PARA APRENDER
POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE XIII
MOBILIZAÇÃO, ORGANIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NOS PROCESSOS DE GESTÃO
DAS INSTITUIÇÕES ESTATAIS: CONSELHOS,
CONFERÊNCIAS E OUTROS FÓRUNS
O processo de democratização por que passou a América Latina após a década
de 1980 alterou o tecido social – a coniguração de grupos e classes sociais. Houve a proliferação de inúmeras organizações sociais (associações civis, movimentos
sociais, etc.) e o desenvolvimento de uma nova consciência cidadã, que reivindica
maior participação nos processos de gestão das políticas públicas. Provocou-se uma
intensa democratização das políticas públicas: da formação de sua agenda, de sua
implementação e até de sua avaliação e seu controle. Nesse contexto de múltiplos
centros de poder, os nexos verticais entre Estado e sociedade, baseados na regulação
e na subordinação tendem a ser substituídos e complementados por relações mais
horizontais, que privilegiam a diversidade, o diálogo e a negociação entre as partes.
Além disso, as transformações do papel do Estado e de suas relações com a
sociedade impuseram novos modelos de gestão pública, capazes de comportar a interação de estruturas descentralizadas (poder distribuído) e de modalidades inovadoras
de parcerias entre os entes estatais e as organizações da sociedade.
No Brasil, a crescente delegação de ações e funções em políticas públicas,
antes restritas ao monopólio da execução estatal, e a dispersão do poder do Estado
nacional em diferentes vetores – supranacional, nacional, regional e local – tornam
difusas as fronteiras entre os setores públicos e privados, incorporando uma constelação de atores na condução das políticas públicas. A concepção de “governança
democrática” sinaliza o deslocamento dos centros decisório e alocativo de recursos
públicos do domínio da burocracia, antes autônoma ou tecnocrática, para estruturas
de decisão que envolvem a participação de grupos sociais interessados, de maneira
que a eles seja conferido o direito de inluenciar permanentemente as escolhas e decisões de interesse público.
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A ampliação de espaços participativos não se contrapõe e não enfraquece os
mecanismos tradicionais de representação política: os complementa e os fortalece.
Instituições como os Conselhos Gestores de Políticas Públicas, as Audiências Públicas, as Conferências Públicas, as propostas legislativas de iniciativa popular, todas
previstas legalmente, e os Orçamentos Participativos, ainda não formalizados legalmente, têm ampliado em muito o escopo da participação política direta sem, com
isso, enfraquecer a democracia representativa brasileira. Os novos arranjos participativos vinculam-se diretamente às políticas públicas em todos os momentos: de
sua formulação, implementação, monitoramento e avaliação, bem como o posterior
controle. Com o objetivo de aprofundar o tema, esse capítulo cuida dos modelos de
participação que vem operando no Brasil nas últimas décadas.
13.1- “Conselhos” e Conselhos Gestores de Políticas Públicas
No cenário brasileiro do século XX, é muito comum se ouvir falar de “Conselhos”. O que essas instituições representam para a democracia brasileira? Como
funcionam? A quem servem? Em primeiro plano, cumpre explicitar como o formato
conselhista emergiu e as distinções entre três tipos de conselhos:
a) Conselhos Comunitários dos anos 1970: foram criados pelo Poder Executivo de alguns municípios, por meio de decretos governamentais, com
a inalidade de mediar suas relações com os movimentos sociais e com as
organizações populares, bem como auxiliar na administração municipal.
Designavam espaços de negociação entre o movimento popular e certas
áreas do poder público, sendo de caráter mais consultivo do que deliberativo1. Atuam como apaziguadores – com função de legitimação do regime
autoritário – e, não raro, praticavam a cooptação de lideranças e incorporavam apenas os setores organizados que apoiam os grupos que estavam
no poder. Eram de duração efêmera, segundo os mandatos eletivos de seus
governos proponentes;
b) Conselhos Populares dos anos 1980: nasceram das relações de negociação
dos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil com
o poder público. Vale lembrar que essa década marcou o momento de
transição para a democracia, de luta pelas “Diretas Já”, e de recomposição
do movimento sindical. Fundamentados nos princípios da autonomia e da
autogestão, os Conselhos Populares tinham a “democracia de base” (ou
democracia direta) como valor central. Os movimentos sociais de massa
– associados ao “novo sindicalismo” e à redemocratização - eram ele1
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O caráter consultivo implica que o governo apenas “consulta” ou se aconselha com aquela instância política para
deinir, como bem entender, as decisões a serem tomadas; enquanto a natureza deliberativa sinaliza que há vinculação entre aquilo que foi decidido pela instância política e aquilo que o governo deverá implementar.
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mentos essenciais para a formação desses conselhos representativos, que
tiveram grande repercussão na cidade de São Paulo nas áreas da saúde e
habitação;
c) Conselhos Institucionalizados dos anos 1990, que se destinavam a disciplinar os preceitos constitucionais da Constituição brasileira de 1988.
Compreendem os Conselhos Temáticos Institucionalizados, os Conselhos
Tutelares e os Conselhos Gestores de Políticas Públicas. A Carta Constitucional consagrou o princípio da participação da sociedade civil em diversas políticas públicas, mas não instituiu especiicamente o formato
conselhista. O desenho institucional dos conselhos foi sendo construído
por força de pressões e demandas da sociedade civil visando tornar a democracia brasileira mais participativa. Teoricamente, esses conselhos não
dependem da vontade dos governantes e abrangem todos os cidadãos, não
sendo vinculados apenas aos movimentos de massa ou de classe social,
como os Conselhos Populares.
As funções atribuídas aos Conselhos Temáticos Institucionalizados são o controle e a iscalização do Poder Executivo e a participação no planejamento das políticas de gestão de bens públicos. Portanto, são canais de accountability societal. Os
tipos existentes de Conselhos Temáticos Institucionalizados abrangem:
i) Os Conselhos relativos às categorias sociais. Exemplos: idosos, indígenas,
pessoas com deiciência, adolescentes, etc. como: Conselho Nacional de
Promoção da Igualdade Racial (CNPIR); Conselho Nacional dos Direitos
da Mulher (CNDM), Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD),
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deiciência (CONADE), Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
(CONANDA), Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI)2.
ii) os “Conselhos por Áreas de Gestão”, também chamados “Conselhos de
Gestão”ou “Conselhos Gestores”: são instâncias que cuidam de setores
de políticas públicas, como saúde, transporte, educação, lazer, habitação,
etc. e que podem replicar (ou não) o arranjo federativo. Exemplos: Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN), Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA), Conselho Nacional de Política Energética
(CNPE), Conselho Nacional de Saúde (CNS), Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS), Conselho Nacional de Educação (CNE)3, etc.
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O CNPIR, CNDM, CDDPH, CNCD, CONADE, CONANDA, CNDI serão estudados quando o tema “Mecanismos legais e institucionais de ampliação, diversiicação e garantia de direitos individuais, coletivos e difusos” for
tratado.
O CNS, CNE e CNAS foram estudados em conjunto com as análises do Sistema Único de Saúde (SUS), Sistema
Único da Assistência Social (SUAS) e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Proissionais da Educação (FUNDEB).
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iii) os “Conselhos Tarifários”, que têm por função democratizar a gestão
pública no estabelecimento de tarifas em geral. Podem atuar no âmbito
das agências regulatórias ou em outras instituições. Em alguns casos suas
funções cabem às “Câmaras Técnicas Setoriais”. Exemplos: Câmara
Técnica de Medicamentos e Câmara Técnica de Saneantes (na ANVISA), Câmara de Comércio Exterior (no MDIC), etc.
Entre as modalidades de Conselhos Temáticos Institucionalizados, vale destacar primeiramente, os vinculados diretamente à Presidência da República4:
a) “Conselho da República” e “Conselho de Defesa Nacional” – previstos
nos arts. 89 e 91 da Constituição Federal de 1988. São órgãos superiores
de consulta do presidente da República, para assessorá-lo em assuntos
relacionados, no caso do primeiro, à intervenção federal, ao estado de defesa, ao estado de sítio e à estabilidade das instituições democráticas; e, no
caso do segundo, à soberania nacional e à defesa do Estado democrático;
b) “Conselho de Governo” – criado pela Lei nº 8.028/1990, de natureza
consultiva, como órgão de assessoramento imediato do presidente da República na formulação de diretrizes de ações governamentais;
c) “Conselho Nacional de Política Energética” (CNPE) – criado pela Lei
nº 9.478/1997, de natureza consultiva, com a atribuição de propor ao Presidente da República políticas nacionais e medidas especíicas destinadas
a promover o aproveitamento racional dos recursos energéticos do País,
entre outros;
d) “Conselho Deliberativo do Sistema de Proteção da Amazônia” – criado em 1999, por Decreto, com a atribuição de deinir as diretrizes do Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM);
e) “Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte” (CONIT) – criado pela Lei nº 10.233/2001, de natureza consultiva, com a
atribuição de propor ao presidente da República políticas nacionais de
integração dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens. Deve
avaliar a integração das atividades desenvolvidas pelos diversos setores
ligados ao transporte aéreo, aquaviário e terrestre, produzindo relatório
anual da situação e das perspectivas, a ser encaminhado ao presidente da
República;
4
6
Informação disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/estrutura-da-presidencia>; <http://www.
cdes.gov.br/>; <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8028.htm>; <http://www2.planalto. gov.br/consea>;
<http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/seguranca-alimentar-e-nutricional/ sesan-institucional/sesan-institucional/consea-conselho-nacional-de-seguranca-alimentar-e-nutricional>; <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/2003/l10.683.htm>; <http://www.transportes.gov.br/conteudo/525 99>; <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10233.htm>; <http://www.juventude.gov.br/ conjuve/sobre>; <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11129.htm>; ; <http://www.sipam.gov.br/content/view/3301/>.
Acesso em: 26 ago. 2013.
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f) “Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social” (CDES) – criado
pela Lei nº 10.683/2003, de natureza consultiva, com a função de assessorar o presidente da República na formulação de políticas e diretrizes especíicas, e apreciar propostas de políticas públicas, de reformas estruturais e
de desenvolvimento econômico e social que lhe sejam submetidas por ele,
visando à articulação das relações de governo com representantes da sociedade. As atividades do CDES contribuíram para os projetos de lei que
instituíram as parcerias público-privadas (PPPs), o FUNDEB e o PAC;
g) “Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional” (CONSEA) – criado pela Lei nº 10.683/2003, de natureza consultiva, para assessorar o presidente da República na formulação de políticas e na deinição
de orientações para que se garanta o direito humano à alimentação. É um
instrumento de articulação entre governo e sociedade civil, que atua em
programas como o “Alimentação Escolar”, “Bolsa Família”, “Aquisição
de Alimentos da Agricultura Familiar”, entre outros;
h) Conselho Nacional da Juventude (CONJUVE) – criado pela Lei nº
11.129/2005, natureza consultiva, com a inalidade de formular e propor
diretrizes das ações governamentais voltadas à promoção de políticas
públicas de juventude, fomentar estudos e pesquisas acerca da realidade
socioeconômica juvenil e o intercâmbio entre as organizações juvenis nacionais e internacionais. Está vinculado ao Programa Nacional de Inclusão
de Jovens (ProJovem); e
i) “Conselho de Aviação Civil” (CONAC) – criado pela Lei nº 12.462/2011,
com a competência de estabelecer as diretrizes da política relativa ao setor
de aviação civil.
Especiicamente na área econômica e de regulação5, encontram-se:
a) Conselho Monetário Nacional (CMN) – criado pela Lei nº 4.595/1964,
tendo passado por várias alterações ao longo dos anos, e contado com a
participação de ministérios, bancos federais, representantes da iniciativa
privada e das classes trabalhadoras. É o órgão deliberativo máximo do
Sistema Financeiro Nacional. Ao CMN compete: estabelecer as diretrizes
gerais das políticas monetária, cambial e creditícia; regular as condições
de constituição, funcionamento e iscalização das instituições inanceiras;
e disciplinar os instrumentos de política monetária e cambial. Assim, deve
formular a política da moeda e do crédito, com vista à estabilidade da
moeda e ao desenvolvimento econômico e social do país. Atualmente, o
5
Informação disponível em: <http://www.bcb.gov.br/?COPOMHIST>; <http://www.fazenda. gov.br/portugues/
orgaos/cmn/cmn.asp>; <http://www.bcb.gov.br/?CMNLEGIS>; <http://www.bcb.gov.br/ ?CMNENTENDA>;
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9986.htm>. Acesso em: 26 ago. 2013.
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CMN é integrado pelo Ministro de Estado da Fazenda (Presidente), pelo
Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento e pelo Presidente do
Banco Central do Brasil, que se reúnem para deliberações uma vez por
mês.
b) Comitê de Política Monetária (COPOM) – instituído em 1996, com
o objetivo de estabelecer as diretrizes da política monetária e de deinir
a taxa de juros, de modo a tentar proporcionar mais transparência e um
ritual adequado aos processos decisórios referidos. Seus objetivos são:
implementar a política monetária, deinir a meta da “Taxa Selic”6 e seu
eventual viés, e analisar o Relatório de Inlação.
c) Conselho Diretor das Agências Reguladoras – a Lei nº 9.986/2000, deine que as agências reguladoras devem ser dirigidas em regime de colegiado, por um “Conselho Diretor” ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, que possuem mandatos por prazo ixado na lei de criação
de cada agência, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou
o Diretor-Presidente. Eles são escolhidos e nomeados pelo presidente da
República, após aprovação pelo Senado Federal.
Deve-se comentar ainda, a existência de uma autarquia do setor econômico e
regulador que, entretanto, é denominada “Conselho”: o Conselho Administrativo
de Defesa Econômica (CADE)7. Trata-se de uma autarquia federal, vinculada ao
Ministério da Justiça, com jurisdição em todo o território nacional, que foi criada
pela Lei nº 4.137/1964, com a incumbência de apurar e reprimir os abusos do poder
econômico, tendo sofrido diversas alterações ao longo dos anos. Hoje, em conjunto com a “Secretaria de Acompanhamento Econômico” (SEAE) do Ministério da
Fazenda, o CADE forma o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC).
O CADE8 foi reestruturado em 2011, pela Lei nº 12.529, quando passou a
ser constituído pelos seguintes órgãos: i) Tribunal Administrativo de Defesa Econômica; ii) Superintendência-Geral; e iii) Departamento de Estudos Econômicos.
6
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8
É a taxa média dos inanciamentos diários, com lastro em títulos federais, apurados no Sistema Especial de
Liquidação e Custódia, ou seja, a “taxa de juros básica da economia”, a qual vigora por todo o período entre as
reuniões ordinárias do Comitê. Atualmente, o COPOM é composto pelos membros da Diretoria Colegiada do
Banco Central do Brasil: o presidente, que possui voto de qualidade; e os diretores de Administração, Assuntos
Internacionais e de Gestão de Riscos Corporativos, Fiscalização, Organização do Sistema Financeiro e Controle
de Operações do Crédito Rural, Política Econômica, Política Monetária, Regulação do Sistema Financeiro, e
Relacionamento Institucional e Cidadania. Seus membros se reúnem para deliberações ordinárias em dois dias,
ou duas sessões, havendo desde 2000, o número de oito reuniões ao ano.
Informação disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L4137.htm>; <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12529.htm>; <http://www.cade.gov.br/ Default.aspx?c96aaa75bb5ada7fd5>; <http://www.cade.gov.br/Default.aspx?9494949c63a162f8490d>. Acesso em: 26 ago. 2013.
O CADE exerce três funções principais: i) Preventiva: analisar e posteriormente decidir sobre as fusões, aquisições de controle, incorporações e outros atos de concentração econômica entre grandes empresas que possam
colocar em risco a livre concorrência; ii) Repressiva: investigar e posteriormente julgar cartéis e outras condutas
nocivas à livre concorrência; e iii) Educacional ou Pedagógica: instruir o público em geral sobre as diversas
condutas que possam prejudicar a livre concorrência; incentivar e estimular estudos e pesquisas acadêmicas sobre
o tema, irmando parcerias com universidades, institutos de pesquisa, associações e órgãos do governo; realizar
ou apoiar cursos, palestras, seminários e eventos relacionados ao assunto; editar publicações, como a Revista de
Direito da Concorrência e cartilhas.
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A função do CADE é zelar pela livre concorrência no mercado, sendo a entidade
responsável, no âmbito do Poder Executivo, tanto por investigar e decidir, em última instância, sobre a matéria concorrencial, como também fomentar e disseminar a
cultura da livre concorrência.
Em relação à administração de empresas estatais9, empresas públicas e sociedades de economia mista, a Lei nº 6.404/1976, que dispõe acerca das sociedades por
ações, registrou que elas seriam gerenciadas por meio dos chamados “Conselhos de
Administração e Deliberação”.
Posteriormente, o Decreto nº 757/1993, estabeleceu que, ressalvado o disposto
em lei especial, nas empresas públicas, nas sociedades de economia mista, nas suas
subsidiárias e controladas, e em quaisquer empresas sob o controle direto ou indireto da União, haveria um “Conselho de Administração” e um “Conselho Fiscal”.
Em regra, o Conselho de Administração conta com representantes dos acionistas
minoritários, um representante indicado pelo Ministro do Planejamento, Orçamento
e Gestão, sendo os demais indicados pelo Ministro de Estado sob cuja supervisão
estiver a sociedade. Entre os membros do Conselho Fiscal, um dos membros efetivos
e o respectivo suplente devem ser indicados pelo Ministro da Fazenda.
Vinculados ao Poder Judiciário, em nível federal, estão os:
a)
b)
“Conselho Nacional de Justiça” (CNJ) – previsto no art. 103-B, da
Constituição Federal, com a competência de controlar a atuação administrativa e inanceira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres
funcionais dos juízes; e
“Conselho da Justiça Federal” (CJF) – previsto no art. 105, parágrafo
único, inciso II, da Constituição Federal. Possui a atribuição de exercer a
supervisão administrativa e orçamentária da Justiça Federal, com poderes
correicionais e decisões dotadas de caráter vinculante.
Há também o: Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) – previsto no art. 130-A, da Constituição Federal, com a incumbência de controlar a atuação
administrativa e inanceira do ministério Público, e do cumprimento dos deveres
funcionais de seus membros.
Vinculados ao Poder Legislativo10, existem os “Conselhos de Ética e Decoro
Parlamentar” da Câmara dos Deputados e do Senado Federal – criados nos anos de
1993, no Senado e, em 2001, na Câmara. Detalhados nos Regimentos Internos das
Casas Legislativas, são órgãos encarregados do procedimento disciplinar destinado
à aplicação de penalidades em casos de descumprimento das normas relativas ao
decoro parlamentar por deputados federais e senadores.
9
10
Informação disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6404consol.htm>; <>. Acesso em: 26
ago. 2013.
Informação disponível em: <http://www2.camara.leg.br/a-camara/eticaedecoro>; <>. Acesso em: 26 ago. 2013.
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Existem, ainda, os Conselhos Proissionais – também chamados de Conselhos Corporativos e de Conselhos de Classe11. Juridicamente deinidos como
“autarquias corporativas” ou “autarquias proissionais” e regidos em parte pelo Direito Público e em parte pelo Direito Privado, esses Conselhos são responsáveis pela
organização, regulamentação e iscalização das proissões de nível superior. Na qualidade de autarquias, os Conselhos Proissionais gozam de autonomia administrativa
e contam com estrutura própria, estabelecida segundo regimento também próprio.
