“TRAÇOS RELEVANTES DOS GASTOS MUNICIPAIS NO NORDESTE DO BRASIL”
Maria do Livramento Miranda Clementino
UFRN,Brasil
INTRODUÇÃO
O objetivo deste artigo é o de contribuir com dados e reflexões sobre uma das principais preocupações dos
governos municipais no Brasil, qual seja, o direcionamento da despesa pública e as eleições de prioridades de gasto
face aos problemas explicitados, declarados, por atores sociais e traduzidos como pressões por serviços públicos no
nível local.
A crise econômica tem trazido para os municípios a concentração acelerada de recursos nas grandes
cidades e regiões metropolitanas face a contínua e ascendente restrição do emprego no campo e na cidade. Isso faz
com que os pequenos e médios municípios não se beneficiem do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS - (75% são distribuídos de acordo com o valor adicionado), passando o ICMS a ser um instrumento de
reconcentração espacial da renda.1
Por outro lado o município é continuamente pressionado a assumir encargos tradicionalmente debitados ao
governo federal como aqueles ligados à implementação das políticas sociais e também aqueles ligados a infraestrutura econômica. Conter gastos, equilibrar o orçamento e estabilizar a economia tem sido apontado como a
forma capaz do Estado brasileiro zerar o seu déficit público.
Essa situação encontra-se substancialmente agravada diante da fragilidade dos limites estabelecidos pela
política econômica brasileira recente provocados pela nova crise internacional (a 1ª foi a do México em 1995); e
cujo estopim foi a quebra da Bolsa de Hong Kong (em fins de 1997) que espalhou pânico e fortes especulações pelo
mundo todo.
As medidas adotadas pelo governo brasileiro como a elevação das taxas de juros e mais um conjunto de
medidas que intitulou “Ajuste Fiscal e Competitividade” se por um lado operou no sentido de reduzir as
possibilidades de ataque especulativo ao Real por outro aumentaram a dívida mobiliária interna (em dois bilhões por
mês).
No que se refere aos níveis estaduais e municipais uma conseqüência previsível da restrição à concessão de
créditos pelo sistema bancário através de ARO (Antecipação da Receita Orçamentária) e Dívida Fundada, é a menor
disponibilidade de recursos para custeio e investimentos, o que poderá afetar áreas excluídas do corte orçamentário
do “pacote” no âmbito da União: Saúde, Educação, Assistência Social e Reforma Agrária. Para muitos municípios
significa hoje sérias dificuldades, inclusive com pagamento de salários.
Não há dúvida de que os recursos públicos são insuficientes. Mas também não há dúvida de que esses
recursos encontram-se antes de tudo, mal utilizados. “O Brasil gasta mal. Só na área social gastam-se mais de 100
bilhões de dólares por ano, entre recursos públicos e privados, e muita coisa pode ser feita com recursos deste porte”
(Dawbor, 1996).
1
De acordo com a Constituição Brasileira o Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços é cobrado pelos Estados e
partilhados 75% pela Unidade Federada e 25% transferida aos municípios sob jurisdição político/ administrativa.
Neste artigo, procura-se discutir a evolução dos gastos dos municípios do Nordeste do Brasil2 utilizando
dados do SIAFI - Delegacia do Controle Federal - numa série histórica de seis anos (1990-1995).3 Os resultados
apesar do alto nível de agregação dos dados são importantes para deixar claro que a racionalização institucional faz
parte de um processo mais amplo e que a reorganização do contexto institucional (governance) e a recuperação da
governabilidade do país constituem um eixo de ação absolutamente vital. Antes disso porém, faremos uma breve
reflexão sobre o processo de descentralização das Políticas Públicas no Brasil e apresentaremos a Classificação das
Despesas Governamentais de acordo com a legislação vigente para melhor orientar a compreensão dos traços
relevantes dos gastos municipais no Nordeste do Brasil.
1 - DESCENTRALIZAÇÃO E REALIDADE DO GASTO PÚBLICO MUNICIPAL
A partir dos anos oitenta inicia-se no Brasil um processo de descentralização das atividades nas esferas
federal e estadual em relação a municipal, face as transformações produtivas e os desafios impostos pela elevação da
competitividade da economia apoiada na tecnologia e na globalização financeira. Assim, na esfera local de governo
ao mesmo tempo em que se procura implantar um processo de descentralização em prol de uma maior eficiência e
racionalidade dos gastos, procura-se também, promover uma democratização das políticas públicas no sentido de
buscar uma maior participação da sociedade civil não só no acompanhamento da gestão estatal, mas também, no que
diz respeito ao controle da mesma em todos os níveis.
