SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 3-12, 2004
VIOLÊNCIAS E DILEMAS DO CONTROLE SOCIAL NAS SOCIEDADES DA ...
VIOLÊNCIAS E DILEMAS DO CONTROLE
SOCIAL NAS SOCIEDADES DA
“MODERNIDADE TARDIA”
JOSÉ VICENTE TAVARES DOS SANTOS
Resumo: O objetivo deste artigo é analisar os fenômenos da violência difusa na sociedade contemporânea e
discutir os dilemas do controle social. A emergência de uma noção de segurança cidadã, na perspectiva da
mundialização, supõe a construção social de novas modalidades de controle social orientadas pelo respeito à
dignidade humana.
Palavras-chave: controle social; conflitualidades; segurança cidadã.
Abstract: The objective of this article is to analyze the phenomenon of diffuse violence in society and to
discuss the dilemmas of social control. The emergence of the notion of citizen safety, as seen from the perspective
of globalization, presupposes the construction of new modes of social control based on respect for human
dignity.
Key words: social control; conflict; citizen safety.
O
objetivo deste artigo é analisar os fenômenos
da violência difusa na sociedade contemporânea e discutir os dilemas do controle social, informal e formal. Estudaremos as modificações na construção de objetos sociais, expressos como problemas
sociais, construídos por atores, instituições e discursos:
“conflitualidade”, “violência”, “criminalização”, “controle social”, “tecnologias sociais de poder”, “conflitos
sociais” e “lutas sociais contra a violência”. O alvo teórico é continuar o desenvolvimento de uma Sociologia
da Conflitualidade, abordagem sociológica que pretende explicar os processos de conflitualidade social, contraditórios e conflitivos, salientando a necessidade da
discussão política sobre o controle social.
Quais as possibilidades de ser instituída uma concepção de segurança cidadã, ou seja, um modelo de controle
social que incorpore a participação social de modo a
revitalizar os espaços urbanos, cêntricos e periféricos,
garantindo uma vida cotidiana saudável?
O fenômeno da violência difusa consiste em um processo social diverso do crime, anterior ao crime ou ainda
não codificado como crime no Código Penal. Durkheim
considera o crime um fenômeno social normal, pois, em
toda sociedade, um certo número de crimes é cometido e,
por conseqüência, se nos referimos ao que se passa regularmente, o crime não é um fenômeno patológico. Igualmente, uma certa taxa de suicídios pode ser considerada
normal (Aron, 1967:340). Ainda assim, o crime é considerado por Durhkeim uma ruptura com a consciência coletiva, razão pela qual sofre punição pela lei penal. Ao
contrário, afigura-se que a violência difusa nas sociedades do século XXI é, em larga medida, legitimada pela
consciência coletiva, instituindo-se como norma social,
ainda que controversa e polêmica.
Entre os conflitos sociais atuais, crescem os fenômenos
da violência difusa e as dificuldades das sociedades e
dos Estados contemporâneos em enfrentá-los (Giddens,
1966). Tal dificuldade expressa os novos limites da
formação política da “modernidade tardia”, pois os laços
de interação social são orientados por modos violentos
de sociabilidade, invertendo as expectativas do processo
civilizatório (Harvey, 1993:17). Afirma Sousa Santos
(1994:271): “(...) o Estado perde o monopólio da
violência legítima que durante dois séculos foi considerada a sua característica mais distintiva. (...) Em geral
os Estados periféricos nunca atingiram na prática o
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monopólio da violência, mas parecem estar hoje mais
longe de o conseguirem do que nunca”. As raízes sociais
desses atos de violência difusa parecem localizar-se nos
processos de fragmentação social, os quais refletem “a
desagregação dos princípios organizadores da solidariedade e a crise da concepção tradicional dos direitos
sociais em oferecer um quadro para pensar os excluídos”.
(Rosanvallon, 1995:9). Em outras palavras, estamos
diante de processos de massificação paralelos a processos
de individualização – “Somos células em uma sociedade
de massas. A globalização é celular”, pois a “multidão
solitária” vive em uma pluralidade de códigos de conduta
(Díaz, 1989:89-91). A cultura pós-moderna privilegia o
acontecimento: “A realidade pós-moderna assume a
existência de conflitos irresolúveis” (Díaz, 1989:37).
Desenvolve-se a vivência de uma incerteza: “O mundo
pós-moderno está se preparando para a vida sob uma
condição de incerteza que é permanente e irredutível”
(Bauman, 1998:32).
Esta é uma das facetas da lógica cultural do capitalismo avançado: a pluralidade, a descontinuidade, a dispersão (Jameson,1996). Como evoca Díaz (1989:17): “Nossa época, desencantada, se desembaraça das utopias,
reafirma o presente, resgata fragmentos do passado e não
possui demasiadas ilusões a respeito do futuro”. As relações de sociabilidade passam por uma nova mutação,
mediante processos simultâneos de integração comunitária e de fragmentação social, de massificação e de individualização, de ocidentalização e de desterritorialização
(Ianni, 1996). Repõe-se o problema de qual é o lugar da
alteridade cultural na sociedade em processo de mundialização: “Nas sociedades do capitalismo tardio, o culto
da liberdade individual e o desdobramento da personalidade se reformam e se localizam no centro mesmo das
preocupações” (Díaz, 1989:17). Retoma-se uma inquietação que estava presente nos primeiros sociólogos, pois:
“O projeto sociológico nasceu de uma inquietude sobre a
capacidade de integração nas sociedades modernas: como
estabelecer ou restaurar os laços sociais em sociedades
fundadas na soberania do indivíduo?” (Schnapper, 1998:
15). Rompe-se a consciência coletiva da integração social, um “declínio dos valores coletivos e com o crescimento de uma sociedade extremamente individualista”
(Hobsbawm, 2000:136).
As questões sociais, desde o século XIX centradas em
torno do trabalho (Castel, 1998), tornam-se questões complexas e mundiais, pois várias são as dimensões do social
que passam a ser questionadas, entre elas a questão dos
vínculos sociais. Trata-se de uma ruptura do contrato social e dos laços sociais, provocando fenômenos de
“desfiliação” e de ruptura nas relações de alteridade, dilacerando o vínculo entre o eu e o outro.
No limiar do século XXI, o panorama mundial é
marcado por questões sociais mundiais que se manifestam, de forma articulada e com distintas especificidades, nas diferentes sociedades. Paradoxalmente,
o internacionalismo está fundado em problemas sociais
globais, tais como a violência, a exclusão, as discriminações por gênero, os vários racismos, a pobreza,
os problemas do meio ambiente e a questão da fome. As
transformações do mundo do trabalho, mediante as
mudanças tecnológicas, com novas possibilidades de
emprego em determinados setores as quais vêm acompanhadas pela precarização do trabalho, pelo desemprego
e pelo processo de seleção/exclusão social (Larangeira,
1999). Instaura-se um modo de organização da produção
pós-fordista, caracterizado pela desregulamentação, pela
crise do salariado: a precarização do assalariamento como
princípio da conflitualidade social, redução do mercado
de emprego formal, provocando a “desfiliação” dos
trabalhadores em relação às estruturas coletivas do mundo
do trabalho (Castel, 1998; Taylor, 1999:224; Garland,
2001:81-82).
Conforme situa Hespanha (1999): “E não só as velhas
desigualdades baseadas nas diferenças de classes e de estatuto social em termos de rendimento, capital educacional ou prestígio não desapareceram como emergiram (ou
tornaram-se mais visíveis) novas desigualdades baseadas
em outros fatores de distinção como o sexo, a etnia, a religião ou os modos de vida” (Hespanha, 1999:70). Neste
contexto, emergem diferentes formas de desigualdade e
de subordinação, seja em trabalhos temporários, seja pelo
surgimento dos “novos pobres” ou pela vivência da “miséria do mundo” (Taylor, 1999:12; Bourdieu, 1993).
Também são relevantes as mudanças no mundo rural,
desde a questão global da fome até as inovações tecnológicas, e as novas formas de organização produtiva, como
a agricultura familiar e as atuais lutas sociais pela terra
em diferentes países. A importância para o futuro da relação do homem com a natureza, indicando a questão ecológica, a discussão sobre as tecnologias intermediárias e
a noção de desenvolvimento com sustentabilidade (Sachs,
1993). Desencadeiam-se processo de exclusão social: os
“sem classe”, “sem terra”, aqueles que vivem a exclusão
digital, os “sem teto”, aqueles que passam fome ou os “sem
trabalho”.
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VIOLÊNCIAS E DILEMAS DO CONTROLE SOCIAL NAS SOCIEDADES DA ...
Um novo espaço social mundial de conflitualidades está
se desenhando nos espaços e nos tempos da globalização
(Ianni, 1996; Sousa Santos, 1994; Harvey, 1993; Giddens,
1991), com a predominância da mercantilização do social e a destruição das sociabilidades coletivas, ou seja,
“o mercado é agora a fundamental força motor das práticas e discursos sociais e políticos contemporâneos”, com
o “desenvolvimento de novas formas de desigualdade social (Taylor, 1999:54).
As instituições socializadoras vivem um processo de
crise e desinstitucionalização, a família, escola, processos de socialização, fábricas, religiões, e o sistema de justiça criminal (polícias, tribunais, manicômios judiciários,
prisões).
A crise da família avoluma-se, seja pela desnaturação
da ordem patriarcal realizada pelo movimento feminista,
a crítica da dominação masculina (Bourdieu, 1998), seja
pelo registro da violência doméstica (Saffioti; Almeida,
1995; Gregori, 1992). Analisa Garland (2001:82-83): “A
estrutura da família foi substancialmente transformada.
Houve um acentuado declínio (e concentração no tempo)
da fertilidade, com as mulheres se casando mais tarde,
tendo poucos filhos e reentrando no trabalho remunerado
imediatamente após dar a luz. Houve também um súbito e
notável aumento dos divórcios”. Também as dificuldades
da identidade de gênero (Taylor, 1999:37-41) e as transformações da posição das mulheres na sociedade contemporânea.
A crise da família cristaliza tais mudanças nos laços
sociais, pois as funções sociais desta unidade social marcada por relações de parentesco – assegurar a reprodução
da espécie, realizar a socialização dos filhos, garantir a
reprodução do capital econômico e da propriedade do
grupo, assegurar a transmissão e reprodução do capital
cultural – estão atualmente ameaçadas.
Por um lado, em decorrência da própria diversidade de
tipos de família no Brasil atual – família nuclear, família
extensa em algumas áreas rurais, famílias monoparentais,
famílias por agregação. Por outro, os tipos de relações de
sociabilidade que nela se realizam são variadas, marcadas
originalmente pela afetividade e pela solidariedade, agora
reaparecem como largamente conflitivas, como o demonstram os fenômenos da violência doméstica. Finalmente, as
funções de socialização são compartilhadas pela escola e
pelos meios de comunicação. Dessa forma, identifica-se uma
desorganização do grupo familiar, com as funções de reprodução econômica ameaçadas pela crise do emprego assim como pelos efeitos da crise do Estado-Providência.
A VIOLÊNCIA DIFUSA NA
“MODERNIDADE TARDIA”
Os fenômenos da violência difusa adquirem novos contornos, passando a disseminar-se por toda a sociedade. Essa
multiplicidade das formas de violência presentes nas sociedades contemporâneas – violência ecológica, exclusão
social, violência entre os gêneros, racismos, violência na
escola – configuram-se como um processo de dilaceramento da cidadania. A compreensão da fenomenologia da violência pode ser realizada a partir da noção de uma
microfísica do poder, de Foucault, ou seja, de uma rede
de poderes que permeia todas as relações sociais, marcando as interações entre os grupos e as classes (Foucault,
1994:38-39). Deparamo-nos com as dimensões subjetivas
e objetivas das variadas formas de violências: violência
na escola, violência social, ecológica, exclusão, gênero,
racismos. Configura-se uma “microfísica da violência” na
vida cotidiana da sociedade contemporânea (Tavares dos
Santos, 2002b).
Efetiva-se uma pluralidade de diferentes tipos de
normas sociais, algo mais do que o próprio pluralismo
jurídico, levando-nos a ver a simultaneidade de padrões
de orientação da conduta muitas vezes divergentes e
incompatíveis, como, por exemplo, a violência configurando-se como linguagem e como norma social para
algumas categorias sociais, em contraponto àquelas
denominadas de normas civilizadas, marcadas pelo
autocontrole e pelo controle social institucionalizado
(Elias, 1990; 1993). Fortalece-se a prática de fazer justiça
pelas próprias mãos, um traço de uma cultura orientada
pelo hiperindividualismo (Díaz, 1898, 107). Nas palavras
de Bauman (1998:26): “A busca da pureza moderna
expressou-se diariamente com a ação punitiva contra as
classes perigosas; a busca da pureza pós-moderna
expressa-se diariamente com a ação punitiva contra os
moradores das ruas pobres e das áreas urbanas proibidas,
os vagabundos e os indolentes”. Adquirindo a cultura uma
centralidade na “modernidade tardia”, a disseminação de
uma cultura de “ganhadores ou perdedores” (Taylor, 1999:
34-37) acentua os valores do individualismo competitivo
e a criação de uma cultura popular unidimensional,
hedonista e imediatista (Young, 1999:10; Taylor,
1999:90), induz as populações a viverem em novos grupos
sociais eletivos e auto-referidos (Garland, 2001:89).
O período atual pode ser denominado de Processo de
Mundialização, marcado pela pós-modernidade como
forma cultural, pela expansão da produção industrial em
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invisíveis vítimas; a problematização do fenômeno criminal; a universalidade do crime; e a seletividade da justiça;
os problemas da punição e da culpabilidade (Young, 1999:
35-43).
As características da “modernidade tardia” seriam a
repetição da exclusão social, a disseminação das violências, a ruptura de laços sociais e a “desfiliação” de algumas categorias sociais, como a juventude, uma das grandes vítimas da civilização, analisa Pais: “Nas décadas
imediatas ao pós-guerra, as transições dos jovens assemelhavam-se a viagens de comboios nas quais os jovens,
dependendo da sua classe social, gênero e qualificações
acadêmicas, embarcavam em diferentes comboios com
destinos pré-determinados”. Atualmente, “o terreno onde
as transições têm lugar é de natureza cada vez mais
labiríntica. No labirinto da vida, como num labirinto rodoviário, surgem freqüentemente sentidos obrigatórios e
proibidos, alterações de trânsito, caminhos que parecem
já ter sido cruzados, várias vezes passados: essa retomada de caminhos que parecem que provoca uma sensação
de perda, de confusão” (Pais, 2001:10).
Houve profundas alterações no espaço urbano, modificando a visão da ecologia urbana da Escola de Chicago,
pois a hegemonia “da sociedade de mercado” envolve um
crítico processo de retirada da autoridade pública da supervisão e manutenção dos espaços públicos na cidade”
(Taylor, 1999:61). Completa Garland: “Os projetos de
renovação urbana dos anos de 1960 continuaram o processo demolindo muitas vizinhanças das áreas urbanas
centrais, o que resultou em novos sistemas de tráfico e
auto-estradas, com a realocação dos moradores em projetos habitacionais concentrados. O efeito freqüentemente
foi concentrar as famílias pobres e de minorias em áreas
muito afastadas da cidade nas quais faltavam os serviços
básicos tais como lojas, empregos e bom transporte público” (Garland, 2001:84-85).
Produziu-se uma urbanização sociopática, com espaços urbanos fragmentados e segmentados, seguindo um
mesmo padrão geral: centros deteriorados e bairros periféricos carentes, habitados por populações vulneráveis;
bairros de populações de altas rendas, com forte presença
de segurança privada assim como a implementação de
condomínios fechados (Caldeira, 2000); territórios controlados pelo “crime organizado”; espaços privados de
comércio, com controle social por segurança privada;
desigualdade social e espacial; violência cotidiana nas ruas;
e violência no espaço escolar (Taylor, 1999:110). Em
suma, a falência do poder público regulatório.
nova distribuição do trabalho planetária, com o avanço
do capital especulativo e pelas conflitualidades sociais
mundiais.
A herança do Estado de Bem-Estar Social e do Modernismo Penal (1946-1978) começou a ser abalada durante
a crise global do final do século XX (1978-1991), como
comprova Hobsbawm (1994; 2000): assistimos ao final
do “Estado de Bem-Estar” (1946-1973), no qual as instituições sociais tinham um funcionamento regular, ao menos nos países desenvolvidos. O controle social formal
(as polícias, o judiciário, o sistema da justiça criminal, as
prisões) era orientado para a reabilitação dos delinqüentes, com uma intenção “correcional” e ressocializadora.
Porém, também nessa época as instituições de controle
social informal funcionavam regularmente: a família, a
escola, os grupos sociais, as associações, os movimentos
sociais definiam normas de conduta, reproduziam valores
e disseminavam orientações para a ação social. Estávamos vivendo o modelo de controle social “correcional”,
pois todos os controles sociais, informais e formais, estavam em funcionamento, conforme a interpretação de
Garland (2001:44): “O bem-estar penal retirava suporte
de uma particular forma de Estado e de uma particular
estrutura de relações de classes. Funcionava em um ambiente específico de políticas sociais e econômicas e
interagia com uma série de instituições contíguas, as mais
importantes das quais eram o mercado de trabalho e as
instituições do Estado de Bem-estar Social”. Por outro
lado, o controle social distribuía-se pelas instituições societárias: “Os controles sociais informais exercidos pelas
famílias, vizinhanças e comunidades, junto com as disciplinas impostas pelas escolas, locais de trabalho e outras
instituições criavam um cotidiano de normas e sanções que
embasavam as demandas legais e garantiam suporte às
intervenções do bem-estar penal” (Garland, 2001:44). Uma
das novas questões sociais mundiais tem sido a violência
no espaço escolar, marcada pela violência simbólica e pela
territorialização do crime organizado (Tavares dos Santos, 1999), também um sintoma da crise da juventude
masculina (Taylor, 1999:65-85; Zaluar, 1994).
O crime seria um epifenômeno da sociedade capitalista, diziam em 1973 os autores da New Criminology, denominados, ao longo dos anos 90, de “realistas de esquerda” na Inglaterra (Taylor; Walton; Young; 1990).