Por meio da sua atuação, os representantes eleitos pelos membros de cada proissão
regulamentada exercem, com esteio na lei, amplo poder regulatório-normativo (sobre as condições de exercício da proissão), iscalizatório (sobre a própria categoria e
suas atividades) e sancionatório (no caso de descumprimento das normas instituídas
pela categoria). As diretorias dos Conselhos Proissionais devem prestar contas de
seus atos aos representados, além de suas contas serem iscalizadas também pelo
TCU (salvo no caso da OAB). Nos últimos anos, o MPU tem ampliado o controle
público sobre os Conselhos, exigindo deles o cumprimento de dispositivos legais relativos às autarquias, como obediência ao regime de contratação de pessoal mediante
concurso público e à Lei de Licitações, entre outros.
Exemplos de Conselhos Proissionais são: Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB)12, Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea), Conselho Federal de Medicina (CFM), Conselho Federal de Psicologia, Conselho Federal de Contabilidade (CFC), etc.
Outra é a natureza dos Conselhos Tutelares voltam-se para a proteção de
crianças e adolescentes. São instâncias encarregadas pela comunidade de zelar, no
âmbito dos municípios, pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente
– estabelecidos pela Lei nº 8.069/1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA). Esses conselhos estão previstos no ECA e são órgãos permanentes, autônomos e não-jurisdicionais, sendo considerados órgãos integrantes da
Administração Pública local.
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas (ou simplesmente “Conselhos
Gestores”), a seu turno, são a novidade mais substantiva das políticas públicas ao
longo da década de 1990. Dotados de caráter interinstitucional, esses conselhos são
instrumentos mediadores da relação Estado-sociedade, sendo compostos tanto por
representantes (os conselheiros) do poder público quanto da sociedade civil organi11
12
Eles se distinguem das agências reguladoras, porque não são entidades reguladoras, mas sim auto-reguladoras.
A OAB, embora seja uma entidade de regulação e iscalização do exercício proissional, goza de um estatuto
jurídico diferenciado em relação aos demais Conselhos Proissionais. Na acepção do Supremo Tribunal Federal
(STF), ela é uma instituição sui generis – sem classiicação no Direito brasileiro –, sendo deinida legalmente
como “serviço público, dotada de personalidade jurídica e forma federativa” (art. 44 da Lei nº 8.906, de 1994).
Uma ilustração disso é o fato de ela não estar sujeita à iscalização externa (prestação de contas ao TCU) como os
demais Conselhos Federais de proissões. É também o único organismo proissional mencionado explicitamente
na Constituição Federal, em duas ocasiões: como ente habilitado a propor Ação Direta de Inconstitucionalidade e
Ação Declaratória de Constitucionalidade no STF e a necessidade de inscrição na OAB como condição de habilitação para o exercício de atividades judiciais.
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zada. Portanto, são instâncias institucionalizadas de expressão, de representação e de
participação social.
Eles se distinguem dos Conselhos Comunitários Populares e dos “Fóruns Civis Não-Governamentais”, que são compostos exclusivamente por representantes da
sociedade civil, cujo poder reside na força da mobilização e da pressão e, usualmente, não possuem assento institucionalizado junto ao poder público. Os Conselhos
Gestores se distinguem também dos Conselhos de “Notáveis” existentes em algumas
áreas do governo – como saúde e educação –, pelo fato de esses serem formas de
assessoria especializadas e incidirem na gestão pública de modo indireto.
Os Conselhos Gestores são fruto de lutas e demandas populares e de pressões
da sociedade civil pela redemocratização do país, no decorrer dos debates da Assembleia Constituinte ou depois deles. Muitos Conselhos Gestores foram criados, a
exemplo dos conselhos circunscritos às ações e aos serviços públicos (principalmente saúde, educação e cultura), aos interesses gerais da comunidade (por exemplo,
meio ambiente, defesa do consumidor, patrimônio histórico-cultural, entre outros),
assim como aos interesses de grupos e camadas sociais especíicos (como crianças e
adolescentes, idosos, mulheres, portadores de deiciência, etc.).
Com eles, uma nova arena de institucionalidade pública emerge. Esses conselhos criam uma nova esfera social-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um
padrão inovador nas relações entre Estado e sociedade, uma vez que os Conselhos
Gestores viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação, na implementação e na avaliação de políticas públicas e possibilitam à população o acesso
aos espaços nos quais se tomam as decisões políticas. Embora comportem representantes do Estado, o funcionamento deles independe do aparelho burocrático estatal,
uma vez que têm sua própria estrutura organizacional, seus regulamentos e previsão
de recursos para o seu funcionamento. Em geral, os Conselhos deliberam sobre as
mais variadas questões relativas à determinada área de política pública, controlam
alguns instrumentos de inanciamento das políticas e exercem funções de iscalização e controle em sua área de atuação.
A estrutura dos Conselhos Gestores foi instituída por legislações setoriais
especíicas, pós-1988, que passaram a regulamentar o direito constitucional à participação por meio de estruturas deliberativas, de composição paritária, entre representantes do Poder Executivo e instituições da sociedade civil. A Lei Orgânica da
Saúde, o ECA, a normatização do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), todos de 1990, e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), de 1993, são
as principais ilustrações disso. Essas legislações coniguravam, até o início dos anos
2000, o núcleo dos Conselhos Gestores Nacionais. Posteriormente, de 2003 a 2006,
houve uma grande ampliação do número dos conselhos em domínio nacional e subnacional, os quais foram fortalecidos e aumentaram sua capacidade de inluenciar
nas políticas públicas em que operam.
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Existem conselhos deliberativos e consultivos. Tanto a consulta como a deliberação são funções. A consulta abrange atividades como: propor às instâncias
apropriadas as diretrizes e recomendações técnicas de assuntos de competência da
instituição; opinar sobre as propostas de políticas governamentais na área de atuação
da instituição; apreciar e emitir parecer sobre os relatórios anuais de atividades; requerer informações e elaborar proposições a respeito de ações da instituição. Como
se pode ver, a consulta não envolve tomada de decisão, portanto, os conselhos consultivos não são dotados de poder decisório.
Em termos simples, deliberar signiica fazer escolhas, tomar decisões. Esse
aspecto é de tamanha relevância que, comumente, pessoas de fora do meio acadêmico falam em “Conselhos Deliberativos” como sinônimo de Conselhos Gestores – o
que, a rigor, é errôneo, pois o atributo da deliberação diz respeito a uma categoria
vasta de arranjos participativos, tanto do setor público como do setor privado.
A maior diferença entre os Conselhos Consultivos e os Conselho Deliberativos está no poder de decidir, que é um poder de natureza política. As normas
legais em vigor no Brasil, desde os anos 1990, preconizam o caráter deliberativo e
paritário dos Conselhos Gestores. Apesar da norma legal, vários pareceres oiciais
e regulamentações têm airmado o caráter tão somente consultivo desses conselhos,
restringindo suas ações ao campo da emissão de opiniões, da consulta e do aconselhamento, sem poder efetivo de tomada de decisão ou de deliberação.
A “paridade” também é uma questão política. Paridade remete a “par”, o que
é igual. Portanto, a paridade diz respeito ao equilíbrio entre representantes do Estado e da sociedade civil, mediante a distribuição da quantidade de representantes
dos diversos segmentos, nos conselhos gestores de uma forma geral. Se o objetivo
da paridade é estabelecer a igualdade não se trata apenas de uma questão numérica:
envolve as condições para participação dos membros. Evidentemente, existe uma
grande diferença de condições de participação entre os membros que representam o
governo e os que representam a sociedade. Os primeiros trabalham nas atividades
que são objeto da atuação dos conselhos durante seu período de expediente de trabalho normal remunerado, têm acesso aos dados e informações, têm infraestrutura
de suporte administrativo, estão habituados com linguagem tecnocrática, etc. Os que
representam a sociedade, por seu turno, nem sempre tem o conhecimento técnico
suiciente, nem sempre têm acesso tempestivo às informações, participam gratuitamente, enim, não participam em igualdade de condições com os que representam o
governo13. Entre os próprios representantes da sociedade, há uma grande diferença
de recursos diversos entre representantes de segmentos empresariais, trabalhadores
e usuários dos serviços sobre os quais um conselho vai deliberar.
13
As assimetrias no acesso ao poder e às informações colocam os conselheiros que representam a sociedade civil,
particularmente os representantes populares, numa grande dependência das informações, dos recursos materiais e
da “boa vontade” do governo.
12
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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As reformas operadas pelo Estado brasileiro, a partir da década de 1990, subordinaram os repasses de recursos inanceiros, em diversas áreas, à presença de
conselhos nas instâncias federal, estadual e municipal. Assim, um número crescente
de estruturas colegiadas passou a constar em decorrência de exigências legais. As
normatizações existentes os vincularam ao Poder Executivo, sendo voltados para políticas públicas especíicas e responsáveis pela assessoria e pelo suporte das áreas em
que atuam. Nas diversas instâncias governamentais, foram integrados como órgãos
auxiliares da gestão pública.
No processo de descentralização das políticas públicas, a implementação dos
Conselhos Gestores permitiu a ampliação do campo de debate e da participação entre
a União e os governos subnacionais. Há, então, Conselhos Gestores nacionais, estaduais e municipais, variando conforme o escopo de sua atuação. Para citar um exemplo: na área da saúde existe o Conselho Nacional de Saúde (CNS), os Conselhos
Estaduais e os Conselhos Municipais de Saúde. Em regra, os Conselhos nacionais
e estaduais encarregam-se de deinir diretrizes gerais ou mais especíicas para cada
área de políticas públicas, a depender da competência constitucional de cada ente federativo em cada setor. Enquanto o conselho nacional atua no âmbito das diretrizes
maiores e do controle da formulação da política pública, os conselhos estaduais costumam operar tanto nas deliberações e no controle da formulação como da gestão da
policy, e os conselhos municipais se encarregam das deliberações e do controle sobre
a gestão de uma política pública em nível local14.É importante assinalar que o modelo conselhista instituído no Brasil proporciona uma articulação entre as políticas
participativas municipais, estaduais e nacionais, ao mesmo tempo que contribui para
a coordenação federativa nos setores de política pública em que são implantados.
No estudo dos Conselhos Gestores, deve-se atentar para o fato de que a ampliação da participação social tem ocorrido muito mais em relação à formulação,
implementação e avaliação de políticas sociais do que de políticas de infraestrutura e políticas econômicas (em especial, políticas macroeconômicas). Destacam-se
algumas áreas de políticas públicas em que existem Conselhos Gestores setoriais
(como: saúde, educação, cultura, assistência social, meio ambiente, etc.), Conselhos
Gestores de segmentos ou categorias sociais (como aqueles relativos aos direitos de
idosos, mulheres, crianças e adolescentes, etc.) e Conselhos Gestores temáticos (habitação, direitos humanos, etc.). Alguns deles possuem caráter deliberativo e outros,
consultivo. Ressalve-se que há órgãos colegiados com atribuições econômicas – e,
portanto, com implicações sobre a evolução socioeconômica do país – que, por suas
funções regulatórias e por sua natureza institucional exercem funções normativas de
alcance nacional, porém, como regra, não têm as mesmas características de ampliação da participação social que tem caracterizado os Conselhos Gestores.
14
Os Conselhos Gestores não atuam em conjunto com o governo na gestão das políticas públicas – porque não possuem estrutura administrativa para tanto, nem é esse o objetivo deles – e sim nas diversas deliberações a respeito
das policies (e têm poder de agenda), bem como no controle social delas (papel de iscalização e supervisão).
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
13
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Em suma, dois aspectos centrais para a compreensão do que os Conselhos
Gestores representam para a dinâmica da política brasileira (politics) são: a) sua
dimensão técnico-normativa, haja vista serem conselhos setoriais paritários com
poderes alocativos, deliberativos e regulatórios; e b) a ampliação da democracia,
na medida em que atuam em busca da equidade – por deinição, não são espaços
excludentes – e da efetividade nas políticas públicas. É possível sintetizar, como
inovações trazidas pelos conselhos:
a) a representação de interesses coletivos na deinição da agenda governamental e na formulação e implementação de políticas públicas;
b) sua diferenciação dos movimentos sociais, pois esses movimentos se caracterizam por serem efêmeros, por não terem institucionalidade jurídica,
nem estrutura organizacional. Os conselhos, em contrapartida e inversamente, apresentam estrutura legalmente deinida e institucionalizada, visando a ação conjunta da sociedade e do Estado na elaboração e gestão de
políticas públicas;
c) têm amparo legal: são canais de participação política, de controle público
sobre a ação governamental, de deliberação legalmente institucionalizada
e de publicização das ações de governo;
d) têm poder de agenda (propõem problemas a serem incluídos na agenda
governamental) e podem interferir nas ações e metas dos governos e em
seus sistemas administrativos;
e) são mecanismos de ação coletiva que inserem temas e demandas na agenda governamental para que sejam processados como políticas públicas,
logo têm uma dimensão política;
14
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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Os quadros a seguir mostram dados de 2011 e de 2009, relativos à existência
de diferentes Conselhos nos 5.565 municípios brasileiros15.
Quadro 1- Número de Conselhos Municipais por Setor de Políticas Públicas no
Brasil, 2011 (Números Absolutos)
SETOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS
NÚMERO DE CONSELHOS MUNICIPAIS NO
BRASIL
Saúde
5.553
Direitos da Criança e do Adolescente
5.446
Educação
4.718
Habitação
3.240
Direitos do Idoso
2.868
Política para Mulheres
872
Direitos da Pessoa com Deiciência
791
Igualdade Racial
196
Saneamento Básico
195
Direitos Humanos
123
Comitê Gestor para Erradicação de Sub-Registro Civil de
Nascimento
49
Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais
12
Outros Temas em Direitos Sociais
25
Total
24.088
Fonte: Dados do IBGE, 2011.
Os números expõem a relevância de alguns temas, como saúde, que possui
conselhos quase na totalidade dos municípios, bem como direitos da criança e do
adolescente. Por outro lado, os números revelam que algumas temáticas ainda podem avançar sensivelmente no que toca à participação social, como nos casos de
saneamento básico e de direitos humanos. Caso se calcule que cada Conselho Gestor
apresenta, no mínimo, 3 conselheiros, então, a quantidade deles na área de políticas
sociais, no ano de 2011 isoladamente, computou número bem superior ao total16 de
15
16
Primeiramente, montou-se a tabela com todos os dados de 2011 disponibilizados pelo IBGE; como áreas importantes mais distantes das políticas sociais não constavam nessas informações, montou-se também a tabela com os
dados de 2009, que traziam setores não veriicados em 2011.
RICHARD, Ivan. País elegerá 7,7 mil vereadores a mais em 2012. Agência Brasil – Empresa Brasil de Comunicação (EBC). Notícia de 3 out. 2011. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2011-10-03/
pais-elegera-77-mil-vereadores-mais-em-2012> e <http://www.brasil.gov.br/noticias/arquivos/2011/10/04/brasil
-elegera-7-7-mil-vereadores-a-mais-em-2012>. Acesso em: 21 mai. 2013.
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vereadores existente no país no mesmo período (de cerca de 52.064 vereadores). O
número expressa a relevância dessa forma de participação popular.
Quadro 2- Número de Conselhos Municipais por Setor de Políticas Públicas no
Brasil, 2009 (Números Absolutos)
SETOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS
NÚMERO DE CONSELHOS
MUNICIPAIS NO BRASIL
Meio Ambiente
3.124
Cultura
1.372
Política Urbana
981
Esporte
623
Segurança Pública
579
Transporte
328
Total
7.007
Fonte: dados do IBGE, 2009.
Vale lembrar, porém, que o número de conselhos formalmente existentes costuma diferir, em maior ou menor grau, do número de conselhos que realizaram sessões nos últimos 12 meses – conselhos existentes de fato17. Em qualquer caso, as
áreas que mais possuem conselhos – saúde, direitos da criança e do adolescente e
educação – são aquelas que inauguraram muitas discussões fundamentais nas políticas públicas, a exemplo do debate sobre monitoramento e avaliação formativa e
somativa, intersetorialidade e transversalidade, etc.
Não obstante todo o seu impacto positivo para o aperfeiçoamento das políticas públicas e do exercício da democracia, esse modelo de gestão enfrenta algumas
diiculdades: as renúncias com as quais os cidadãos participantes devem arcar, uma
vez que – regra geral – despendem seu tempo, esforço e energia sem remuneração; a
dependência da intensidade da vida associativa local; e os recursos insuicientes dos
representantes da sociedade civil, como tempo, informação e capacidade técnica.
Além disso o desempenho dos conselhos depende fortemente das características do
governo, como a transparência.
Além disso, a atuação efetiva dos conselhos depende de uma mínima resposta
governamental. Sem a participação dos representantes governamentais e um acesso
suiciente às informações do governo, eles deixam de ser espaços de negociação e
co-gestão, reduzindo-se a espaços de luta social reivindicativa, como os movimentos sociais, ou a espaços de legitimação de decisões tomadas monocraticamente.
17
Esse quantitativo não está acessível para todas as áreas conselhistas na página do IBGE. Com base nas informações disponibilizadas, percebe-se, por exemplo, que a taxa de variação do número formal para o número real de
Conselhos Gestores foi próximo a 0,9% no setor de saúde, e de mais de 27% nos setores de política urbana e de
segurança pública
16
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Em localidades sem tradição organizativo-associativa, os conselhos têm sido apenas
uma realidade jurídico-formal e, muitas vezes, um instrumento a mais nas mãos dos
prefeitos, não atendendo minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de
controle e de iscalização dos negócios públicos.
Além disso, é grande a capacidade dos governos de esvaziar os conselhos, seja
tomando decisões “por fora”, seja desmobilizando-os e retirando-se desse espaço ou
indicando para os conselhos funcionários pouco representativos, com grande rotatividade, com pouca capacidade de tomar decisões.
Também se aponta como limite à eicácia dos Conselhos Gestores a grande
neutralização das lideranças de associações civis e de movimentos sociais no aprendizado técnico e político das políticas públicas e dos trâmites burocráticos e políticos
de negociação, de aprovação e de encaminhamento de decisões. Absorvidas pela
chamada “luta institucional”, travada na arena dos conselhos, as lideranças da sociedade não conseguem informar e mobilizar as bases sociais de suas organizações
de modo eiciente, fragilizando-se a capacidade de pressão social que garantiria sua
força e sua representatividade nas negociações.
Acentua-se, ainda, uma grande proliferação de Conselhos, a chamada “febre
conselhista”, que vincula e, por vezes, captura (“amarra”) um grande número de lideranças sociais. A possibilidade de atuar em inúmeros conselhos também segmenta
a participação social, na medida em que setorializa o encaminhamento de políticas
públicas e reduz a capacidade da sociedade organizada de ocupar todos os espaços
deliberativos existentes com qualidade, democratizando-os e tornando-os mais eicazes.