No entanto observa-se que a esfera municipal não se encontra preparada para fazer face as demandas
sociais. Responsabilidade essa que foi ampliada pela Constituição de 1988 e que cresce a cada dia devido ao
fortalecimento das desigualdades presente no processo de urbanização, conseqüência da forma de desenvolvimento
adotada no país. Isso pode ser facilmente constatado pelo alto grau de dependência financeira que os municípios tem
em relação as transferências governamentais, pelo elevado comprometimento da sua receita com gastos de custeio e
por sua incapacidade de gerar receitas próprias (Clementino,1998).
Assim, face a um processo de desenvolvimento urbano heterogêneo como o ocorrido no Brasil, observa-se
um retardo de alguns municípios em relação a outros, caracterizado por um empobrecimento, por uma dependência
financeira com relação ao governo federal, algo facilmente observado nos municípios do Nordeste.
É interessante ressaltar que embora tenha havido um fortalecimento da posição financeira das
municipalidades mediante o sensível aumento de suas receitas promovido pela revisão constitucional de 1988, a qual
permitiu aos municípios nordestinos um significativo crescimento de suas receitas no período pós constitucional,
não se deixou de observar que as despesas dos governos locais também apresentaram um expressivo crescimento
(Clementino,1998,p.164-165). De forma que se faz relevante analisar essa evolução, principalmente no que tange as
despesas dos governos locais, já que tal tema tem sido pouco contemplado pelos estudos integrados no campo da
descentralização das políticas públicas e da municipalização.
Esse expressivo crescimento da despesa pública municipal pode ser explicado tanto pelo aumento das
2
Na Região Nordeste (20% do território brasileiro) vivem 29% da população do país. Originam-se aproximadamente, 14% da
produção nacional total (medida pelo PIB), 12% da produção industrial e quase 21% da produção agrícola. Cabe destacar, ainda
que na região residem 23% da população urbana do Brasil e 46% de sua população rural. O lento crescimento econômico, que
durante muitas décadas caracterizou a economia nordestina foi substituído pelo forte dinamismo de numerosas atividades que se
desenvolveram recentemente no espaço regional. A pobreza, porém continua a ser uma das características mais marcantes do
Nordeste, quando visto do contexto nacional. É um traço antigo que se faz teimoso e recorrente na sua aparição moderna, que o
dinamismo econômico das últimas três décadas não conseguiu modificar substancialmente.
3
O trabalho tem por base relatório de pesquisa financiada pela Superintendência de Desenvolvimento Regional (SUDENE) no
âmbito do projeto “Modelo de Gestão Democrática”, coordenado pelo Centro de Estudos e Pesquisa Josué de Castro - Recife-PE,
no qual a autora é pesquisadora.
pressões da sociedade como pela crescente atribuição de diversas competências aos governos locais advindos do
processo de descentralização. No que diz respeito a esse último ponto as mudanças constitucionais ao outorgar
maior poder e responsabilidade aos entes municipais, exige destes maior capacidade para efetuá-los, sem que
iniciativas sejam tomadas para garantir a essas administrações a possibilidade efetiva para desempenhar, a contento,
o seu papel no processo de descentralização em curso no país.
Como afirma ANDRADE (1998,p.121) “ a descentralização deve, além de dotar de capacidade plena de
gestão o poder local, incluir a ampliação da base do sistema de tomada de decisões e aproximar a função pública do
cidadão”.
Como já dito os municípios nem sempre contam com recursos financeiros suficientes para executar sua
gestão. Nos últimos anos os municípios estão sendo objeto de transferências não só de recursos mas, principalmente
de maiores responsabilidades na área social. Isto tem gerado uma maior necessidade de apoio técnico e
financiamento da UNIÃO através de instrumentos como as distintas modalidades de transferências
intergovernamentais, entre elas as chamadas transferências negociadas. No Brasil a participação dos gastos dos
governos locais em relação ao total das despesas consolidadas do Governo Federal ainda é muito pequena: 18,5% se
comparada a outros países como pode ser visto na Tabela 1.
Tabela 1
Participação dos gastos do Governos locais em relação ao
total das despesas públicas*
PAÍS
%
PAÍS
%
Dinamarca (1993)
76.6
Alemanha (1992)
30.1
Suécia (1993)
48.1
Brasil (1992)
18.5
Noruega (1990)
45.3
Colômbia (1990)
12.3
Canadá (1991)
38.9
Argentina (1992)
11.5
Estados Unidos (1992)
37.7
Chile (1991)
10.4
Irlanda (1991)
31.1
Bolívia (1993)
7.4
Inglaterra (1992)
30.2
Paraguai (1993)
2.7
Fonte: Projeto CEPAL/GTZ de Descentralização Fiscal na América Latina.
