão, do que centenas de rácios para os
quais depois não se olha; não quer dizer que não deva ser possível obter a informação
detalhada que se pretender, mas a apresentação de um tableau de bord deve ser selectiva
e simples, sob pena de se tornar ilegível e ingerível. Pouca, mas boa, informação é melhor
que muitos dados com pouco significado semântico.
•
A exploração da informação de gestão, mediante ferramentas adequadas (normalmente
utilizando software de data warehousing e business intelligence para a consolidação e
exploração centrais, e módulos locais nas aplicações operacionais), deve ser possibilitada
de forma versátil e multidimensional - qualquer combinação de volume, tempo, geografia,
matéria, prazos, entre outras dimensões.
•
A informação deve ser modelizada e tratada para permitir exploração do geral para o
particular, com capacidade de “drill down”, em cascata. Do indicador geral de volume de
processos de determinada espécie, por prazos de resolução, por exemplo, em cascata, para
o Tribunal e processo em concreto, se necessário.
•
Não há omeletes sem ovos. É essencial prever a recolha da informação nas aplicações
operacionais de tramitação diária, ao longo de todo o processo, e desde o seu início, caso
contrário:
o
o
haverá “matéria prima” na “cadeia de produção” que só é conhecida (muito?) tempo
depois…);
poderão ficar impossibilitadas ou limitadas análises segundo dimensões para as
45
Tribunal Cero Papel
quais não tenha sido recolhida a informação detalhada necessária.
Será no mínimo paradoxal que a realidade estatística de um sistema judicial tenha uma
décalage (possivelmente de anos) de conhecimento dos processos que já fluem nesse
sistema, mas que pelo simples facto de só passarem a ser estatisticamente relevantes,
normalmente, quando findo o processo, só nessa altura possam relevar para planear no
plano macro as capacidades necessárias para os tratar (depois de tratados…).
3.4. Organização
A dimensão organizativa pode requerer ajustamentos com maior ou menor significado neste
tipo de iniciativas. Normalmente, será de esperar que alterações mais estruturais requeiram
bases para esse ajustamento também mais estruturais, nomeadamente no plano legislativo (por
exemplo, a par da revisão dos Códigos de Processo os das Leis de Organização e Funcionamento
de determinadas jurisdições).
Mas mesmo partindo-se do pressuposto que, de preferência, se pretende mudar o menos
possível a legislação, existem alterações que podem e devem ser consideradas para assegurar
que o modelo flui.
É fundamental ajustar e dimensionar a capacidade organizativa de resposta para que, ao
proclamar a implementação de um novo modelo, não ocorram insuficiências de tratamento
neste domínio.
Por exemplo, se se “acelera” a entrada no Tribunal de peças electrónicas, e se estas requerem
tratamento por funcionário(s), essa capacidade deve estar dimensionada, e até contingentada
(ligeiramente sobre-dimensionada, pelo menos temporariamente), para despachar as novas
cargas existentes. Caso contrário, poder-se-á ter criado um estrangulamento num novo ponto
de tramitação do processo ou transferido um estrangulamento de um lado para outro, mas
mantendo-o “dentro de casa”.
Neste plano, dever-se-ão equacionar ajustamentos como os seguintes:
•
Mobilização interna para pontos chave da “nova” tramitação de recursos afectos a outras
tarefas que passam a ser gradualmente substituídas. Onde passará a haver menos cargas?
De onde se poderão reafectar recursos para o tratamento de nova tramitação?
•
Criação, sempre que possível, de capacidades acrescidas de apoio aos juízes, libertandoos o mais possível de actividades e tarefas de natureza administrativa. O tempo dos juízes
está normalmente no caminho crítico da capacidade produtiva da Justiça. Por esse motivo,
será de grande utilidade, sempre que possível, a criação de capacidades de apoio técnicojurídico (Gabinetes ou figuras equivalentes), para pesquisa e compilação de jurisprudência,
assistência na preparação prévia dos elementos básicos de despachos, acórdãos e sentenças,
bem como de expediente rotineiro, nomeadamente com a reutilização agora possibilitada
de peças do processo em formato electrónico, “cortando e colando” quando e onde
necessário.