Um objeto de preocupação de gestores e pesquisadores da área social é a crescente “despolitização” da sociedade frente às políticas públicas, tendo como contrapartida – não em uma relação de causa e efeito imediata, obviamente – a tendência a
uma tecniicação das políticas públicas, em detrimento das suas dimensões social e
política no processo de tomada de decisões. Essa preocupação tem razão de ser e não
é nova – em todas as políticas setoriais existe a tendência de estudos e diagnósticos
técnicos serem os determinantes preliminares, não só das prioridades das políticas a
serem implementadas, como também das necessidades e prioridades da população,
que assim se tornam necessidades sociais. Eles deinem as prioridades e até mesmo
aquilo que a população precisa, o que é considerado um desvirtuamento das necessidades e das vontades dos agentes da sociedade. (slides)
Por outro lado, a concepção dos conselhos setoriais acaba por reforçar a própria concepção segmentada das políticas públicas, mesmo quando um determinado
conselho reúne vários programas, como vem acontecendo com os conselhos de assistência social, por exemplo. Isso vai na contramão das abordagens de intersetorialidade e, dessa sorte, gera-se um círculo vicioso, no qual os Conselhos Gestores
servem principalmente para referendar ações já realizadas ou decisões já tomadas
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17
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pelos gestores, tornando suas reuniões legitimadoras de decisões centralizadas e
“despolitizadas” por parte dos representantes da sociedade civil.
Para inalizar o estudo dos conselhos, algumas falhas e pontos críticos podem
ser identiicados:
Em primeiro lugar, os estudos registram diversas distorções da representação
e da participação social:
a) no âmbito dos governos estaduais e municipais, principalmente, as oligarquias locais ainda tendem a reproduzir as tradicionais práticas políticas
clientelistas e assistencialistas, agindo na contramão de um modelo de
gestão pública que possui como pilares a participação e a ampliação dos
direitos sociais;
b) os conselhos têm se transformado em campos de representação, em vez
de campos de participação, transformando-se num espaço a mais de negociação de interesses corporativos por mais recursos públicos e, assim,
podem servir somente como mais uma área em que se dá a privatização do
interesse público;
c) pode haver a exclusão da sociedade civil e do cidadão comum dos conselhos quando os governos optam por indicar “notáveis” para os conselhos
que deliberam sobre políticas públicas;
d) frequentemente pode ser observada a manipulação dos conselheiros pelos
prefeitos, em termos de indicação de representantes. A concomitância da
renovação dos mandatos dos conselheiros com o mandato dos prefeitos
facilita essa manipulação pelo Executivo local;
e) muitos conselhos foram criados exclusivamente para o cumprimento de
determinações legais(“de cima para baixo”), já que sua existência nos municípios é condição para o recebimento de verbas das esferas federal ou
estadual. As possibilidades de gerar controle social nessas circunstâncias
são muito limitadas. Em muitos casos os conselhos cumprem um papel
meramente formal – recebem e assinam documentos sem exercer a função de controle social.
f) por vezes, o Estado não reconhece plenamente o poder normativo das deliberações emanadas dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas. De um
lado, apoia os conselhos; de outro, não reconhece seus poderes deliberativos.
g) a tendência de se criar um Conselho Gestor para cada secretaria de governo acaba, na maior parte das vezes, inviabilizando a efetiva participação
da sociedade;
h) quando existem conselhos estaduais e municipais acerca de um mesmo objeto,
como no caso da gestão ambiental, os resultados podem ser muito desiguais,
com signiicativas diferenças entre regiões. E, na maioria dos casos, há uma
18
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prevalência das decisões deinidas pela presença muitas vezes majoritária da
representação governamental, o que aumenta em muito o poder de manipulação dos consensos e dos resultados. Quanto mais ampla for a representação
dos diversos segmentos, mais legitimadas serão as decisões;
Registram-se, ainda, problemas de fragmentação setorial das políticas públicas:
a) tende a ocorrer uma hiper-setorialização e desarticulação das ações dos
próprios Conselhos Gestores de Políticas Públicas. Como exemplo, cita-se
a temática dos direitos da criança, um tema unitário, que é tratado de modo
compartimentalizado – as decisões que dizem respeito às crianças são tomadas em vários Conselhos: de saúde, educação, assistência social, no
Conselho Tutelar e no Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente,
entre outros;
b) em face da intersetorialidade das competências dos conselhos, que torna
certos temas de competência comum entre mais de um Conselho, seus
poderes deliberativos podem entrar em conlito, diicultando a implementação das políticas formuladas;
c) em municípios que adotam o Orçamento Participativo, muitas vezes ocorrem conlitos entre as deliberações dos Conselhos Gestores e as do Orçamento Participativo;
Por im, relatam-se problemas decorrentes das deiciências nas condições
operacionais dos próprios conselhos:
a) muitos conselhos se ressentem pela ausência de informações corretas e
atualizadas sobre a execução de programas e projetos, bem como pela falta de capacitação dos conselheiros de movimentos populares e do próprio
poder público;
a) a falta de estrutura física e de pessoal técnico para assessorar os conselheiros e abranger todas as atribuições dos conselhos impede a participação
da comunidade na formulação, na gestão e na iscalização das políticas
públicas;
13.2 Instâncias de Concertação: Conferências, Arranjos Neocorporativos, Fóruns e outros mecanismos de mobilização e participação social
13.2.1-As Conferências
Além dos Conselhos Gestores nacionais outra instituição de mobilização e
participação social nas políticas públicas brasileiras são as Conferências Nacionais
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que, embora existissem em algumas áreas setoriais desde muito tempo atrás18, aumentaram em número e importância desde 2003. Essas Conferências representam
um lócus de manifestação de interesses e de participação social, com a função de
contribuir para a formação da agenda governamental em áreas diversas como saúde,
meio ambiente e outras.
As Conferências Nacionais destinam-se a viabilizar o estabelecimento de um
certo consenso entre os participantes que permita a emissão de resoluções com propostas e/ou regulamentações sobre uma situação social ou um problema político.
Geralmente, ocorrem duas etapas – na primeira, convoca-se um grande número de
reuniões em nível estadual, com o intuito de preparar e colher as informações e impressões preliminares acerca da temática e, em um segundo momento, acontece uma
série de encontros para a transmissão dos pontos levantados nas reuniões estaduais
ao governo federal. Todas essas reuniões e esses encontros são permeados por barganhas entre os representantes do Estado e os da sociedade organizada. Tipicamente,
elas perduram por mais de um ano. Sublinha-se que as Conferências possuem autonomia na discussão da sua área temática e podem assumir caráter consultivo ou
deliberativo.
Segundo deinição da CGU (2011-2012, p. 13), as “Conferências são espaços
públicos de debates entre o Estado e a sociedade civil e simbolizam a ampliação da
participação popular na gestão das políticas públicas. As conferências nacionais
são grandes fóruns organizados, em que os diversos segmentos da sociedade debatem as políticas públicas do país”. É preciso lembrar que a pauta proposta pelas
Conferências, por deinição, independe dos governos - que são transitórios na ocupação do poder político - e que elas possuem, inclusive, capacidade de pressionar os
governos em defesa de sua agenda.
As Conferências Nacionais iniciaram o processo de consolidação de uma
agenda nacional da sociedade em variadas áreas e cumpriram o papel de estabelecer
uma agenda mínima de negociação entre o Estado e a sociedade civil. Ressalta-se
que o governo Lula expandiu a forma “Conferência” para o conjunto das áreas de
políticas públicas: Cidades, Meio Ambiente, Juventude, Direitos Humanos, Educação, etc. Em relação ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento da democracia brasileira e do controle social, vale assinalar que, em 2012, sucedeu a etapa inicial da
1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social (Consocial). (CGU,
2011-2012).
Apesar de as Conferências Nacionais terem alguns traços homogêneos entre
si – por exemplo: com exceção da I Conferência Nacional de Direitos Humanos, as
demais foram convocadas pelo Poder Executivo –, há elementos que as diferenciam,
variando conforme a tradição de participação da sociedade civil em uma área especíica. Há profundas variações nos modelos das conferências quando são considerados
quatro critérios:
18
A Conferência Nacional da Saúde existe desde 1941; a Conferência Nacional da Assistência Social e a Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente existem desde 1995.
20
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a) as temáticas abordadas – por exemplo, as Conferências da Saúde são extremamente diferentes das Conferências das Cidades;
b) a preparação das Conferências nas unidades da Federação – as reuniões
podem ocorrer em todos os estados do país, ou não; e pode haver mais organização para o debate em alguns deles do que em outros. Por exemplo,
em áreas como saúde, assistência social e cidades, as Conferências envolveram preparação em todos os estados da Federação e no Distrito Federal;
c) o caráter deliberativo ou consultivo da Conferência. Nos casos da saúde
e da assistência social, por exemplo, as Conferências foram deliberativas;
já a Conferência das Cidades foi consultiva, ainda que o Ministério das
Cidades tenha assumido o compromisso político de implementar suas resoluções;
d) a existência e o número de resoluções emanadas. Novamente, nos casos da
saúde e da assistência social, as Conferências produziram resoluções.
Sob a perspectiva da democratização da relação do governo federal com a
sociedade civil, as Conferências Nacionais trouxeram avanços relevantes, sobretudo
em decorrência do estabelecimento de uma agenda comum ou mínima de negociação na área das políticas públicas, notadamente as políticas sociais. Também houve
progressos nas articulações entre as entidades federativas, todavia, ainda falta uma
maneira clara de o governo federal negociar a implementação da agenda que tem
sido produzida pelas Conferências tanto na esfera federal quanto com os governos
subnacionais. Assim, os avanços perceptíveis são parciais e heterogêneos, variando
conforme a área de políticas públicas.
13.2.2-Corporativismo e NeoCorporativismo
Cabe comentar as instâncias de participação social quanto a demandas mais
especíicas, como as que se estabelecem na esfera das relações entre o capital e o trabalho. Um arranjo mais antigo dessas relações denomina-se “corporativismo estatal”
ou “corporativismo autoritário” ou somente “corporativismo”, derivado das doutrinas fascistas. Compreende as interações em que o Estado deine os meios permitidos
de mobilização da sociedade e os organiza diretamente. Manifesta-se pela criação,
controle e inanciamento, pelo Estado, das associações representativas de natureza
funcional, às quais concede o monopólio da representação dos grupos de interesse
admitidos pelo poder público, que nesse caso são principalmente as categorias proissionais19, sendo que cada grupo pode contar com apenas uma associação. Assim,
trata-se de um mecanismo de tomada de decisão e de intermediação política baseado
19
Em regra, o corporativismo e o neocorporativismo podem cuidar de questões materiais (nesse sentido, aquelas referentes ao mundo do trabalho) e de questões pós-materiais (nesse entendimento, aquelas relacionadas a questões
outras que não trabalho, como gênero, cor de pele, etc., em especial, quando essas cruzam os aspectos materiais).
Unidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
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na organização vertical da sociedade a partir de associações representativas de interesses de setores ou categorias proissionais. O corporativismo envolve um arranjo
tripartite, no qual o Estado age como árbitro dos interesses opostos e busca administrar o conlito entre o capital e o trabalho. Em troca do monopólio de representação
(e do apoio inanceiro) concedido pelo Estado, as categorias respectivas se comprometem a controlar a seleção de lideranças e a mobilização de demandas e apoios.
No Brasil, o modelo corporativista foi implantado nos anos 1930, por Getúlio
Vargas e estruturou todas as modalidades de participação social e de intermediação
de interesses desde então. É importante assinalar que foram justamente os movimentos originários da sociedade civil, na igura dos Conselhos Gestores e das Conferências Nacionais, os principais responsáveis por iniciar o rompimento, ainda recente,
com o corporativismo estatal no Brasil.
Nas décadas mais recentes, a literatura se refere ao “neocorporativismo” ou
“corporativismo societal”. Phillipe SCHMITTER (1974) deine o neocorporativismo como:
“Um sistema de representação de interesses no qual as unidades constitutivas
são organizadas em número não especiicado de categorias múltiplas, voluntárias,
competitivas, não-hierarquicamente ordenadas e autodeterminadas (em termos do
tipo ou escopo de seus interesses), que não são especialmente licenciadas, reconhecidas, subsidiadas, criadas ou controladas de qualquer forma em seus processos de
seleção de lideranças ou articulação de interesses pelo Estado e que não exercem
um monopólio na atividade de representação em suas respectivas categorias”.
O neocorporativismo consiste, assim, em um arranjo de intermediação política a partir da organização da sociedade civil em associações baseadas em interesses
estruturais. Todavia, não é o Estado que constitui, nem inancia as associações representativas das categorias proissionais. Essas, por sua, vez têm que disputar o seu reconhecimento, pelo Estado, como interlocutores autorizados a decidir em nome das
categorias que representam. Tais associações, além disso, são diretamente incorporadas ao processo de formação e de gestão das decisões, especialmente na área econômica, assumindo compromissos para com a implementação das decisões pactuadas.
Logo, o neocorporativismo envolve tanto a formulação como a implementação de
políticas públicas, já que se baseia em amplas negociações e na formação de alianças
e compromissos. Esse é o padrão de mobilização, organização e participação social
prevalecente nas democracias consolidadas que assumiram o modelo do Estado de
Bem-Estar Social.
Dessa sorte, as características essenciais desse segundo modelo são que as
associações têm autonomia frente ao Estado e sua dinâmica é de concertação e compromisso para a formulação e a implementação de políticas públicas. Seu modus
operandi pode ser entendido nos termos das diversas barganhas realizadas e compro22
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missos estabelecidos entre poder público e atores privados, por intermédio dos quais
determinadas políticas públicas têm sua implementação assegurada pela anuência
dos interesses privados, que se incumbem também de garantir os canais necessários
para o seu controle dessa implementação.
O neocorporativismo se revela tão tripartite quanto o corporativismo, na medida igualmente reúne os interesses do capital (os empresários) e do trabalho, sob a
mediação e arbitragem do Estado. Essa modalidade de intermediação de interesses
tende a emergir como evolução das sociedades pós-industriais em busca da redução
da incerteza e do aumento da governabilidade, nas quais as formas de intermediação
de interesses próprias do pluralismo não foram capazes de produzir soluções estáveis
para o conlito entre o capital e o trabalho. Pode-se dizer que o tipo de mobilização,
organização e participação social predominante no Brasil na atualidade tenderia ao
neocorporativismo em determinadas áreas de políticas públicas, a despeito de a estrutura formal existente no país manter fortes componentes do corporativismo estatal, como a unicidade sindical e o imposto sindical obrigatório.
13.2.3- Fóruns e outros mecanismos de mobilização e participação social
Além dessas instâncias de concertação Estado-sociedade, existem ainda os
Fóruns governamentais, as Audiências Públicas e as Consultas Públicas. Entre essas
instituições de participação social, destacam-se as Audiências Públicas, que ocorrem
quando qualquer Poder do Estado promove o debate com a sociedade a respeito de
direitos coletivos antes que sejam tomadas decisões políticas. As Audiências Públicas foram previstas pela CF-88, inicialmente para subsidiar os trabalhos das Comissões do Congresso Nacional:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e
temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
Além disso, o art. 37, §3º da CF-88 menciona a criação de modos de participação do usuário na Administração Pública Direta e Indireta. As audiências públicas
vem sendo reconhecidas com importantes no Direito Brasileiro, especialmente depois da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), que disciplina
a consulta pública no art. 313. A Lei de acesso à informação (Lei nº 12.527/2011)
também menciona o mecanismo institucional das audiências públicas.
Segundo Evanna SOARES, “audiência pública é um instrumento que leva a
uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência. Cuida-se de uma
instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, através
da qual a autoridade competente abre espaço para que todas as pessoas que posUnidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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sam sofrer os relexos dessa decisão tenham oportunidade de se manifestar antes
do desfecho do processo. É através dela que o responsável pela decisão tem acesso,
simultaneamente e em condições de igualdade, às mais variadas opiniões sobre a
matéria debatida, em contato direto com os interessados. Tais opiniões não vinculam a decisão, visto que têm caráter consultivo, e a autoridade, embora não esteja
obrigada a segui-las, deve analisá-las segundo seus critérios, acolhendo-as ou rejeitando-as.”(SOARES, p.8)
Embora não tenham a mesma previsão constitucional, as Consultas Públicas também são mecanismos institucionais de diálogo do Estado com a sociedade,
empregados com vistas a ampliar a participação popular na formulação, na implementação e na avaliação de políticas públicas. A im de esclarecer as diferenças conceituais entre audiências públicas e consultas públicas, pode-se novamente recorrer
aos ensinamentos de SOARES20, que sustenta que: “Convém, de logo, distinguir
audiência pública de consulta pública. Embora ambas constituam formas de participação popular na gestão e controle da Administração Pública, não se confundem.
A audiência pública propicia o “debate público e pessoal por pessoas físicas ou
representantes da sociedade civil”, considerado “o interesse público de ver debatido tema cuja relevância ultrapassa as raias do processo administrativo e alcança a
própria coletividade”[4]. Cuida-se, no fundo, de modalidade de consulta pública,
com a particularidade de se materializar através de “debates orais em sessão previamente designada para esse im”[5]. A oralidade, portanto, é seu traço marcante.
A consulta pública, por seu turno, tem a ver com o interesse da Administração
Pública em “compulsar a opinião pública através da manifestação irmada através
de peças formais, devidamente escritas, a serem juntadas no processo administrativo”[6].
Também o STF começou também a adotar as audiências públicas como mecanismo para mobilizar e organizar o debate acerca de temas importantes. Em 2007,
realizou a primeira audiência pública para discutir a constitucionalidade da Lei de
Biossegurança, que tratava do uso de células-tronco embrionárias. Tanto as Audiências como as Consultas podem suceder em diversas áreas das políticas públicas.
São exemplos delas: Audiência Pública do STF sobre políticas de ação airmativa
de reserva de vagas no Ensino Superior; Audiência Pública da ANS sobre temas
relativos à regulação dos Planos de Saúde; Consulta Pública da TELEBRAS sobre
contratação de empresa de engenharia especializada em soluções de infraestrutura
para abrigar os equipamentos a serem utilizados no Plano Nacional de Banda Larga;
Consulta Pública para elaboração do documento base para regulamentação do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial.
As audiências públicas sofrem duas críticas; (1) não obrigam as autoridades a
adotar quaisquer das posições nelas expressas, mesmo que sejam amplamente con20 SOARES, Evanna. A AUDIÊNCIA PÚBLICA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. Disponível em www.
prt22.mpt.gov.br/artigos/trabevan34.pdf. Acessado em agost2013.
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Unidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
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sensuais; (2)em muitas situações a população não conhece os seus direitos e acaba
sendo mobilizada ritualisticamente, para legitimar decisões já tomadas.
As Mesas de Diálogo, os Fóruns Governamentais, como as Audiências Públicas e as Consultas Públicas, “(...) contribuem para estimular parcerias e ampliar
a participação efetiva da sociedade civil, não só a dos movimentos populares, mas
também do empresariado, dos trabalhadores, das igrejas, das universidades etc., na
formulação e avaliação de políticas públicas” (CGU, 2011-2012, p. 13).
Existem ainda os Fóruns Governamentais, como mencionado no parágrafo
anterior. Não se trata do “evento” conhecido como “fórum”, mas de uma forma de
mobilização coletiva e de participação social. Um exemplo desses fóruns é o Fórum
Nacional de Educação – FNE que é apresentado no site do MEC como “um espaço
inédito de interlocução entre a sociedade civil e o Estado brasileiro, reivindicação
histórica da comunidade educacional e fruto de deliberação da Conferência Nacional
de Educação (CONAE - 2010)”.