Entretanto, acompanhando as mudanças sociais no final
do século XX, três décadas depois os “realistas de esquerda” chegariam a perceber os dilemas da “modernidade tardia”: as crescentes taxas de criminalidade; a revelação das
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VIOLÊNCIAS E DILEMAS DO CONTROLE SOCIAL NAS SOCIEDADES DA ...
Vivemos em um contexto societário no qual as concepções do crime passam por grandes metamorfoses
(Young, 1999:46-47): a definição do crime passa a ser
problemática, seja pelas novas modalidades de crime –
criminalidade violenta; crime organizado, tráfico de armas e de drogas; crimes de “colarinho branco”, crimes
informacionais, seja por fenômenos sociais de violência
contra a pessoa ainda não consideradas, por exemplo, as
violências contra as crianças, sob a ideologia da educação pelo castigo físico; os infratores da lei não são mais
uma minoria mas podem ser extensos continentes sociais;
a probabilidade de alguém ser vítima, de excepcional,
passa a ser prevalecente e contingente; as causas do crime são difusas, eminentes ou por “escolha racional”, nos
casos de delitos contra o patrimônio ou de extorsão por
seqüestro; há uma continuidade entre o fato social normal
e o crime, transformado em fenômenos societários; o assaltante deixa de ser profissionalizado para tornar-se um
ofensor sem especialização, realizando a ação delituosa
quase ao acaso (Pegoraro, 1999); a relação entre agressores e vítimas passa a ser uma relação complexa, pois o
agressor não é mais somente o estranho, mas alguém conhecido ou do próprio grupo da vítima, estranhos e íntimos, habitantes locais e de outras regiões; as causas do
crime passam a ser multidimensionais; o crime passa a ser
societal, em um continuum na vida social, sendo o lugar
da ocorrência ser tanto privado quanto público; e o controle social formal não mais é monopólio do sistema de
justiça criminal mas passa a ser compartilhado por outras
agências sociais.
Por conseguinte, os “impactos da modernidade tardia
sobre as taxas de crime foram multidimensionais: aumento das oportunidades para o crime; redução dos controles
situacionais; aumento da população em risco; redução da
eficácia dos auto-controles sociais como conseqüência das
mudanças na ecologia social e nas normas culturais”
(Garland, 2001:90).
Estaríamos diante de uma crise da modernidade tardia,
na qual a privação relativa combina-se com o individualismo, transformando-se em “uma comparação no interior
da divisão do trabalho e entre aqueles que estão no mercado e os excluídos, conformando uma grande vulnerabilidade social, pobreza e miséria. Assiste-se, nesse quadro,
a uma ruptura dos controles sociais tradicionais (Young,
1999:46-48), substituídos por uma invasão dos meios de
comunicação na esfera da socialização. Cabe falar, então,
de um tempo histórico não linear, pontual, repetitivo, de
uma sociedade de risco (Young, 1999:68-72), na qual a
falência do controle social formal se expressa na crise
mundial das polícias (Reiner, 2000; Bayley, 1996; Soares, 2000).
AS CONFLITUALIDADES SOCIAIS NO
PROCESSO DE MUNDIALIZAÇÃO
No início do século XXI, a questão das conflitualidades
– das formas de violência, das metamorfoses do crime, da
crise das instituições de controle social e dos conflitos
sociais – configura-se pela emergência de novas modalidades de ação coletiva, com lutas sociais protagonizadas
por outros agentes sociais e diferentes pautas de reivindicações.
As questões substantivas – emergentes de pesquisas
tanto no espaço urbano quanto no espaço rural – para o
futuro da transformação social das sociedades latino-americanas, podem ser assim formuladas (Tavares dos Santos, 2002c): “Quais as formas de violências que predominam na América Latina no início do século XXI? Quais
as origens sociais, econômicas e políticas das violências?
Qual a relação entre juventude e violência? Como se conforma a crise do sistema de Justiça Penal? Quais as experiências inovadoras e as lutas sociais pela cidadania que
se configuram atualmente na América Latina?”
A observação de um fato social – as violências disseminadas pelo espaço social – possibilita a construção de
um objeto sociológico, mediante a ótica espaço-temporal
da conflitualidade, tecendo uma explicação sociológica
da violência, a partir da experiência latino-americana, mas
com alcance teórico para várias sociedades contemporâneas, pois nos encontramos diante da mundialização da
violência e da injustiça (Tavares dos Santos, 2002a).
Na sociedade brasileira, a Constituição de 1988,
denominada de Constituição Cidadã, representou a instauração do Estado Democrático de Direito, com inúmeras
possibilidades de aumento no acesso à Justiça, abrindo um
processo de informalização da Justiça (Azevedo, 2000).
Entretanto, foi escassa a discussão sobre o direito à segurança, prevalecendo o ponto de vista dos comandos das
Polícias Militares estaduais, o qual garantiu a definição
constitucional dessas polícias como força auxiliar das forças
armadas (Constituição Federal de 1988, art. 144) (Caldeira,
2000).
As forças sociais democráticas vinham fazendo a denúncia de graves violações de direitos humanos desde os
anos de “chumbo” da ditadura militar. Por um lado, os
liberais consideravam que o Estado de Direito superaria
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formas de violência presentes em cada um dos conjuntos
relacionais que estruturam o social podem ser explicadas
se compreendermos a violência como um ato de excesso,
qualitativamente distinto, que se verifica no exercício de
cada relação de poder presente nas relações sociais de
produção do social. A idéia de força, ou de coerção, supõe um dano que se produz em outro indivíduo ou grupo
social, seja pertencente a uma classe ou categoria social,
a um gênero ou a uma etnia, a um grupo etário ou cultural. Força, coerção e dano, em relação ao outro, enquanto
um ato de excesso presente nas relações de poder. Podese verificar empiricamente na sociedade brasileira a seletividade social das vítimas: trabalhadores urbanos, moradores de bairros populares, pais, crianças, mulheres,
jovens, negros, índios. Do sexo masculino: acidentes de
trânsito, homicídios, armas de fogo; jovens e adolescentes: abuso sexual; violência doméstica (contra crianças,
idosos, mulheres): contra crianças, castigos corporais e
maus-tratos; violência sexual contra as mulheres e o aumento do registro da violência doméstica.
tanto a violência do Estado quanto a criminalidade. Por
outro, as forças de esquerda falavam em violência estrutural do modo de produção capitalista, considerando o
crime um epifenômeno das relações de exploração. Poucos percebiam as relações entre cultura e violência como
estratégia de sobrevivência para algumas camadas populares (Oliven, 1982).
Somente nos anos 90, a violência veio a tornar-se um
problema social e uma questão sociológica. Os estudos
sobre o crime já estavam presentes na historiografia
brasileira (Bretas, 1991), os processos da violência
política rural já vinham sendo analisados, com larga
tradição nos estudos sociológicos (Tavares dos Santos,
1991), e a denúncia da violência contra os trabalhadores
rurais e camponeses passou a ser sistemática (CPT,
1989a-2002). A noção de “criminalidade violenta” passou
a ser um instrumento chave para explicar a junção do
crime com a violência, inaugurando uma larga série de
pesquisas e estudos de caso (Adorno, 1993; Zaluar, 1999;
Kant de Lima et al., 2002). Em outras palavras, a
publicação de uma série de resenhas sobre o estado da
arte dos estudos sociológicos sobre crime e violência,
incluindo os estudos sobre as polícias, a segurança
pública, o poder judiciário penal, as prisões e os
fenômenos de violência na escola (Sposito, 2001). A
diversidade regional dos estudos já possibilita também
uma visão comparativa entre cidades e Estados, acrescendo a visibilidade social e a compreensão sociológica
das conflitualidades na sociedade brasileira.
No início do século XXI, a questão das conflitualidades
– das formas de violência, das metamorfoses do crime, da
crise das instituições de controle social e dos conflitos
sociais – configura-se pela emergência de novas modalidades de conflitos sociais: “Estamos em presença de um
social heterogêneo, no qual nem indivíduos nem grupos
parecem reconhecer valores coletivos. Esse contexto dá
origem a múltiplos arranjos societários, a múltiplas lógicas de condutas. Predominando tal situação é válido falar
em sociedade fragmentada, plural, diferenciada, heterogênea” (Grossi Porto, 1994). Conformam-se novas questões sociais mundiais, seja porque “os processos de transformação pelas quais vem passando o trabalho afetam sua
característica de integração social, com uma configuração fundamentalmente marcada pela fragmentação”
(Grossi Porto, 1994), seja pela expansão dos fenômenos
da violência difusa, para cuja explicação poderia ser útil
uma microfísica da violência (Tavares dos Santos, 2002).
Retomamos esta definição de violência difusa: as diferentes
A PRODUÇÃO DO ESTADO DE
CONTROLE SOCIAL PENAL
A violência como nova questão social global está provocando mudanças nos diferentes Estados, com a configuração de Estado de Controle Social repressivo: em outras palavras, estamos diante de formas contemporâneas
de controle social, com as características de um Estado
repressivo acompanhando a crise do Estado-Providência.
Alguns elementos possibilitam caracterizar este estado
penal:
- O discricionarismo e a violência policial aparecem como
umas das novas questões sociais globais, em grande parte
ainda impensada pela sociologia, na perspectiva da
conflitualidade. Na última década, a questão policial tornou-se mais complexa, seja pela suposta ineficácia e ineficiência frente ao crescimento e diferenciação das ações
sociais socialmente criminalizadas, seja pelos novos fenômenos criminalizados na “modernidade tardia” nos países centrais do mundo capitalista (Young, 1999). Expande-se, pelo planeta, a opção pelo crescimento das funções
de controle social repressivo da polícia, com o apelo sistemático ao uso da violência ilegal e ilegítima.
- A produção social do sentimento de insegurança: “Os
homens e as mulheres pós-modernos trocaram um quinhão
de suas possibilidades de segurança por um quinhão de
felicidade. Os mal-estares da modernidade provinham de
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VIOLÊNCIAS E DILEMAS DO CONTROLE SOCIAL NAS SOCIEDADES DA ...
prisões privadas seja acompanhado pelo “complexo industrial-policial”, ou todos os ramos industriais envolvidos com equipamentos e instalações de prevenção e repressão ao crime, tais como seguros, segurança privada,
viaturas, equipamentos de comunicação, sistemas de informação, etc. (Taylor, 1999:213-222).
As dificuldades políticas advindas dos processos de
transição democrática na América Latina, nos últimos 20
anos, pois não só permanece o desconhecimento e a surpresa, em face da expansão dos fenômenos de violência,
como nos esforços de reconstrução institucional visando
a plenitude do Estado de Direito não foi colocada em questão várias dimensões do controle social institucional, em
particular, a situação das prisões e os modos de funcionamento das polícias. Cabe salientar as dificuldades de acesso
à justiça, a seletividade social da justiça penal e a perda
de legitimidade das instituições de controle social.
As lutas sociais contra a violência expressam as possibilidades de uma governamentalidade, fundada na sociedade civil e na construção social da cidadania, buscandose a reconstrução das relações de sociabilidade mediante
outras bases da solidariedade social.
Entre os agentes da transformação, podemos identificar as instituições da sociedade civil que promoveram tais
lutas: a campanha de Hélio Bicudo contra os “grupos de
extermínio” em São Paulo, nos anos 70; a campanha pela
Anistia, de 1975 a 1979; o grupo ecumênico, católico,
luterano e judeu, do movimento “Tortura Nunca Mais”,
no início dos anos 80; a Campanha Nacional contra a Violência, levada adiante pela OAB; e a Campanha sobre a
Violência contra a Criança, organizada pela Confederação Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB, Igreja Evangélica de Confissão Luterana do Brasil – IECLB e Comissão Pastoral da Terra – CPT.
Nos anos 90, assistimos a sucessivas campanhas contra a violência no campo, protagonizadas pela Comissão
Pastoral da Terra, da CNBB, Confederação dos Trabalhadores na Agricultura – Contag e Instituto Brasileiro
de Análise Sociais e Econômicas – Ibase, desde 1985; as
Comissões de Direitos Humanos; as ONG, como o Movimento Viva Rio; as campanhas contra a violência à mulher; os movimentos de homossexuais denunciando a violência contra gays, lésbicas e travestis; as lutas do
movimento negro, e tantas outras.
Também as campanhas contra a violência nos presídios, levadas adiante pela Comissão de Justiça e Paz
Teotônio Vilela, da Arquidiocese de São Paulo; a mobilização pela desmilitarização das polícias militares esta-
uma espécie de segurança que tolerava uma liberdade
pequena demais na busca da felicidade individual. Os malestares da pós-modernidade provêm de uma espécie de
liberdade de procura do prazer que tolera uma segurança
individual pequena demais” (Bauman, 1998:10). Tal incerteza tem sido produzida pelo enfraquecimento dos laços sociais, desde a insegurança no emprego à crise das
relações sociais entre as pessoas (Hobsbawm, 2000:138194; Bauman, 1998:32-35; Garland, 2001:92). A reação
do público seria marcada pelo “medo do crime” e pelo
“pânico moral”, a “sensação de insegurança” (Young,
1999), o “medo de falhar” similar ao “medo do outro”,
uma crise da civilidade na vida cotidiana (Taylor, 1999:1719).
- O programa de “tolerância zero”, da polícia de Nova
York, somente em seu aspecto de reforço do policiamento ostensivo mas desprezando toda a rede de serviços de
associações que, naquela cidade, faz parte do programa
(Young, 1999:121-148).
- O controle social do crime não é mais apenas das agências estatais, mas também das polícias privadas, formais
ou precárias, configurando um “complexo de serviços privados de segurança”.
- O encarceramento dos “consumidores falhos”, pois “a
busca da pureza pós-moderna expressa-se diariamente com
a ação punitiva contra os moradores das ruas pobres e das
áreas urbanas proibidas, os vagabundos e os indolentes”
(Bauman, 1998:26). Consolidou-se a indústria carcerária:
“Durante os últimos vinte e cinco anos, a população de
encarcerados e de todos os que obtêm a sua subsistência
da indústria carcerária – a polícia, os advogados, os fornecedores de equipamento carcerário – tem crescido constantemente. O mesmo aconteceu com a população de ociosos – exonerados, abandonados, excluídos da vida
econômica e social. Conseqüentemente, como seria previsível, aumentou o sentimento popular de insegurança”
(Bauman, 1998:49; Wacquant, 2000). Finalmente, a barbárie das prisões enquanto depósito de “hombres infames”, nas quais passa a predominar uma orientação repressiva, aumenta a duração das penas privativas de
liberdade, restringindo-se a vida dos apenados nos presídios de segurança máxima, com o abandono dos ideais
“correcionais” da época anterior.
Em síntese, o Estado do controle social penal apresenta as seguintes características: a polícia repressiva, o Judiciário penalizante, a privatização do controle social, fazendo com que o crescimento das polícias privadas e das
9
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
Universidade Federal Fluminense; em São Paulo, a USP;
na Bahia, a UFBA; em Pernambuco, a UFPE; no Pará, a
Universidade Federal do Pará, no Ceará, a Universidade
Federal do Ceará).
Na mesma perspectiva, estão as experiências e as discussões acerca do modelo da polícia comunitária, ou da
polícia de proximidade, mediante a análise das experiências no Canadá, na França, na Espanha, nos Estados Unidos e na Inglaterra, assim como em São Paulo, no Rio de
Janeiro, na Bahia, no Amapá, no Espírito Santo e no Rio
Grande do Sul (Mesquita Neto, 1998; Muniz, 1997). Também está em curso, no Brasil, uma discussão sobre a reforma das polícias estaduais, tendo sido lançado, em dezembro de 1999, um projeto de emenda constitucional que
propõe um “novo modelo de polícia no Brasil”, com os
seguintes itens: unificação das polícias civis e militares
em cada estado; extinção dos tribunais militares estaduais;
eliminação do inquérito policial; e controle externo das
polícias por ouvidorias.
Desta forma, para responder a tais processos sociais
planetários, impõe-se propor uma diversificação nas alternativas de desenvolvimento para as sociedades contemporâneas, tanto no centro como na periferia do sistema
global. Contra essa sociedade normalizadora e programada, efeito de uma tecnologia de poder centrada na vida,
e de um Estado orientado para o controle social penal
emergem, aparecem, no jovem século XXI, forças sociais
de resistência, novos movimentos sociais, a crítica aos
processos sociais de construção da violência simbólica e
das “representações sociais da insegurança” e as concepções de uma polícia cidadã orientada para a mediação de
conflitos.
Seria, então, possível, pensar a construção de uma cidadania transnacional ou mundial, marcada pela criação
institucional e pela difusão e comunicação de práticas
sociais, jurídicas e simbólicas, inovadoras e globais, no
âmbito da sociedade civil: “É no âmbito da sociedade civil mundial, vista como o novo palco da história, que os
indivíduos e as coletividades, as classes e os grupos, os
gêneros e as etnias, as línguas e as religiões adquirem
outros e novos significados, envolvendo movimentos de
integração e fragmentação, acomodação e contradição,
reforma e revolução” (Ianni, 2003:129).
Por um lado, a reinvenção das formas de solidariedade;
por outro, a redefinição do trabalho, em múltiplas relações
sociais, tanto no espaço rural como no espaço urbano; enfim, a prevenção e erradicação das formas de violência social; e a construção de um outro tipo de trabalho policial.
duais, capitaneada por Hélio Bicudo e pelo Núcleo de
Estudos da Violência da USP, dirigido por Paulo Sérgio
Pinheiro; a Comissão de Direitos Humanos da Câmara de
Deputados, as Comissões de Direitos Humanos da Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul (Relatório Azul,
1994-2002); e a Campanha pela Paz nas Escolas, capitaneada pela Unesco.
POSSIBILIDADES DE UM CONTROLE
SOCIAL DEMOCRÁTICO
Neste nascente século XXI, multiplicam-se os projetos
para prevenir as violências e reduzir a criminalidade
violenta, na perspectiva de novas alternativas de políticas
públicas de segurança que possam garantir o direito de
segurança dos cidadãos e cidadãs nas sociedades do século
XXI. São efeitos múltiplos da mundialização da questão
dos direitos humanos, desde a II Conferência Internacional
de Direitos Humanos, reunida em Viena, em 1995.
Estamos, desde 2001, em um período de proposições
para “um outro mundo possível”, como aconteceu durante o Fórum Social Mundial de Porto Alegre, nos anos de
2001, 2002 e 2003. Entretanto, se muito se discutiu sobre
a violência, em particular a violência doméstica e a violência contra os jovens, o debate sobre a questão da segurança foi escasso, e sobre a questão da reforma das polícias foi nulo.