* Calculado com base nas despesas totais dos Governos locais de cada país em relação às despesas
consolidadas no Governo central.
Em se tratando da despesa municipal a questão central é saber sob que condições a descentralização
acarreta melhoria na qualidade da governança e contribui para um gasto mais efetivo dos recursos públicos. Na
atualidade, tanto as “seqüências virtuosas” como as “descontinuidades” com que se deparam os processos de
modernização gerencial pública municipal no Brasil colocam a perda da qualidade do gasto como uma questão
aberta. Nesse sentido a perda da qualidade do gasto tanto pode ser atribuída a “supostos excessos
descentralizatórios” e a prioridade dos governos municipais em relação a despesas que levam em conta os interesses
das elites locais (corrupção, clientelismo) como a necessidade urgente de um paradigma descentralizado da
organização do setor público baseado na democratização da gestão e na participação como mecanismo de controle
social do gasto. Mediante o exercício do controle por cooperação ou negociação é possível uma melhoria da
qualidade da governança e da realização de um gasto mais efetivo do dinheiro público.
A prevalência de formas combinadas de descentralização e controle do gasto público minimizarão
paulatinamente os efeitos perversos da perda de eficiência gerencial e da falta de capacidade institucional de prover
os bens sociais por parte das burocracias locais de baixa qualificação: normativos, hiper-reguladoras,
multiplicadoras de autorizações prévias e autoritárias no processo de decisão do gasto.
2. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS GOVERNAMENTAIS
No Brasil, a linguagem orçamentária é essencialmente contábil. A forma como é estruturada na lei permite
atender as múltiplas finalidades do orçamento público. A classificação das contas e o seu agrupamento permite o
conhecimento dos resultados globais da gestão.
Tanto a despesa como a receita — as duas contas mais sintéticas do orçamento — são decompostas
segundo critérios classificatórios. Os objetivos atendidos por essa classificação serão os responsáveis pela própria
conformação do orçamento, permitindo-lhe cumprir sua multifuncionalidade.
2.1. Classificação dos gastos públicos
No processo de elaboração de um orçamento os gastos públicos podem ser classificados:
• Quanto à finalidade do gasto;
• Quanto à natureza do gasto; e
• Quanto ao agente encarregado da execução do gasto.
Quanto à finalidade, os gastos podem dependendo do grau de agregação adotado, serem apresentados sob a
classificação de: funções, programas e subprogramas. Atualmente, a classificação adotada pelo governo brasileiro
discrimina 16 funções, 65 programas e 185 subprogramas. Com essa classificação objetiva-se aumentar a eficiência
e a eficácia na programação dos dispêndios governamentais (RESENDE,1983,p.57).
Quanto à natureza, os gastos podem ser classificados em quatro categorias principais, como: custeio,
transferências, investimento e inversões financeiras. A mesma é uma classificação contábil, com a qual se busca
dimensionar a participação do dispêndio governamental.
Quanto ao agente encarregado da execução do gasto, temos que o mesmo corresponde a uma classificação
institucional, cuja finalidade principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela execução da
despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de conformidade com a programação orçamentária.
A estrutura organizacional da administração federal brasileira, está disposta de acordo com o Decreto-lei nº
200/67, da seguinte forma4:
a)
a Administração Direta, constituída pela estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios; e
b) a Administração Indireta, integrada pelas autarquias, empresas públicas e sociedades de economia
mista, todas dotadas de personalidade jurídica própria.
Com essa classificação institucional a legislação propõe fazer um acompanhamento da estrutura
administrativa da entidade pública. No entanto, nem todos os setores aparecem destacados no orçamento, o critério
institucional mostra apenas aquelas unidades responsáveis pela execução de “projetos” e de “atividades”, tornando o
acompanhamento da execução orçamentária muito limitado e de pouca visibilidade do ponto de vista administrativo.
4
Decreto lei 200/67 é o instrumento legal que ainda hoje disciplina a matéria uma vez que o capítulo da Constituição referente ao
Orçamento Público não sofreu desdobramentos posteriores.
2.2. Estrutura funcional - programática das despesas
É conhecida como a última classificação orçamentária existente no Brasil. A mesma pretende mostrar as
realizações do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade.
As despesas apresentam-se sob a seguinte estrutura:
Função
Programa
Subprograma
Atividade
Projeto
Atividade
Projeto
Atividade
Projeto
Fonte: Giacomoni, James. Orçamento Público. São Paulo, Atlas. 1994. p.92
As funções são compostas pela divisão das áreas de atuação do governo, cujo critério se deu por
convenção. O programa, é a categoria mais importante entre as três sintéticas, já que é no mesmo que se evidencia
os objetivos a serem atingidos com a execução do orçamento. Os subprogramas representam os objetivos parciais
buscados pelo governo através do orçamento. Já os projetos e as atividades são os instrumentos que, a nível de
programação, viabilizam operacionalmente a consecução dos objetivos dos programas.