O FNE é composto por 35 entidades representantes da sociedade civil e do poder público. De caráter permanente, foi instituído pela Portaria MEC n.º 1.407/2010,
e tem as seguintes atribuições: I – Participar do processo de concepção, implementação e avaliação da política nacional de educação; II - Acompanhar, junto ao Congresso Nacional, a tramitação de projetos legislativos referentes à política nacional
de educação, em especial a de projetos de leis dos planos decenais de educação deinidos na Emenda à Constituição 59/2009; III - Acompanhar e avaliar os impactos da
implementação do Plano Nacional de Educação; IV - Acompanhar e avaliar o processo de implementação das deliberações das conferências nacionais de educação;
V - Elaborar seu Regimento Interno e aprovar “ad referendum” o Regimento Interno
das conferências nacionais de educação; VI - Oferecer suporte técnico aos Estados,
Municípios e Distrito Federal para a organização de seus fóruns e de suas conferências de educação; VII - Zelar para que os fóruns e as conferências de educação dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios estejam articuladas à Conferência
Nacional de Educação; VIII - Planejar e coordenar a realização de conferências nacionais de educação, bem como divulgar as suas deliberações.
De natureza bem diferenciada é, por exemplo, o Fonseas – um fórum que
reúne autoridades públicas, mas que é uma pessoa jurídica de direito privado. O Fórum Nacional de Secretários (as) de Estado de Assistência Social e outros órgãos
correlatos, é uma sociedade civil sem ins lucrativos, com autonomia administrativa,
inanceira e de gestão de seus bens, constituída pelo conjunto dos gestores responsáveis pela coordenação e execução da política de assistência social em seu território.
No site do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior21
estão registrados Fórum de Competitividade da Biotecnologia, o Fórum de Competitividade da Nanotecnologia e o Fórum Permanente das Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte. Esses fóruns são deinidos como “ o mecanismo do
21 http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/. Consultado em 29 ago.2013.
Unidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior para a elevação da
competitividade de setores e áreas tecnológicas que apresentam impactos relevantes
sobre o desenvolvimento econômico do Brasil.
Embora não tenham sido localizados no site do MDIC, literatura registra a
existência, nesse ministério, dos Fóruns de Competitividade – Diálogo para o
Desenvolvimento, gerenciados pela Secretaria do Desenvolvimento da Produção,
que consistem em redes em torno das cadeias produtivas com vistas a emitir recomendações sólidas no processo de se formular políticas, administrar adequadamente
os processos envolvidos e alcançar os resultados desejados. Representam o locus
de discussão entre o setor produtivo (via representantes de empresários e de trabalhadores) e o Governo para promover a busca de consenso em relação a gargalos,
oportunidades e desaios de cada uma das cadeias produtivas selecionadas, que se
entrelaçam na economia brasileira.
A Mensagem do Presidente da República ao Congresso Nacional em
17/02/2003, destacou necessidade de fortalecer o Programa Fóruns de Competitividade, como forma de buscar políticas ativas capazes de ampliar o desenvolvimento
industrial e comercial brasileiro. O período de março a outubro de 2003 marcou a
reinstalação dos Fóruns de Plástico, Couro e Calçados, Construção Civil, Têxtil e de
Confecções, Madeira e Móveis e Complexo Eletrônico, além da instalação de novos
Fóruns, relativos às cadeias produtivas: Indústria Aeroespacial; Siderurgia; Farmacêutica; Automotiva; Bens de Capital; Higiene Pessoal, Perfumaria e Cosméticos; e
Indústria Agroquímica. Encontram-se em fase de estudo, ainda, as cadeias produtivas Naval e Marinha Mercante, Frangos e Suínos, Lácteos, Café, Papel e Celulose,
Exportação de Serviços de Engenharia, Gemas e Jóias, Software, Aviação Agrícola,
e Agronegócios.
13.2.4-Associações Civis e Fóruns Civis Não-Governamentais
Uma das marcas do inal do século XX no mundo ocidental tem sido o revigoramento das redes de solidariedade social mediante novas formas de participação
social e política: as “associações civis” – conceito genérico que designa uma reunião
formal de um grupo de pessoas que pode dispor ou não de personalidade jurídica e
em torno do qual são abrangidos os movimentos sociais, as ONGs, as fundações, as
cooperativas, os grupos religiosos, organizações sem ins lucrativos, como organizações sociais e OSCIPs, entre outras.
As associações civis ou associações voluntárias se caracterizam por serem de
adesão voluntária por parte dos interessados (livre associação) e por serem autônomas/independentes em relação ao Estado. As associações voluntárias são deinidas
como organizações que não integram o aparato do Estado, não têm objetivos lucrativos e normalmente envolvem participação voluntária (atividade não remunerada)
de seus membros. Elas vêm adquirindo caráter decisivo na geração de serviços e
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na provisão de bens públicos, o que signiica que os benefícios por elas produzidos
atingem pessoas além de seus membros.
As associações voluntárias podem assumir natureza temática, como aquelas
que organizam interesses e desenvolvem atividades na área ambiental, cultural, artística, recreativa, esportiva e de lazer. Podem ter referenciais territoriais, como as
associações de moradores, de favelas, de bairros, etc. Podem, também, expressar
identidades sociais, como as de gênero, de cor e etnia, de orientação sexual, etc. Ou
podem agregar aqueles que compartilham crenças religiosas ou realizam atividades
proissionais comuns. Enim, as associações voluntárias compreendem um amplo
espectro de possibilidades, exceto as de natureza político-partidária e sindical.
Em terceiro plano, os Fóruns Civis Não-Governamentais constituem um tipo
de prática participativa que, especialmente nos últimos anos, tem-se multiplicado no
Brasil. Esses Fóruns são compostos exclusivamente por representantes da sociedade
civil, cujo poder reside na força de mobilização e da pressão, e, usualmente, não
possuem assento institucionalizado junto ao poder público, nem representação de
membros do governo, diferentemente dos Conselhos Gestores e Conferências. Neles
se reúnem sujeitos múltiplos e diferenciados, normalmente representantes de sindicatos, movimentos sociais, organizações populares, ONGs, entidades proissionais,
incluindo muitas vezes universidades, técnicos ou militantes individuais e tendo
como convidados parlamentares e órgãos públicos.
Um exemplo é o Fórum Nacional de Participação Popular – FNPP, criado em
1990, que se descreve como orientado pela “perspectiva de renovar as instituições
governamentais e enfrentar as práticas clientelistas defende, entre outras bandeiras, o fortalecimento dos Conselhos e das Conferências, a criação de mecanismos
de participação e controle social sobre as decisões da política econômica, a democratização e controle social sobre os meios de comunicação e o aperfeiçoamento dos
mecanismos de democracia participativa em todas as esferas de governo”22.
Ao mesmo tempo em que os Fóruns Não-Governamentais se destacam pela
independência em relação ao Estado, já que se trata de iniciativas autônomas da
sociedade, eles também se distinguem por menor sistematicidade que as ONGs.
Coniguram novas formas de ação e de organização descentralizada, mais ágeis e
informais, frequentemente associadas a redes sociais, que interpelam os governos,
desaiando-os e participando de discussões e proposições de políticas públicas voltadas a questões interesse comum, ao mesmo tempo em que provocam mudanças na
cultura da sociedade. Diferentemente dos Conselhos, os Fóruns Civis Não-Governamentais não têm interlocução instituída com o Estado, embora possam convidar
os representantes de instituições estatais para receber e encaminhar reivindicações
sociais. Essa distância do Estado propicia aos Fóruns uma maior independência,
porém, pode diminuir seu poder frente aos governos.
22
Disponível em http://www.intervozes.org.br/articulacoes/fnpp; e http://www.participacaopopular.org.br. Consultado em 29ago.2013.
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Segundo CARVALHO (1998), a informalidade da estrutura dos Fóruns implica numa certa dispersão, na medida em que cada organização é, comumente, bastante absorvida por suas próprias prioridades e rotinas de trabalho. Eles também
dependem de algum ator dotado de recursos comunicacionais que os priorize como
espaços de interação e estimule o envolvimento dos demais atores. Outros limites
dos Fóruns são a heterogeneidade e a assimetria de saber e de acesso ao poder. As
necessidades de capacitação técnica e política surgem como desaio a ser superado
no sentido de, por exemplo, melhorar a capacidade de argumentação, de diálogo, de
negociação e de construção de alianças nesses espaços.
13.3-Balanço das Experiências Participativas Brasileiras
Ao analisar a evolução das experiências participativas brasileiras desde os
anos 1980 e ponderar seus aspectos positivos e negativos, observa-se que a concertação Estado-sociedade no Brasil vem conigurando, mais recentemente, um duplo
padrão, no qual se agregaram:
a) a substantiva propensão à consolidação de entidades portadoras de interesses próprios, não representativas, cuja ação, porém, se direciona para a
busca do bem coletivo – as associações civis, fóruns e os movimentos da
sociedade organizada; e, simultaneamente,
b) o fortalecimento de uma matriz de representação de interesses propriamente dita, que se constitui exatamente na intersecção entre o Estado e a
sociedade – a estrutura de Conselhos Gestores, Conferências Nacionais,
Consórcios Públicos e a estrutura de intermediação de interesses neocorporativista.
Ao avaliar as potencialidades e os desaios dos novos arranjos participativos,
o IPEA, em 2010, traça relevantes considerações a respeito da participação, apresentadas a, seguir em linhas gerais.
Ao atentar para o estudo do papel da participação nas políticas sociais do governo federal, o IPEA versa sobre o componente participativo e trata do crescimento
e da consolidação da participação na formulação das políticas públicas.
Sem desconhecer a necessidade de evidências mais sólidas sobre a relação de
causalidade entre a participação e a oferta e/ou a qualidade dos serviços públicos, o
texto apresenta um tema central: a efetividade das instituições participativas e sua
relação com o aprimoramento das políticas públicas governamentais. Chama a atenção o intenso processo de adoção ou à ampliação dos mecanismos de participação
social na gestão das políticas públicas federais, durante o Governo Lula, destacando-se o fortalecimento e a expansão dos Conselhos Gestores e a ampliação e o empoderamento das Conferências. Entretanto, as perspectivas de longo prazo apontam
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para a necessidade de maior desenvolvimento institucional e, por conseguinte, maior
utilização desses instrumentos na esteira do aperfeiçoamento das práticas representativas.
Na apreciação da efetividade das instâncias de concertação Estado-sociedade,
algumas notas de precaução demandam controle atento dos analistas e da sociedade organizada. Em que medida o governo de fato é responsivo às deliberações nas
novas instâncias participativas – Conselhos e Conferências, em especial? E em que
medida a pauta de deliberação dessas instâncias resulta de demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada ou relete apenas interesses e demandas
governamentais previamente estabelecidos?
No que diz respeito aos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas, a pesquisa
do IPEA aprofunda o estudo da dimensão participativa da democracia brasileira. No
contexto da ampla disseminação de instituições participativas, como os Conselhos,
e de sua integração cada vez mais orgânica ao ciclo de formulação, implementação
e controle das políticas públicas, o texto retoma o dilema entre representação e participação e averigua a forma pela qual se conigura a representação de interesses no
interior de instâncias de participação, como o Conselho Nacional de Saúde (CNS), o
Conselho Nacional de Educação (CNE), o Conselho das Cidades (ConCidades) e o
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). Por meio do exame das atas de
reuniões, das estruturas organizacionais e dos regulamentos que condicionam a operação e a atuação dos Conselhos e de seus conselheiros, conclui que os Conselhos
Gestores devem ser vistos como “instituições representativas” e investiga a natureza
e as condições sob as quais essa representação é moldada e operada no interior e por
intermédio deles.
Além disso, a avaliação da experiência conselhista mostra que, atualmente,
há uma relativa homogeneização das estruturas organizacionais dos Conselhos Gestores. Isso signiica que, no seu conjunto, os Conselhos compuseram uma estrutura
organizacional, com o estabelecimento de um plenário (para a votação das decisões), uma mesa diretora (para a condução dos trabalhos), uma secretaria executiva
(para lidar com questões administrativas) e câmaras ou comissões temáticas (para o
aprofundamento das questões técnicas que estejam em deliberação). A organização
dessa estrutura foi um processo paulatino de introdução de formatos institucionais
que ocorreu primeiramente em algumas capitais brasileiras (destacam-se os casos de
São Paulo, Porto Alegre e Belo Horizonte) e depois se disseminou por todo o país.
Segundo a mesma pesquisa, as estruturas institucionais – por exemplo: a forma de escolha do presidente do Conselho, os métodos de indicação de representantes, a existência de câmaras técnicas, as formas de gestão de recursos, etc. – importam na organização da representação de interesses, inluenciando a distribuição do
poder de agenda, a composição dos setores representados e a expressão dos conlitos
sociais nessas instâncias participativas.
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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Uma variável importante que inluencia substantivamente a atuação dos Conselhos Gestores, segundo o IPEA, é o tamanho dos municípios em que eles estão
presentes. Assim, percebe-se que as capitais e as cidades de grande porte dispõem de
uma robusta estrutura conselhista na área de políticas públicas como um todo, e não
apenas na área de políticas sociais. Essa estrutura difundiu-se ao longo da década
de 1990, primeiro nas capitais e depois nas cidades de grande porte, onde ocorreu
forte expansão no número de Conselhos a partir do ano 2000. Hoje, quanto ao número de Conselhos existentes, há uma tendência de homogeneização nas capitais e
nos municípios com mais de 100.000 habitantes. Essa expansão demonstra também
que, no tocante à participação, a maior parte dos municípios brasileiros se vale do
instrumento Conselho em mais áreas de políticas públicas que aqueles requeridos
expressamente por lei, o que sugere que vem sendo um modelo exitoso.
Em resumo, a veriicação do IPEA detectou que –
a) houve, no Brasil, nos últimos 15 anos, uma intensa expansão da estrutura
de participação social nas políticas públicas;
b) os Conselhos possuem um papel positivo para o melhor funcionamento
das administrações locais;
c) na gestão das políticas sociais, existem indícios sugestivos de uma relação
positiva entre municípios que praticam com mais intensidade as políticas
participativas e o bom desempenho na implementação de políticas sociais,
sobretudo nas áreas de saúde e de educação;
d) houve uma melhoria signiicativa da administração iscal nos municípios
que aplicavam mais políticas participativas;
e) nesses municípios que aplicavam mais políticas participativas, a participação insere-se em um circuito virtuoso entre as demandas políticas e a
melhor administração da coisa pública;
f) o aumento da receita tributária própria da localidade ou região é a maneira
mais adequada de se melhorar a capacidade de investimento dos municípios e de ter sob o controle da administração municipal os novos recursos.
(áudio/slide).
Conforme o exame em questão, ainda não há no governo federal um papel
muito claro para os Conselhos Gestores Nacionais fora dos sistemas de gestão que
incluem a saúde, a assistência social, a criança e o adolescente e o meio ambiente.
Essas áreas possuem Conselhos há muito mais tempo, possuem mais tradição de
participação e nelas é possível perceber um papel bastante claro para os Conselhos.
Nas demais situações, ainda está para ser atribuída uma função mais nítida a essas
instituições.
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Os arranjos de concertação comungam alguns desaios – como a diiculdade de participação, já que aqueles com interesse e disponibilidade para participar
costumam ser sempre os mesmos indivíduos, em razão das renúncias impostas pela
decisão de participar; a necessidade constante de capacitação de conselheiros, delegados e representantes da sociedade civil, com a inalidade de elevar a qualidade das
decisões tomadas nos espaços deliberativos que congregam, porque habitualmente
esses cidadãos não lidam com assuntos públicos em seu cotidiano e sua presença
nos loci participativos é rotativa; a tendências de as deliberações tomadas neles se
ampararem em diagnósticos e relatórios de natureza técnica, o que induz a certa
“despolitização” do processo decisório e da participação (tecniicação das políticas
públicas); e o risco de cooptação das instâncias de concertação pelo Poder Executivo, uma vez que quando os mecanismos participativos começam a revelar falhas ou
não estão consolidados o suiciente, as decisões tomadas nesses espaços passam a ser
monocráticas em vez de partilhadas.
Por intermédio da revisão de estudos sobre uma série de experiências de participação no Brasil – desde Conselhos de Desenvolvimento Rural e Conselhos Municipais de Assistência Social até Comitês de Bacia Hidrográica e Conselhos de Gestão de Recursos Hídricos –, o IPEA observa que, frequentemente, a disseminação de
abordagens participativas tem se mostrado pouco sensível às desigualdades locais.
Assim, ela promove o obscurecimento das relações de poder e cria condições para
a elitização ou dominação do espaço, seja por parte do Estado, seja por parte de outros atores proicientes no conhecimento e na linguagem técnica envolvidos. O texto propõe que a contextualização da participação, mediante desenhos institucionais
sensíveis às especiicidades locais e às relações de poder, bem como pautados por
uma maior lexibilidade metodológica, pode contribuir para que o conceito de participação seja não apenas uma retórica bem-sucedida, mas também um elemento ativo
na formulação e na implementação de políticas públicas de desenvolvimento local.
O IPEA estabelece um contraponto entre a força democratizante e promissora
da “sociedade civil” e o que se vislumbra hoje como o caráter “despolitizador” das
estruturas participativas construídas no âmbito do Estado. Ao percorrer várias dimensões da experiência dos Conselhos Gestores, identiica-se uma série de aspectos
problemáticos na forma pela qual a “sociedade civil” tem operado nessas instâncias,
alguns deles já comentados, tais como: a fragmentação das lutas, com a perda de
centralidade dos movimentos sociais; a elitização da representação; a burocratização dos procedimentos; e o abandono da noção de direitos em favor da noção de
bens e serviços. Seria necessário, então, “fugir do caminho fácil da elegia de uma
sociedade democrática contra um Estado autoritário – ainda que hoje regulado por
instituições democráticas” para se “construir uma sociedade mais democrática e
igualitária, com um Estado que lhe faça jus”, o que, reconhecidamente, é uma tarefa
complexa (IPEA, 2010, p. ).
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A discussão é encerrada ao se abordar uma profunda mudança ocorrida na
realidade brasileira contemporânea: a emergência das “organizações da sociedade
civil” (associações civis) como atores fundamentais para se compreender a formação de redes de coniança e a sua incorporação nas instituições responsáveis pelas
próprias decisões alocativas de (re)distribuição de recursos públicos administrados
pelo Estado.
Para muitos autores, o processo expansão da participação social e política
acentua a emergência da (1) solidariedade, característica fundamental da ação social
na esfera civil, como princípio organizativo determinante na deinição dos arranjos
que hoje deinem as políticas públicas, ao lado dos (2) domínios da autoridade, na
esfera estatal, e dos (3) interesses, na esfera do mercado.
Conhecer melhor as diferentes conigurações da sociedade civil e sua relação
mutuamente constitutiva com os processos políticos especíicos ao Estado é um passo importante para vislumbrar o sentido do processo de democratização da sociedade
brasileira e (re)deinir os rumos da interação entre Estado e os cidadãos no contexto
de uma sociedade civil notoriamente mais ativa atualmente.