Assistimos a uma virtual impossibilidade do ofício de
policial, seja pelas dificuldades em garantir a ordem pública, por ela estar internacionalizada e privatizada, seja
pelas limitações em contribuir à construção do consenso,
pois as bases da comunidade não mais existem em sociedades complexas e com o mundo do trabalho desestruturado. A análise de várias situações reais pode levar a
perceber a vigência, na sociedade brasileira, de uma representação social baseada em tecnologias de poder repressivas, mas também cabe salientar a emergência de
ações coletivas e de trabalhos institucionais enquanto expressões de um movimento contra a violência.
Tal movimento de reforma do trabalho policial tem sido,
por um lado, marcado por uma colaboração entre universidades e escolas de Polícia, em vários estados brasileiros, nos últimos anos, que tem sido franca e profícua, indicando um movimento de transformação de currículos,
de conteúdos e de concepção do ofício de policial (em
Minas Gerais, a UFMG e a Fundação João Pinheiro; no
Rio Grande do Sul, a Universidade Federal do Rio Grande do Sul, desde 1992; no Rio de Janeiro, a UERJ e a
10
VIOLÊNCIAS E DILEMAS DO CONTROLE SOCIAL NAS SOCIEDADES DA ...
CALDEIRA, T. Cidade de muros. Crime, segregação e cidadania em
São Paulo. São Paulo: Edusp; Paralelo 34, 2000.
Estamos no limiar de um processo político no qual a
questão da segurança retoma as origens da polis e da
politéia, como conjunto das instituições necessárias ao
funcionamento e à conservação da cidade, incluindo-se o
direito coletivo da segurança dos cidadãos e cidadãs.
Em outras palavras, a emergência de uma noção de
segurança cidadã, na perspectiva da mundialização, supõe
a construção social de controle social democrático,
mediante o qual tanto as instituições de socialização – a
família, a escola, as associações locais, os meios de
comunicação – quanto as organizações do controle social
formal – as polícias, o sistema judiciário, as instituições
prisionais – reconstruam o objetivo de uma governamentalidade preocupada com as práticas de si, emancipatórias, dos conjuntos de cidadãos e cidadãs em suas
vidas cotidianas, em suas trajetórias sociais e em seus
sonhos de sociedade. Tais possibilidades estão presentes
nas lutas sociais mundiais pela construção de uma
sociedade democrática, com novas modalidades de
controle social orientadas pelo respeito à dignidade
humana.
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JOSÉ VICENTE TAVARES DOS SANTOS: Sociólogo, Professor do Departamento de Sociologia e do Programa de Pós-Graduação em Sociologia,
Diretor do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da UFRGS, Pesquisador do CNPq; Membro do Conselho Nacional da SBPC, VicePresidente da Associação Latino-Americana de Sociologia
([email protected]).
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12
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 13-21, 2004
METODOLOGIAS E CRIMINALIDADE VIOLENTA NO BRASIL
METODOLOGIAS E CRIMINALIDADE
VIOLENTA NO BRASIL
BETÂNIA TOTINO PEIXOTO
RENATO SÉRGIO DE LIMA
MARCELO OTTONI DURANTE
Resumo: Este artigo desenvolve uma discussão metodológica sobre análises da distribuição espacial e temporal da criminalidade. A partir de metodologia originalmente construída na Fundação Seade, faz-se um debate
sobre a não pertinência do ranqueamento de crimes e cidades e defendem-se análises que focam a intensidade
e o comportamento evolutivo da criminalidade no tempo e no espaço.
Palavras-chave: estatísticas criminais; crimes violentos; violência no Brasil.
Abstract: This article takes a methodological approach to the spatial and chronological analysis of criminality.
Based on the methodology developed by Fundação Seade, the relevance of the ranking of crimes and cities is
debated, and a case is made for a method of analysis that focuses on the intensity and the evolution of criminal
behavior over time and space.
Key words: crime statistics; violent crimes; violence in Brazil.
O
tísticas, é uma das mais anônimas estruturas de Estado,
além de ser quem determina não somente regras administrativas, mas classificações e critérios de seleção de prioridades de governo. O problema, portanto, seriam os parâmetros e os objetivos por detrás das classificações que,
no limite, traduziriam a gramática e a linguagem do poder
(Hacking, 1991).
É neste contexto que o debate sobre metodologias de
análise espacial e temporal da criminalidade, principalmente nas suas modalidades violentas, ganha corpo e dá
sentido aos objetivos deste artigo, na medida em que crime e violência manifestam-se como fenômenos altamente
correlacionados com as dimensões espaço e tempo. Assim, ao se propor uma metodologia de análise da criminalidade violenta no país, preocupa-se, na realidade, em
construir indicadores sociais sensíveis o suficiente para,
ao mesmo tempo, indicar o movimento e a tendência da
violência e identificar o resultado da ação do Estado numa
área hoje particularmente crítica da nossa sociedade.
Em outras palavras, a proposta é pensar uma metodologia que descreva as diferenças regionais do crime e
da violência e, ainda, descreva/identifique o impacto das
políticas públicas até então empreendidas. Do contrário,
s estudos sobre crime e violência no Brasil ganharam fôlego a partir dos anos 70 e, desde então, sofisticaram o debate sobre os significados
e sentidos que tais conceitos têm assumido na nossa sociedade. Ao longo dos últimos 30 anos, ambos os conceitos passaram a comportar múltiplas interpretações e, por
conseguinte, impuseram um desafio complementar àqueles que produzem estatísticas e indicadores sociais e, em
especial, aos que têm como atividade profissional consolidar e/ou descrever tendências e movimentos da criminalidade, sejam institutos de pesquisa, instituições nacionais
e/ou regionais de estatísticas ou órgãos governamentais.
O desafio posto é consolidar um acervo mínimo de informações, com base em critérios, padrões e linguagens
de fácil compreensão e utilização. Afinal, agregados estatísticos constituem um dos modos de compreender e
controlar as populações e, como afirma Haggerty (2000:
5), são condições-chave para a possibilidade de governança
e também funcionam como forma de produção de subjetividades (Haggerty, 2000:48). Isso significa dizer, portanto, que as estatísticas não são desprovidas de ideologia e
retroalimentam o funcionamento e os interesses da burocracia de Estado, a qual, envolvida na produção das esta-
13
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
a construção de indicadores e estatísticas pode, muito
provavelmente, cair em armadilhas organizacionais que
impeçam sua incorporação como ferramentas de planejamento de políticas públicas. Muitas das políticas públicas
iniciadas nesta área dependem de um longo tempo de
maturação, e uma simples avaliação da tendência dos
crimes pouco avança na compreensão daquilo que pode
ou que deve ser conduzido para reduzir o impacto do
crime violento na sociedade brasileira. Apresentar o
ranking dos crimes e das Unidades da Federação pouco
acrescenta ao debate público hoje existente e pode reificar
estigmas e preconceitos, até mesmo com impactos
econômicos.
Por detrás de um método bastante simples está o pressuposto político de que transformações no modelo de gestão da segurança pública e impactos nas tendências da
criminalidade violenta no país somente serão viáveis com
a circunscrição o mais precisamente possível das competências, responsabilidades e resultados das políticas empreendidas. Polícia e Justiça, portanto, não são o resultado apenas de práticas jurídicas e/ou técnicas e dependem
fortemente de enfoques multidisciplinares (Lima, 2003).
Para além da construção de indicadores, defende-se a
incorporação da avaliação como pressuposto de políticas
públicas. Com indicadores sensíveis e práticas de avaliação
disseminadas, a possibilidade de aumento de eficiência da
política é uma realidade concreta. Trata-se de superar o
empiricismo e avançar na articulação de novos procedimentos de gestão e integração de ações, muito mais poderosos do que alterações legislativas casuísticas e pautadas
pela vontade de vingança despertada pela sensação de
medo, insegurança e impunidade que é observada no país.
Por mais que a estrutura normativa seja passível de
críticas, crime e violência podem ser imediatamente combatidos com investimentos na reestruturação da gestão das
instituições de Justiça Criminal do Brasil. Polícias Civil e
Militar, Ministérios Públicos, Poder Judiciário, Sistema
Carcerário e, mais recentemente incluídas no rol de instituições de segurança, as Guardas Municipais ainda funcionam de forma pouco eficiente. Novas tecnologias e métodos de administração, quando incorporados, não são
capazes de alterar procedimentos, processos e fluxos,
quase sempre justificados no rigor da técnica jurídica, mas
muitas vezes criados na lógica da reprodução burocrática
de práticas passadas. É verdade que nos últimos anos uma
série de medidas tem sido adotada para alterar este quadro e que muitas delas possuem níveis considerados de
sucesso. Até por isso, reconhece-se que o desafio é gran-
de e que a contribuição deste artigo é bastante circunscrita a uma esfera dos inúmeros problemas relacionados aos
fenômenos do crime e da violência.
No limite, o objetivo aqui é ampliar a discussão sobre transparência, acessibilidade e qualidade dos dados
criminais existentes no país. Para tanto, considerou-se
que, no monitoramento das tendências temporais e espaciais da criminalidade violenta, uma nova forma de visualização dos problemas se coloca. Em vez do tradicional “ranqueamento” de cidades e/ou Unidades da
Federação, ou seja, listá-las por ordem de colocação,
propõe-se um outro enfoque, que considera os patamares e volumes de registros e também identifica se determinado tipo/padrão de crime violento está apresentando
um comportamento crescente ou decrescente em relação
à sua notificação.
Isso é importante para avaliar esforços que possam estar
sendo feitos e que ainda não tenham conseguido alterar a
posição de uma ou outra unidade da federação no ranking,
mas que são fundamentais e devem ser incentivados. Do
contrário, a cada divulgação, novas ações podem vir a ser
planejadas e implantadas sem o devido conhecimento do
fenômeno, gerando descontinuidades, fragmentação das
políticas e baixa efetividade da ação pública.
Diante destes objetivos, o desafio foi pensar em como
poder-se-ia apresentar, de forma bastante simples e clara,
a evolução dos registros policiais e avaliar a distribuição
espacial da criminalidade. Para tanto, utilizou-se metodologia desenvolvida originalmente na Fundação Seade
(2001) para avaliar, exatamente, a distribuição espacial
de crimes no Estado de São Paulo e foram feitas adaptações para torná-la mais sensível às pequenas oscilações
na incidência da criminalidade. Com isso, foi possível
identificar, além do volume de registros de crimes violentos, o nível de oscilação que a intensidade deste fenômeno vem apresentando ao longo dos anos.
A diferença em relação à metodologia original, como
já foi dito, é que agora pode-se mensurar a intensidade do
crescimento ou da redução das taxas de ocorrências
policiais por 100 mil habitantes. Seja como for, para
descrever as etapas e procedimentos, apresentam-se a
seguir, o detalhamento desta metodologia e uma aplicação
prática na divulgação do panorama da violência no Brasil, sob responsabilidade da Secretaria Nacional de Segurança Pública, que assumiu esta nova forma de apresentar
os dados, aumentando, assim, a compreensão sobre
problema tão candente hoje no país. Na prática, propõemse abordagens inovadoras de registros administrativos,
14
METODOLOGIAS E CRIMINALIDADE VIOLENTA NO BRASIL
onde:
MédiaR é a média da taxa de crime por 100 mil habitantes
nos períodos de tempo;
T indica todo o território;
R são as regiões territoriais;
r é o número de regiões.
Após os cálculos, dividem-se as regiões em dois clusters
(grupos) de análise por meio da comparação da taxa de
crime por 100 mil habitantes média de cada região
(Média R) com aquela referente ao total do território
(MédiaT), usando o seguinte critério:
muitas vezes esquecidos pelas Instituições Estatísticas
devido aos custos de seu tratamento e/ou em razão de
decisões que priorizam outras formas de coleta de dados.
O exercício a seguir é apenas um pequeno exemplo do
potencial que o uso de informações criminais possui.
METODOLOGIA
A metodologia proposta por este trabalho é bastante
simples e consiste em técnica de análise dos dados criminais, considerando-se as dimensões espacial e temporal
do fenômeno. A primeira é contemplada na comparação
do fenômeno ocorrido na região territorial de análise com
o fenômeno vigente em todo o território, enquanto a temporal é considerada quando se analisa o fenômeno em
vários períodos temporais e sua taxa de crescimento. Assim, a sofisticação é possível com a sobreposição de análises que, da forma tradicional, seriam feitas separadamente
e nem sempre relacionadas entre si.
O método consiste em, primeiramente, fazer uma média da taxa de crime por 100 mil habitantes1 nos períodos
de tempo considerados para cada região:
Se MédiaR > MédiaT então a região é do cluster “acima
da média”.
Se MédiaR < MédiaT então a região é do cluster “abaixo
da média”.
Feita a separação das regiões por clusters, utiliza-se
a taxa de crescimento (cresR) para construção do mapa
temático, que é elaborado conjuntamente para os dois
clusters, considerando faixas de taxa de crescimento obtidas de acordo com a análise de sua distribuição. Para
melhor visualização, subdividem-se dentro de cada
cluster as regiões em que a taxa de crescimento é maior
que zero (a taxa de crime por 100 mil habitantes cresceu
no período) e aquelas em que essa taxa é menor que zero
(a taxa de crime por 100 mil habitantes decresceu no
período).
Desta forma, a visualização final da metodologia é um
mapa temático que combina a posição da taxa de crime
por 100 mil habitantes média da região em relação à do
território total com a taxa de crescimento desta no
período.
A aplicação desta metodologia utilizou, como unidade
de análise espacial, os Estados brasileiros e, como dimensão temporal, os cinco semestres compreendidos entre janeiro de 2001 e junho de 2003. Como taxa de criminalidade, usaram-se os indicadores criados pela Secretaria
Nacional de Segurança Publica – Senasp, que dividem as
ocorrências de crimes violentos intencionais registradas
pelas Polícias Civis das Unidades da Federação em: crimes letais intencionais; crimes violentos não letais contra
a pessoa; e crimes violentos contra o patrimônio. Além
disso, apresenta-se uma análise da razão entre população
e total de efetivo das Polícias Militar e Civil com o intuito de ilustrar a utilização da metodologia em outros fenômenos que não a criminalidade. Os resultados serão exibidos na próxima seção.
n
MédiaR =
∑ (txcrime )
i
1
n
onde:
txcrime é a taxa de crime por 100 mil habitantes;
R é a região territorial;
i são os períodos de tempo;
n é o número de períodos.
Além da taxa de crime por 100 mil habitantes média
dos períodos de tempo para cada região, calcula-se a taxa
de crescimento desta no período total:
cres R =
(txcrimen − txcrime1 )
txcrime1
Em seguida, é calculada a média do território através
da variável MédiaR:
r
MédiaT =
∑ (Média )
R
1
r
15
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
mite destaques e notas sobre o que o senso comum imagina como a realidade da violência no Brasil.
No Mapa 1 visualizam-se dois aspectos específicos: a
posição do Estado em relação à incidência nacional do
fenômeno e sua situação quanto ao comportamento crescente ou decrescente da taxa de incidência.
Verifica-se que, das 27 Unidades da Federação, 15
apresentam taxas de registro de crimes letais intencionais
abaixo da média ponderada nacional e 12 registram valores acima desta média. Entre os Estados com taxas inferiores à média nacional, Pará, Rio Grande do Sul, Roraima,
Mato Grosso, Tocantins, Piauí e Paraná tiveram decréscimo da taxa no período. Daqueles que exibiram taxas
acima da média brasileira, Rondônia, Mato Grosso do Sul,
São Paulo, Espírito Santo e Distrito Federal apresentaram
redução das taxas no período. Nas demais unidades, as
taxas cresceram.
Na Região Norte, Amapá, Acre e Rondônia exibem
taxas de crimes letais intencionais acima da média nacional, sendo que em Rondônia houve redução no período
analisado, enquanto no Amapá e no Acre registrou-se aumento da taxa. Os demais Estados da Região Norte apresentaram taxas de crimes letais intencionais abaixo da
média ponderada nacional e somente no Amazonas esta
taxa cresceu no período analisado.
Na Região Nordeste também predominam os Estados
com taxas abaixo da média nacional. Somente Pernambuco, Alagoas e Sergipe exibem taxas de crime letal intencional superiores à do país. Entretanto, em todos os Estados da região, exceto Piauí, a taxa de crime por 100 mil
habitantes aumentou no período.
Ao contrário do Nordeste, na Região Centro-Oeste a
predominância é de Estados com taxas de crimes letais
intencionais acima da média ponderada nacional. Apesar disto, estas taxas diminuíram no período, com exceção de Goiás, onde verificou-se aumento. O Estado do
Mato Grosso foi o único que exibiu taxas abaixo desta
média.
Na Região Sudeste, apenas Minas Gerais apresentou
taxas de crimes letais intencionais abaixo da média nacional, porém estas cresceram 25% no período. Já São
Paulo e Espírito Santo, com taxas acima da média nacional, registram decréscimos de 1% a 15% no período. O
estado do Rio de Janeiro além de estar acima da média
nacional teve a taxa crescendo 14% no período.
Por fim, os três Estados da Região Sul tiveram taxas
de crimes letais intencionais abaixo da média ponderada
nacional. Além disso, no Rio Grande do Sul e, principal-
PANORAMA DA VIOLÊNCIA NO BRASIL
Como aplicação metodológica, mostra-se a seguir um
panorama da violência no Brasil a partir do volume de
ocorrências policiais registrados entre o primeiro semestre de 2001 e o primeiro semestre de 2003. Contudo, cabe
destacar que o crescimento da criminalidade, observado
a partir das estatísticas oficiais, pode estar refletindo uma
série de outros fenômenos que não o efetivo aumento da
incidência destes crimes específicos. Vale lembrar que,
como fontes de informação, dados estatísticos, em sua
maioria produzidos pelo Estado, implicam necessariamente
a contextualização dos resultados obtidos, tal como já foi
enunciado anteriormente.
Neste contexto, emerge entre os desafios postos ao desenho de uma política abrangente de segurança pública a
dificuldade em se dispor de informações quantitativas e
qualitativas de qualidade, passíveis de serem incorporadas
como ferramentas de planejamento de políticas públicas.