46
Tribunal Cero Papel
•
O sistema ganhará se for possibilitada a utilização de pools (bolsas) de recursos, seja no
plano global, regional ou mesmo por comarca, mobilizáveis de forma flexível e expedita
em função das cargas de trabalho e acréscimos de procura sentidos em cada momento nas
diversas unidades operativas.
Estes recursos, geridos em “modo projecto”, poderão ser de enorme importância para
temas tão gerais como a resolução de pendências ou a simples afectação mais equitativa
nos Tribunais, não afectadas por barreiras organizacionais existentes, dos recursos a afectar
à tramitação de cada processo no Tribunal (a divisão estanque de recursos em Secções nem
sempre garante essa gestão eficiente).
•
Dependendo da arquitectura da organização judiciária de cada país e rede geográfica de
implantação de “postos judiciais” (Tribunais ou outros), e na medida em que estes o tornem
possível e adequado, aumentar a capilaridade da rede por atribuição a determinados
organismos de atribuições que não lhe pertenceriam.
Como exemplo no caso da Costa Rica, poderão órgãos com maior presença no território
(como a Defensoria Pública) tornar mais facilmente acessível e dispersa geograficamente a
possibilidade de recolha de peças orais? Poder-se-ão assim esbater dificuldades de acesso
a tecnologias pela população e necessidades de deslocação a Tribunais especificamente par
o efeito.
•
Outros aspectos, de natureza bastante mais ampla, que transcendem a esfera estrita da
organização, mas que são da maior relevância, e também complexidade – o estabelecimento
de “níveis de serviço” (objectivos de previsibilidade da capacidade produtiva), avaliações
mais indexadas ao resultado como o “cliente” da justiça o vê (resoluções justas, mas em
tempo) e diferenciação de desempenhos mais consistente, entre outros. Não sendo requisitos
sine qua non para a reformulação de um modelo de funcionamento e, em particular, da
introdução de tecnologia como catalisador da mudança, são dos mais importantes aspectos
a considerar se se pretender uma renovação total de paradigma de “serviço de Justiça”.
3.5. Legislação
Quanto à dimensão legislativa sendo dos mais importantes pilares de qualquer iniciativa deste
tipo (quanto mais não seja por poder ser impeditivo), não há apesar de tudo, muito a dizer:
•
De preferência, se se puder começar sem que isso requeira ajustamentos estruturais e
morosos, melhor. Será, no entanto, útil elencar e assinalar quais as vertentes de um programa
de reformulação integrado que ficam (temporariamente) inalteradas e planear a promoção
47
Tribunal Cero Papel
das alterações legislativas necessárias para que possam tornar-se uma realidade futura.
•
Existem aspectos básicos de um iniciativa de “Tribunal Zero Papel” dos quais o suporte
legislativo pode mesmo ser impeditivo. São os casos, por exemplo, da legitimidade da
assinatura digital, da existência de entidades certificadoras e de entidade credenciadora.
Dependendo do nível de complexidade e exigência requerido no país em concreto de que
se trate, a verdade é que pouco se pode avançar no domínio da utilização massiva de peças
electrónicas por todos os intervenientes (incluindo as partes e mandatários) se não estiver
legitimada essa componente.
•
Mesmo em aspectos que requeiram a alteração da Lei para os quais se estime grande
benefício, pode ser compensador o compromisso com o “tempo de espera” necessário para
viabilizar legalmente essas alterações, por oposição ao lançamento do programa abdicando
desses benefícios, ou correndo o risco de “cristalizar” modelos de “burocracia electrónica”.
•
A opção por alterações de carácter parcial, gradual ou estritamente regulamentar
em primeiro lugar, e não ao nível de todo um Código ou Lei global de Organização e
Funcionamento do plano macro, podem viabilizar o início das iniciativas e a concretização
de “Cavalos de Tróia”, permitindo ganhar tempo de colocação em marcha. Esta abordagem,
face às alterações mais morosas, mas mais globais, encerra o risco de poderem ser deixadas
pelo caminho as restantes e mais estruturais opções (seja por quebras de ciclo político, de
patrocínio e liderança, ou outros).