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
PARA APRENDER
POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE XIII
MOBILIZAÇÃO, ORGANIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NOS PROCESSOS DE GESTÃO
DAS INSTITUIÇÕES ESTATAIS: CONSELHOS,
CONFERÊNCIAS E OUTROS FÓRUNS
O processo de democratização por que passou a América Latina após a década
de 1980 alterou o tecido social – a coniguração de grupos e classes sociais. Houve a proliferação de inúmeras organizações sociais (associações civis, movimentos
sociais, etc.) e o desenvolvimento de uma nova consciência cidadã, que reivindica
maior participação nos processos de gestão das políticas públicas. Provocou-se uma
intensa democratização das políticas públicas: da formação de sua agenda, de sua
implementação e até de sua avaliação e seu controle. Nesse contexto de múltiplos
centros de poder, os nexos verticais entre Estado e sociedade, baseados na regulação
e na subordinação tendem a ser substituídos e complementados por relações mais
horizontais, que privilegiam a diversidade, o diálogo e a negociação entre as partes.
Além disso, as transformações do papel do Estado e de suas relações com a
sociedade impuseram novos modelos de gestão pública, capazes de comportar a interação de estruturas descentralizadas (poder distribuído) e de modalidades inovadoras
de parcerias entre os entes estatais e as organizações da sociedade.
No Brasil, a crescente delegação de ações e funções em políticas públicas,
antes restritas ao monopólio da execução estatal, e a dispersão do poder do Estado
nacional em diferentes vetores – supranacional, nacional, regional e local – tornam
difusas as fronteiras entre os setores públicos e privados, incorporando uma constelação de atores na condução das políticas públicas. A concepção de “governança
democrática” sinaliza o deslocamento dos centros decisório e alocativo de recursos
públicos do domínio da burocracia, antes autônoma ou tecnocrática, para estruturas
de decisão que envolvem a participação de grupos sociais interessados, de maneira
que a eles seja conferido o direito de inluenciar permanentemente as escolhas e decisões de interesse público.
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A ampliação de espaços participativos não se contrapõe e não enfraquece os
mecanismos tradicionais de representação política: os complementa e os fortalece.
Instituições como os Conselhos Gestores de Políticas Públicas, as Audiências Públicas, as Conferências Públicas, as propostas legislativas de iniciativa popular, todas
previstas legalmente, e os Orçamentos Participativos, ainda não formalizados legalmente, têm ampliado em muito o escopo da participação política direta sem, com
isso, enfraquecer a democracia representativa brasileira. Os novos arranjos participativos vinculam-se diretamente às políticas públicas em todos os momentos: de
sua formulação, implementação, monitoramento e avaliação, bem como o posterior
controle. Com o objetivo de aprofundar o tema, esse capítulo cuida dos modelos de
participação que vem operando no Brasil nas últimas décadas.
13.1- “Conselhos” e Conselhos Gestores de Políticas Públicas
No cenário brasileiro do século XX, é muito comum se ouvir falar de “Conselhos”. O que essas instituições representam para a democracia brasileira? Como
funcionam? A quem servem? Em primeiro plano, cumpre explicitar como o formato
conselhista emergiu e as distinções entre três tipos de conselhos:
a) Conselhos Comunitários dos anos 1970: foram criados pelo Poder Executivo de alguns municípios, por meio de decretos governamentais, com
a inalidade de mediar suas relações com os movimentos sociais e com as
organizações populares, bem como auxiliar na administração municipal.
Designavam espaços de negociação entre o movimento popular e certas
áreas do poder público, sendo de caráter mais consultivo do que deliberativo1. Atuam como apaziguadores – com função de legitimação do regime
autoritário – e, não raro, praticavam a cooptação de lideranças e incorporavam apenas os setores organizados que apoiam os grupos que estavam
no poder. Eram de duração efêmera, segundo os mandatos eletivos de seus
governos proponentes;
b) Conselhos Populares dos anos 1980: nasceram das relações de negociação
dos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil com
o poder público. Vale lembrar que essa década marcou o momento de
transição para a democracia, de luta pelas “Diretas Já”, e de recomposição
do movimento sindical. Fundamentados nos princípios da autonomia e da
autogestão, os Conselhos Populares tinham a “democracia de base” (ou
democracia direta) como valor central. Os movimentos sociais de massa
– associados ao “novo sindicalismo” e à redemocratização - eram ele1
4
O caráter consultivo implica que o governo apenas “consulta” ou se aconselha com aquela instância política para
deinir, como bem entender, as decisões a serem tomadas; enquanto a natureza deliberativa sinaliza que há vinculação entre aquilo que foi decidido pela instância política e aquilo que o governo deverá implementar.
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mentos essenciais para a formação desses conselhos representativos, que
tiveram grande repercussão na cidade de São Paulo nas áreas da saúde e
habitação;
c) Conselhos Institucionalizados dos anos 1990, que se destinavam a disciplinar os preceitos constitucionais da Constituição brasileira de 1988.
Compreendem os Conselhos Temáticos Institucionalizados, os Conselhos
Tutelares e os Conselhos Gestores de Políticas Públicas. A Carta Constitucional consagrou o princípio da participação da sociedade civil em diversas políticas públicas, mas não instituiu especiicamente o formato
conselhista. O desenho institucional dos conselhos foi sendo construído
por força de pressões e demandas da sociedade civil visando tornar a democracia brasileira mais participativa. Teoricamente, esses conselhos não
dependem da vontade dos governantes e abrangem todos os cidadãos, não
sendo vinculados apenas aos movimentos de massa ou de classe social,
como os Conselhos Populares.
As funções atribuídas aos Conselhos Temáticos Institucionalizados são o controle e a iscalização do Poder Executivo e a participação no planejamento das políticas de gestão de bens públicos. Portanto, são canais de accountability societal. Os
tipos existentes de Conselhos Temáticos Institucionalizados abrangem:
i) Os Conselhos relativos às categorias sociais. Exemplos: idosos, indígenas,
pessoas com deiciência, adolescentes, etc. como: Conselho Nacional de
Promoção da Igualdade Racial (CNPIR); Conselho Nacional dos Direitos
da Mulher (CNDM), Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD),
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deiciência (CONADE), Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
(CONANDA), Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI)2.
ii) os “Conselhos por Áreas de Gestão”, também chamados “Conselhos de
Gestão”ou “Conselhos Gestores”: são instâncias que cuidam de setores
de políticas públicas, como saúde, transporte, educação, lazer, habitação,
etc. e que podem replicar (ou não) o arranjo federativo. Exemplos: Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN), Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA), Conselho Nacional de Política Energética
(CNPE), Conselho Nacional de Saúde (CNS), Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS), Conselho Nacional de Educação (CNE)3, etc.
2
3
O CNPIR, CNDM, CDDPH, CNCD, CONADE, CONANDA, CNDI serão estudados quando o tema “Mecanismos legais e institucionais de ampliação, diversiicação e garantia de direitos individuais, coletivos e difusos” for
tratado.
O CNS, CNE e CNAS foram estudados em conjunto com as análises do Sistema Único de Saúde (SUS), Sistema
Único da Assistência Social (SUAS) e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Proissionais da Educação (FUNDEB).
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iii) os “Conselhos Tarifários”, que têm por função democratizar a gestão
pública no estabelecimento de tarifas em geral. Podem atuar no âmbito
das agências regulatórias ou em outras instituições. Em alguns casos suas
funções cabem às “Câmaras Técnicas Setoriais”. Exemplos: Câmara
Técnica de Medicamentos e Câmara Técnica de Saneantes (na ANVISA), Câmara de Comércio Exterior (no MDIC), etc.
Entre as modalidades de Conselhos Temáticos Institucionalizados, vale destacar primeiramente, os vinculados diretamente à Presidência da República4:
a) “Conselho da República” e “Conselho de Defesa Nacional” – previstos
nos arts. 89 e 91 da Constituição Federal de 1988. São órgãos superiores
de consulta do presidente da República, para assessorá-lo em assuntos
relacionados, no caso do primeiro, à intervenção federal, ao estado de defesa, ao estado de sítio e à estabilidade das instituições democráticas; e, no
caso do segundo, à soberania nacional e à defesa do Estado democrático;
b) “Conselho de Governo” – criado pela Lei nº 8.028/1990, de natureza
consultiva, como órgão de assessoramento imediato do presidente da República na formulação de diretrizes de ações governamentais;
c) “Conselho Nacional de Política Energética” (CNPE) – criado pela Lei
nº 9.478/1997, de natureza consultiva, com a atribuição de propor ao Presidente da República políticas nacionais e medidas especíicas destinadas
a promover o aproveitamento racional dos recursos energéticos do País,
entre outros;
d) “Conselho Deliberativo do Sistema de Proteção da Amazônia” – criado em 1999, por Decreto, com a atribuição de deinir as diretrizes do Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM);
e) “Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte” (CONIT) – criado pela Lei nº 10.233/2001, de natureza consultiva, com a
atribuição de propor ao presidente da República políticas nacionais de
integração dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens. Deve
avaliar a integração das atividades desenvolvidas pelos diversos setores
ligados ao transporte aéreo, aquaviário e terrestre, produzindo relatório
anual da situação e das perspectivas, a ser encaminhado ao presidente da
República;
4
6
Informação disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/estrutura-da-presidencia>; <http://www.
cdes.gov.br/>; <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8028.htm>; <http://www2.planalto. gov.br/consea>;
<http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/seguranca-alimentar-e-nutricional/ sesan-institucional/sesan-institucional/consea-conselho-nacional-de-seguranca-alimentar-e-nutricional>; <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/2003/l10.683.htm>; <http://www.transportes.gov.br/conteudo/525 99>; <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10233.htm>; <http://www.juventude.gov.br/ conjuve/sobre>; <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11129.htm>; ; <http://www.sipam.gov.br/content/view/3301/>.
Acesso em: 26 ago. 2013.
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f) “Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social” (CDES) – criado
pela Lei nº 10.683/2003, de natureza consultiva, com a função de assessorar o presidente da República na formulação de políticas e diretrizes especíicas, e apreciar propostas de políticas públicas, de reformas estruturais e
de desenvolvimento econômico e social que lhe sejam submetidas por ele,
visando à articulação das relações de governo com representantes da sociedade. As atividades do CDES contribuíram para os projetos de lei que
instituíram as parcerias público-privadas (PPPs), o FUNDEB e o PAC;
g) “Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional” (CONSEA) – criado pela Lei nº 10.683/2003, de natureza consultiva, para assessorar o presidente da República na formulação de políticas e na deinição
de orientações para que se garanta o direito humano à alimentação. É um
instrumento de articulação entre governo e sociedade civil, que atua em
programas como o “Alimentação Escolar”, “Bolsa Família”, “Aquisição
de Alimentos da Agricultura Familiar”, entre outros;
h) Conselho Nacional da Juventude (CONJUVE) – criado pela Lei nº
11.129/2005, natureza consultiva, com a inalidade de formular e propor
diretrizes das ações governamentais voltadas à promoção de políticas
públicas de juventude, fomentar estudos e pesquisas acerca da realidade
socioeconômica juvenil e o intercâmbio entre as organizações juvenis nacionais e internacionais. Está vinculado ao Programa Nacional de Inclusão
de Jovens (ProJovem); e
i) “Conselho de Aviação Civil” (CONAC) – criado pela Lei nº 12.462/2011,
com a competência de estabelecer as diretrizes da política relativa ao setor
de aviação civil.
Especiicamente na área econômica e de regulação5, encontram-se:
a) Conselho Monetário Nacional (CMN) – criado pela Lei nº 4.595/1964,
tendo passado por várias alterações ao longo dos anos, e contado com a
participação de ministérios, bancos federais, representantes da iniciativa
privada e das classes trabalhadoras. É o órgão deliberativo máximo do
Sistema Financeiro Nacional. Ao CMN compete: estabelecer as diretrizes
gerais das políticas monetária, cambial e creditícia; regular as condições
de constituição, funcionamento e iscalização das instituições inanceiras;
e disciplinar os instrumentos de política monetária e cambial. Assim, deve
formular a política da moeda e do crédito, com vista à estabilidade da
moeda e ao desenvolvimento econômico e social do país. Atualmente, o
5
Informação disponível em: <http://www.bcb.gov.br/?COPOMHIST>; <http://www.fazenda. gov.br/portugues/
orgaos/cmn/cmn.asp>; <http://www.bcb.gov.br/?CMNLEGIS>; <http://www.bcb.gov.br/ ?CMNENTENDA>;
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9986.htm>. Acesso em: 26 ago. 2013.
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CMN é integrado pelo Ministro de Estado da Fazenda (Presidente), pelo
Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento e pelo Presidente do
Banco Central do Brasil, que se reúnem para deliberações uma vez por
mês.
b) Comitê de Política Monetária (COPOM) – instituído em 1996, com
o objetivo de estabelecer as diretrizes da política monetária e de deinir
a taxa de juros, de modo a tentar proporcionar mais transparência e um
ritual adequado aos processos decisórios referidos. Seus objetivos são:
implementar a política monetária, deinir a meta da “Taxa Selic”6 e seu
eventual viés, e analisar o Relatório de Inlação.
c) Conselho Diretor das Agências Reguladoras – a Lei nº 9.986/2000, deine que as agências reguladoras devem ser dirigidas em regime de colegiado, por um “Conselho Diretor” ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, que possuem mandatos por prazo ixado na lei de criação
de cada agência, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou
o Diretor-Presidente. Eles são escolhidos e nomeados pelo presidente da
República, após aprovação pelo Senado Federal.
Deve-se comentar ainda, a existência de uma autarquia do setor econômico e
regulador que, entretanto, é denominada “Conselho”: o Conselho Administrativo
de Defesa Econômica (CADE)7. Trata-se de uma autarquia federal, vinculada ao
Ministério da Justiça, com jurisdição em todo o território nacional, que foi criada
pela Lei nº 4.137/1964, com a incumbência de apurar e reprimir os abusos do poder
econômico, tendo sofrido diversas alterações ao longo dos anos. Hoje, em conjunto com a “Secretaria de Acompanhamento Econômico” (SEAE) do Ministério da
Fazenda, o CADE forma o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC).
O CADE8 foi reestruturado em 2011, pela Lei nº 12.529, quando passou a
ser constituído pelos seguintes órgãos: i) Tribunal Administrativo de Defesa Econômica; ii) Superintendência-Geral; e iii) Departamento de Estudos Econômicos.
6
7
8
8
É a taxa média dos inanciamentos diários, com lastro em títulos federais, apurados no Sistema Especial de
Liquidação e Custódia, ou seja, a “taxa de juros básica da economia”, a qual vigora por todo o período entre as
reuniões ordinárias do Comitê. Atualmente, o COPOM é composto pelos membros da Diretoria Colegiada do
Banco Central do Brasil: o presidente, que possui voto de qualidade; e os diretores de Administração, Assuntos
Internacionais e de Gestão de Riscos Corporativos, Fiscalização, Organização do Sistema Financeiro e Controle
de Operações do Crédito Rural, Política Econômica, Política Monetária, Regulação do Sistema Financeiro, e
Relacionamento Institucional e Cidadania. Seus membros se reúnem para deliberações ordinárias em dois dias,
ou duas sessões, havendo desde 2000, o número de oito reuniões ao ano.
Informação disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L4137.htm>; <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12529.htm>; <http://www.cade.gov.br/ Default.aspx?c96aaa75bb5ada7fd5>; <http://www.cade.gov.br/Default.aspx?9494949c63a162f8490d>. Acesso em: 26 ago. 2013.
O CADE exerce três funções principais: i) Preventiva: analisar e posteriormente decidir sobre as fusões, aquisições de controle, incorporações e outros atos de concentração econômica entre grandes empresas que possam
colocar em risco a livre concorrência; ii) Repressiva: investigar e posteriormente julgar cartéis e outras condutas
nocivas à livre concorrência; e iii) Educacional ou Pedagógica: instruir o público em geral sobre as diversas
condutas que possam prejudicar a livre concorrência; incentivar e estimular estudos e pesquisas acadêmicas sobre
o tema, irmando parcerias com universidades, institutos de pesquisa, associações e órgãos do governo; realizar
ou apoiar cursos, palestras, seminários e eventos relacionados ao assunto; editar publicações, como a Revista de
Direito da Concorrência e cartilhas.
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A função do CADE é zelar pela livre concorrência no mercado, sendo a entidade
responsável, no âmbito do Poder Executivo, tanto por investigar e decidir, em última instância, sobre a matéria concorrencial, como também fomentar e disseminar a
cultura da livre concorrência.
Em relação à administração de empresas estatais9, empresas públicas e sociedades de economia mista, a Lei nº 6.404/1976, que dispõe acerca das sociedades por
ações, registrou que elas seriam gerenciadas por meio dos chamados “Conselhos de
Administração e Deliberação”.
Posteriormente, o Decreto nº 757/1993, estabeleceu que, ressalvado o disposto
em lei especial, nas empresas públicas, nas sociedades de economia mista, nas suas
subsidiárias e controladas, e em quaisquer empresas sob o controle direto ou indireto da União, haveria um “Conselho de Administração” e um “Conselho Fiscal”.
Em regra, o Conselho de Administração conta com representantes dos acionistas
minoritários, um representante indicado pelo Ministro do Planejamento, Orçamento
e Gestão, sendo os demais indicados pelo Ministro de Estado sob cuja supervisão
estiver a sociedade. Entre os membros do Conselho Fiscal, um dos membros efetivos
e o respectivo suplente devem ser indicados pelo Ministro da Fazenda.
Vinculados ao Poder Judiciário, em nível federal, estão os:
a)
b)
“Conselho Nacional de Justiça” (CNJ) – previsto no art. 103-B, da
Constituição Federal, com a competência de controlar a atuação administrativa e inanceira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres
funcionais dos juízes; e
“Conselho da Justiça Federal” (CJF) – previsto no art. 105, parágrafo
único, inciso II, da Constituição Federal. Possui a atribuição de exercer a
supervisão administrativa e orçamentária da Justiça Federal, com poderes
correicionais e decisões dotadas de caráter vinculante.
Há também o: Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) – previsto no art. 130-A, da Constituição Federal, com a incumbência de controlar a atuação
administrativa e inanceira do ministério Público, e do cumprimento dos deveres
funcionais de seus membros.
Vinculados ao Poder Legislativo10, existem os “Conselhos de Ética e Decoro
Parlamentar” da Câmara dos Deputados e do Senado Federal – criados nos anos de
1993, no Senado e, em 2001, na Câmara. Detalhados nos Regimentos Internos das
Casas Legislativas, são órgãos encarregados do procedimento disciplinar destinado
à aplicação de penalidades em casos de descumprimento das normas relativas ao
decoro parlamentar por deputados federais e senadores.
9
10
Informação disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6404consol.htm>; <>. Acesso em: 26
ago. 2013.
Informação disponível em: <http://www2.camara.leg.br/a-camara/eticaedecoro>; <>. Acesso em: 26 ago. 2013.
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Existem, ainda, os Conselhos Proissionais – também chamados de Conselhos Corporativos e de Conselhos de Classe11. Juridicamente deinidos como
“autarquias corporativas” ou “autarquias proissionais” e regidos em parte pelo Direito Público e em parte pelo Direito Privado, esses Conselhos são responsáveis pela
organização, regulamentação e iscalização das proissões de nível superior. Na qualidade de autarquias, os Conselhos Proissionais gozam de autonomia administrativa
e contam com estrutura própria, estabelecida segundo regimento também próprio.