Não obstante algumas iniciativas locais que vêm sendo
adotadas nos Estados e pelo Ministério da Justiça, é possível afirmar que ainda não existe uma política de integração
de informações em justiça criminal e segurança pública.
O Ministério da Justiça, por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública, tem investido esforços e recursos na política de aprimoramento do tratamento e gestão
da informação pelas organizações policiais federais, estaduais e municipais. Exemplo desta ação foi o lançamento,
em dezembro de 2003, do primeiro módulo do Sistema
Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça
Criminal, que envolveu diversas etapas fundamentais para
a padronização dos procedimentos de tratamento da informação: construção de um sistema de compatibilização
das 54 formas de classificação das ocorrências policiais
utilizadas pelas organizações policiais militares e civis
estaduais; realização de um diagnóstico amplo dos objetivos atribuídos pelo público à constituição do sistema;
difusão de uma política de valorização dos mecanismos
de gestão do conhecimento e da informação; e definição
de uma política clara de relação entre o público interno e
o externo das organizações policiais.
Estas iniciativas são fundamentais para a incorporação
da informação como ferramenta de ação, mas ainda dependem da articulação de esforços interinstitucionais, não
sendo possível, neste momento, extrair dados e informações já neste formato de produção e uso. Entretanto, a
aplicação da metodologia aqui apresentada toma por base
os dados já disponíveis e, como será visto a seguir, per-
16
METODOLOGIAS E CRIMINALIDADE VIOLENTA NO BRASIL
21 Unidades da Federação com taxas inferiores à nacional, cinco apresentaram redução da taxa (Ceará e Piauí,
com decréscimo de 1% a 30% no período, e Roraima,
Amazonas e Mato Grosso, com declínio superior a 30%)
e 16 estados registraram aumento (Acre, Rondônia,
Amapá, Pará, Tocantins, Rio Grande do Norte, Paraíba,
Alagoas, Espírito Santo, Santa Catarina e Rio Grande do
Sul, com crescimento de 1% a 30% no período, e
Maranhão, Pernambuco, Sergipe e Pará, com expansão
acima de 30%).
mente, no Paraná verificou-se redução dos valores no período. Entretanto, em Santa Catarina houve crescimento
das taxas no período.
Em relação à incidência de registros de crimes violentos não letais contra a pessoa, verifica-se que apenas seis
Unidades da Federação possuem taxas superiores à média nacional: Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Bahia,
São Paulo, Distrito Federal e Rio de Janeiro. Destes Estados, Mato Grosso do Sul e Minas Gerais se destacam pelo
crescimento das taxas de registro destes delitos. Entre as
MAPA 1
Taxas de Crescimento dos Registros de Crimes Letais Intencionais
Unidades da Federação – 2001-2003
RR
AP
AM
PA
MA
CE
RN
PI
AC
PE
TO
RO
Alagoas e Sergipe
Acima da média nacional e crescendo
de 5% a 30% no período
Acre, Amapá, Pernambuco,
Goiás, Rio de Janeiro
Acima da média nacional e decrescendo
de 1% a 15% no período
Rondônia, Mato Grosso do Sul, São
Paulo, Espírito Santo, Distrito Federal
Abaixo da média nacional e crescendo
acima de 25% no período
Maranhão, Paraíba, Minas Gerais,
Santa Catarina
Abaixo da média nacional e crescendo
de 1% a 25% no período
Amazonas, Ceará, Rio Grande
do Norte, Bahia
Abaixo da média nacional e decrescendo
acima de 30% no período
Roraima, Mato Grosso, Paraná
Abaixo da média nacional e decrescendo
de 1% a 30% no período
Pará, Tocantins, Rio Grande
do Sul
Sem informação
Piauí
AL
BA
MT
Média Ponderada Nacional: 12,8 / Por 100 mil habitantes
Acima da média nacional e crescendo
acima de 30% no período
SE
PB
GO
DF
MG
MS
ES
SP
RJ
PR
SC
RS
Fonte: Secretarias Estaduais de Segurança Pública; Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp/Ministério da Justiça.
Todos os Estados da Região Norte exibiram taxas de
crimes violentos não letais contra pessoa abaixo da média ponderada nacional. No Amazonas e em Roraima, estas decresceram mais de 30% no período, enquanto no
Acre, Rondônia, Pará, Amapá e Tocantins aumentaram
de 1% a 20%.
Na Região Nordeste apenas a Bahia registrou taxas superiores à média nacional, porém estas reduziram-se no pe-
ríodo. Rio Grande do Norte, Paraíba e Alagoas exibiram
taxas que cresceram de 1% a 30% no período, assim como
Maranhão, Pernambuco e Sergipe, cujo aumento foi superior a 30%. Por fim, as taxas do Piauí e Ceará diminuíram
no período.
Dos Estados da Região Centro-Oeste, Mato Grosso do
Sul e o Distrito Federal apresentaram taxas acima da média nacional, mas só a do Mato Grosso do Sul aumentou
17
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
no período, enquanto a do Distrito Federal diminuiu. Ao
contrário, em Mato Grosso e Goiás verificaram-se taxas
abaixo da média ponderada nacional: no primeiro esta taxa
diminuiu e, no segundo, aumentou.
Na Região Sudeste, com exceção do Espírito Santo,
todos os Estados apresentaram taxas de crimes violentos
não letais contra a pessoa acima da média nacional, com
redução de 1% a 5%, em São Paulo, e acima de 20%, no
Espírito Santo. Em Minas Gerais esta taxa aumentou.
Todos os Estados da Região Sul registraram taxas de
crimes violentos não letais contra a pessoa abaixo da média nacional e crescendo. Entretanto, as taxas do Paraná
aumentaram mais no período do que as de Santa Catarina
e Rio Grande do Sul.
Em relação à incidência de crimes violentos contra o
patrimônio, verificou-se, assim como no caso dos crimes
violentos não letais contra a pessoa, que a maior parte das
Unidades da Federação possui taxas inferiores à média
ponderada nacional, sendo que em apenas sete Estados
estas taxas são superiores à média nacional (Pará, Goiás,
Rio de Janeiro, Distrito Federal, São Paulo, Rio Grande
do Sul e Rondônia). No entanto, destes sete Estados, apenas Rondônia vem apresentando comportamento de decréscimo de sua taxa.
Na Região Norte apenas os Estados de Rondônia e
Pará apresentaram taxas de crimes violentos contra o patrimônio acima da média nacional, entretanto, a taxa do
primeiro diminuiu e a do segundo aumentou no período.
MAPA 2
Taxas de Registro de Crimes Violentos Não Letais contra a Pessoa
Unidades da Federação – 2001-2003
RR
AP
AM
PA
MA
CE
RN
PI
AC
PE
TO
RO
Minas Gerais e Mato Grosso do Sul
Acima da média nacional e decrescendo
cerca de 60% no período
Rio de Janeiro
Acima da média nacional e decrescendo
de 1% a 25% no período
Bahia, Distrito Federal e São Paulo
Abaixo da média nacional e crescendo
acima de 30% no período
Maranhão, Pernambuco, Goiás,
Sergipe, Paraná
Abaixo da média nacional e crescendo
de 1% a 20% no período
Amapá, Pará, Rondônia, Acre,
Tocantins, Paraíba, Alagoas, Rio
Grande do Norte, Espírito Santo,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul
Abaixo da média nacional e decrescendo
acima de 50% no período
Amazonas, Roraima, Mato Grosso
Abaixo da média nacional e decrescendo
até 100% no período
Ceará
Sem informação
Piauí
BA
MT
Média Ponderada Nacional: 71,3 / Por 100 mil habitantes
Acima da média nacional e crescendo
acima de 25% no período
SE
GO
DF
MG
MS
ES
SP
PR
SC
RG
RS
Fonte: Secretarias Estaduais de Segurança Pública; Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp/Ministério da Justiça.
18
RJ
PB
AL
METODOLOGIAS E CRIMINALIDADE VIOLENTA NO BRASIL
MAPA 3
Taxas de Registro de Crimes Violentos contra ao Patrimônio
Unidades da Federação – 2001-2003
RR
AP
AM
PA
MA
CE
RN
PI
AC
PE
TO
RO
Pará e Goiás
Acima da média nacional e crescendo
de 1% a 30% no período
São Paulo, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Sul, Distrito Federal
Acima da média nacional e decrescendo
acima de 9% no período
Rondônia
Abaixo da média nacional e crescendo
acima de 30% no período
Roraima, Amapá, Maranhão, Alagoas,
Sergipe, Bahia, Minas Gerais, Tocantins,
Espírito Santo, Santa Catarina
Abaixo da média nacional e crescendo
de 1% a 30% no período
Amazonas, Ceará, Paraíba e Paraná
Abaixo da média nacional e decrescendo
acima de 60% no período
Pernambuco
Abaixo da média nacional e decrescendo
de 5% a 30% no período
Acre, Mato Grosso, Rio Grande do
Norte e Mato Grosso do Sul
Sem informação
Piauí
AL
BA
MT
Média Ponderada Nacional: 155,2 / Por 100 mil habitantes
Acima da média nacional e crescendo
acima de 30% no período
SE
PB
GO
DF
MG
MS
ES
SP
RJ
PR
SC
RG
RS
Fonte: Secretarias Estaduais de Segurança Pública; Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp/Ministério da Justiça.
Todos os Estados da Região Sudeste apresentaram taxas de crimes violentos contra o patrimônio que cresceram no período analisado, entretanto, as de Minas Gerais
e Espírito Santo estão abaixo da média nacional e as de
São Paulo e Rio de Janeiro encontram-se acima. Na Região Sul, verificou-se comportamento semelhante ao dos
Estados da Região Sudeste. Todos exibiram taxas de crimes violentos contra o patrimônio que cresceram no período analisado, ficando abaixo da média nacional no
Paraná e em Santa Catarina e acima desse valor no Rio
Grande do Sul.
Por fim, para ilustrar que esta metodologia também
pode ser utilizada para mensurar outros fenômenos diferentes da incidência de registros criminais, realizou-se
uma análise da razão entre população e total de efetivo
entre as 27 Unidades da Federação. Sintetizando, o que
se deseja é um número menor possível de pessoas por
policial. Porém, esta análise deve ser considerada com
muito cuidado, pois existem inúmeros fatores que afetam diretamente na eficiência e eficácia das organiza-
As taxas em Amazonas, Roraima, Amapá e Tocantins ficaram abaixo da média nacional e aumentaram no período, com crescimento de 1% a 50% em Roraima e Amapá
e acima de 50% no Amapá e Tocantins. Dos Estados que
possuem taxas inferiores à média nacional, apenas o Acre
registrou taxas de crime decrescentes.
Todos os Estados da Região Nordeste apresentaram
taxas abaixo da média nacional. No Maranhão, Bahia,
Sergipe, Alagoas, Paraíba e Ceará as taxas cresceram no
período analisado, sendo que as do Maranhão e Alagoas
aumentaram mais do que as dos outros Estados. Por outro
lado, Piauí, Pernambuco e Rio Grande do Norte exibiram
taxas decrescentes no período, principalmente nos dois
primeiros.
Na Região Centro-Oeste, o Estado de Goiás e o Distrito Federal registraram taxas acima da média nacional e
que cresceram no período analisado, com maior intensidade em Goiás. Mato Grosso e Mato Grosso do Sul tiveram taxas abaixo da média e que decresceram no período,
principalmente no primeiro.
19
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
MAPA 4
Comparativo do Comportamento da Razão entre População e Total de Efetivo das Polícias Civis e Militares
Unidades da Federação – 2001-2003
RS
Fonte: Secretarias Estaduais de Segurança Pública; Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp/Ministério da Justiça.
ções policiais na ação de combate à criminalidade, além
do número de policiais. Assim, por exemplo, o nível tecnológico das organizações, a capacitação dos profissionais e o tipo de gestão que caracteriza as organizações
policiais influenciam diretamente o resultado das ações
das organizações policiais.
Existem treze Unidades da Federação que apresentam
razões de população por efetivo superior à média ponderada nacional (Goiás, Amazonas, Mato Grosso, Bahia,
Santa Catarina, Pará, Maranhão, Piauí, Ceará, Pernambuco, Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul). Deste
conjunto, apenas quatro Estados estão melhorando sua
situação e decrescendo o valor desta razão. Entre as Unidades da Federação que possuem razão de população por
efetivo inferior à média nacional, quatro se destacam por
apresentar ainda um decréscimo no valor destas razões,
ou seja, uma redução do número de pessoas por policial
(Amapá, Paraíba, Alagoas e Rio de Janeiro).
CONCLUSÃO
Pôde-se testar o potencial de utilização de uma metodologia bastante simples, mas que joga luz sobre uma
série de problemas relacionados aos fenômenos do crime e da violência. Mais do que sofisticadas ferramentas
e modelos, a produção de informações na área de justiça
criminal e segurança pública carece de investimento na
criação de uma política de tratamento e comunicação dos
dados disponíveis. É óbvio que todos os instrumentos
analíticos devem e podem ser usados, mas soluções simples e originais são importantes passos na transformação do modelo de gestão. Os resultados demonstram que
os registros de crimes ainda possuem volumes elevados,
mas, ao que tudo indica, não se pode dizer que existe um
aumento generalizado do crime no Brasil. Várias Unidades da Federação, mesmo aquelas com taxas bem acima da média nacional, têm demonstrado capacidade de
20
METODOLOGIAS E CRIMINALIDADE VIOLENTA NO BRASIL
reação e provocado uma inflexão positiva nas tendências dos crimes violentos.
Se fosse considerado apenas o ranking dos crimes, não
seria possível perceber esta reação e, portanto, os esforços poderiam estar sendo relegados – é verdade que, em
alguns casos, os dados indicam que os esforços não têm
sido capazes de reverter tendências crescentes dos crimes
violentos. Enfim, os dados trazem, mesmo que indiretamente, informações sobre efetividade de políticas públicas. Com base neles, pode-se pensar em como a realidade
exposta é fruto de ações de múltiplos atores e, uma vez
identificados, apoiadas as suas boas práticas e iniciativas.
sensível na demonstração deste tipo de fenômeno. Entretanto, poderse-ia utilizar qualquer medida de criminalidade que possibilitasse a
comparação dos crimes entre as regiões.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FUNDAÇÃO SEADE. A violência e o seu impacto na sociedade paulista: uma análise a partir das estatísticas disponíveis na Fundação Seade. São Paulo, 2001. (Relatório de Pesquisa).
HACKING, I. How should we do the history of statistics? In:
BURCHELL, G.; MILLER (Orgs.). The Foucault effect: studies
in governmentality. Chicago: The University of Chicago Press, p.
181-196, 1991.
HAGGERTY, K.D. Making crime count. University of Toronto Press,
2000.
LIMA, R.S. Valorização da produção e do uso de informações e estatísticas sobre segurança pública e justiça criminal no Brasil. Consultor Jurídico, 2003. Disponível em: <www.conjur.com.br>.
NOTAS
Agradecemos a atenção e o apoio de várias pessoas que permitiram a
realização deste trabalho. São elas: Aurílio Sérgio Costa Caiado (que
foi um dos que formularam a idéia original da metodologia aqui assumida), Lilian Liye Konishi e Eliana Bordini, da Fundação Seade; Equipe
técnica do Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública, da Senasp
(Washington, Luiz Rubens, Matheus, Flavia Florêncio, Virginia da
Rosa, Marcelle Figueira, Rafael, Vitor, Ana Paula Galdeano Cruz, Vânia
Dias); e Luiz Henrique Proença Soares, do Ipea. Um agradecimento
especial a Jacqueline Muniz, diretora da Senasp e incansável defensora de uma política pública transparente e fundada no compromisso com
o interesse público.
BETÂNIA TOTINO PEIXOTO: Pesquisadora do Crisp/UFMG. Consultora da
Secretaria Nacional de Segurança Pública, do Ministério da Justiça.
RENATO SÉRGIO DE LIMA: Sociólogo, Chefe da Divisão de Estudos Socioeconômicos da Fundação Seade.
MARCELO OTTONI DURANTE: Coordenador Geral de Pesquisa, da Secretária Nacional de Segurança, do Ministério da Justiça.
1. Utilizou-se a taxa de crime por 100 mil habitantes por ser uma medida extensamente difundida na literatura internacional como a mais
21
SÃO
22-30, 2004
ÃO PAULO
AULO EM
EM PERSPECTIVA
ERSPECTIVA, 18(1):
18(1) 2004
O EXTERMÍNIO DE MENINOS
DE RUA NO BRASIL
UMBERTO GUASPARI SUDBRACK
Resumo: O artigo realiza uma análise interdisciplinar do fenômeno do extermínio de meninos de rua, no Brasil, entre 1985 e 1995, que é resultado da ação de grupos de extermínio, da omissão do Estado e da indiferença
da sociedade civil em relação ao problema, gerando a falta de controle e a impunidade dos agentes dessas
práticas criminosas.
Palavras-chave: grupos de extermínio; meninos de rua; política criminal.
Abstract: This article undertakes an interdisciplinary analysis of the extermination of street children in Brazil
between 1985 and 1995, the result of the action of extermination groups, governmental neglect and societal
indifference. Taken together, all of this leads to a lack of control and to the impunity of those who commit
these criminal acts.
Key words: extermination groups; street children; criminal policy.
O
extermínio de meninos de rua no Brasil ocorre
principalmente nas grandes cidades, como Rio
de Janeiro, São Paulo, Salvador e Recife. De
acordo com o conceito adotado pelas Nações Unidas e
elaborado por Lusk e Mason, a expressão designa toda
criança (menino ou menina) para a qual a rua (no sentido
mais amplo do termo, o que inclui casas não habitadas,
terrenos baldios, por exemplo) tornou-se sua moradia e/
ou sua fonte de sobrevivência, e que não tem proteção,
não é convenientemente vigiada ou orientada por um adulto
responsável. Esta expressão refere-se a crianças desprovidas de recursos e que moram ou passam a maior parte
de seu tempo na rua, sem serem necessariamente infratoras. O fenômeno dos meninos de rua fornece uma imagem
dramática dos países do Terceiro Mundo, sobretudo na
América Latina.1 Entretanto, os países desenvolvidos também podem ter esse problema. Crianças provenientes das
camadas mais pobres dos países ricos adotam cada vez
mais a rua na busca de sua sobrevivência. São, sobretudo,
filhos de imigrantes cujos pais deixaram seu país de origem em busca de melhores condições de vida para a família (Pilotti; Rizzini, 1993:51).