3.6. Infra-estrutura tecnológica
O correcto apetrechamento e dimensionamento da infra-estrutura tecnológica é um requisito
essencial, sobretudo, para que os esforços noutras dimensões não sejam desperdiçadas. Disporse de uma aplicação com excelente cobertura funcional a novos processos reformulados, mas
que depois não possa “desempenhar” por não ter condições técnicas de base para o efeito, será
um esforço inglório e inútil.
Metaforicamente, será como pretender pilotar um Ferrari num “caminho de cabras”, limitando
insuperavelmente o seu potencial, e defraudando as expectativas criadas em torno da
viagem.
Assim, deverão ser estimados e ajustados, entre outros, os seguintes aspectos:
•
•
A capacidade de processamento e armazenamento de servidores centrais, locais e
estações de trabalho.
A largura de banda assegurada pelas comunicações para funcionamento das redes global
48
Tribunal Cero Papel
•
•
•
•
e locais.
Os periféricos e dispositivos necessários para funcionalidade como a de recolha de peças
orais ou mesmo para eventuais acréscimos de usabilidade, como sejam monitores de
maiores dimensões, por exemplo.
As capacidades para assegurar disponibilidades (uptimes) adequadas de acesso ao
sistema, distribuição de cargas e de contingência (load balancing, backup e disaster
recovery), etc.
As estruturas organizacionais de suporte à gestão e exploração desta infra-estrutura
tecnológica e de help desk à sua utilização plena.
Deverá ser efectuada a simulação de testes do sistema em condições de normalidade,
em situação de excepção / quebra e em situação de carga (stress test).
Este dimensionamento e ajustamento deverá ser efectuado antes do início de qualquer
experiência, mesmo que piloto, por forma a não abrir espaços para potencial rejeição pelos
utilizadores por falta de condições de base. As capacidades dimensionadas não têm de existir
desde o primeiro dia para a totalidade do universo estimado, devendo no entanto estar
planeados os reforços de capacidade com a própria evolução do programa planeada e antes que
cada momento de nova expansão ocorra.
Se a aplicação não “responder” ou for muito lenta por estrangulamento na rede ou nas
comunicações, para o utilizador, será sempre a aplicação que “não funciona!”. Este perigoso
fenómeno de rejeição, sobretudo se estivermos perante universos resistentes ao novo modelo
e à mudança, podem exigir esforços de recuperação da confiança dos utilizadores que devem
a todo o custo ser evitadas.
Por outro lado, o custo do esforço acrescido de gestão da mudança (e do próprio risco de
insucesso) será tendencialmente muito superior ao de um maior investimento na contigentação
de capacidades da infra-estrutura tecnológica, cujos custos relativos têm vindo a sofrer
actualizações em baixa ao longo do tempo.
3.7. Infraestrutura física
Os princípios referidos para a infra-estrutura tecnológica são quase integralmente válidos para
a infra-estrutura física. Trata-se de uma dimensão menos nobre dos processos de mudança e
que frequentemente é objecto de sub-valorização e esquecimento. A infraestrutura não será
nunca o motor de nenhuma iniciativa, mas se não devidamente acautelada, pode limitar o seu
sucesso.
Dependendo muito de cada caso em concreto, os aspectos a acautelar variam com a situação de
partida e com o nível de ambição que o próprio programa ambicione globalmente. Em programas
de recomposição do próprio mapa judiciário global ou de determinada jurisdição, normalmente
49
Tribunal Cero Papel
cria-se o espaço e a oportunidade para construção e/ou renovação integral de edifícios, com
condições de acessibilidade e funcionalidade pensadas de raiz, e também normalmente
acompanhadas de renovações de imagem, sinalética, etc.
Mesmo não sendo esse o caso, haverá sempre aspectos básicos a considerar no âmbito de
iniciativas “Zero Papel”. Por exemplo, ao promover a recolha gradualmente crescente da
oralidade como meio processual elegível, têm de se criar condições mínimas para que a recolha
desses elementos possa ocorrer com qualidade. Fazê-lo uma sala de um Tribunal onde exista
um ruidoso ventilador de tecto, ou junto a um corredor de passagem e utilização frequente
será uma opção à partida errada e que inevitavelmente terá de ser revista. Que o seja, então
preferencialmente, antes de se verificar o mau funcionamento.