Por meio da sua atuação, os representantes eleitos pelos membros de cada proissão
regulamentada exercem, com esteio na lei, amplo poder regulatório-normativo (sobre as condições de exercício da proissão), iscalizatório (sobre a própria categoria e
suas atividades) e sancionatório (no caso de descumprimento das normas instituídas
pela categoria). As diretorias dos Conselhos Proissionais devem prestar contas de
seus atos aos representados, além de suas contas serem iscalizadas também pelo
TCU (salvo no caso da OAB). Nos últimos anos, o MPU tem ampliado o controle
público sobre os Conselhos, exigindo deles o cumprimento de dispositivos legais relativos às autarquias, como obediência ao regime de contratação de pessoal mediante
concurso público e à Lei de Licitações, entre outros.
Exemplos de Conselhos Proissionais são: Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB)12, Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea), Conselho Federal de Medicina (CFM), Conselho Federal de Psicologia, Conselho Federal de Contabilidade (CFC), etc.
Outra é a natureza dos Conselhos Tutelares voltam-se para a proteção de
crianças e adolescentes. São instâncias encarregadas pela comunidade de zelar, no
âmbito dos municípios, pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente
– estabelecidos pela Lei nº 8.069/1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA). Esses conselhos estão previstos no ECA e são órgãos permanentes, autônomos e não-jurisdicionais, sendo considerados órgãos integrantes da
Administração Pública local.
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas (ou simplesmente “Conselhos
Gestores”), a seu turno, são a novidade mais substantiva das políticas públicas ao
longo da década de 1990. Dotados de caráter interinstitucional, esses conselhos são
instrumentos mediadores da relação Estado-sociedade, sendo compostos tanto por
representantes (os conselheiros) do poder público quanto da sociedade civil organi11
12
Eles se distinguem das agências reguladoras, porque não são entidades reguladoras, mas sim auto-reguladoras.
A OAB, embora seja uma entidade de regulação e iscalização do exercício proissional, goza de um estatuto
jurídico diferenciado em relação aos demais Conselhos Proissionais. Na acepção do Supremo Tribunal Federal
(STF), ela é uma instituição sui generis – sem classiicação no Direito brasileiro –, sendo deinida legalmente
como “serviço público, dotada de personalidade jurídica e forma federativa” (art. 44 da Lei nº 8.906, de 1994).
Uma ilustração disso é o fato de ela não estar sujeita à iscalização externa (prestação de contas ao TCU) como os
demais Conselhos Federais de proissões. É também o único organismo proissional mencionado explicitamente
na Constituição Federal, em duas ocasiões: como ente habilitado a propor Ação Direta de Inconstitucionalidade e
Ação Declaratória de Constitucionalidade no STF e a necessidade de inscrição na OAB como condição de habilitação para o exercício de atividades judiciais.
10
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zada. Portanto, são instâncias institucionalizadas de expressão, de representação e de
participação social.
Eles se distinguem dos Conselhos Comunitários Populares e dos “Fóruns Civis Não-Governamentais”, que são compostos exclusivamente por representantes da
sociedade civil, cujo poder reside na força da mobilização e da pressão e, usualmente, não possuem assento institucionalizado junto ao poder público. Os Conselhos
Gestores se distinguem também dos Conselhos de “Notáveis” existentes em algumas
áreas do governo – como saúde e educação –, pelo fato de esses serem formas de
assessoria especializadas e incidirem na gestão pública de modo indireto.
Os Conselhos Gestores são fruto de lutas e demandas populares e de pressões
da sociedade civil pela redemocratização do país, no decorrer dos debates da Assembleia Constituinte ou depois deles. Muitos Conselhos Gestores foram criados, a
exemplo dos conselhos circunscritos às ações e aos serviços públicos (principalmente saúde, educação e cultura), aos interesses gerais da comunidade (por exemplo,
meio ambiente, defesa do consumidor, patrimônio histórico-cultural, entre outros),
assim como aos interesses de grupos e camadas sociais especíicos (como crianças e
adolescentes, idosos, mulheres, portadores de deiciência, etc.).
Com eles, uma nova arena de institucionalidade pública emerge. Esses conselhos criam uma nova esfera social-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um
padrão inovador nas relações entre Estado e sociedade, uma vez que os Conselhos
Gestores viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação, na implementação e na avaliação de políticas públicas e possibilitam à população o acesso
aos espaços nos quais se tomam as decisões políticas. Embora comportem representantes do Estado, o funcionamento deles independe do aparelho burocrático estatal,
uma vez que têm sua própria estrutura organizacional, seus regulamentos e previsão
de recursos para o seu funcionamento. Em geral, os Conselhos deliberam sobre as
mais variadas questões relativas à determinada área de política pública, controlam
alguns instrumentos de inanciamento das políticas e exercem funções de iscalização e controle em sua área de atuação.
A estrutura dos Conselhos Gestores foi instituída por legislações setoriais
especíicas, pós-1988, que passaram a regulamentar o direito constitucional à participação por meio de estruturas deliberativas, de composição paritária, entre representantes do Poder Executivo e instituições da sociedade civil. A Lei Orgânica da
Saúde, o ECA, a normatização do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), todos de 1990, e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), de 1993, são
as principais ilustrações disso. Essas legislações coniguravam, até o início dos anos
2000, o núcleo dos Conselhos Gestores Nacionais. Posteriormente, de 2003 a 2006,
houve uma grande ampliação do número dos conselhos em domínio nacional e subnacional, os quais foram fortalecidos e aumentaram sua capacidade de inluenciar
nas políticas públicas em que operam.
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Existem conselhos deliberativos e consultivos. Tanto a consulta como a deliberação são funções. A consulta abrange atividades como: propor às instâncias
apropriadas as diretrizes e recomendações técnicas de assuntos de competência da
instituição; opinar sobre as propostas de políticas governamentais na área de atuação
da instituição; apreciar e emitir parecer sobre os relatórios anuais de atividades; requerer informações e elaborar proposições a respeito de ações da instituição. Como
se pode ver, a consulta não envolve tomada de decisão, portanto, os conselhos consultivos não são dotados de poder decisório.
Em termos simples, deliberar signiica fazer escolhas, tomar decisões. Esse
aspecto é de tamanha relevância que, comumente, pessoas de fora do meio acadêmico falam em “Conselhos Deliberativos” como sinônimo de Conselhos Gestores – o
que, a rigor, é errôneo, pois o atributo da deliberação diz respeito a uma categoria
vasta de arranjos participativos, tanto do setor público como do setor privado.
A maior diferença entre os Conselhos Consultivos e os Conselho Deliberativos está no poder de decidir, que é um poder de natureza política. As normas
legais em vigor no Brasil, desde os anos 1990, preconizam o caráter deliberativo e
paritário dos Conselhos Gestores. Apesar da norma legal, vários pareceres oiciais
e regulamentações têm airmado o caráter tão somente consultivo desses conselhos,
restringindo suas ações ao campo da emissão de opiniões, da consulta e do aconselhamento, sem poder efetivo de tomada de decisão ou de deliberação.
A “paridade” também é uma questão política. Paridade remete a “par”, o que
é igual. Portanto, a paridade diz respeito ao equilíbrio entre representantes do Estado e da sociedade civil, mediante a distribuição da quantidade de representantes
dos diversos segmentos, nos conselhos gestores de uma forma geral. Se o objetivo
da paridade é estabelecer a igualdade não se trata apenas de uma questão numérica:
envolve as condições para participação dos membros. Evidentemente, existe uma
grande diferença de condições de participação entre os membros que representam o
governo e os que representam a sociedade. Os primeiros trabalham nas atividades
que são objeto da atuação dos conselhos durante seu período de expediente de trabalho normal remunerado, têm acesso aos dados e informações, têm infraestrutura
de suporte administrativo, estão habituados com linguagem tecnocrática, etc. Os que
representam a sociedade, por seu turno, nem sempre tem o conhecimento técnico
suiciente, nem sempre têm acesso tempestivo às informações, participam gratuitamente, enim, não participam em igualdade de condições com os que representam o
governo13. Entre os próprios representantes da sociedade, há uma grande diferença
de recursos diversos entre representantes de segmentos empresariais, trabalhadores
e usuários dos serviços sobre os quais um conselho vai deliberar.
13
As assimetrias no acesso ao poder e às informações colocam os conselheiros que representam a sociedade civil,
particularmente os representantes populares, numa grande dependência das informações, dos recursos materiais e
da “boa vontade” do governo.
12
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As reformas operadas pelo Estado brasileiro, a partir da década de 1990, subordinaram os repasses de recursos inanceiros, em diversas áreas, à presença de
conselhos nas instâncias federal, estadual e municipal. Assim, um número crescente
de estruturas colegiadas passou a constar em decorrência de exigências legais. As
normatizações existentes os vincularam ao Poder Executivo, sendo voltados para políticas públicas especíicas e responsáveis pela assessoria e pelo suporte das áreas em
que atuam. Nas diversas instâncias governamentais, foram integrados como órgãos
auxiliares da gestão pública.
No processo de descentralização das políticas públicas, a implementação dos
Conselhos Gestores permitiu a ampliação do campo de debate e da participação entre
a União e os governos subnacionais. Há, então, Conselhos Gestores nacionais, estaduais e municipais, variando conforme o escopo de sua atuação. Para citar um exemplo: na área da saúde existe o Conselho Nacional de Saúde (CNS), os Conselhos
Estaduais e os Conselhos Municipais de Saúde. Em regra, os Conselhos nacionais
e estaduais encarregam-se de deinir diretrizes gerais ou mais especíicas para cada
área de políticas públicas, a depender da competência constitucional de cada ente federativo em cada setor. Enquanto o conselho nacional atua no âmbito das diretrizes
maiores e do controle da formulação da política pública, os conselhos estaduais costumam operar tanto nas deliberações e no controle da formulação como da gestão da
policy, e os conselhos municipais se encarregam das deliberações e do controle sobre
a gestão de uma política pública em nível local14.É importante assinalar que o modelo conselhista instituído no Brasil proporciona uma articulação entre as políticas
participativas municipais, estaduais e nacionais, ao mesmo tempo que contribui para
a coordenação federativa nos setores de política pública em que são implantados.
No estudo dos Conselhos Gestores, deve-se atentar para o fato de que a ampliação da participação social tem ocorrido muito mais em relação à formulação,
implementação e avaliação de políticas sociais do que de políticas de infraestrutura e políticas econômicas (em especial, políticas macroeconômicas). Destacam-se
algumas áreas de políticas públicas em que existem Conselhos Gestores setoriais
(como: saúde, educação, cultura, assistência social, meio ambiente, etc.), Conselhos
Gestores de segmentos ou categorias sociais (como aqueles relativos aos direitos de
idosos, mulheres, crianças e adolescentes, etc.) e Conselhos Gestores temáticos (habitação, direitos humanos, etc.). Alguns deles possuem caráter deliberativo e outros,
consultivo. Ressalve-se que há órgãos colegiados com atribuições econômicas – e,
portanto, com implicações sobre a evolução socioeconômica do país – que, por suas
funções regulatórias e por sua natureza institucional exercem funções normativas de
alcance nacional, porém, como regra, não têm as mesmas características de ampliação da participação social que tem caracterizado os Conselhos Gestores.
14
Os Conselhos Gestores não atuam em conjunto com o governo na gestão das políticas públicas – porque não possuem estrutura administrativa para tanto, nem é esse o objetivo deles – e sim nas diversas deliberações a respeito
das policies (e têm poder de agenda), bem como no controle social delas (papel de iscalização e supervisão).
Unidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
13
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Em suma, dois aspectos centrais para a compreensão do que os Conselhos
Gestores representam para a dinâmica da política brasileira (politics) são: a) sua
dimensão técnico-normativa, haja vista serem conselhos setoriais paritários com
poderes alocativos, deliberativos e regulatórios; e b) a ampliação da democracia,
na medida em que atuam em busca da equidade – por deinição, não são espaços
excludentes – e da efetividade nas políticas públicas. É possível sintetizar, como
inovações trazidas pelos conselhos:
a) a representação de interesses coletivos na deinição da agenda governamental e na formulação e implementação de políticas públicas;
b) sua diferenciação dos movimentos sociais, pois esses movimentos se caracterizam por serem efêmeros, por não terem institucionalidade jurídica,
nem estrutura organizacional. Os conselhos, em contrapartida e inversamente, apresentam estrutura legalmente deinida e institucionalizada, visando a ação conjunta da sociedade e do Estado na elaboração e gestão de
políticas públicas;
c) têm amparo legal: são canais de participação política, de controle público
sobre a ação governamental, de deliberação legalmente institucionalizada
e de publicização das ações de governo;
d) têm poder de agenda (propõem problemas a serem incluídos na agenda
governamental) e podem interferir nas ações e metas dos governos e em
seus sistemas administrativos;
e) são mecanismos de ação coletiva que inserem temas e demandas na agenda governamental para que sejam processados como políticas públicas,
logo têm uma dimensão política;
14
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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Os quadros a seguir mostram dados de 2011 e de 2009, relativos à existência
de diferentes Conselhos nos 5.565 municípios brasileiros15.
Quadro 1- Número de Conselhos Municipais por Setor de Políticas Públicas no
Brasil, 2011 (Números Absolutos)
SETOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS
NÚMERO DE CONSELHOS MUNICIPAIS NO
BRASIL
Saúde
5.553
Direitos da Criança e do Adolescente
5.446
Educação
4.718
Habitação
3.240
Direitos do Idoso
2.868
Política para Mulheres
872
Direitos da Pessoa com Deiciência
791
Igualdade Racial
196
Saneamento Básico
195
Direitos Humanos
123
Comitê Gestor para Erradicação de Sub-Registro Civil de
Nascimento
49
Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais
12
Outros Temas em Direitos Sociais
25
Total
24.088
Fonte: Dados do IBGE, 2011.
Os números expõem a relevância de alguns temas, como saúde, que possui
conselhos quase na totalidade dos municípios, bem como direitos da criança e do
adolescente. Por outro lado, os números revelam que algumas temáticas ainda podem avançar sensivelmente no que toca à participação social, como nos casos de
saneamento básico e de direitos humanos. Caso se calcule que cada Conselho Gestor
apresenta, no mínimo, 3 conselheiros, então, a quantidade deles na área de políticas
sociais, no ano de 2011 isoladamente, computou número bem superior ao total16 de
15
16
Primeiramente, montou-se a tabela com todos os dados de 2011 disponibilizados pelo IBGE; como áreas importantes mais distantes das políticas sociais não constavam nessas informações, montou-se também a tabela com os
dados de 2009, que traziam setores não veriicados em 2011.
RICHARD, Ivan. País elegerá 7,7 mil vereadores a mais em 2012. Agência Brasil – Empresa Brasil de Comunicação (EBC). Notícia de 3 out. 2011. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2011-10-03/
pais-elegera-77-mil-vereadores-mais-em-2012> e <http://www.brasil.gov.br/noticias/arquivos/2011/10/04/brasil
-elegera-7-7-mil-vereadores-a-mais-em-2012>. Acesso em: 21 mai. 2013.
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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vereadores existente no país no mesmo período (de cerca de 52.064 vereadores). O
número expressa a relevância dessa forma de participação popular.
Quadro 2- Número de Conselhos Municipais por Setor de Políticas Públicas no
Brasil, 2009 (Números Absolutos)
SETOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS
NÚMERO DE CONSELHOS
MUNICIPAIS NO BRASIL
Meio Ambiente
3.124
Cultura
1.372
Política Urbana
981
Esporte
623
Segurança Pública
579
Transporte
328
Total
7.007
Fonte: dados do IBGE, 2009.
Vale lembrar, porém, que o número de conselhos formalmente existentes costuma diferir, em maior ou menor grau, do número de conselhos que realizaram sessões nos últimos 12 meses – conselhos existentes de fato17. Em qualquer caso, as
áreas que mais possuem conselhos – saúde, direitos da criança e do adolescente e
educação – são aquelas que inauguraram muitas discussões fundamentais nas políticas públicas, a exemplo do debate sobre monitoramento e avaliação formativa e
somativa, intersetorialidade e transversalidade, etc.
Não obstante todo o seu impacto positivo para o aperfeiçoamento das políticas públicas e do exercício da democracia, esse modelo de gestão enfrenta algumas
diiculdades: as renúncias com as quais os cidadãos participantes devem arcar, uma
vez que – regra geral – despendem seu tempo, esforço e energia sem remuneração; a
dependência da intensidade da vida associativa local; e os recursos insuicientes dos
representantes da sociedade civil, como tempo, informação e capacidade técnica.
Além disso o desempenho dos conselhos depende fortemente das características do
governo, como a transparência.
Além disso, a atuação efetiva dos conselhos depende de uma mínima resposta
governamental. Sem a participação dos representantes governamentais e um acesso
suiciente às informações do governo, eles deixam de ser espaços de negociação e
co-gestão, reduzindo-se a espaços de luta social reivindicativa, como os movimentos sociais, ou a espaços de legitimação de decisões tomadas monocraticamente.
17
Esse quantitativo não está acessível para todas as áreas conselhistas na página do IBGE. Com base nas informações disponibilizadas, percebe-se, por exemplo, que a taxa de variação do número formal para o número real de
Conselhos Gestores foi próximo a 0,9% no setor de saúde, e de mais de 27% nos setores de política urbana e de
segurança pública
16
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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Em localidades sem tradição organizativo-associativa, os conselhos têm sido apenas
uma realidade jurídico-formal e, muitas vezes, um instrumento a mais nas mãos dos
prefeitos, não atendendo minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de
controle e de iscalização dos negócios públicos.
Além disso, é grande a capacidade dos governos de esvaziar os conselhos, seja
tomando decisões “por fora”, seja desmobilizando-os e retirando-se desse espaço ou
indicando para os conselhos funcionários pouco representativos, com grande rotatividade, com pouca capacidade de tomar decisões.
Também se aponta como limite à eicácia dos Conselhos Gestores a grande
neutralização das lideranças de associações civis e de movimentos sociais no aprendizado técnico e político das políticas públicas e dos trâmites burocráticos e políticos
de negociação, de aprovação e de encaminhamento de decisões. Absorvidas pela
chamada “luta institucional”, travada na arena dos conselhos, as lideranças da sociedade não conseguem informar e mobilizar as bases sociais de suas organizações
de modo eiciente, fragilizando-se a capacidade de pressão social que garantiria sua
força e sua representatividade nas negociações.
Acentua-se, ainda, uma grande proliferação de Conselhos, a chamada “febre
conselhista”, que vincula e, por vezes, captura (“amarra”) um grande número de lideranças sociais. A possibilidade de atuar em inúmeros conselhos também segmenta
a participação social, na medida em que setorializa o encaminhamento de políticas
públicas e reduz a capacidade da sociedade organizada de ocupar todos os espaços
deliberativos existentes com qualidade, democratizando-os e tornando-os mais eicazes.