Essas crianças moram normalmente nos bairros pobres
das periferias urbanas e nas favelas que se multiplicam. A
maioria volta para casa todos os dias ou esporadicamente. Todavia, são menos numerosos aqueles que moram nas
ruas.
O tema limita-se aos homicídios praticados contra os
meninos de rua, no Brasil, no período 1985-1995. Tais
crimes não são conseqüência imediata da violência doméstica e correspondem ao chamado “extermínio de crianças”, o que a Comissão Nacional de Combate à Violência, formada por organizações não-governamentais e por
representantes do governo federal para controlar a violência contra crianças, define como a “presunção de homicídios voluntários contra aqueles que têm menos de 18
anos, por motivos extrafamiliares, com o fim objetivo ou
subjetivo de impor uma ordem extralegal, seja ou não o
autor conhecido” (Human Rights Watch/Americas,
1994:11).
A Comissão de Controle e de Prevenção do Extermínio do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente do Rio Grande do Sul, composta por representantes do
Ministério Público, da Polícia Civil, da Polícia Militar,
22
O EXTERMÍNIO DE MENINOS DE RUA NO BRASIL
ASPECTOS HISTÓRICOS DA
REPRESSÃO NO BRASIL
do Movimento Nacional dos Meninos de Rua, da Ordem
dos Advogados do Brasil e da Pastoral do Menor define o
extermínio, referindo-se a crianças e adolescentes, como
“a ação individual ou de grupo, concebida e organizada
com o fim da eliminação, por qualquer meio, de criança
ou adolescente considerada ou suspeita de se encontrar
em situação de risco pessoal e social ou para ocultar práticas delitivas” (Brasil, 1994:8-9, citado por Sudbrack,
1996:114).
Para que haja extermínio, é necessário que o resultado
da ação seja a morte. Além disso, é preciso que a vítima
do homicídio seja uma criança ou um adolescente. Se a
conseqüência não for a morte, estamos diante de uma tentativa de homicídio. Por outro lado, a vítima pode enquadrar-se em uma situação de risco pessoal ou apresentar
um comportamento não aceito socialmente. Nessa situação, estariam desde aqueles que cometeram atos infracionais, até aqueles com presença considerada incômoda
em lugares públicos. A Comissão entende que, para se
poder falar de extermínio, é necessário mais do que o simples dolo, elemento característico do homicídio doloso,
mas a presença da vontade deliberada de eliminar determinada pessoa menor de idade em virtude de aspectos
comportamentais anteriores, não aceitos pelo autor ou
pelos autores. A Comissão tratou essa característica como
sendo o “dolo de extermínio” (Brasil, 1994:8, citado por
Sudbrack, 1996:114).
Não existe, porém, definição legal de extermínio. Embora a Lei no 8.930, de 6 de setembro de 1994, que dá
uma nova redação ao artigo 19 da Lei no 8.072, de 25 de
julho de 1990, tenha criado o crime de homicídio qualificado por ter sido praticado em atividade típica daquela
de um grupo de extermínio, não definiu juridicamente o
que seja o extermínio.
Apenas uma pequena parte dos chamados meninos de
rua acaba cometendo infrações. Mesmo assim, são considerados uma população de risco para os grupos dominantes da sociedade brasileira.
O fenômeno do extermínio de meninos de rua é o resultado de uma articulação entre os grupos de extermínio,
da omissão e ausência de defesa das crianças pelo Estado, assim como da indiferença da sociedade civil em relação ao problema.
A prática repressiva brasileira opõe-se à legislação
penal liberal e aos princípios constitucionais, impedindo
a efetividade dos direitos humanos e ameaçando o regime
democrático. Uma das manifestações mais dramáticas
dessa realidade é, hoje, o extermínio dos meninos de rua.
A violência em relação a certas camadas da população
nacional tem origem em práticas antigas, como, por exemplo, aquelas existentes durante o regime colonial e o período escravocrata. Com efeito, os índios e os escravos
negros foram vítimas da violência dos agentes do Estado,
durante mais de cinco séculos, sendo muitas vezes eliminados fisicamente. Na República, implantada em 1889, a
repressão policial contra os desfavorecidos destaca-se,
sobretudo, nos períodos de autoritarismo político, como
o Estado Novo (1937-1945) e o regime militar (19641985). Se a partir dos anos 20 e 30, inicialmente os anarquistas, depois, os comunistas, se durante o regime militar, todos que se opunham a este, eram considerados como
“inimigos da sociedade” e, portanto, objeto de uma forte
repressão, nos anos 80, os meninos de rua passam a constituir esse grupo “perigoso”, o que enseja um controle
social severo dos mesmos com apelo, inclusive, à eliminação física.
Uma estrutura socioeconômica extremamente desigual,
trazendo enormes tensões sociais, desenvolve-se, no Brasil, desde a escravidão até nossos dias, quando o fosso
social que separa os ricos, as classes médias e os pobres é
enorme.
A desigualdade social que divide a sociedade brasileira é a principal razão da criminalidade, inclusive a dos
menores e, conseqüentemente, de sua repressão. Segundo
uma estimativa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, o Brasil tem a pior distribuição de renda
dentre os países de mais de 10 milhões de habitantes, sendo que os 20% mais ricos têm uma renda 26 vezes maior
do que os 20% mais pobres (PNUD, 1991:25). Dados mais
recentes que constam do Atlas do Desenvolvimento Humano, divulgado pelo PNUD – Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento, Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e Fundação João Pinheiro, revelam que de 1991 a 2000, a distribuição de renda piorou
em dois terços dos municípios brasileiros. Na média geral do Brasil, a desigualdade de renda também aumentou
na última década, e o país já ocupa o sexto lugar entre os
países com pior distribuição de renda (Manfrini, 2003).
Além das desigualdades presentes nos estados da Federação brasileira, constata-se a existência de disparidades
regionais extremamente marcantes entre os estados do
Norte e os do Sul. Excetuando razões conjunturais, como
a transferência de recursos que permitem assegurar o pa-
23
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
seu respeito são componentes importantes (Pinheiro,
1994:42).
Após o regime militar, no entanto, as violações de direitos humanos não cessaram. Ao contrário, voltaram aos
locais onde sempre estiveram: delegacias de polícia e prisões onde já se torturava antes do regime militar e onde
se continua a torturar. A tortura, com efeito, praticamente
desaparecida na Europa, entre o final do século XVIII e o
aparecimento, no século XX, dos regimes totalitários,
acompanha sem descompasso a história do Brasil (Oliveira,
1997:2-3).
Mostrou Roberto Kant de Lima que a ideologia liberal, universalista e igualitária é insuficiente para interpretar as práticas judiciais e para compreender os ideais formais da justiça no Brasil. Quando estes, eventualmente,
são alcançados pelo Poder Judiciário ou pela polícia, aceita-se que eles estão atingindo apenas um segmento limitado da população. No sistema criminal brasileiro, a função mais importante exercida pela polícia consiste em
rotular, categorizar as pessoas. As práticas policiais e o
sistema judicial de categorização estão ligados à crença
de que os valores liberais devem ser “adaptados” em sua
aplicação na sociedade brasileira (Lima, 1995:143/144).
Os grupos desfavorecidos sempre sofreram um tratamento ilegal no sistema criminal brasileiro, tanto nos períodos de regime autoritário quanto naqueles de regime
constitucional. Nenhum dos períodos de transição para a
democracia, seja o que seguiu a ditadura do Estado Novo
(1937-1945), ou o que veio após o regime militar de 1964
a 1985, mudou essa realidade. O autoritarismo revela, na
prática, o que é dissimulado nas fases democráticas: o
caráter da repressão autoritária e os limites da violência
física ilegal. O extermínio de pessoas, prática largamente
difundida durante os períodos de ditadura, prolongou-se
nos períodos de transição política, quando a manutenção
da ordem se militariza2 (Pinheiro, 1994:49). Entre 1981
e 1989, por exemplo, 3.900 suspeitos e criminosos foram
mortos pela Polícia Militar, em São Paulo. Vagabundos,
criminosos, prostitutas e menores nocivos tornam-se “inimigos internos” (Pinheiro, 1994:49).
A tortura, a eliminação de suspeitos e outras práticas
rotineiras aplicadas sistematicamente aos grupos populares (invasões de domicílio, seqüestros, assassinatos, massacres) são toleradas. O discurso oficial emprega, na maior
parte dos casos, a retórica da recusa, que não se traduz
por nenhuma ação concreta, o que consagra a impunidade
dos agentes da violência ilegal. O combate contra a criminalidade de direito comum durante os dois governos de
gamento da dívida externa do país, essa situação é mantida e reproduzida historicamente pela grande hierarquização social. Amplas camadas da sociedade vivem em condições miseráveis de marginalidade, que podem ser
comparadas àquelas que conhecem os países menos desenvolvidos da Ásia e da África.
A questão da distribuição da renda é fundamental para
o estudo da violência brasileira. Com efeito, a miséria é
hoje a chave que explica o fenômeno da eliminação física
dos marginais e daqueles considerados como “inimigos
da sociedade”, inclusive os meninos de rua.
Apesar da emergência de novos governos democráticos, persiste a violência do Estado e de certos setores da
sociedade civil contra os grupos desfavorecidos. Com efeito, as camadas populares são submetidas com muito mais
freqüência a um estatuto de extralegalidade do que se beneficiam de um quadro realmente legal (Pinheiro,
1994:19).
Além da escravidão, outros dados fornecidos pela história econômica e política do Brasil, como o latifúndio, o
patrimonialismo e a ausência de democracia mostram que
a sociedade brasileira baseia-se em relações sociais fortemente hierarquizadas, o que dá origem a uma cultura
política marcada pelo descrédito do direito. Isto significa
que, sob a estrutura jurídica do Estado de Direito, desenvolve-se toda uma cultura da ironia, e mesmo do cinismo,
ninguém desconhecendo que a lei só vale para alguns.
Assim, não surpreende que a sociedade ajuste suas contas
com os criminosos vindos das classes populares sem qualquer preocupação quanto aos direitos fundamentais dos
mesmos. A tortura, os castigos físicos, a execução pura e
simples de ladrões, a detenção de meros “suspeitos”, a
qualquer hora da noite, mantidos presos, depois, todos
esses atos que violam a lei representam uma prática constante e habitual da polícia no Brasil (Oliveira, 1992:449450).
Durante o regime militar, não se falava de direitos civis ou de direitos humanos senão para garantir a proteção
dos opositores políticos. Sempre que, nessa época ou posteriormente, se buscou ampliar esses direitos ao conjunto
da sociedade, particularmente aos pobres, a resistência foi
grande. A reação contra a ampliação dos direitos usou
como pretexto o temor da insegurança para estigmatizar
os trabalhadores e os marginais. Paradoxalmente, a mobilização social dos marginais contra a segregação sofrida na sociedade levou ao desenvolvimento de novos modelos de segregação social e espacial – dos quais a
“limpeza” dos marginais e uma desconfiança renovada a
24
O EXTERMÍNIO DE MENINOS DE RUA NO BRASIL
tos que confirmam a desigualdade dos direitos em todas
as sociedades. Até mesmo as próprias características dos
sistemas penais violam os direitos humanos. É preciso,
então, buscar uma verdadeira legitimação para o sistema
penal (Zaffaroni, 1991:149). A dor e a morte que produzem nossos sistemas penais latino-americanos denunciam
um discurso jurídico-penal totalmente distanciado da realidade. Ele produz a morte em massa, trabalha com um
alto nível de violência, negligencia a tutela da vida, tem
uma formação autoritária. É, enfim, perverso e falso. Cabe
aos operadores e aos pesquisadores da justiça criminal a
tarefa de mudar o sistema penal (Zaffaroni, 1991:12-13).
É necessário aproximar o direito penal das outras ciências, tais como a criminologia, a política criminal e a sociologia, a fim de romper o pressuposto positivista que
considera o direito penal isolado e auto-suficiente. A
dogmática penal deve adaptar-se às novas possibilidades
trazidas pela visão interdisciplinar no que diz respeito ao
estudo da criminalidade, sobretudo para evitar a separação entre a teoria e a prática. Quando se fala das relações
entre a política criminal e os direitos humanos, pensa-se
no estudo interdisciplinar, no direito comparado, assim
como nos sistemas e mecanismos internacionais e regionais de proteção aos direitos humanos. Imagina-se a possibilidade de tornar o sistema criminal mais democrático,
de modo que os direitos e as garantias individuais se tornem verdadeiramente concretos (Sudbrack, 2001:87).
A sociologia pode colaborar com o direito penal denunciando as violações à integridade física e moral das
classes desprotegidas, dos “marginalizados” que desconhecem a efetividade de seus direitos, não assegurados,
na prática, pela norma positivada. A sociologia pode ajudar, enquanto ciência social aplicada, ao propor um regime de enunciados contra a violência e ao organizar um
público socializado, no interior do Estado e da sociedade
civil, capaz de se indignar contra a exclusão social, mantendo uma consciência da injustiça (Tavares dos Santos,
1995:281-298).
O fenômeno criminal, em sentido amplo, não se constitui tão somente pelas infrações penais, contravenções,
delitos e crimes, mas pelo conjunto dos comportamentos
incriminados ou não pela lei penal e considerados como
perturbadores da ordem social, porque se expressam mediante uma recusa às normas. Para combater esses comportamentos delinqüentes ou desviantes, a política criminal tenta propor respostas estatais ou sociais no respeito
aos direitos humanos. Assim definida, a política criminal
não se reduz, pois, ao direito penal nem ao procedimento
transição política não difere muito daquele travado durante as ditaduras e é acompanhado pela militarização da
polícia. Os governos democráticos da transição após 1985
não foram capazes de controlar a violência ilegal dos aparelhos repressivos que se beneficiam de uma ampla autonomia, o que torna difícil seu controle. A democratização
do governo não significa automaticamente a democratização do aparelho repressivo. A existência das práticas
democráticas nos aparelhos de repressão dependerá da
mobilização da sociedade civil que legitima, hoje, as práticas autoritárias (Pinheiro, 1994:51-52).
UMA ABORDAGEM DE POLÍTICA CRIMINAL
Empreendemos um estudo interdisciplinar que se relaciona diretamente com a questão do autoritarismo e da
efetividade dos direitos humanos no Brasil. Trata-se da
abordagem de política criminal que situa a questão da criminalidade e do controle social em uma perspectiva integrada pelo direito penal, pela política criminal e pelos
direitos humanos.
De acordo com Mireille Delmas-Marty, a política criminal compreende o conjunto dos procedimentos através
dos quais o corpo social organiza as respostas ao fenômeno criminal. Todavia, as práticas penais não se encontram
sós no campo da política criminal. Acham-se englobadas
por outras práticas de controle social: práticas não penais
(por exemplo, sanções administrativas), práticas não repressivas como a prevenção, a reparação ou a mediação
e, às vezes, até mesmo práticas não-estatais (práticas repressivas de milícias privadas, ações de protesto do tipo
Amnesty International ou medidas disciplinares, evocando o termo certos tipos de regulação profissional (DelmasMarty, 1992:13).
A relação entre direito penal e direitos humanos é uma
relação ambígua que expressa uma tensão entre dois pólos, às vezes antinômicos e às vezes mesclados. A antinomia com os direitos humanos está, de fato, no cerne da
justiça penal, fundada no direito de punir, isto é, de atingir certos direitos fundamentais da pessoa, a começar por
aquele de ir e vir livremente. E, no entanto, o sistema penal preenche igualmente uma função de proteção dos direitos fundamentais, sobretudo pelo viés da incriminação
penal (Delmas-Marty, 1992:28).
Zaffaroni sustenta que existe uma certa contradição
entre os direitos humanos e o direito penal, pois aqueles
assinalam um programa de realização da igualdade dos
direitos, ao passo que os sistemas penais são instrumen-
25
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
O modelo Estado-Sociedade liberal, inspirado na
ideologia liberal, tem como valor de referência a liberdade
garantida pela distinção entre infração e desvio e pela
limitação do campo de intervenção do Estado apenas ao
domínio da infração. A tradição liberal repousa em uma
relação privilegiada com a lei, ilustrada nos direitos penais
da família romano-germânica por um grande respeito ao
princípio de legalidade. A polícia é auxiliar do sistema
penal; sua autonomia só existe nos modelos autoritários
ou totalitários (Delmas-Marty, 1992:88 e ss.).
No modelo Estado autoritário, existe uma distinção
entre desvio e infração, mas a resposta dada tanto a um
quanto à outra provém do Estado, seja diretamente, por
meio do direito (penal, administrativo, civil), seja mediante
as intervenções coercitivas da polícia ou da administração
médico-social. A sociedade civil é excluída de qualquer
resposta. A resposta estatal ao desvio é característica desse
modelo. O reforço do poder policial e das instâncias
médico-sociais dá lugar às intervenções coercitivas do
Estado (Zambrano, 1988:8).
No modelo Estado totalitário, a distinção entre desvio
e infração sequer existe. O Estado responde, de modo
permanente e indiferenciado, a todos os comportamentos
que considera como recusa às normas. Uma das técnicas
jurídicas utilizadas é o raciocínio por analogia. O juiz pode
fundar sua decisão em qualquer texto legal, ou até mesmo
basear-se nos princípios em que se inspirou o direito do
país (por exemplo, a Alemanha hitlerista). O apelo a
incriminações demasiadamente amplas do tipo “segurança nacional” pode levar, então, ao mesmo resultado. Uma
outra característica do modelo totalitário de política criminal é a submissão da autoridade ao Poder Executivo,
submissão que passa geralmente por dois meios: a nomeação dos magistrados de confiança e a redução da competência das jurisdições de direito comum em proveito das
jurisdições de exceção (Zambrano, 1988:8-9).
Este modelo pode ser aplicado mais particularmente
ao estudo das práticas de extermínio de meninos de rua
no Brasil, percebendo a passagem do modelo Estado-Sociedade liberal ao modelo Estado totalitário. Constata-se,
por exemplo, a primazia do Poder Executivo, a assimilação dos menores desviantes a delinqüentes, sobretudo por
meio das ações da polícia, a prática da pena de morte,
mediante as execuções sumárias de meninos de rua, assim como o reforço das relações com as instâncias sociais
com vistas a uma participação repressiva. A repressão é
efetuada por grupos de extermínio que elaboram ações de
eliminação ditas de limpeza. Esses esquadrões da morte
penal ou à criminologia, mas inscreve-se em um projeto
global e em uma estratégia global: a política social de um
determinado Estado (Lazerges, 1987:5).
