Curso de Gestão Integrada em Defesa Civil
CURSO DE GESTÃO INTEGRADA EM DEFESA CIVIL CADERNO DE ATIVIDADES Ministério da Integração Nacional • Secretaria Nacional de Defesa Civil revisado em outubro de 2010 2
Curso de Gestão Integrada em Defesa Civil
Biblioteca da Secretaria Nacional de Defesa Civil Secretaria Nacional de Defesa Civil Curso de Gestão Integrada em Defesa Civil Caderno de Atividades Brasília/DF • outubro de 2010 • 161 páginas Publicações da Secretaria Nacional de Defesa Civil Ministro da Integração Nacional João Reis Santana Filho Secretária Nacional de Defesa Civil Ivone Maria Valente Diretora do Departamento de Minimização de Desastres Daniela da Cunha Lopes Coordenação Geral do Curso Luís Felipe Lopes de Lima Lins Marcela Afonso de Oliveira Silva Organizadores deste caderno de atividades: 15. Lelio Bringel Calheiros 1. Airton Bodstein de Barros 16. Lucelita Maria Alves 2. Alexandre Silveira de Souza 17. Luís Felipe Lopes de Lima Lins 3. André Có Silva 4. Artur Cavalcanti de Paiva 18. Marcos de Oliveira 5. Cilene Victor 19. Maria Cristina Dantas 6. Daniela da Cunha Lopes 20. Maria de Nazareth Fonseca Solino 7. David Rodrigues dos Santos 21. Maria Hosana Bezerra André 8. Denise Fraga 22. Patrick Walesco Fontes 9. Edson Haddad 23. Paulo César de Souza Santos 10. Eduardo Estevam C. Rodrigues 24. Rafael Schadeck 11. Eliana Vianna 25. Rita de Cássia Dutra 12. George Luiz Pereira dos Santos 26. Verena Martins Lellis 13. Janaína Furtado 27. Werneck Martins Carvalho 14. Kleber Landim de Almeida Diagramação e Editoração Luís Felipe Lopes de Lima Lins Dúvidas, correções ou sugestões poderão ser encaminhadas para o e‐mail: [email protected] 3
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O CURSO DE GESTÃO INTEGRADA EM DEFESA CIVIL Defesa Civil não é um tema novo, nem tão pouco tem suas raízes neste século. A busca de sua origem nos remete aos primeiros agrupamentos humanos. O ser humano proporcionou a convivência em grupos socialmente organizados, onde cada integrante desempenhava seu papel de acordo com o aprendizado dele mesmo e de gerações anteriores. A sua sobrevivência dependia do seu abrigo no grupo, e a existência do próprio grupo dependia da sua capacidade de organização para garantir a sua proteção e superar os inimigos e as adversidades naturais. A Defesa Civil evoluiu, e hoje pode ser definida como a atuação da sociedade organizada na proteção de si própria. É a organização das ações e que visam determinar procedimentos a fim de prevenir ou evitar e, em caso de impossibilidade, minimizar os efeitos advindos de eventos incontroláveis que causam riscos à coletividade, sendo estes naturais ou ocasionados pelo homem. Hoje entendemos que é função de todo integrante da Defesa Civil, voluntário ou não, as ações de prevenção, preparação, socorro e assistência às populações atingidas e reconstrução. Cabe aos órgãos de Defesa Civil reduzir ao máximo os riscos de desastres e as perdas deles advindas, e encontrar maneiras de coordenar o restabelecimento do bem‐estar da coletividade. A gestão de desastres no Brasil tem, no nosso entendimento, vários desafios a superar. Nesta oportunidade, consideraremos dois deles. O primeiro, diz respeito à forma como a intervenção técnica em defesa civil elabora sua interpretação da realidade. O segundo refere‐se à qualidade das práticas sociais escoradas na interpretação da realidade de riscos de desastres. Ao integrar a EIRD o Brasil assume compromisso de trabalhar não apenas na resposta emergencial aos desastres, mas, sobretudo no fortalecimento da segurança das cidades, tarefa nada fácil. A Defesa Civil até então identificada, apenas, com as instituições de resposta aos desastres, vem tendo o desafio de integrar a sociedade como um todo, ai compreendidas as autoridades e a população, na gestão de riscos. Em virtude da necessidade de adequação dos conteúdos das atividades de prevenção até então ofertados pela Secretaria Nacional de Defesa Civil, com a realidade de riscos e de desastres do país, e das mudanças ocorridas quando dá publicação da Medida Provisória nº 494 e do novo Decreto nº 7.257, foi criado o programa de formação continuada do Sistema Nacional de Defesa Civil, do qual faz parte o Curso de Gestão Integrada em Defesa Civil. Este curso visa reforçar a responsabilidade e o protagonismo dos gestores de defesa civil no que concerne a agora chamada gestão integrada de risco e de desastres. O curso tem ênfase no estabelecimento de uma cultura de prevenção de risco em detrimento apenas às ações de resposta, embora também as contemple. Com carga horária de 40 horas e uma semana de duração, é dividido em 04 unidades. O público alvo será formado por gestores e técnicos estaduais e municipais dos órgãos de defesa civil e demais instituições do estado que atuam em ações de gerenciamento de riscos de desastres. Desta forma desejamos que o Curso de Gestão Integrada em Defesa Civil aumente seus conhecimentos na produção de boas práticas. Daniela da Cunha Lopes Diretora do Departamento de Minimização de Desastres 4
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ÍNDICE AULA DE APRESENTAÇÃO DO CURSO ............................................................................................ 9 UNIDADE I ‐ CONHECIMENTOS GERAIS SOBRE DEFESA CIVIL ..................................................... 11 AULA 01 ‐ NORMAS INTERNACIONAIS E A POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA CIVIL .................... 11 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 11 1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 11 2. PRINCIPAIS PROGRAMAS E INICIATIVAS INTERNACIONAIS .................................................. 12 3. O QUE É A DEFESA CIVIL? ...................................................................................................... 14 4. PRINCIPAIS ÁREAS DE ATUAÇÃO DA DEFESA CIVIL ............................................................... 15 AVALIAÇÃO DA AULA 01 ............................................................................................................ 18 AULA 02 ‐ O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL ..................................................................... 19 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 19 1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 19 2. OBJETIVO E FINALIDADE DO SINDEC ..................................................................................... 19 3. ESTRUTURA DO SINDEC ......................................................................................................... 20 4. SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL ‐ SINDEC .................................................................... 21 5. ASPECTOS LEGAIS DO SINDEC ............................................................................................... 21 AVALIAÇÃO DA AULA 02 ............................................................................................................ 23 AULA 03 ‐ O ESTUDO DOS DESASTRES (CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO) ....................................... 24 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 24 1. CONCEITUAÇÃO DOS DESASTRES .......................................................................................... 24 2. REFLETINDO SOBRE DESASTRES ............................................................................................ 26 3. CLASSIFICAÇÃO DOS DESASTRES ........................................................................................... 26 4. DANOS E PREJUÍZOS .............................................................................................................. 28 5. RISCOS EM DESASTRES .......................................................................................................... 29 6. DESDOBRANDO OS CONCEITOS ............................................................................................ 30 AVALIAÇÃO DA AULA 03 ............................................................................................................ 31 AULA 04 ‐ IMPLANTAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DE UMA COMDEC ...................................... 33 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 33 1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 33 2. ÓRGÃOS QUE CONSTITUEM UMA COMDEC ......................................................................... 33 3. PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES DE UMA COMDEC ........................................................................ 34 4. ATUAÇÃO INTEGRADA ........................................................................................................... 34 5. REQUISITOS MÍNIMOS PARA A FORMALIZAÇÃO DE UMA COMDEC .................................... 35 6. PASSOS PARA A IMPLANTAÇÃO DE UMA COMDEC .............................................................. 35 AVALIAÇÃO DA AULA 04 ............................................................................................................ 37 REFERÊNCIAS ............................................................................................................................. 38 5
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UNIDADE II ‐ MOBILIZAÇÃO SOCIAL PARA AS AÇÕES DE DEFESA CIVIL ..................................... 39 AULA 01 ‐ MOBILIZAÇÃO SOCIAL COMO ESTRATÉGIA PARA CONSTRUIR CULTURA DE REDUÇÃO DE RISCOS DE DESASTRES ........................................................................................... 39 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 39 1. MOBILIZANDO PARA CONSTRUIR REDES: CONCEITOS.......................................................... 39 AVALIAÇÃO DA AULA 01 ............................................................................................................ 46 AULA 02 ‐ ETAPAS PARA UMA MOBILIZAÇÃO SOCIAL EFETIVA EM DEFESA CIVIL ..................... 47 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 47 1. CARACTERIZAÇÃO DO CONTEXTO DE INTERVENÇÃO ........................................................... 47 2. IDENTIFICAÇÃO DE ATORES SOCIAIS E RECURSOS DISPONÍVEIS .......................................... 49 3. INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO: DEFININDO ESTRATÉGIAS DE MOBILIZAÇÃO .................. 50 4. SENSIBILIZAÇÃO ..................................................................................................................... 53 AVALIAÇÃO DA AULA 02 ............................................................................................................ 58 AULA 03 ‐ CAPACITAÇÃO PARA AÇÃO EM DEFESA CIVIL ............................................................ 60 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 60 1. NÚCLEOS COMUNITÁRIOS DE DEFESA CIVIL ......................................................................... 60 2. VOLUNTARIADO: POSSIBILIDADES DE AÇÃO DAS COMUNIDADES ....................................... 63 AULA 04 ‐ CONSTRUÇÃO DE REDES SOCIAIS ORGANIZADAS ...................................................... 66 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 66 1 ‐ CONSTRUÇÃO DE REDES PARA AÇÃO CONJUNTA EM DEFESA CIVIL ................................... 66 2 ‐ COMO CONSTRUIR REDES PARA ATUAR EM DEFESA CIVIL ................................................. 67 3 ‐ CONSTRUÇÃO DE CIDADES SEGURAS E SUSTENTÁVEIS ....................................................... 69 AVALIAÇÃO DA AULA 04 ............................................................................................................ 70 ANEXO 1‐ UNIDADE DIDÁTICA II ................................................................................................ 72 ANEXO 2 ‐ UNIDADE DIDÁTICA II ............................................................................................... 73 REFERÊNCIAS ............................................................................................................................. 74 UNIDADE III ‐ GESTÃO INTEGRADA DE RISCOS ............................................................................ 75 AULA 01 ‐ COMUNICAÇÃO DE RISCOS ......................................................................................... 75 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 75 1. CONTEXTUALIZAÇÃO ............................................................................................................. 75 2. RISCOS E OS SEUS SIGNIFICADOS .......................................................................................... 77 3. COMUNICAÇÃO DE RISCOS VERSUS DISSEMINAÇÃO DE INFORMAÇÃO .............................. 78 4. O PAPEL DOS MEIOS DE COMUNIÇÃO .................................................................................. 80 5. OS MODELOS DE COMUNICAÇÃO DE RISCOS ....................................................................... 81 AULA 02 ‐ FERRAMENTAS DE IDENTIFICAÇÃO DE RISCO ............................................................ 84 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 84 1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 84 2. FERRAMENTAS DE IDENTIFICAÇÃO DE RISCO ....................................................................... 84 AVALIAÇÃO DA AULA 02 ............................................................................................................ 87 6
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AULA 03 ‐ AVALIAÇÃO DOS RISCOS .............................................................................................. 88 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 88 1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 88 2. DIMENSIONAMENTO DAS AMEAÇAS .................................................................................... 88 3. DETERMINAÇÃO DO NÍVEL DE IMPACTO DO DANO ............................................................. 90 4. AVALIAÇÃO DO RISCO ........................................................................................................... 90 5. ELABORAÇÃO DE MAPAS DE RISCO ....................................................................................... 92 AULA 04 ‐ TOMADA DE DECISÃO E POLÍTICA PÚBLICA ............................................................... 94 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 94 1. INCORPORAÇÃO DO MAPEAMENTO DE RISCO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO DE POLÍTICA SOCIAL ........................................................................................................................ 94 2. O PAPEL DA COMUNIDADE NAS AÇÕES DE PREVENÇÃO E NA TOMADA DE DECISÃO NO QUE REFERE AS AÇÕES DE REDUÇÃO DE RISCO DE DESASTRES: .............................................. 97 AVALIAÇÃO DA AULA 04 .......................................................................................................... 101 REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 102 UNIDADE IV ‐ GESTÃO DE DESASTRES........................................................................................ 103 AULA 01 ‐ INTRODUÇÃO A ADMINISTRAÇÃO/GESTÃO DE DESASTRES .................................... 103 OBJETIVOS ............................................................................................................................... 103 1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 103 2. ADMINISTRAÇÃO/GESTÃO DE DESASTRES .......................................................................... 104 AVALIAÇÃO DA AULA 01 .......................................................................................................... 105 AULA 02 ‐ PLANOS DE CONTINGÊNCIA E PLANOS DE AÇÃO ..................................................... 106 OBJETIVOS ............................................................................................................................... 106 1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 106 2. CONCEITO DE PLANEJAMENTO E DE PLANO ....................................................................... 107 3. PRINCÍPIOS PARA A ELABORAÇÃO DE UM PLANO DE CONTINGÊNCIA .............................. 107 4. PASSO A PASSO DO PLANO DE CONTINGÊNCIA .................................................................. 108 5. COMPONENTES BÁSICOS DE UM PLANO DE CONTINGÊNCIA ............................................. 109 AVALIAÇÃO DA AULA 02 .......................................................................................................... 110 AULA 03 ‐ FERRAMENTAS DE GESTÃO PARA DESASTRES ......................................................... 111 OBJETIVOS ............................................................................................................................... 111 1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 111 2. DIFERENÇAS ENTRE EMERGÊNCIAS E SITUAÇÕES CRÍTICAS ............................................... 111 3. ORIGEM DO SCO .................................................................................................................. 112 4. CONCEITO DO SCO ............................................................................................................... 112 5. O QUE É O SCO? ................................................................................................................... 112 6. FINALIDADE DO SCO ............................................................................................................ 113 7. RESPOSTA AOS DESASTRES .................................................................................................. 113 8. ALGUNS BENEFÍCIOS DO SCO .............................................................................................. 114 AVALIAÇÃO DA AULA 03 .......................................................................................................... 114 7
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AULA 04 ‐ PRINCÍPIOS E CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DO SCO ................................................... 116 OBJETIVOS ............................................................................................................................... 116 1. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO SCO ................................................................................. 116 2. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DO SCO .................................................................................... 117 AVALIAÇÃO DA AULA 04 .......................................................................................................... 123 AULA 05 ‐ SCO ‐ ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E PRINCIPAIS FUNÇÕES ................................ 125 OBJETIVOS ............................................................................................................................... 125 1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 125 2. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL BÁSICA DO SCO ................................................................. 125 3. PRINCIPAIS FUNÇÕES DO SCO ............................................................................................. 126 AVALIAÇÃO DA AULA 05 .......................................................................................................... 133 AULA 06 ‐ SCO ‐ INSTALAÇÕES E ÁREAS PADRONIZADAS ......................................................... 135 OBJETIVOS ............................................................................................................................... 135 1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 135 2. INSTALAÇÕES PADRONIZADAS ............................................................................................ 135 3. CONCEITO E SIMBOLOGIA DAS INSTALAÇÕES PADRONIZADAS.......................................... 136 4. ÁREAS PADRONIZADAS ........................................................................................................ 137 5. O EMPREGO DE ZONAS DE TRABALHO ............................................................................... 137 AVALIAÇÃO DA AULA 06 .......................................................................................................... 139 AULA 07 ‐ O SCO NA PRÁTICA .................................................................................................... 140 OBJETIVOS ............................................................................................................................... 140 1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 140 2. ETAPA DE RESPOSTA IMEDIATA .......................................................................................... 140 3. ETAPA DO PLANO DE AÇÃO ................................................................................................. 142 4. ETAPA DE DESMOBILIZAÇÃO DA OPERAÇÃO ...................................................................... 144 5. BOAS PRÁTICAS .................................................................................................................... 145 AVALIAÇÃO DA AULA 07 .......................................................................................................... 145 REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 149 ANEXO 1 ‐ MEDIDA PROVISÓRIA Nº 494, DE 2 DE JULHO DE 2010 ...................................... 150 ANEXO 2 ‐ DECRETO Nº 7.257, DE 4 DE AGOSTO DE 2010 .................................................... 154 8
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AULA DE APRESENTAÇÃO DO CURSO 1. DINÂMICA DE APRESENTAÇÃO 9 Dos participantes; 9 Do coordenador do curso; 9 Dos instrutores do curso; 9 Do pessoal de apoio. 2. IDENTIFICAÇÃO DAS EXPECTATIVAS DO CURSO O instrutor responsável fará uma dinâmica para avaliar as expectativas dos participantes em relação ao curso. 3. FINALIDADE DO CURSO Proporcionar aos participantes do curso o desenvolvimento de competências (conhecimentos, habilidades e atitudes) relacionadas com a Gestão Integrada de Riscos e de Desastres, a partir das diretrizes da Política Nacional de Defesa Civil, de forma que os mesmos sejam capazes de atuar de maneira sistêmica em ações preventivas, de socorro, assistenciais e reconstrutivas, com vistas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da população e restabelecer a normalidade social e ambiental. 4. OBJETIVOS DE DESEMPENHO DO CURSO Ao final do curso, os participantes distribuídos em equipes e aplicando os conhecimentos apreendidos durante a capacitação, serão capazes de: 9 Demonstrar conhecimentos básicos em Defesa Civil (Unidade I); 9 Promover ações de mobilização social para ações de defesa civil (Unidade II); 9 Atuar na gestão integrada de riscos (Unidade III); e 9 Atuar na gestão de desastres com base no SCO (Unidade IV). 5. PÚBLICO ALVO O Curso de Gestão Integrada em Defesa Civil é voltado para técnicos de defesa civil e de áreas afins envolvidos em ações de planejamento, operacionais e de prevenção, com experiência em administração e planejamento de desastres. É fundamental que a relação de inscritos contenha, além dos representantes da CEDEC e COMDEC, servidores de órgãos setoriais como educação, saúde, assistência social, habitação, universidades, segurança e imprensa. 6. CONTEÚDO DO CURSO Unidade I ‐ Conhecimentos Gerais sobre Defesa Civil Aula 01 ‐ Normas internacionais e a política nacional de Defesa Civil Aula 02 ‐ O Sistema Nacional de Defesa Civil Aula 03 ‐ O estudo dos desastres (conceito e classificação) Aula 04 ‐ Implantação e operacionalização de uma COMDEC 9
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Unidade II ‐ Mobilização Social para as Ações de Defesa Civil Aula 01 ‐ Mobilização Social como estratégia para construir cultura de redução de riscos de desastres Aula 02 ‐ Etapas para uma mobilização social efetiva em Defesa Civil Aula 03 ‐ Capacitação para ação em Defesa Civil Aula 04 ‐ Construção de redes sociais Unidade III ‐ Gestão Integrada de Riscos Aula 01 ‐ Comunicação de riscos Aula 02 ‐ Ferramentas de Identificação do risco Aula 03 ‐ Avaliação dos riscos Aula 04 ‐ Tomada de decisão e políticas públicas Unidade IV ‐ Gestão de Desastres Aula 01 ‐ Introdução à administração/gestão dos desastres Aula 02 ‐ Elaboração de planos de contingência Aula 03 ‐ Ferramentas de gestão para desastres Aula 04 ‐ Princípios e características do SCO Aula 05 ‐ SCO ‐ Estrutura organizacional e principais funções Aula 06 ‐ SCO ‐ Instalações e áreas padronizadas Aula 07 ‐ O SCO na prática e exercício de avaliação 7. MÉTODO DE ENSINO O curso utiliza o método de ensino interativo que valoriza a participação, a troca de experiências e o alcance de objetivos pré‐estabelecidos. O curso será desenvolvido em cinco dias, totalizando 40 horas aulas. 8. AVALIAÇÃO DOS PARTICIPANTES Serão aprovados os participantes que forem considerados aptos nas avaliações do curso. O participante que não for aprovado receberá um atestado de participação e assiduidade no curso. 8.1 ‐ Assiduidade e pontualidade no curso; 8.2 ‐ Participação em 100% das atividades (aulas, exercícios em grupo, avaliações); 9. AVALIAÇÃO DO CURSO PELOS PARTICIPANTES A avaliação do curso será realizada pelos participantes, através do preenchimento de uma ficha de avaliação. 10. RECOMENDAÇÕES GERAIS 10.1 ‐ Proibição de fumar e atender o celular nos ambientes de capacitação; 10.2 ‐ Recomendações sobre procedimentos de emergência; 10
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UNIDADE I ‐ CONHECIMENTOS GERAIS SOBRE DEFESA CIVIL AULA 01 ‐ NORMAS INTERNACIONAIS E A POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA CIVIL OBJETIVOS Enumerar, de acordo com os conteúdos da aula, as principais iniciativas (programas internacionais) para a redução de riscos e de desastres no mundo; Conceituar Defesa Civil, de acordo com a Política Nacional de Defesa Civil; Explicar de forma sucinta, as quatro fases ou aspectos globais das ações de redução dos desastres. 1. INTRODUÇÃO Os prejuízos causados por desastres veem aumentando, acarretando graves conseqüências para a sobrevivência, a dignidade e os meios de vida dos seres humanos, em particular os pobres. O risco de desastres é um motivo de crescente preocupação mundial, pois a vulnerabilidade exacerbada pela evolução das condições demográficas, tecnológicas e socioeconômicas, a urbanização sem planejamento, o desenvolvimento em zonas de alto risco, o subdesenvolvimento, a degradação do meio ambiente, a variabilidade do clima, as mudanças climáticas ‐ aquecimento global, as ameaças geológicas, a concorrência pelos recursos escassos e o impacto de epidemias, pressagiam um futuro de ameaça crescente dos desastres para a economia mundial, para a população do planeta e para o desenvolvimento sustentável dos países em desenvolvimento. Todos os anos, mais de duzentos milhões de pessoas são afetados por desastres em todo o mundo, portanto, hoje em dia, a comunidade internacional está consciente de que os esforços para a redução de desastres devem integrar‐se sistematicamente nas políticas, planos e programas de desenvolvimento sustentável e redução da pobreza, e receber o apoio da cooperação e a associação em nível bilateral, regional e internacional. Apesar de que muitos conhecem a miséria humana e as paralisantes perdas econômicas resultantes dos desastres, o que poucos se dão conta é que esta devastação pode ser prevenida 11
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mediante iniciativas de programas nacionais e internacionais para a redução de riscos e de desastres. A seguir, estudaremos algumas dessas principais iniciativas. 2. PRINCIPAIS PROGRAMAS E INICIATIVAS INTERNACIONAIS 2.1 A Carta Humanitária e as Normas Mínimas de Resposta Humanitária em Situações de Desastre Numa notável iniciativa internacional, com o objetivo de aumentar a eficácia da assistência humanitária e a melhoria da capacidade de prestação de contas das organizações humanitárias em situações de desastre ou conflitos armados, a Carta Humanitária e as Normas Mínimas de Resposta Humanitária em Situações de Desastre, do Projeto Esfera definiram pela primeira vez, o que as pessoas afetadas por desastres têm o direito de esperar por parte da assistência humanitária. A pedra angular desta obra é a Carta Humanitária, com base nos princípios e disposições do direito humanitário internacional, do direito relativo aos direitos humanos, do direito relativo aos refugiados e do Código de Conduta do Movimento Internacional da Cruz Vermelha e das Organizações Não‐Governamentais (ONGs). A Carta descreve os princípios fundamentais que norteiam todas as ações humanitárias e defende o direito das populações à proteção e à assistência. Além disso, a Carta é seguida de normas mínimas em cinco setores fundamentais (abastecimento de água e saneamento, nutrição, ajuda alimentar, abrigo e planejamento de locais de alojamento e cuidados médicos). ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.2 O Marco de Ação de Hyogo O Marco de Ação de Hyogo1, respaldado pelas Nações Unidas, estabelece um enfoque integral para a redução de riscos e desastres. Este Marco, adotado em 2005, objetiva uma considerável redução das perdas ocasionadas por desastres, incluindo perdas humanas, bens sociais, econômicos e ambientais. O Marco de Ação de Hyogo estabeleceu cinco áreas prioritárias de ação, a saber: 9 Alcançar que a redução de risco de desastres seja uma prioridade (Garantir que a redução de risco de desastres seja uma prioridade nacional e local com uma sólida base institucional para sua implementação); 1
A Conferência Mundial sobre Redução de Desastres (WCDR), realizada em 2005, em Kobe, Hyogo, Japão, representou um ponto de inflexão dentro da agenda mundial em torno da redução de riscos de desastres (RRD), com a adoção do Marco de Ação de Hyogo 2005‐2015: Aumento da resiliência das Nações e das Comunidades ante aos desastres. 12
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9 Conhecer o risco e tomar medidas (Identificar, avaliar e observar de perto os riscos de desastres e melhorar os sistemas de alerta antecipados); 9 Desenvolver uma maior compreensão e conscientização (Utilizar o conhecimento, a inovação e a educação para criar uma cultura de segurança e resiliência em todos os níveis); 9 Reduzir o risco (Reduzir os fatores fundamentais de risco); e 9 Estar preparado e pronto para atuar (Fortalecer a preparação em desastres para uma resposta eficaz em todos os níveis). ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.3 A Estratégia Internacional para a Redução de Desastres Em 2000, vários países se encontraram no Panamá visando discutir o tema redução de riscos e de desastres ‐ a EIRD resulta de um conjunto de acordos internacionais com o apoio da ONU e que tem como foco, indicar aos governos que desenhem seus planos de desenvolvimento tendo a redução de riscos e de desastres como preocupação importante. O interesse no desenvolvimento econômico de uma região não deverá se descuidar da questão de riscos e de desastres, sob pena de não conseguir ser uma região com desenvolvimento sustentável. Por desenvolvimento sustentável entende‐se aquele que perdure por gerações futuras. No Brasil temos vários exemplos ligados à práticas das queimadas para preparação de pasto e plantio. São práticas anacrônicas, que calcinizam o solo, dificultam plantações em anos seguintes e ainda por cima são um enorme risco para incêndios, ou seja para desastres. A missão da EIRD é habilitar sociedades para resistirem aos perigos naturais e aos desastres tecnológicos e ambientais com o objetivo de reduzir perdas humanas, econômicas e sociais. E, além da pobreza, a crescente densidade populacional, a degradação ambiental e o aquecimento global estão fazendo com que o impacto das ameaças naturais piore ainda mais. Teoricamente, essas ameaças naturais afetam a todos, entretanto, na prática, afetam proporcionalmente mais aos pobres, em função de que estes em sua maioria vivem em zonas de maior densidade populacional, em residências mal construídas e em terrenos mais expostos ao risco. Assim, a redução dos riscos de desastres deve fazer parte da tomada de decisões cotidianas: desde a forma como educamos nossos filhos e filhas até como planejamos nossas cidades. Cada decisão pode nos tornar mais vulneráveis ou mais resistentes. 13
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São objetivos da EIRD: 1. Incrementar conscientização pública; 2. Firmar compromisso com autoridades públicas; 3. Estimular a formação de sociedades interdisciplinares; 4. Ampliar a criação de redes sobre redução de riscos em todos os níveis; 5. Fomentar o conhecimento científico sobre causas de desastres, efeitos de perigos naturais e dos desastres ambientais e tecnológicos; 6. Continuar cooperação internacional para a redução de impactos de variações climáticas; 7. Fortalecer sistemas de alerta. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 3. O QUE É A DEFESA CIVIL? 3.1 ‐ Conceito de Defesa Civil Conceitualmente, a Política Nacional (PNDC, 2007, p.9), define defesa civil como: “o conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e reconstrutivas, destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da população e restabelecer a normalidade social”. 3.2 ‐ Conceito de Política Nacional de Defesa Civil No Brasil, a Política Nacional de Defesa Civil, é construída a partir de diretrizes propostas pelo Conselho Nacional de Defesa Civil (CONDEC), órgão colegiado consultivo que integra o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC). A Política Nacional de Defesa Civil (PNDC), aprovada por meio da Resolução nº 002, de 12 de dezembro de 1994, do Conselho Nacional de Defesa Civil, representa: o conjunto de objetivos que informam determinado programa de ação governamental e condicionam a sua execução. Sua finalidade é a de garantir o direto natural à vida, à saúde, à incolumidade, à segurança e à propriedade, em circunstâncias de desastres. 3.3 ‐ Importância e atuação da Defesa Civil O principal foco de atuação a Defesa Civil concentra‐se na redução de desastres, ou seja, na redução das conseqüências decorrentes de eventos adversos, seja evitando que eles aconteçam, seja diminuindo a sua intensidade ou mesmo aumentando a capacidade das comunidades para resistir a eles. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 14
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4. PRINCIPAIS ÁREAS DE ATUAÇÃO DA DEFESA CIVIL Segundo a Política Nacional de Defesa Civil (2007, p.7), as ações de redução dos desastres abrangem quatro fases ou aspectos globais, a saber: “a prevenção de desastres, a preparação para emergências e desastres, a resposta aos desastres e a reconstrução”. 4.1 ‐ Prevenção A prevenção representa a primeira fase da redução dos riscos de desastre e engloba o conjunto de ações que visam evitar que o desastre aconteça ou diminuir a intensidade de suas conseqüências. 4.2 ‐ Preparação A preparação representa uma segunda fase do processo, e reúne o conjunto de ações que visam melhorar a capacidade da comunidade frente aos desastres (incluindo indivíduos, organizações governamentais e organizações não governamentais) para atuar no caso da ocorrência deste. 4.3 ‐ Resposta A resposta representa mais uma fase e envolve o conjunto de ações que visam socorrer e auxiliar as pessoas atingidas, reduzir danos e prejuízos e garantir o funcionamento dos sistemas essenciais da comunidade. 4.4 ‐ Reconstrução Finalmente, a reconstrução é a última fase da redução dos riscos de desastres e abrange o conjunto de ações destinadas a reconstruir a comunidade atingida, propiciando o seu retorno à condição de normalidade, sempre levando em conta a minimização de novos desastres. Os quatro aspectos anteriormente descritos (prevenção, preparação, resposta e reconstrução) devem ocorrer de forma integral, através de uma atuação multisetorial e nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal), a partir de uma ampla participação comunitária. ______________________________________________________________________________ 5. NOVAS TENDÊNCIAS A partir de 2009, algumas dessas terminologias foram atualizadas pela Estratégia Internacional para a Redução de Desastres2, com vistas ao entendimento comum dos conceitos relativos à redução dos riscos de desastres. Tal situação não chega a ser um problema, mas exige uma reavaliação de alguns conceitos utilizados pelo Sistema Nacional de Defesa Civil, decorrentes da Política Nacional ainda vigente e reforçados pela Medida Provisória nº 494 de 2 de julho de 2010. 2
A versão anterior da “Terminología: Términos básicos sobre la reducción del riesgo de desastres” foi publicada em 2004, na obra “Vivir con el riesgo: Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres”. 15
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A seguir, são apresentados os novos conceitos das terminologias de prevenção, preparação, resposta e reconstrução, de acordo com a Estratégia Internacional para a Redução de Desastre, da ONU. 5.1 ‐ Conceito de Prevenção A prevenção (ou prevenção de desastres) expressa o conceito e a intenção de evitar por completo os possíveis impactos adversos (negativos) mediante diversas ações planejadas e realizadas antecipadamente (EIRD/ONU, 2009, p.25). Por exemplo, a construção de uma represa ou muro de contenção para eliminar o risco de inundações; uma regulamentação sobre o uso do solo que não permitem o estabelecimento de assentamentos em zonas de alto risco, etc. 5.2 ‐ Conceito de Mitigação A diminuição ou a limitação dos impactos adversos das ameaças e dos desastres afins (EIRD/ONU, 2009, p.21). Freqüentemente, não se pode prevenir todos os impactos adversos das ameaças, mas se pode diminuir consideravelmente sua escala e severidade mediante diversas estratégias e ações. Como nem sempre é possível evitar por completo os riscos dos desastres e suas conseqüências, as tarefas preventivas acabam por transformar‐se em ações mitigatórias (de minimização dos desastres), por esta razão, algumas vezes, os termos prevenção e mitigação (diminuição ou limitação) são usados indistintamente. No Brasil, a expressão “mitigação” não é usada. 5.3 ‐ Conceito de Preparação Os conhecimentos e capacidades desenvolvidas pelos governos, profissionais, organizações de resposta e recuperação, comunidades e pessoas para prever, responder e se recuperar de forma efetiva dos impactos dos eventos ou das condições prováveis, iminentes ou atuais que se relacionam com uma ameaça (EIRD/ONU, 2009, p.24). A preparação inclui, por exemplo, atividades tais como o planejamento de contingências, a reserva de equipamentos e suprimentos, o desenvolvimento de rotinas para a comunicação de riscos, capacitações e treinamentos, exercícios simulados de campo, estabelecimento de programas de monitoramento e alerta antecipados, etc. A preparação é uma ação que ocorre no contexto da gestão integral do risco e seu objetivo principal é desenvolver capacidades necessárias para gerenciar de forma eficiente e eficaz todos os tipos de emergências e alcançar uma transição ordenada desde a resposta até uma recuperação sustentável. 16
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5.4 ‐ Conceito de Resposta A prestação de serviços de emergência e de assistência pública durante ou imediatamente após a ocorrência de um desastre, com o propósito de salvar vidas, reduzir impactos sobre a saúde, garantir a segurança pública e satisfazer necessidades básicas de subsistência da população afetada (EIRD/ONU, 2009, p.28). A resposta diante de um desastre se concentra predominantemente nas necessidades de curto prazo e, por vezes, é difícil de definir uma divisão entre a etapa de resposta e a fase seguinte de recuperação/reconstrução. Por isso, algumas ações de resposta, tais como o suprimento de água potável, a provisão de alimentos, a oferta e instalação de abrigos temporários, podem acabar ampliando‐se até a fase seguinte. 5.5 ‐ Conceito de Reconstrução/Recuperação A restauração e o melhoramento, se necessário, das plantas, instalações, meios de sustento e das condições de vida das comunidades afetadas por desastres, incluindo esforços para reduzir os fatores de risco de desastres. (EIRD/ONU, 2009, p.26). As tarefas de reabilitação e de reconstrução dentro do processo de recuperação iniciam imediatamente após a finalização da fase de emergência e devem basear‐se em estratégias e políticas previamente definidas que facilitem o estabelecimento de responsabilidades institucionais claras e permitam a participação pública. Os programas de recuperação, juntamente com uma maior conscientização e participação pública depois de um desastre, representam uma oportunidade valiosa para desenvolver e executar medidas de redução de risco de desastres com base no princípio de "reconstruir melhor". ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ Assim, resumidamente, vemos que o papel dos organismos de Defesa Civil na redução de desastres se organiza a partir de quatro pilares básicos de atuação: ações de gestão integral de risco (apoiada nos pilares da prevenção/mitigação e preparação) e ações de gestão de desastres (apoiadas nos pilares da resposta às emergências e recuperação/reconstrução). 17
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AVALIAÇÃO DA AULA 01 1) No espaço abaixo, escreva pelo menos duas das principais iniciativas (programas internacionais) para a redução de riscos e de desastres no mundo. 2) Conceitue, de acordo com a Política Nacional de Defesa Civil, a expressão “defesa civil”. 3. Relembre as principais ações de cada uma das fases ou aspectos globais, anteriormente descritos, e indique a correspondência entre os termos de ambas as colunas, colocando nos espaços em branco da coluna 2 as letras equivalentes da coluna 1. Coluna 1 Coluna 2 a. Prevenção/mitigação ( ) Socorro e assistência, reabilitação dos cenários ( ) Recuperação de serviços essenciais b. Preparação c. Resposta ( ) Planos, capacitação, simulações, alerta prévio d. Reconstrução ( ) Evitar ameaças, limitar vulnerabilidades 18
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AULA 02 ‐ O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL OBJETIVOS Indicar as principais ações finalísticas do Sistema Nacional de Defesa Civil ‐ SINDEC; Conhecer a estrutura que compõe o SINDEC, de acordo com o Decreto nº 7.257, de 04 de agosto de 2010. 1. INTRODUÇÃO Agora que você já aprendeu o que é defesa civil e seus principais objetivos, vamos estudar o Sistema Nacional de Defesa Civil, sua finalidade e estruturação. As ações de defesa civil são articuladas pelos órgãos do Sistema Nacional de Defesa Civil ‐ SINDEC e objetivam, fundamentalmente, a redução dos desastres, que compreendem os seguintes aspectos globais: I. a prevenção de desastres; II. a preparação para emergências e desastres; III. a resposta aos desastres; IV. a reconstrução. Assim, o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), de acordo com o Decreto nº 7.257, de 04 de agosto de 2010, é constituído por órgãos e entidades da Administração Pública Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por entidades privadas e pela comunidade, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), do Ministério da Integração Nacional. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2. OBJETIVO E FINALIDADE DO SINDEC O Sistema Nacional de Defesa Civil ‐ SINDEC tem como objetivo planejar, articular e coordenar as ações de defesa civil em todo o território nacional. Além disso, o SINDEC tem por finalidade: 9 Planejar e promover a defesa permanente contra desastres naturais, antropogênicos (humanos) e mistos de maior prevalência no país; 19
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9 Atuar na iminência e em situações de desastres; 9 Prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações afetadas e reabilitar e recuperar os cenários dos desastres; 9 Realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres; 9 Promover a articulação e coordenar os órgãos do SINDEC em todo território nacional. 3. ESTRUTURA DO SINDEC O SINDEC será composto pelos órgãos e entidades da União responsáveis pelas ações de defesa civil, bem como pelos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios que a ele aderirem. As entidades da sociedade civil também poderão aderir ao SINDEC, na forma a ser disciplinada pelo Ministério da Integração Nacional. Compete à Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional a coordenação do SINDEC, ficando responsável por sua articulação, coordenação e supervisão técnica. Para o funcionamento integrado do SINDEC, os Estados, Distrito Federal e Municípios encaminharão à Secretaria Nacional de Defesa Civil informações atualizadas a respeito das respectivas unidades locais responsáveis pelas ações de defesa civil em suas jurisdições, de acordo com o art. 2o da Medida Provisória no 494, de 2 de julho de 2010. O SINDEC contará com Grupo de Apoio a Desastres ‐ GADE, vinculado à Secretaria Nacional de Defesa Civil, formado por equipe multidisciplinar, mobilizável a qualquer tempo, para atuar nas diversas fases do desastre em território nacional ou em outros países. Para coordenar e integrar as ações do SINDEC em todo o território nacional, a Secretaria Nacional de Defesa Civil manterá um centro nacional de gerenciamento de riscos e desastres, com a finalidade de agilizar as ações de resposta, monitorar desastres, riscos e ameaças de maior prevalência; A Secretaria Nacional de Defesa Civil poderá solicitar o apoio dos demais órgãos e entidades que integram o SINDEC, bem como da Administração Pública federal, para atuarem junto ao ente federado em situação de emergência ou estado de calamidade pública. O SINDEC mobilizará a sociedade civil para atuar em situação de emergência ou estado de calamidade pública, coordenando o apoio logístico para o desenvolvimento das ações de defesa civil. 20