Um objeto de preocupação de gestores e pesquisadores da área social é a crescente “despolitização” da sociedade frente às políticas públicas, tendo como contrapartida – não em uma relação de causa e efeito imediata, obviamente – a tendência a
uma tecniicação das políticas públicas, em detrimento das suas dimensões social e
política no processo de tomada de decisões. Essa preocupação tem razão de ser e não
é nova – em todas as políticas setoriais existe a tendência de estudos e diagnósticos
técnicos serem os determinantes preliminares, não só das prioridades das políticas a
serem implementadas, como também das necessidades e prioridades da população,
que assim se tornam necessidades sociais. Eles deinem as prioridades e até mesmo
aquilo que a população precisa, o que é considerado um desvirtuamento das necessidades e das vontades dos agentes da sociedade. (slides)
Por outro lado, a concepção dos conselhos setoriais acaba por reforçar a própria concepção segmentada das políticas públicas, mesmo quando um determinado
conselho reúne vários programas, como vem acontecendo com os conselhos de assistência social, por exemplo. Isso vai na contramão das abordagens de intersetorialidade e, dessa sorte, gera-se um círculo vicioso, no qual os Conselhos Gestores
servem principalmente para referendar ações já realizadas ou decisões já tomadas
Unidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
17
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pelos gestores, tornando suas reuniões legitimadoras de decisões centralizadas e
“despolitizadas” por parte dos representantes da sociedade civil.
Para inalizar o estudo dos conselhos, algumas falhas e pontos críticos podem
ser identiicados:
Em primeiro lugar, os estudos registram diversas distorções da representação
e da participação social:
a) no âmbito dos governos estaduais e municipais, principalmente, as oligarquias locais ainda tendem a reproduzir as tradicionais práticas políticas
clientelistas e assistencialistas, agindo na contramão de um modelo de
gestão pública que possui como pilares a participação e a ampliação dos
direitos sociais;
b) os conselhos têm se transformado em campos de representação, em vez
de campos de participação, transformando-se num espaço a mais de negociação de interesses corporativos por mais recursos públicos e, assim,
podem servir somente como mais uma área em que se dá a privatização do
interesse público;
c) pode haver a exclusão da sociedade civil e do cidadão comum dos conselhos quando os governos optam por indicar “notáveis” para os conselhos
que deliberam sobre políticas públicas;
d) frequentemente pode ser observada a manipulação dos conselheiros pelos
prefeitos, em termos de indicação de representantes. A concomitância da
renovação dos mandatos dos conselheiros com o mandato dos prefeitos
facilita essa manipulação pelo Executivo local;
e) muitos conselhos foram criados exclusivamente para o cumprimento de
determinações legais(“de cima para baixo”), já que sua existência nos municípios é condição para o recebimento de verbas das esferas federal ou
estadual. As possibilidades de gerar controle social nessas circunstâncias
são muito limitadas. Em muitos casos os conselhos cumprem um papel
meramente formal – recebem e assinam documentos sem exercer a função de controle social.
f) por vezes, o Estado não reconhece plenamente o poder normativo das deliberações emanadas dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas. De um
lado, apoia os conselhos; de outro, não reconhece seus poderes deliberativos.
g) a tendência de se criar um Conselho Gestor para cada secretaria de governo acaba, na maior parte das vezes, inviabilizando a efetiva participação
da sociedade;
h) quando existem conselhos estaduais e municipais acerca de um mesmo objeto,
como no caso da gestão ambiental, os resultados podem ser muito desiguais,
com signiicativas diferenças entre regiões. E, na maioria dos casos, há uma
18
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Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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prevalência das decisões deinidas pela presença muitas vezes majoritária da
representação governamental, o que aumenta em muito o poder de manipulação dos consensos e dos resultados. Quanto mais ampla for a representação
dos diversos segmentos, mais legitimadas serão as decisões;
Registram-se, ainda, problemas de fragmentação setorial das políticas públicas:
a) tende a ocorrer uma hiper-setorialização e desarticulação das ações dos
próprios Conselhos Gestores de Políticas Públicas. Como exemplo, cita-se
a temática dos direitos da criança, um tema unitário, que é tratado de modo
compartimentalizado – as decisões que dizem respeito às crianças são tomadas em vários Conselhos: de saúde, educação, assistência social, no
Conselho Tutelar e no Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente,
entre outros;
b) em face da intersetorialidade das competências dos conselhos, que torna
certos temas de competência comum entre mais de um Conselho, seus
poderes deliberativos podem entrar em conlito, diicultando a implementação das políticas formuladas;
c) em municípios que adotam o Orçamento Participativo, muitas vezes ocorrem conlitos entre as deliberações dos Conselhos Gestores e as do Orçamento Participativo;
Por im, relatam-se problemas decorrentes das deiciências nas condições
operacionais dos próprios conselhos:
a) muitos conselhos se ressentem pela ausência de informações corretas e
atualizadas sobre a execução de programas e projetos, bem como pela falta de capacitação dos conselheiros de movimentos populares e do próprio
poder público;
a) a falta de estrutura física e de pessoal técnico para assessorar os conselheiros e abranger todas as atribuições dos conselhos impede a participação
da comunidade na formulação, na gestão e na iscalização das políticas
públicas;
13.2 Instâncias de Concertação: Conferências, Arranjos Neocorporativos, Fóruns e outros mecanismos de mobilização e participação social
13.2.1-As Conferências
Além dos Conselhos Gestores nacionais outra instituição de mobilização e
participação social nas políticas públicas brasileiras são as Conferências Nacionais
Unidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
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que, embora existissem em algumas áreas setoriais desde muito tempo atrás18, aumentaram em número e importância desde 2003. Essas Conferências representam
um lócus de manifestação de interesses e de participação social, com a função de
contribuir para a formação da agenda governamental em áreas diversas como saúde,
meio ambiente e outras.
As Conferências Nacionais destinam-se a viabilizar o estabelecimento de um
certo consenso entre os participantes que permita a emissão de resoluções com propostas e/ou regulamentações sobre uma situação social ou um problema político.
Geralmente, ocorrem duas etapas – na primeira, convoca-se um grande número de
reuniões em nível estadual, com o intuito de preparar e colher as informações e impressões preliminares acerca da temática e, em um segundo momento, acontece uma
série de encontros para a transmissão dos pontos levantados nas reuniões estaduais
ao governo federal. Todas essas reuniões e esses encontros são permeados por barganhas entre os representantes do Estado e os da sociedade organizada. Tipicamente,
elas perduram por mais de um ano. Sublinha-se que as Conferências possuem autonomia na discussão da sua área temática e podem assumir caráter consultivo ou
deliberativo.
Segundo deinição da CGU (2011-2012, p. 13), as “Conferências são espaços
públicos de debates entre o Estado e a sociedade civil e simbolizam a ampliação da
participação popular na gestão das políticas públicas. As conferências nacionais
são grandes fóruns organizados, em que os diversos segmentos da sociedade debatem as políticas públicas do país”. É preciso lembrar que a pauta proposta pelas
Conferências, por deinição, independe dos governos - que são transitórios na ocupação do poder político - e que elas possuem, inclusive, capacidade de pressionar os
governos em defesa de sua agenda.
As Conferências Nacionais iniciaram o processo de consolidação de uma
agenda nacional da sociedade em variadas áreas e cumpriram o papel de estabelecer
uma agenda mínima de negociação entre o Estado e a sociedade civil. Ressalta-se
que o governo Lula expandiu a forma “Conferência” para o conjunto das áreas de
políticas públicas: Cidades, Meio Ambiente, Juventude, Direitos Humanos, Educação, etc. Em relação ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento da democracia brasileira e do controle social, vale assinalar que, em 2012, sucedeu a etapa inicial da
1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social (Consocial). (CGU,
2011-2012).
Apesar de as Conferências Nacionais terem alguns traços homogêneos entre
si – por exemplo: com exceção da I Conferência Nacional de Direitos Humanos, as
demais foram convocadas pelo Poder Executivo –, há elementos que as diferenciam,
variando conforme a tradição de participação da sociedade civil em uma área especíica. Há profundas variações nos modelos das conferências quando são considerados
quatro critérios:
18
A Conferência Nacional da Saúde existe desde 1941; a Conferência Nacional da Assistência Social e a Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente existem desde 1995.
20
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a) as temáticas abordadas – por exemplo, as Conferências da Saúde são extremamente diferentes das Conferências das Cidades;
b) a preparação das Conferências nas unidades da Federação – as reuniões
podem ocorrer em todos os estados do país, ou não; e pode haver mais organização para o debate em alguns deles do que em outros. Por exemplo,
em áreas como saúde, assistência social e cidades, as Conferências envolveram preparação em todos os estados da Federação e no Distrito Federal;
c) o caráter deliberativo ou consultivo da Conferência. Nos casos da saúde
e da assistência social, por exemplo, as Conferências foram deliberativas;
já a Conferência das Cidades foi consultiva, ainda que o Ministério das
Cidades tenha assumido o compromisso político de implementar suas resoluções;
d) a existência e o número de resoluções emanadas. Novamente, nos casos da
saúde e da assistência social, as Conferências produziram resoluções.
Sob a perspectiva da democratização da relação do governo federal com a
sociedade civil, as Conferências Nacionais trouxeram avanços relevantes, sobretudo
em decorrência do estabelecimento de uma agenda comum ou mínima de negociação na área das políticas públicas, notadamente as políticas sociais. Também houve
progressos nas articulações entre as entidades federativas, todavia, ainda falta uma
maneira clara de o governo federal negociar a implementação da agenda que tem
sido produzida pelas Conferências tanto na esfera federal quanto com os governos
subnacionais. Assim, os avanços perceptíveis são parciais e heterogêneos, variando
conforme a área de políticas públicas.
13.2.2-Corporativismo e NeoCorporativismo
Cabe comentar as instâncias de participação social quanto a demandas mais
especíicas, como as que se estabelecem na esfera das relações entre o capital e o trabalho. Um arranjo mais antigo dessas relações denomina-se “corporativismo estatal”
ou “corporativismo autoritário” ou somente “corporativismo”, derivado das doutrinas fascistas. Compreende as interações em que o Estado deine os meios permitidos
de mobilização da sociedade e os organiza diretamente. Manifesta-se pela criação,
controle e inanciamento, pelo Estado, das associações representativas de natureza
funcional, às quais concede o monopólio da representação dos grupos de interesse
admitidos pelo poder público, que nesse caso são principalmente as categorias proissionais19, sendo que cada grupo pode contar com apenas uma associação. Assim,
trata-se de um mecanismo de tomada de decisão e de intermediação política baseado
19
Em regra, o corporativismo e o neocorporativismo podem cuidar de questões materiais (nesse sentido, aquelas referentes ao mundo do trabalho) e de questões pós-materiais (nesse entendimento, aquelas relacionadas a questões
outras que não trabalho, como gênero, cor de pele, etc., em especial, quando essas cruzam os aspectos materiais).
Unidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
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na organização vertical da sociedade a partir de associações representativas de interesses de setores ou categorias proissionais. O corporativismo envolve um arranjo
tripartite, no qual o Estado age como árbitro dos interesses opostos e busca administrar o conlito entre o capital e o trabalho. Em troca do monopólio de representação
(e do apoio inanceiro) concedido pelo Estado, as categorias respectivas se comprometem a controlar a seleção de lideranças e a mobilização de demandas e apoios.
No Brasil, o modelo corporativista foi implantado nos anos 1930, por Getúlio
Vargas e estruturou todas as modalidades de participação social e de intermediação
de interesses desde então. É importante assinalar que foram justamente os movimentos originários da sociedade civil, na igura dos Conselhos Gestores e das Conferências Nacionais, os principais responsáveis por iniciar o rompimento, ainda recente,
com o corporativismo estatal no Brasil.
Nas décadas mais recentes, a literatura se refere ao “neocorporativismo” ou
“corporativismo societal”. Phillipe SCHMITTER (1974) deine o neocorporativismo como:
“Um sistema de representação de interesses no qual as unidades constitutivas
são organizadas em número não especiicado de categorias múltiplas, voluntárias,
competitivas, não-hierarquicamente ordenadas e autodeterminadas (em termos do
tipo ou escopo de seus interesses), que não são especialmente licenciadas, reconhecidas, subsidiadas, criadas ou controladas de qualquer forma em seus processos de
seleção de lideranças ou articulação de interesses pelo Estado e que não exercem
um monopólio na atividade de representação em suas respectivas categorias”.
O neocorporativismo consiste, assim, em um arranjo de intermediação política a partir da organização da sociedade civil em associações baseadas em interesses
estruturais. Todavia, não é o Estado que constitui, nem inancia as associações representativas das categorias proissionais. Essas, por sua, vez têm que disputar o seu reconhecimento, pelo Estado, como interlocutores autorizados a decidir em nome das
categorias que representam. Tais associações, além disso, são diretamente incorporadas ao processo de formação e de gestão das decisões, especialmente na área econômica, assumindo compromissos para com a implementação das decisões pactuadas.
Logo, o neocorporativismo envolve tanto a formulação como a implementação de
políticas públicas, já que se baseia em amplas negociações e na formação de alianças
e compromissos. Esse é o padrão de mobilização, organização e participação social
prevalecente nas democracias consolidadas que assumiram o modelo do Estado de
Bem-Estar Social.
Dessa sorte, as características essenciais desse segundo modelo são que as
associações têm autonomia frente ao Estado e sua dinâmica é de concertação e compromisso para a formulação e a implementação de políticas públicas. Seu modus
operandi pode ser entendido nos termos das diversas barganhas realizadas e compro22
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missos estabelecidos entre poder público e atores privados, por intermédio dos quais
determinadas políticas públicas têm sua implementação assegurada pela anuência
dos interesses privados, que se incumbem também de garantir os canais necessários
para o seu controle dessa implementação.
O neocorporativismo se revela tão tripartite quanto o corporativismo, na medida igualmente reúne os interesses do capital (os empresários) e do trabalho, sob a
mediação e arbitragem do Estado. Essa modalidade de intermediação de interesses
tende a emergir como evolução das sociedades pós-industriais em busca da redução
da incerteza e do aumento da governabilidade, nas quais as formas de intermediação
de interesses próprias do pluralismo não foram capazes de produzir soluções estáveis
para o conlito entre o capital e o trabalho. Pode-se dizer que o tipo de mobilização,
organização e participação social predominante no Brasil na atualidade tenderia ao
neocorporativismo em determinadas áreas de políticas públicas, a despeito de a estrutura formal existente no país manter fortes componentes do corporativismo estatal, como a unicidade sindical e o imposto sindical obrigatório.
13.2.3- Fóruns e outros mecanismos de mobilização e participação social
Além dessas instâncias de concertação Estado-sociedade, existem ainda os
Fóruns governamentais, as Audiências Públicas e as Consultas Públicas. Entre essas
instituições de participação social, destacam-se as Audiências Públicas, que ocorrem
quando qualquer Poder do Estado promove o debate com a sociedade a respeito de
direitos coletivos antes que sejam tomadas decisões políticas. As Audiências Públicas foram previstas pela CF-88, inicialmente para subsidiar os trabalhos das Comissões do Congresso Nacional:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e
temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
Além disso, o art. 37, §3º da CF-88 menciona a criação de modos de participação do usuário na Administração Pública Direta e Indireta. As audiências públicas
vem sendo reconhecidas com importantes no Direito Brasileiro, especialmente depois da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), que disciplina
a consulta pública no art. 313. A Lei de acesso à informação (Lei nº 12.527/2011)
também menciona o mecanismo institucional das audiências públicas.
Segundo Evanna SOARES, “audiência pública é um instrumento que leva a
uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência. Cuida-se de uma
instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, através
da qual a autoridade competente abre espaço para que todas as pessoas que posUnidade XIII – Mobilização, Organização e Participação Social nos Processos de
Gestão das Instituições Estatais: Conselhos, Conferências E Outros Fóruns
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sam sofrer os relexos dessa decisão tenham oportunidade de se manifestar antes
do desfecho do processo. É através dela que o responsável pela decisão tem acesso,
simultaneamente e em condições de igualdade, às mais variadas opiniões sobre a
matéria debatida, em contato direto com os interessados. Tais opiniões não vinculam a decisão, visto que têm caráter consultivo, e a autoridade, embora não esteja
obrigada a segui-las, deve analisá-las segundo seus critérios, acolhendo-as ou rejeitando-as.”(SOARES, p.8)
Embora não tenham a mesma previsão constitucional, as Consultas Públicas também são mecanismos institucionais de diálogo do Estado com a sociedade,
empregados com vistas a ampliar a participação popular na formulação, na implementação e na avaliação de políticas públicas. A im de esclarecer as diferenças conceituais entre audiências públicas e consultas públicas, pode-se novamente recorrer
aos ensinamentos de SOARES20, que sustenta que: “Convém, de logo, distinguir
audiência pública de consulta pública. Embora ambas constituam formas de participação popular na gestão e controle da Administração Pública, não se confundem.
A audiência pública propicia o “debate público e pessoal por pessoas físicas ou
representantes da sociedade civil”, considerado “o interesse público de ver debatido tema cuja relevância ultrapassa as raias do processo administrativo e alcança a
própria coletividade”[4]. Cuida-se, no fundo, de modalidade de consulta pública,
com a particularidade de se materializar através de “debates orais em sessão previamente designada para esse im”[5]. A oralidade, portanto, é seu traço marcante.
A consulta pública, por seu turno, tem a ver com o interesse da Administração
Pública em “compulsar a opinião pública através da manifestação irmada através
de peças formais, devidamente escritas, a serem juntadas no processo administrativo”[6].
Também o STF começou também a adotar as audiências públicas como mecanismo para mobilizar e organizar o debate acerca de temas importantes. Em 2007,
realizou a primeira audiência pública para discutir a constitucionalidade da Lei de
Biossegurança, que tratava do uso de células-tronco embrionárias. Tanto as Audiências como as Consultas podem suceder em diversas áreas das políticas públicas.
São exemplos delas: Audiência Pública do STF sobre políticas de ação airmativa
de reserva de vagas no Ensino Superior; Audiência Pública da ANS sobre temas
relativos à regulação dos Planos de Saúde; Consulta Pública da TELEBRAS sobre
contratação de empresa de engenharia especializada em soluções de infraestrutura
para abrigar os equipamentos a serem utilizados no Plano Nacional de Banda Larga;
Consulta Pública para elaboração do documento base para regulamentação do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial.
As audiências públicas sofrem duas críticas; (1) não obrigam as autoridades a
adotar quaisquer das posições nelas expressas, mesmo que sejam amplamente con20 SOARES, Evanna. A AUDIÊNCIA PÚBLICA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. Disponível em www.
prt22.mpt.gov.br/artigos/trabevan34.pdf. Acessado em agost2013.
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sensuais; (2)em muitas situações a população não conhece os seus direitos e acaba
sendo mobilizada ritualisticamente, para legitimar decisões já tomadas.
As Mesas de Diálogo, os Fóruns Governamentais, como as Audiências Públicas e as Consultas Públicas, “(...) contribuem para estimular parcerias e ampliar
a participação efetiva da sociedade civil, não só a dos movimentos populares, mas
também do empresariado, dos trabalhadores, das igrejas, das universidades etc., na
formulação e avaliação de políticas públicas” (CGU, 2011-2012, p. 13).
Existem ainda os Fóruns Governamentais, como mencionado no parágrafo
anterior. Não se trata do “evento” conhecido como “fórum”, mas de uma forma de
mobilização coletiva e de participação social. Um exemplo desses fóruns é o Fórum
Nacional de Educação – FNE que é apresentado no site do MEC como “um espaço
inédito de interlocução entre a sociedade civil e o Estado brasileiro, reivindicação
histórica da comunidade educacional e fruto de deliberação da Conferência Nacional
de Educação (CONAE - 2010)”.