Adotam-se os modelos de política criminal de Mireille
Delmas-Marty para compreender a política criminal brasileira, particularmente o fenômeno do extermínio de
meninos de rua no país.
Sendo a infração e o desvio dois tipos de comportamento contra as normas, e as respostas estatal e social dois
tipos de reação do corpo social, é a partir desses quatro
elementos que se define o jogo das relações fundamentais, alternativas e complementares, de acordo com as quais
se organiza todo sistema de política criminal, isto é, o instrumento que tornará possível uma análise transversal dos
diferentes sistemas, apesar de sua extrema diversidade; a
ferramenta empregada é independente das realidades que
dizem respeito a cada país, a fim de possibilitar um duplo
trabalho comparativo: comparação dos sistemas em vigor
em diferentes países de acordo com modelos construídos,
a partir do jogo das relações e comparação dinâmica das
mudanças desses sistemas segundo as imposições (nacionais e/ou internacionais) que os limitam, ou seja, pelos
principais movimentos de política criminal (Delmas-Marty,
1992:68).
Os modelos de política criminal mencionados dizem
respeito às quatro relações fundamentais e ao esquema já
mencionado. A elaboração de modelo implica a busca do
princípio segundo o qual se organizam as relações fundamentais (as relações derivadas intervêm somente no momento da construção de variantes). Há uma hierarquia entre
as relações, sendo algumas privilegiadas ou dominantes
(a autora marca-as com o sinal +), outras mais frágeis,
reduzidas ou ausentes (sinal -). Observa-se um fenômeno
de dominância entre formas estatais e sociais. Ao sistema
oficial de política criminal – aquele definido pelo direito
em vigor – sobrepõem-se, entretanto, múltiplos sistemas
surgidos da prática (Delmas-Marty, 1992:75-76).
Os modelos são construídos, então, a partir da distinção entre a infração e o desvio e da maior ou menor participação do Estado no controle dos comportamentos de
recusa às normas. Uma primeira grande distinção aparece
entre modelo estatal (o Estado assume esse controle) e
modelo social (a sociedade civil se encarrega dele). Dentre os modelos estatais, temos o modelo Estado-Sociedade liberal, o modelo Estado autoritário e o modelo Estado
totalitário. Dentre os modelos sociais, encontram-se o
modelo Sociedade autogestionária e o modelo Sociedade
libertária (Delmas-Marty, 1992:85).
26
O EXTERMÍNIO DE MENINOS DE RUA NO BRASIL
mentais e os estrangeiros, afetando, devido ao grande número de indivíduos atingidos, toda a política criminal.
Porém, outras manifestações totalitárias perturbam mais
diretamente ainda o conjunto do sistema penal mexicano:
a existência de um poder policial cada dia maior e que
questiona diretamente os direitos humanos mais fundamentais, isto é, a liberdade e a vida. Esse poder policial é uma
das características dos Estados totalitários, que respondem a qualquer recusa das normas por uma repressão que
não distingue a infração do desvio. O México se acha confrontado com o paradoxo de uma constituição liberal e
práticas que atentam freqüentemente contra os direitos
humanos (Zambrano, 1991:217-218).
Quanto à existência de uma legislação liberal, mas com
práticas autoritárias e/ou totalitárias, o mesmo acontece
no Brasil. Wanda Capeller mostra que, não obstante nosso país possua uma carta constitucional moderna, no âmbito dos direitos sociais e das liberdades públicas (a Constituição de 1988), as práticas ilegais das elites jamais
deixaram de prevalecer, mesmo após 1988, o que prova a
manutenção da concepção autoritária do Estado pelas elites (De Lemos Capeller, 1991:7-8). Existe, com efeito,
uma verdadeira cultura política do autoritarismo no Brasil. As políticas escolhidas, cujos animadores foram muitas vezes os juristas, revelam uma visão elitista do campo
social e uma concepção do controle penal que se identifica com a repressão pura e simples das classes desfavorecidas. Ainda hoje, a preocupação com a eficácia repressiva está presente na vida nacional e encontra-se no centro
de todos os assuntos ligados à delinqüência e à segurança
pública (De Lemos Capeller, 1991:10-11).
Com efeito, no Brasil, existe uma espécie de cultura
política defendendo a eliminação física dos “inimigos internos”. Comprova-se tal afirmativa pela existência dos
esquadrões da morte dos anos 70 e dos novos grupos de
extermínio, surgidos nos anos 80. A ação desses grupos
enquadra-se nos modelos de política criminal de Mireille
Delmas-Marty, sobretudo nos modelos estatais autoritário e totalitário e no modelo societário Sociedade
Libertária, que mostram o risco, no mundo atual, de retorno à vingança privada típica das sociedades primitivas.
No Brasil, essa possibilidade agrava-se pela existência do
autoritarismo do Estado e da sociedade civil, bem como
da situação econômica desfavorável que leva enormes contingentes da população à miséria. Os membros desses grupos excluídos tornam-se o alvo preferido da polícia e das
redes sociais que aplicam a vingança privada como tática
de eliminação dessas pessoas.
são compostos ou por policiais e ex-policiais, ou por membros de milícias privadas que vendem sua proteção a comerciantes e a outras pessoas.
Os modelos sociais dividem-se, por sua vez, em modelo Sociedade autogestionária e modelo Sociedade libertária. O primeiro caracteriza-se, particularmente, pela
existência de uma resposta social à infração (I-Rs), pois a
resposta social ao desvio já aparece com o modelo Estado-sociedade liberal. Esse modelo pode manifestar-se, a
partir da relação I-Rs, por diversas variantes alternativas.
Com efeito, as redes de auto-regulação que ela determina
organizam-se diferentemente quando dizem respeito a uma
fração estruturada do corpo social que estabelece normas
específicas ligadas a seu tipo de atividade e pretende ela
própria geri-las de modo mais ou menos independente do
Estado – redes autodisciplinares –, ou quando a vítima,
individual ou coletiva (bancos, grandes lojas, empresas),
mas isolada do resto do grupo social, usa o pretexto de
uma falha do Estado para garantir a segurança das pessoas e dos bens e organiza suas próprias redes de autodefesa. Neste último caso, é fundamental o papel das milícias privadas. Da defesa contra as infrações, elas passam
à defesa agressiva e, depois, à agressão. Aumenta, então,
o risco de concorrer muito abertamente com o Estado, exercendo em seu lugar uma parte do direito de punir, atributo da soberania tradicionalmente reservada a seu monopólio (Delmas-Marty, 1992:224-242). Com efeito, os
comerciantes empregam vigias ou contratam agentes dos
esquadrões da morte para enfrentar os pequenos furtos
cometidos por menores.
O último modelo, aquele da Sociedade libertária, caracteriza-se pelo apagamento do Estado. Sem referência
ao mesmo, o conjunto das relações sociais, particularmente
as relações conflituais, é deixado à sua diversidade primeira sem que nenhuma verdadeira definição dos comportamentos de recusa das normas venha circunscrever o
espaço das respostas do grupo social. Não há, portanto,
distinção entre infração e desvio (Delmas-Marty,
1992:242-262). Esse modelo comporta, dentre outras, as
práticas dos justiceiros, que se reduzem à vingança privada e que levarão ao modelo totalitário, pois há, evidentemente, junção entre os dois modelos.
Interessante observar grande semelhança de nosso sistema de política criminal com aquele do México. Com
efeito, Zambrano reconhece manifestações do modelo
autoritário ou mesmo totalitário no seio da política criminal mexicana, que visam claramente certas categorias de
pessoas, ou seja, os prisioneiros, os menores, os doentes
27
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
CONSIDERAÇÕES CONCLUSIVAS
Por outro lado, o sistema criminal brasileiro, formado
pela Polícia, Ministério Público, Poder Judiciário e Sistema Penitenciário, mostra-se ilegítimo, particularmente em
face da carência de novos paradigmas, de âmbito interdisciplinar, capazes de torná-lo democrático e coerente
com os princípios consagrados no Estado Moderno de Direito.
Analisando-se a evolução das Constituições e do Direito Penal brasileiro, percebe-se a distância entre teoria
e prática, ou seja, o direcionamento do modelo liberal aos
modelos autoritário e totalitário de política criminal. É que,
não obstante a existência de leis penais liberais e de princípios constitucionais democráticos, há uma prática autoritária e totalitária do Estado e mesmo de setores da sociedade civil que torna a igualdade de todos perante a lei
uma grande ficção. Historicamente, os agentes do Estado
responsáveis por violações de direitos humanos sempre
se beneficiaram da impunidade. Existe um descompasso
entre a letra da Constituição e das leis em geral e o funcionamento das instituições encarregadas de efetivar os
direitos da população. Leis criminais mais recentes no combate à violação dos direitos humanos deveriam ser efetivamente aplicadas pelos juízes quando chamados a decidir, por força dos inquéritos policiais e das denúncias
apresentadas pelo Ministério Público. Citam-se como
exemplos a Lei no 9.455/97, que define os crimes de tortura e dá outras providências, e a Lei no 8.930, de 6 setembro de 1994, que deu nova redação ao artigo 1o da Lei
no 8.072, de 25 de julho de 1990 (Lei dos Crimes Hediondos), em conformidade com o art. 5o da Constituição Federal, criando o chamado “homicídio, quando praticado
em atividade típica de grupo de extermínio”. A criação
desse tipo penal representa o reconhecimento, pelos poderes Executivo e Legislativo, da existência do extermínio, no país, e o desejo de combatê-lo.
Deve-se assinalar, enfim, a insuficiência do direito interno para resolver o problema das violações de direitos
fundamentais no país, e, portanto, a necessidade de serem
aplicados princípios supranacionais, bem como a jurisdição internacional e/ou regional, para combater tais violações, sobretudo o direito à vida. A integração do direito
internacional com o direito interno brasileiro faz-se necessária, não sendo procedentes os argumentos no sentido de que a aceitação dessas jurisdições supranacionais,
em nível dos direitos humanos, fira a soberania nacional.
Tal posicionamento corresponde a uma perspectiva conservadora e autoritária do direito, própria de uma visão
jurídica positivista.
Entre 1985 e 1995, ocorreu, no Brasil, o extermínio de
meninos de rua, no meio urbano, especialmente em grandes cidades, como Rio de Janeiro, São Paulo, Salvador e
Recife.
Apesar da implementação da democracia há, em nosso
país, uma tradição de práticas autoritárias e totalitárias –
particularmente dos agentes públicos – que atentam contra os direitos humanos e permanecem, a partir de 1985,
período que dá início à (re)democratização. Com efeito,
existem certos grupos de pessoas que se tornam, ao longo
dos anos, o alvo da violência ilegal do Estado e da sociedade. Inicialmente, foram os índios, depois os negros. Nos
anos 20, os anarquistas; ao longo dos anos 30, os comunistas. Durante o regime militar, todos os que se opunham
à ditadura. Nos anos 80, os meninos de rua tornam-se os
“inimigos da sociedade”.
Os grupos de extermínio desses menores têm origem
nos esquadrões da morte dos anos 70. Muitos policiais do
período do regime militar acabaram se engajando,
posteriormente, nesses grupos. Os exterminadores são
pagos por comerciantes e outros setores da sociedade, aos
quais a ação ou mesmo a simples presença de meninos de
rua perto de seus estabelecimentos causa transtorno e
prejuízo.
Os grupos de extermínio são compostos, principalmente, por policiais militares que aproveitam o tempo
livre, fora do trabalho, cometendo tais crimes para
melhorar seus salários que são muito baixos. Também há,
nos mesmos, policiais civis, ex-policiais e agentes de
segurança privada.
O fenômeno do assassinato de meninos de rua resulta
de uma articulação entre os grupos de extermínio, da
omissão e da falta de defesa de crianças e adolescentes,
pelo Estado, assim como da indiferença da maioria da
sociedade civil em relação ao problema.
A impunidade dos agentes de extermínio de meninos
de rua deve-se, em grande parte, à ineficácia da Polícia
Civil, na elaboração do inquérito policial, o que imobiliza
a atuação do Ministério Público. Os inquéritos elaborados
pela Polícia Militar, em razão de diversas irregularidades,
conduzem também à impunidade dos policiais militares
suspeitos desses homicídios. O Poder Judiciário, que já é
lento no julgamento dos processos em geral, fica limitado,
ainda mais, pelo mal funcionamento da Polícia.
A independência do Ministério Público e do Poder Judiciário deve ser garantida para que seus membros pos-
28
O EXTERMÍNIO DE MENINOS DE RUA NO BRASIL
O isolamento do direito penal baseado em uma
dogmática jurídica superada deve ser repelido por uma
idéia de interdisciplinaridade e pelo desenvolvimento de
aspectos realistas e críticos. Nesse sentido, a definição de
política criminal adotada e o enfoque que lhe é inerente,
representam a perspectiva mais adequada para combater
o positivismo jurídico, principalmente quando ele se mostra insuficiente para lidar com certos fenômenos criminais que violam os direitos, como é o caso do extermínio
de meninos de rua.
Tanto a União quanto os estados brasileiros omitiramse, no período 1985-1995, no controle do extermínio de
meninos de rua. Tais omissões não se limitaram a não evitar
tantas mortes, a não punir aqueles que violaram a lei, mas
também a não fornecer a crianças e adolescentes, excluídos socialmente, as condições mínimas de dignidade humana previstas na legislação internacional, particularmente
na Convenção dos Direitos da Criança da ONU.
Apenas a vontade política reforçada pelos princípios e
processos de controle supranacional pode combater violações de direitos humanos, como o extermínio de meninos de rua.
sam supervisionar as atividades policiais. Nessa perspectiva, o Executivo não deve se sobrepor aos mesmos.
Temos, no país, uma Constituição democrática e um
Código Penal liberal, indicando a teoria a existência de
um Estado de Direito. No entanto, na prática, um tratamento desigual prevalece em relação a certos grupos sociais, no âmbito do sistema criminal, existindo, paralelamente, uma desigualdade social e econômica quanto a esses
grupos. A visão brasileira da democracia é muito particular: trata-se de declarar direitos a todos limitando o acesso dos mesmos a grupos restritos da sociedade.
As práticas de extermínio de meninos de rua inseremse nos modelos de política criminal de Mireille DelmasMarty, particularmente naquele do Estado totalitário. Daí
a utilidade desses modelos. O fenômeno está ligado, efetivamente, ao predomínio do Executivo, à assimilação do
menor ao delinqüente e à ação incontrolável e impune da
polícia, características típicas do modelo totalitário de
política criminal.
Também os modelos societários, principalmente aquele
da Sociedade libertária, contribuem para a compreensão
do problema. Há um risco evidente de retorno à vingança
privada das sociedades primitivas, no Brasil. O extermínio de meninos de rua, por determinados grupos sociais,
representa um certo tipo de resposta auto-regulamentadora
do tipo autodefesa, que exprime uma escolha de política
criminal, empreendida por esses setores, diante do que eles
consideram como a ineficácia do sistema penal e, logo,
do Estado. A ação dos justiceiros, os linchamentos e os
grupos de extermínio beneficiam-se de um grande apoio,
sobretudo dos segmentos mais carentes da população. Isto
se insere, a toda evidência, no modelo societário Sociedade libertária, particularmente no submodelo vingativo.
A desigualdade social que divide a sociedade brasileira
é o principal fator determinante da criminalidade e do
comportamento desviante dos adolescentes e, conseqüentemente, da repressão que sofrem, inclusive com a
eliminação física. Para combater tal realidade, é preciso
mudar as condições socioeconômicas da população, atacando-se problemas básicos, como a concentração de
renda, formulando políticas públicas que visem à promoção
de reformas sociais, tendo por finalidade o desaparecimento das hierarquias e dos privilégios, bem como
fornecendo uma resposta às reivindicações coletivas dos
setores economicamente marginalizados.
É preciso dar efetividade aos direitos humanos, e para
isso impõe-se combater o formalismo jurídico que apenas
ressalta os direitos fundamentais sem dar-lhes força normativa, o que exige a implementação de mecanismos internacionais e regionais de defesa dos direitos humanos.
NOTAS
O artigo tem por base os aspectos teóricos da tese de doutorado do
autor intitulada “L’extermination des enfants de la rue au Brésil: étude
de politique criminelle”, sob a orientação da professora Mireille DelmasMarty, defendida em 18 de maio de 1999, na Universidade de Paris 1
(Panthéon-Sorbonne), para obtenção do título de Doutor em Direito.
1. A Colômbia, por exemplo, possui uma das mais altas taxas de homicídios do mundo. Em 1991, 2.800 crianças foram assassinadas. Para
garantir a sobrevivência, os meninos de rua recorrem freqüentemente
à prática de pequenos furtos ou outras infrações e, por isso, são considerados indesejáveis sociais. É comum que comerciantes e empresários locais, convencidos de que as crianças afugentam seus clientes,
apóiem os “esquadrões da morte”, que praticam a “limpeza social”.
Esses esquadrões são compostos por agentes da polícia nacional. Também na Guatemala existem ameaças, torturas e homicídios contra as
crianças cujas condições sociais as levaram à rua. Denuncia-se até
mesmo a participação das autoridades nessas mortes. Em tais países,
as forças da ordem ameaçam igualmente aqueles que trabalham com
essas crianças, geralmente voluntários que pertencem a organizações
não-governamentais (Cf. Amnistía Internacional, 1994:5).
2. A atribuição da manutenção da ordem à Polícia Militar é prevista
pela Constituição de 1988 (art. 144, § 5o).
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UMBERTO GUASPARI SUDBRACK: Professor do Curso de Especialização em
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30
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 31-38, 2004
CICLOS HISTÓRICOS DA VIOLÊNCIA NA AMÉRICA LATINA
CICLOS HISTÓRICOS DA VIOLÊNCIA NA
AMÉRICA LATINA
JUAN MARIO FANDINO MARINO
Resumo: O trabalho aborda a questão da violência na América Latina dentro de uma perspectiva histórica
ampla. Analisa como o ciclo atual orienta-se para a superação democrática da violência, mas a economia de
entorpecentes ameaça desvirtuá-lo pela contaminação do tecido moral em construção pelo crime.