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4. SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL ‐ SINDEC Em resumo, o SINDEC é composto pelos órgãos e entidades da União responsáveis pelas ações de defesa civil, bem como pelos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios e entidades da sociedade civil que aderirem ao mesmo. Compete à Secretaria Nacional de Defesa Civil ‐ SEDEC, do Ministério da Integração Nacional, a coordenação do SINDEC, ficando responsável por sua articulação, coordenação e supervisão técnica. 5. ASPECTOS LEGAIS DO SINDEC Desde o dia 2 de julho de 2010, o Sindec passou a ser regido pela Medida Provisória nº 494. Ao dispor sobre os objetivos e ações da defesa civil no Brasil, organiza e dá celeridade à atuação do governo federal em apoio aos entes federados em casos de calamidade pública ou situação de emergência. Consideramos que a MP 494 é um avanço, já que até então os principais conceitos, filosofia e ações do Sindec, orientados pelo decreto ‐ nº 5.376/2005 passa a ter força de lei. A Medida vai ao encontro das diretrizes aprovadas na 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil (CNDC) e retrata uma necessidade trazida pelos 1.500 delegados representantes dos Estados, Distrito Federal e Municípios brasileiros, que destacaram a importância do fortalecimento das instituições de defesa civil municipais. A Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec) considera a MP como instrumento de reforço da previsão constitucional de autonomia entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Regulamentada pelo Decreto nº 7.257, de 04 de agosto de 2010, a Medida Provisória n» 494 define que o Sindec, será composto por órgãos e entidades da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das entidades da sociedade civil, que atuarão de forma articulada, tendo a Sedec como órgão coordenador. Essas entidades deverão formalizar, à Sedec, o seu interesse em compor o sistema. Em seu artigo 7º, o fundo especial para calamidades públicas (Funcap), criado pelo Decreto‐Lei 950/69, foi reativado. Neste sentido, o aspecto que deve ser salientado é que além de responder à demanda da sociedade, retratada nas diretrizes da 1ª CNDC, o fundo será 21
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constituído por cotas integralizadas anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo que esses três últimos entes participarão de forma voluntária. Outro avanço advindo da MP é que ficam autorizados o Departamento Nacional de Infraestrutura e Transportes (DNIT) e o Ministério da Defesa a recuperar estradas destruídas, e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome a doar estoques públicos de alimentos às populações atingidas por desastres. Em sua regulamentação, a Medida Provisória n» 494 fortalece o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres da Sedec (Cenad), que atua na agilidade da resposta à emergência e monitora riscos e ameaças de maior prevalência no país. O Cenad conta com o Grupo de Apoio a Desastres (GADE), formado por uma equipe multidisciplinar, mobilizável a qualquer tempo, para atuar nas diversas fases do desastre em todo o território nacional, de acordo com o sistema de comando unificado de operações. O Decreto de regulamentação também reestrutura o Conselho Nacional de Defesa Civil (Condec), o qual integra o Sistema como órgão colegiado, de natureza consultiva. Reduziu‐se a quantidade de ministérios que faziam parte do Conselho e abriu‐se espaço para a participação de dois representantes dos Estados e Distrito Federal, três representantes dos Municípios e garantiu três representantes da sociedade civil, outra reivindicação da maioria dos delegados da 1ª CNDC. Uma mudança que trouxe impacto na dinâmica de atuação dos órgãos estaduais e municipais de defesa civil, que foi o conceito de situação de emergência e estado de calamidade pública, associados aos novos os procedimentos para o reconhecimento destas situações pelo Governo Federal. Se antes o processo estava vinculado à homologação do Estado, hoje basta requerimento do ente federado dirigido à Sedec, em até dez dias da data do desastre, contendo informações sobre as características do evento, a localidade afetada e a estimativa de danos, para que seja realizada analise técnica e justificada ou não a necessidade da participação do Governo Federal. A Secretaria Nacional de Defesa Civil entende que toda mudança exige um tempo para que aconteçam as adequações às novas exigências o que requer o habitual empenho de todos os que atuam em ações de defesa civil. Todavia acredita que a Medida Provisória n» 494 é um importante marco no processo de consolidação de uma Política Nacional de Defesa Civil, que garanta a proteção integral da população e a consolidação de cidades mais seguras. 22
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AVALIAÇÃO DA AULA 02 1) Indique algumas das ações finalísticas do SINDEC, preenchendo os espaços em branco, a partir das palavras sugeridas abaixo: (cenários ‐ SINDEC ‐ riscos ‐ desastres ‐ planejar) ‐ ____________________ e promover a defesa permanente contra desastres naturais, antropogênicos (humanos) e mistos de maior prevalência no país; ‐ Atuar na iminência e em situações de ______________________; ‐ Prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações afetadas e reabilitar e recuperar os ____________________ dos desastres; ‐ Realizar estudos, avaliar e reduzir __________________ de desastres; ‐ Promover a articulação e coordenar os órgãos do ________________ em todo território nacional. 23
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AULA 03 ‐ O ESTUDO DOS DESASTRES (CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO) OBJETIVOS Conceituar o termo “desastre”, de acordo com a Política Nacional de Defesa Civil; Citar, de acordo com a lição, algumas das principais organizações especializadas que compõem os serviços de emergência; Enumerar, de acordo com a PNDC, as três diferentes classificações do desastre; Diferenciar, de acordo com a PNDC, os termos “dano” e “prejuízo”. Explicar, de acordo com a lição, o conceito de risco; Diferenciar, de acordo com a lição, os termos “ameaça” e “vulnerabilidade”. 1. CONCEITUAÇÃO DOS DESASTRES Segundo a Política Nacional de Defesa Civil (2007, p.8), os desastres são definidos como: “O resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais e ambientais, e conseqüentes prejuízos econômicos e sociais.” De forma similar, a Estratégia Internacional para a Redução de Desastres, da Organização das Nações Unidas (EIRD/ONU, 2009, p.13‐14) define “desastres” como, “uma séria interrupção no funcionamento de uma comunidade ou sociedade que ocasiona uma grande quantidade de mortes e igual perda e impactos materiais, econômicos e ambientais que excedem a capacidade de uma comunidade ou a sociedade afetada para fazer frente à situação mediante o uso de seus próprios recursos”. 1.1 ‐ Os Desastres Hoje em Dia Durante muito tempo o trabalho de enfrentamento aos desastres, por parte da defesa civil brasileira, concentrou nas ações desenvolvidas após o impacto do evento adverso, envolvendo o socorro, a assistência às pessoas atingidas e a reabilitação do cenário do desastre3. É por isso 3
Esse enfoque representa o modelo de Hewitt (1997), no qual os desastres são eventos extremos da natureza, imprevisíveis e inevitáveis, nos quais a sociedade tem papel dependente. Neste modelo, a caracterização dos desastres privilegia a tomada de medidas pós‐desastre 24
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que muita gente ainda hoje, associa as ações de defesa civil à coleta, organização e distribuição de donativos, ao repasse de recursos públicos para áreas atingidas por desastres naturais ou a coordenação de serviços de segurança pública e de defesa civil. 1.2 ‐ A Concepção Social do Desastre Atualmente, torna‐se imperioso que tal paradigma seja substituído pela idéia da concepção social do desastre, na qual os desastres são os produtos de uma combinação particular entre ameaças e vulnerabilidades da sociedade, o que implica que, na maioria dos casos, são as condições sociais de existência de uma população que determinam fortemente o nível de destruição ou de interrupção de serviços essenciais numa sociedade. Nesta perspectiva, os desastres são o produto de processos de transformação e crescimento da sociedade, que não garantem uma adequada relação com o ambiente natural e o construído que lhe dá sustento. Nesse sentido precisamos reforçar o conceito de vulnerabilidade e apresentar o conceito de resiliência, importante elemento na gestão de risco. Por vulnerabilidade entendemos “um conjunto de condições e processos resultantes de fatores físicos, sociais , econômicos e ambientais que aumentam a susceptibilidade de uma comunidade aos impactos”. E ela advem de mudanças climáticas, pobreza, urbanização descontrolada e segurança. A resistência a vulnerabilidade encontra respaldo na resiliência que vem a ser “capacidade de um sistema ou comunidade de resistir ou mudar de forma a atingir e manter um nível aceitável de funcionamento e estrutura. Isto é determinado pela capacidade do sistema social de se organizar e aprender com os desastres anteriores, protegendo‐se ao minimizar os riscos”. 1.3 ‐ A Gestão Integral de Riscos e de Desastres Tal postura fortalece a idéia da gestão integral dos riscos e de desastres, que se desenvolve num continuum, intimamente ligada a uma visão de desenvolvimento sustentável4 da sociedade e que não pensa em fases distintas, senão em uma seqüência complexa de fases integradas horizontalmente, de onde se aceita que aquilo que é feito um uma etapa do processo pode representar severas repercussões, positivas ou negativas, numa etapa seguinte. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ orientadas em restabelecer o panorama anterior ao evento destrutivo, diminuindo a responsabilidade dos encarregados da redução dos riscos de desastres, evitando ou diminuindo seus efeitos danosos. 4
Desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações (é o desenvolvimento que não esgota os recursos para o futuro). Essa definição surgiu em 1987, na Comissão Brundtland ‐ Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada pelas Organizações das Nações Unidas. 25
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2. REFLETINDO SOBRE DESASTRES Como visto anteriormente, o desastre é o resultado de um fenômeno, seja ele natural, causado pelo homem ou decorrente da relação entre ambos, e não o fenômeno em si, que é chamado de evento adverso. Por isso, uma chuva forte, uma explosão numa planta química, um incêndio florestal ou um período prolongado sem chuvas representa um evento adverso, já os seus efeitos podem ou não transformá‐lo num desastre, dependendo de suas conseqüências, isto é, da intensidade das perdas humanas, materiais ou ambientais havidas em função do fenômeno e seus conseqüentes prejuízos econômicos e sociais. É importante observar também que não é a intensidade do evento que determina um desastre, mas sim as suas conseqüências em termos de danos (humanos, materiais e ambientais) e prejuízos (econômicos e sociais). ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 3. CLASSIFICAÇÃO DOS DESASTRES A classificação dos desastres auxilia no seu estudo, permitindo que eles sejam agrupados de acordo com diferentes critérios. Embora haja muitas instituições que tratem dos desastres no mundo, ainda não há um padrão de classificação que seja internacionalmente aceito por todos os países, pois existem diversas opiniões dos especialistas sobre os critérios que devem ser utilizados e de que forma isto deve ser feito. O Brasil possui um sistema de classificação considerado bastante completo, pois abrange diversos critérios e, para cada critério, é capaz de incluir todos os desastres de forma lógica. De acordo com PNDC, os desastres podem ser classificados quanto a sua: 1. Intensidade; 2. Evolução; e 3. Origem. 3.1 ‐ Classificação dos Desastres Quanto à Intensidade Quanto à intensidade, os desastres podem ser de: 9 Nível I: Desastres de pequeno porte, quando os danos causados são facilmente suportáveis e superáveis pelas comunidades afetadas; 9 Nível II: Desastres de médio porte, quando os danos e prejuízos podem ser superados com recursos da própria comunidade, desde que haja uma mobilização; 9 Nível III: Desastre de grande porte, quando a comunidade complementa os recursos locais com auxílio externo, a fim de superar os danos e prejuízos; 26
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9 Nível IV: Desastres de muito grande porte, quando não são superáveis e suportáveis pelas comunidades, mesmo quando bem informadas, preparadas, participativas e facilmente mobilizáveis, a menos que recebam ajuda de fora da área afetada. 3.2 ‐ Classificação dos Desastres Quanto à Evolução Quanto à evolução, os desastres são classificados em: 9 Súbitos ou de evolução aguda: Caracterizados pela rapidez com que evoluem e, normalmente, pela violência dos fenômenos que o causam. Alguns exemplos são as enchentes, os vendavais e os acidentes industriais. 9 Graduais ou de evolução lenta: Os que evoluem progressivamente ao longo do tempo. No Brasil há exemplos muito importantes deste tipo de desastres, como a estiagem, a desertificação e a erosão do solo. 9 Por somação de efeitos parciais: Caracterizam‐se pela somação de numerosos acidentes ou ocorrências semelhantes, cujos danos, quando somados ao término de um determinado período, definem um desastre muito importante. Os acidentes de trânsito podem ser um bom exemplo de como a somação de numerosas ocorrências semelhantes pode representar um total de danos e prejuízos que, ao final, ultrapassam os produzidos pelos desastres mais visíveis como enchentes e vendavais. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 3.3 ‐ Classificação dos Desastres Quanto à Origem Quanto à origem ou causa primária do evento causador, os desastres são classificados em: 9 Naturais: Provocados por fenômenos e desequilíbrios da natureza e produzidos por fatores de origem externa que atuam independentemente da ação humana. Alguns exemplos típicos de desastres naturais são os terremotos, os furacões e as erupções vulcânicas. Importante: Quanto a esta classificação devemos considerar que ela não mais encontra ressonância, uma vez que, atualmente, prioriza‐se a concepção social do desastre. 9 Humanos: Provocados por ações ou omissões humanas, os desastres humanos podem ser agrupados em três diferentes categorias de acordo com o tipo de atividade humana envolvida: ‐ Tecnológicos = São decorrentes do uso de tecnologias, destacando‐se os relacionados aos meios de transporte, produtos perigosos e explosões, entre outros. 27
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‐ Sociais = São decorrentes do desequilíbrio nos inter‐relacionamentos econômicos, políticos e sociais, tais como o desemprego, a marginalização social, a violência e tráfico de drogas, entre outros. ‐ Biológicos = São decorrentes do subdesenvolvimento, da pobreza e da redução da eficiência dos serviços promotores da saúde pública. 9 Mistos: Ocorrem quando as ações ou omissões humanas contribuem para intensificar, complicar e/ou agravar desastres naturais. Hoje, existe uma tendência em se considerar as ações e omissões humanas em todos os desastres, pois são elas que criam as condições para que haja danos e prejuízos. Esta compreensão é fundamental, como você verá adiante, para a construção de um modelo de prevenção aos desastres baseado na gestão dos riscos. ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 4. DANOS E PREJUÍZOS Você aprendeu que para que haja um desastre é necessário que ocorram danos e prejuízos. A diferença entre dano e prejuízo em desastres é a seguinte: enquanto os danos representam a intensidade das perdas humanas, materiais ou ambientais ocorridas; os prejuízos são a medida de perda relacionada com o valor econômico e social de um determinado bem, em função do desastre. 4.1 ‐ Conceito de Dano Dano é conceituado como sendo a intensidade das perdas humanas, materiais ou ambientais ocorridas às pessoas, comunidades, instituições, instalações e aos ecossistemas, como conseqüência de um desastre ou acidente. 4.2 ‐ Conceito de Prejuízo O prejuízo é a medida de perda relacionada com o valor econômico, social e patrimonial de um determinado bem, em circunstâncias de desastre ou acidente. Por isso mesmo, o prejuízo é sempre um valor financeiro. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 28
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5. RISCOS EM DESASTRES 5.1 ‐ Conceito de Risco De acordo com a Política Nacional de Defesa Civil (2007, p.8), o risco pode ser conceituado como a “medida de danos ou prejuízos potenciais, expressa em termos de probabilidade estatística de ocorrência e de intensidade ou grandeza das conseqüências previsíveis” ou ainda, a “relação existente entre a probabilidade de que uma ameaça de evento adverso ou acidente determinados se concretize, com o grau de vulnerabilidade do sistema receptor a seus efeitos”. De forma mais simples, a EIRD (2009, p.9), conceitua risco como: “A combinação da probabilidade de que se produza um evento adverso e suas conseqüências negativas”. Assim, verifica‐se que a palavra risco tem conotações distintas, pois na linguagem popular, em geral é compreendida com ênfase no conceito da probabilidade ou possibilidade de algo acontecer (o risco de um acidente), enquanto no contexto especializado, com freqüência é compreendida com ênfase nas suas conseqüências, em termos de perdas e danos possíveis. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 5.2 ‐ Conceito de Ameaça De acordo com a Política Nacional de Defesa Civil (2007, p.9), o termo “ameaça” pode ser conceituado como a: “estimativa de ocorrência e magnitude de um evento adverso, expressa em termos de probabilidade estatística de concretização do evento e da provável magnitude de sua manifestação”. De forma similar, a EIRD (2009, p.5), conceitua ameaça como: “Um fenômeno, substância, atividade humana ou condição perigosa que pode ocasionar a morte, lesões ou outros impactos à saúde, da mesma forma que danos à propriedade, a perda de meios de sustento e de serviços, transtornos sociais e econômicos ou danos ambientais”. Observação: As ameaças, no campo da redução de desastres, podem surgir de uma grande variedade de fontes geológicas, meteorológicas, hidrológicas, oceânicas, biológicas e tecnológicas, as quais, por vezes, atuam de forma combinada! 29
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5.3 ‐ Conceito de Vulnerabilidade De acordo com a Política Nacional de Defesa Civil (2007, p.9), o termo “vulnerabilidade” pode ser conceituado como a: “condição intrínseca ao corpo ou sistema receptor que, em interação com a magnitude do evento ou acidente, caracteriza os efeitos adversos, medidos em termos de intensidade dos danos prováveis” ou ainda, “a relação existente entre a magnitude da ameaça, caso ela se concretize, e a intensidade do dano conseqüente”. De forma similar, a EIRD (2009, p.34‐35), conceitua vulnerabilidade como: “As características e as circunstâncias de uma comunidade, sistema ou bem que o faz susceptível aos efeitos danosos de uma ameaça”. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 6. DESDOBRANDO OS CONCEITOS Quando falamos de risco em desastres, sob a ótica da defesa civil, estamos nos referindo à estimativa da probabilidade e magnitude de danos e prejuízos em um cenário, resultantes da interação entre uma ameaça (perigo) ou evento, e as características de vulnerabilidade ou capacidade que este cenário possui. Assim, a ameaça é um fato ou situação que tem a possibilidade de causar danos e prejuízos caso venha a ocorrer. Pode ser uma chuva torrencial, um deslizamento de terra em uma encosta, um incêndio estrutural ou qualquer outra situação de perigo. Entretanto, por vezes, ocorre que um evento de grande intensidade produz danos e prejuízos importantes em um determinado lugar e não provoca tantos estragos em outro. Isto ocorre porque a intensidade dos danos e prejuízos depende também do lugar/ambiente onde eles ocorrem, pois cada ambiente tem aspectos que fazem com que eles sofram mais ou menos destruição quando são afetados por desastres, além de determinar a sua capacidade de recuperação (resiliência). Estas características são chamadas de vulnerabilidade e capacidade, dependendo se a influência é negativa (aumenta os danos) ou positiva (reduz os danos e facilita a recuperação). Vulnerabilidade é, portanto, um conjunto de características de um cenário, resultantes de fatores físicos, sociais, econômicos e ambientais, que aumentam a sua possibilidade de sofrer danos e prejuízos em conseqüência de um evento. Por outro lado, a capacidade é a maneira como pessoas e organizações de uma comunidade utilizam os recursos existentes para reduzir os danos ou tornar a recuperação mais rápida e eficiente quando é afetada por um evento adverso. 30
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Reflexão Final É preciso reconhecer a natureza não permanente das ameaças e das vulnerabilidades, a influência que exercem nos desequilíbrios ecológicos, como, por exemplo, no caso das mudanças climáticas que acabam afetando a freqüência e a intensidade de fenômenos naturais de caráter extremo. Por outro lado, a degradação ambiental também influencia os efeitos dos desastres provocados por ameaças naturais. Dessa forma, percebe‐se que o ponto de partida para ampliar nossa percepção dos riscos passa pelas avaliações que compreendam ameaças múltiplas e vulnerabilidades/capacidades que considerem as variações do risco em desastres. AVALIAÇÃO DA AULA 03 1) Usando suas próprias palavras, explique o termo “desastre”. 2) No espaço abaixo, cite algumas das principais organizações especializadas (serviços de emergência) com responsabilidade e objetivos específicos de proteger a população e seus bens em situações emergenciais. 3) Enumerar, de acordo com a PNDC, as três diferentes classificações do desastre usadas no Brasil. 31
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4) Relembre os conceitos sobre danos e prejuízos, indicando se as afirmações abaixo são falsas ou verdadeiras, escrevendo “V” ou “F” no espaço em branco. ( ) Danos representam a intensidade das perdas humanas, materiais ou ambientais de um desastre. ( ) Prejuízos são a medida de perda relacionada com o valor econômico e social de um desastre. 5) Usando suas próprias palavras, explique o termo “risco”. 6) Relembre os conceitos sobre “ameaça”, “vulnerabilidade” e “capacidade”, indicando se as afirmações abaixo são falsas ou verdadeiras, escrevendo “V” ou “F” no espaço em branco. ( ) Ameaça é um fato ou situação que tem a possibilidade de causar danos e prejuízos caso venha a ocorrer. Pode ser uma chuva torrencial, um deslizamento de terra em uma encosta, um incêndio estrutural ou qualquer outra situação de perigo. ( ) Capacidade é um conjunto de características de um cenário, resultantes de fatores físicos, sociais, econômicos e ambientais, que aumentam a sua possibilidade de sofrer danos e prejuízos em conseqüência de um evento. ( ) Vulnerabilidade é a maneira como pessoas e organizações de uma comunidade utilizam os recursos existentes para reduzir os danos ou tornar a recuperação mais rápida e eficiente quando é afetada por um evento adverso. 32
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AULA 04 ‐ IMPLANTAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DE UMA COMDEC OBJETIVOS Conceituar a expressão, Coordenadoria Municipal de Defesa Civil, de acordo com a aula; Identificar os principais órgãos que integram a estrutura da COMDEC no âmbito do município; Enumerar as principais atribuições de uma COMDEC; Indicar, pelo menos quatro, requisitos mínimos para a formalização de uma COMDEC. 1. INTRODUÇÃO Considerando que é no município que ocorre o desastre, torna‐se imperativo a existência e principalmente o funcionamento de um órgão municipal que coordene as ações de defesa civil. A implantação desse órgão municipal responsável pelas ações de defesa civil exige um estudo inicial acerca das características do município e suas condições de risco ambiental e social. Por isso, os integrantes desse órgão municipal responsável pelas ações de defesa civil devem conhecer os conceitos ligados a gestão integral de riscos e de desastres, especialmente os desastres de maior recorrência na sua localidade. 1.1 ‐ Conceito de COMDEC Conceitualmente, uma Coordenadoria Municipal de Defesa Civil ou simplesmente uma COMDEC, é o órgão responsável pelo planejamento, articulação, coordenação, mobilização e gestão do Sistema de Defesa Civil, no âmbito do município. 2. ÓRGÃOS QUE CONSTITUEM UMA COMDEC No âmbito do município, o Sistema Nacional de Defesa Civil ‐ SINDEC é constituído pelos seguintes órgãos, todos articulados pela COMDEC: 9 Conselho Municipal de Defesa Civil; 9 Coordenadoria Executiva de Defesa Civil; 9 Núcleos Comunitários de Defesa Civil; 9 Entidades da sociedade civil (ONGs, Associações, Clubes de serviços) 33
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3. PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES DE UMA COMDEC A principal atribuição de uma COMDEC é a de executar ações de defesa civil, no âmbito do município. São consideradas atribuições da COMDEC: 9 Capacitar recursos humanos para as ações de defesa civil; 9 Promover a mobilização social com vistas à implantação e operacionalização de Núcleos Comunitários de Defesa Civil. 9 Identificar, avaliar e mapear áreas de risco e recomendar a intervenção preventiva, o isolamento e a evacuação da população de áreas e de edificações vulneráveis; 9 Priorizar apoio às ações preventivas e às relacionadas com a prevenção e a preparação de desastres; 9 Produzir dados e informações estatísticas sobre as ocorrências de desastres, elaborar relatórios quantitativos e qualitativos e compartilhar a informação com outros órgãos integrantes do SINDEC; 9 Elaborar e implementar os Planos Diretores de Defesa Civil preventivos, de contingência e de ação, programas e projetos de Defesa Civil. 9 Manter uma sala de crise, de acordo com o sistema de comando unificado de operações; 9 Prever recursos orçamentários próprios necessários às ações assistenciais, de recuperação ou preventivas, como contrapartida às transferências de recursos da União, na forma da legislação vigente. Assim, verifica‐se que são muitas as atribuições do órgão responsável pelo planejamento, articulação, coordenação, mobilização e gestão do Sistema de Defesa Civil, no âmbito do município. Dentre essas ações, as mais importantes, são sempre as preventivas, que têm por objetivo evitar que o desastre se concretize e produza danos e prejuízos. Portanto, as ações as principais ações de defesa civil devem ser levadas a acabo antes dos desastres, durante o período de normalidade. Mas, é preciso que a comunidade também participe dessas atividades de defesa civil, através de Núcleos Comunitários de Defesa Civil ou NUDEC’S. 4. ATUAÇÃO INTEGRADA No período de normalidade, a COMDEC atua preventivamente, na gestão de riscos, através de ações de: 9 Prevenção, para reduzir a incidência de desastres, ou minimizar seus efeitos adversos; e 9 Preparação, para preparar os órgãos que constituem a COMDEC e a comunidade no enfrentamento dos desastres, buscando evitá‐los ou pelo menos, reduzir suas conseqüências. 34
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Uma vez, ocorrido o desastre caberá a COMDEC, atuar na gestão do desastre, através de ações de: 9 Resposta, para socorrer, assistir e restabelecer cenários afetados; e 9 Reconstrução, para executar ações definitivas de restabelecer de áreas destruídas pelo desastre. Assim, as ações de defesa civil no âmbito municipal, devem ser promovidas tanto pelo governo quanto pela própria comunidade. A população deve estar organizada, preparada e orientada sobre o que fazer e como fazer, pois somente assim, poderá conviver com os riscos e enfrentar os desastres. 5. REQUISITOS MÍNIMOS PARA A FORMALIZAÇÃO DE UMA COMDEC Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário do município precisam ter consciência da importância e da necessidade da implantação da COMDEC mediante uma ampla participação comunitária. É por meio da COMDEC que se concretizam todas as ações de Defesa Civil ‐ prevenção, preparação, resposta e reconstrução. Portanto, para alcançar um resultado eficiente e eficaz faz‐se necessário a união de forças da sociedade por intermédio da Coordenadoria Municipal de Defesa Civil ‐ COMDEC e de seus Núcleos Comunitários de Defesa Civil ‐ NUDEC. A formalização da COMDEC se dá mediante os seguintes atos legais (requisitos mínimos): 9 Mensagem à Câmara Municipal encaminhando o Projeto de Lei de criação da COMDEC; 9 Projeto de Lei de criação da COMDEC; 9 Decreto de Regulamentação da Lei que cria a COMDEC; 9 Portaria de nomeação dos membros da COMDEC; 9 Portaria de nomeação dos membros do Conselho Municipal de Defesa Civil. Portanto, fica evidente que a COMDEC tem papel fundamental no alcance do objetivo principal da defesa civil, ou seja, a redução dos desastres. Sua atuação organizada nas ações de defesa civil garantirá a efetividade do Sistema, ampliando a proteção da população. 6. PASSOS PARA A IMPLANTAÇÃO DE UMA COMDEC 1. Obter junto aos gestores municipais informações sobre os principais problemas do município, estimulando‐os a trabalharem em parceria com a COMDEC; 2. Partilhar com os gestores municipais as informações coletadas referentes à situação atual do município (problemas versus necessidades); 3. Organizar a estrutura funcional da COMDEC:, adequando recursos humanos e físicos aos objetivos da COMDEC; 4. Escolher o coordenador da COMDEC e os membros do Conselho Municipal e da COMDEC; 5. Elaborar um Plano de Trabalho para definir as atividades que devem ser executadas prioritariamente. Observar a proximidade com o período de ocorrência dos desastres cíclicos. Este planejamento deverá responder prioritariamente: 35
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O que será feito em primeiro lugar? Como a atividade será realizada? Quando cada atividade deve ser realizada? Quem são os executores? Quais os recursos a serem utilizados? Como será feita a avaliação de cada atividade? Qual a freqüência de avaliação? 6. Elaborar um Programa de Treinamento/Capacitação para preparar as equipes a desempenharem as suas atividades; 7. Elaborar planejamentos (planos anuais, de contingência, etc.); 8. Mobilizar a comunidade para fins de implantação e operacionalização de NUDECs; e 9. Estimular parcerias com os municípios da mesma região para elaborar atividades conjuntas. 36
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AVALIAÇÃO DA AULA 04 1) Usando suas próprias palavras, conceitue a expressão “COMDEC”. 2) Assinale com um “x” os principais órgãos que integram a estrutura de uma COMDEC no âmbito de um município: ( ) Conselho Municipal de Defesa Civil; ( ) Coordenadoria Executiva de Defesa Civil; ( ) Núcleos Comunitários de Defesa Civil; ( ) Entidades da sociedade civil (ONGs, Associações, Clubes de serviços) ( ) Todas as opções anteriores estão corretas 3) Relembre as principais atribuições de uma COMDEC, preenchendo os espaços em branco, a partir das palavras sugeridas abaixo: (áreas de risco, planos diretores, mobilização social, recursos humanos) Capacitar _________________________ para as ações de defesa civil; Promover a _______________________________ com vistas à implantação e operacionalização de Núcleos Comunitários de Defesa Civil. Identificar, avaliar e mapear ________________________ e recomendar a intervenção preventiva, o isolamento e a evacuação da população de áreas e de edificações vulneráveis; Elaborar e implementar os ______________________ de Defesa Civil preventivos, de contingência e de ação, programas e projetos de Defesa Civil. 4) No espaço abaixo, indique pelo menos quatro, requisitos mínimos para a formalização de uma COMDEC: 37
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UNIDADE II ‐ MOBILIZAÇÃO SOCIAL PARA AS AÇÕES DE DEFESA CIVIL AULA 01 ‐ MOBILIZAÇÃO SOCIAL COMO ESTRATÉGIA PARA CONSTRUIR CULTURA DE REDUÇÃO DE RISCOS DE DESASTRES OBJETIVOS Compreender o conceito de mobilização social e as características dos mobilizadores; Compreender porque estimular a mobilização social para o desenvolvimento de ações em Defesa Civil; Compreender os conceitos de prevenção, proteção social, autoproteção; Identificar os princípios éticos envolvidos nas ações de Defesa Civil para garantir os Direitos Humanos. 1. MOBILIZANDO PARA CONSTRUIR REDES: CONCEITOS O significado comum do verbo mobilizar se refere a “dar movimento a”, “convocar pessoas para”. A palavra, que ganhou visibilidade no contexto militar quando da convocação de pessoas para atuar no estado de guerra, transformou‐se pouco a pouco sendo hoje amplamente utilizada em outras situações. Semanticamente, o verbo mobilizar nos propõe, ainda, o movimento de pessoas para atuar de forma conjunta em uma mesma direção, para um mesmo fim. Neste sentido, ao falarmos de mobilização social estamos tratando de um projeto que é, antes de tudo, coletivo. Mobilização social está relacionada ao engajamento e participação de pessoas para alcançar objetivos específicos. Característica singular deste processo, quando de caráter participativo e democrático, é o envolvimento necessário de diferentes segmentos sociais nas ações e decisões implicadas no projeto comum. Portanto, o princípio da diversidade deve permear a construção coletiva que se pretende desenvolver, pois o convite às pessoas de diferentes segmentos sociais, áreas de atuação, crenças religiosas, entre outros, deve ser um convite às diferenças e, na mesma medida, respeito às mesmas no processo. 39
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Quando se fala de diferentes segmentos sociais incluem‐se: líderes políticos, líderes de opinião, as mídias, os burocratas e tecnocratas, os grupos profissionais, associações religiosas, do comércio e da indústria, comunidades e indivíduos, entre outros. O envolvimento destas pessoas e das organizações que representam visa à transformação social, ou seja, a mudança de algum aspecto da realidade imediata para outra realidade. Os esforços de todos de forma inter‐relacionada e complementar possibilitará este processo de mudança social. Para tanto, é necessário que todos percebam e identifiquem a necessidade do que se queria mudar. Ademais, é fundamental que as pessoas e grupos sejam, posteriormente, capacitados para a ação, uma vez que as mudanças são conseqüências de ações continuadas. Mobilizar se refere a arranjar as pessoas, gerando o movimento para um propósito comum, mas, além de pessoas, é possível mobilizar outros recursos, tais como: aparelhos, equipamentos e tecnologias disponíveis; infra‐estruturas; políticas; etc. A divulgação de informações adequadas ao público‐alvo, mobilizará estes diferentes recursos, promovendo o apoio intersetorial e transversalizado. Um dos resultados da mobilização são as redes constituídas, integrando e articulando os diferentes atores, organizações sociais, governamentais e não‐governamentais, conselhos profissionais, conselhos comunitários, entre outros. Para tanto, é preciso desenvolver um olhar sistêmico sobre a sua realidade, identificando os possíveis atores e seus diferentes papéis, considerando o contexto de intervenção, sensibilizando‐os e articulando‐os para atuar coletivamente. Este processo não ocorrerá sem que haja muito diálogo, construção de parcerias e, um planejamento adequado, incluindo, por exemplo: 9 Identificação dos problemas, necessidades e demandas sociais; 9 Reconhecimento das particularidades do contexto de intervenção e Identificação dos diferentes atores sociais; 9 Comunicação e Sensibilização dos atores para promover o envolvimento no projeto; 9 Realinhamento das demandas e necessidades de acordo com as prioridades, após o processo de sensibilização e contato com a comunidade; 9 Capacitação e Organização dos recursos disponíveis para a ação; 9 Implementação de ações para a consecução dos objetivos; 9 Avaliação continuada dos resultados; 9 Construção de redes de organizações sociais; 9 Manutenção das redes, fluxos e processos de intervenção. A mobilização social é uma estratégia que exige parcerias com todos os interessados, a partir das quais se constroem as redes de organizações sociais. Estas redes constituem‐se espaços de troca de experiências, de qualificação de informação, de articulação política, interinstitucionais e interpessoais. Estratégia que possibilita a otimização de esforços, a potencialização das vontades e das ações e o fortalecimento das organizações envolvidas para o desenvolvimento dos projetos coletivos. Embora a mobilização social possa ser uma estratégia para a consecução de objetivos específicos e, portanto, ser finalizada após a realização de suas metas, tem que se ter em mente que muitos resultados do processo não são quantificáveis, repercutindo por longo prazo 40
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em determinados contextos sociais. Além disso, quando com a mobilização social se promove a construção de redes, espera‐se que se tenha continuidade e que o envolvimento de pessoas e organizações se dê permanentemente, ampliando‐se o repertório de ações e contextos de intervenção, complexificando e diversificando as redes e sub‐redes, assim como os projetos coletivos e os resultados desejados. As pessoas envolvidas não são apenas partes que integram o todo e que podem ser substituídas conforme as necessidades. Pelo contrário, no processo de mobilização e no espaço das redes, as pessoas constroem suas identidades, participam dos processos decisórios de forma compartilhada, assumem os propósitos coletivos sem deixar de manter as suas singularidades. Um sentimento de pertencimento passa a constituir as pessoas que se engajam nestes projetos coletivos. O olhar sistêmico sobre a realidade deve‐se ampliar, portanto, para o gerenciamento de ações e iniciativas e para o próprio processo de mobilização e articulação das redes, e para as diferenças maneiras de participação das pessoas nestas redes. Para Toro, a participação em um processo de mobilização social é, simultaneamente, meta e meio. A mobilização social requer participação ao mesmo tempo em que promover e amplia a participação das pessoas. O desafio é conseguir, ao longo do processo, crescer em abrangência e profundidade, ter quantidade e qualidade neste envolvimento das pessoas. A participação social é, antes de tudo, um princípio democrático, pois a ordem social não se constitui naturalmente, senão como resultado das ações das pessoas sobre o meio. Nós todos participamos, de uma forma ou de outra, da construção da realidade social que vivemos. Para transformar esta mesma realidade é necessário que transformemos a nós mesmos e atuemos no sentido de promover estas mudanças. Isso não ocorre sem conflitos e dificuldade que precisam ser cotidianamente re‐arranjados e sem um processo de educação que promove o emponderamento destas muitas e diferentes pessoas envolvidas, convergindo suas ações para propósitos comuns. Assim como existem vários níveis de como os interesses e valores da cidadania se organizam em cada sociedade para encaminhar ações em prol de políticas sociais e públicas (Scherer‐
Warren, 2006), também existem várias formas de organização a nível local e de participação das pessoas neste âmbito. Além dos coletivos formais instituídos, há os coletivos informais que atuam diversificadamente, muitas vezes de forma alternativa, e que também precisam ser envolvidos no processo de mobilização social. Deve‐se ter clareza que nem sempre é possível mobilizar a todos ao mesmo tempo. Mobiliza‐se conforme os objetivos definidos e os resultados que se deseja alcançar. É certo que não há modelos únicos de participação social e de organização dos esforços para desenvolver projetos e ações. Por isso, para fazer mobilização social é necessário reconhecer e assegurar as particularidades, recursos, competências, diferenças culturais e conflitos de cada contexto em que se quer atuar. Características dos Mobilizadores: Os mobilizadores devem favorecer, da melhor forma possível, a integração e o relacionamento entre os membros do grupo, facilitar a aprendizagem, a troca de conhecimentos e o engajamento de todos nas ações em Defesa Civil. Deve exercer várias funções para poder 41
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trabalhar com as habilidades, potencialidades e atitudes dos atores participantes do grupo, tais como: 9 favorecer a integração e o relacionamento entre os membros do grupo; 9 resolver de forma harmoniosa as situações criadas no grupo; 9 facilitar a aprendizagem e a troca de conhecimentos; 9 multiplicar informações, conhecimentos e experiências; 9 conduzir o grupo a criar respostas adequadas a novas ou velhas situações; 9 sensibilizar o indivíduo quanto à sua importância como agente atuante nas ações de Defesa Civil e órgão de apoio do Sistema Nacional de Defesa Civil; 9 estimular os atores a continuarem as ações de forma autônoma e autogerida, independentemente de sua presença. Lembre‐se que o mobilizador é antes de tudo um mediador e facilitador de processos, com a finalidade de criar novas condições de engajamento dos atores em ações que visem à redução de desastres. Deve, portanto, viabilizar que os atores construa e gerencie as ações e encontros para que a mobilização não dependa da presença do mobilizador. Afinal, nem sempre você estará disponível para mediar e organizar os encontros e as demandas e, assim, os atores sociais passam a gerenciar as ações de acordo com suas próprias necessidades. A confiança dos atores no mobilizador é muito importante para o êxito em várias etapas do processo de mobilização, uma vez que é por meio dele que estes atores entrarão em contato com o tema abordado, recebendo informações sobre o mesmo. O mobilizador precisa, portanto, respeitar e estar familiarizado com os modos de vida da comunidade ou do público‐
alvo, comunicar‐se com clareza, ser responsável e ético com relação ao compromisso que assume junto aos atores, e, especialmente, saber receber críticas e sugestões, de modo a conduzir o processo como uma construção coletiva. 2. MOBILIZAÇÃO SOCIAL COMO FOCO NO DESENVOLVIMENTO DE AÇÕES EM DEFESA CIVIL O Marco de Ação de Hyogo (2004), como instrumento mais importante para implementação da redução de risco de desastres adotado pelos Estados Membros, a ser desenvolvido entre os anos de 2005 e 2015, estabeleceu como suas prioridades de ação: 1. Buscar que a redução de risco de desastres seja uma prioridade 2. Conhecer o risco e tomar medidas 3. Desenvolver uma maior compreensão e conscientização 4. Reduzir o risco 5. Estar preparado e pronto para atuar Um dos princípios que rege o documento é o entendimento de que os desastres podem afetar a qualquer um e que se trata, portanto, de uma responsabilidade de todos. A redução de risco de desastres deve fazer parte das decisões cotidianas e necessita da colaboração de todos nós para nos tornarmos menos vulneráveis e mais resilientes. Para tanto, os países precisam garantir a participação comunitária como instrumento fundamental neste processo, satisfazendo as necessidades locais e assegurando a redução de vulnerabilidades frente aos desastres naturais. 42