A classificação funcional-programática vem pronta até o subprograma, sendo que os projetos e as
atividades deverão ser criadas para cada orçamento, inclusive os municipais.
O quadro abaixo mostra, de forma simplificada a estrutura funcional-programática.
QUADRO 1: CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA (forma simplificada)
FUNÇÕES
PROGRAMAS
SUBPROGRAMAS
• Processo Legislativo
• Ação Legislativa
Legislativa
• Fiscalização Financeira e
Orçamentária Externa
Saúde
e
• Saúde
Saneamento
• Controle Externo
• Alimentação e Nutrição
• Assistência Médica e Sanitária
• Controle e Erradicação das Doenças Transmissíveis
• Fiscalização e Inspeção Sanitária
• Produtos Profiláticos e Terapêuticos
• Saneamento
• Abastecimento d’água
• Saneamento Geral
• Sistemas de Esgotos
• Proteção ao Meio Ambiente
• Defesa Contra a Erosão
• Controle da Poluição
• Defesa Contra as Secas
• Defesa Contra as Inundações
• Recuperação de Terras
Fonte: REZENDE, Fernando. Finanças Públicas. São Paulo, Atlas, 1983.
Observa-se que a classificação funcional - programática propicia um conjunto de informações sobre o
volume das despesas de forma menos agregada, possibilitando o cumprimento das novas funções do orçamento, em
especial a representação do programa de trabalho. Mesmo assim sua estrutura por demais sintética impossibilita o
acompanhamento e o controle mais rigoroso dos gastos públicos, retirando do mesmo qualidades importantes ao
gestão pública, como transparência de ações e acesso a informações.
2.3. As despesas por categoria econômica
A classificação das despesas segundo a categoria econômica tem por finalidade fornecer indicações sobre
os efeitos que o gasto público tem sobre a economia como um todo. De forma tal, que é possível se observar qual o
impacto que as atividades governamentais transmitem, se é por meio de transferências ou pelo uso direto de
recursos.
A análise da composição das despesas segundo a categoria econômica procura focalizar principalmente a
participação dos governos, no que diz respeito ao esforço de expansão do nível de investimento, e a sua contribuição
em termos de transferências direta de recursos financeiros destinados às classes menos favorecidas da população.
A adoção da classificação econômica foi formalizada a partir da Lei nº 4.320/64. A mesma prevê duas
categorias e cinco subcategorias:
DESPESAS CORRENTES (categoria econômica)
Despesas de Custeio
(subcategoria econômica)
Transferência Corrente (subcategoria econômica)
DESPESAS DE CAPITAL (categoria econômica)
Investimentos
(subcategoria econômica)
Inversões Financeiras (subcategoria econômica)
Transferências de Capital (subcategoria econômica)
Cada subprograma é composto por alguns elementos, por exemplo:
CATEGORIA ECONÔMICA
SUBCATEGORIA ECONÔMICA
• Despesas Correntes
• Despesas de custeio
•
•
•
•
•
•
•
ELEMENTOS
Pessoal
Pessoal civil
Pessoal militar
Material de Consumo
Serviços de Terceiros
Encargos Diversos
Despesas de Exercícios
Anteriores
FONTE: REZENDE, Fernando. Finanças Públicas. São Paulo, Atlas. 1983.
Despesas de custeio - representam o item mais importante na distribuição por categoria econômica da
despesa governamental. A mesma possibilita que se determine a participação do setor público no consumo.
Transferências - essa conta tem por finalidade evitar que haja dupla contagem ao se consolidarem os
orçamentos públicos. Existem duas contas de transferências: a corrente e a de capital. Se o repasse de recurso é
classificado como transferência corrente o mesmo será uma despesa corrente; agora, se for classificado como
transferência de capital, será então despesa de capital. Sendo a conta  no orçamento de quem transfere o recurso
 classificada como despesa de transferência e no que a recebe, receita de transferência. De forma que os valores
constantes das contas de transferências são, então, compensados.
Investimentos - é aquele recurso que anualmente deve ser investido em prol do crescimento da Renda ou do
Produto Nacional. É um investimento na formação de capital fixo. O mesmo possui um efeito multiplicador
Inversões financeiras - diferencia-se do Investimento devido a uma necessidade puramente econômica, já
que as inversões financeiras embora também sejam transações que geram mudanças patrimoniais, as mesmas não
apresentam o mesmo efeito multiplicador presente no Investimento.