Palavras-chave: violência; política e instituições; América Latina.
Abstract: This essay addresses the question of violence in Latin America from a broad historical viewpoint. It
analyzes how the existing cycle is based on the democratic transcending of violence, a process that is threatened
by the illicit drug trade.
Key words: violence; policy and institutions; Latin America.
O
presente artigo aborda a questão geral da violência na América Latina do ponto de vista das suas
tendências históricas e das suas relações macrossociológicas. Tanto pela tradição (superada) do estruturalismo marxista (que não oferecia subsídios significativos para a interpretação do fenômeno) quanto pelas tendências antiestruturalistas do pós-modernismo na Europa
e do main stream dos Estados Unidos, e mesmo em função de um certo distanciamento geral das preocupações
explicativas contemporâneas com relação aos autores clássicos da sociologia, a dimensão macroscópica tem sido
pouco considerada na “violentologia” latino-americana em
geral, e na brasileira em particular. Nossa posição é que,
de fato, a problemática da violência contemporânea precisa de definições e interpretações novas, condizentes com
a natureza nova do mundo social contemporâneo, e condizentes também com as novas visões epistemológicas e
ontológicas. Porém, não é menos verdade que, com relação à problemática do terceiro mundo, não podemos abandonar a visão macroscópica, pois é neste nível que se apresentam os nossos objetivos de mudança.
Cabe registrar também que a dimensão macroscópica
de análise permite um tratamento muito mais abrangente
do fenômeno violência. Com freqüência, ouve-se falar da
necessidade de analisar esse fenômeno de forma segmentada, de acordo com os diferentes tipos que apresenta.
Por exemplo, num estudo recente sobre a violência na
Colômbia, os autores explicitamente indicam que “não
parece adequado procurar as mesmas raízes para fenômenos tão díspares, como o homicídio ocasional produzido
por uma briga ou por um ´ajuste de contas` ou ´queima de
arquivo` e a confrontação política armada ou a ação de
gangues organizadas de seqüestradores” (Camacho et al.,
1997:25). É verdade que há certos tipos de crime e
violência cuja incidência escapa a determinantes contextuais. Mesmo assim, grandes parcelas da criminalidade
violenta, aparentemente sem ligações entre si, como a
violência anômica e a violência política, apresentam sob
escrutínio sociológico mais aprofundado uma unidade
subjacente decisiva na sua compreensão, como pretendemos demonstrar.
Não estando em condições de afirmar que toda (sic)
“violência criminal” corresponde a um substrato fenomênico macroscópico, uma primeira delimitação do nosso objeto é necessária. De passagem, registramos que a
palavra criminal não é utilizada aqui no sentido ético, mas
31
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
simplesmente no seu sentido legal sendo que, como veremos detalhadamente depois, cabem atos “criminais” que
são assim mesmo éticos e altruístas. Ora, mesmo que a
literatura sociológica não ofereça um consenso tipológico
sobre a violência criminal, para efeitos da delimitação em
pauta, o fenômeno pode ser subdividido em cinco tipos, a
saber: violência ordinária nas (ou das) ruas, crime organizado, violência política, violência doméstica e violência simbólica. Do nosso objeto direto excluímos as últimas duas formas mencionadas, cujo tratamento fica fora
do alcance direto do nosso modelo analítico. Ora, seguindo este (ou outro esquema tipológico semelhante), são
realizados costumeiramente diagnósticos úteis à formulação de políticas localizadas específicas. Porém, se queremos chegar a um diagnóstico mais profundo, e articular
soluções de raiz, condizentes com a dimensão abrangente
das tendências históricas observadas, é necessário ultrapassar o tratamento apenas dos sintomas visíveis, e tratar
do problema em um nível de abstração maior, onde encontramos o seu aspecto unitário. Uma delimitação
tipológica mais restrita a priori do fenômeno iria, portanto, contra o nosso objetivo aqui, que é estabelecer ligações e/ou transformações entre manifestações agregadas
do fenômeno. Assim, a especificação tipológica do nosso
objetivo de análise é feita ao longo da exposição.
A análise macroscópica em questão é realizada a partir de uma visão sociológica hoje superada em alguns aspectos, mas que resulta de grande relevância para o caso
em pauta. Trata-se da lei da gravidade social e densidade
moral1 (social) de Durkheim (1933; 1966). A tal modelo
explicativo durkheimiano, incorporam-se outros elementos teóricos, em especial as noções de: dualismo de classe; capital simbólico em Bourdieu; poder e legitimidade
da tradição Weber-Habermas; sistema mundial e movimentos sociais “anti-sistema” em Wallerstein (1983); subjetividade coletiva de Domingues (2000); desvio cultural de
Sutherland et al. (1966); e estrutura das oportunidades ilegítimas de Cloward e Ohlin (1960).
- a “desintegração” ou melhor, talvez, a “in-integração”2
social entendida basicamente como a ausência relativa de
“um” corpo básico de normas, formais e informais,
internalizadas e compartilhadas pelo conjunto da população, e de onde as comunidades regionais e nacionais derivam
a força do exercício da sua autoridade e legitimidade;
- a concentração e falta de “fluidez” do capital simbólico
com que trabalham essas comunidades.
Estes três fenômenos apresentam-se na forma de um
“dualismo” de classe, que resulta decisivo na conformação das rotas da violência. Uma brevíssima revisão de cada
um destes elementos é pertinente.
Comecemos pela desigualdade na esfera econômica.
Contrariamente ao marxismo clássico, com relação à América Latina e ao Terceiro Mundo em seu conjunto, e para
ir ao fundo da questão, invocamos a teoria do sistema mundial de Wallerstein (1983), salientando o dualismo inerente
a ela, incluindo, de um lado, os segmentos incorporados
e, de outro, os “ainda” não incorporados pelo “capitalismo
histórico”. Considerando-se então que enormes contingentes da população permanecem à margem da relação
salarial e do emprego, ou participam destes de forma
apenas indireta ou “informal”, a noção de classe social
desatrela-se da tradição marxista clássica, ampliando sua
base para incluir o fenômeno mais abrangente da “apropriação de recursos” (tecnológicos, de propriedade física,
militares, etc.), no sentido do trabalho de Wright et al.
(1992).3 Ora, não se trata aqui simplesmente de argumentar
que, em última instância, a pobreza e a desigualdade econômica estão por trás da violência. Mesmo porque a
pobreza e a miséria, historicamente, provocam também
outras reações, do cristianismo da escravatura em Roma
até a Índia de Gandhi. Esta relação de pobreza e desigualdade com a violência tem de ser especificada em termos de: como, quando e em que condições a pobreza e as
desigualdades simbólicas bourdianas tem gerado (ex-post)
quais tipos de violência? Dentro de uma perspectiva
metodológica ex-ante: como, quando e em que condições
a pobreza e as desigualdades simbólicas bourdianas podem
gerar quais tipos de violência? É evidente, pois, que o pano
de fundo deste tipo de análise é a desigualdade social histórica no continente. Ora, a compreensão desta desigualdade não se esgota na esfera econômica, precisando
de elementos sociais e culturais, de vida e dinâmica
próprias.
Aqui entra o segundo elemento do nosso modelo, a
saber: a questão da “in-integração” social. Seguindo esta
DUALISMO DE CLASSE E VIOLÊNCIA
DISPOSICIONAL
O argumento parte da generalização básica de que as
formas e tendências históricas da criminalidade violenta
na América Latina dependem, fundamentalmente, de três
elementos-chave, endêmicos no continente a partir da sua
própria inserção inicial na história moderna, a saber:
- a desigualdade na esfera econômica;
32
CICLOS HISTÓRICOS DA VIOLÊNCIA NA AMÉRICA LATINA
der simbólico diferencial” das culturas amalgamadas, aspecto que se refere especificamente ao hiato ou lacuna
social resultante da ligação forçada entre o mundo europeu e as sociedades pré-colombianas e africanas, no caso
específico da América Latina. Esta ligação resulta, finalmente, na configuração de uma estrutura com fortes tendências ao “dualismo de classe”, não só econômico como
também simbólico geral e, portanto, com barreiras mutuamente reforçadas ao acesso a recursos e poderes simbólicos dominantes. Esta concentração da propriedade e do
capital simbólico no terceiro mundo tem como conseqüência lógica uma “violência disposicional”, discutida mais
adiante. Portanto, longe de uma simples policromia cultural, o continente emerge no cenário histórico nos séculos XVI e XVII com uma nítida “formação cultural de classe”, dual e antagônica, bem mais profunda que a previsível
em função apenas das relações econômicas do capitalismo marxista. Esta diferenciação cultural de classe tem
então desdobramentos mais dramáticos e visíveis por seu
caráter excludente do que pela simples “apropriação de
excedentes de trabalho”. A exclusão em questão, por seu
lado, envolve aspectos tão ou mais profundos que a concentração da propriedade dos meios de produção e a própria relação assimétrica do sistema salarial, a saber, os
componentes cultural e social do capital simbólico.
A colocação wallersteiniana identifica, de alguma
forma, uma dinâmica econômica e política para o sistema
mundial; mas as formas concretas de reação das classes/
grupos excluídos não são especificadas. Ora, no contexto
latino-americano em questão, o dualismo em torno da
apropriação dos recursos e a ampla exclusão do poder
simbólico constituem um cenário próprio para o florescimento da violência. Isto pelo próprio fato de que os
grupos excluídos careceram historicamente do capital
físico e simbólico necessário para influir no sistema
endogenamente, ou seja, pelas vias legais, o suficiente
para modificá-lo e/ou abrir espaços e crescer dentro dele.
Mais ainda, essa condição de dualismo cultural e
civilizatório excludente, ao longo da sua história, permite
inferir a gênese de um “habitus” (sentido bourdiano) de
desconfiança normativa, altamente contestatório, incorporado por parte de muitos setores da população, e que
naturalmente se manifesta freqüentemente em atos de
violência. A essa condição chamamos aqui de “violência
disposicional”, isto é, um “fato disposicional”5 de apelo
à violência, que passa a acontecer em formas e momentos
determinados, segundo requisitos ou condições que
podem ser investigados.
visão durkheimiana, a integração social referida acima é
explicada como decorrência dos tipos de contatos e de
redes de comunicação (gravidade social), que resultam em
formas progressivas de divisão do trabalho; estas, por sua
vez, vêm acompanhadas de “densidades morais” (volume, abrangência e força compulsória ou internalização das
normas e pautas sociais),4 cuja forma e consolidação dependem, com muita freqüência, da eqüidade e da harmonia da própria divisão do trabalho. O fenômeno que queremos ressaltar aqui é que, a partir do seu dualismo
civilizatório original (considerando para efeitos de simplificação o componente europeu de um lado e o conjunto dos não-europeus do outro), o continente vive um estado perpétuo de in-integração social, e nem mesmo os
valores e normas mais básicos são compartilhados pelo
conjunto da sociedade, mas dividem ao meio o tecido social. Tomemos, por exemplo, as representações normativas clássicas da “lei” e do “dinheiro”, dois elementos neurálgicos da nossa vida social. Eles representam, idealmente,
a consagração de padrões e valores culturais (a lei) e um
meio geral neutro de troca (o dinheiro), mas em nosso
contexto, acabam completamente despidos do seu valor
moral, transformando-se, aos olhos de grandes contingentes da sociedade, e por razões bem válidas, em simples
instrumentos de opressão. Mesmo conhecimento apenas
superficial da sociedade e da cultura do nosso continente
já revela nitidamente esse aspecto dramático da sua realidade. Como veremos posteriormente, essa in-integração
social tem a tendência (não a necessidade!) à polarização
e ao movimento cíclico, mediante as forças da gravidade
sociomoral durkheimiana.
Este estado de in-integração representacional e normativa pode ser mais bem especificado pelo conceito
Bourdiano de “capital simbólico”, o nosso terceiro elemento-chave. Este é entendido em termos dos seus três
componentes básicos (social, cultural e econômico), distribuídos desigualmente ao longo dos “campos de poder”.
Ora, mesmo que em Bourdieu esse capital simbólico careça de uma teorização suficiente que permita tratar da
sua origem e dinâmica histórica e dos termos da sua
“convertibilidade” (Calhoun, 1993), no contexto do nosso dualismo sociocultural drástico, podemos afirmar que
o capital simbólico não é apenas desigualmente distribuído e adquirido ou “acumulado”, mas é também rotineiramente excludente, especialmente dos grupos ligados à
matriz pré-colombiana da configuração histórica em questão. Neste sentido, cabe formular o condicionamento da
desigualdade exercido pelo que podemos chamar de “po-
33
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
A questão que se coloca neste ponto da discussão é:
como se manifesta historicamente esta violência disposicional? Neste sentido, argumentamos especificamente
que a violência “disposicional” manifesta-se ciclicamente em violência (política) altruísta e violência “ordinária”
(egoísta/anômica) mais ou menos organizada, segundo o
momento histórico. A articulação deste modelo combina
os princípios da integração social durkheimiana com o
princípio da gravidade/densidade moral do mesmo autor,
a seguir.
estrutura lógica de causas-efeitos): o grupo fornece os
contatos interindividuais (efeitos multiplicativos integrativos de cunho psicosocial e micro-interacionista), as
efervescências ritualísticas e as tendências de geração e/
ou manutenção moral, tudo derivado das forças de gravidade social e das leis do movimento moral;
- o grupo está sujeito a forças contextuais imprevisíveis,
que podem ou não bloquear os processos endógenos de
reconstrução moral. No caso de bloqueios efetivos, a moral dos movimentos pode se dissolver, voltando a uma fase
egoísta/anômica;
(IN)INTEGRAÇÃO SOCIAL, RECONSTRUÇÃO
MORAL E VIOLÊNCIA
- daí, novamente pela mobilização moral endógena, e dadas
condições ou requisitos funcionais adequados, o grupo
original pode retomar o percurso da reconstrução moral.
A lei durkheimiana da gravidade social não é usualmente vista, e muito menos aplicada, em conjunto com a
igual – ou mais importante – idéia do papel agencial imputado por Durkheim aos grupos sociais no seu desenvolvimento moral, no sentido de estes possuírem os mecanismos endógenos construtivos e adaptativos para tal
desenvolvimento. O que é freqüentemente tomado de
Durkheim é a noção de que níveis baixos de integração
social estão associados a comportamentos individuais não
integradores, como o suicídio anômico ou o homicídio.
Similarmente, laços fortes de relação do indivíduo com o
seu grupo, em termos de certos tipos e graus de aceitação
de normas, estão associados a outros tipos de comportamento integrativo, como o suicídio altruísta e baixas taxas de homicídio. Ora, a capacidade regenerativa da
moralidade do grupo social, através dos efeitos em solidariedade por parte dos seus contatos internos e de suas
efervescências ritualísticas intermitentes, é muito menos
conhecido e aplicado.6 Esta capacidade regenerativa parece crucial para a compreensão unitária da violência na
América Latina.
Este não é o lugar para revisar a lei da gravidade social, nem há espaço para uma discussão detalhada do que
podemos chamar de “leis do movimento da vida moral”
em Durkheim. Para efeitos deste ensaio, indiquemos apenas seus elementos-chave:
Desta forma, pode-se completar o ciclo egoísta/anômico-altruísta da violência, que acontece de forma bastante clara em alguns países da América Latina (Fandino,
1999),7 e é uma hipótese bem provável para o conjunto
do continente. Pode-se dizer, então, que em Durkheim,
embora nem sempre de forma explícita, há um modelo de
trajetória histórica da vida moral, que relaciona, num sentido causal, variações nos estados de anomia social, tendências ou forças de gravidade sociomoral, mecanismos
grupais de geração e manutenção da moral, estados altruístas ou egoístas de consciência coletiva e, finalmente, padrões específicos de comportamento individual observável,
como o suicídio ou o crime violento.8
Posto que a unidade de análise no modelo durkheimiano é o grupo social em geral, sem qualquer determinante a priori, então a gênese, manutenção e/ou
reconstrução moral de agregados sociais anômicos podem
acontecer, a priori, dentro de qualquer contexto social
histórico, onde as forças de gravidade moral e as leis de
movimento se apliquem de forma mais intensa, e em
função do contexto e da forma como as forças morais
atuem nele. No caso da América Latina, nossa hipótese
é que o dualismo de classe persistente no continente ao
longo da sua história vem se consolidando como dualismo
moral (embora os dos segmentos ou classes não tenham
de ser igualmente altruístas ou egoístas nos seus próprios
termos morais). Desse quadro, emerge a violência como
uma resultante do confronto das dinâmicas (socio)morais
dos dois grupos.
Porém, o arcabouço conceitual durkheimiano aqui elaborado não dá conta por si só do movimento histórico da
violência no continente. É necessário trazer à discussão a
questão do poder e da (i)legitimidade de onde emerge, aí
- por muitas razões, tanto endógenas ao seu modelo de
trajetória histórica (como o progresso na divisão do trabalho) quanto exógenas a ele, os grupos sociais podem
perder seu tecido moral e entrar em estados agudos de
anomia e egoísmo;
- a reconstrução moral do grupo pode acontecer endogenamente, dados certos requisitos funcionais (derivados
não de uma teoria funcionalista da sociedade, mas de uma
34
CICLOS HISTÓRICOS DA VIOLÊNCIA NA AMÉRICA LATINA
moral, e no contexto do engrossamento da crise de legitimidade, vão gradualmente constituindo um segundo pólo
de poder, para o qual a inspiração marxista cai como uma
luva, apesar das graves anomalias próprias de tal tipo de
importação. Dessa confrontação sistemática com perdedores sempre re-emergindo das cinzas, aflora o caráter
cíclico da violência, de forma tal que após um esforço de
aglutinação e de confrontação altruísta em busca do poder, os grupos excluídos experimentam o desmanche dos
movimentos. Isto gera, naturalmente, uma volatilização
da densidade moral construída, e uma conseqüente ascensão das formas anômico-egoístas de violência. Ainda assim, e em função da própria força da gravidade social, os
recursos morais dos grupos excluídos, próprios e limitados naturalmente pela sua “consciência possível”, lentamente recuperam, ou melhor, podem recuperar o sentido
altruísta da sua aglutinação. A novidade da história recente
é o advento de vias extra-rápidas e ultra-eficientes de acesso ao poder econômico, tanto por parte dos grupos
anômico-egoístas, quanto dos altruístas, causando profundos dilemas e confusões éticas, e alterando a marcha padronizada dos ciclos: é a economia dos entorpecentes.