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Para integrar a redução de risco de desastre nas políticas e nos planejamentos, construindo efetivamente uma cultura de redução de risco, é fundamental que se estabeleça alianças entre as agências governamentais, o setor privado e as diferentes organizações da sociedade civil. Portanto, a mobilização social é uma importante estratégia para enfrentar os desastres e para o desenvolvimento das ações da Defesa Civil. A fim de conhecer os riscos, tomar medidas frente aos mesmos, conscientizar e preparar a população, minimizando as vulnerabilidades, a participação e mobilização da sociedade são indispensáveis. Afinal, são as pessoas nas suas comunidades as primeiras a enfrentarem os desastres e, também, são elas a desenvolverem qualquer ação prevista pelas políticas e pelos planejamentos dos diferentes setores governamentais. O desafio neste processo de mobilização para redução de risco de desastre e no enfretamento destas situações está no reconhecimento do caráter intersetorial destas ações e na necessidade de que sejam transversalizadas entre as diferentes esferas: públicas e privadas; municipais, estaduais e federais; diversificadas áreas de atuação profissional; entre outras. Para que as ações tenham sucesso, a Defesa Civil precisa estabelecer parcerias e constituir redes para que outros setores se apropriem e compartilhem dos programas a serem desenvolvidos. O envolvimento das comunidades e das instituições possibilitará ampliar, então, a autonomia e garantir a autogestão para tomada decisões sobre as situações que as afetam. Aos poucos, torna‐se possível construir o reconhecimento legal e jurídico em um processo formal de tomada de decisões e de manejo de recursos. LEMBRE‐SE: O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL PREVÊ A ADESÃO DE ÓRGÃOS DE APOIO E NÚCLEOS COMUNITÁRIOS DE DEFESA CIVIL PARA DESENVOLVER AÇÕES DE PROTEÇÃO E REDUÇÃO RISCO DE DESASTRES. Outro pressuposto que fundamenta a importância de mobilizar pessoas e organizações para as ações de Defesa Civil está no fato de que o planejamento para o enfrentamento aos desastres não pode se embasar somente em soluções técnicas (DYNES, 1991). Pelo contrário, o planejamento das ações de enfrentamento precisa ser construído considerando a cultura e a estrutura social, possibilitando que os hábitos e os mecanismos sociais permitam a comunidade mobilizar os recursos humanos e materiais disponíveis. Essa mobilização destina‐se a reduzir os riscos no contexto atual e futuro, construindo, por sua vez, uma cultura de redução de risco de desastre. As soluções técnicas por si só não garantem a segurança da população, uma vez que mesmo para implantar estas soluções são necessárias pessoas informadas, sensibilizadas e preparadas para atuar neste sentido. Igualmente, as estratégias de prevenção e promoção de qualidade de vida, a percepção de riscos de desastres e a efetivação de políticas públicas para seguridade social exigem e produzem, ao mesmo tempo, mudanças culturais profundas. Neste sentido, o que se afirma é que o desenvolvimento e aplicação de tecnologias são importantes, mas não suficientes para enfrentar os desastres. Nas diferentes etapas implicadas nas ações de Defesa Civil (prevenção, preparação, resposta e reconstrução), por exemplo, a comunidade precisará ser mobilizada para atuar em parceria com a Defesa Civil e demais 43
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setores da sociedade, tendo as suas características culturais consideradas para o desenvolvimento das ações e construção de um projeto coletivo e participativo. A mobilização social e a construção de redes são, portanto, estratégias importantes para o planejamento das ações de Defesa Civil nos diferentes momentos, como por exemplo: Etapas prevenção preparação resposta reconstrução sugestão de atividade Ampliar a percepção de riscos das pessoas e comunidades, colaborando com uma cultura de redução de risco e atuando para minimizar as vulnerabilidades locais. Envolver os diferentes atores na elaboração dos planos de contingência, na construção e difusão dos sistemas de alerta e monitoramento; Mobilizar as redes para que elas mobilizem recursos e auxiliem no atendimento às pessoas afetadas pelo desastre; Envolver as comunidades na elaboração dos projetos, que devem se embasar nas necessidades, nos laços afetivos, nos significados compartilhados, enfim, nas particularidades culturais e simbólicas de cada comunidade. Para (Sáiz, 1998), um modelo de para proteção civil deve ser desburocratizado e descentralizado, sustentando‐se na participação ativa e direta da população e no estreitamento dos vínculos com as comunidades. Deve‐se atuar a partir da identificação e reconhecimento dos diferentes grupos que ali existam e de formas fáceis de comunicação e de informação, adequadas aos códigos sociais das comunidades. A partir destas reflexões, compreendemos que o sistema de Defesa Civil precisa ser, entre outros aspectos: 9 Participativo: aberto a intervenção autônoma e autogestão de todos os envolvidos, facilitando a participação de todos no sistema de proteção. 9 Pluralista: aceitando às diversidades e respeitando as diferenças, não estabelecendo critérios de exclusão dos grupos e organizações. 9 Comunicativo: fundamentado em um projeto compartilhado de construção e difusão de informações, e de definição de estratégias de comunicação comunitária. 9 Mobilizador: sensibilizando pessoas e capacitando‐as para se autoprotegerem e atuarem nos diferentes momento de enfrentamento aos desastres, priorizando ações de proteção comunitária e de promoção de qualidade de vida. 3. PRINCÍPIOS NORTEADORES PARA UMA ATUAÇÃO EM DEFESA CIVIL JUNTO ÀS COMUNIDADES: DIREITOS HUMANOS, ÉTICA E CIDADANIA. O compromisso ético com a segurança e a proteção social é de todos, por isso a famosa frase do Dr. Castro ainda hoje ecoa significativamente dentro do Sistema Nacional de Defesa Civil: “A defesa Civil Somos Todos Nós”. Da mesma forma, a redução das vulnerabilidades diante dos 44
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desastres precisa ser assim entendida, centrando‐se nos processos que as reduzem e naqueles que as produzem, e não somente nas pessoas que estão em condição de vulnerabilidade em determinados contextos. Para Acselrad (2006), as pessoas vulneráveis são aquelas vítimas de proteção social desigual, ou seja, de processos sociais que excluem a seguridade de seus direitos. Sabe‐se que o aumento da vulnerabilidade aos desastres está estreitamente relacionado ao modelo de desenvolvimento sócio‐econômico que escolhemos (Lavell, 1994). O processo de proteção social é resultado, portanto, de um amplo espectro de fatores e relações entre eles, incluindo os processos biológicos, ecológicos, culturais e econômico‐sociais de cada sociedade e que se implicam nas condições de vida das populações. Ao desenvolvermos ações de defesa civil e mobilizarmos a sociedade precisamos saber, entretanto, que estamos promovendo a garantia dos direitos que todos nós adquirimos por segurança e proteção social. Proteção que depende de muitos fatores, se relaciona com o contexto histórico que vivemos e aos nossos modos de vida, e da responsabilidade e compromisso de todos, principalmente no que se refere à construção e controle social das políticas públicas que garantem estes mesmos direitos. Tal como prevê a carta de Ottawa (1986) com relação à promoção de saúde, é direito e dever de todos estarmos capacitados para buscar os meios para conseguir atuar sobre os fatores que favorecem o nosso bem‐estar e o da comunidade ou que a podem estar pondo em risco, tornando‐a vulnerável aos desastres e prejudicando sua qualidade de vida. Cada um é potencialmente capaz de vir a intervir sobre os fatores determinantes de sua segurança e proteção, exercendo o que se chama de cidadania. Os seres humanos são produtos de seu meio, mas também produtores do mesmo, podendo transformá‐lo ao mesmo tempo em que transformam a si mesmos, inventando outros modos de vida. Assim, AO MOBILIZAR, TODOS NA SOCIEDADE SE TORNAM CO‐RESPONSÁVEIS PELAS SUAS CONDIÇÕES DE VIDA. Portanto, o integrante da defesa civil, ao intervir sobre as relações sociais e nos modos de vida da população seja para a prevenção ou resposta aos desastres, tem sua prática qualificada numa dimensão ética, social e política. Por isso, deve se respaldar nos princípios de cidadania e na garantia dos Direitos Humanos Universais, possibilitando que as pessoas sejam atendidas nas suas diferenças e compreendidas na sua constituição afetiva, cognitiva, criativa, biológica. Ademais, o agente de Defesa Civil tem o dever social de garantir que a instituição pública atenda os direitos da população, possibilitando e estimulando que a população, por sua vez, atue no controle social, acompanhando e avaliando as políticas públicas. Com o cidadão, no nível local, o sistema de Defesa Civil se legitima como ferramenta de promoção de autoproteção e proteção comunitária, repercutindo na construção permanente de cidades mais seguras. 45
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AVALIAÇÃO DA AULA 01 1) Na sua opinião, qual é a principal característica da mobilização social? 2) Cada mobilizador possui um perfil particular. Contudo, algumas características são importantes para mobilizar diferentes atores sociais. Escreva duas características de mobilizadores que não estão no texto desta aula. 3) Descreva pelo menos duas razões para mobilizar pessoas em defesa civil. 4) Elabore uma proposta de projeto como exemplo de mobilização social em Defesa Civil. 5) O que você entende por respeito à diversidade? Diga de que maneira este princípio se relaciona com as ações de mobilização social? 46
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AULA 02 ‐ ETAPAS PARA UMA MOBILIZAÇÃO SOCIAL EFETIVA EM DEFESA CIVIL OBJETIVOS Conhecer e desenvolver as etapas para realizar a mobilização social para ações em Defesa Civil; Reconhecer os diferentes atores a serem envolvidos no processo de mobilização; Utilizar adequadamente ferramentas de comunicação para mobilização social; Definir estratégias de sensibilização social adequadas, considerando os aspectos culturais de cada contexto social a intervir; Compreender o processo de percepção de riscos; Identificar diferentes formas de capacitação de pessoas para atuar em defesa civil. 1. CARACTERIZAÇÃO DO CONTEXTO DE INTERVENÇÃO Vimos falando que para mobilizar as pessoas, grupos e comunidades, para as ações de Defesa Civil, é necessário considerar os valores, crenças, hábitos, práticas e dinâmicas que envolvem as relações sociais em um contexto específico de ação. Em outras palavras, é preciso considerar o que se costuma denominar de cultura, a qual se expressa por meio das práticas sociais e dos modos de produção e reprodução de significados de sua população. Isto quer dizer que diferentes comunidades possuem formas próprias de significar as coisas e os fenômenos, e de se relacionar com a natureza. Formas que foram se constituindo historicamente e também se transformando, pois a cultura está em permanente movimento. Palavras comuns em determinados contextos, por exemplo, são totalmente estranhas em outros. A cultura media nossas relações, implicando‐se nos modos como nós nos apropriamos e significamos a realidade. As diferenças culturais interferem nas estratégias de mobilização a serem desenvolvidas, uma vez que muitas informações e propostas não farão sentido para o público‐alvo se não levarmos em conta a maneira como esse público se relaciona entre si. Há culturas que os homens e mulheres não realizam trabalhos juntos; outras em que as crianças participam de todas as atividades dos adultos junto às suas mães. As diferenças culturais aparecem na forma como as pessoas se relacionam com suas famílias, nas formas e nos lugares onde constroem suas casas, e também naquilo que consideram ser risco e perigo. Sabemos, também, que é comum 47
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encontrar comunidades para as quais os desastres são castigos divinos sobre os quais não podemos interferir. Então, um dos primeiros passos para delinear as estratégias de mobilização social se refere ao reconhecimento do contexto de intervenção. Este reconhecimento ou contextualização local, que pode ser feita por meio das aproximações iniciais com o público‐alvo, documentos, informações disponíveis na mídia e por meio de pessoas da própria localidade, que venham a fazer a mediação entre o agente de Defesa Civil e a comunidade. A contextualização é importante para identificar as demandas e necessidades das comunidades ou do público‐alvo e organizar as prioridades. Após a contextualização é possível realinhar e redefinir as hipóteses e estratégias de intervenção que, por ventura, fora previamente estipuladas. Além da identificação dos aspectos culturais, étnicos, religiosos, deve‐se fazer o reconhecimento territorial, econômico e político, buscando identificar o território de abrangência da comunidade, aspectos ambientais relevantes, grau de desigualdade social, maiores vulnerabilidades, conflitos e conjunturas políticas. Com o propósito de mobilizar as pessoas para reduzir riscos de desastres em áreas de encosta, por exemplo, é importante que o agente de Defesa Civil procure conhecer previamente qual a percepção da comunidade sobre estes riscos e quais os fatores que atribui aos mesmos. Além disso, é necessário que tenha clareza se naquela comunidade a prioridade de intervenção, para a qual se fará a mobilização, é, de fato, risco de deslizamento. Ao conviver mais perto das comunidades, passa‐se a se perceber as familiares e as diferenças entre as crenças, os modos de vida, hábitos de alimentação e higiene, tratamento às mulheres, crianças e idosos, etc. Em uma mesma cidade, é grande a diversidade de pessoas oriundas de lugares distantes, com diferentes graus de escolaridade e formas como foram educadas. Embora seja comum estranharmos práticas sociais de outros grupos que não são semelhantes às nossas, é preciso que as respeitemos sem julgá‐las ou depreciá‐las. Quando estas práticas interferem diretamente no aumento ou redução dos riscos e vulnerabilidades, como por exemplo, o lixo jogado nos córregos ou a plantação inadequada de alguma espécie em áreas de desertificação, a mobilização social será uma estratégia interessante para desenvolver, neste caso, um processo de educação ambiental na comunidade. O olhar do agente de Defesa Civil deve ser, portanto, compreensivo por mais estranho que lhe pareça determinadas práticas. Qualquer julgamento de valor sobre as mesmas, assim que percebida pelas pessoas, promoveria um grande distanciamento. Lembre‐se que todos nós usamos lentes diferentes com as quais interpretamos a realidade e agimos, por isso somos diferentes e temos pontos de vista distintos. Assim como não há uma lenta mais correta que a outra, não temos como avaliar todos os fatores que fazer com que as pessoas sejam como são ou ajam de tal forma. Com a contextualização, o agente de Defesa Civil passa a conhecer um pouco mais as pessoas e ambiente em que vivem, ao mesmo tempo em que se aproxima da comunidade. Este momento inicial da escuta e do diálogo possibilita que a comunidade auxilie no processo de construção da proposta e das ações, a partir das suas necessidades e demandas, respeitadas e valorizadas. Assim, a mobilização será muito mais eficaz e terá mais condições de continuidade, uma vez que não houve imposição, mas uma construção coletiva. As aproximações iniciais favorecerão a 48
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etapa seguinte: identificação dos atores que se quer envolver, pessoas, organização governamentais e não‐governamentais, sociedade civil organizada, entidades profissionais, etc. Então, na contextualização você deve observar alguns dos seguintes aspectos: 9 Organizações, entidades e lideranças comunitárias representativas do local; 9 Recursos e equipamentos sociais disponíveis que possam agregar as ações de defesa civil; 9 Pessoas que possam mediar a sua relação com a comunidade; 9 Hábitos, valores e comportamentos comuns; 9 O que a comunidade pensa e conhece sobre os temas que você deseja abordar ou objetivos da mobilização; 9 Veículos de comunicação mais comumente utilizados; 9 Abrangência territorial, geográfica; 9 Aspectos ambientais, áreas de risco, indicadores de vulnerabilidade aos desastres; 9 Conflitos e desentendimentos entre os atores sociais; 9 Divergências políticas que possam interferir no processo de mobilização. 2. IDENTIFICAÇÃO DE ATORES SOCIAIS E RECURSOS DISPONÍVEIS Atores sociais são pessoas, organizações ou coletivos de pessoas que possam, a partir de determinados recursos disponíveis, atuar e transformar a realidade na qual estão inseridos. Como dissemos anteriormente, todos nós somos produtos e produtores da realidade que vivemos, assim como podemos, cada qual à sua maneira e a partir de condições próprias, agir para transformar esta mesma realidade. Somos também capazes de aprender e inventar novas formas de viver e nos relacionar com os outros e com o ambiente, nos tornando protagonistas das nossas condições de existência. Portanto, todos nós somos de modo geral atores sociais. Contudo, quando mobilizadas para atuar frente a determinados problemas ou situações, as pessoas ou coletivos se tornam atores sociais engajados numa causa específica, ou seja, são atores sociais de projetos particulares ou de etapas nos quais atuam e para os quais disponibilizam os seus recursos. Estes atores costumam ter maior influência sobre alguns processos sociais da comunidade e, por isso, é fundamental mobilizá‐los para participarem das ações em defesa civil. Principalmente porque quando envolvidos e partícipes do projeto, se tornam importantes multiplicadores do mesmo. Já dissemos que a mobilização social tem uma finalidade específica, isto quer dizer que se mobiliza para alguma coisa. Ter clareza da finalidade da mobilização, mesmo que ajustes e alinhamentos ocorram e devem ocorrer ao longo do processo, é primordial no envolvimento dos atores sociais, para que esses possam avaliar de que maneira e com que recursos podem contribuir com o projeto ou com as ações que se quer desenvolver. A identificação dos atores começa a ocorrer a partir dos primeiros contatos com as comunidades, quando o agente de defesa civil reconhece as pessoas, lideranças comunitárias, organizações e instituições ali presentes, que podem ser relevantes naquele local. A contextualização deve ter favorecido uma análise preliminar da localidade e, também, a identificação de possíveis conflitos entre atores estratégicos que se quer envolver. Quando da identificação destes conflitos é preciso avaliar se haverá uma escolha ou se construirá uma 49
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forma alternativa para gerenciá‐los. Conflitos e desentendimentos também podem vir a ocorrer no decorrer do processo de sensibilização ou capacitação, os quais precisam ser negociados em conjunto com todas as partes envolvidas. No município podemos considerar atores sociais estratégicos o prefeito, o secretário municipal da Saúde, presidente de associação de amigos de bairro, presidente de associação comercial e comunitária, diretor de escola, benzedeira, representantes de entidades profissionais, representantes de conselhos tutelares, agentes de saúde, representante da Fatma ou do instituto de Planejamento Urbano do município, entre outros. É possível, contudo, mobilizar crianças, jovens, idosos, mulheres, pessoas com deficiência, enfim, a todos, cada qual com seus recursos e possibilidades. Os atores atuam e interagem de acordo com os seus perfis e características pessoais. O mapa de atores deve ser elaborado de acordo com cada realidade, com as organizações ali presentes e instituições. Por exemplo, se a comunidade que você irá mobilizar já tiver um núcleo comunitário de defesa civil é preciso envolvê‐lo, mas em outras comunidades pode ser que seja relevante mobilizar o representante de determinada indústria que joga os poluentes no rio. A identificação dos atores dependerá do contexto de intervenção ou mobilização e dos objetivos pretendidos. É estratégico que o prefeito, como principal representante governamental do município, seja convocado para participar e esteja ciente da mobilização desejada. A identificação dos sujeitos sociais atuantes, perfis e recursos disponíveis podem resultar, posteriormente, com a mobilização e articulação em rede dos mesmos, no registro destes atores de acordo com a capacidade de mobilizar os recursos e de interferência no desenvolvimento das ações. Tendo em vista a exigência da intersetorialidade para desenvolver ações em Defesa Civil, e a necessidade de que estas ações sejam coordenadas e integradas no nível local ‐ entre poder público, setor privado e organizações da sociedade civil ‐, a identificação e mobilização dos atores precisa garantir a integração de diferentes instâncias e setores existentes. Se antes eles normalmente atuavam no mesmo território, mas de forma isolada, agora se propõe que atuem conjuntamente, construindo práticas alternativas na forma de gestão. A mobilização deste atores possibilitará a articulação necessária para promover a sustentabilidade e a eficácia de programas em Defesa Civil. Considera‐se, então, fundamental a identificação dos agentes locais e a sua preparação para a continuidade das ações de forma participativa. 3. INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO: DEFININDO ESTRATÉGIAS DE MOBILIZAÇÃO Embora estejamos colocando a comunicação como uma das etapas da mobilização, entendemos a mobilização social como um processo comunicativo. Assim sendo, estratégias de comunicação e as relações comunicativas com o público‐alvo deverão ser objeto de reflexão durante todo o processo. Você pode estar pensando: qual a importância de falar da comunicação? Bem, a pouco falamos das diferenças culturais e de como podem influenciar as práticas sociais e a produção e reprodução de significados que as pessoas e os grupos atribuem à realidade. Então, estas 50
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diferenças também se apresentam nas formas como as pessoas se comunicam entre si e na diversidade dos veículos que utilizam para compartilhar informações. A diversidade de pessoas e interesses requer diversidade de instrumentos e ferramentas de mobilização. A divulgação de informações é uma das etapas da mobilização, e as ações de comunicação não se confundem com a transmissão de informação. Por isso, a definição adequada de estratégias de comunicação para mobilizar pessoas e coletivos é aspecto essencial do processo. Para planejar as ações de comunicação com a finalidade da mobilização social é essencial considerar os seguintes passos: Passos: Ações Atividades 1º Passo Análise da situação
‐ Mapeamento de meios de comunicação e informação; ‐ Identificar desafios e prioridades; ‐ Descobrir o que funciona no momento. 2º Passo Investigar o público
3º Passo Desenvolvimento da mensagem
4º Passo Escolhendo Opções
5º passo Planejando a comunicação
6º passo Acompanhando e avaliando
‐ Definir quem é o público‐alvo;
‐ Descobrir o que o público pensa sobre o tema. ‐ Definir a mensagem; ‐ Criar mensagens claras, oportunas e adequadas. ‐ correspondência entre métodos de comunicação com o público e as mensagens. ‐ atribuição de responsabilidades;
‐ orçamento; ‐ usar eventos. ‐ definir metas; ‐ atender aos resultados. Adaptado de “Guidelines and tools for developing communication strategies for joint UN teams on AIDS” (WHO/UNAIDS, 2008. Entende‐se que a análise da situação, 1º passo, teve início na contextualização quando você iniciou seus contatos com o público‐alvo. Já naquele momento, enquanto observava o local de intervenção, você pode verificar quais os veículos comumente utilizados para a transmissão de informações e meios de comunicação. Hoje em dia, grande parte da população brasileira tem acesso aos meios de comunicação de massa, como rádio e televisão. Contudo, nem sempre o agente de Defesa Civil tem condições de acessar estes veículos para mobilizar as pessoas, assim como nem sempre estes veículos são os mais eficazes naquela comunidade ou para alcançar certos objetivos. Muitas vezes, o padre ou o pastor, o boca‐a‐ boca, cartazes, rádio comunitária ou a unidade de saúde são as melhores formas de fazer chegar as informações na população. Cada realidade utiliza mecanismos próprios de se comunicar, por isso é necessário mapear estas formas, identificando os desafios e as prioridades e optando pelo que melhor funciona no momento presente. 51
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Na contextualização você também já conheceu melhor o seu público e o que ele pensa sobre os temas relacionados ao que você deseja abordar. Trata‐se de um passo importante, pois a mensagem a ser elaborada no passo seguinte deve considerar os aspectos sócio‐culturais de cada local. Certifique‐se de que a comunidade conhece sobre aquilo que você deseja informar. Tire suas lentes e tente vestir as lentes de seu público‐alvo, facilitando sua comunicação. Em seguida deve‐se construir a mensagem. O conteúdo da mensagem precisa ser claro, adequado e compreensível para os receptores. Mensagens truncadas, mal formuladas, sem as informações adequadas podem levar ao fracasso a mobilização. Tenha claro quais os seus objetivos, quem é seu público, de que maneira ele se comunica e formule mensagens objetivas. Divulgue estas informações no momento adequado e por tempo suficiente para ter êxito. Reforce as informações e atente para os retornos e contribuições que você poderá receber quanto às mesmas, pois estes feedbacks são importantes para adequar as mensagens à realidade local. A depender da mensagem, pode‐se optar por algum tipo específico de veículo. O 4º passo se refere justamente a encontrar a melhor correspondência entre as informações que se quer transmitir e o melhor veículo a utilizar. Afinal, é preciso que as mensagens cheguem aos destinatários. As ações de comunicação devem ser contínuas no processo de mobilização social. Ao se desejar que as pessoas e coletivos estejam sempre prontos para atuar em/com a defesa civil, nas diversas etapas (prevenção, preparação, resposta e reconstrução), é fundamental que se mantenha o planejamento de comunicação continuamente, fazendo as alterações necessárias conforme os objetivos delineados. Estas estratégias de comunicação possibilitarão a interação recíproca entre todos os envolvidos, promovendo e mantendo a articulação entre os mesmos, e a construção de redes sociais organizadas. Aos poucos, se poderá fazer a distribuição de responsabilidades quanto às ações de comunicação entre os atores sociais. Lembre‐se que o planejamento contínuo requer acompanhamento e avaliação dos resultados para verificar se as metas foram alcançadas. Para elaborar seu plano de comunicação defina: OBJETIVOS ‐ ESTRATÉGIAS ‐ PARA QUEM ‐ QUANDO 52
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Pergunte‐se quanto à: Conteúdo:
Qual é o ponto principal que você quer comunicar para o seu público? Que idéia você espera que o público vá tirar da sua mensagem? Língua (refere‐se às palavras que você escolhe para comunicar a mensagem):
A escolha de palavras é clara ou os diversos públicos poderiam interpretar de forma diferente? A linguagem é apropriada para o seu público‐alvo? Por exemplo, você usaria esta linguagem para se comunicar com um público jovem? Messenger ou fonte (refere‐se à pessoa que vai entregar a mensagem): Formato ou meio (refere‐se canal de comunicação utilizado para entrega da mensagem): Tempo e lugar: O mensageiro tem a confiança de seu público‐alvo? Quantas pessoas ele pode comunicar? Qual é o formato mais atraente para chegar ao seu público? Quando e onde vai entregar a sua mensagem? Existe alguma ocasião que possa tornar mais receptiva a sua mensagem? Existem outros acontecimentos que você pode utilizar para chamar mais atenção à sua mensagem? Adaptado de “Guidelines and tools for developing communication strategies for joint UN teams on AIDS” (WHO/UNAIDS, 2008. Comunicar bem é sempre um desafio, mesmo com os inúmeros dispositivos que temos hoje em dia para compor as estratégias de comunicação. Ainda mais quando não se quer apenas transmitir informações, mas construir espaços propícios e canais adequados para estimular a participação de atores sociais, promovendo as interconexões e interações institucionais e informais em rede. Como uma das principais mecanismos para a manutenção de vínculos entre os diversos atores e para estabelecer contato com a população sobre os riscos de desastres, as ações comunicação não podem ser displicentemente desenvolvidas. É preciso pensar continuamente estratégias de comunicação que levem à mobilização. IMPORTANTE: ENVIE CONVITE OFICIAL AOS ATORES OU SUPLENTES CUJA PRESENÇA É IMPRESCINDÍVEL, DEIXANDO CLAROS OS OBJETIVOS, PAUTA, DATA, HORÁRIO E LOCAL DA REUNIÃO. SOLICITE, QUANDO NECESSÁRIO, A CONFIRMAÇÃO DE PRESENÇA POR OFÍCIO, E‐MAIL, FAX, TELEFONE, ETC. POR ISSO, NÃO SE ESQUEÇA DE INFORMÁ‐LOS QUANTO AOS SEUS CONTATOS. 4. SENSIBILIZAÇÃO A Sensibilização é o passo para que todas as ações propostas sejam bem‐sucedidas. Esta etapa está estreitamente relacionada com as ações de comunicação, pois é por meio da comunicação que será possível sensibilizar o público‐alvo, mobilizando‐o para ação concreta. Além disso, a comunicação é essencial para desenvolver relações de ensino‐aprendizagem e produzir conhecimento. 53
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Nesta etapa espera‐se sensibilizar os atores sociais identificados sobre a redução de riscos de desastres e importância de integrarem‐se nas ações de defesa civil. Para tanto, é necessário criar espaço de encontro nos quais se possa abordar temas relevantes, promovendo uma cultura de redução de riscos e ampliando a percepção de riscos das comunidades. A etapa da sensibilização caracteriza‐se, portanto, pela produção coletiva de conhecimento sobre redução de riscos de desastres e sobre as vulnerabilidades frente aos mesmos. Por quê? Porque é neste momento que informações serão passadas e construídas com a finalidade de promover o engajamento social e a construção de parcerias. É freqüente que estes atores não saberem ao certo o que é a defesa civil e como eles podem contribuir com a redução de riscos. Então, você precisará reunir os atores anteriormente identificados, por meio de estratégias de comunicação adequadas, considerando as características contextuais do local de intervenção, para falar de percepção e redução de riscos. Pergunte‐se: Se elas não perceberem os riscos aos quais estão expostas por que irão agir para enfrentá‐los? Mas o que é percepção de riscos? Breves considerações sobre Percepção de Riscos de Desastre A percepção é o processo de interpretar, organizar e selecionar os estímulos e informações que recebemos do ambiente em que estamos inseridos. Todo ser humano tem a capacidade de percepção, a qual está relacionada aos seus processos cognitivos, e afetivos, constituindo os seus comportamentos. Como processo, a percepção se transforma, se desenvolve, se amplia, a depender da qualidade das relações dos seres humanos uns com os outros e deles com o meio ambiente. Então, não está pronta e nem acabada, a percepção muda! Se ela depende das relações que estabelecemos, de nossa história individual, do nosso desenvolvimento cognitivo e emocional, dos conhecimentos disponíveis e das características culturais do contexto em que vive, não há também uma percepção única, mas PERCEPÇÕES. Lembre‐se das lentes culturais que falamos no capítulo anterior, pois as diferentes lentes referem‐se às diferentes percepções da realidade. É provável que o modo como os bombeiros percebem o fogo, e significam a palavra e o fenômeno fogo, seja bastante diferente do modo como uma pessoa comum o percebe. Isto porque as experiências anteriores dos bombeiros com o fogo e os seus conhecimentos adquiridos sobre este fenômeno costumam ser diferentes dos nossos. Estas diferenças podem se apresentar em uma pessoa que teve sua casa queimada ou alguém da família, fazendo com que entre em pânico e adote medidas impróprias em uma situação que o fogo, mesmo existente, lhe ofereça poucos riscos. Nossas percepções sobre a realidade estão relacionadas com o modo como aprendemos a ver o mundo, a partir de nossas experiências anteriores e também do modo como fomos educados. Por isso, a percepção é efeito da cultura e determina nossos comportamentos, orientando nossa tomada de decisão referente ao que se percebe. 54
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Ao falarmos sobre percepção de riscos estamos tratando do modo como determinadas pessoas interpretam estímulos e contextos ambientais específicos, nos quais determinados riscos se apresentam. Então, não estamos falando de quaisquer pessoas, mas de pessoas situadas em tal comunidade, com essa história, que vivenciaram tais experiências, e que vivem vulneráveis a determinados riscos de desastre. O risco não é um mero estímulo físico objetivo que pode ou não ser percebido independente das pessoas que o vêem. Se a percepção é culturalmente constituída, a percepção do risco também o é. Assim, o risco e a percepção de risco são resultados de construções sociais, tendo uma dimensão física, subjetiva e multidimensional. Enquanto processo, se mantêm imbricado a ele atitudes, valores, crenças, motivações, sentimentos e normas das pessoas, influenciando na forma de entender o risco ou a fonte de risco provável, seja ela tecnológica, ambiental ou social (Kuhnen, 2009). O modo como as pessoas percebem os fatores de riscos e o quanto estão vulneráveis aos mesmos influencia os seus comportamento de autocuidado e proteção. Igualmente influencia no quanto elas se mobilizam para enfrentar os riscos de desastre, atuam para reduzir vulnerabilidades e, num horizonte mais amplo, participa do processo de constituição de uma cultura de redução de risco. Por cultura de redução de risco entende‐se um conjunto de práticas sociais acerca da proteção social com relação aos riscos de desastre. Trata‐se, portanto, de hábitos e comportamentos que promovam à redução de riscos, por meio da minimização das ameaças e vulnerabilidades, potencialização das capacidades e garantia de proteção e segurança social. Propõe‐se também uma mudança cultural no sentido de inverter a lógica centrada no desastre para uma lógica fundamentada na gestão integrada dos riscos de desastre. Infelizmente, o enfoque das ações em defesa civil, de outros setores e dos meios de comunicação de massa tem se centrado exclusivamente nas repercussões dos desastres. Privilegiar uma cultura de redução e de riscos é promover e valorizar ações que ajudem a reduzir os riscos no contexto local e global, ou seja, em um modelo de desenvolvimento econômico, social e ambientalmente sustentável, na minimização das vulnerabilidades, na igualdade de gênero, na ocupação e uso adequado do solo, enfim, na promoção de qualidade de vida. A constituição de uma cultura de redução de risco, refletida em ações permanentes nas comunidades e integradas às políticas intergovernamentais promoverá comunidades e pessoas mais resilientes aos desastres. LEMBRE‐SE: RESILIÊNCIA SE REFERE À CAPACIDADE DAS PESSOAS OU DE COMUNIDADES E COLETIVOS DE SE ADAPTAREM, DA MELHOR FORMA, ÀS SITUAÇÕES ADVERSAS, UTILIZANDO SEUS PRÓPRIOS RECURSOS PRÓPRIOS, CAPACIDADES E COMPETÊNCIAS. A construção da cultura de redução deve estar no horizonte ético da gestão pública e privada, individual e coletiva, repercutindo nas ações do dia‐a‐dia. Neste sentido, educação, comunicação, percepção e sensibilização são processos interdependentes e transversais. A mobilização social requer que refletimos como podemos integrar estas dimensões para 55
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favorecer a participação social nas ações de Defesa Civil, com foco na redução de riscos e na prevenção de desastres. Importante Considerar É preciso considerar os diversos modos como as pessoas se relacionam com os espaços que habitam. Estas relações não se estabelecem apenas pela dimensão prática e utilitária do dia‐a‐
dia: “ter um teto para morar” ‐, mas também pelas dimensões afetivas e imaginárias ‐ a casa pode representar também o universo da intimidade, da proteção. Por isso, muitas vezes, algumas pessoas se instalam ou reinstalam em áreas de risco mesmo sabendo que se trata em uma área de risco. Além dos benefícios percebidos se apresentarem maiores que os riscos percebidos, o local e as suas casas são espaços significativos, nos quais construíram suas histórias particulares de vida. Estratégias de sensibilização A sensibilização pode ser feita de várias maneiras, pois se refere aos métodos que o agente de defesa civil utilizará para contatar os atores sociais e mobilizá‐los. As estratégias permitirão criar condições de possibilidade para ampliar as percepções e promover o engajamento. Dependendo da caracterização do contexto e dos temas que decidirá abordar, você poderá fazer a sensibilização por meio de reuniões, eventos, entrevistas, oficinas, dinâmicas, premiação, narrativas fotográficas, cartazes ou outra ferramenta que você inventar. Para construir a melhor estratégia de sensibilização é preciso ser criativo e observar o que pode funcionar ou não em cada contexto, de acordo com as suas dinâmicas próprias. Lembre‐se que as estratégias de sensibilização e comunicação estão relacionadas, portanto, considere os elementos de uma boa comunicação para delinear sua estratégia de sensibilização. ESCLARECER AO SETOR PÚBLICO E PRIVADO, E À PRÓPRIA COMUNIDADE, ACERCA DA IMPORTÂNCIA EM ATUAR NAS AÇÕES DE DEFESA CIVIL É UM DOS OBJETIVOS DA SENSIBILIZAÇÃO. Entre outros aspectos, a escolha da estratégia deve considerar: 9 Objetivos: pense nos resultados que você deseja obter com a sensibilização. A sensibilização deve predispor os atores a ações específicas. Você pode querer, por exemplo, que eles desenvolvam um plano de redução de riscos para a comunidade. Neste caso, introduzir a questão dos mapas de risco e propor uma oficina seria uma boa estratégia de sensibilização. 9 A abordagem temática: O conteúdo da sua proposta pode sugerir uma ou outra estratégia. Se você quiser verificar qual a possibilidade de disponibilizar alguns equipamentos do município para a preparação de desastres, reuniões com os gestores públicos é uma das ferramentas. 9 Os atores sociais: Você sabe que não vai mobilizar a todos ao mesmo tempo, ainda mais utilizando a mesma estratégia. Então, para públicos diferentes, estratégias diferentes. Se você decidir envolver jovens, por exemplo, dinâmicas e oficinas possibilitarão a permanências e a participação ativa deles nas atividades. 56
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9 Disponibilidade de local, tempo de duração e o horário: Verifique se há local adequado para operacionaliza a sua estratégia e quais as suas condições gerais. Determine o tempo das atividades e adéqüe os horários à disponibilidade das pessoas. Negocie e Informe a todos. 9 Os recursos disponíveis: Dependo da estratégia você precisará de recursos específicos para gráfica, compra materiais, convite de palestrantes, etc. Pense em todas as etapas da sensibilização, faça um breve orçamento e adéqüe sua proposta aos recursos disponíveis. Muitas vezes os atores ou as instituições que representam podem oferecer contrapartidas, disponibilizando o local ou alguns materiais. Considere o número de participantes em casa atividade para providenciar que todos tenham acesso aos materiais. Com a sensibilização você conhecerá melhor o contexto de intervenção, obtendo mais informações sobre como as pessoas neste contexto percebem os riscos de desastre e como podem atuar para minimizá‐los. O processo de sensibilização resultará em demandas de ação e sugestões para construir a etapa seguinte: capacitação. Então, você partirá das necessidades indicadas pelos atores sociais, incorporando‐os na construção de um projeto coletivo e favorecendo a mobilização dos mesmos. A mobilização social é eficaz quando as ações pretendidas vão ao encontro das necessidades e demandas dos atores envolvidos. Quando ela faz sentido para cada um, tornando‐se o objetivo de todos. NOVOS OLHARES: Para fazer estimular a ampliação do olhar dobre o risco, você pode propor saídas de campo para caminhar pela comunidade. Convide a todos para exercitarem os seus olhares, buscando registrar por meio de imagens (fotografias, desenhos, imagens mentais) a realidade da comunidade. Estas imagens representarão as percepções dos atores sobre aquele contexto em que estão inseridos. Faça perguntas sobre o que observam e sentem, o que há de novo que não haviam visto antes e quais os riscos visíveis. Em uma oficina, você pode fazer esta atividade ao início e ao final dos encontros, comparando as percepções dos atores antes e depois das atividades e identificando possíveis mudanças no olhar. Você pode sensibilizar com: Contatos e conversas: A sensibilização pode ocorrer por meio de visitas e conversas informais ou contatos pessoais ‐ quando uma pessoa solicita atendimento individualizado ou quando uma situação requer esse tipo de contato. Esta estratégia favorece contatos mais próximos com os atores e a diluição de dúvidas ou esclarecimentos quanto à proposta que se quer desenvolver. Favorece a participação, pois garante uma comunicação direta e que as informações cheguem ao público‐alvo. 57
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Reuniões, eventos, oficinas Estas atividades geralmente ocorrem em grupo e, por isso, devem motivar os atores para que participem ativamente. Nestes casos, faça a comunicação e os convites adequados para a atividade. Para as reuniões produza uma pauta e ata da reunião quando necessário. Garanta a apresentação dos participantes e possibilite que destes encontros se estabeleçam metas para o grupo. AVALIAÇÃO DA AULA 02 1) Cite os aspectos que você precisa observar na etapa da contextualização da mobilização social. 2) Para desenvolver uma ação de mapeamento de áreas de risco, diga quais os atores sociais que você precisa mobilizar? 3) A comunicação é um processo fundamental para realizar a mobilização social. Para desenvolver a campanha da Semana Internacional de Redução de riscos nas comunidades, que ocorre anualmente na segunda semana de outubro, que estratégias de comunicação e informação você utilizará? 4) Elabore brevemente uma proposta de sensibilização para discutir percepções de risco junto ao poder executivo do seu município. 58
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5) O contexto de intervenção na comunidade é rico, amplo e complexo, e traz características dinâmicas. A partir dessa reflexão, construa um texto que reforce algumas das variáveis abaixo nas etapas de mobilização: Valores Diálogo Práticas sociais Diferenças culturais Laços familiares Lideranças locais Realidade local Hábitos
Sujeitos sociais Crenças
Recursos disponíveis Modos de produção Demandas da comunidade Comportamentos comuns Cultura
Percepção de riscos
Veículos de comunicação Significados
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AULA 03 ‐ CAPACITAÇÃO PARA AÇÃO EM DEFESA CIVIL OBJETIVOS Conhecer a metodologia de implantação de Núcleos Comunitários de Defesa Civil (NUDEC); Identificar os aspetos legais e os resultados dos NUDEC’S; Reconhecer o papel do NUDEC nas relações com os diversos órgãos que integram o SINDEC; Conhecer as possibilidades do envolvimento das comunidades nas ações de defesa civil por meio do voluntariado; Identificar os passos para desenvolvimento de projetos com o envolvimento da comunidade. Esta etapa visa oferecer capacitação aos atores sociais envolvidos, de modo que sejam capazes de atuar na prática, respaldados por planos e ferramentas adequadas para o efetivo enfrentamento da questão. É necessário que você conheça a estrutura e objetivos dos Núcleos Comunitários de Defesa Civil e informações sobre o voluntariado no Brasil. 1. NÚCLEOS COMUNITÁRIOS DE DEFESA CIVIL A finalidade dos Núcleos Comunitários de Defesa Civil (NUDEC) é desenvolver um processo de orientação permanente junto à população, tendo como principal objetivo a prevenção e minimização dos riscos e desastres nas áreas de maior vulnerabilidade dos municípios. É UMA ENTIDADE INTEGRANTE DO SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL (SINDEC) EM NÍVEL MUNICIPAL. Os NUDEC’S, ou entidades correspondentes, funcionam com centros de reuniões e debates entre a COMDEC e as comunidades locais e planejam, promovem e coordenam atividades de defesa civil, com destaque para: I. A avaliação de riscos de desastres e a preparação de mapas temáticos relacionados com as ameaças, as vulnerabilidades dos cenários e com as áreas de risco intensificados; II. A promoção de medidas preventivas estruturais e não estruturais, com o objetivo de reduzir os riscos de desastres; III. A elaboração de planos de contingência e de operações, objetivando a resposta aos desastres e de exercícios simulados, para aperfeiçoá‐los; IV. O treinamento de voluntários e de equipes técnicas para atuarem em circunstâncias de desastres; 60
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V.