Sobre essa classificação BURKHEAD, afirma que: “A classificação econômica pode ser utilizada para fins
contábeis e será de grande valia quando usada nos orçamentos dos diferentes níveis de governo, porque permitirá
conhecer, de forma mais ampla, o impacto econômico do poder público como um todo. Mas esse tipo de
classificação nos Estados e Municípios deve ser aplicado apenas como complemento do orçamento programa”.(Machado,1967,p.117).
3 - TRAÇOS RELEVANTES DOS GASTOS MUNICIPAIS
O CONTEXTO
Antes da análise da despesa municipal, é importante considerar brevemente alguns aspectos do quadro mais
geral de comportamento da economia do Nordeste acompanhada da análise, no longo prazo do gasto público, nos
itens de “gastos de consumo” e “gastos com formação de capital fixo”, com destaque para a participação das
prefeituras5.
Os dados da tabela 2, referentes às taxas anuais de crescimento do Produto Interno Bruto mostram a grande
instabilidade da economia brasileira e regional na primeira metade dos anos 90. É importante lembrar que o período
deve ser percebido a partir de dois cortes : a) 1990/92 - recessão/Plano Collor; e b) 1993/95 - Plano
Real/estabilização/recuperação da atividade econômica. Em outras palavras, o período tem início com medidas
extremamente radicais de combate a inflação (administração Collor), com impacto negativo sobre o nível da
atividade econômica, dando lugar à retomada do processo inflacionário. No final da série de anos considerada nova
experiência de controle da inflação, desta vez com maior sucesso, é adotada através do Plano Real. Entre uma
experiência e outra e mesmo posteriormente à última, o que se assistiu no Brasil foi uma política de “Stop-and-go”,
que seguramente contribui para a grande instabilidade vivida pelo Brasil, pelas regiões e pela maioria dos Estados.
Chamam a atenção as taxas de crescimento registrados para o produto nos dois últimos anos da série,
decorrentes da estabilização e dos processos distributivos que advêm do chamado “imposto inflacionário” que
alcança, sobremaneira, as classes de mais baixa renda sem possibilidade de acesso aos ativos financeiros com
correção monetária. É bom lembrar que já em 1995 as autoridades econômicas passam a desacelerar a economia
temendo que as crescentes pressões da demanda induzissem o crescimento dos preços.
Com isso queremos destacar que o período que vai ser dotado para a análise das despesas municipais 1989-95, é um período complexo, no qual políticas de diferentes cortes acentuam a instabilidade da economia e
chegam a induzir taxas de redução muito infletidas da atividade econômica, tanto para o Brasil como para o
Nordeste.
TABELA 2
Brasil, Nordeste: Taxas Anuais de Crescimento do Produto 1990-95
Taxa Anual (%)
ANOS
Brasil
1990
(-)
4,3
1991
0,3
1992
(-)
0,8
1993
4,2
1994
5,8
1995
4,2
Fonte de Dados: IBGE e SUDENE
(-)
(-)
(-)
Nordeste
5,9
2,4
1,5
1,8
9,7
4,4
Após resumir o comportamento econômico do período, é importante antes do exame das características
relevantes das despesas municipais, verificar a contribuição das diferentes esferas políticas das entidades públicas na
formação bruta de capital fixo e no consumo do governo, situando nesse contexto macroeconômico o papel dos
municípios.
Conceitualmente, a formação bruta de capital fixo, segundo a SUDENE (1995), compreende os acréscimos
verificados em cada ano, que são, na realidade os (investimentos) que contribuem para os aumentos da produção.
Para que se tenha uma visão geral do que venha ocorrendo apresentamos os dados do Nordeste segundo
esferas governamentais.
5
Essa análise tem por base o relatório apresentado por GUIMARÃES (1997) no âmbito da pesquisa “Modelo de Gestão
Democrática” coordenada pelo Centro Josué de Castro com recursos da SUDENE.
TABELA 3
Nordeste: Taxa de Crescimento da Formação Bruta de Capital Fixo, segundo esfera governamentais - 1970-93.
Esferas
1970/80
1980/90
1990/93
Federal
11,3
0,5
(-)
7,2
Estadual
7,9
5,2
(-)
1,8
Municipal
7,2
7,8
1,8
Fonte SUDENE - Divisão de Centros Regionais
A tabela 3 mostra, que já nos 80 os investimentos da União para a região Nordeste sofrem retração e que
essa situação é agravada no período 1990/93. É diferente o comportamento nos anos 70 como nos anos 80. No
entanto, nos anos 90 ocorre um acentuado declínio como aquele apresentado pelas taxas da União.