O mesmo se aplica às salas de audiências, que devem ser em número suficiente para não
constituir ponto de estrangulamento no Tribunal. A prática relativamente regular, sobretudo em
Tribunais de maior dimensão, de existência de uma escala de slots semanais (ou quinzenais,
ou mesmo mensais?) por Juíz para a utilização das salas de audiência pode constituir-se, em si
mesma, como um elemento muito penalizador dos tempos totais de resolução.
3.8. Gestão da mudança
A gestão da mudança é uma dimensão fundamental em iniciativas levadas a cabo no seio
judicial, como em qualquer meio onde os métodos de trabalho, crenças e mentalidades têm
normalmente a solidez de enraizamento de anos, ou mesmo décadas.
A resistência à mudança é um dado adquirido, e o esforço para a combater tem de ser
proporcional
•
Qualquer que seja a abrangência e ambição da reformulação pretendida, o escrutínio
vai sempre existir… natural e inevitavelmente. Ainda que se pretendam introduzir apenas
pequenas alterações casuísticas, a força da consolidação de práticas e hábitos existentes
de muitos anos é normalmente alta, e portanto alta a resistência à mudança (pelo menos,
inicial).
•
O esforço de gestão da mudança é inevitável e imprescindível, no plano micro, de forma
acompanhada, na medida e com a dimensão adequadas, para o sucesso da iniciativa. Pensar
em “decretar” e impor a mudança e dar “acções de formação” (o que poderia ser válido
para realidades menos complexas) não será certamente uma opção suficiente.
•
O esforço de envolvimento, mobilização e apoio na conquista do universo de intervenientes
é inversamente proporcional ao nível de preparação, apetência e aceitação desse universo
para essa mudança. Quanto menor a apetência e preparação, maior certamente o esforço
de envolvimento, apoio e conquista.
50
Tribunal Cero Papel
O envolvimento dos intervenientes não deve ser diferido a solução tem de ser construída como
sua.
•
O envolvimento dos intervenientes internos e externos deve ser iniciado muito cedo no
programa. Conceber em “laboratório” e só depois validar pode ser fonte de choque e
potencialmente, de retrocesso evitáveis. É importante:
o
Antecipar a discussão dos “porquês” da iniciativa, da inevitabilidade da mudança
(normalmente associada à reconquista de credibilidade e eficácia da própria Justiça)
e dos pilares fundamentais das alterações a promover junto dos foros e com os
interlocutores certos.
o
Mobilizar para o programa “campeões” da mudança, crentes da necessidade e valor
do mesmo e com a energia e reconhecimento inter pares suficiente para apoiar a
tracção da iniciativa.
o
Estimular (se necessário, provocar) reacções dos “cépticos”, para que as suas
objecções possam ser oportunamente esclarecidas e/ou tidas em linha de conta na
implementação do programa.
o
Desenhar e validar as opções e testar a funcionalidade (cobertura de requisitos) e a
usabilidade (facilidade de utilização) das aplicações desenvolvidas, com um universo
restrito, mas representativo de utilizadores, por forma a incorporar os ajustamentos
tidos por úteis e justificáveis na versão a implementar. Este será um investimento
prévio no amortecimento de resistências.
Comunicar as intenções, os sucessos, mas também os “retrocessos” necessários.
A dimensão de comunicação do programa é também de enorme importância em momentos
marco. Muitas das acções e objectivos de envolvimento de intervenientes são iniciadas em
acções ou sessões de comunicação (apresentação e discussão) com representação dos mesmos.
Com estas acções de comunicação, consegue-se:
•
Em fases iniciais:
o
mobilizar os intervenientes (campeões e cépticos) referidos acima e antecipar o
debate, permitindo a identificação de objecções a mitigar.
51
Tribunal Cero Papel
o
•
legitimar o programa com apresentação das intenções e benefícios esperados, dos
constrangimentos a ultrapassar, dos esforços necessários e também do “espaço”
para “não fazer tudo bem à primeira” (só não erra, quem não tenta!). É importante
que este espaço para correcção exista, sob pena de “condenação sumária” ao
primeiro percalço.