VI.
A articulação com órgãos de monitorização, alerta e alarme, com objetivo de otimizar a previsão de desastres; e A organização de planos de chamadas, com o objetivo de otimizar o estado de alerta na iminência de desastres. Os NUDEC’S possibilitam: 9 estabelecer um elo formal entre as COMDECs e a população; 9 favorecer a co‐gestão no planejamento e execução das ações; 9 disseminar o princípio da prevenção no tocante às áreas de risco; AOS ÓRGÃOS ESTADUAIS E DO DISTRITO FEDERAL COMPETE: PROMOVER E APOIAR A IMPLEMENTAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DAS COMDECS, OU ÓRGÃOS CORRESPONDENTES, E DOS NUDEC’S OU ENTIDADES CORRESPONDENTES. Objetivo Geral do Nudec Envolver as comunidades no processo de reflexão sobre a realidade dos riscos, incentivando a construção de uma consciência coletiva acerca da preservação do meio ambiente local, sobre a ótica da minimização dos desastres. Os Objetivos Específicos do Nudec 9 Promover uma conscientização e conseqüente mudança cultural, no que diz respeito à relação governo/comunidade, mediante reflexões e ações efetivas de parceria no tocante ao aspecto da segurança e qualidade de vida; 9 Estimular a participação dos indivíduos nas ações de segurança social e preservação ambiental; 9 Buscar junto à comunidade, soluções dentro do próprio bairro, por entender que a participação do próprio grupo de convivência diminui a comoção em situações de emergência; 9 Priorizar a prevenção, por ser o meio mais eficaz para se evitar os desastres; 9 Preparar as comunidades locais para colaborar nos momentos de acidentes e desastre. 9 Desenvolver um canal de comunicação permanente entre a COMDEC e a comunidade; 9 Promover campanhas educativas; 9 Buscar o envolvimento de parceiros governamentais e não governamentais; 9 Participar na construção do diagnóstico de risco da comunidade, do planejamento e da execução das atividades. Quem Pode Participar do Nudec Todos os membros que formam a comunidade podem envolver‐se na construção do Núcleo Comunitário de Defesa Civil. 61
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Onde Realizar a Formação de NUDEC’S Mobilização do NUDEC 62
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Atividades do NUDEC 9 Mapeamento de áreas de risco; 9 Oficinas de Percepção de risco; 9 Planejamento comunitário para gestão local do risco; 9 Ações de promoção de qualidade de vida (enfrentamento das condições de vulnerabilidade social) 9 Desenvolvimento de campanhas; 9 Mobilização e articulação local e institucional, entre os diversos setores da instância pública e privada; 9 Vigilância sanitária, ecológica, epidemiológica, atmosférica, hidrológica; 9 Alerta em casos de incêndio, acidentes, poluição, contaminação, ameaças e riscos conhecidos ou previstos; 9 Fiscalização da execução de posturas e normas defensivas estabelecidas; 9 Primeiros socorros e apoio nas operações de salvamento; 9 Auxílio na administração de abrigos temporários; 9 Guarda e distribuição de alimentos. 2. VOLUNTARIADO: POSSIBILIDADES DE AÇÃO DAS COMUNIDADES O trabalho voluntário preconiza a responsabilidade e a mobilização de tempo e de conhecimentos pessoais para benefício de outros, atuando na mudança de qualidade de vida da população. Somente nos últimos anos no Brasil é que esse perfil de voluntariado vem se sedimentando, através da chamada sociedade civil organizada. É o chamado voluntariado profissional. Neste sentido, qualquer pessoa pode ser voluntário, basta que queira participar. Como Elaborar Roteiros para Ações de Voluntariado em Defesa Civil Existem muitas ações que podem ser desenvolvidas por projetos de voluntariado. O trabalho com projetos, além dos benefícios que traz a comunidade, promove a cultura do voluntariado, envolvendo diversos atores em discussões político‐sociais e, especialmente, em Defesa Civil. O que é um projeto? Para desenvolver um projeto, seja ele qual for, é importante que as pessoas queiram participar. Para tanto, você precisa partir de algumas questões norteadoras: 63
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• Justificativa: por que fazer? O que move o grupo a tomar esta iniciativa? • Objetivo: O que fazer? Quais são os objetivos e metas a serem alcançados? • Grupo de trabalho: quem está disposto a fazer parte? • Público alvo: a quem se destina este projeto de voluntariado? • Plano de ação: como fazer? Quais são as ações e fases necessárias? • Cronograma: quando? Qual o tempo necessário e que será previamente reservado para cada fase? • Recursos: Quanto é necessário para a realização do projeto ‐ em recursos materiais, humanos e financeiros? Quais serão os parceiros envolvidos? Perfil do Voluntario A pesquisa realizada pelo Data Folha em 2001* revelou que 41% dos brasileiros se dizem muito dispostos a trabalhar como voluntário. No entanto, essa vontade ainda não se reflete em ação efetiva, pois apenas 10% da população brasileira está, atualmente, envolvida com alguma instituição ou trabalho voluntário. Por meio da pesquisa, observou‐se que 44% dos voluntários tem entre 40 anos ou mais e 36% pertencem classe média. O fundamental, contudo, é integrar as pessoas que tem vontade de participar de acordo com suas características pessoais, vivências, aptidões, objetivos de ação no coletivo. Para tanto, é preciso construir diálogos e se disponibilizar a construir os projetos coletivamente, considerando a participação ativa de todos os envolvidos. *Pesquisa Data Folha: Levantamento por amostragem estratificada por sexo e idade com sorteio aleatório dos entrevistados. Foram entrevistadas 2830 pessoas em 127 municípios de todas as unidades da Federação. A pesquisa foi realizada no dia 18 de setembro de 2001 e apresenta margem de erro de 2 pontos percentuais para mais ou para menos dentro de um intervalo de confiança de 95%. 64
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AVALIAÇÃO DA AULA 03 1) Quais são os principais objetivos dos Núcleos Comunitários de Defesa Civil? 2) Descreva ações que os NUDEC’S podem desenvolver nas quatro fases de gestão de riscos e de desastre (prevenção, preparação, resposta e reconstrução). 3) Elabore um desenho de projeto de voluntariado que aborde um tema necessário no seu município, descrevendo brevemente justificativa, objetivos, público‐alvo, metodologia e recursos necessários. 4) NUDECS e voluntariado são apenas algumas opções de organização de atores em defesa civil. Quais outras opções você acredita serem possíveis? 65
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AULA 04 ‐ CONSTRUÇÃO DE REDES SOCIAIS ORGANIZADAS OBJETIVOS Conhecer os critérios para construção de redes em defesa civil; Compreender a organização de redes por meio de distribuição de poder; Identificar os principais atores na formação de redes de defesa civil; Identificar as estratégias de manutenção das redes; Compreender a importância das redes para a construção de cidades seguras e sustentáveis 1 ‐ CONSTRUÇÃO DE REDES PARA AÇÃO CONJUNTA EM DEFESA CIVIL O que são redes sociais organizadas? As redes sociais organizadas são modelos de organização cooperativa que podem resultar do processo de mobilização social dos diferentes atores. São sistemas organizacionais abertos e dinâmicos onde as pessoas e instituições atuam em prol de objetivos comuns, em diferentes áreas temáticas, por meio de mecanismos de comunicação. Suas relações podem ser formais e informais, e, geralmente tem uma estrutura horizontal que atua de forma coordenada, a partir da distribuição do poder e das funções. Então, os atores diversificados podem desenvolver ações em nível locais e globais, dialogando e compartilhando informações e conhecimentos. Isso não quer dizer que não existam conflitos e negociações freqüentes nas redes. Contudo, o propósito comum torna‐se o caminho para a organização das ações entre os diferentes atores e objetivos particulares. Por isso, redes são processos em movimento, nos quais as pessoas se articulam e desarticulam conforme as necessidades e prioridades. Nos vários nós da rede há os elos mais fortes que outros, tornando‐se fundamental o contínuo exercício do empoderamento, especialmente, dos atores que representam a parte excluída da sociedade. Redes sociais com a Defesa Civil O objetivo aqui proposto é que a mobilização social seja potencialmente capaz de favorecer a criação de redes sociais para atuação conjunta com a Defesa Civil, com a finalidade de reduzir os riscos de desastre e atuar no enfrentamento dos desastres. Assim, as redes possibilitariam o estabelecimento de uma cultura de redução de risco e processos de resiliência. 66
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As redes sociais possibilitam unir os diferentes setores, promovendo alianças que repercutem em ações contínuas em defesa civil e proteção social, fomentadas pelos processos de mobilização da sociedade. Promovem ações permanentes com a mobilização de recursos, desenvolvendo soluções inovadoras diante da complexidade da gestão de riscos e de desastre. Além disso, as redes possibilitam dividir tarefas entre os atores, compartilhando as responsabilidades com a defesa civil. Afinal, a defesa civil sozinha não conseguiria atuar e resolver todas as dimensões implicadas na gestão de riscos. É preciso que os demais setores sociais atuem na consolidação de uma sociedade e de práticas sociais de proteção e segurança de forma articulada. Por exemplo, imagine o cenário de um desastre onde aparecem bombeiros, agentes de saúde, enfermeiras, assistentes sociais, agências internacionais de Ajuda Humanitária, engenheiros, ONGs, policiais. Depois os conselhos profissionais querendo mobilizar as suas classes profissionais, a associação comunitária fazendo reivindicações para habitações e retirada de pessoas em áreas de risco, entre outros. Se estas pessoas e instituições tivessem formado redes e definido previamente tarefas para o enfrentamento da situação de desastre, a resposta seria muito mais eficaz e integrada não é? Agora imagine que elas já estivessem desenvolvendo ações de prevenção e monitoramento, e preparado juntos o mapeamento de riscos, percepção de riscos, planos de contingências, o impacto do fenômeno seria bem menor não seria? Por isso a importância das redes porque favorecem a atuação articulada, ao invés de ações isoladas. Para isso a comunicação é essencial, pois a comunicação e troca de informações possibilitará a construção e estruturação das redes. As redes serão fundamentais para garantir a efetividade das ações de defesa civil em todos os seus aspectos. As redes podem estar disponíveis para as ações de prevenção, preparação, resposta, reconstrução, tais como: na integração dos diferentes setores para discussão do planejamento urbano; saúde coletiva; educação; meio ambiente; trânsito; entre outros. 2 ‐ COMO CONSTRUIR REDES PARA ATUAR EM DEFESA CIVIL O processo de construção das redes ocorrerá nos moldes e etapas da mobilização social. Na realidade, espera‐se que a mobilização, com a identificação de atores, sensibilização e capacitação, promova a configuração de redes sociais com estes integrantes. Por isso, neste momento vamos nos centrar nos processos de gestão das redes, com a organização dos atores visando à construção de um projeto conjunto com a defesa civil. A gestão compreende as seguintes etapas, que devem ocorrer de forma cíclica: 9 CONCEPÇÃO: documento que explicita a finalidade da rede e os atores envolvidos. É um primeiro passo de organização das idéias e interesses das pessoas e entidades que representam. Ações: formar as equipes iniciais; identificar interesses; identificar fontes e distribuição de recursos; elaborar documento. 67
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9 PROPOSTA: qualifica‐se pelo amadurecimento das idéias colocadas na etapa da concepção, na qual se identifica claramente quais os propósitos da rede e resultados que deseja produzir. A proposta deve demonstrar o que a rede pretende fazer, como, com quem e para quem. Nesta etapa devem‐se descrever os elementos estratégicos e operacionais, por exemplo, organização de recursos, comunicação externa e interna. Ações: formular missão e objetivos; elaborar esboço do modelo de organização da rede; elaborar modelo de comunicação; elaborar plano de ações. 9 ESTABELECIMENTO: nesta etapa acordam‐se sobre os regulamentos, prazos, viabilidades da rede. Lembre‐se que a comunicação entre os geralmente é virtual, então é preciso definir estes meios e implementá‐los. É importante que nesta etapa os compromissos e contribuições já estejam definidos e que algumas ações iniciais possam começar. Ações: promover encontro da rede se necessário para acordar a estrutura organizacional; acordar regras e regulamentos; verificar possibilidades de tarefas e contribuições dos atores; elaborar o plano de estrutura organizacional acordado. 9 PLANEJAMENTO: caracteriza‐se pelo desenvolvimento de planos de ação e projetos, com a proposta de distribuição ampla de tarefas e funções. É importante considerar, inicialmente, planos em curto prazo com resultados específicos. Lembre‐se de respeitar as diferenças, dinâmicas e perfis de cada um. Existem várias formas de participar da rede, de modo mais presente ou eventual. Também é provável que nem todos possam participar desta etapa, então, você como facilitador da rede pode elaborar o plano e solicitar a participação dos atores. Ações: definir instrumentos e processos; planejar rotinas; planejar projetos de ação; planejar a comunicação. 9 IMPLEMENTAÇÃO: trata‐se da concentração dos esforços para executar as tarefas do plano de operações. Aqui você tem que atentar para a condução do processo, observando possíveis conflitos ou desinteresses que possam surgir. Lembre‐se que as redes funcionam de forma descentralizada e que você pode atuar como facilitador, sem controlar os processos e pessoas. Ações: implementar as ferramentas de comunicação entre os atores; desenvolver o plano operacional; promover a expansão da rede. 9 AVALIAÇÃO: a avaliação pode ser interna ou externa. De tempos em tempos é necessário saber como os atores estão percebendo a atuação da rede e seus resultados, assim como avaliar de que maneira as ações da rede está produzindo efeitos no contexto de atuação. Este momento é primordial para avaliar o passado, re‐inventar processos e construir cenários futuros. Ações: realizar avaliação interna e externa; revisitar os planos, objetivos e concepções da rede se necessário. 68
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COMUNICAÇÃO DAS/NAS REDES A comunicação é o fundamento das redes, podendo ser presencial ou virtual. A estratégia de comunicação da rede vai depender de seus integrantes, pois nem todos tem acesso aos diversos meios de comunicação existentes. Por isso, procure utilizar diferentes ferramentas, adequando‐se a realidade de cada um. De qualquer maneira, os “blogs”, fóruns de discussão virtuais, teleconferências podem ser importantes instrumentos de comunicação e formação de grupos de trabalho. Desafios e possibilidades Para o gerenciamento dessas redes é necessário que seus integrantes tenham definidos seus papéis, objetivos, metas e ações que precisam desenvolver dentro das suas habilidades e recursos. Se estas questões não estiverem claras cria‐se o desinteresse e o desestimula‐se os atores. Ao agente de defesa civil cabe a responsabilidade de participar ativamente e fomentar a manutenção destas redes de forma contínua. Certamente as relações na rede e entre as redes se modificarão nas diversas circunstâncias ou objetivos de trabalho da defesa civil no município, sendo importante garantir a flexibilidade das mesmas e a sua flexibilidade durante os processos. Da mesma forma, a demanda de recursos ou ações que serão solicitadas pelo agente de defesa civil dentro da rede também se modificará de acordo com as circunstâncias. Procure estabelecer uma relação de confiança entre os atores e faça planos operacionais prevendo os diferentes cenários de atuação e mobilização da rede, incluindo ações de prevenção, preparação, reposta e reconstrução. Procure estar atento à condução dos processos, comunicação entre os atores e resultados pretendidos. Se as metas não forem alcançadas a rede pode se dissolver rapidamente. Não se esqueça que as redes podem ser formais e informais. Isto quer dizer que nem sempre o processo de gestão aqui sugerido integrará as diferentes possibilidades de participação na rede. Há pessoas e organizações que irão participar eventualmente de ações planejadas pela rede. 3 ‐ CONSTRUÇÃO DE CIDADES SEGURAS E SUSTENTÁVEIS Até aqui aprendemos que é a partir da ação local que podemos enfrentar os desastre e, principalmente, reduzir os riscos, aumentar as capacidades e os processos de resiliência das comunidades. O protagonismo social, por meio da mobilização e formação de redes sociais organizadas, manifesta‐se como um importante mecanismo de controle social da gestão da política pública de defesa civil e dos direitos de segurança e proteção já previstos na Constituição Brasileira. Criam‐se co‐responsabilidades com relação à proteção social e qualidade de vida. O resultado destes processos são cidades mais seguras, pois segundo a OPAS um município saudável é aquele em que as autoridades políticas e civis, as organizações públicas e privadas, 69
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os empresários, trabalhadores, classes profissionais e a sociedade dedicam constantes esforços para melhorar as condições de vida, trabalho e cultura da população; estabelecem uma relação harmoniosa com o meio ambiente físico e natural e expandem os recursos comunitários para melhorar a convivência, desenvolver a solidariedade, a co‐gestão e a democracia (OPAS,1996). Para construirmos cidades mais seguras precisamos estabelecer compromissos e atuar coletivamente. Os trabalhos integrados e em rede são a melhor estratégia para avançarmos na proteção civil, exercermos o controle social e consolidarmos uma política pública de defesa civil. AVALIAÇÃO DA AULA 04 1) Na constituição das redes, podemos compreendê‐las a partir das redes de formação de parcerias, sendo estas, espaços de articulação de ações para o aprofundamento da autonomia tão necessária à vida na coletividade. Refletindo as práticas em Defesa Civil os Conselhos e Conferências têm lugar de destaque, a exemplo, a realização da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil, realizada em Brasília‐DF, em março de 2010, com grande participação das comunidades, tanto na construção de propostas quanto na votação das diretrizes a serem construídas para o fortalecimento do Sistema Nacional de Defesa Civil. Em grupo, discuta a importância da construção de redes, e construa uma matriz com as seguintes orientações: a) Cite alguns parceiros institucionais para a construção de redes _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ b) Cite alguns parceiros da sociedade civil para a construção de redes _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ c) Cite ações de fortalecimento da autonomia da comunidade possíveis de serem construídas a partir das redes sociais _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ 70
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d) Aponte ferramentas de divulgação das redes na comunidade local _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ 71
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ANEXO 1‐ UNIDADE DIDÁTICA II Lei do Voluntariado, nº 9.608, de 18/02/98 Dispõe sobre o serviço voluntário e dá outras providências. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faça saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art.1. Considera‐se serviço voluntário, para fins desta lei, a atividade não remunerada, prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza ou instituição privada de fins não lucrativos, que tenha objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social, inclusive, mutualidade.
Parágrafo único. O serviço voluntário não gera vínculo empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista previdenciária ou afim. Art.2. O serviço voluntário será exercido mediante a celebração de termo de adesão entre a entidade, pública ou privada, e o prestador de serviço voluntário, dele devendo constar o objeto e as condições de seu exercício. Art.3. O prestador do serviço voluntário poderá ser ressarcido pelas despesas que comprovadamente realizar no desempenho das atividades voluntárias. Parágrafo único. As despesas a serem ressarcidas deverão estar expressamente autorizadas pela entidade a que for prestado o serviço voluntário. Art. 4. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 5. Revogam‐se as disposições em contrário. Brasília,18 de fevereiro de 1998; 177º da Independência e 110º da República. Fernando Henrique Cardoso Paulo Paiva 72
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ANEXO 2 ‐ UNIDADE DIDÁTICA II TERMO DE ADESÃO AO SERVIÇO VOLUNTÁRIO Nome:___________________________________________________________ Identidade: _______________________________ CPF: _________________________ Endereço:________________________________________________________ Bairro: __________________________CEP: __________________ Telefone: _________________________ Tipo de serviço que o voluntário vai prestar: ___________________________________________________________ Instituição onde o voluntário vai prestar o serviço: Nome: ______________________________________________________ End.: _______________________________________________________ CGC: ______________________________________________________ Declaro que estou ciente e aceito os termos da Lei do Serviço Voluntário, n° 9.608, de 18 de fevereiro de 1998. Cidade/UF, _________ de ________________________ de ______ ____________________________________________________________ Assinatura do voluntário ____________________________________________________________ Nome do responsável Assinatura do responsável ____________________________________________________________ Responsável pela instituição Cargo Testemunhas: _______________________________________________________ (fonte ‐ www.iyv.org/infobase/legal/BRA_law.htm) 73
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REFERÊNCIAS EIRD/ONU (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, Naciones Unidas). VIVIR CON EL RIESGO ‐ INFORME MUNDIAL SOBRE INICIATIVAS PARA LA REDUCCIÓN DE DESASTRES. Secretaría Interinstitucional de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, Naciones Unidas (EIRD/ONU). 2004. DYNES, Russell R. Disaster Reduction: The Importance of Adequate Assumption About Social Organization. University of Delaware Disaster Research Center, 1991. TORO A., José Bernardo e WERNECK, Nísia Maria Duarte. Mobilização Social, um Modo de Construir a Democracia e a Participação. Brasília. ABEAS/UNICE, 1997. SÁIZ, Juan Manuel Ramírez. Dimensión Social y Política de la Prevención y la Atención a Desastres. Variaciones sobre el caso mexicano. Átopos, 39‐52, 1998. ACSELRAD, Henri. Vulnerabilidade Ambiental, Processos e Relações. Comunicação ao II Encontro Nacional de Produtores e Usuários de Informações Sociais, Econômicas e Territoriais, FIBGE, Rio de Janeiro, 24/8/2006. Disponível em: http://www.fase.org.br/projetos/ clientes/noar/noar/UserFiles/17/File/VulnerabilidadeAmbProcRelAcselrad.pdf LAVELL, Allan (ed.) (1994ª). Viviendo en Riesgo: Comunidades Vulnerables y Prevención de Desastres en América Latina. La Red, Tercer Mundo Editores. Bogotá. CARTA DE OTTAWA (1986). Promoção da Saúde nos Países Industrializados. 1ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde. Canadá, 1986. KUHNEN, A. Meio Ambiente e Vulnerabilidade. A Percepção Ambiental de Risco e o Comportamento Humano. Geografia (Londrina) v. 18, n. 2, p‐37‐51, 2009. Disponível em: http://www.uel.br/revistas/uel/index.php/geografia/ INSTITUTO FAÇA PARTE ‐ Brasil Voluntário: Editora Fundação Educar Dpaschoal. Construindo um Projeto de Voluntariado. Gráfica Editora Modelo Ltda. 2003 ILSE Scherer‐Warren, Sociedade e Estado, Brasília, V. 21, N. 1, P. 109‐130, Jan/Abr. 2006. GESTÃO DE REDE NA OPAS/OMS BRASIL: Conceitos, Práticas e Lições Aprendidas. Organização Pan‐Americana de Saúde, Brasília, 2008. 74
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UNIDADE III ‐ GESTÃO INTEGRADA DE RISCOS AULA 01 ‐ COMUNICAÇÃO DE RISCOS OBJETIVOS Diferenciar comunicação de disseminação de informação; Explorar as potencialidades e respeitar os limites dos meios de comunicação no cenário do gerenciamento de riscos; Identificar, escolher e utilizar o modelo de comunicação de riscos de acordo com o contexto e a necessidade; Coordenar o fluxo de informação a fim de reduzir a propagação de rumores e a insegurança das comunidades. 1. CONTEXTUALIZAÇÃO Desde que foi cunhado pela primeira vez, na década de 1980, o conceito de sociedade de riscos nunca havia ocupado tanto espaço na agenda dos meios de comunicação, dos governantes e da sociedade como todo. Quando Ulrich Beck, filósofo e sociólogo alemão, sugeriu a divisão dos tempos em duas modernidades, a primeira, a da revolução industrial, e a segunda, resultado dos avanços científicos e tecnológicos, rapidamente os impactos da segunda, decorrentes do conforto que a ciência e a tecnologia proporcionam, ocuparam espaço em sua obra clássica Sociedade de Riscos. Durante muito tempo, porém, o debate acerca do conceito restringiu‐se ao ambiente acadêmico, sobretudo na Europa e nos Estados Unidos. Pode‐se afirmar que em países como o Brasil a idéia de Beck só ganhou visibilidade após a divulgação do quarto relatório do IPCC (Painel Intergovernamental de Mudança do Clima, na sigla em inglês). São mais de duas décadas separando o lançamento, na Alemanha, da obra de Beck, em 1986, e o fatídico fevereiro de 2007, quando o IPCC divulgou o estado da arte das mudanças climáticas e a estreita relação entre a ação do homem e as mudanças do clima, sobretudo, resultado do processo de industrialização e de um modelo de cultura sustentado no conforto da ciência e da tecnologia. 75
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Conhecer e entender o conceito de sociedade de riscos e o seu real significado, os últimos desastres naturais ou ambientais5 forçaram todos os países, dos mais ricos aos mais pobres, a compreender que nesta sociedade as comunidades estão expostas aos mais variados tipos de riscos, com as suas probabilidades de ocorrência e suas respectivas magnitudes. Dos riscos de um furacão, de um terremoto ou de um acidente industrial, todas as sociedades estão expostas em maior ou menor grau. No Brasil, por exemplo, por muito tempo vingou o pensamento de que o país não corria o risco de desastres naturais. Esse pensamento, porém, sustentava‐se na percepção equivocada de considerar somente alguns fenômenos como furacões, terremotos, tsunamis e erupções vulcânicas como exemplos de desastres naturais, dificultando com isso a percepção de outros fenômenos, inclusive aqueles freqüentes no Brasil. Não há dúvidas de que o desastre que acometeu a população de Santa Catarina, em outubro de 2008, marcou a percepção de riscos de desastres de muitos brasileiros, ainda que instantânea e superficialmente. Meses após a tragédia que vitimou milhares de catarinenses, entre março e maio de 2009, estados do Nordeste e Norte do país, como Maranhão, Ceará, Piauí, Tocantins e Amazonas, foram atingidos pela freqüência e intensidade pouco comuns a uma população que sempre pareceu estar mais exposta aos riscos dos longos períodos de estiagem. A freqüência e a intensidade dos desastres no Brasil, como o do Morro do Bumba, no município carioca de Niterói, despertaram a atenção de todos os setores, fazendo o tema ganhar espaço na agenda da imprensa, dos governos, do empresariado, da comunidade científica e dos políticos. A visibilidade da temática está diretamente relacionada ao espaço que as tragédias ocuparam no noticiário brasileiro, reforçando a antiga tese de que os meios de comunicação pautam as conversas cotidianas (teoria do agenda‐setting). À medida que o tema ganhava espaço, minutos nos telejornais, páginas e mais páginas de revistas e jornais, e lotavam os diálogos nas redes sociais (blogs, Twitter, Facebook, Orkut etc, a população parecia entender a sua vulnerabilidade frente aos desastres. O impacto provocado pelo fluxo das informações transmitidas pela mídia foi intenso, porém efêmero, fazendo valer a máxima de que basta um escândalo no meio político, esportivo ou artístico para os meios de comunicação mudarem a sua pauta e, assim, indicarem outro assunto para a agenda do brasileiro. A intensidade e a fugacidade do impacto provocado pelas mensagens são inerentes a toda e qualquer cobertura sobre desastres, principalmente aqueles que acometem um grande número de pessoas e revelam a iniqüidade social no país, onde os pobres são os mais vulneráveis. Os efeitos imediatos desse tipo de cobertura jornalística não podem ser desprezados, mas sabe‐se de seus limites e fragilidades para contribuir com a construção de uma sociedade capaz 5
O Sistema Nacional de Defesa Civil adota a divisão dos desastres em três tipos, conforme a origem: desastres naturais, desastres mistos e desastres antropogênicos. Empregamos aqui a nomenclatura ‘desastres ambientais’ para melhor compreensão do conceito de Sociedade de Riscos, concebido por Ulrich Beck no ápice do movimento ambientalista alemão. 76
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de perceber, conhecer, entender e enfrentar os riscos aos quais está exposta, sem esperar, portanto, pelo desastre. Muito empregada por jornalistas e populares, especialmente após os últimos acontecimentos, a expressão ‘tragédia anunciada’ é um forte indício de que as pessoas sabem, ou deduzem, o que vai ou pode acontecer, mas não sabem exatamente quando e como será. Isso significa dizer que os riscos são percebidos, mas não sabemos o que fazer com eles. 2. RISCOS E OS SEUS SIGNIFICADOS Antes de abordarmos as questões pontuais desta lição torna‐se necessário retomar o conceito de riscos visto na Unidade Didática I. Para alguns lingüistas, a palavra riscos sofreu uma evolução semântica, ou seja, ao longo da história ganhou mais significados. Para Bernstein (1997), risco seria uma opção e não um destino, algo que faz parte da história antiga. O ser humano, portanto, sempre correu riscos, inclusive por opção. Temos aqui uma explicação do porquê as pessoas praticam esportes radicais e outras investem no mercado financeiro, mesmo sabendo dos riscos aos quais estão expostas. E pode‐se afirmar que é exatamente no mercado financeiro que a palavra risco tem mais referências. No Sistema Nacional de Defesa Civil, riscos são definidos como a “probabilidade de ocorrência de um acidente ou evento adverso, relacionado com a intensidade dos danos ou perdas, resultantes dos mesmos” (CASTRO, 2000). Riscos, portanto, nesse contexto, estão relacionados a um cenário de incertezas, tanto no que diz respeito à magnitude do evento quanto à intensidade do seus impactos. As questões relacionadas a riscos chamaram a atenção de especialistas de diversas áreas, o que fez crescer o interesse da comunidade científica pela temática. Em alguns países, como Estados Unidos, Alemanha e Suécia, há centros de estudos e pesquisas dentro de grandes universidades voltados à chamada ciência do risco. A ciência do risco é interdisciplinar, uma vez tratar‐se de uma questão multifacetada, com implicações, cientificas, culturais, econômicas, sociais e políticas. A interdisciplinaridade da ciência do risco sugere uma abordagem e um gerenciamento igualmente interdisciplinar. 77
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3. COMUNICAÇÃO DE RISCOS VERSUS DISSEMINAÇÃO DE INFORMAÇÃO Na década de 1980, as autoridades norte‐americanas perceberam uma demanda do público por informações sobre riscos relacionados ao meio ambiente e à saúde pública. O surgimento dessa demanda tem estreita relação com os acontecimentos ambientais da daquela década, amplamente noticiados pela imprensa mundial. Foi em 1984 que ocorreu o acidente em Bhopal, na Índia, provocado pelo vazamento em uma fábrica de pesticida, e em 1986 o acidente na usina nuclear de Chernobyl, na então União Soviética. Além dos acidentes ambientais, na década de 1980 ficou evidente a relação entre desenvolvimento econômico, sobretudo de base industrial, e os impactos ambientais ‐ constatação já debatida em 1972 durante a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, Suécia. Paralelamente à ocorrência desses acidentes e da intensa cobertura da mídia, organismos internacionais somavam esforços para tentar estabelecer diretrizes e parâmetros mundiais capazes de permitir harmonia entre crescimento econômico e meio ambiente. Assim, em 1983 a Assembléia Geral da ONU, criou a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, cujos trabalhos culminaram com a produção do Relatório Nosso Futuro Comum, conhecido também como Relatório Brundtland, em alusão à então primeira‐ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland, presidente da Comissão. Foi no Relatório Brundtland, divulgado em 1987, que o conceito desenvolvimento sustentável apareceu pela primeira vez. Esse é o contexto que explica a demanda do público por informações relacionadas ao meio ambiente e, conseqüentemente, à saúde pública. Atentas a essa demanda e, sobretudo ciente da necessidade de ir além da disseminação de informações, papel quase que exclusivamente legado aos meios de comunicação, as autoridades norte‐americanas resolveram criar mecanismos para orientar o público diante de situações de riscos ambientais e de saúde, surgindo aí o conceito de comunicação de riscos. Há algumas divergências entre os autores acerca do significado de comunicação de riscos, para uns ela deve ser persuasiva, com apelos ao medo, como ocorre com as advertências sobre os riscos do tabagismo. Para outros, ela deve orientar as decisões do público, fomentando‐o com informações necessárias para a sua tomada de decisão. Entre várias definições, a adotada pelo Conselho Nacional de Saúde dos Estados Unidos é a mais empregada: Comunicação de risco é um processo interativo de troca de informação e de opiniões entre indivíduos, grupos e instituições. Ele envolve múltiplas mensagens sobre a natureza do risco e outras mensagens não estritamente sobre riscos que expressam preocupações, opiniões ou reações às mensagens de riscos ou a planos legais e institucionais de gerenciamento de riscos (1989) 78
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Fica evidente no conceito acima que comunicação é um processo social muito maior que a mera transmissão de informação, como veremos a seguir. Como a comunicação de riscos foi concebida para atender a demanda da população acerca de informações sobre riscos, é fundamental que ela contribua com a redução do medo, da ansiedade das comunidades atingidas pelo risco, inibindo assim a formação e a propagação de rumores que interferem e atrasam o processo de gerenciamento dos riscos. A comunicação de riscos efetiva não deve sustentar‐se na manipulação das informações, mas sim na transparência, uma vez que é ela a responsável por viabilizar o diálogo entre os diversos atores sociais envolvidos, direta ou indiretamente, com o risco. Trata‐se de um processo interativo que disponibiliza as informações sobre os riscos, considera os fatores relacionados à percepção do risco das pessoas ou comunidades, especialmente aquelas mais expostas a um determinado risco, e que, sobretudo, permite a participação de todos no processo de tomada de decisão, tornando‐o mais democrático e efetivo. Por esta razão, comunicação de riscos não pode ser reduzida à disseminação de notícias, boletins, anúncios, comunicados e declarações, isso porque ela prevê um processo de mão dupla, no qual todos devem ter uma participação efetiva. Alguns estudiosos da área, como Peter Sandman, Susan Santos, Magdalena Gadomska e Carlos Celso do Amaral e Silva, afirmam, categoricamente, que quando as autoridades competentes confundem comunicação de riscos com disseminação de informações sobre riscos é porque elas estão tentando passar a idéia de que cumpriram a sua função, o chamado dever cumprido. Comunicação de riscos sem a participação de todos é apenas uma forma de anunciar decisões que já foram tomadas, verticalmente, e o seu anúncio é, portanto, uma forma de legitimar tais decisões. Para Gadomska (1994), a comunicação de riscos excedeu à sua definição original em que era interpretada por muitos como uma transmissão de informações de especialistas para o público leigo. Atualmente é considerada em seus vários significados e amplas funções sociais. “A comunicação de riscos não é, portanto, uma informação unidirecional que resulta daqueles que sabem para aqueles que precisam aprender, mas uma troca de conhecimento, percepções, opiniões e preferências entre os numerosos atores sociais, incluindo o público exposto ao risco e aqueles que o impuseram, os reguladores, especialistas e inspetores de segurança”(Gadomska, 1994: 147) 3.1 ‐ Objetivo e ferramentas da Comunicação de Riscos Conceber e desenvolver programas de comunicação que contemplem a participação da comunidade no processo do gerenciamento dos riscos, a partir de um plano interativo de comunicação e de troca de informações, reduzindo com isso os riscos de manipulação e distorção das informações por pessoas ou instituições com interesses escusos. Esse é o objetivo central da comunicação de riscos. 79