Os governos municipais conseguem sustentar nas décadas consideradas taxas positivas de crescimento.
Seguramente, as mudanças ocorridas na Constituição de 1988 permitiram às prefeituras um pequeno crescimento de
seus investimentos, mesmo no quadro de crise fiscal e financeira do setor público brasileiro.
Os dados da tabela 4 mostram a participação relativa das esferas governamentais na formação bruta de
capital fixo no Nordeste no período em análise. Percebe-se que ao declínio relativo da participação da União
corresponde o aumento da esfera municipal.
TABELA 4
Nordeste: Participação relativa das esferas governamentais na Formação Bruta de Capital Fixo - 1970/93 (%)
Esferas
1970/80
1980/90
1990/93
Federal
58,0
54,9
46,9
Estadual
33,4
35,5
34,2
Municipal
8,6
9,6
18,9
Fonte: Sudene - DPO - Contas Regionais
No que diz respeito a variável “consumo do governo” a situação é a seguinte: há clara tendência de redução
da esfera federal no “consumo do governo” a nível da região Nordeste; o que contribui para deprimir os mercados
urbanos tendo em vista a importância que, historicamente, tem o setor público na economia urbana da região seja
através do gasto de consumo seja através do assalariamento - emprego direto de cunho normativo. (CLEMENTINO,
1995, p.299).
Em síntese, há no Nordeste um aumento da participação relativa dos investimentos públicos fixos
realizados pela esfera municipal em relação as demais esferas públicas. O mesmo se dá em relação a variável
consumo do governo.
TABELA 5
NORDESTE: Consumo do Governo segundo a Esfera Governamental
1970/1993 ( em %)
Esfera
1970/80
45,0
1) Federal
39,4
2) Estadual
16,0
3) Municipal
Fonte: SUDENE -DPD - Centros Regionais.
1980/90
34,0
50,0
16,0
1990/93
22,0
51,0
27,0
O COMPROMETIMENTO COM O CUSTEIO DA MÁQUINA PÚBLICA
Sabe-se que a totalidade dos recursos que o município brasileiro arrecada de maneira direta constitui uma
parte muito limitada do que necessita para operar; isto porque, vêm sendo alvo de fortes demandas ou pressões por
maiores despesas. Tais pressões, em resumidas contas tem sido exercidas em três principais níveis a saber: a)
pressões sociais, impostas pelas manifestações caracteristicamente locais da crise econômica e social por que vem
atravessando a sociedade brasileira desde o início dos anos oitenta; b) pressões políticas apresentadas na forma de
desafios às gestões de administrações conquistadas por partidos progressistas - notadamente o Partido dos
Trabalhadores - PT, e c) pressões econômico - financeiras, exercidas pelos programas de estabilização econômica e
pelo receituário neoliberal que invariavelmente tem implicado em cortes e desativação de programas sociais, no
endurecimento nas negociações sobre a rolagem da dívida pública municipal e nos últimos tempos as perdas
decorrentes da transferência ou redirecionamento do Imposto de Renda para o Fundo Social de Emergência por
força das Emendas Constitucionais aprovadas desde 1993 e continuamente renovadas - em 1997 por mais dois
anos6.
Para que se possa observar a capacidade de poupança de um município se faz necessário analisar o grau de
comprometimento de sua Receita, de forma que quanto maior for o comprometimento de sua Receita Total com
Despesa Corrente menor será sua capacidade de poupar; consequentemente menor será o montante de recursos
destinados a novos projetos (investimentos).
No Nordeste, conforme dados da tabela 5, os níveis de comprometimento da receita apresentam percentuais
elevados em todos os municípios. Os pequenos e médios têm percentuais acima de 80% e, para os grandes, a
situação é ainda mais comprometedora. No caso específico dos municípios baianos, a situação é crítica e os gastos
com a manutenção da máquina excessivos: em 1994, os municípios de Salvador, Camaçari, Alagoinha, Juazeiro,
Feira de Santana, entre os grandes da Bahia, apresentaram despesas acima dos níveis de receita; o mesmo ocorreu
em Cardeal da Silva e Itatiaia, entre os pequenos, e Irecê e Santo Amaro, entre os médios. O caso de Salvador (a
capital do estado) deve-se a forte endividamento herdado pela administração.
TABELA 6
Municípios do Nordeste: despesa corrente total por receita total
(%) segundo tamanho de municípios em 1994
ESTADOS
MUNICÍPIOS
SEGUNDO O
GRANDES
MÉDIOS
BAHIA
134,0
82,4
CEARÁ
75,0(1)
86,7
PERNAMBUCO
...
...
PARAÍBA
...
...