Durante a pilotagem:
o
o
capitalizar sucessos;
anunciar necessidades de ajustamento, em caso de “falha”… para isso servem os pilotos,
para ensaiar, aferir, corrigir e melhorar.
•
Em geral, manter vivo o programa, com a publicação, por exemplo, de newsletter com
evoluções de programa e promoção de sessões de comunicação direccionada para públicos
internos (os intervenientes e agentes da mudança) ou para o público em geral (com cobertura
da imprensa).
•
Será provavelmente vantajosa a realização de sessões de comunicação:
o
o
o
em primeiro lugar, com a(s) comunidade(s) “piloto”;
em fase de maior solidez, após a obtenção e consolidação de resultados “piloto”,
com a comunidade judicial em geral (incluindo outras jurisdições);
para o público o público em geral, através de meios correntes (comunicação social,
site da Autoridade Judicial do país em causa, etc.).
A capacitação do universo de utilizadores é vital na assimilação dos novos instrumentos…
•
Planear, antes da implementação ou mesmo da pilotagem, a realização de acções de
formação (não só de esclarecimento ou demonstração, mas que permitam a utilização
efectiva) que incidam sobre:
o
Os pilares fundamentais do novo modelo de funcionamento, as principais
alterações existentes, os benefícios e impactes de cada uma na vida quotidiana
do sistema judicial.
o
A funcionalidade e utilização do sistema de informação. Não se assuma a
utilização do sistema como algo banal e corriqueiro - uma menor capacitação,
aliada à falta de eventual apetência para utilização, poderá constituir fonte mais
do que provável de rejeição de uma das “peças” mais importantes da nova
“cadeia produtiva”, minando o funcionamento de todo o sistema.
52
Tribunal Cero Papel
o
Estas acções de formação servirão também, sobretudo nas primeiras sessões
conduzidas, para (re)aferir a usabilidade e níveis de “ergonomia” de utilização
percepcionados pelos utilizadores. Serão momentos de colecção de pequenos
ajustamentos a analisar e eventualmente efectuar de forma planeada, para
fortalecimento da aplicação.
•
O planeamento das acções de formação exigirá a definição e preparação dos
conteúdos (novo modelo, organização e procedimentos, aplicações), a designação
de formadores e a preparação de infra-estrutura para o efeito (sala(s) apetrechadas
tecnologicamente). Na fase de expansão massiva do modelo, a preparação dessa
estrutura poderá ser mais ou menos complexa e exigente.
•
A eficácia da própria formação e respectivo modelo de condução deverão ser
aferidos em fase inicial de pilotagem, para que possa também, se for o caso, sofrer
ajustamentos de conteúdo antes da expansão massiva.
•
Dependendo da configuração da rede judicial de que se trate, poder-se-á optar por
modelos de condução de formação distintos - mais centralizada (num único pólo ou
em pólos regionais, por exemplo) ou por condução de sessões de formação locais
(municipal ou por Tribunal).
A opção por um outro modelo será função da “cadência” de formação que se
pretende assegurar e da disponibilidade de recursos (humanos, infra-estruturais e
financeiros) para assegurar essa cadência. A preparação dessas condições tem de
ser feita atempadamente, o que pode exigir planeamento e concretização logísticas
exigentes.
Apoio presencial nos momentos iniciais de pilotagem e consolidação? Na dúvida, a dobrar!...
O apoio presencial, in loco, quase “ombro a ombro” nas fases iniciais de pilotagem e contacto
real com o novo modelo e utilização das aplicações é absolutamente decisivo:
•
Sendo possíveis outras alternativas, como a existência de help desks remotos (telefónicos),
na fase inicial de exploração da aplicação considera-se que só este tipo de apoio não seria
suficientemente eficaz. Deve, sim, ser considerado como complementar.
•
Uma dúvida ou questão técnica não resolvida no momento certo, mesmo que para
uma questão que possa aparentar ser básica, pode estimular rejeição do sistema por um
determinado utilizador. Essa rejeição será, em princípio, tanto mais rápida e irreversível
quanto menor for a predisposição e abertura do indivíduo em concreto em relação à iniciativa
e ao novo modelo.