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Para a implantação de um programa ou uma ação de comunicação voltada ao gerenciamento de riscos, faz‐se necessário contemplar, na maioria dos casos, as seguintes etapas: 9 estudo da relação entre risco real e risco percebido; 9 estudo da formação e propagação de rumor; Trata‐se de um diagnóstico que visa a identificar os principais fenômenos que tendem a interferir no processo de comunicação com a comunidade, direta ou indiretamente envolvida, com as organizações não‐governamentais de meio ambiente, com a imprensa, com as autoridades competentes entre outras partes potencialmente interessadas na matéria. Após a fase do diagnóstico, é possível conceber um programa de comunicação que contribua para a gestão dos riscos, viabilizando a construção de um processo horizontal. Algumas ferramentas da comunicação de riscos: 9 produção de material informativo: vídeo, cartilha, folder, cartazes, jornal, revista, livro, rádio digital; 9 ações de aproximação com os meios de comunicação locais, incluindo os meios comunitários (rádios comunitárias e jornais de bairro, por exemplo). 4. O PAPEL DOS MEIOS DE COMUNIÇÃO Como elemento quase que indissociável e relevante do processo de comunicação, excepcionalmente na sociedade moderna, os meios de comunicação têm sido objeto de estudo de vários teóricos, pesquisadores das mais variadas áreas do conhecimento. A preocupação desses estudiosos está fundamentada, sobretudo, nas funções e interesses sociais desempenhados pela mídia, na sua atuação no cotidiano do público e no seu poder, muitas vezes, superestimado. Os meios de comunicação de massa (TV, Rádio, jornal, revista, livro, Internet etc.) têm as suas potencialidades, mas também os seus limites. Apesar do seu poder de onipresença, ou seja, consegue estar em todos os lugares ao mesmo tempo, os meios de comunicação disseminam informações que tendem a provocar impactos significativos, porém imediatos. O impacto efêmero dos meios de comunicação é mais comum e acentuado nos meios eletrônicos, como TV e Rádio, e na Internet. Umberto Eco (1998), ao analisar as funções e a importância dos meios de comunicação na sociedade contemporânea, aponta algumas conseqüências positivas e negativas. Das idéias do autor pode‐se destacar como positivo: 1) o fato de possibilitarem acesso à informação a pessoas de variadas camadas sociais; 2) a quantidade de informação recebida é necessariamente transformada em qualidade: os indivíduos tendem a selecionar as mensagens que recebem; 3) a grande quantidade de informação sensibiliza o homem contemporâneo para o engajamento, para a participação no cotidiano. Como aspectos negativos: 1) o público da mídia recebe a informação a partir de suas experiências anteriores, com variados níveis de capacidade seletiva e crítica, reforçando a idéia de que há uma interação a notícia, o meio que 80
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a divulga e o receptor que vai decodificá‐la sempre a seu modo; 2) as emoções provocadas pela mídia são intensas e imediatas. Essas observações sobre o papel e a função dos meios de comunicação de massa conduzem a um debate sobre a necessidade de resgatar a comunicação como um processo social que exceda às atribuições feitas aos media. 5. OS MODELOS DE COMUNICAÇÃO DE RISCOS Faz‐se necessário conceber um modelo de comunicação de riscos de acordo com o contexto, a necessidade e o público receptor. Comumente adotamos quatro modelos de comunicação de riscos: 1. Direto ‐ aquela que parte da Defesa Civil para o público, sem a presença ou interferência dos meios de comunicação. Comum no cenário das comunidades, quando os agentes estão na situação; 2. Midiático ‐ aquela que parte da Defesa Civil e recorre aos meios de comunicação de massa para alcançar a sociedade como um todo; 3. Intrainstitucional ‐ comunicação de riscos que ocorre dentro da estrutura da Defesa Civil, inclusive entre os níveis nacional, estadual e municipal; 4. Interinstitucional ‐ comunicação de riscos que contempla a participação de todas as instituições ligadas direta ou indiretamente com as questões dos riscos (IBAMA, Defesa Civil, Corpo de Bombeiros, Ministérios, Secretarias etc). Vejamos abaixo os pontos que devem ser considerados em cada um desses modelos de comunicação. 5.1 Modelo de Comunicação de Riscos Midiático 1. Se você pretende recorrer aos meios de comunicação ou foi por eles procurado para esclarecer ou informar a população sobre uma determinada situação de riscos, observe atentamente as sugestões a seguir: 2. Conheça e observe criticamente o funcionamento e a dinâmica dos meios de comunicação para, assim, conseguir pautá‐los com informações pertinentes e de interesse público; 3. Identifique a diferença entre jornalismo e entretenimento para, depois, fazer uso do potencial de cada um deles. Exemplo: o programa comandado por Ana Maria Braga, o Mais Você, é majoritariamente de entretenimento, mas a apresentadora, no contexto dos últimos desastres, deu uma imensurável contribuição, especialmente ao conversar com a sua audiência sobre a necessidade de abandonar as áreas de riscos; 81
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4. Identifique o melhor veículo para transmitir as mensagens sobre riscos, considerando público, linguagem, posição político‐ideológica específicos; 5. Considere as limitações de cada profissional ou veículo. Se perceber que o jornalista não entendeu, explique novamente. Os temas relacionados à defesa civil demandam conhecimento específico que nem todo jornalista o tem. 6. Recorra aos meios de comunicação de massa sem superestimar as suas funções, por isso, observe se há meios comunitários ou especializados, destinados a públicos mais específicos. 5.2 ‐ Modelo de Comunicação de Riscos Direto 1. Se você considerou que não há necessidade de recorrer aos meios de comunicação, que no caso específico demanda uma aproximação com a comunidade, é possível desenvolver esse processo de comunicação e atentar‐se para as sugestões: 2. Conheça a realidade da comunidade, seu histórico de exposição ao risco, a sua percepção e a relação com o risco; 3. Identifique as lideranças e tenha‐as como parceiras, porque somente com elas será possível alcançar bons resultados no processo de comunicação. Lembre‐se: confiança e credibilidade são a base. Seja sempre transparente. 4. Lembre‐se que mudanças no contexto (antes/depois do desastre) provocam alterações intensas nas relações entre os atores. Logo, invista na comunicação de riscos; 5. Identifique o melhor meio de comunicação com a comunidade (comunicação direta; rádios e jornais comunitários, reuniões, encontros, cafés da manhã); 6. Considere que o sucesso da comunicação não depende apenas da disseminação de informação, por isso a importância de ações integradas com igreja, escola, associações de classe e demais instituições. 5.3 ‐ Modelo de Comunicação de Riscos Intra e Interinstitucional Mais difíceis e desafiadores que os dois modelos anteriores, os modelos intra e interinstitucional de comunicação de riscos demandam um esforço de todos os profissionais de Defesa Civil. A sua urgência pode ser observada após os últimos desastres, nos quais houve conflitos e imprecisões de informações e espaço para a propagação de rumores que ampliaram socialmente os desastres. Algumas sugestões para os dois modelos são: 1. Crie mecanismos, ferramentas e canais capazes de viabilizar a comunicação e compreensão entre todos os setores da mesma instituição, assim como com as instituições de interesse; 82
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2. Identifique quem ou qual departamento deve coordenar as campanhas de comunicação de riscos dentro da instituição. Na comunicação interinstitucional (entre as instituições), torna‐se necessária a identificação da instituição responsável pela comunicação de riscos, reduzindo assim informações desconexas, rumores, ruídos, excesso e escassez de informação; 3. Lembre‐se que a comunicação é ferramenta fundamental do processo de gerenciamento de riscos, assim, torna‐se urgente a construção de espaço à comunicação de riscos dentro das instituições. 83
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AULA 02 ‐ FERRAMENTAS DE IDENTIFICAÇÃO DE RISCO OBJETIVOS Caracterizar as ferramentas (fontes e formas) de levantamento de dados e de identificação dos riscos; Identificar as ferramentas para levantamento de dados existentes em seu nível de gestão; Identificar as fontes de levantamento de dados disponíveis em seu nível de gestão. 1. INTRODUÇÃO Em uma avaliação dos perigos e das vulnerabilidades, utilizamos procedimentos formais que incluem primeiramente a compilação de informações de fontes primárias, ou seja, o levantamento de dados. Na implementação de um sistema de gestão integrada de riscos devemos ter consciência que a identificação destes é fundamental para um funcionamento eficiente de todo o sistema de gestão. Para atingirmos essa eficiência, porém, é necessário perceber a importância de coletarmos os dados que darão subsídios para a identificação dos riscos (construção dos instrumentos para a gestão integrada), de forma correta e precisa. O levantamento dos dados pode ser feito através de ferramentas muito distintas, e por isso a importância do cuidado no seu manuseio para minimizar erros. O gestor deve buscar o conhecimento da confiabilidade das fontes, métodos padronizados e representatividade dos sistemas que consultar, bem como das ferramentas utilizadas para o levantamento de dados, pois as informações coletadas são a estrutura base na qual a gestão integrada de riscos irá fundamentar a construção dos seus principais instrumentos: mapas, planos de contingência, planos operativos, planos de mitigação, etc. 2. FERRAMENTAS DE IDENTIFICAÇÃO DE RISCO 2.1 ‐ Levantamento dos dados sobre a percepção de risco A percepção de risco pode ser entendida por impressão ou juízo intuitivo sobre a natureza e a magnitude de um determinado risco, ou como a percepção da importância ou gravidade de um determinado risco, com base no repertório acumulado durante o desenvolvimento cultural de um indivíduo ou grupo de pessoas, e sobre o juízo político e moral de sua significação. A percepção do risco pode ser um parâmetro inicial a se basear, mas deve atentar‐se ao fato de existir grande subjetividade nas avaliações baseadas nessa percepção, que podem não representar a real gravidade ou risco. E a simples utilização desses parâmetros subjetivos, sem 84
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os devidos cuidados, pode causar reflexos no sistema social, visto que normalmente pessoas tendem a assumir a amostra como um todo e julgar com pouca informação todo o sistema. Os parâmetros da percepção de risco podem ser coletados basicamente por diferentes ferramentas: a partir de entrevistas e/ou questionários com a população do local analisado e do histórico de ocorrências de eventos não registrados em órgãos oficiais. 2.1.1 ‐ Ferramentas: questionários, entrevistas e pesquisa em notícias veiculadas nos meios de comunicação disponíveis. 2.1.2 ‐ Fontes: população local, agentes de fiscalização e resposta (COMDECs, Secretarias, estabelecimentos de saúde, polícia e bombeiros) e a imprensa. 2.1.3 ‐ Dados a serem coletados: tempo de moradia, experiências locais de ocorrência de eventos adversos, demografia e indicações perceptivas de locais de perigo.
2.2 ‐ Levantamento de dados sobre a incidência de ocorrência de desastres O levantamento dos dados da incidência de ocorrência de desastres vai servir em um momento de análise posterior, para verificar tendências, identificar sazonalidades, e por conseqüência, gerar conhecimento sobre futuras ocorrências. 2.2.1 ‐ Ferramentas: levantamento direto e organização dos dados. 2.2.2 ‐ Fontes: bancos de dados dos órgãos públicos de resposta (polícia, bombeiros, secretaria da saúde, CEDECs, COMDECs), em decretos de situação de emergência, requerimento com informações dos danos, boletins de atendimento das ocorrências, relatórios de desastres e web sites de informação. 2.2.3 ‐ Dados a serem coletados: locais e magnitude dos danos, data, horário, tipos de eventos e magnitude do evento, órgãos de socorro envolvidos. 2.3 ‐ Levantamento de dados sobre o uso e ocupação de solo Os registros históricos, que revelam a evolução da ocupação do solo e uso da terra são expressões das relações socioeconômicas do território, pois revelam a apropriação da natureza pela sociedade e as alterações que isso implica, podendo indicar um retrato das condições e da qualidade ambiental. 2.3.1 ‐ Ferramentas: entrevistas (histórico de ocupação), bancos de dados, administrações municipais, inspeções in loco, consulta das obras adjacentes com sondagens realizadas. 2.3.2 ‐ Fonte: planos diretores municipais, população local, secretarias de obras dos municípios para consulta de obras adjacentes, universidades. 85
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2.3.3 ‐ Dados a serem coletados: histórico do solo, perfil atual do solo, ocupação predominante, conformidade da ocupação com o plano diretor, proximidade de populações a cursos d’água (ocupação de áreas de várzea). 2.4 ‐ Levantamento de dados sobre os aspectos socioestruturais e físicos Os aspectos físicos são as características naturais existentes na superfície terrestre, ou seja, as condições da natureza ou paisagem natural. Um dos principais a ser identificado é o relevo terrestre. Ele pode ser definido como as formas da superfície do terreno e o seu estudo é importante para prever o comportamento dos solos quando sujeito a solicitações provocadas, por exemplo, por chuvas intensas. Também de grande importância, a hidrografia envolve o conjunto de recursos hídricos do um território, tais como: bacias hidrográficas, áreas de várzea, rios, lagos, lagoas, baías, quedas d’água, entre outros. A sua identificação serve para levantarmos o comportamento dos corpos d’água e o alcance das suas dimensões em momentos de cheias ou secas. Embora os fatores de localização, distância e alterações nas formas de relevo sejam importantes para compreender os impactos ambientais, também é relevante o conhecimento da história não linear de sua produção espacial e os padrões internos de diferenciação social da população. Dessa forma, outros parâmetros como, por exemplo, os socioeconômicos também devem ser levantados: densidade demográfica, distribuição de renda, escolaridade e a caracterização dos domicílios frente ao saneamento básico (abastecimento d’água, coleta de esgoto e destino do lixo). Ainda dentro deste tópico, temos os aspectos de infraestrutura local: hospitais, infraestrutura viária, postos de polícia, bombeiros, locais de abrigamento de desabrigados, aeroportos, portos. Também é importante o levantamento dos locais com riscos difusamente conhecidos e de fácil identificação como: postos de abastecimento de combustíveis, refinarias, fábricas de materiais explosivos, locais de armazenamento de produtos químicos, barragens, usinas de geração de energia, etc. Esses dois últimos aspectos influenciam diretamente desde o grau de vulnerabilidade local até a capacidade de resposta. 2.4.1 ‐ Ferramentas: entrevistas (perfil social), bancos de dados, inspeções in loco. 2.4.2 ‐ Fonte: órgãos da administração pública (assistência social, secretarias de saúde, de obras, de educação e de meio ambiente), censos, web sites, medições de campo, bibliotecas, universidades. 2.4.3 ‐ Dados a serem coletados: mapas, perfis de terreno, localização dos cursos d’água, estatísticas sociais e de infraestrutura.
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AVALIAÇÃO DA AULA 02 1) Numere a coluna da direita em concordância com a coluna da esquerda. 1 ‐ Percepção de riscos ( ) Hidrografia local 2 ‐ Incidência de ocorrência de desastres ( ) Plano diretor municipal 3 ‐ Uso e ocupação do solo ( ) Requerimento com informações dos danos 4 ‐ Aspectos socioestruturais ( ) Notícias veiculadas pela imprensa 5 ‐ Aspectos físicos ( ) Localização e estrutura dos hospitais 2) Escreva sobre a importância do levantamento correto de dados, e quais devem ser as características imprescindíveis dos dados coletados e das fontes consultadas. 3) Explique as limitações existentes na utilização de dados levantados através de ferramentas para a percepção de riscos. 4) Cite dois tipos de dados que podem ser coletados através das ferramentas para levantamento de aspectos socioestruturais. 5) Cite três fontes que podem ser consultadas para obtenção de dados sobre a incidência de ocorrência de desastres. 87
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AULA 03 ‐ AVALIAÇÃO DOS RISCOS OBJETIVOS Reconhecer os conceitos de avaliação e dimensionamento dos riscos, ameaças e vulnerabilidades; Conhecer os princípios básicos para elaboração de mapas de risco. 1. INTRODUÇÃO A Avaliação do Risco pode ser entendida como um processo de identificação e dimensionamento de fatores, que objetiva estimar a probabilidade de ocorrência destes e a magnitude de seus impactos sobre um determinado ambiente. Pode ser entendida como uma metodologia que objetiva determinar a natureza e a extensão dos riscos, através da análise de ameaças potenciais e do reconhecimento das condições existentes de vulnerabilidade que, juntos, podem causar danos à população local, bens materiais, serviços essenciais e ao meio ambiente. (UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction6 2009) A avaliação de risco (e mapeamento de risco associado) inclui: 9 análise das características técnicas das ameaças existentes, tais como a sua localização, intensidade, freqüência e probabilidade; 9 análise da exposição ao risco e vulnerabilidade local, incluindo os aspectos sociais, físicos, saúde da população, econômicos e ambientais. 2. DIMENSIONAMENTO DAS AMEAÇAS Ameaça é definida como um fenômeno adverso, atividade humana ou qualquer condição que pode causar perda de vidas, danos ou impactos à saúde humana, danos materiais, perda da condição de normalidade da vida local, distúrbios sociais e econômicos ou danos ambientais. As ameaças são descritas quantitativamente em função da probabilidade de ocorrência de eventos de diferentes intensidades em diferentes áreas, sendo determinada a partir de dados históricos ou análises científicas. (UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction1, 2009) Alguns autores têm utilizado o termo suscetibilidade para descrever o perigo de um evento adverso ocorrer em determinado local, seguindo critérios técnicos para determinar o nível de perigo a que este está sujeito. 2
International Strategy for Disaster Reduction ‐ ISDR, Terminology on Disaster Risk Reduction, Suiça, 2009. 88
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Para cada ameaça identificada como relevante deve ser estabelecida uma escala de probabilidade, representada percentualmente, nominalmente ou numericamente, com padrões de classificação claros e estruturados. A partir da identificação dos riscos e da avaliação das suscetibilidades relacionadas podem ser elaborados os Mapas de Suscetibilidade ou Mapas de Perigo (Hazard Maps), onde os dados relativos às séries históricas de ocorrência de eventos adversos ou os níveis de suscetibilidade determinadas são planificadas ou transformadas em gráficos de forma a construir base de informações para a elaboração da escala de probabilidade de ocorrências de determinado evento. A Figura XX apresenta a freqüência de ocorrência de vendavais no Estado de Santa Catarina, entre os anos de 1980 e 2003, representando com tonalidade mais densa os municípios onde a suscetibilidade de ocorrência deste tipo de fenômeno é maior, em função da série histórica. 7
Figura XX: Freqüência de Ocorrência de Vendavais (Fonte Herrmann 2007) O dimensionamento da suscetibilidade pode se basear inicialmente em fatores subjetivos, em função de uma retro análise dos eventos já ocorridos e do conhecimento da população local, sendo aprimorado conforme a disponibilidade de profissionais para avaliação técnica, histórico dos índices pluviométricos, estudos geológicos, litologia e hidrologia local. 7
HERRMANN, M. L. P. (ORG.) Atlas de Desastres Naturais do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2007, 148p. 89
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3. DETERMINAÇÃO DO NÍVEL DE IMPACTO DO DANO A determinação do nível de impacto que dado evento provoca em uma população ou sistema pode ser quantificado em função do grau de tolerância que esta possui a este evento, sendo este diretamente relacionado à vulnerabilidade desta população ou sistema frente à determinada ameaça. A vulnerabilidade se refere às características e circunstâncias de uma comunidade, sistema ou propriedade que a torna suscetível a sofrer danos frente a uma determinada ameaça. Possui diversos aspectos, originados de diversos fatores físicos, sociais, econômicos e ambientais. Como exemplo, é possível citar projetos deficientes e construções inadequadas, ausência ou deficiência de informação, reconhecimento limitado dos riscos e medidas de preparação, e descaso por um gerenciamento ambiental eficiente. (UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction2, 2009) Para a avaliação e dimensionamento da vulnerabilidade faz‐se necessário inicialmente delimitar o ambiente a ser estudado, através do zoneamento da área em função das características locais. Segundo Kobiyama8 (2006) zoneamento é uma setorização territorial, de acordo com as diversas vocações e finalidades de uma determinada área. Para a classificação e definição de setores ou zonas e seus respectivos usos, a organização das informações espaciais deve considerar fatores de ordem física, territorial e cultural. Os fatores de ordem física são, dentre outros: rocha, solo, relevo, clima, vegetação, hidrografia e infraestrutura; os fatores de ordem territorial, dentre outros, são: economia, política, organização social e cultura. 4. AVALIAÇÃO DO RISCO A partir do zoneamento das áreas, será realizada a avaliação dos riscos associados aos setores definidos. A Avaliação do Risco pode ser entendida como um processo de identificação e dimensionamento de fatores, que objetiva estimar a probabilidade de ocorrência de eventos adversos e a magnitude de seus impactos sobre um determinado ambiente, como também uma metodologia que visa determinar a natureza e a extensão dos riscos através da análise de ameaças potenciais e do reconhecimento das condições existentes de vulnerabilidade que, juntos, podem causar danos à população local, bens materiais, serviços essenciais e ao meio ambiente. (UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction2, 2009) A avaliação de risco (e mapeamento de risco associado) inclui: 9 análise das características técnicas das ameaças existentes, tais como a sua localização, intensidade, freqüência e probabilidade; 8
KOBIYAMA, M. Prevenção de Desastres Naturais: conceitos básicos. Florianópolis, 2006, 109p. 90
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9 análise da exposição ao risco e vulnerabilidade local, incluindo os aspectos sociais, físicos, relativos à saúde da população, econômicos e ambientais. Os riscos devem ser quantificados em função da sua severidade, sendo esse seu indicador de significância, obtido através da combinação entre a probabilidade de ocorrência de determinado evento ‐ perigo/ameaça ‐ e seu impacto sobre o ambiente, relacionado à vulnerabilidade. Para cada ameaça identificada como relevante deve ser estabelecida uma escala de probabilidade, representada percentualmente, nominalmente ou numericamente, sendo estabelecidos padrões claros e estruturados de classificação. Por sua vez, a determinação do nível de impacto que determinado evento provoca em determinada população ou sistema pode ser quantificado em função do grau de tolerância que esta possui a este evento. A Figura 1 apresenta uma matriz de risco genérica, onde o Eixo Y apresenta uma escala de “A” (probabilidade máxima) até “E” (probabilidade mínima), que classifica a ameaça de acordo com a expectativa desta se concretizar. O Eixo X contém uma escala numérica que representa, a partir da efetivação do evento, qual o nível de impacto sobre o ambiente receptor, em função do nível de vulnerabilidade local, sendo estipulada como “1” o menos significativo e “5” o mais significativo. impacto. Figura 1:Matriz de Risco Genérica. Como citado, o risco é quantificado através da combinação entre estes dois fatores, sendo considerado como alto risco o cruzamento da probabilidade alta de ocorrência e do impacto 91
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mais significativo, conforme ilustrado na figura 03, classificado como “I”. De forma inversa, o risco de menor grau recebe a classificação “IV”. 5. ELABORAÇÃO DE MAPAS DE RISCO Um mapa de risco serve para a elaboração de planos de ação e prioridades de ajuda. que devem ser integradas na política de defesa civil, que sejam exeqüíveis e eficazes. Para a construção de um mapa de risco é determinado o grau deste associado a cada zona ou setor estabelecido anteriormente à avaliação, de forma que cada uma destas tenha um grau de risco característico. Os mapas gerados podem empregar os instrumentos e informações disponíveis no local, tais como croquis, fotos, plantas, imagens, etc. ou, quando possível, empregar ferramentas de geoprocessamento, através de mapas e dados georreferenciados. Um mapa de risco serve para a elaboração de planos de ação e prioridades de ajuda. Para a construção de um mapa de risco é necessário associar o grau do risco a cada zona ou setor pré‐
estabelecido, determinando, para cada uma delas, o seu risco. Os mapas gerados podem e devem empregar os instrumentos e informações disponíveis no local, tais como croquis, fotos, plantas imagens, etc. ou, quando possível, utilizar ferramentas de geoprocessamento, como mapas e dados georreferenciados. Quando são empregadas ferramentas de geoprocessamento, as informações geradas constituirão um Sistema de Informação Geográfica (SIG), através do qual estas serão manipuladas, analisadas e apresentadas a partir de processamento gráfico de informações espaciais, tais como mapas, imagens e dados alfanuméricos de banco de dados. Desta forma, os dados gerados durante as etapas de identificação e avaliação dos riscos são reproduzidos através de em mapas que apresentam as formas geográficas dos setores estabelecidos e sua posição no espaço, relacionada às suas coordenadas geográficas. A Figura 2 ilustra parte de um Mapa de Risco gerado a partir de informações georreferenciadas, que constituem as camadas que representam as classificações do risco, sobrepostos à imagem de satélite do local, onde o grau do risco é identificado por cores, de acordo com a escala estabelecida, que inicia com “Risco Muito Alto”, em vermelho, até “Risco Baixo”, em branco. Figura 2 92
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Quando não se encontram disponíveis ferramentas computacionais ou sistemas de informações conforme exemplificado, para a representação dos mapas de risco podem ser empregados instrumentos de menor complexidade. Quando não estão disponíveis ferramentas computacionais ou sistemas de informações, podem ser empregados instrumentos de menor complexidade para a representação de mapas de risco. Croquis ou desenhos sobre mapas cumprem a função primordial de um mapa de risco, que é identificar de forma visual, de fácil interpretação, os riscos presentes na área em estudo. Foto: Banco de dados do Centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da Universidade Federal de Santa Catarina ‐ CEPED/UFSC 93
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AULA 04 ‐ TOMADA DE DECISÃO E POLÍTICA PÚBLICA OBJETIVOS Identificar o papel e a responsabilidade do poder público municipal no processo de mapeamento de risco como instrumento de gestão de política social. Identificar a importância da participação da comunidade no processo de tomada decisão. 1. INCORPORAÇÃO DO MAPEAMENTO DE RISCO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO DE POLÍTICA SOCIAL De acordo com a Estratégia Internacional de Redução de Risco de Desastre (EIRD), a gestão de risco se define como um conjunto de decisões administrativas, organizacional e de conhecimento desenvolvido pela sociedade e comunidade no sentido de implementar políticas, estratégias e fortalecer capacidades a fim de reduzir os impactos das ameaças de riscos naturais e tecnológicas. O processo de gerenciamento de risco envolve um conjunto de ações voltadas para a redução e o controle do risco. A possibilidade de mitigar, reduzir, prevenir e controlar o risco se fundamenta em uma criteriosa identificação dos fatores de risco, suas características e seu entendimento e análise aprofundada do processo de construção social do risco. Essa construção social busca considerar cada um dos fatores de risco, os mecanismos diversos em que o risco é construído, produto de práticas individuais e/ou coletivas do uso e transformação do território. A incorporação do mapeamento no processo de gerenciamento de risco do município deve levar em conta os seguintes pressupostos: 9 A gestão de risco deve ser visto como um processo e não como um produto (fim); 9 O mapeamento deve ser uma ferramenta de prevenção e redução de risco de caráter permanente, contínuo e com a necessária revisão a cada período como forma de garantir sua sustentabilidade; 9 Deve promover a ativa participação social (em especial a população das áreas de risco) no processo de gestão; 9 A gestão de risco deve ter uma relação com o desenvolvimento territorial do município, devendo incorporar transversalmente todos os setores que estejam direta e indiretamente relacionadas com a questão do risco. 94
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Os planos de ação de redução de risco não se devem restringir somente às comunidades afetadas, que ocupam as áreas de risco, mas sim toda a cidade e sua periferia envolvendo, em alguns casos, o meio rural. No processo de gestão de risco devem estar envolvidos todos os órgãos da administração pública (especialmente aqueles vinculados à defesa civil, obras e serviços urbanos, planejamento, habitação, assistência social, saúde e educação), a Câmara Municipal o Ministério Público e a sociedade civil organizada, em especial ênfase aos moradores das áreas de risco. Neste sentido, o envolvimento da comunidade se faz com o objetivo de melhor informar e orientar os moradores dos assentamentos precários sobre as situações de risco existentes na sua comunidade, as condições de vulnerabilidades, as causas determinantes e os fatores de agravamento do risco, as ações de minimização necessária para redução do risco e as alternativas de obras. A participação da população no processo de gestão de risco representa a garantia de continuidade das políticas sociais, dificultando, com isso, os desvios no cumprimento de metas ou quebra de acordos firmados. Os compartilhamentos das responsabilidades de monitoramento e de ações de prevenção junto à comunidade são condições essenciais para redução de risco de desastres. Por parte do município, a necessidade de controle e fiscalização do território, independente do número de habitantes, e a importância de elaborar o mapeamento das áreas de risco, com especial foco para as áreas mais vulneráveis socialmente. O reconhecimento destas é de importância crucial para definir a estratégia de manejo e gerenciamento do risco, priorizando ações de minimização e controle. Em contrapartida, as ações de gerenciamento de risco exigem dos governantes o compromisso político de implementar políticas de ordenamento territorial, determinado por legislação própria (Leis Ambientais e Plano Diretor da Cidade). Segundo os princípios do Marco de Hyogo, a Gestão Integrada do Risco de Desastres envolve a responsabilidade do poder público municipal nos seguintes aspectos: 1. O município tem a responsabilidade de identificar, avaliar e observar in loco os riscos a que está exposto, tendo a necessidade de possuir instrumentos de monitoramento e alerta, em todo seu território, com especial atenção as áreas de risco onde se encontram as populações mais vulneráveis. O Programa deve ser desenvolvido em conjunto com o Estado e a União; 2. O município deve ter o compromisso humano e político de trabalhar para reduzir o risco de desastres, institucionalizando o processo de gerenciamento de risco como prática política obrigatória em todos os projetos de desenvolvimento rural e urbano; 3. O município deve garantir a participação da comunidade e oferecer informações relevantes sobre o risco de desastres e meios de proteção, em especial para os moradores que habitam nas áreas de risco. O gerenciamento de risco tem como objetivo direcionar ações de transversalidade entre diversas secretarias do município junto à Coordenadoria de Defesa Civil (COMDEC), 95
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incorporando a Redução de Risco de Desastres (RRD) no processo de planejamento e ordenamento territorial. Elaborar Plano Municipal de Redução de Risco é incluir o gerenciamento de riscos: 1. Nas políticas urbanas municipais; 2. No Orçamento Municipal Anual; 3. No Plano Diretor e Legislação Municipal; 4. No Plano Plurianual de Investimento Municipal; 5. Nos Programas de Urbanização e Regularização Fundiária de Assentamentos Precários; 6. Nos programas de recuperação de áreas degradadas. Possíveis aplicações dos resultados do PMRR do poder público municipal: 9 Escolha das áreas mais propícias para assentamentos humanos, em especial para a construção de habitações para famílias de baixa renda; 9 Formulação de um Programa de Gerenciamento das áreas degradadas e das mais danificadas por inundação e alagamento; 9 Elaboração de um Projeto de Contenção das Inundações ou de Prevenção para Evacuação e Socorro da População Afetada; 9 Plano de drenagem urbana; 9 Proposta para elaboração de Projeto de Mudança Cultural: inclusão nos currículos de programa de educação ambiental e prevenção; projeto de sensibilização, percepção de risco, mobilização, organização e participação comunitária com ênfase na prevenção de risco de desastres. 9 Proposta para elaboração de Projeto de treinamento do corpo técnico da Defesa Civil Municipal e dos funcionários das diversas secretarias municipais diretamente ligados à questão dos desastres; 9 Avaliação, intervenção, monitoramento e atualização sobre todas as situações de risco de forma quantitativa e qualitativa, principalmente as classificadas como risco alto e muito alto; 9 Implementação do PMRR como lei municipal vinculado ao Plano Diretor da Cidade; 9 De posse do PMRR, o Poder Público Municipal disporá de um Instrumento como condição necessária para obter recursos junto à Defesa Civil Nacional e ao Ministério das Cidades para projetos: de prevenção, programas de urbanização, regularização e integração de assentamentos precários; e programas de recuperação de áreas degradadas pelo desastre natural e antrópico. 96
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2. O PAPEL DA COMUNIDADE NAS AÇÕES DE PREVENÇÃO E NA TOMADA DE DECISÃO NO QUE REFERE AS AÇÕES DE REDUÇÃO DE RISCO DE DESASTRES: A participação da sociedade na gestão de risco de desastres tornou‐se mais presente na agenda pública brasileira após a constatação do intenso crescimento de desastres no Brasil e no mundo. A necessidade de envolver o cidadão no processo de mobilização e participação é determinante para a criação de um compromisso ético focado no senso de responsabilidade individual e coletivo. A geração de valores pautados na prevenção deve fortalecer os laços de cuidados com o lugar, na minimização das práticas causadoras de riscos e desastres. Ampliar a participação da comunidade para potencializar a mobilização para ações de redução de risco de desastres consiste em focar na capacidade da população local com relação às ações junto ao poder público na gestão de risco, de forma a potencializar ações que visem prevenir e atenuar consideravelmente danos e prejuízos provocados pelos desastres. Neste contexto, a proteção comunitária passa necessariamente por uma ação centrada e articulada com todos os atores sociais no que refere à gestão integrada de risco de desastres. Proteção não se refere somente às ações dos técnicos ou especialistas, mas sim, devendo considerar a importante participação da comunidade no processo de gestão de risco. Tratar dessa questão como proposta de uma agenda política responsável é acreditar no potencial de mobilização e participação da comunidade, dotando a mesma de recursos necessários (materiais, financeiros e conhecimento) na busca de reduzir, minimizar o risco da comunidade, com o foco da construção de comunidades mais seguras. O fortalecimento da comunidade (resiliência comunitária) é um fator importante que deve ser considerado pelo gestor público nesse processo de gestão de risco. Por resiliência se entende “a capacidade de um sistema, comunidade ou sociedade potencialmente exposto a ameaças para se adaptar, resistindo ou mudando, com o fim de alcançar ou manter um nível aceitável em seu funcionamento ou estrutura. Vem determinada pelo grau em que o sistema social é capaz de se organizar para incrementar sua capacidade de aprender de desastres passados a fim de se proteger melhor no futuro e melhorar as medidas de redução dos riscos”. EIRD das Nações Unidas, Genebra, 2004. Um fator importante deve ser considerado pelo gestor público nesse processo de gestão de risco, o fortalecimento da comunidade (resiliência comunitária) muito contribui para diminuir o grau de dependência e de vulnerabilidade das comunidades. A participação e a intervenção da comunidade no processo de gestão de risco é antes de tudo um direito. 2.1 ‐ Emponderamento das Comunidades (potencializar a resiliência) Emponderar a comunidade para ações de mobilização para fazer frente aos riscos de desastres é potencializar sua experiência e capacidade criativa para enfrentar as adversidades e não sucumbir a elas. Para isso devem‐se reforçar ações de solidariedade comunitária, focar ações que direcionem trabalho coletivo para enfrentar criativamente as situações de ameaças, riscos e vulnerabilidades. 97