RIO G. DO BORTE
92,8
80,4
Exclui
o
município
de
Fortaleza
(1)
Fonte: Delegacia do tesouro Nacional / SIAFI
Obs: Os dados do Ceará foram formados pela Secretaria Estadual da Fazenda
Foram considerados grandes: municípios com mais de 100 mil habitantes.
médios: municípios com mais de 20 e até 100 mil hab.
pequenos: municípios com até 20 mil hab.
6
TAMANHO
PEQUENOS
86,0
79,8
...
...
86,3
O Fundo Social de Emergência foi criado por Emenda Constitucional em março de 1994 e depois substituído pelo Fundo de
Estabilização Fiscal ainda em vigor. Dá a União maior grau de liberdade para utilização de seus próprios recursos. De acordo
com a legislação que o instituiu “objetiva o saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica,
cujos recursos serão aplicados no custeio de ações do sistema de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios
assistenciais de prestação continuada”. Sua criação causou impacto negativo nas disponibilidades de recursos de estados e
municípios, notadamente àqueles que mais necessitam de recursos. Sobre o FSE/FEF ver o artigo de SAMPAIO (1998, p. 101115).
OS GASTOS COM O FUNCIONALISMO
Um dado da maior importância é aquele que sugere que o crescimento da despesa corrente não tem como
explicação direta o gasto com pessoal. Aquela prática abusiva de se dispor de um número de funcionários bem
acima das necessidades dos serviços municipais - ou como diz Reginaldo Souza “uma previdência às avessas” - tem
sido relativamente contida nos últimos anos, funcionando como variável de ajuste da propalada crise financeira do
setor público fiscal brasileiro. (UFBA, Sudene/ Centro Josué de Castro, 1996). Nesse sentido há uma maior
vigilância por parte dos Tribunais de Contas na fiscalização de contratações irregulares o que tem feito, de certa
forma reduzir os custos de pessoal e encargos nos gastos correntes. Entretanto, não tem sido suficiente para reduzir o
número de pessoas que prestam serviços ao município. Uma inferência de ordem qualitativa nos dados elucidaria a
suposição de que ou os municípios estão terceirizando alguns serviços (limpeza Pública, jardinagem, transporte,
vigilância, etc.) ou estão realizando contratações irregulares à título de prestação de serviços, cuja conta é debitada
às verbas de custeio. É muito provável que os municípios (grandes) estejam terceirizando serviços, embora não seja
descartada a possibilidade de burlar a legislação, para continuarem praticando fisiologismo e clientelismo político.
O fato de que os municípios pequenos e médios são aqueles que apresentam taxas de crescimento da
despesa corrente em relação a Receita Total mais elevadas e que é justamente nos grandes onde o peso do gasto com
pessoal é maior, explica em parte (para o caso da Bahia) porque os grandes gastam mais do que arrecadam.
A suposição de que o aumento acentuado nos gastos correntes não devem ser de imediato debitados à
pessoal sustenta-se na constatação de que o gasto corrente e o gasto total crescem mais rápido que o dispêndio com
pessoal. (Tabela 7)
TABELA 7
GRAU DE COMPROMETIMENTO DA RECEITA DOS MUNICÍPIOS DO NORDESTE
% DE GASTO COM PESSOAL (1) EM RELAÇÃO AO CORRENTE (1994)
ESTADOS
MUNICÍPIOS
SEGUNDO O
TAMANHO
GRANDES
MÉDIOS
PEQUENOS
BAHIA
45,1
48,7
33,3
CEARÁ
33,7(2)
28,8
24,7
PERNAMBUCO
...
...
...
PARAÍBA
...
...
...
RIO G. DO NORTE
57,6
38,5
28,2
... Sem informação
(1) Refere-se a Gasto com Pessoal da Administração Direta.
(2) Exclui o município de Fortaleza.
Fonte: Delegacia do Tesouro Nacional / SIAFI
Obs.: Os dados do Ceará foram coletados na Secretaria Estadual da Fazenda.
DIRECIONAMENTO E PRIORIDADES DO GASTO
No Nordeste, as despesas municipais diversificaram-se significativamente, apresentando expressivo
dinamismo durante todo o período analisado; enquanto o conjunto dos bens e serviços públicos e a infra-estrutura
colocada a disposição dos municípios aumentaram continuadamente.
Observa-se nitidamente que, apesar do elevado comprometimento orçamentário com despesas de custeio da
máquina pública, a partir de 1992, diminuíram em termos percentuais as despesas com essas funções, ou seja, as
atividades administrativas e de planejamento das prefeituras em geral (notadamente as dos municípios grandes)
absorveram, em 1993- 95, parcelas menores das receitas disponíveis.