•
Se a “orfandade” de apoio for recorrente, então, é quase certo que o divórcio ocorrerá, não
só com a aplicação, mas com a iniciativa.
53
Tribunal Cero Papel
•
O impacte da rejeição por um utilizador tem um impacte negativo normalmente superior
ao que significa apenas o seu afastamento individual. Utilizadores insatisfeitos são, em
regra, mais “expressivos” do que aqueles cuja satisfação seja boa ou mesmo mediana. E
normalmente acabam por conseguir contagiar negativamente outros elementos. Diz-se
que “dez a gritar fazem mais barulho do que mil calados!”. É natural quanto tudo está bem,
não há notícia; mas quando algo está mal, a notícia é (só) isso.
Por isso é tão importante o acompanhamento presencial durante os primeiros dias de utilização
(semanas, se possível):
•
•
•
Como elemento de conquista para o modelo dos utilizadores e simultaneamente, de
contenção do risco de rejeição e contágio negativo o universo.
Como fonte privilegiada de obtenção de críticas e sugestões de melhoria em relação
às aplicações;
Como agentes de testemunho real e resolução de incidências de natureza técnica que
ocorram.
Por isso se refere, com o desconto metafórico exigido, estimem-se as capacidades necessárias
e “multipliquem-se por dois”.
3.9. Gestão do Programa
Um programa com a multidisciplinaridade referida exige a condução de várias linhas de acção
em paralelo, com precedências e interdependências entre si, e mobilizando valências e skills
técnicos distintos.
A orquestração da obtenção de resultados coordenados e síntones recomenda a existência de
uma estrutura de gestão do programa que seja suficiente eficaz para gerir avanços e prevenir
desvios, corrigindo também sempre que necessário de forma ágil e expedita.
Muito resumidamente, e sem prejuízo da adequação à situação em concreto de que se trate,
considera-se recomendável a existência de três níveis de gestão e de mecanismos simples de
acompanhamento:
•
Ao nível operacional, estruturas de Direcção de Projecto, para cada uma ou várias
das acções a desenvolver, de forma articulada, nas dimensões acima referidas - revisão
processual, organizacional, legislativa, desenho, desenvolvimento e implementação de
sistemas de informação, infraestruturas tecnológicas, infraestruturas físicas, formação,
comunicação, etc.).
São as estruturas “clássicas” de Direcção de Projecto, com planeamento e coordenação
detalhados das actividades a desenvolver em cada workstream.
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Tribunal Cero Papel
Conduzirão reuniões de progresso dos projectos respectivos com periodicidade
tipicamente semanal ou quinzenal, elaborando relatórios de progresso (trabalhos
efectuados no período, a efectuar no período seguinte, pontos em aberto ou em atraso,
pontos que requeiram decisão ou intervenção superior).
•
Ao nível táctico, uma estrutura de Gestão do Programa, que articule os contributos e
dependências de cada um dos Projectos desenvolvidos ao nível operacional. Será uma
instância de “cola” das várias peças” e de resolução de questões que transcendam as
competências das estruturas de Direcção de Projecto.
A Gestão de Programa (e, em concreto, o Gestor de Programa) deverá ter o
reconhecimento, “latitude”, autoridade de actuação suficientes que lhe permitam a
tomada de decisão rápida em relação a matérias de natureza operacional, por forma
a desbloquear rapidamente questões que possam surgir no plano de cada um dos
projectos.
A Comissão de Direcção de Programa poderá reunir tipicamente com periodicidade
no mínimo mensal, e contará com a presença, para além do Gestor de Programa, dos
Directores de Projecto.
•
Ao nível estratégico, um Steering Committee, que será o órgão de liderança estratégica
e política do programa. Definirá os grandes objectivos, envolverá e assegurará
representação dos principais agentes da mudança e da envolvente (stakeholders) ao
mais alto nível e supervisionará os avanços do programa e obtenção de resultados ao
mais alto nível.
Reunirá com periodicidade, no mínimo bimestral ou sempre que necessária a tomada
de decisão em relação a aspectos de natureza estratégica, sendo nas primeiras fases do
projecto recomendável e previsível a necessidade de acompanhamento mais regular do
programa (mensal, por exemplo).