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Neste sentido, o gestor deve mobilizar os moradores para ações de prevenção através do acesso a informações de atividades como; oficinas, cursos, palestras, peças teatrais e outras formas de expressão artísticas e culturais que tenham como objetivo o repasse de informação e garantam com isso fomentar a capacidade local. 2.2 ‐ Delineamentos para estratégias de participação comunitária. De todas as experiências nacionais e internacionais sobre a gestão integrada de risco de desastres se podem identificar as seguintes estratégias e papeis dos atores sociais: 1. Agenda de Riscos: incorporar a agenda de risco nas instituições públicas, organizações de base e comunitária de tal maneira que esta problemática se constitua em eixo programático para atuar em ações de prevenção. Evitando que atendam somente as ações emergenciais. 2. Aumentar a participação cidadã: é necessário ter a participação ativa da sociedade organizada e da comunidade atingida, para negociar propostas de redução de risco com as autoridades locais e governos de esferas superiores. Neste sentido chama‐se atenção para a importância de criação dos Núcleos de Defesa Civil ‐ NUDEC’s e a participação da comunidade no seu fortalecimento e atuação. 3. Valorar o aporte profissional: ampliar a participação da população empoderada, não significa renunciar as capacidades profissionais e técnicas. O conhecimento das ameaças e riscos exige quase sempre conhecimentos especializados em geologia, hidrologia, engenharia, ciências sociais e humanas, que as pessoas comuns não possuem. Para isso há organismos especializados dentro do sistema civil que pode prestar assessoria para as comunidades atingidas. No entanto para aumentar a capacidade da comunidade sobre as questões de risco através de cursos de capacitação de curta e media duração, inclusive para que possa dialogar com os profissionais na troca de saberes. 4. Trabalhar com o enfoque multisetorial: não é possível atender a complexidade dos desastres, tanto nas ações de prevenção, preparação, resposta e reconstrução sem adotar um enfoque multidisciplinar e multisetorial. Por isso é necessário imprimir um relacionamento entre as organizações de base e comunitária e as instituições tanto públicas como e privadas locais, para que haja uma sinergia social. Isso se expressa na formulação de planos participativos, multisetoriais, transversais. Isto passa por fortalecer os NUDEC’S, que é fomentar a participação da comunidade nas ações de de riscos de desastres por órgãos responsáveis. Por isso é necessário que as organizações de base se relacionem com as instituições públicas e privadas buscando a sinergia social, através de planos participativos, multisetoriais e transversais. Isso fortalece as NUDEC’s, fomentando a participação da comunidade nas ações de resposta coordenadas pelos órgãos responsáveis. A inserção da população local no mapeamento na gestão do risco de desastre deve direcionar as seguintes orientações: a) Ação continuada e permanente dentro de um planejamento prospectivo e envolvendo todas as políticas municipais inclusive a formulação do Plano Diretor da Cidade; 98
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b) A organização da comunidade deve ter uma atuação eficaz, politicamente presente em todas as etapas da formulação dos planos, da sua execução e na fiscalização, exigindo inclusive audiências públicas como exigência legal para discussão final do plano; dessa forma a comunidade está garantindo o controle das ações políticas de gestores municipais no trato das questões que lhe são de direito; c) A garantia de ações estruturais (obras de saneamento, drenagem, remoção e construção de habitação popular em áreas seguras, entre outras). Ações de Mitigação 9 A mitigação dos riscos de uma cidade ou de um município deve ter como base um diagnóstico que mostre os problemas dos riscos e vulnerabilidades que atingem as várias classes sociais, as atividades econômicas, as infraestruturas mais diversas, os prédios públicos, as casas e prédios de apartamentos, as vias públicas, nas áreas centrais e periféricas da cidade ou município. 9 As ações de mitigação têm como objetivo reduzir os danos e os prejuízos de famílias e das atividades econômicas; promover a remoção de famílias que vivem em áreas de risco alto e risco muito alto riscos, e, através de projeto, possibilitar a construção de novas moradias em áreas não sujeitas a esses graus de riscos. Para conhecer os riscos de desastres e tomar medidas: identificar, avaliar e observar in loco os riscos dos desastres e melhorar o sistema de alerta; Para concretizar esse objetivo é necessário desenvolver as seguintes atividades: a) Investimentos nas capacidades científicas, técnicas e institucionais para observar, registrar, investigar, analisar, predizer, modelar e elaborar mapas das ameaças naturais e ou antrópicas. Desenvolver e disseminar ferramentas, informação estatística sobre desastres, os mapas de risco e os indicadores de vulnerabilidades e de risco; b) Utilizar os conhecimentos acima para desenvolver os efetivos sistemas de alerta macro, micro regional e local, incorporando altas tecnologias e tecnologias de fácil apropriação e conhecimento pela comunidade que enfrenta o risco. O Sistema de Alerta é um componente vital da Redução do Risco de Desastre. c) Criar redes de informação e comunicação interinstitucional, institucional‐comunitário e intracomunitário para que o sistema de alerta e alarme seja eficaz na prevenção e na preparação frente às ameaças e riscos de desastres; Ações de monitoramento devem priorizar as seguintes ações: 9 Escolha das áreas mais propícias para assentamentos humanos, em especial para a construção de habitações para famílias de baixa renda; 99
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9 Formulação de um Programa de Gerenciamento das áreas degradadas e das mais danificadas por inundação e alagamento; 9 Elaboração de um Projeto de Contenção das Inundações ou de Prevenção para Evacuação e Socorro da População Afetada; 9 Proposta para elaboração de Projeto de Mudança Cultura para as crianças, adolescentes e jovens, incluindo nos currículos um programa de educação ambiental com ênfase nas situações locais; 9 Elaboração de Projeto de Sensibilização das comunidades mais atingidas a respeito dos riscos e conseqüentes comportamento e ações em caso de desastre; 9 Proposta para elaboração de Projeto de Treinamento da Defesa Civil Municipal e dos funcionários municipais mais diretamente ligados à questão dos desastres; 9 Avaliação, intervenção, monitoramento e atualização sobre todas as situações de risco de forma quantitativa e qualitativa, principalmente as classificadas como risco alto e muito alto; 9 Será um instrumento necessário na revisão do Plano Diretor da Cidade; 9 De posse do PMRR, o Poder Público Municipal disporá de um instrumento imprescindível para obter recursos junto ao Ministério das Cidades para projetos: programas de urbanização, regularização e integração de assentamentos precários; e programas de recuperação de áreas degradadas pelo desastre natural e antrópico. 100
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AVALIAÇÃO DA AULA 04 1) Escreva um pequeno texto no qual você argumentaria favoravelmente à preocupação da comunidade na tomada de decisão envolvendo RISCOS! Imagine que o seu interlocutor ache que pessoas comuns, nem sempre com escolaridade regular, não devem ser chamadas a essa tarefa. Para o seu interlocutor imaginário mapear risco e tomar decisão é coisa pra gente técnica e para as autoridades! 101
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REFERÊNCIAS FUJIMOTO, N.S.V.M, Análise ambiental urbana na área metropolitana de Porto Alegre/RS: sub‐
bacia hidrográfica do Arroio Dilúvio. 2001. 236p. (tese de Doutorado) Programa de Pós‐
graduação em Geografia. Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas/USP, São Paulo, 2001. UNISDR, Reducing disaster risks through science: Issues and actions. The Full Report of the ISDR Scientific and Technical Committee, Genebra, 2009. VIEIRA, Senira Correa. Análise ambiental do uso e ocupação do solo urbano de uma sub‐bacia hidrográfica do Arroio Dilúvio ‐ Porto Alegre/RS. Dissertação de mestrado. UFRGS/PPGEA. Porto Alegre, 2009. UNISDR, Climate change and disaster risk reduction: Weather, climate and climate change. Genebra, 2008. EIRD. Vivir con el Riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres. 2002. ALHEIROS, M. M. O Plano Municipal de Redução de Risco. In: BRASIL, Ministério das Cidades / Cities Alliance. Prevenção de Riscos de Deslizamentos em Encostas: guia para Elaboração de Políticas Municipais. CARVALHO, C. S.; GALVÃO, T. (orgs). Brasília, 2006 BRASIL, Ministério das Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas ‐ IPT. Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios. CARVALHO, C. S.; MACEDO, E. S; OGURA, A. T. (orgs.),Brasília, 2007. SARA. Liliana Miranda GESTION COMUNITARIA DE RIESGOS. Manual Nº 2 ‐ UN‐HABITAT. Peru. 2002 Acesso: www.proventionconsortium.org/themes/.../Foro_Habitat_meth.pdf. acessado: agosto 2010. EIRD. Estrategia Internacional para La reducción de Desastres. La gestión Del Riesgo de Desastres Hoy. Contextos globales, herramientas locales. 2008. Naciones Unidas. 102
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UNIDADE IV ‐ GESTÃO DE DESASTRES AULA 01 ‐ INTRODUÇÃO A ADMINISTRAÇÃO/GESTÃO DE DESASTRES OBJETIVOS Conceituar, de acordo com a Estratégia Internacional para a Redução de Desastres das Nações Unidas (EIRD/ONU), o termo “gestão de desastres”; Discorrer sobre as principais ações de socorro, assistência humanitária e de reabilitação de cenários, necessárias ao restabelecimento de uma situação de normalidade. 1. INTRODUÇÃO Nas unidades didáticas anteriores, você aprendeu que o principal foco da Defesa Civil concentra‐se na redução dos riscos de todos os dispositivos estudados a saber, análise de ameaças, trabalho por aumento da resiliência e comunicação de gestão de riscos. Historicamente, a ocorrência de desastres no Brasil também vem aumentando em número e intensidade. Tal situação pode ser explicada pela evolução das condições demográficas, tecnológicas e socioeconômicas, a urbanização sem planejamento, o desenvolvimento em zonas de alto risco, o subdesenvolvimento, a degradação do meio ambiente, a variabilidade do clima, as mudanças climáticas ‐ aquecimento global, as ameaças geológicas, etc. Viu ainda que os prejuízos causados por desastres vêem aumentando, acarretando graves conseqüências para a sobrevivência, a dignidade e os meios de vida dos seres humanos, em particular os mais pobres. Além disso, o insuficiente investimento na área de redução de riscos e a fragilidade de uma adequada estrutura de defesa civil, especialmente, em nível local (municipal) agravam tal situação. Tudo isso nos leva agora ao estudo de uma nova Unidade Didática, que abordará exatamente a gestão/administração dos desastres. 103
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2. ADMINISTRAÇÃO/GESTÃO DE DESASTRES A palavra administração vem do latim ad (direção, tendência para) e minister (subordinação ou obediência) e significava, originalmente, aquele que realiza algo sob o comando de outrem. Atualmente, este conceito foi ampliado, e passou a ser compreendido como a interpretação de objetivos pessoais ou organizacionais e sua transformação em ações por meio do planejamento, organização, direção e controle de esforços com vistas ao alcance de metas, de maneira eficiente e eficaz. A gestão de desastres foi recentemente conceituada pela Estratégia Internacional para a Redução de Desastres das Nações Unidas, EIRD/ONU (2009, p.18) como: “A organização e a gestão dos recursos e responsabilidades para abordar todos os aspectos das emergências, especialmente a preparação, a resposta e os passos iniciais da reabilitação”. A expressão gestão de desastres é, por vezes, também utilizada como gestão de emergências. Os estudos acerca da redução de riscos e de desastres têm evoluído muito, sobretudo após o surgimento das primeiras contribuições na área de administração de desastres, quando se passou a dar maior atenção às formas de impedir ou atenuar possíveis desastres, ao invés de apenas arcar com os grandes prejuízos (alguns irreparáveis) dele decorrentes. Na verdade, existem muitos instrumentos que podem auxiliar as organizações que participam da administração de desastres a desenvolver suas atividades de forma coordenada, eficiente e eficaz. Como você estudou nas unidades didáticas anteriores, alguns desses instrumentos são utilizados ainda na fase de prevenção do desastre, seja atuando sobre as ameaças de forma a evitar que elas se concretizem ou minimizando seus danos e prejuízos, ou ainda, ampliando a capacidade das comunidades para resistir aos desastres, diminuindo suas vulnerabilidades. Existem também medidas importantes ligadas à fase de preparação para as emergências e desastres. A elaboração de planos de contingência, por exemplo, podem auxiliar muito em situações de desastres. No plano, estarão previstas as responsabilidades de cada organização, as prioridades e medidas iniciais a serem tomadas e a forma como os recursos serão empregados de forma integrada (na próxima aula, estudaremos mais detalhadamente os planos de contingência). Mas, infelizmente, mesmo que muitas medidas de prevenção e preparação tenham sido tomadas, os desastres continuarão acontecendo. Por isso, na fase de resposta aos desastres torna‐se fundamental a existência de sistema de coordenação, comando e controle, previamente padronizado, testado e treinado, que permita um melhor gerenciamento da situação. 104
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A experiência adquirida pelas organizações de defesa civil e de segurança pública ao longo dos últimos anos, indica que entre os vários problemas encontrados na implementação das ações de resposta aos desastres, questões relacionadas ao comando e controle das operações constituem‐se num ponto altamente relevante, que quase sempre representa o elo fraco de muitas intervenções. Foi exatamente essa percepção que resultou no desenvolvimento de um Sistema de Comando em Operações ou SCO, pode ser conceituado como um modelo de gestão ou ferramenta gerencial que padroniza as ações de resposta em situações críticas de qualquer natureza ou tamanho. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ AVALIAÇÃO DA AULA 01 1) Usando suas próprias palavras, conceitue de acordo com a Estratégia Internacional para a Redução de Desastres das Nações Unidas, o termo “gestão de desastres”. 2) Relembre as principais ações de socorro, assistência humanitária e de reabilitação de cenários, necessárias ao restabelecimento de uma situação de normalidade, anteriormente descritos, e indique a correspondência entre os termos de ambas as colunas, colocando nos espaços em branco da coluna 2 as letras equivalentes da coluna 1. Coluna 1 a. Socorro b. Assistência humanitária c. Reabilitação de cenários Coluna 2 ( ) Isolamento de áreas de risco ou áreas críticas ( ) Oferta de alimentos e de água potável ( ) Restabelecimento da rede de distribuição de água ( ) Socorro pré‐hospitalar e hospitalar de urgência ( ) Oferta de roupas e calçados ( ) Restabelecimento de rotas de acesso 105
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AULA 02 ‐ PLANOS DE CONTINGÊNCIA E PLANOS DE AÇÃO OBJETIVOS Conceituar, de acordo com os conceitos transmitidos na aula, a expressão “plano de contingência”; Elaborar um plano de contingência resumido, a partir de uma hipótese de desastre sugerida pelo instrutor, em conformidade com o modelo passo a passo apresentado na aula. 1. INTRODUÇÃO A ocorrência de desastres deve ser considerada uma possibilidade sempre real e medidas de preparação para a resposta devem ocupar lugar de destaque nas ações de gestão de riscos e de desastres. Por isso, a capacidade de monitorar atividades e intervir de forma rápida e eficiente em desastres de vários tamanhos e natureza tem sido um objetivo perseguido de forma sistemática e continuada, recebendo investimentos consideráveis no desenvolvimento de estudos e planos, na alocação de recursos humanos e materiais, bem como na capacitação de todos os níveis hierárquicos para lidar com tais situações. Nesta aula, aprofundaremos as questões ligadas à planificação de contingências. Na verdade, a planificação de contingências deve ser entendida como um processo de gestão que analisa possíveis eventos adversos que poderiam constituir riscos a sociedade e ao meio ambiente, e estabelece acertos prévios para permitir uma resposta oportuna, apropriada, eficiente e eficaz diante de tal situação caso a mesma se concretize. A literatura internacional sobre o tema da gestão de desastres indica que diversos modelos foram desenvolvidos para auxiliar na construção de metodologias de resposta a eventos potencialmente danosos, sobressaindo‐se duas vertentes mais utilizadas (o emprego de planos de contingência e o emprego de planos de ação com base no sistema de comando em operações). A primeira, e mais tradicional, é a que estabelece o planejamento baseado em hipóteses de desastre específicas (planos de contingência), e que determinam procedimentos para cada um dos cenários acidentais identificados como relevantes em uma análise preliminar de risco. A seguir, estudaremos sobre a elaboração de planos de contingência, ou seja, sobre a elaboração dos planos básicos onde estarão previstas as responsabilidades de cada organização, as prioridades e medidas iniciais a serem tomadas e a forma como os recursos serão empregados de forma integrada. 106
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2. CONCEITO DE PLANEJAMENTO E DE PLANO Planejamento, em termos de redução de desastres, é a ação de visualizar uma situação futura desejada e determinar meios efetivos para concretizar esta situação, auxiliando o tomador de decisão em ambientes incertos e limitados pelo tempo. Assim, quando falamos de plano, estamos falando de futuro. E, não há como discutir o futuro sem falar de objetivos, pois são eles constituem a mola mestra do planejamento. A expressão “contingência” pode ser explicada como uma incerteza sobre algo que poderá acontecer ou não. Logo, um plano de contingência nada mais é do que um planejamento que serve para a preparação de uma determinada organização sobre as medidas a serem tomadas se algo vier a acontecer no futuro. 2.1 ‐ Conceito de Plano de Contingência Um plano de contingência é um documento escrito através do qual se define as funções, responsabilidades e procedimentos gerais de alerta e reação institucional, inventário de recursos, coordenação de atividades operativas e simulações para capacitação conjunta, com o fim de salvaguardar a vida, proteger bens e recobrar a normalidade de uma sociedade tão logo seja possível depois de um desastre. Logo, um Plano de Contingência é o documento que registra o planejamento elaborado a partir do estudo de uma determinada hipótese de desastre. No plano, estarão previstas a responsabilidade de cada organização, as prioridades e medidas iniciais a serem tomadas e a forma como os recursos serão empregados. ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 3. PRINCÍPIOS PARA A ELABORAÇÃO DE UM PLANO DE CONTINGÊNCIA É indispensável para as pessoas compreender que elas são responsáveis por sua própria segurança e que não podem simplesmente limitar‐se a esperar pelos governos para encontrar e prover solução aos seus problemas. É necessário que haja uma vinculação entre as orientações das políticas nacionais de defesa civil e o uso de mecanismos que possam transformar os princípios da redução de desastres em atividades locais permanentes e flexíveis. Para estabelecer quais são os cenários de risco (hipóteses de desastre), é particularmente importante ter em conta as percepções de risco das pessoas e o contexto sócio‐econômico e ambiental de onde vivem. As novas tendências em matéria de redução de riscos e de desastres também comprometem os procedimentos e métodos mais tradicionais, exigindo uma abordagem de redução de riscos de forma mais integral e exaustiva. 107
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Resumidamente, poder‐se‐ia afirmar que os princípios para a elaboração de um plano de contingências deveriam considerar: 1. Identificar a responsabilidade das organizações e dos indivíduos que desenvolvem ações específicas na hipótese de desastre escolhida (por exemplo, uma enchente); 2. Descrever as linhas de autoridade e relacionamento entre as organizações envolvidas, mostrando como as ações serão coordenadas; 3. Descrever como as pessoas, as propriedades e o meio ambiente serão protegidas durante a emergência; 4. Identificar pessoal, equipamentos, instalações, suprimentos e outros recursos disponíveis para a resposta às emergências, e como serão mobilizados; 5. Identificar ações que devem ser implementadas antes, durante e após a emergência. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 4. PASSO A PASSO DO PLANO DE CONTINGÊNCIA 4.1 ‐ Primeiro passo: O primeiro passo é a pesquisa. Ela consiste em uma revisão da estrutura de planos existentes para a área, análise preliminar de risco, definição da base de dados a ser adotadas e caracterização dos aspectos da área que possam afetar as emergências. (Dica: Faça a revisão da legislação, das normas, dos planos e dos mecanismos de cooperação já existentes). 4.2 ‐ Segundo passo: O segundo passo diz respeito a uma análise preliminar de riscos de desastres. Uma análise de risco é fundamental para a identificação de medidas de prevenção e preparação, com conseqüências importantes para a resposta as emergências. (Dica: Sob o ponto de vista do planejamento, a análise de risco auxilia a equipe de planejamento a definir quais riscos devem ser priorizados, quais ações devem ser planejadas e que recursos provavelmente serão necessários). 4.3 ‐ Terceiro passo: O terceiro passo diz respeito a identificação dos recursos existentes. A equipe de planejamento deve conhecer os recursos disponíveis para a resposta às emergências. (Dica: A questão é listar e quantificar os recursos, de forma a permitir uma comparação entre os recursos existentes e os recursos que serão necessários para uma resposta efetiva à emergência). 4.4 ‐ Quarto passo: O quarto passo diz respeito a identificação dos aspectos especiais do planejamento. A equipe de planejamento também deve identificar aspectos específicos que possam influenciar o planejamento, tais como características geomorfológicas, condições climáticas, dependência de 108
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apenas uma via de transporte, existência de grupos com necessidades especiais, existência de áreas de interesse especial, entre outras. 4.5 ‐ Quinto passo: O quinto e último passo é o desenvolvimento do plano propriamente dito. Uma vez concluídas as etapas anteriores (passos 1 a 4), a equipe de planejamento construirá o Plano de Contingência por meio da seguinte seqüência: 9 Validação; 9 Aprovação; 9 Teste do plano através de exercícios; 9 Manutenção do plano (planos são dinâmicos e precisam ser atualizados); 9 Processos de melhoria, revisão e complementação. 5. COMPONENTES BÁSICOS DE UM PLANO DE CONTINGÊNCIA Um Plano de Contingência formaliza uma visão geral das organizações envolvidas na resposta a desastres e suas responsabilidades. Enumera os requisitos legais para as operações de emergência, apresenta um sumário das situações em que o plano é aplicável, expõe a concepção geral das operações e atribui responsabilidades pelo planejamento e operação em emergências. Sugere‐se que o Plano de Contingência utilize a seguinte estrutura mínima: 9 Material de introdução; 9 Descrição da finalidade do plano; 9 Situação e pressupostos básicos; 9 Operações ‐ o que é preciso ser feito; 9 Atribuição de responsabilidades ‐ quem faz o quê; 9 Administração e logística ‐ com que recursos o plano será implementado; 9 Instruções para uso do plano; 9 Instruções para manutenção do plano; 9 Distribuição. 5.1 ‐ Anexos e Apêndices Anexos funcionais poderão ser utilizados para organizar as ações relacionadas a uma determinada funcionalidade das operações em emergências. Uma vez que os anexos funcionais são orientados para as operações, seus usuários primários consistem nos integrantes das organizações que realizarão estas atividades. Poderão ser utilizados também apêndices para ameaças ou perigos específicos podem ser incluídos para fornecer informações adicionais mais detalhadas aplicadas à execução de funcionalidades específicas nas operações envolvendo uma ameaça ou perigo em particular. Eles são utilizados quando as características ou a legislação referentes a esta ameaça ou perigo exigirem algum procedimento específico. 109
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AVALIAÇÃO DA AULA 02 1) Divididos em equipes de até 5 participantes, os alunos do cursos deverão elaborar um plano de contingência resumido, a partir de uma hipótese de desastre sugerida pelo instrutor, em conformidade com o modelo passo a passo apresentado na aula. 110
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AULA 03 ‐ FERRAMENTAS DE GESTÃO PARA DESASTRES OBJETIVOS Discorrer sobre a origem do Sistema de Comando em Operações (SCO); Conceituar, de acordo com a aula, Sistema de Comando de Operações ou SCO; Explicar a finalidade do SCO e citar, pelo menos três, benefícios do seu emprego na resposta à desastres. 1. INTRODUÇÃO A experiência adquirida pelas organizações de defesa civil e de segurança pública ao longo dos últimos anos, indica que entre os vários problemas encontrados na implementação das ações de resposta aos desastres, questões relacionadas ao comando e controle das operações constituem‐se num ponto altamente relevante, que quase sempre representa o elo fraco de muitas intervenções. 2. DIFERENÇAS ENTRE EMERGÊNCIAS E SITUAÇÕES CRÍTICAS A principal diferença entre uma emergência comum e uma situação crítica é que a primeira pode ser atendida com os recursos normais de resposta de uma determinada organização, sem a necessidade de coordenação ou procedimentos especiais, enquanto a segunda exige uma postura organizacional não rotineira para a coordenação e gerenciamento integrado das ações de resposta. Situações críticas são geralmente de alto risco, dinâmicas, complexas e confusas, gerando problemas específicos, tais como: estrutura de coordenação e níveis de autoridade indefinidos, comunicação inadequada, fluxo de informações inadequado, falta de controle sobre os recursos, utilização inadequada de recursos especializados, dificuldade no ordenamento de áreas e relacionamento precário com a imprensa. Foi exatamente essa percepção que resultou no desenvolvimento do Sistema de Comando em Operações ou SCO. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 111
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3. ORIGEM DO SCO Na década de 70, o problema dos incêndios florestais nos EUA tornou‐se tão grave que uma série de incêndios devastadores ocorridos na Califórnia acabou por suplantar o sistema de proteção e controle do Estado. A falta de conceitos unificados e modelos sistêmicos resultaram em problemas operacionais sem precedentes. Como resultado, o Congresso Norte‐Americano recomendou ao Departamento Florestal (U.S. Forestry) que desenvolvesse um sistema que pudesse resolver a questão. Sob a coordenação do Departamento, reuniram‐se vários departamentos de bombeiros para desenvolver um sistema de gestão para emergências. Este grupo de trabalho ficou conhecido como FIRESCOPE (FIrefighting RESources of California Organized for Potential Emergencies). Desse trabalho surgiu o Incident Command System (ICS) que passou a ser utilizado nos EUA como ferramenta modelo para a gestão de emergências. 4. CONCEITO DO SCO O Sistema de Comando em Operações ou SCO pode ser conceituado como uma ferramenta gerencial (modelo), de concepção sistêmica e contingencial, que padroniza as ações de resposta em situações críticas de qualquer natureza ou tamanho. O SCO permite que seus usuários adotem uma estrutura organizacional integrada para enfrentar as demandas e complexidades de uma situação crítica, sem prejuízo de suas competências e limites jurisdicionais. 5. O QUE É O SCO? Uma das mais importantes boas práticas incorporadas na Defesa Civil Nacional foi a adoção do Sistema de Comando em Operações (SCO) como sistema padrão para responder emergências e estruturar a forma de organização e gerenciamento de desastres ou eventos planejados. O SCO não é algo novo e experimental, pois sua estruturação é garantida por uma ampla fundamentação teórica, de longa data e aliada à experiência de inúmeros eventos em vários diferentes países. Sua correta utilização permite que pessoas de diferentes organizações se integrem rapidamente em uma estrutura de gerenciamento comum, facilitando a integração das comunicações e os fluxos de informações e melhorando os trabalhos de inteligência e de planejamento. O correto emprego do SCO fornecerá um melhor apoio logístico e administrativo ao pessoal operacional, melhorando a articulação do comando e seu staff com elementos internos e externos à operação, facilitando relações e trocas e agregando valor à operação (evitando a duplicação de esforços e ampliando a segurança dos envolvidos). _____________________________________________________________________________
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6. FINALIDADE DO SCO Utilizando‐se das melhores práticas de administração, o SCO tem por finalidade, garantir: 9 Maior segurança para as equipes de resposta e demais envolvidos numa situação crítica; 9 O alcance de objetivos e prioridades previamente estabelecidas; e 9 O uso eficiente e eficaz dos recursos (humanos, materiais, financeiros, tecnológicos e de informação) disponíveis. 7. RESPOSTA AOS DESASTRES Num desastre (emergência ou situação crítica) as ações de resposta e os passos iniciais da reabilitação compreendem normalmente as seguintes atividades gerais: 9 O controle de sinistros e o socorro às populações em risco; 9 A assistência humanitária das populações afetadas; e 9 A reabilitação inicial dos cenários afetados pelos desastres. 7.1 ‐ Entre as principais ações de controle de sinistros e o socorro às populações em risco, destacam‐se: 9 O isolamento das áreas de riscos ou áreas críticas; 9 A evacuação das populações em risco; 9 O controle de sinistros de toda ordem (extinção de incêndios, estabilização de áreas ou edificações instáveis, controle de vazamentos de produtos perigosos, etc.) 9 O controle de tráfego; 9 O socorro pré‐hospitalar e hospitalar de pessoas feridas ou doentes; 9 A segurança da edificações e áreas sinistradas. 7.2 ‐ Entre as principais ações de assistência humanitária das populações afetadas, destacam‐
se: 9 O suprimento de alimentos e de água potável; 9 O suprimento de roupas, calçados e estrutura de abrigamento e utensílios de copa e cozinha (barracas, colchões, roupa de cama, travesseiros, fogões, panelas, talheres); 9 O suprimento de material de limpeza e de higienização; 9 A instalação de acampamentos e abrigos provisórios; 9 A oferta de serviços gerais, como transporte, comunicação, apoio médico, apoio psicológico, etc. 7.3 ‐ Entre as principais ações de reabilitação inicial dos cenários afetados pelos desastres, destacam‐se: 9 Restabelecimento de serviços essenciais, tais como, de distribuição de água, alimentos e eletricidade; 9 A desobstrução de escombros e o restabelecimento das principais rotas de acesso aos estabelecimentos de abrigamento, saúde, educação, compras básicas, etc. 9 O sepultamento de pessoas e animais mortos; 113
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9 A estruturação de saneamento básico de caráter emergencial; 9 A vigilância sanitária e epidemiológica; 9 A proteção de grupos populacionais vulneráveis, etc. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________
8. ALGUNS BENEFÍCIOS DO SCO 1. Fornece um modelo de gerenciamento padronizado para situações críticas de qualquer natureza ou tamanho; 2. Permite que pessoas de diferentes organizações se integrem rapidamente em uma estrutura de gerenciamento comum; 3. Facilita a integração das comunicações e os fluxos de informações, melhorando os trabalhos de inteligência e planejamento; 4. Fornece apoio logístico e administrativo para o pessoal operacional; 5. Melhora a articulação do comando com elementos internos e externos à operação, facilitando relações; 6. Agrega valor à operação evitando a duplicação de esforços e ampliando a segurança dos envolvidos. _____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________ AVALIAÇÃO DA AULA 03 1) No espaço abaixo, usando suas próprias palavras, conceitue “Sistema de Comando em Operações”. 114
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2) Relembre os benefícios oferecidos pelo uso do SCO como ferramenta de gestão de desastres, indicando se as afirmações abaixo são falsas ou verdadeiras, escrevendo “V” ou “F” no espaço em branco. ( ) Fornece um modelo de gerenciamento padronizado para situações críticas de qualquer natureza ou tamanho; ( ) Permite que as pessoas de uma mesma organização se integrem, mesmo com certa demora, em uma estrutura de gerenciamento comum; ( ) Facilita a integração das comunicações e os fluxos de informações, melhorando os trabalhos de inteligência e planejamento; ( ) Fornece apoio logístico e administrativo para o pessoal operacional; ( ) Dificulta a articulação do comando com elementos internos e externos à operação, facilitando relações; ( ) Agrega valor à operação evitando a duplicação de esforços e ampliando a segurança dos envolvidos. 115
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AULA 04 ‐ PRINCÍPIOS E CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DO SCO OBJETIVOS Enumerar, corretamente, os três (3) princípios fundamentais do Sistema de Comando em Operações; Indicar e explicar, de forma sucinta, as principais características básicas do Sistema de Comando em Operações. 1. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO SCO O SCO baseia seu emprego em 3 (três) princípios fundamentais: ________________________________________________ ; ________________________________________________ ; ________________________________________________ . 1.1 ‐ Concepção Sistêmica O SCO propõe o uso do pensamento sistêmico ao abordar a complexidade das operações de resposta aos desastres. Assim, o planejamento e as ações de resposta ao desastre tendem a serem realizadas a partir de um entendimento integral da realidade por meio de fluxos sucessivos de ações (planejamento, organização, direção e controle) em vez de apenas por meio de ações lineares de causa/efeito. 1.2 ‐ Concepção Contingencial De acordo com a concepção contingencial, a estrutura organizacional de resposta aos desastres deve ser capaz de adaptar‐se ao ambiente (se expandindo ou diminuindo) de acordo com cada situação. Tal modelo é garantido mediante o emprego de estruturas administrativas modulares e flexíveis de comando e comunicação que fazem com que a estrutura de adapte de acordo com os objetivos estratégicos comuns de cada situação crítica. 1.3 ‐ Concepção Para Todos os Riscos e Situações Esse princípio indica que o modelo tem caráter universal, ou seja, deve ser utilizável como ferramenta gerencial para planejar, organizar, dirigir e controlar situações críticas de qualquer natureza, independentemente de sua causa, tamanho, configuração, localização ou complexidade.