O FNE é composto por 35 entidades representantes da sociedade civil e do poder público. De caráter permanente, foi instituído pela Portaria MEC n.º 1.407/2010,
e tem as seguintes atribuições: I – Participar do processo de concepção, implementação e avaliação da política nacional de educação; II - Acompanhar, junto ao Congresso Nacional, a tramitação de projetos legislativos referentes à política nacional
de educação, em especial a de projetos de leis dos planos decenais de educação deinidos na Emenda à Constituição 59/2009; III - Acompanhar e avaliar os impactos da
implementação do Plano Nacional de Educação; IV - Acompanhar e avaliar o processo de implementação das deliberações das conferências nacionais de educação;
V - Elaborar seu Regimento Interno e aprovar “ad referendum” o Regimento Interno
das conferências nacionais de educação; VI - Oferecer suporte técnico aos Estados,
Municípios e Distrito Federal para a organização de seus fóruns e de suas conferências de educação; VII - Zelar para que os fóruns e as conferências de educação dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios estejam articuladas à Conferência
Nacional de Educação; VIII - Planejar e coordenar a realização de conferências nacionais de educação, bem como divulgar as suas deliberações.
De natureza bem diferenciada é, por exemplo, o Fonseas – um fórum que
reúne autoridades públicas, mas que é uma pessoa jurídica de direito privado. O Fórum Nacional de Secretários (as) de Estado de Assistência Social e outros órgãos
correlatos, é uma sociedade civil sem ins lucrativos, com autonomia administrativa,
inanceira e de gestão de seus bens, constituída pelo conjunto dos gestores responsáveis pela coordenação e execução da política de assistência social em seu território.
No site do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior21
estão registrados Fórum de Competitividade da Biotecnologia, o Fórum de Competitividade da Nanotecnologia e o Fórum Permanente das Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte. Esses fóruns são deinidos como “ o mecanismo do
21 http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/. Consultado em 29 ago.2013.
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Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior para a elevação da
competitividade de setores e áreas tecnológicas que apresentam impactos relevantes
sobre o desenvolvimento econômico do Brasil.
Embora não tenham sido localizados no site do MDIC, literatura registra a
existência, nesse ministério, dos Fóruns de Competitividade – Diálogo para o
Desenvolvimento, gerenciados pela Secretaria do Desenvolvimento da Produção,
que consistem em redes em torno das cadeias produtivas com vistas a emitir recomendações sólidas no processo de se formular políticas, administrar adequadamente
os processos envolvidos e alcançar os resultados desejados. Representam o locus
de discussão entre o setor produtivo (via representantes de empresários e de trabalhadores) e o Governo para promover a busca de consenso em relação a gargalos,
oportunidades e desaios de cada uma das cadeias produtivas selecionadas, que se
entrelaçam na economia brasileira.
A Mensagem do Presidente da República ao Congresso Nacional em
17/02/2003, destacou necessidade de fortalecer o Programa Fóruns de Competitividade, como forma de buscar políticas ativas capazes de ampliar o desenvolvimento
industrial e comercial brasileiro. O período de março a outubro de 2003 marcou a
reinstalação dos Fóruns de Plástico, Couro e Calçados, Construção Civil, Têxtil e de
Confecções, Madeira e Móveis e Complexo Eletrônico, além da instalação de novos
Fóruns, relativos às cadeias produtivas: Indústria Aeroespacial; Siderurgia; Farmacêutica; Automotiva; Bens de Capital; Higiene Pessoal, Perfumaria e Cosméticos; e
Indústria Agroquímica. Encontram-se em fase de estudo, ainda, as cadeias produtivas Naval e Marinha Mercante, Frangos e Suínos, Lácteos, Café, Papel e Celulose,
Exportação de Serviços de Engenharia, Gemas e Jóias, Software, Aviação Agrícola,
e Agronegócios.
13.2.4-Associações Civis e Fóruns Civis Não-Governamentais
Uma das marcas do inal do século XX no mundo ocidental tem sido o revigoramento das redes de solidariedade social mediante novas formas de participação
social e política: as “associações civis” – conceito genérico que designa uma reunião
formal de um grupo de pessoas que pode dispor ou não de personalidade jurídica e
em torno do qual são abrangidos os movimentos sociais, as ONGs, as fundações, as
cooperativas, os grupos religiosos, organizações sem ins lucrativos, como organizações sociais e OSCIPs, entre outras.
As associações civis ou associações voluntárias se caracterizam por serem de
adesão voluntária por parte dos interessados (livre associação) e por serem autônomas/independentes em relação ao Estado. As associações voluntárias são deinidas
como organizações que não integram o aparato do Estado, não têm objetivos lucrativos e normalmente envolvem participação voluntária (atividade não remunerada)
de seus membros. Elas vêm adquirindo caráter decisivo na geração de serviços e
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na provisão de bens públicos, o que signiica que os benefícios por elas produzidos
atingem pessoas além de seus membros.
As associações voluntárias podem assumir natureza temática, como aquelas
que organizam interesses e desenvolvem atividades na área ambiental, cultural, artística, recreativa, esportiva e de lazer. Podem ter referenciais territoriais, como as
associações de moradores, de favelas, de bairros, etc. Podem, também, expressar
identidades sociais, como as de gênero, de cor e etnia, de orientação sexual, etc. Ou
podem agregar aqueles que compartilham crenças religiosas ou realizam atividades
proissionais comuns. Enim, as associações voluntárias compreendem um amplo
espectro de possibilidades, exceto as de natureza político-partidária e sindical.
Em terceiro plano, os Fóruns Civis Não-Governamentais constituem um tipo
de prática participativa que, especialmente nos últimos anos, tem-se multiplicado no
Brasil. Esses Fóruns são compostos exclusivamente por representantes da sociedade
civil, cujo poder reside na força de mobilização e da pressão, e, usualmente, não
possuem assento institucionalizado junto ao poder público, nem representação de
membros do governo, diferentemente dos Conselhos Gestores e Conferências. Neles
se reúnem sujeitos múltiplos e diferenciados, normalmente representantes de sindicatos, movimentos sociais, organizações populares, ONGs, entidades proissionais,
incluindo muitas vezes universidades, técnicos ou militantes individuais e tendo
como convidados parlamentares e órgãos públicos.
Um exemplo é o Fórum Nacional de Participação Popular – FNPP, criado em
1990, que se descreve como orientado pela “perspectiva de renovar as instituições
governamentais e enfrentar as práticas clientelistas defende, entre outras bandeiras, o fortalecimento dos Conselhos e das Conferências, a criação de mecanismos
de participação e controle social sobre as decisões da política econômica, a democratização e controle social sobre os meios de comunicação e o aperfeiçoamento dos
mecanismos de democracia participativa em todas as esferas de governo”22.
Ao mesmo tempo em que os Fóruns Não-Governamentais se destacam pela
independência em relação ao Estado, já que se trata de iniciativas autônomas da
sociedade, eles também se distinguem por menor sistematicidade que as ONGs.
Coniguram novas formas de ação e de organização descentralizada, mais ágeis e
informais, frequentemente associadas a redes sociais, que interpelam os governos,
desaiando-os e participando de discussões e proposições de políticas públicas voltadas a questões interesse comum, ao mesmo tempo em que provocam mudanças na
cultura da sociedade. Diferentemente dos Conselhos, os Fóruns Civis Não-Governamentais não têm interlocução instituída com o Estado, embora possam convidar
os representantes de instituições estatais para receber e encaminhar reivindicações
sociais. Essa distância do Estado propicia aos Fóruns uma maior independência,
porém, pode diminuir seu poder frente aos governos.
22
Disponível em http://www.intervozes.org.br/articulacoes/fnpp; e http://www.participacaopopular.org.br. Consultado em 29ago.2013.
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Segundo CARVALHO (1998), a informalidade da estrutura dos Fóruns implica numa certa dispersão, na medida em que cada organização é, comumente, bastante absorvida por suas próprias prioridades e rotinas de trabalho. Eles também
dependem de algum ator dotado de recursos comunicacionais que os priorize como
espaços de interação e estimule o envolvimento dos demais atores. Outros limites
dos Fóruns são a heterogeneidade e a assimetria de saber e de acesso ao poder. As
necessidades de capacitação técnica e política surgem como desaio a ser superado
no sentido de, por exemplo, melhorar a capacidade de argumentação, de diálogo, de
negociação e de construção de alianças nesses espaços.
13.3-Balanço das Experiências Participativas Brasileiras
Ao analisar a evolução das experiências participativas brasileiras desde os
anos 1980 e ponderar seus aspectos positivos e negativos, observa-se que a concertação Estado-sociedade no Brasil vem conigurando, mais recentemente, um duplo
padrão, no qual se agregaram:
a) a substantiva propensão à consolidação de entidades portadoras de interesses próprios, não representativas, cuja ação, porém, se direciona para a
busca do bem coletivo – as associações civis, fóruns e os movimentos da
sociedade organizada; e, simultaneamente,
b) o fortalecimento de uma matriz de representação de interesses propriamente dita, que se constitui exatamente na intersecção entre o Estado e a
sociedade – a estrutura de Conselhos Gestores, Conferências Nacionais,
Consórcios Públicos e a estrutura de intermediação de interesses neocorporativista.
Ao avaliar as potencialidades e os desaios dos novos arranjos participativos,
o IPEA, em 2010, traça relevantes considerações a respeito da participação, apresentadas a, seguir em linhas gerais.
Ao atentar para o estudo do papel da participação nas políticas sociais do governo federal, o IPEA versa sobre o componente participativo e trata do crescimento
e da consolidação da participação na formulação das políticas públicas.
Sem desconhecer a necessidade de evidências mais sólidas sobre a relação de
causalidade entre a participação e a oferta e/ou a qualidade dos serviços públicos, o
texto apresenta um tema central: a efetividade das instituições participativas e sua
relação com o aprimoramento das políticas públicas governamentais. Chama a atenção o intenso processo de adoção ou à ampliação dos mecanismos de participação
social na gestão das políticas públicas federais, durante o Governo Lula, destacando-se o fortalecimento e a expansão dos Conselhos Gestores e a ampliação e o empoderamento das Conferências. Entretanto, as perspectivas de longo prazo apontam
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para a necessidade de maior desenvolvimento institucional e, por conseguinte, maior
utilização desses instrumentos na esteira do aperfeiçoamento das práticas representativas.
Na apreciação da efetividade das instâncias de concertação Estado-sociedade,
algumas notas de precaução demandam controle atento dos analistas e da sociedade organizada. Em que medida o governo de fato é responsivo às deliberações nas
novas instâncias participativas – Conselhos e Conferências, em especial? E em que
medida a pauta de deliberação dessas instâncias resulta de demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada ou relete apenas interesses e demandas
governamentais previamente estabelecidos?
No que diz respeito aos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas, a pesquisa
do IPEA aprofunda o estudo da dimensão participativa da democracia brasileira. No
contexto da ampla disseminação de instituições participativas, como os Conselhos,
e de sua integração cada vez mais orgânica ao ciclo de formulação, implementação
e controle das políticas públicas, o texto retoma o dilema entre representação e participação e averigua a forma pela qual se conigura a representação de interesses no
interior de instâncias de participação, como o Conselho Nacional de Saúde (CNS), o
Conselho Nacional de Educação (CNE), o Conselho das Cidades (ConCidades) e o
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). Por meio do exame das atas de
reuniões, das estruturas organizacionais e dos regulamentos que condicionam a operação e a atuação dos Conselhos e de seus conselheiros, conclui que os Conselhos
Gestores devem ser vistos como “instituições representativas” e investiga a natureza
e as condições sob as quais essa representação é moldada e operada no interior e por
intermédio deles.
Além disso, a avaliação da experiência conselhista mostra que, atualmente,
há uma relativa homogeneização das estruturas organizacionais dos Conselhos Gestores. Isso signiica que, no seu conjunto, os Conselhos compuseram uma estrutura
organizacional, com o estabelecimento de um plenário (para a votação das decisões), uma mesa diretora (para a condução dos trabalhos), uma secretaria executiva
(para lidar com questões administrativas) e câmaras ou comissões temáticas (para o
aprofundamento das questões técnicas que estejam em deliberação). A organização
dessa estrutura foi um processo paulatino de introdução de formatos institucionais
que ocorreu primeiramente em algumas capitais brasileiras (destacam-se os casos de
São Paulo, Porto Alegre e Belo Horizonte) e depois se disseminou por todo o país.
Segundo a mesma pesquisa, as estruturas institucionais – por exemplo: a forma de escolha do presidente do Conselho, os métodos de indicação de representantes, a existência de câmaras técnicas, as formas de gestão de recursos, etc. – importam na organização da representação de interesses, inluenciando a distribuição do
poder de agenda, a composição dos setores representados e a expressão dos conlitos
sociais nessas instâncias participativas.
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Uma variável importante que inluencia substantivamente a atuação dos Conselhos Gestores, segundo o IPEA, é o tamanho dos municípios em que eles estão
presentes. Assim, percebe-se que as capitais e as cidades de grande porte dispõem de
uma robusta estrutura conselhista na área de políticas públicas como um todo, e não
apenas na área de políticas sociais. Essa estrutura difundiu-se ao longo da década
de 1990, primeiro nas capitais e depois nas cidades de grande porte, onde ocorreu
forte expansão no número de Conselhos a partir do ano 2000. Hoje, quanto ao número de Conselhos existentes, há uma tendência de homogeneização nas capitais e
nos municípios com mais de 100.000 habitantes. Essa expansão demonstra também
que, no tocante à participação, a maior parte dos municípios brasileiros se vale do
instrumento Conselho em mais áreas de políticas públicas que aqueles requeridos
expressamente por lei, o que sugere que vem sendo um modelo exitoso.
Em resumo, a veriicação do IPEA detectou que –
a) houve, no Brasil, nos últimos 15 anos, uma intensa expansão da estrutura
de participação social nas políticas públicas;
b) os Conselhos possuem um papel positivo para o melhor funcionamento
das administrações locais;
c) na gestão das políticas sociais, existem indícios sugestivos de uma relação
positiva entre municípios que praticam com mais intensidade as políticas
participativas e o bom desempenho na implementação de políticas sociais,
sobretudo nas áreas de saúde e de educação;
d) houve uma melhoria signiicativa da administração iscal nos municípios
que aplicavam mais políticas participativas;
e) nesses municípios que aplicavam mais políticas participativas, a participação insere-se em um circuito virtuoso entre as demandas políticas e a
melhor administração da coisa pública;
f) o aumento da receita tributária própria da localidade ou região é a maneira
mais adequada de se melhorar a capacidade de investimento dos municípios e de ter sob o controle da administração municipal os novos recursos.
(áudio/slide).
Conforme o exame em questão, ainda não há no governo federal um papel
muito claro para os Conselhos Gestores Nacionais fora dos sistemas de gestão que
incluem a saúde, a assistência social, a criança e o adolescente e o meio ambiente.
Essas áreas possuem Conselhos há muito mais tempo, possuem mais tradição de
participação e nelas é possível perceber um papel bastante claro para os Conselhos.
Nas demais situações, ainda está para ser atribuída uma função mais nítida a essas
instituições.
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Os arranjos de concertação comungam alguns desaios – como a diiculdade de participação, já que aqueles com interesse e disponibilidade para participar
costumam ser sempre os mesmos indivíduos, em razão das renúncias impostas pela
decisão de participar; a necessidade constante de capacitação de conselheiros, delegados e representantes da sociedade civil, com a inalidade de elevar a qualidade das
decisões tomadas nos espaços deliberativos que congregam, porque habitualmente
esses cidadãos não lidam com assuntos públicos em seu cotidiano e sua presença
nos loci participativos é rotativa; a tendências de as deliberações tomadas neles se
ampararem em diagnósticos e relatórios de natureza técnica, o que induz a certa
“despolitização” do processo decisório e da participação (tecniicação das políticas
públicas); e o risco de cooptação das instâncias de concertação pelo Poder Executivo, uma vez que quando os mecanismos participativos começam a revelar falhas ou
não estão consolidados o suiciente, as decisões tomadas nesses espaços passam a ser
monocráticas em vez de partilhadas.
Por intermédio da revisão de estudos sobre uma série de experiências de participação no Brasil – desde Conselhos de Desenvolvimento Rural e Conselhos Municipais de Assistência Social até Comitês de Bacia Hidrográica e Conselhos de Gestão de Recursos Hídricos –, o IPEA observa que, frequentemente, a disseminação de
abordagens participativas tem se mostrado pouco sensível às desigualdades locais.
Assim, ela promove o obscurecimento das relações de poder e cria condições para
a elitização ou dominação do espaço, seja por parte do Estado, seja por parte de outros atores proicientes no conhecimento e na linguagem técnica envolvidos. O texto propõe que a contextualização da participação, mediante desenhos institucionais
sensíveis às especiicidades locais e às relações de poder, bem como pautados por
uma maior lexibilidade metodológica, pode contribuir para que o conceito de participação seja não apenas uma retórica bem-sucedida, mas também um elemento ativo
na formulação e na implementação de políticas públicas de desenvolvimento local.
O IPEA estabelece um contraponto entre a força democratizante e promissora
da “sociedade civil” e o que se vislumbra hoje como o caráter “despolitizador” das
estruturas participativas construídas no âmbito do Estado. Ao percorrer várias dimensões da experiência dos Conselhos Gestores, identiica-se uma série de aspectos
problemáticos na forma pela qual a “sociedade civil” tem operado nessas instâncias,
alguns deles já comentados, tais como: a fragmentação das lutas, com a perda de
centralidade dos movimentos sociais; a elitização da representação; a burocratização dos procedimentos; e o abandono da noção de direitos em favor da noção de
bens e serviços. Seria necessário, então, “fugir do caminho fácil da elegia de uma
sociedade democrática contra um Estado autoritário – ainda que hoje regulado por
instituições democráticas” para se “construir uma sociedade mais democrática e
igualitária, com um Estado que lhe faça jus”, o que, reconhecidamente, é uma tarefa
complexa (IPEA, 2010, p. ).
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A discussão é encerrada ao se abordar uma profunda mudança ocorrida na
realidade brasileira contemporânea: a emergência das “organizações da sociedade
civil” (associações civis) como atores fundamentais para se compreender a formação de redes de coniança e a sua incorporação nas instituições responsáveis pelas
próprias decisões alocativas de (re)distribuição de recursos públicos administrados
pelo Estado.
Para muitos autores, o processo expansão da participação social e política
acentua a emergência da (1) solidariedade, característica fundamental da ação social
na esfera civil, como princípio organizativo determinante na deinição dos arranjos
que hoje deinem as políticas públicas, ao lado dos (2) domínios da autoridade, na
esfera estatal, e dos (3) interesses, na esfera do mercado.
Conhecer melhor as diferentes conigurações da sociedade civil e sua relação
mutuamente constitutiva com os processos políticos especíicos ao Estado é um passo importante para vislumbrar o sentido do processo de democratização da sociedade
brasileira e (re)deinir os rumos da interação entre Estado e os cidadãos no contexto
de uma sociedade civil notoriamente mais ativa atualmente.
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