•
É importante que estas estruturas sejam compostas e investidas de responsabilidades
logo no início do Programa, e sejam designados os respectivos responsáveis e membros
integrantes. A elaboração do macro-plano do programa, com a definição de cada linha
de acção, estimativas de recursos, priorização relativa e calendarização, definição dos
milestones para obtenção de resultados intermédios e finais, etc, deve ser já elaborada
e aprovada por estas estruturas.
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Tribunal Cero Papel
4. Aspectos genéricos
4.1. Pilotar e consolidar antes de expandir
A realização de experiência(s) piloto é imprescindível neste tipo de iniciativas. É uma peça
chave de toda a iniciativa, e na qual se joga muito do seu sucesso global. Por oposição a uma
abordagem Big Bang de aplicação universal ou mais dispersa, só desta forma se consegue:
•
A focalização de recursos e esforços num “balão de ensaio”, preferencialmente em
jurisdição de reduzida dimensão (menor número de processos e tribunais), mas com
impactes e conclusões extrapoláveis para outras.
•
O controlo do risco que existiria de deslize ou desvio em várias frentes, se fosse maior
o universo a abranger.
•
A delimitação de uma “redoma” para realização de uma prova de conceito.
•
A existência de uma fonte de recolha ao vivo de melhorias e ajustamentos a efectuar.
Como já referido, para que a realização do(s) piloto(s) possa ser efectuada com sucesso, devem
estar asseguradas:
•
A estabilização mínima, antes do “tiro de partida”, das opções estruturais que se
pretende introduzir e testar. Começar, nomeadamente por imperativos de tempo, por
introduzir opções que não são as que virão a constituir o modelo, poderá conduzir a
demasiada instabilidade e ajustamentos “sobre a marcha” que não são benéficos.
Pode ser útil começar mais tarde, mas com um modelo mais estabilizado, do que
avançar com uma experiência que se sabe poder vir a ser (significativamente) alterada.
A elasticidade da organização e dos intervenientes para a rejeição não é ilimitada.
•
A capacidade (“redobrada”) de acompanhamento no terreno de toda a experiência,
com o duplo objectivo de amortecimento de previsíveis resistências à mudança e captura
de oportunidades de melhoria in loco.
•
A capacidade de resposta rápida na incorporação de novos requisitos (ex: alterações
às aplicações com base no resultado da observação e feedback real obtido durante o(s)
piloto(s).
•
A naturalidade da possível existência de falhas, desde que não sistemáticas, e do
espaço para iteração. É claro que o(s) piloto(s) não podem ser verdadeiro(s) desastre(s)
em que nada corra bem, nem o serão se as actividades prévias de preparação dos
mesmos tiverem articulado devidamente as várias dimensões. O que deve é ter-se o
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Tribunal Cero Papel
espaço suficiente para que nem tudo seja perfeito, e inclusivamente ser explicitamente
anunciado que o piloto é uma sede de identificação de melhorias.
4.2.
Dar espaço ao “processo”, não perdendo de vista o “produto”
Como já abordado inicialmente, a tolerância a aspectos de convivência transitória entre modelos
(actual e futuro) pode ser uma das pedras de toque da viabilidade de concretização do novo
modelo.
Deve assim, ser dado espaço a exemplos como os referidos anteriormente, que poderão ser
inevitabilidades do processo de transição:
•
•
•
•
redundância inicial de fluxo de peças físicas e electrónicas, para conquista da aceitação
dos magistrados;
arquivo físico de documentos em situações em que não seja possível ou racional
“devolvê-las” ao autor, nem destruí-las após arquivo electrónico;
manutenção de suportes físicos de documentos que não seja compensador digitalizar,
pelo seu enorme volume e falta de manuseabilidade electrónica posterior;
instrumentos de combate à resistência de usabilidade, menos correctos canonicamente,
como sejam a existência de mais de um écran para visualização ou outros.
Proibir a sua existência de forma dogmática pode forçar um ponto de quebra da viabilidade do
modelo que é prudente evitar.