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2. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DO SCO O SCO possui também 15 (quinze) características básicas, são elas: 1. Emprego de terminologia comum; 2. Uso de formulários padronizados. 3. Estabelecimento e transferência formal de comando; 4. Cadeia e unidade de comando; 5. Comando único ou unificado. 6. Organização modular e flexível; 7. Administração por objetivos; 8. Uso de planos de ação; 9. Adequada amplitude de controle. 10. Instalações e áreas padronizadas; 11. Gerenciamento integrado de recursos. 12. Gerenciamento integrado das comunicações; 13. Gerenciamento integrado de informações e inteligência. 14. Controle de pessoal; 15. Controle da mobilização/desmobilização. 2.1 ‐ Emprego de Terminologia Comum O SCO recomenda o uso de terminologia comum para facilitar a comunicação entre as pessoas e as organizações envolvidas na operação. O uso de códigos e expressões peculiares a uma determinada atividade ou organização deve ser evitado a fim de não dar margem a interpretações inadequadas ou falta de compreensão da mensagem. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.2 ‐ Uso de Formulários Padronizados O SCO recomenda o emprego de formulários pré‐estabelecidos com vistas à padronização do registro de informações e recursos, a consolidação do plano de ação e a documentação de tudo que foi realizado durante a operação. O uso dos formulários ajuda a consolidar a cadeia e unidade de comando. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 117
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2.3 ‐ Estabelecimento e Transferência Formal de Comando O SCO recomenda que entre os primeiros que chegam na cena da emergência ou situação crítica alguém assuma o comando da operação. As demais funções vão sendo implementadas de acordo com a necessidade e a disponibilidade de pessoal. A transferência de comando ocorre quando: 9 Uma pessoa mais qualificada assume o comando; 9 A situação se altera ao longo do tempo exigindo tal transferência; 9 O evento se prolonga exigindo uma rotatividade normal de comando; ou 9 A situação volta a normalidade e o comando retorno a organização de origem. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.4 ‐ Cadeia e Unidade de Comando A cadeia de comando é uma linha ininterrupta de autoridade que liga as pessoas dentro do SCO. Unidade de comando significa que cada indivíduo responde a apenas uma pessoa, a quem deve reportar‐se durante toda a operação. A base para o comando de uma operação está centrada na autoridade investida do comandante sobre seus subordinados/colaboradores. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.5 ‐ Comando Único ou Unificado O termo comando único é usado quando apenas uma pessoa, representando sua organização, assume formalmente o comando da operação. O comando unificado é usado numa abordagem mais cooperativa, na qual representantes das organizações envolvidas atuam em conjunto. 2.6 ‐ Organização Modular e Flexível O SCO utiliza uma estrutura organizacional padronizada porém flexível na sua implantação. Assim, apenas as funções realmente necessárias para o alcance dos objetivos do comando são ativadas. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 118
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Observação: A lógica é contingencial, ou seja, ao constatar‐se que uma determinada função demandará uma atenção especial, ela é ativada e a estrutura se amplia para adaptar‐se à situação! 2.7 ‐ Administração por Objetivos9 Modelo de gestão que estabelece objetivos (resultados) a serem alcançados por determinadas pessoas ou grupos de pessoas, num determinado período de tempo e acompanha o desempenho (controle) procedendo às correções necessárias. O principal apelo da APO está em converter prioridades e objetivos comuns em metas específicas para cada indivíduo dentro do sistema. Cada integrante da estrutura, desde o comando até o líder de um recurso único, precisa de objetivos claramente definidos. Os objetivos da operação são estabelecidos de acordo com as seguintes prioridades: 9 Salvar vidas; 9 Estabilizar a situação; 9 Preservar bens e propriedades. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.8 ‐ Uso de Planos de Ação O SCO consolida a APO através de um plano de ação (PAç) elaborado pelo comando da operação. O PAç fornece as pessoas e organizações envolvidas uma idéia geral da situação, dos recursos disponíveis e, especialmente, dos objetivos e prioridades a alcançar num determinado período operacional, otimizando os esforços e gerando sinergia. 2.9 ‐ Adequada Amplitude de Controle A amplitude de controle se refere ao número ideal de pessoas que um superior pode supervisionar pessoalmente, de maneira eficiente e eficaz. A amplitude de controle é influenciada por vários fatores, tais como: o tipo da emergência ou situação crítica, a natureza das tarefas, os riscos e fatores de segurança exigidos, a distância entre as pessoas e os recursos, etc. O SCO recomenda que o número de pessoas ou recursos sob a responsabilidade de um determinado coordenador, encarregado ou líder, seja compatível com a sua capacidade gerencial, logo, não deve ser inferior a 3, nem superior a 7. 9
A expressão Administração por Objetivos ou APO foi cunhada por Peter F. Drucker, em 1954, no livro The Practice of Management. 119
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2.10 ‐ Instalações e Áreas Padronizadas O SCO recomenda o uso de instalações e áreas de trabalho padronizadas. As principais instalações (espaços físicos móveis ou fixos) são: 9 Posto de comando; 9 Base de apoio; 9 Acampamento; 9 Centro de informações ao público; 9 Helibases; e 9 Helipontos. As principais áreas são: 9 Área de espera (local onde os recursos operacionais são recepcionados, cadastrados e permanecem disponíveis até seu emprego); e 9 Área de concentração de vítimas (local onde as vítimas são reunidas, triadas e recebem atendimento inicial até serem transportadas para estabelecimentos hospitalares). O SCO recomenda também a organização da área em diferentes zonas de trabalho (ZT), de acordo com o tipo de emergência, a natureza das tarefas a serem realizadas e o risco presente no cenário em questão. As ZT são divididas em: área quente (local de maior risco com acesso restrito), área morna (local intermediário não totalmente seguro com acesso e circulação igualmente restritos) e área fria (local seguro que abriga as instalações e recursos que darão suporte à operação). 2.11 ‐ Gerenciamento Integrado de Recursos O SCO orienta que todos os recursos empregados na operação sejam gerenciados de forma integrada. Para isso, faz‐se necessário que todos os recursos (operacionais ou logísticos), assim que cheguem próximos à cena da emergência, sejam encaminhados para uma área de espera previamente definida, para serem recepcionados, cadastrados e permanecerem disponíveis para emprego. A totalidade dos recursos deve ser monitorada pelo planejamento (através da unidade de recursos). Os recursos podem ser agrupados em 2 categorias: recursos operacionais (são recursos em condições de pronto emprego operacional, como por exemplo, um helicóptero com a sua tripulação, uma ambulância com sua equipe de socorro) e recursos logísticos (necessários para dar suporte às operações, por exemplo: alimentação, colchões, travesseiros e cobertores, equipamentos de comunicação, etc.). 120
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recurso
mobilizado
recurso
disponível
recurso
designado
recurso
indisponível
recurso
desmobilizado
Quando o recurso chega na área de espera e está pronto para emprego imediato ele é chamado de recurso disponível. Quando o recurso entra em operação é considerado designado. Quando o recurso, por algum problema não pode ser empregado na operação, é chamado de indisponível. IMPORTANTE: É importante observar que um helicóptero sem sua tripulação ou uma ambulância sem sua equipe não são considerados como um recurso operacional (recurso único). Vale destacar também que recursos operacionais podem ser utilizados de forma combinada, somando recursos iguais (chamados de equipes de intervenção) ou recursos diferentes (chamados de forças‐tarefa), desde que esses recursos sejam devidamente integrados sob ação de um líder ou responsável. CONCEITOS BÁSICOS: 9 Recurso único é o equipamento somado ao seu complemento em pessoal pronto para emprego tático na operação sob a supervisão de um líder ou responsável (são exemplos de recursos únicos: uma ambulância com sua equipe de socorristas, um helicóptero com sua tripulação, um bombeiro cinotécnico acompanhado de seu cão de busca, etc.). 9 Equipe de intervenção é a combinação de recursos únicos do mesmo tipo agrupados para uma tarefa tática específica, sob a supervisão de um líder ou responsável (exemplo de uma equipe de intervenção: a combinação de duas ou mais embarcações devidamente tripuladas e sob comando para resgatar pessoas ilhadas numa área de inundação). 9 Força‐tarefa é qualquer combinação de diferentes recursos únicos constituída para uma tarefa tática específica, sob a supervisão de um líder ou responsável (exemplo de uma força‐tarefa: a combinação de viaturas de combate a incêndio, helicópteros e veículos de transporte de pessoal, devidamente tripulados e sob comando, para controlar um incêndio florestal). 2.12 ‐ Gerenciamento Integrado das Comunicações A capacidade de comunicação entre os diferentes atores do SCO é fundamental para o sucesso de qualquer operação. Para tal, faz‐se necessário o desenvolvimento de um plano de comunicações (que diz quem conversa com quem e como) que estabelecerá diferentes redes de comunicação, de acordo com as necessidades da cada caso. 121
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Exemplos de redes de comunicação: 9 Rede de comando (integra as comunicações entre o comando e seu staff de comando e o staff principal); 9 Rede tática (integra as comunicações entre as pessoas e equipes subordinadas ao coordenador de operações); 9 Rede administrativa (integra as comunicações não operacionais entre o comando e sua assessoria com órgãos externos que estão cooperando com o SCO); 9 Rede logística (integra as comunicações da logística para tratar de assuntos referentes a suprimentos, serviços e instalações); e 9 Rede de operações aéreas (integra as comunicações do pessoal de operações aéreas). ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.13 ‐ Gerenciamento Integrado de Informações e Inteligência O SCO recomenda que a coleta de informações relativas a situação crítica devam ser obtidas, analisadas e disseminadas de forma a favorecer uma administração eficiente e eficaz do sistema. Dependendo da natureza, complexidade e magnitude do evento, será necessário coletar e analisar diferentes informações, tais como: dados meteorológicos, características geográficas, informações populacionais, dados sócio‐econômicos e culturais, explicações sobre fenômenos naturais específicos, etc. Em situações críticas de menor complexidade, o uso de um formulário padronizado para reunir as informações básicas (formulário SCO 201) auxilia na consolidação das informações e dados iniciais de inteligência. Em situações de maior complexidade ou repercussão uma unidade de situação pode ser necessária (ligada ao planejamento) para integrar informações, produzir inteligência e manter quadros de situação sempre atualizados. 2.14 ‐ Controle de Pessoal Uma das grandes preocupações do SCO é o adequado controle do efetivo envolvido na operação. Saber exatamente quantas pessoas estão envolvidas, onde elas estão trabalhando e o que estão fazendo, representa um fator importante de segurança. Além disso, um controle adequado da disponibilidade e emprego do pessoal envolvido da operação representa uma grande vantagem administrativa, sob a ótica da eficiência e eficácia gerencial. ______________________________________________________________________________ 122
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2.15 ‐ Controle da Mobilização/Desmobilização O gerenciamento dos recursos (necessidade e alocação) deve ser realizado de forma eficiente e eficaz. A mobilização de pessoal e equipamentos deve ser gerenciada adequadamente por uma autoridade competente. Assim, uma unidade de mobilização e desmobilização pode ser necessária nos eventos de maior repercussão (a unidade de mobilização/desmobilização é ligada ao planejamento). ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ AVALIAÇÃO DA AULA 04 1) No espaço abaixo, enumere corretamente, os três (3) princípios fundamentais do Sistema de Comando em Operações. 2) De acordo com a característica básica “Administração por Objetivos”, cada integrante da estrutura do SCO, desde o comando até o líder de um recurso único, precisa de objetivos claramente definidos. No espaço abaixo, cite as três (3) prioridades recomendadas pelo SCO para o estabelecimento dos objetivos de uma operação emergencial: 123
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3) Relembre agora os conceitos do “Gerenciamento Integrado de Recursos” e escreva no espaço indicado o termo que classifica cada um dos conceitos (recurso único, equipe de intervenção, força‐tarefa). __________________________________ = Combinação de recursos únicos do mesmo tipo agrupados para uma tarefa tática específica, sob a supervisão de um líder ou responsável (exemplo de uma equipe de intervenção: a combinação de duas ou mais embarcações devidamente tripuladas e sob comando para resgatar pessoas ilhadas numa área de inundação). __________________________________ = Equipamento somado ao seu complemento em pessoal pronto para emprego tático na operação sob a supervisão de um líder ou responsável (são exemplos de recursos únicos: uma ambulância com sua equipe de socorristas, um helicóptero com sua tripulação, um bombeiro cinotécnico acompanhado de seu cão de busca, etc.). __________________________________ = Qualquer combinação de diferentes recursos únicos constituída para uma tarefa tática específica, sob a supervisão de um líder ou responsável (exemplo de uma força‐tarefa: a combinação de viaturas de combate a incêndio, helicópteros e veículos de transporte de pessoal, devidamente tripulados e sob comando, para controlar um incêndio florestal). 124
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AULA 05 ‐ SCO ‐ ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E PRINCIPAIS FUNÇÕES OBJETIVOS Enumerar, de acordo com a lição, as três (3) partes principais da estrutura organizacional preconizada pelo SCO; Descrever as principais funções dos coordenadores, chefes de seção e encarregados que compõem a estrutura organizacional padrão do SCO. 1. INTRODUÇÃO O trabalho de comando de uma operação de resposta a uma emergência ou desastre constitui‐
se da utilização dos diversos recursos organizacionais (humanos, materiais, financeiros, de informação e tecnologia) para alcançar objetivos e prioridades comuns de maneira eficiente e eficaz. 2. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL BÁSICA DO SCO O SCO orienta que entre os primeiros que chegam no local da emergência, alguém assuma formalmente o comando da operação. A pessoa que assume o comando é o responsável pelas operações como um todo. Para facilitar seu trabalho, o comando utiliza‐se de uma estrutura organizacional padronizada (organograma) onde estão representadas as principais funções do SCO. Um organograma é uma representação visual da estrutura do SCO Normalmente, no início da emergência, o comando é conduzido por alguém de nível operacional (integrante das primeiras equipes de resposta), no entanto, com o passar do tempo, em função da própria situação, este comando precisará ser transferido para alguém mais qualificado (transferência de comando). Dessa forma, inicialmente o comando se estrutura a partir de um organograma simples e, conforme a situação crítica exigir, as demais funções do organograma vão sendo implementadas de acordo com a necessidade e a disponibilidade de pessoal. A estrutura organizacional básico do SCO é composta de três partes principais, a saber: 9 O comando (que poderá ser único ou unificado); 9 O staff/assessoria de comando (composto pelas funções de segurança, ligações, informações ao público e secretaria); e 9 O staff geral/principal (composto pelas seções de operações, planejamento, logística e administração/finanças). 125
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Comando
Segurança
Informações ao público
Staff/assessoria
de comando
Secretaria
Ligações
Operações
Planejamento
Logística
Administração/finanças
Staff geral
Figura da estrutura organizacional básica (organograma) do SCO. 3. PRINCIPAIS FUNÇÕES DO SCO Como você viu anteriormente, a função comando se estrutura a partir de um staff de assessoria e quatro principais seções. 3.1 ‐ Função Comando O comando é o responsável pela operação como um todo. Cabe a ele instalar o SCO, avaliar a situação, designar instalações e áreas, estruturar o organograma, definir objetivos e prioridades, desenvolver um plano de ação e coordenar todas as atividades administrativas da operação. O comando é apoiado por uma estrutura de assessoria (staff de comando) que supre necessidades de segurança, ligações, informações ao público e secretaria. Suas principais atribuições são: 9 instalar o SCO; 9 designar um posto de comando e uma área de espera/estacionamento; 9 buscar informações, avaliar a situação como um todo e suas prioridades; 9 determinar objetivos estratégicos e táticos; 9 desenvolver um plano de ação; 9 implementar uma estrutura organizacional adequada; 9 mobilizar e gerenciar os recursos disponíveis; 9 coordenar as atividades como um todo; 9 garantir a segurança; 9 coordenar atividades com órgãos externos de apoio e cooperação; 9 divulgar informações junto à mídia; 9 registrar as informações da operação em formulários padronizados. 3.2 ‐ Staff/Assessoria de Comando O staff/assessoria de comando é responsável por algumas atribuições diretas do comando. Seguindo a lógica contingencial do SCO, num primeiro momento as atribuições peculiares desse staff pessoal são desempenhadas pelo próprio comando, no entanto, quando se tornam necessárias essas assessorias vão sendo gradativamente ativadas, de forma a evitar que o comando acabe sobrecarregado. Curso de Gestão Integrada em Defesa Civil
3.2.1 ‐ Função Segurança O coordenador de segurança faz parte do staff/assessoria do comando e é o responsável por avaliar e monitorar constantemente condições inseguras de trabalho no local da operação. Suas principais atribuições são: 9
9
9
9
9
9
obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; avaliar os riscos da operação e identificar medidas de segurança; recomendar medidas para o gerenciamento dos riscos relacionados à operação; monitorar a segurança das pessoas envolvidas na operação; estabelecer medidas preventivas com vistas a redução do risco; informar ao comando, medidas de segurança específicas para as pessoas que acessam as zonas de trabalho da operação; 9 interromper, de imediato, qualquer ato ou condição insegura; 9 registrar as situações inseguras constatadas; 9 participar da elaboração do plano de ação sugerindo medidas de segurança. 3.2.2 ‐ Função Ligações O coordenador de ligações faz parte do staff/assessoria do comando e é o responsável pelo enlace (contatos externos) com os representantes dos organismos que estão auxiliando e cooperando com a operação, especialmente aqueles que não estão no posto de comando e autoridades políticas. Suas principais atribuições são: 9 obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 9 estabelecer um ponto de contato para os organismos que estão auxiliando e cooperando com a operação; 9 identificar um representante (pessoa de contato) de cada organismo envolvido; 9 atender às solicitações do comando estabelecendo os contatos externos necessários; 9 monitorar as operações como um todo para identificar possíveis conflitos ou problemas no relacionamento entre os organismos envolvidos; 9 manter um registro dos organismos que estão auxiliando e cooperando com a operação e seus respectivos contatos (telefone, celular, email). 3.2.3 ‐ Função Informações ao Público O coordenador de informações ao público faz parte do staff/assessoria do comando e é o responsável pela formulação e divulgação de informações sobre a situação crítica e a operação para a mídia. Suas principais atribuições são: 9 obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 9 produzir informes sobre a situação crítica e a operação, tão logo quanto possível; 9 estabelecer locais e horários para a divulgação de informações; 127
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9 assumir pessoalmente ou identificar alguém preparado para ser o porta‐voz da operação (pessoa que fala sobre o evento na mídia); 9 estabelecer contatos regulares com a mídia para fins de dissiminação de informações; 9 observar as restrições para a divulgação de informações estabelecidas pelo comando da operação; 9 obter a aprovação dos informes antes de divulgados na mídia; 9 organizar coletivas e intermediar o contato do comando com integrantes da imprensa em geral; 9 controlar o acesso de integrantes da mídia na área de operações. 3.2.4 ‐ Função Secretaria O coordenador da secretaria faz parte do staff/assessoria do comando e é o responsável pelas tarefas administrativas do comando. Suas principais atribuições são: 9 obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 9 organizar as dependências do posto de comando, providenciando serviços de apoio (água, café, lanches) e limpeza; 9 preparar reuniões de trabalho; 9 registrar as decisões das reuniões de trabalho; 9 resolver problemas relativos ao funcionamento do posto de comando. 3.3 ‐ Staff Geral/Principal de Comando O staff geral/principal de comando é constituído pelas seções de operações, planejamento, logística e administração/finanças. 3.3.1 ‐ Seção Operações O chefe da seção de operações conduz as atividades operacionais no nível tático, executando o plano de ação do comando. Sob sua responsabilidade encontram‐se o encarregado da área de espera/estacionamento e os demais coordenadores dos setores operacionais (bombeiro, polícia, saúde, defesa civil, operações aéreas, etc.) que se fizerem necessários. Suas principais atribuições são: 9 obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 9 participar da elaboração do plano de ação; 9 dar ciência do plano de ação aos integrantes das seções operacionais; 9 supervisionar as operações como um todo; 9 avaliar a necessidade de recursos adicionais e, caso sejam necessários, solicitá‐los ao encarregado da área de espera; 9 dispensar, se necessário, recursos em operação, reencaminhando‐os à área de espera; 9 organizar os recursos operacionais disponíveis em seções (apoio especializado) e/ou setores (áreas geográficas); 9 manter o comando informado sobre o andamento das operações como um todo. 128
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O chefe de operações deve adequar o organograma (implantando mais ou menos funções/posições) de acordo com as necessidades da situação crítica. Logo, poderão ser implantadas diferentes seções, como por exemplo: seção de combate a incêndio, de socorro pré‐hospitalar, de polícia de choque, de construção de abrigos provisórios, de reconstrução de telhados, de vacinação, etc. O operações poderá ainda implantar diferentes setores para facilitar os trabalhos de campo, como por exemplo, setor norte, setor sul, setor A, setor B, etc. 3.3.1.1 ‐ Encarregado da Área de Espera O encarregado da área de espera fica subordinado diretamente ao chefe de operações e controla o local onde os recursos mobilizados irão chegar e ficar a espera de emprego na operação. Cabe a ele fazer o cadastramento de todos os recursos que integram o SCO. Suas principais atribuições são: 9 obter, junto ao coordenador de operações, informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 9 delimitar e sinalizar adequadamente a área de espera; 9 cadastrar os recursos mobilizados que chegam ao local da emergência ou situação crítica; 9 prestar orientações iniciais sobre a emergência ou situação crítica ao pessoal que chega na área de espera/estacionamento; 9 orientar pessoas sem treinamento em SCO com as informações mínimas para que possam integrar‐se ao sistema em operação; 9 controlar a situação dos recursos, registrando as informações em formulários próprios e repassando‐as continuamente ao coordenador de operações; 9 designar recursos disponíveis conforme solicitado; 9 estruturar equipes de intervenção ou forças‐tarefa combinando recursos disponíveis conforme a necessidade do coordenador de operações. 3.3.1.2 ‐ Responsáveis pelas Seções e Setores Operacionais Os responsáveis pelas seções operacionais controlam os seus recursos disponíveis usando como critério a afinidade das atividades ou os objetivos de ação tática, sendo ativados pelo coordenador de operações, de acordo com o plano de ação. Já os responsáveis pelas setores operacionais controlam os seus recursos disponíveis usando como critério a divisão geográfica, sendo igualmente ativados pelo coordenador de operações, de acordo com o plano de ação. Suas principais atribuições são: 9 obter, junto ao coordenador de operações, informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 9 participar, quando acionado pelo coordenador de operações, das reuniões de planejamento da operação; 129
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9 rever os objetivos específicos de sua seção ou setor e desenvolver com os integrantes de suas equipes alternativas para realizar as tarefas necessárias ao cumprimento da missão; 9 resolver problemas logísticos identificados pelos integrantes de sua seção ou setor; 9 manter o coordenador de operações informado sobre o andamento das operações e relatar qualquer modificação importante no plano de ação (progressos ou dificuldades), qualquer necessidade adicional de recursos, a possibilidade da liberação de recursos, situações de risco ou outros problemas significativos. 3.3.2 ‐ Seção Planejamento O chefe da seção de planejamento prepara e documenta o plano de ação para alcançar os objetivos e prioridades estabelecidas pelo comando, coleta e avalia informações, mantém um registro dos recursos e da emergência ou situação crítica como um todo. Suas principais atribuições são: 9 obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 9 ativar e supervisionar unidades e seções específicas conforme a necessidade; 9 obter, reunir, registrar, julgar, processar e compartilhar informações; 9 participar da elaboração, acompanhamento e atualização do plano de ação, elaborar relatórios informando a situação e suas futuras tendências; 9 monitorar o conjunto de recursos mobilizados na cena, incluindo aqueles que estão na área de espera, em operação ou nas bases de apoio; 9 documentar o evento, produzindo os devidos expedientes necessários; 9 planejar e implementar a desmobilização dos recursos; 9 coordenar a participação de especialistas e colaboradores; 9 ativar e supervisionar as unidades que se fizerem necessárias. O SCO recomenda que em alguns casos (emergências maiores ou mais complexas), o chefe de planejamento, na qualidade de responsável pela preparação e documentação do plano de ação, instale algumas unidades padronizadas para facilitar seus trabalhos, das quais destacam‐
se as unidades de situação, recursos, documentação, mobilização/desmobilização e especialistas. A unidade de situação acompanha a evolução da emergência ou situação crítica, analisando o seu desenvolvimento e mantendo quadros de acompanhamento da situação. Além do líder, a unidade de situação pode ter encarregados da manutenção dos quadros de situação, observadores de campo e outros especialistas, conforme as necessidades do evento. A unidade de recursos registra e monitora os recursos operacionais envolvidos na operação, principalmente quando houver mais de um local de cadastro. A unidade de documentação é a responsável por toda a parte escrita do plano de ação, mas também registra, controla e arquiva documentos importantes para o evento e a operação como um todo. 130
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A unidade de mobilização/desmobilização é responsável pela solicitação ou dispensa dos recursos necessários à operação. Cabe a ela organizar os recursos de forma segura e equilibrada, evitando tanto os desperdícios (mobilizar recursos em excesso) quanto o sub‐
dimensionamento das necessidades (tardar a mobilização ou desmobilização de recursos). A unidade de especialistas serve para reunir pessoas com conhecimentos especializados que cooperam em situações especiais e atendem necessidades diferenciadas no planejamento da operação. 3.3.3 ‐ Seção Logística O chefe da seção de logística fornece suporte, recursos e outros serviços necessários ao alcance dos objetivos e prioridades da operação como um todo. Sob sua responsabilidade encontram‐
se os líderes das unidades de suporte (normalmente atuam com suprimentos e instalações) e serviços (comunicações, alimentação, serviços médicos) que se fizerem necessários. Suas principais atribuições são: 9 obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 9 planejar a organização da logística do SCO, ativando e supervisionando unidades e seções específicas conforme a necessidade; 9 gerenciar as atividades de suporte da operação (materiais, suprimentos e instalações); 9 gerenciar as atividades de serviços da operação (comunicações, alimentação, serviços médicos); 9 supervisionar as atividades de suporte e serviços; 9 manter o comando informado sobre o andamento dos trabalhos logísticos da operação. Da mesma forma que na situação anterior, o SCO recomenda que, em alguns casos, o chefe de logística instale algumas unidades padronizadas para facilitar seus trabalhos, das quais destacam‐se as unidades de suporte e a unidade de serviços. Os líderes da unidade de suporte providenciam e distribuem suporte material para as operações e as instalações ativadas, por meio de seções de suprimentos (requisição, recepção e equipamentos/ferramentas) e seções de instalações (vigilância, bases, campos e posto de comando). Os líderes da unidade de serviço prestam serviços para os integrantes da operação por meio de seções de comunicações, serviços médicos e alimentação. 3.3.4 ‐ Seção Administração/Finanças O chefe da seção de administração/finanças controla e monitora os custos relacionados a operação como um todo, providenciando o controle de emprego de pessoal, horas trabalhadas para fins de indenização, compras (orçamentos, contratos, pagamentos) e custos. Suas principais atribuições são: 9 obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO; 131
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9 planejar a organização da administração do SCO, ativando e supervisionando unidades e seções específicas conforme a necessidade; 9 realizar o controle de horas de trabalho do pessoal e equipamentos empregados para fins de pagamento; 9 providenciar orçamentos, contratos, pagamentos que se fizerem necessárias; 9 controlar e registrar os custos da operação como um todo; 9 manter o comando informado sobre o andamento dos trabalhos administrativos e financeiros da operação. Neste caso, o SCO mais uma vez recomenda que o chefe de administração/finanças instale algumas unidades padronizadas para facilitar seus trabalhos, das quais destacam‐se as unidades de emprego, compras, indenizações e custo. Os líderes da unidade de emprego providenciam controla as horas de trabalho do pessoal e equipamentos empregado na operação para fins de pagamento, hora extra e adicional noturno, diárias no caso de deslocamento, além de indenizações por mortes ou lesões de trabalho. Os líderes da unidade de compras efetuam os procedimentos legais para a compra ou contratação de bens e serviços (orçamentos, contratos, pagamentos) tanto para o pessoal empregado na operação como também para a população afetada pela emergência ou situação crítica. Os líderes da unidade de custos controlam os gastos da operação, a fim de determinar o custo da mesma e identificar a necessidade de recursos financeiros adicionais. 3.4 ‐ Juntando Tudo... Secretaria
Comando
Segurança
Ligações
Informações ao público
Operações
Encarregado da
Á rea de espera
Situação
Logística
Administração/Finanças
Suporte
Emprego
Seção de Bombeiro
Recursos
Suprimentos
Compras
Seção Policial
Documentação
Instalações
Custo
Seção de Saúde
Mobilização/
desmobilização
Seção de Defesa Civil
Especialistas
Encarregado de
Operações aéreas
Planejamento
Serviços
Comunicações
s
Serviços Médicos
A limentação
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Finalizando esta lição, apresenta‐se uma idéia da estrutura organizacional do SCO de forma integral, composta pelo comando, seu staff de comando e o staff geral. No entanto, não devemos esquecer que, no início das operações, o comando é responsável por todas as funções, as quais poderão ou não ser implantadas no decorrer dos trabalhos, de acordo com as necessidades da situação emergencial. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ AVALIAÇÃO DA AULA 05 1) Escreva no espaço abaixo, as três (3) partes principais da estrutura organizacional preconizada pelo SCO, de acordo com o modelo que você aprendeu nesta lição. 2) Nesta lição, você aprendeu que o comando é o responsável pela operação como um todo. Relembre o que cabe ao comando, indicando se as afirmações abaixo são falsas ou verdadeiras, escrevendo “V” ou “F” no espaço em branco. ( ) Instalar o SCO ( ) Avaliar a situação como um todo ( ) Designar instalações e áreas padronizadas ( ) Estruturar o organograma do SCO ( ) Definir objetivos e prioridades ( ) Desenvolver um plano de ação inicial ( ) Coordenar todas as atividades administrativas da operação. 3) Nesta lição, você aprendeu que o chefe da seção de planejamento, na qualidade de responsável pela preparação e documentação do plano de ação, poderá instalar algumas unidades padronizadas para facilitar seus trabalhos. Assinale abaixo com um “X” quais são essas unidades padronizadas. a. ( ) unidades de situação b. ( ) unidade de recursos c. ( ) unidade de documentação d. ( ) unidade de mobilização/desmobilização e. ( ) unidade de compra e venda 133
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4) Nesta lição, você aprendeu também que o chefe da seção de logística poderá instalar algumas unidades padronizadas para facilitar seus trabalhos. Assinale abaixo com um “X” quais são essas unidades padronizadas. a. ( ) unidades de suporte b. ( ) unidade de emprego c. ( ) unidade de serviços d. ( ) unidade de recursos e. ( ) unidade de custos 134
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AULA 06 ‐ SCO ‐ INSTALAÇÕES E ÁREAS PADRONIZADAS OBJETIVOS Enumerar, corretamente, as seis (6) principais instalações e as duas (2) principais áreas padronizadas recomendadas pelo SCO; Diferenciar, corretamente, as três (3) zonas de trabalho recomendadas pelo SCO. 1. INTRODUÇÃO Como já visto anteriormente, o uso de instalações e áreas padronizadas é uma das características básicas do SCO e representa um instrumento importante para a organização do espaço físico do cenário de uma emergência ou situação crítica. O emprego deste padrão melhora a qualidade das operações e poupa tempo, diminuindo as dificuldades iniciais de organização de uma operação, onde normalmente imperam o caos e a falta de ordem. 2. INSTALAÇÕES PADRONIZADAS As seis principais instalações padronizadas recomendadas pelo SCO são: ____________________________________________________________________ ;
____________________________________________________________________ ;
____________________________________________________________________ ;
____________________________________________________________________ ;
____________________________________________________________________ ;
____________________________________________________________________ .
Cada uma dessas instalações tem uma simbologia própria que é usada para facilitar a localização e identificação das instalações padronizadas no mapa da operação como um todo. A expressão “instalações padronizadas” designa os espaços físicos (móveis ou fixos) onde um conjunto de atividades pré‐determinadas do SCO serão realizadas. Essas instalações não são necessariamente edificações ou estruturas de grande tamanho ou complexidade, mas locais devidamente identificados e designados para servir como instalações padronizadas. 135
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3. CONCEITO E SIMBOLOGIA DAS INSTALAÇÕES PADRONIZADAS 3.1 ‐ Posto de comando O posto de comando é o local onde são desenvolvidas as atividades de comando da operação. Sua instalação deve ocorrer logo após a ativação do SCO. A simbologia utilizada para indicar o posto de comando é representada por um retângulo de cor laranja com as letras PC em cor preta no centro. 3.2 ‐ Bases ou bases de apoio As bases de apoio são os locais onde são desenvolvidas as atividades logísticas, que incluem abastecimento e manutenção de veículos, reparo e substituição de equipamentos e materiais, estoque de suprimentos, etc. As bases são instaladas somente em eventos mais complexos que exigem maior aporte logístico ou durante operações mais prolongadas. A simbologia utilizada para indicar uma base de apoio é representada por um círculo de cor amarela com a letra B em cor preta no centro. 3.3 ‐ Acampamento ou campo Os acampamentos são os locais de apoio dos recursos humanos da operação, ou seja, o local onde as pessoas conseguem alojamento, alimentação, atendimento médico, assistência psicológica, área para banho, etc. Os acampamentos são instalados somente em eventos mais prolongados ou naquelas situações em que a natureza do evento exige o deslocamento de recursos operacionais a partir de áreas mais distantes. A simbologia utilizada para indicar um acampamento é representada por um círculo de cor amarela com a letra A em cor preta no centro. 3.4 ‐ Centro de informação ao público Os centros de informação pública são os locais onde são desenvolvidas as atividades de atendimento à mídia. Esse centro somente é instalado quando a situação crítica gera uma expectativa de presença significativa de profissionais da imprensa ou ainda nos casos em que existe uma necessidade de produção e disseminação de informações sobre a operação ou o evento. A simbologia utilizada para indicar um centro de informação pública é representada por um triângulo de cor amarela com a letra I em cor preta no centro. 3.5 ‐ Helibases e helipontos Helibases são locais onde são desenvolvidas as atividades de suporte às operações aéreas, tais como estacionamento, abastecimento e manutenção de aeronaves. Já os helipontos são locais destinados somente ao embarque e desembarque de pessoal e equipamentos em aeronaves, sem uma estrutura de suporte específica. As helibases somente são instaladas em eventos mais prolongados ou quando a distância entre o incidente a o aeródromo/heliporto mais próximo for prejudicial para a autonomia e agilidade das operações. Já os helipontos são instalados de acordo com as necessidades operacionais da operação. A simbologia utilizada para indicar uma helibase é representada por um círculo de cor amarela com a letra H em cor preta no centro. A 136
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simbologia utilizada para indicar um heliponto é também representada por um círculo de cor amarela com a letra H acrescida de um numeral indicativo, ambos em cor preta no centro do círculo. 4. ÁREAS PADRONIZADAS O emprego de áreas de atendimento padronizadas também é uma das características básicas do SCO que melhora a qualidade das operações e poupa tempo, diminuindo as dificuldades iniciais de organização de uma operação de resposta. As duas principais áreas padronizadas recomendadas pelo SCO são: ____________________________________________________________________ ; ____________________________________________________________________ . 4.1 Conceito e Simbologia das Áreas Padronizadas 4.1.1 ‐ Área de espera A área de espera, também chamada de estacionamento, é o local delimitado e identificado onde os recursos operacionais são recepcionados, cadastrados e permanecem disponíveis até seu emprego. A área de espera deve ser instalada logo depois de identificada a necessidade da mobilização de uma quantidade maior de recursos operacionais. Para facilitar o processo de controle, os recursos operacionais devem ser anotados pelo encarregado da área de espera, preferencialmente em formulários padronizados. A simbologia utilizada para indicar uma área de espera é representada por um círculo de cor amarela com a letra E em cor preta no centro do círculo. 4.1.2 ‐ Área de concentração de vítimas A área de concentração de vítimas é o local onde os vitimados pela situação crítica são reunidos, triados e recebem atendimento inicial até serem transportadas para estabelecimentos hospitalares. Sempre que há um elevado número de vítimas na cena da emergência é quase impossível cuidar de todos ao mesmo tempo, assim a triagem é usada para auxiliar na identificação das vítimas que necessitam de cuidados imediatos. A área de concentração de vítimas deve ser instalada logo depois de identificada a existência de múltiplas vítimas na cena de emergência. A simbologia utilizada para indicar uma área de concentração de vítimas é representada por um círculo de cor amarela com as letras ACV em cor preta no centro do círculo. 5. O EMPREGO DE ZONAS DE TRABALHO O SCO recomenda a organização da área envolvida em uma situação crítica em diferentes zonas de trabalho, de acordo com o tipo de emergência, a natureza das tarefas a serem realizadas e o risco presente no cenário em questão. 137
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A divisão da área de atuação em diferentes zonas de trabalho facilita a coordenação das operações e o controle dos recursos operacionais, além de servir para aumentar a segurança das operações. As zonas de trabalho devem ser divididas em três áreas distintas: 9 Zona ____________________ (local de maior risco com acesso restrito); 9 Zona ____________________ (local intermediário não totalmente seguro com acesso e circulação igualmente restritos); e 9 Zona ____________________ (local seguro que abriga as instalações e recursos que darão suporte à operação). As zonas de trabalho devem ser delimitadas com fitas coloridas, e, se possível, também mapeadas. Todas essas áreas fazem parte do teatro de operações e são delimitadas por acessos e corredores que servem para melhor controlar a situação como um todo. A dimensão das zonas e os pontos de controle de acesso devem ser do conhecimento de todos os envolvidos na operação. 5.1 ‐ Área quente A área quente é o local onde se produziram mais intensamente os efeitos do fenômeno causador da emergência ou situação crítica. É nessa área que serão desenvolvidas as operações de maior risco e complexidade. A área quente é considerada uma zona de exclusão que deve ser delimitada pela chamada linha quente. _____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
5.2 ‐ Área morna A área morna é uma localidade intermediária entre a área quente (de maior risco) e a área fria (totalmente segura). Na área morna o acesso e a circulação ainda são restritos, mas as condições de risco não são tão altas, propiciando uma área onde os profissionais envolvidos possam repassar orientações, trocar equipamentos e materiais, fazer verificações de segurança e passar por procedimentos de descontaminação, ao sair ou mesmo antes de entrar propriamente na área quente. Por isso, toda a entrada ou saída da área quente deverá ser realizada nesse ponto. _____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
5.3 ‐ Área fria A área fria é o local que abriga as instalações e os recursos que darão suporte às atividades da operação como um todo. Ela é considerada uma área segura. Apesar da circulação ser livre na área fria ou área de suporte, devem ser providenciados procedimentos de segurança para 138
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restringir a circulação e o acesso a cercas instalações de apoio da operação, tais como, o posto de comando, a área de espera, as bases de apoio, e outras que o comando julgar necessárias. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ AVALIAÇÃO DA AULA 06 1) No espaço abaixo, enumere as seis (6) principais instalações e as duas (2) principais áreas padronizadas recomendadas pelo SCO. 2) Relembre os conceitos das zonas de trabalho e indique a correspondência entre os termos de ambas as colunas, colocando nos espaços em branco da coluna 2 as letras equivalentes da coluna 1. Coluna 1 Coluna 2 a) Zona fria ( ) Local onde se produzem mais intensamente os efeitos do fenômeno causador da emergência ou situação crítica (zona de exclusão). b) Zona morna ( ) Local onde o acesso e a circulação ainda são restritos, mas as condições de risco não são tão altas (zona intermediária). c) Zona quente ( ) Local que abriga as instalações e os recursos que darão suporte às atividades da operação como um todo (zona segura). 139
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AULA 07 ‐ O SCO NA PRÁTICA OBJETIVOS Enumerar as três diferentes etapas para implantação do SCO; Participar de um exercício simulado de uso do SCO, preenchendo corretamente um formulário padrão SCO 201, a partir de uma situação hipotética de desastre apresentada pela organização do curso. 1. INTRODUÇÃO Embora o SCO já tenha se consolidado como modelo padrão para a administração de desastres em vários países, ainda é possível encontrar alguma resistência ao seu emprego ou mesmo um desconhecimento de suas vantagens como ferramenta de gestão. O simples fato de conhecer os princípios do SCO não garante seu adequado funcionamento. É fundamental que a organização que irá servir‐se do modelo utilize‐o desde os primeiros minutos da situação crítica, de forma sistemática, a partir de três grandes etapas: 1. a etapa de _____________________________; 2. a etapa de ___________________________________________; e 3. a etapa final de _________________________ . 2. ETAPA DE RESPOSTA IMEDIATA 2.1 ‐ Instalação do SCO Assim que a situação crítica é percebida, as primeiras equipes que chegam no local avaliam preliminarmente a situação e implementam as primeiras ações (procedimentos operacionais padronizados) voltadas para o controle inicial de riscos (segurança) e obtenção de maiores informações sobre o que está acontecendo. IMPORTANTE Segundo Gomes Jr. (2009, p.83), “A implantação do Sistema de Comando em Operações e do Comando Unificado deve iniciar assim que se perceba a sua necessidade. De forma geral, as primeiras ações no local da emergência são guiadas por procedimentos operacionais padronizados (POPs). Assim que mais informações são obtidas, os procedimentos passam a ser guiados por planos de contingências (caso eles existam, obviamente). Finalmente, quando o cenário é claramente estabelecido, planos de ação sucessivos são elaborados e implementados até a resolução da situação crítica.”