Também de um modo geral, os municípios aumentaram seus dispêndios com atividades sociais: Saúde/
Saneamento e Educação/ Cultura. Em contrapartida, acompanhando a queda nas taxas de crescimento demográfico
ocorreram discretas reduções nas receitas orçamentárias dedicadas à Habitação e Urbanismo.7
Do mesmo modo aumentaram os dispêndios ligados a funções econômico- setoriais: agricultura, trabalho e
previdência, indústria e comércio. Em contrapartida, pelos motivos já colocados no parágrafo anterior observa-se
queda na participação das despesas com transporte.
Dados um pouco mais detalhados extraídos de uma amostra selecionada para os municípios do Rio Grande
do Norte permitem detectar as dificuldades que tem os prefeitos na sua relação com as Câmaras de Vereadores. Os
gastos com o legislativo apresentam-se acima dos 5% recomendados pela Constituição durante todo o período em
estudo(Tabela 08). As carências sociais gerais, a pobreza da população, o flagelo do secular problema climático (a
seca) tornam a população nordestina presa fácil do clientelismo político e de práticas eleitorais conservadoras
pautadas no fisiologismo, no patrimonialismo e na troca de favores políticos. As Câmaras de Vereadores têm sido
palco da articulação de interesses privados na esfera pública.
Tabela 8 Rio Grande do Norte: % de despesa com o legislativo em relação a despesa total
(1989-95)
Municípios
a) grandes
Natal
Mossoró
b) médios
1989/92
1993
1994
1995
5,3
8,1
9,1
8,2
5,0
7,0
7,4
9,8
8,3
7,2
6,7
8,4
6,7
6,3
7,7
c) pequenos
8,3
Fonte: SIAFI - Delegacia do Controle Federal.
4 - CONSIDERAÇÕES FINAIS.
O período analisado pode ser considerado de grandes dificuldades para a administração municipal. A
economia nacional e regional e vivenciaram momentos de grande instabilidade, inflação muito alta e várias
tentativas de controle do processo inflacionário. Em conseqüência, o aprofundamento da crise fiscal e financeira do
Estado brasileiro que alcançou todas as esferas governamentais.
Além disso, foi acompanhado por uma maior participação dos governos municipais na receita pública,
garantindo às prefeituras uma certa autonomia e ganhos adicionais nos recursos públicos disponíveis.
Por outro lado, o controle da inflação pelo Plano Real propiciou à economia brasileira uma fase de
crescimento nos anos 1994/95 e redução e alinhamento dos preços de bens e serviços; com conseqüente expansão
das receitas públicas globais e impactos significativos sobre as finanças públicas globais e impactos significativos
sobre despesas dos municípios.
No que tange as despesas dos municípios do Nordeste alguns traços são relevantes para explicitar sua
tendência a partir da Constituição de 1988.
7
É bom lembrar que a partir de 1992 o Governo Federal desativa importantes Programas na área da Habitação, particularmente
aqueles destinados a habitação de interesse social.
a) A despesa municipal que sofrera inflexão no período 1990/92 observa um crescimento a partir de 1993,
provavelmente como resultado do crescimento da economia e da estabilidade dos preços decorrentes do Plano
Real.
b) O comportamento das despesas correntes aquelas destinadas a manutenção da máquina administrativa é similar,
aumentaram muito no último período passando a comprometer mais de 80% das receitas disponíveis para os
municípios do Nordeste.
c) Durante todo o período analisado, o conjunto dos bens e serviços públicos e a infra-estrutura colocada a
disposição dos municípios aumentaram ininterruptamente.
d) Diminuíram despesas (exclusive pessoal) para cobrir o funcionamento da máquina pública: função
Administração e Planejamento em relação aos dispêndios totais.
e) Os municípios aumentaram seus dispêndios com atividades sociais, particularmente nos municípios médios e
pequenos, a função educação e cultura merecem prioridade nos gastos.
f) Constatou-se discretas reduções nas funções de Habitação e Urbanismo. É bom lembrar que a partir de 1992
esgotam-se as fontes de financiamento à Habitação por parte do governo federal.
g) Percebe-se claramente que não há de parte das administrações municipais maiores preocupações com dispêndios
que tenham por finalidade a promoção econômica. Mesmo nos municípios médios e pequenos não há despesas,
por exemplo, com a agricultura. Nos grandes municípios essa preocupação está referida aos gastos em infraestrutura urbana.
Em síntese, podemos concluir:
1) Há uma tendência à reordenação dos gastos em favor das atividades sociais: educação e cultura, saúde e
saneamento;
2) Essa tendência foi acompanhada de discreta contração dos gastos com infra-estrutura;
3) Os municípios cumprem funções que não são constitucionalmente de sua responsabilidade.
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