Perder-se-á o “produto” Tribunal “Zero Papel”, quiçá de forma irremediável por muitos anos, por
não se der dado suficiente espaço ao “processo” Tribunal “Zero Papel”, como caminho para o
“produto”.
O Tribunal “Zero Papel” poderá assim ter de ser, durante algum tempo, um Tribunal “Zero Vírgula
Algo Papel”, sem prejuízo das normas definidas para novos processos e os estímulos de adopção
de novos modelos baseados em suportes electrónicos de documentos que gradualmente
convergem para a eliminação do papel.
4.3.
Outros ingredientes
À laia de conclusão, sem se pretender ser nem extenso, nem exaustivo, mencionam-se, ao correr
da pena, alguns factores essenciais ao longo de todo o percurso:
•
Realismo e exequibilidade - Adequar as soluções desenhadas à realidade concreta
(população, níveis de acesso e literacia digital, qualidade das infraestrutura, níveis de
preparação e apetência ou resistência à mudança, etc.). Não há receitas únicas e mais vale
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Tribunal Cero Papel
conseguir um modelo menos ficcionário, mas que se concretize, que um perfeito que não
passe do papel.
•
Pressão externa - Rebocar a mudança “de fora para dentro”. As motivações da mudança devem
ter tracção, talvez não só, mas seguramente também, pela necessidade e inevitabilidade da
(re)credibilização da Justiça e de adopção de um novo paradigma de “serviço” que deve ser
partilhado e vivido pelos seus agentes.
•
Envolvimento dos stakeholders desde o início - A obtenção de contributos para configuração
do próprio modelo e o combate a objecções são demorados e exigentes. Por esse motivo,
quanto mais cedo, melhor.
•
Tempo – O que for preciso, desde que de forma planeada. Não vale adiar sine die a
implantação, não estabelecendo datas, mas é compensador rever timings, se necessário e
de forma aceitável, para ganhar em confiança e conquista dos intervenientes. Diz-se que “a
pressa é inimiga da perfeição”. Neste caso, se não correctamente gerida, pode “ser inimiga
da própria viabilidade”.
•
Margem para o desvio e correcção - O programa não pode ser conduzido de forma sã,
se a cada pequeno percalço existir escrutínio melhor ou pior intencionado em relação à
sua exequibilidade. A margem assumida para o erro tem de ser “estabelecida” e anunciada
como parte do processo desde o seu início.
•
Liderança política e judicial – O empenho e envolvimento visíveis de personalidades
responsáveis ao mais alto nível pela administração da Justiça do país em presença são marcas
e elementos de coerência essenciais aos programas. O suporte do programa em momentos
controversos, o protagonismo em sessões de comunicação de capitalização de sucesso, mas
também da eventual necessidade de assunção de retrocessos, bem como na resolução de
impasses, é de enorme importância.
•
Coerência e ritmo operacional - A execução do programa deve ocorrer de acordo com o
macro-plano concebido e anunciado, e sem quebras relevantes que facilitam a acomodação,
o esquecimento e o consequente espaço para descredibilização por quem nisso possa estar
interessado.
•
Imunidade a ciclos políticos - O programa deve ser tanto quanto possível perene, imune a
alterações ou quebras de ciclo político. Daí a importância da quantificação dos benefícios
das mudanças preconizadas com o novo modelo, e da insustentabilidade de manutenção
do status quo. Estando estes elementos claros e presentes, dificilmente poderão ser
abandonadas ou estruturalmente modificadas as iniciativas.
•
Preserverança e tenacidade - Os revezes do percurso, os avanços e recuos e também o
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Tribunal Cero Papel
próprio período de tempo envolvido neste tipo de programas (“processos”, não só
“produtos”, relembra-se) exige a manutenção de foco, tenacidade e preserverança próprias
de corredores de fundo, não vulneráveis ao esmorecimento.
•
Capacidade de investimento - Um programa multidimensional e multidisciplinar da
natureza do presente requer a mobilização significativa e contínua de recursos humanos,
técnicos, materiais, infra-estruturais e financeiros. Deve, assim, ser estimada a assegurada
a disponibilidade desses recursos nos momentos adequados. Caso contrário, ocorrerão
inevitavelmente hiatos e “brechas” na condução do programa que o enfraquecerão.
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