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2.2 ‐ Assunção do comando A pessoa que instalou o SCO deve assumir formalmente o comando da operação através da rede rádio. Esse comando pode ser único (quando assumido por uma única pessoa) ou unificado (quando representantes de várias organizações assumem o comando de forma colegiada). Dependendo do andamento da situação, o comando único pode converter‐se em um comando unificado (quando mais representantes de outras organizações passam a integrar a operação). 2.3 ‐ Instalação do posto de comando (PC) Em seguida, a pessoa que assumiu o comando deve identificar um local apropriado para instalar o posto de comando da operação, levando em consideração requisitos de segurança, acessibilidade, fácil localização, etc. 2.4 ‐ Instalação da área de espera/estacionamento Após instalar o PC, o comando da operação deve identificar um local apropriado para instalar a área de espera e designar uma pessoa para assumir a função de encarregado dessa área. Esse encarregado irá controlar os recursos operacionais que chegam para atuar na operação. Parte desses recursos podem já estar em operação e, por isso, podem fazer seu cadastramento através de comunicação de rádio (para não retardar as ações de socorro). Parte dos recursos que estão chegando recebem suas atribuições assim que são recepcionados e cadastrados e, finalmente, uma parte dos recursos é cadastrada e permanece estacionada na área de espera, aguardando acionamento posterior, de acordo com as necessidades da operação. ______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.5 ‐ Coleta de informações Após designar a área de espera e seu encarregado, o comando passa a buscar informações sobre a situação crítica. Para formar um cenário mais completo da situação como um todo, busque responder as seguintes questões: 9 O que aconteceu? 9 Como está agora? 9 Como poderá evoluir? Essas informações podem ser visualizadas diretamente pelo comando ou chegarem até o PC por meio de relatos de vítimas, testemunhas, integrantes das equipes de resposta, etc. 141
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______________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________ 2.6 ‐ Elaboração do plano de ação Com base nas informações coletadas, o comando deverá implementar o plano de ação inicial, para estabelecer objetivos e prioridades, a partir da situação e dos recursos disponíveis, num determinado período operacional. Esse primeiro plano é simples e de curto alcance, representando um esforço inicial para a passagem de uma resposta mais genérica, baseada em ações orientadas em POPs e planos de contingência, para uma resposta baseada num plano concreto (específico) sobre uma situação melhor conhecida. A elaboração sucessivas de novos planos de ação depende em grande parte de um adequado trabalho de inteligência e da coleta sistemática de informações. Tal situação exigirá do comando a implementação de novas funções no organograma do SCO e a transferência de responsabilidades para outros integrantes da equipe, de forma que os trabalhos passem a ser realizados por equipes ampliadas. Com o primeiro plano de ação em prática finaliza‐se a etapa de resposta inicial. 3. ETAPA DO PLANO DE AÇÃO 3.1 ‐ O plano de ação inicial O plano de ação inicial serve para estabelecer os objetivos e prioridades, a partir da situação e dos recursos disponíveis, num determinado período operacional. Os recursos operacionais que já estão no local da emergência não ficam parados aguardando a elaboração do plano. Em situações críticas, cada uma das organizações acaba atuando com base nos seus procedimentos operacionais padronizados até que o comando estabeleça um plano com objetivos e prioridades comuns. O plano de ação inicial deve conter informações sobre o cenário (mapas, croquis), os objetivos estratégicos e táticos da operação, as principais tarefas a serem realizadas, a estrutura organizacional do SCO, a descrição dos recursos disponíveis, dados relativos aos riscos e a estrutura de comunicações do SCO. Com base no plano de ação inicial, o comando da operação acompanha os trabalhos e continua reunindo informações. Cabe ao comando ainda, solicitar ou dispensar recursos adicionais e verificar a necessidade da implantação de novas funções no organograma do SCO (operações, segurança, secretaria, ligações, e assim por diante, conforme a necessidade). De dentro do PC, o comando permanece controlando informações, recursos, organograma, mapas e croquis, plano de ação, enfim, a operação como um todo. 3.2 ‐ Períodos operacionais e novos planos Quando o período operacional estipulado está chegando ao fim, o comando reúne‐se com os demais integrantes de seu staff para avaliar os resultados obtidos e elaborar um novo plano de ação para mais um período. 142
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Assim, na medida em que a situação crítica vai sendo estabilizada, e a situação caótica do início vai sendo controlada e estabilizada, existe a tendência de que os planos de ação sucessivos sejam organizados em períodos operacionais cada vez maiores, em decorrência da situação que vai se estabilizando e diminuindo seus riscos, complexidade, dinamismo e confusão. Com o passar do tempo, as prioridades e objetivos da operação também vão se modificando. 3.3 ‐ Hierarquização de objetivos O SCO sugere como referência para a confecção dos planos de ação que o comando utilize uma hierarquização de objetivos, de forma a priorizar a articulação de recursos e esforços, da seguinte forma: 9 Objetivos de preservação e socorro à vida (critério de proteção à vida); 9 Objetivos de estabilização da situação crítica (critério de controle e estabilização da emergência); 9 Objetivos de proteção às propriedades e preservação do meio ambiente (critério de proteção aos investimentos e meio ambiente). Embora bastante óbvias estas prioridades representam o consenso entre os especialistas e um guia bastante útil no planejamento inicial da resposta à situação crítica. 3.4 ‐ Transferência de comando Na prática, é bem comum ocorrer que a primeira pessoa que instalou o SCO e assumiu formalmente o comando da operação seja alguém mais ligado a parte operativa e, portanto, não detenha suficiente autoridade para permanecer no comando durante toda a operação. Nesses casos, o comando pode e deve mesmo, ser transferido para outra pessoa mais qualificada ou com maior autoridade (especialmente em situações críticas de maior magnitude), no entanto essa transferência deve ocorrer de maneira formal, através da rede de comunicação de rádio. Em resumo, independentemente do motivo da passagem do comando há dois aspectos importantes nesse processo, ou seja: a transferência formal da autoridade para evitar a perda da unidade de comando e a transferência efetiva de todas as informações relevantes para que não haja uma quebra na seqüência das atividades. 3.5 ‐ Emprego de formulários padronizados O SCO recomenda, enfaticamente, o emprego de formulários padronizados (formulário SCO 201), para facilitar a transmissão de todas as informações necessárias. Essa prática é especialmente importante durante a primeira transferência de comando, ainda na fase inicial da operação. O formulário padronizado SCO 201 registra uma série de informações básicas e deve ser preenchido pelo próprio comando (em alguns casos com o auxílio do chefe de operações ou outra pessoa do staff do comando, quando tal função já estiver ativada). 143
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O formulário é simples e estrutura‐se a partir de quatro páginas com diferentes tipos de informações, das quais destacam‐se: 9 Página 01: Além das informações do cabeçalho (nome da operação, data, hora, nome do responsável pelas informações) há espaço para a elaboração de um mapa/croqui da operação indicando os acidentes do terreno, edificações importantes, zonas de trabalho, instalações padronizadas, localização dos recursos designados e outras informações necessárias à compreensão da operação. Abaixo do mapa/croqui há espaço para a descrição resumida dos fatos ocorridos. 9 Página 02: Além das informações do cabeçalho são registrados os objetivos e prioridades comuns da operação, bem como um resumo das ações planejadas e das ações implementadas. 9 Página 03: Além das informações do cabeçalho é registrada, na forma de organograma, a estrutura atual do SCO com a indicação da organização e o nome dos responsáveis por cada função ativada. 9 Página 04: Além das informações do cabeçalho é registrado um sumário dos recursos mobilizados e seu atual status na operação. 4. ETAPA DE DESMOBILIZAÇÃO DA OPERAÇÃO 4.1 ‐ Desmobilização da operação Conforme os objetivos vão sendo alcançados e a situação crítica vai sendo estabilizada, diminuem os riscos, a complexidade e a confusão, tão comuns nos períodos iniciais da operação. As tarefas ainda necessárias vão exigindo cada vez menos articulação e tornando‐se mais e mais simples, até o momento em que a situação volta à normalidade e chega o tempo de iniciar a desmobilização dos recursos empregados, ou em outras palavras, o tempo de desativar o SCO. Obviamente, esse processo é gradual e contínuo, fazendo com que as ações antes planejadas a partir da articulação de esforços coletivos das organizações envolvidas passem a representar procedimentos rotineiros, não exigindo mais uma coordenação especial. Dessa forma, a desmobilização deve ser planejada e executada cuidadosamente para evitar o descontrole e a perda de equipamentos e materiais, a sobrecarga de equipes ou determinadas organizações e o desmantelamento descontrolado das operações. O plano de desmobilização deve garantir que todos os recursos operacionais sejam desmobilizados, todos os materiais e equipamentos devolvidos e os formulários devidamente preenchidos. ______________________________________________________________________________ 144
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5. BOAS PRÁTICAS Ao concluir‐se esta lição, sugerem‐se algumas boas práticas, que auxiliarão no uso do SCO como ferramenta de gestão de desastres. Na verdade, boas práticas são o resultado de idéias, preferencialmente inovadoras, que servem para solucionar problemas num determinado contexto. Algumas boas práticas relacionadas com o emprego do SCO: 9 O planejamento prévio e o treinamento continuado são fundamentais ao SCO; 9 Sempre que possível, o SCO deve ser instalado sem demora; 9 A cooperação e o trabalho de equipe devem ser uma prioridade; 9 A autoridade das organizações envolvidas no SCO deve ser preservada; 9 O nível de responsabilidade e os recursos disponibilizados devem servir de critério para a participação no comando unificado. AVALIAÇÃO DA AULA 07 Após a atenta leitura do exercício (um caso de deslizamento) e com base no resumo geral da seqüência do ciclo de planejamento operacional, os participantes distribuídos em equipes de até 6 integrantes deverão responder as seguintes questões: 1) A situação apresentada é uma situação crítica? Qual característica descrita justifica essa resposta? 2) O uso do SCO nessa situação ajudou a prevenir problemas no gerenciamento da operação? Na sua opinião, quais os problemas mais prováveis que poderiam surgir na situação em específico? 3) Quais as providências que poderiam ser tomadas antes que a situação ocorresse, para que o SCO funcionasse bem em um caso como esse? 4) Após a instalação do SCO, o comando foi assumido imediatamente. Você acha que essa atitude foi correta? Quais as vantagens de uma assunção de comando imediata? 5) O uso do PC nessa situação ajuda no gerenciamento das operações? Quais as vantagens obtidas com o seu uso e as dificuldades para que ele funcione corretamente? 6) No estudo de caso em questão, caso você estivesse à frente das ações de socorro, qual outra função do organograma do SCO ativaria (qualquer função que não foi ativada pelo comando em questão)? 7) Identifique o organograma da estrutura do SCO como ela está descrita até o final da narração do caso. 145
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8) Se você estivesse no comando dessa operação, como preencheria o formulário SCO 201? CICLO DE PLANEJAMENTO OPERACIONAL (RESUMO GERAL DA SEQUÊNCIA) Ocorrência do evento (emergência ou situação crítica) Notificações 1. Avaliação (dimensionamento) e ações iniciais de resposta seguindo procedimentos operacionais padronizados; 2. Instalação do SCO; 3. Assunção do comando através da rede rádio; 4. Instalação do posto de comando; 5. Instalação da área de espera/estacionamento e indicação do encarregado da mesma; 6. Coleta de informações e elaboração do plano de ação inicial; 7. Estabelecimento dos objetivos e prioridades a partir da situação e recursos disponíveis para um determinado período operacional; 8. Execução do plano e continuação da coleta de informações; 9. Verificação da necessidade da implementação de novas funções (staff de assessoria e staff principal); 10. Solicitação ou dispensa de recursos adicionais; 11. Controle da operação no posto de comando (PC) e preparação para reunião de avaliação e planejamento do novo período operacional; 12. Registro das informações no formulário padronizado SCO 201; 13. Transferência do comando ou instalação do comando unificado; 14. Realização da reunião de avaliação e planejamento do novo período operacional; 15. Execução do plano e reinício do ciclo de planejamento até a desmobilização. Exercício ‐ Um caso de deslizamento Durante uma noite chuvosa, a comunidade de Morro da Paz desperta com um estrondo seguido de gritos. Aconteceu o que muitos temiam, uma grande quantidade de terra deslizou morro abaixo arrastando em seu caminho algumas das moradias que caracterizavam aquele agrupamento de pouco mais de 30 famílias. A primeira unidade de emergência a chegar ao local, uma viatura policial, visualizou um quadro assustador. Umas cinqüenta pessoas no sopé do morro, na maioria crianças, idosos e algumas mulheres, molhadas e assustadas, forneciam informações desencontradas. À distância, se podiam ver na escuridão vultos perambulando sobre toneladas de terra que formavam um monte de detritos. Ainda eram visíveis, aflorando da massa úmida, barrenta e instável, restos de madeira, móveis e esquadrias, revelando o caminho de destruição morro abaixo. Percebendo a gravidade da situação, o policial militar conversou rapidamente com um sargento bombeiro militar, comandante da guarnição que acabara de chegar no local e, juntos, tomaram algumas decisões iniciais: o SCO devia ser instalado o mais rápido possível. O policial e o bombeiro estabeleceram um comando unificado, anunciando na rede de comunicação seus nomes, viatura, local e o que estavam vendo, anunciando na rede rádio que 146
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estavam assumindo o comando da operação. Em seguida, informam a todos que o posto de comando (PC) seria instalado na própria viatura do bombeiro, que estava estacionada em uma esquina próxima ao morro, de onde havia uma razoável visão da área afetada com o auxílio de dispositivos de iluminação. Eles informam também qual a rota de aproximação mais segura até o local. O PC foi instalado e com a ajuda de um papelógrafo (flip chart) foram registrados o histórico inicial do caso, um croqui/mapa inicial da área e os recursos necessários. Com a chegada da viatura do supervisor do Corpo de Bombeiros um kit básico de coletes começou a ser distribuído juntamente com alguns rádios de comunicação (por enquanto só a função comando e encarregado da área de espera). O presidente da Comissão Municipal de Defesa Civil (Comdec) chegou ao local e se integrou ao comando unificado, recebendo um briefing da situação e também um colete. Se iniciou um melhor dimensionamento da situação, a partir da entrevista de algumas testemunhas e vítimas. Bombeiros foram enviados para a área mais crítica (área quente da emergência) a fim de iniciar o socorro e localização de vítimas. Segundo avaliações preliminares, havia muitos feridos, desaparecidos e desabrigados, além de riscos potenciais (perigos de fios elétricos, estruturas pontiagudas e possibilidade de novos deslizamentos). Quando as informações chegaram ao PC (por rádio e relatos individuais) foi realizada uma primeira reunião ao redor da viatura para avaliar a situação e organizar as informações, formando‐se assim um primeiro quadro geral de situação. No grupo em semicírculo, identificam‐se policiais, bombeiros e profissionais de defesa civil. Com um quadro consolidado e em consenso, o comando identificou prioridades e estabeleceu os objetivos de ação, as tarefas a serem realizadas e os recursos necessários à consolidação de um plano de ação inicial. O comando reportou em seguida o problema ao nível de autoridade superior e solicitou recursos adicionais. Seria necessário apoio de diversos órgãos como Polícia Civil (para o procedimento de polícia judiciária), Companhia de Água (para informações sobre galerias), Corpo de Bombeiros (para ações de resgate e equipamentos de iluminação), SAMU (para socorro e transporte de vítimas), Defesa Civil (para início da evacuação da área), Prefeitura (para apoio com transporte coletivo e planos de desvio de trânsito) e Polícia Militar (para controle de acesso e segurança). Um bombeiro foi designado para a função de operações, recebendo no PC o colete de identificação respectivo, o rádio e as informações do plano de ação. Em seguida, o chefe da seção de operações discutiu com o comando sobre a estrutura do SCO e os limites das áreas de trabalho: área quente, morna e fria. Um policial continuava controlando a área de espera/estacionamento na função de encarregado. Ele fazia o registro e controle dos recursos que começam a chegar na cena da emergência: máquinas, caminhões, viaturas de socorro, policiais, bombeiros, médicos, enfermeiros e voluntários. Quando saiu do PC, o chefe de operações se reuniu com representantes dos recursos operacionais envolvidos e solicitou recursos operacionais na cena, designando um responsável pela seção operacional de polícia, um responsável pela seção operacional de bombeiro e um responsável pela seção operacional de auxílio à população. Enquanto isso, no PC o comando 147
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ampliou a estrutura conforme o organograma padrão do SCO, instalando as funções de planejamento e de logística, que passam a ocupar uma área próxima ao PC. Os novos chefes das seções de planejamento e de logística também receberam coletes de identificação. Nesse momento começaram a chegar mais especialistas e novas autoridades ao local. Foi realizada a transferência do comando para outros representantes da PM e do CBM, mas o coordenador da Comdec permaneceu na função como representante do município. Os antigos integrantes do comando entregaram seus coletes e, após fazerem a transferência formal de comando, assumiram novas funções no PC (segurança e porta‐voz). Em seguida, chegou um especialista em busca e resgate urbano para substituir também o chefe de operações. A transição foi ordenada e o antigo chefe de operações foi auxiliar na seção de planejamento, pois suas informações poderiam ser úteis durante as ações de socorro futuras. O comando unificado designou ainda um secretário, que recebeu um colete e começou a registrar as ações desenvolvidas e melhorar as condições de trabalho do PC. A situação começou lentamente a se acalmar e acabou sob controle: a área de espera/estacionamento estava organizada, as demais áreas isoladas, a imprensa começou a ser atendida, uma pessoa checou os equipamentos de proteção individual e as condições de segurança dos envolvidos na área quente. No PC, as pessoas trabalhavam de forma tranqüila e ordenada. As vítimas já haviam sido identificadas, estabilizadas e transportadas para atendimento médico. A resolução da situação crítica dependia agora apenas de questões técnicas, enquanto o SCO continuava a fornecer a estrutura de gerenciamento da situação. 148
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REFERÊNCIAS DOS ANJOS, Siwamy Reis. Sistema de Comando em Operações: O gerenciamento de emergências ‐ Uma análise do modelo do Corpo de Bombeiros Militar do Espírito Santo, do Curso de Especialização em Segurança Pública da UFES. 2008. 85f. Monografia (Especialização em Segurança Pública) ‐ Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2008. GOMES JÚNIOR, Carlos Alberto de Araújo. O uso do incident command system em operações de preservação da ordem pública, do Curso de Pós‐Graduação Latu Sensu em Administração Pública da Unisul. 2006. 89f. Monografia (Especialização em Administração Pública) ‐ Universidade do Sul de Santa Catarina, Florianópolis, 2006. ______ . Sistemas de Comando: considerações doutrinárias para a construção de um modelo nacional aplicável às ações de defesa civil. Florianópolis: Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres/ Universidade Federal de Santa Catarina (CEPED/UFSC), 2009. GOMES Jr., Carlos Alberto de Araújo; ALVES, Márcio Luiz. Curso de Capacitação em Defesa Civil: Sistema de Comando em Operações. Guia do estudante. Capacitação à distância. Florianópolis: Lagoa Editora/CEPED/UFSC, 2004. ESTEVES JR., Hamilton Santos et al. Cursos de Sistema de Comando de Incidentes. Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania. Brasília: SENASP, 2008. 144p. OLIVEIRA, Marcos de. Manual Gerenciamento de Desastres ‐ Sistema de Comando de Operações. Florianópolis: Ministério da Integração Nacional, Secretaria Nacional de Defesa Civil, Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, 2010a. 80p. ______ . Sistema de Comando em Operações ‐ Guia de Campo. Florianópolis: Ministério da Integração Nacional, Secretaria Nacional de Defesa Civil, Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, 2010b. 61p. ______ . Comando e controle. Revista Emergência, Novo Hamburgo: Proteção Publicações, n.° 09, set. 2007. p.47. ______ . Lidar com incertezas. Revista Emergência, Novo Hamburgo: Proteção Publicações, n.° 09, jun. 2008. p.39. ______ . Emergência com produtos perigosos. Manual básico para equipes de primeira resposta. Florianópolis: IOESC, 2000. 79p. SANTA CATARINA. Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão. Livro‐texto do Curso de Capacitação em Defesa Civil: Sistema de Comando em Operações. Capacitação à distância. Florianópolis: Lagoa Editora/CEPED/UFSC, 2004. 136 p. U.S. Department of Homeland Security. National Incident Management System. Washington: DHS/FEMA, 2004. Disponível em: <http://www.fema.gov/emergency/nims/>. Acesso em: 15 ago. 2010. 149
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ANEXO 1 ‐ MEDIDA PROVISÓRIA Nº 494, DE 2 DE JULHO DE 2010 MEDIDA PROVISÓRIA Nº 494, DE 2 DE JULHO DE 2010 Dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil ‐ SINDEC, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, sobre o Fundo Especial para Calamidades Públicas, e dá outras providências. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei: Art. 1o O Sistema Nacional de Defesa Civil ‐ SINDEC tem como objetivo planejar, articular e coordenar as ações de defesa civil em todo o território nacional. Parágrafo único. Para os efeitos desta Medida Provisória, entende‐se como defesa civil o conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e restabelecer a normalidade social. Art. 2o Os órgãos e entidades da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as entidades da sociedade civil, responsáveis pelas ações de defesa civil, comporão o SINDEC, nos termos do regulamento. § 1o A Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional será o órgão coordenador do SINDEC, ficando responsável por sua articulação, coordenação e supervisão técnica. § 2o Integra o SINDEC o Conselho Nacional de Defesa Civil ‐ CONDEC, de natureza consultiva, cuja composição e funcionamento serão disciplinados em regulamento. Art. 3o O Poder Executivo federal apoiará, de forma complementar, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em situação de emergência ou estado de calamidade pública, por meio dos mecanismos previstos nesta Medida Provisória. § 1o O apoio previsto no caput será prestado aos entes que tiverem a situação de emergência ou estado de calamidade pública reconhecidos pelo Poder Executivo federal. § 2o O reconhecimento previsto no § 1o dar‐se‐á mediante requerimento do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município afetado pelo desastre. 150
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Art. 4o São obrigatórias as transferências da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução, observados os requisitos e procedimentos previstos nesta Medida Provisória. § 1o O Ministério da Integração Nacional especificará as ações de que trata o caput a serem executadas e definirá o montante de recursos a ser transferido, mediante depósito em conta específica mantida pelo ente beneficiário em instituição financeira oficial federal, de acordo com sua disponibilidade orçamentária e financeira e com base nas informações obtidas junto ao ente federativo. § 2o O ente beneficiário deverá apresentar plano de trabalho ao Ministério da Integração Nacional, exclusivamente no caso de execução de ações de reconstrução. § 3o O Ministério da Integração Nacional poderá antecipar a transferência de recursos ao ente federativo para a execução de ações de reconstrução com base nas informações mencionadas no § 1o, independentemente da apresentação de plano de trabalho. § 4o Na hipótese do § 3o, o ente beneficiário, posteriormente, consolidará o levantamento das ações de reconstrução e apresentará ao Ministério da Integração Nacional plano de trabalho para a execução das referidas ações, incluindo aquelas implementadas com os recursos antecipados. Art. 5o O Ministério da Integração Nacional acompanhará e fiscalizará a aplicação dos recursos transferidos na forma do art. 4o. § 1o Verificada a aplicação de recursos em desacordo com o disposto nesta Medida Provisória, o saque dos valores da conta específica e a realização de novas transferências ao ente beneficiário serão suspensos. § 2o Os entes beneficiários das transferências de que trata o caput deverão apresentar ao Ministério da Integração Nacional a prestação de contas do total dos recursos recebidos, na forma do regulamento. § 3o Os entes beneficiários manterão, pelo prazo de cinco anos, contados da data de aprovação da prestação de contas de que trata o § 2o, os documentos a ela referentes, inclusive os comprovantes de pagamentos efetuados com os recursos financeiros transferidos na forma desta Medida Provisória, ficando obrigados a disponibilizá‐los, sempre que solicitado, ao Ministério da Integração Nacional, ao Tribunal de Contas da União e ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal. Art. 6o Ficam autorizados o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes ‐ DNIT e o Ministério da Defesa, mediante solicitação do ente federado interessado, a atuar, em conjunto ou isoladamente, na recuperação, execução de desvios e restauração de estradas e outras vias de transporte rodoviário sob jurisdição dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios afetadas por desastres, observado o disposto no art. 3o. 151
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Parágrafo único. A atuação prevista no caput fica limitada à desobstrução e ao restabelecimento, ainda que provisório, do tráfego rodoviário, no caso de isolamento das áreas atingidas. Art. 7o O Fundo Especial para Calamidades Públicas ‐ FUNCAP, instituído pelo Decreto‐Lei n 950, de 13 de outubro de 1969, passa a ser regido pelo disposto nesta Medida Provisória. o
Art. 8o O FUNCAP, de natureza contábil e financeira, terá como finalidade custear ações de reconstrução em áreas atingidas por desastres nos entes federados que tiverem a situação de emergência ou estado de calamidade pública reconhecidos nos termos do art. 3o. Art. 9o O FUNCAP terá seu patrimônio constituído por cotas que serão integralizadas anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. § 1o A integralização de cotas por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios será voluntária. § 2o Na integralização das cotas, para cada parte integralizada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, a União integralizará três partes. § 3o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que decidirem integralizar cotas no FUNCAP deverão informar à Secretaria de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional, até o dia 30 de junho de cada ano, o valor a ser disponibilizado para essa finalidade, de forma a permitir a inclusão do valor a ser integralizado pela União na Lei Orçamentária Anual do exercício seguinte. § 4o Os entes federados que integralizarem cotas no FUNCAP somente poderão retirá‐las após dois anos da data de integralização, exceto no caso de saque realizado na forma do art. 11. Art. 10. Os recursos do FUNCAP serão mantidos em instituição financeira federal e geridos por um Conselho Diretor, composto por: I ‐ três representantes da União; II ‐ um representante dos Estados e do Distrito Federal; e III ‐ um representante dos Municípios. § 1o A presidência do Conselho Diretor caberá a um dos representantes da União. § 2o Observado o disposto no caput, o Poder Executivo federal regulamentará a forma de indicação dos representantes e o funcionamento do Conselho Diretor. Art. 11. Na ocorrência de desastre, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cotistas do FUNCAP poderão sacar recursos até o limite de suas cotas, acrescido do valor aportado pela União na proporção estabelecida no § 2o do art. 9o. 152
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§ 1o Os recursos sacados na forma deste artigo somente poderão ser utilizados para a finalidade prevista no art. 8o. § 2o Não será exigida restituição dos recursos aportados pela União sacados na forma do caput, exceto no caso de utilização em desacordo com a finalidade prevista no art. 8o. § 3o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cotistas deverão prestar contas dos recursos sacados, na forma do regulamento. Art. 12. A União poderá antecipar cotas, de forma a fomentar a adesão dos demais entes federados no FUNCAP. Art. 13. Em casos excepcionais, o Conselho Diretor do FUNCAP poderá autorizar o saque, na forma do caput do art. 11, para custear ações imediatas de socorro, assistência às vítimas e restabelecimento de serviços essenciais em áreas afetadas por desastres nos entes cotistas. Art. 14. O limite de integralização de cotas para cada ente, as condições para saque e utilização dos recursos do FUNCAP, bem como outros procedimentos de ordem operacional relativos a ele, serão estabelecidos em regulamento. Art. 15. Fica proibida a cobrança de juros de mora, por estabelecimentos bancários e instituições financeiras, sobre títulos de qualquer natureza, cujo vencimento se dê durante o período de suspensão do atendimento ao público em suas dependências em razão de desastres, quando caracterizadas situações de emergência ou estado de calamidade pública, desde que seja quitado no primeiro dia de expediente normal, ou em prazo superior definido em ato normativo específico. Art. 16. O caput do art. 1o da Lei no 9.077, de 10 de julho de 1995, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 1o É o Poder Executivo autorizado a doar estoques públicos de alimentos, in natura ou após beneficiamento, diretamente às populações carentes, objetivando o combate à fome e à miséria, bem como às populações atingidas por desastres, quando caracterizadas situações de emergência ou estado de calamidade pública, mediante proposta conjunta do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do Ministério da Integração Nacional e da Casa Civil da Presidência da República.” (NR) Art. 17. Ficam revogados: I ‐ o art. 51 da Lei no 11.775, de 17 de setembro de 2008; e II ‐ o Decreto‐Lei no 950, de 13 de outubro de 1969. Art. 18. Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, 2 de julho de 2010; 189o da Independência e 122o da República. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Guido Mantega, Paulo Bernardo da Silva e João Reis Santana Filho 153
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ANEXO 2 ‐ DECRETO Nº 7.257, DE 4 DE AGOSTO DE 2010 DECRETO Nº 7.257, DE 4 DE AGOSTO DE 2010 Regulamenta a Medida Provisória no 494 de 2 de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil ‐ SINDEC, sobre o reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, alínea “a”, da Constituição, e tendo em vista o disposto na Medida Provisória no 494, de 2 de julho de 2010, DECRETA: Art. 1o O Poder Executivo federal apoiará, de forma complementar, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em situação de emergência ou estado de calamidade pública, provocados por desastres. Art. 2o Para os efeitos deste Decreto, considera‐se: I ‐ defesa civil: conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e restabelecer a normalidade social; II ‐ desastre: resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou ambientais e conseqüentes prejuízos econômicos e sociais; III ‐ situação de emergência: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; IV ‐ estado de calamidade pública: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; V ‐ ações de socorro: ações imediatas de resposta aos desastres com o objetivo de socorrer a população atingida, incluindo a busca e salvamento, os primeiros‐socorros, o atendimento pré‐
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hospitalar e o atendimento médico e cirúrgico de urgência, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional; VI ‐ ações de assistência às vítimas: ações imediatas destinadas a garantir condições de incolumidade e cidadania aos atingidos, incluindo o fornecimento de água potável, a provisão e meios de preparação de alimentos, o suprimento de material de abrigamento, de vestuário, de limpeza e de higiene pessoal, a instalação de lavanderias, banheiros, o apoio logístico às equipes empenhadas no desenvolvimento dessas ações, a atenção integral à saúde, ao manejo de mortos, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional; VII ‐ ações de restabelecimento de serviços essenciais: ações de caráter emergencial destinadas ao restabelecimento das condições de segurança e habitabilidade da área atingida pelo desastre, incluindo a desmontagem de edificações e de obras‐de‐arte com estruturas comprometidas, o suprimento e distribuição de energia elétrica, água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, drenagem das águas pluviais, transporte coletivo, trafegabilidade, comunicações, abastecimento de água potável e desobstrução e remoção de escombros, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional; VIII ‐ ações de reconstrução: ações de caráter definitivo destinadas a restabelecer o cenário destruído pelo desastre, como a reconstrução ou recuperação de unidades habitacionais, infraestrutura pública, sistema de abastecimento de água, açudes, pequenas barragens, estradas vicinais, prédios públicos e comunitários, cursos d'água, contenção de encostas, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional; e IX ‐ ações de prevenção: ações destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade de desastres, por meio da identificação, mapeamento e monitoramento de riscos, ameaças e vulnerabilidades locais, incluindo a capacitação da sociedade em atividades de defesa civil, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional. CAPÍTULO I DO SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL ‐ SINDEC Art. 3o O Sistema Nacional de Defesa Civil ‐ SINDEC tem como objetivo planejar, articular e coordenar as ações de defesa civil em todo o território nacional. Art. 4o Para o alcance de seus objetivos, o SINDEC deverá: I ‐ planejar e promover ações de prevenção de desastres naturais, antropogênicos e mistos, de maior prevalência no País; II ‐ realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres; III ‐ atuar na iminência e em circunstâncias de desastres; e IV ‐ prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações afetadas, e restabelecer os cenários atingidos por desastres. 155
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Art. 5o O SINDEC será composto pelos órgãos e entidades da União responsáveis pelas ações de defesa civil, bem como pelos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios que a ele aderirem. § 1o As entidades da sociedade civil também poderão aderir ao SINDEC, na forma a ser disciplinada pelo Ministério da Integração Nacional. § 2o Compete à Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional a coordenação do SINDEC, ficando responsável por sua articulação, coordenação e supervisão técnica. § 3o Para o funcionamento integrado do SINDEC, os Estados, Distrito Federal e Municípios encaminharão à Secretaria Nacional de Defesa Civil informações atualizadas a respeito das respectivas unidades locais responsáveis pelas ações de defesa civil em suas jurisdições, de acordo com o art. 2o da Medida Provisória no 494, de 2 de julho de 2010. § 4o Em situações de desastres, os integrantes do SINDEC na localidade atingida, indicados nos termos do § 3o, atuarão imediatamente, instalando, quando possível, sala de coordenação de resposta ao desastre, de acordo com sistema de comando unificado de operações adotado pela Secretaria Nacional de Defesa Civil. § 5o O SINDEC contará com Grupo de Apoio a Desastres ‐ GADE, vinculado à Secretaria Nacional de Defesa Civil, formado por equipe multidisciplinar, mobilizável a qualquer tempo, para atuar nas diversas fases do desastre em território nacional ou em outros países. § 6o Para coordenar e integrar as ações do SINDEC em todo o território nacional, a Secretaria Nacional de Defesa Civil manterá um centro nacional de gerenciamento de riscos e desastres, com a finalidade de agilizar as ações de resposta, monitorar desastres, riscos e ameaças de maior prevalência; § 7o A Secretaria Nacional de Defesa Civil poderá solicitar o apoio dos demais órgãos e entidades que integram o SINDEC, bem como da Administração Pública federal, para atuarem junto ao ente federado em situação de emergência ou estado de calamidade pública. § 8o As despesas decorrentes da atuação de que trata o § 7o, correrão por conta de dotação orçamentária de cada órgão ou entidade. § 9o O SINDEC mobilizará a sociedade civil para atuar em situação de emergência ou estado de calamidade pública, coordenando o apoio logístico para o desenvolvimento das ações de defesa civil. Art. 6o O Conselho Nacional de Defesa Civil ‐ CONDEC integra o SINDEC como órgão colegiado, de natureza consultiva, tendo como atribuição propor diretrizes para a política nacional de defesa civil, em face dos objetivos estabelecidos no art. 4o. § 1o O CONDEC será composto por um representante e suplente de cada órgão a seguir indicado: I ‐ Ministério da Integração Nacional, que o coordenará; 156
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II ‐ Casa Civil da Presidência da República; III ‐ Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; IV ‐ Ministério da Defesa; V ‐ Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; VI ‐ Ministério das Cidades; VII ‐ Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; VIII ‐ Ministério da Saúde; IX ‐ Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República. § 2o Além dos representantes previstos no § 1o, comporão, ainda, o CONDEC: I ‐ dois representantes dos Estados e Distrito Federal; II ‐ três representantes dos Municípios; e III ‐ três representantes da sociedade civil. § 3o A Secretaria Nacional de Defesa Civil exercerá a função de Secretaria‐Executiva do CONDEC, fornecendo o apoio administrativo e os meios necessários à execução de seus trabalhos. § 4o A participação no CONDEC será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada. § 5o Os representantes dos Estados, Distrito Federal, Municípios e da sociedade civil, serão indicados e designados na forma a ser disciplinada pelo Ministério da Integração Nacional. § 6o O CONDEC poderá convidar representantes de outros órgãos da administração pública, de entidades privadas, de organizações não‐governamentais, de conselhos e de fóruns locais para o acompanhamento ou participação dos trabalhos. CAPÍTULO II DO RECONHECIMENTO DA SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA E DO ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA Art. 7o O reconhecimento da situação de emergência ou do estado de calamidade pública pelo Poder Executivo federal se dará mediante requerimento do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município afetado pelo desastre. 157
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§ 1o O requerimento previsto no caput deverá ser realizado diretamente ao Ministério da Integração Nacional, no prazo máximo de dez dias após a ocorrência do desastre, devendo ser instruído com ato do respectivo ente federado que decretou a situação de emergência ou o estado de calamidade pública e conter as seguintes informações: I ‐ tipo do desastre, de acordo com a codificação de desastres, ameaças e riscos, definida pelo Ministério da Integração Nacional; II ‐ data e local do desastre; III ‐ descrição da área afetada, das causas e dos efeitos do desastre; IV ‐ estimativa de danos humanos, materiais, ambientais e serviços essenciais prejudicados; V ‐ declaração das medidas e ações em curso, capacidade de atuação e recursos humanos, materiais, institucionais e financeiros empregados pelo respectivo ente federado para o restabelecimento da normalidade; e VI ‐ outras informações disponíveis acerca do desastre e seus efeitos. § 2o Após avaliação das informações apresentadas no requerimento a que se refere o § 1o e demais informações disponíveis no SINDEC, o Ministro de Estado da Integração Nacional reconhecerá, por meio de Portaria, a situação de emergência ou estado de calamidade, desde que a situação o justifique e que tenham sido cumpridos os requisitos estabelecidos na Medida Provisória no 494, de 2010, e neste Decreto. § 3o Considerando a intensidade do desastre e seus impactos social, econômico e ambiental, o Ministério da Integração Nacional reconhecerá, independentemente do fornecimento das informações previstas no §1o, a situação de emergência ou o estado de calamidade pública com base no Decreto do respectivo ente federado. CAPÍTULO III DAS TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS Art. 8o As transferências obrigatórias da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução, observarão os requisitos e procedimentos previstos na Medida Provisória no 494, de 2010, e neste Decreto. Art. 9o Reconhecida a situação de emergência ou o estado de calamidade pública, o Ministério da Integração Nacional, com base nas informações obtidas e na sua disponibilidade orçamentária e financeira, definirá o montante de recursos a ser disponibilizado para a execução das ações especificadas nos incisos V, VI e VII do art. 2o. Parágrafo único. A transferência dos recursos se dará mediante depósito em conta específica do ente beneficiário em instituição financeira oficial federal. 158
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Art. 10. As transferências de recursos voltadas à execução de ações de reconstrução deverão ser precedidas da apresentação de Plano de Trabalho pelo ente beneficiário no prazo de até quarenta e cinco dias após o reconhecimento da situação de emergência ou do estado de calamidade pública. § 1o O Plano de Trabalho conterá: I ‐ levantamento de danos materiais causados pelo desastre; II ‐ identificação das ações de reconstrução, acompanhadas das respectivas estimativas financeiras; III ‐ etapas ou fases de execução; IV ‐ plano de aplicação dos recursos financeiros; V ‐ cronograma de desembolso; e VI ‐ previsão de início e fim da execução das ações, bem como da conclusão das etapas ou fases programadas. § 2o Independentemente da apresentação do Plano de Trabalho de que trata o §1o, o Ministério da Integração Nacional poderá antecipar a liberação de parte dos recursos destinados às ações de reconstrução. § 3o As ações implementadas com os recursos antecipados na forma do § 2o deverão estar contempladas no Plano de Trabalho previsto no caput. § 4o No caso de recuperação ou reconstrução de edificações no mesmo local do desastre, tratando‐se de posse mansa e pacífica, poderá ser dispensada a comprovação da propriedade do imóvel pelos respectivos beneficiários. Art. 11. A utilização dos recursos transferidos nos termos dos arts. 9o e 10 pelo ente beneficiário está vinculada exclusivamente à execução das ações previstas neste Decreto, além das especificadas pelo Ministério da Integração Nacional quando da liberação dos recursos. § 1o Constatada a presença de vícios na documentação apresentada ou a utilização dos recursos por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios, em desconformidade com disposto na Medida Provisória no 494, de 2010, e neste Decreto, o Ministério da Integração Nacional suspenderá a liberação dos recursos até a regularização da pendência, se for o caso. § 2o A utilização dos recursos em desconformidade com as ações especificadas pelo Ministério da Integração Nacional ensejará ao ente federado a obrigação de devolvê‐los devidamente atualizados, conforme legislação aplicável. § 3o O Ministério da Integração Nacional notificará o ente federado cuja utilização dos recursos transferidos for considerada irregular, para que apresente justificativa no prazo de trinta dias. 159
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§ 4o Se as razões apresentadas na justificativa do ente federado não demonstrarem a regularidade na aplicação dos recursos, o Ministério da Integração Nacional dará ciência do fato ao ente federado que deverá providenciar a devolução dos recursos no prazo de trinta dias. § 5o Na hipótese de não devolução dos recursos pelo ente federado notificado, o Ministério da Integração Nacional deverá comunicar o fato aos órgãos de controle competentes para adoção das medidas cabíveis. Art. 12. O planejamento e a execução das ações de prevenção previstas no inciso IX do art. 2o são de responsabilidade de todos os órgãos integrantes do SINDEC e dos demais órgãos da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal que setorialmente executem ações nas áreas de saneamento, transporte e habitação, bem assim em outras áreas de infraestrutura. CAPÍTULO IV DA PRESTAÇÃO DE CONTAS E DA FISCALIZAÇÃO Art. 13. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios beneficiários das transferências de que trata o art. 4o da Medida Provisória no 494, de 2010, apresentarão ao Ministério da Integração Nacional a prestação de contas do total dos recursos recebidos. Art. 14. A prestação de contas de que trata o art. 13 deverá ser apresentada pelo ente beneficiário no prazo de trinta dias a contar do término da execução das ações a serem implementadas com os recursos transferidos pelo Ministério da Integração Nacional e será composta dos seguintes documentos: I ‐ relatório de execução físico‐financeira; II ‐ demonstrativo da execução da receita e despesa, evidenciando os recursos recebidos e eventuais saldos; III ‐ relação de pagamentos e de bens adquiridos, produzidos ou construídos; V ‐ extrato da conta bancária específica do período do recebimento dos recursos e conciliação bancária, quando for o caso; VI ‐ relação de beneficiários, quando for o caso; VII ‐ cópia do termo de aceitação definitiva da obra ou serviço de engenharia, quando for o caso; e VIII ‐ comprovante de recolhimento do saldo de recursos, quando houver. § 1o A autoridade responsável pela prestação de contas que inserir ou fizer inserir documentos ou declaração falsa ou diversa da que deveria ser inscrita, com o fim de alterar a verdade sobre o fato, será responsabilizada na forma da lei. 160
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§ 2o Os entes beneficiários manterão, pelo prazo de cinco anos, contados da data de aprovação da prestação de contas de que trata o art. 13, os documentos a ela referentes, inclusive os comprovantes de pagamentos efetuados com os recursos financeiros transferidos na forma deste Decreto, ficando obrigados a disponibilizá‐los, sempre que solicitado, ao Ministério da Integração Nacional, ao Tribunal de Contas da União e ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal. Art. 15. O Ministério da Integração Nacional acompanhará e fiscalizará a aplicação dos recursos transferidos na forma do art. 8o deste Decreto. Art. 16. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Art. 17. Ficam revogados os Decretos nos 5.376, de 17 de fevereiro de 2005, e 6.663, de 26 de novembro de 2008. Brasília, 4 de agosto de 2010; 189o da Independência e 122o da República. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Paulo Bernardo Silva João Reis Santana Filho 161