Especificamos a seguir um esquema aproximado desses
ciclos em nível continental. É oportuno reafirmar que o
fato da normatização paralela dos grupos excluídos, por
assim dizer, representa um tipo de moral social, independentemente do caráter mais ou menos ético que possa ser
imputado a ela do ponto de vista de outras posições. Finalmente, as contaminações “(socio)egoístas” que venha
a experimentar o altruísmo do grupo são um problema
contingente e decisivo, ao qual voltaremos no final do
texto.
sim, a justificativa teórica completa do modelo cíclico
proposto.
PODER, (I)LEGITIMIDADE, POLARIZAÇÃO
E VIOLÊNCIA CÍCLICA
Dentro do contexto de relações entre as classes básicas no continente, a problemática do poder e da autoridade adquire características e tendências peculiares, que
formam um segundo elemento-chave que focaliza a nossa
análise. Aqui utilizamos as noções weberianas de poder e
legitimidade. Para esse efeito, lembremos, de passagem,
que o “poder” em questão envolve essencialmente a habilidade probabilística por parte de agentes individuais ou
coletivos de impor a sua vontade sobre outros, fora de qualquer marco organizacional ou institucional. Por sua parte, a “autoridade” refere-se à probabilidade de que um comando dado por um líder ou “oficial” em posição de
“autoridade” seja obedecido pelo grupo de subordinados,
sobre o qual se disse que o líder exerce “dominação legítima”. A passagem do poder para a dominação legítima e
a autoridade pressupõe um elemento de aceitação voluntária que, no caso de sociedades com altos antagonismos
de classes e, portanto, baixa integração social, torna-se
muito mais a exceção do que a norma. No caso latinoamericano, as relações de poder entre as classes (habilidade relativa de cada classe de impor sua vontade coletiva sobre a outra), revelam historicamente uma tendência
para a centralização e agravamento do conflito: começamos com Estados centrais débeis que enfrentam o poder
social das classes subalternas ainda débeis. Os Estados
centrais crescem no poder organizacional ao longo do tempo, e enfrentam, assim mesmo, crescente descontentamento
e poder crescente das classes dominadas. Isto representa,
naturalmente, instabilidade crescente e crises de dominação legítima.9
A fragilidade histórica das bases da legitimidade no
continente extravasa o sistema político e atinge as próprias fontes da aceitação da lei e dos seus instrumentos,
como foi indicado. Eis aí a profundidade da nossa crise
de autoridade. Ora, os movimentos de regeneração
(socio)moral, ligados visceralmente à questão do componente de (i)legitimidade do exercício da autoridade, e
oriundos dos grupos excluídos e de seus aliados ideológicos, encontram sistematicamente uma formidável barreira às suas pretensões, formada pelo segmento de classe
atrelada ao capitalismo histórico e seus aliados locais. Os
grupos excluídos, em função da gravidade (densidade)
CICLOS HISTÓRICOS DA VIOLÊNCIA
Dentro deste quadro geral, podem ser identificadas
quatro fases gerais de crise/reconstrução do tecido moral,
cuja dinâmica está associada ao modelo durkheimiano da
construção da moral social e, em última análise, às formas específicas de violência. Cada país, é claro, realiza
um percurso único, de forma que variações muito acentuadas são detectáveis de país a país.
Lutas Indígenas Agrárias
A primeira fase envolve as lutas indígenas agrárias,
cujo paradigma clássico é a Revolução Mexicana, em que
grupos agrário-indigenistas e de escravos se levantam em
35
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
o chamado “populismo”. Como paradigmas clássicos destes conflitos, podemos citar os golpes populistas de Perón
e Vargas, na Argentina10 e no Brasil, e de Rojas Pinilla e
Pérez Jimenez, na Colômbia e na Venezuela. São conhecidas as limitações do populismo como norte econômico,
social e político no continente, abrindo-se espaço para um
novo ciclo.
Notemos aqui que as duas primeiras fases consideradas foram aparentemente vazias, do ponto de vista da “subjetividade coletiva” (Domingues, 2000), em termos de
identidade e centralidade social com um corpo ideológico sustentador. Porém, as forças “antissistema” estavam
evidentemente amadurecidas para o passo seguinte.
armas em prol, basicamente, da reconquista das bases
ecológicas – principalmente a terra – e de políticas do
seu tecido moral, desmantelado pelos europeus. Estas
massas, porém, vêem tal reivindicação escapar, em face
da absoluta falta de recursos técnicos e de capital simbólico requerido para chegar e sobreviver “no poder” (autoridade de governo), no contexto já ocidentalizado onde
tinham que atuar. Segundo o nosso modelo ideal-típico,
depois das derrotas sofridas pelos povos indígenas e africanos nas suas diferentes formas, caberia se esperar um
surto de violência egoísta/anômica, que resultaria mais
adiante em uma nova onda de violência altruísta. Porém,
em função do quase extermínio físico dos povos indígenas, e da transformação religiosa que experimentaram,
tal movimento reconstitutivo não poderia ser bem-sucedido. Porém, a semente da violência “disposicional” estava lançada.
Movimentos Revolucionários Marxistas
Essa terceira fase dos “movimentos revolucionários
marxistas” representa a cristalização da mobilização
sociomoral holística por parte de uma fração altamente
significativa da classe subordinada. A aludida cristalização refere-se ao fato de que a forma anterior de
contestação à legitimidade, fundamentalmente errática,
vai dando lugar gradualmente a movimentos contestatórios de classe muito mais profundos, nos quais a fonte
alternativa de legitimidade é buscada mediante movimentos “antissistema” (Wallerstein, 1983).11 Ocorre aqui
uma transição do caráter pré-político para o político dos
movimentos sociais (Costella, 1992). Porém, a evolução
desses movimentos, pela visão aqui apresentada, não tem
um caráter linear próprio dessa literatura, mas sim cíclico.
Assim, a partir aproximadamente da Segunda Guerra
Mundial, começa a se consolidar no continente uma série
de movimentos antissistema, cujo maior estímulo, como
também seu paradigma, foi, indiscutivelmente, o triunfo
da Revolução Cubana. Essa transição obedece, naturalmente, ao processo de reconstrução moral no nosso
modelo típico ideal durkheimiano.12 Os grupos excluídos,
freqüentemente sob a liderança dos chamados “grupos
mediadores”, conseguem tornar-se “sujeitos coletivos”
relativamente autônomos, e montar um movimento
revolucionário em escala continental, em cujos ideais
cifravam suas esperanças grandes contingentes da
população dos países da região.
Essa forma de reestruturação da moral social e da
legitimidade, por razões já bastante debatidas, fracassa.
Indiquemos apenas de passagem que tanto o contexto
mundial global capitalista, dentro do qual atuam os movimentos, quanto o desprestígio das ideologias marxistas em
Conflitos Regionais e Político-partidários,
Ascensão do Populismo
Estabilizada a hierarquia tecno-simbólica dos colonizadores europeus, e consolidadas as entidades nacionais,
pode ser identificada uma segunda fase de conflitos regionais e/ou político-partidários, nos quais a frágil legitimidade dos partidos (grupos) “no poder” manifesta-se na
secular alternância entre presidentes e generais nos governos. No início dessa fase, os grupos marginais ou periféricos ao sistema social nacional central geralmente permaneciam ligados politicamente a ele por meio de
caudilhos ou “coronéis” locais, sendo que violência típica dessa fase por parte dos grupos excluídos é do tipo
egoísta/anômico. Porém, alguns destes grupos realizam
eventualmente um processo de mobilização “moral” sob
novas lideranças “primitivas”. Mesmo assim, elas ainda
não possuem qualquer noção de interesses sociais superiores e nem têm burocracias definidas. Em sua forma mais
pura, encontramos os “cangaceiros” do Nordeste no Brasil e os “bandoleiros” da Colômbia, caracterizados por sua
marginalidade com relação ao contexto social maior.
Embora encobertos na ilegalidade em função de suas atividades criminosas, essas figuras e os seus círculos imediatos exerciam uma liderança social em suas comunidades, instrumental e eticamente muito acima da natureza
predatória de suas atividades ilegais. Eventualmente, a
força dinâmica sociomoral emerge também na sociedade
urbano-industrial nascente, dando forma específica ao
movimento ascendente do ciclo altruísta a essa fase, com
36
CICLOS HISTÓRICOS DA VIOLÊNCIA NA AMÉRICA LATINA
face da débâcle do socialismo soviético participaram
decisivamente desse fracasso. Derrotado o altruísmo
popular marxista, inicia-se um novo ciclo de reconstrução
moral, de futuro tão indeterminado – a priori –, como os
anteriores.
volucionários oriundos da fase anterior: ela envolve, e isto
é o mais grave, o possível re-surgimento desta “ideologia
política da violência” a partir dos próprios contingentes
de população excluída e seus mediadores, já altamente
organizada hoje “apenas” para o crime. Pode-se afirmar,
por exemplo, que as organizações de apenados nas prisões têm um poder “político” e exercem uma “autoridade” (não jurídica, mas sociológica) sobre amplos setores
da população marginal das grandes cidades, um poder que
se expande rapidamente por toda a estrutura urbana e rural. Esta estruturação (egoísta) pode significar, além de
“crime organizado”, um tipo de guerrilha pré-política que
representaria uma regressão no movimento de ascensão
moral (integração) nacional e até continental.
A transição cíclica de Fidel Castro a Pablo Escobar –
da terceira para a quarta fase – não resulta de simples acidentes históricos, e sim de uma unidade autopoiética, porém contingente, de descenso moral. Esses dois líderes,
independentemente de ocuparem posições antípodas no
espectro ético, representam expressões paradigmáticas dos
fatores-chave de desestabilização sistêmica, em face da
pressão das forças de gravidade social e moral articuladas nos núcleos de mais liderança nos setores excluídos.
Ou seja, a mesma força de gravidade social responsável
pela gênese de bandoleiros e cangaceiros acaba gerando,
no contexto atual, enormes organizações dedicadas ao
crime. Nessa ordem de idéias, a diferença é que o contexto histórico dos anos 50 e 60, que canalizou a gravidade
social no sentido da tentativa de reconstrução moral
holística, não está presente, assim como não estão presentes, pelo menos aos olhos de muitos setores excluídos,
outras formas alternativas de canalização da gravidade
social em uma direção social legal, plausível e não violenta.
Concluindo, a questão-chave da presente fase da eliminação da violência e da hegemonização da democracia está na articulação de uma perspectiva de sucesso da
superação do dualismo de exclusão pelas vias legítimas,
baseada em alguma agenda concreta. Ora, esta tarefa de
reconstrução, ou melhor dito, de constituição (socio)moral do continente e de sua paz social não depende
da imposição de “moralismos” confessionais, mas sim
de um contrato social, com seus componentes políticos,
sociais, econômicos e legais, conquistável só na base da
rejeição da violência, do diálogo democrático e do poder curativo, nas palavras de Durkheim, do maior anseio
e prazer do indivíduo – o de pertencer a uma comunidade moral.
Democracia Eleitoral e Ascendência do
Crime Organizado
Assim como a etapa anterior representou a consolidação de uma subjetividade coletiva capaz de autolegitimar
e direcionar o uso de violência altruísta, a atual poderá
representar a própria superação dos ciclos da violência
em geral. De fato, esta fase atual inicia-se com a
“postulação” (proposital) da democracia eleitoral como a
única via de acesso ao poder e ao exercício da autoridade
e, em última análise, como via de eliminação do dualismo
(cidadania universal). Porém, essa fase ainda não mostrou
seus rumos definitivos, evidenciando-se, ao contrário, um
crescimento sem precedentes da violência, tanto ordinária como do crime organizado, que ameaça desvirtuar inteiramente o potencial dos recursos morais. O conhecido
fato histórico responsável é a economia de entorpecentes.
Este novo elemento no cenário continental tem duas conseqüências negativas gravíssimas, em última instância ligadas entre si. De um lado, abre-se no continente uma
avenida ultra-rápida e ultra-eficiente de acesso aos recursos historicamente bloqueados para os excluídos (lembrando que os excluídos não são só os pobres). A violência
“ordinária” mais característica do mundo urbano (Gómez
Buendia, 1989), e já agravada no nosso continente pelo
dualismo histórico, potencializa-se e cobra “vida própria”
por meio da organização do crime. Nesse sentido, cabe
referenciar os trabalhos seminais de Sutherland et al.
(1966) e de Cloward e Ohlin (1960), nos quais encontramos as bases microssociológicas desse fenômeno, articuladas em torno das teorias do aprendizado, do desvio cultural e subcultural e da chamada “estruturação das
oportunidades ilegítimas”. Esta teorização correspondia
originalmente à situação contextual da Escola de Chicago, mas tem aplicabilidade direta e até mais evidente no
caso em pauta.
A outra conseqüência negativa grave é que a economia
dos entorpecentes oferece uma nova perspectiva de sobrevivência da violência altruísta como instrumento viável de superação do dualismo, como se pode constatar nos
casos da Colômbia, do Peru e do México. Ora, esta sobrevida não se relaciona apenas com os movimentos re-
37
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
ção de certos elementos da realidade (aqui chamada de “modelo”) para
efeitos metodológicos não é realidade, mas ajuda a compreendê-la, e é
chamada por ele de “tipo ideal”.
NOTAS
1. Para o leitor menos versado na teoria sociológica clássica, cabe lembrar que a noção de “moral” (social) em Durkheim não tem o sentido
de “ética” (individual), mas apenas o sentido de grau de compartilhamento e internalização das normas, associado à “integração”. A
conotação ética que queiramos imputar a um determinado fato social
“moral” é um problema inteiramente diferente. Uma confusão entre
estes dois sentidos do termo poderia levar a profundos mal-entendidos
do presente ensaio.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CALHOUN, E. (Ed.). Bourdieu: critical perspectives. Chicago: UCP.
1993. cap. 4. p.61-88. 287 p.
2. A palavra in-integração é preferível a desintegração, posto que a
América Latina nunca foi “integrada”, e não experimenta, portanto,
qualquer processo de “desintegração”.
CAMACHO, A. et al. Nuevas visiones sobre la violencia en Colombia.
Bogotá: FESCOL/IEP, 1997. 120 p.
CLOWARD, R.; OHLIN, L. Delinquency and opportunity. New York:
Free Press, 1960. 220 p.
3. Aqui entram as questões da antiga “acumulação primitiva”, mas
também da “exclusão” e “esvaziamento” da capacidade sustentadora
do meio ambiente.
COSTELLA, M. A igreja católica e o movimento da encruzilhada
natalino. Dissertação (Mestrado) – UFRGS, Porto Alegre, 1992.
4. Estas normas têm origem não formal, e são entendidas como “sentimentos”, mais do que como estruturas racionais. A integração social
decorrente do compartilhamento e internalização destas normas é diferente da outra idéia de integração relativa apenas aos contatos mantidos entre os membros do grupo.
DOMINGUES, M. Social creativity, collective subjectivity and
contemporary modernity. New York: St. Martin’s Press, 2000.
200 p.
DURKHEIM, E. Suicide. New York: Free Press, 1966. 405 p.
5. Para um tratamento adequado desta questão, ver Wright et al. (1992).
6. Este aspecto de fato é bem menos explícito nos seus textos, embora
represente pelo menos uma conseqüência lógica do seu marco teórico.
__________. The division of labor in society. New York: Macmillan,
1933. 435 p.
7. A idéia do movimento cíclico da violência surgiu a partir do meu
trabalho anterior sobre o caso da Colômbia. O presente trabalho empresta daquele algumas idéias importantes.
FANDINO, J.M. O ciclo moral da violência altruísta e egoísta: cem
anos de sangue na Colômbia. Sociologias, v.1, n.1, p.34-62, jan./
jun. 1999.
8. Este modelo representa um tipo ideal formulado para utilização no
sentido lógico dos tipos ideais (instrumentos heurísticos) e, portanto,
não serve para prever trajetórias históricas específicas.
GÓMEZ BUENDIA, H. (Ed.). Urban Crime. Tokyo: The United
Nations University, 1989. 450 p.
MERTON, R. Social theory and social structure. New York: Free Press,
1957.
9. Esta instabilidade da legitimidade, com base no dualismo civilizatório
de classe, não é igual ao modelo habermasiano da “crise” da legitimidade, que se baseia na forma como os sistemas legais e de ação comunicativa se defrontam com a questão da mudança, endogenamente. O
Terceiro Mundo não pode copiar sua visão das classes sociais do Primeiro Mundo, simplesmente porque lá o cenário histórico é diferente,
advindo de uma clivagem civilizatória ainda não superada.
SUTHERLAND, E.H.; CREESEY, D.R.; LUCKENBILL, D.F.
Principles of criminology. New York: Lippincott, 1966.
WALLERSTEIN, I. The world economy, the movements and the
ideologies. In: BERGSEN, A. Crises in the world system. Beverly
Hills, Ca.: Sage, 1983. p.21-36.
10. Os países do Prata são os que mais se distanciam do modelo teórico. Mesmo assim, seu valor heurístico continua sendo considerável.
WRIGHT, E.; LEVINE, A.; SOBER, E. Reconstructing Marxism:
Essays on Explanation and the Theory of History. London: Verso
Press, 1992. 202 p.
11. A rigor, a noção de movimento “antissistema” wallersteiniano não
pode ser adotada aqui sem um esclarecimento importante: em
Wallerstein, o sistema de referência é o próprio “capitalismo histórico” mundial, enquanto os movimentos latino-americanos freqüentemente têm como alvo seus governos nacionais, mesmo que alinhados
com o capitalismo histórico.
JUAN MARIO FANDINO MARINO: Professor de Sociologia da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul ([email protected]).
12. Esta mistura metodológica de Durkheim e Weber não é um erro de
digitação, mas está respaldada na asserção weberiana de que a acentua-
38
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 39-48, 2004
TENDÊNCIAS DO CONTROLE PENAL NA ÉPOCA CONTEMPORÂNEA: REFORMAS ...
TENDÊNCIAS DO CONTROLE PENAL NA
ÉPOCA CONTEMPORÂNEA
reformas penais no Brasil e na Argentina
RODRIGO GHIRINGHELLI
DE
A ZEVEDO
Resumo: Este artigo parte da análise comparativa das reformas da legislação penal no Brasil e na Argentina,
identificando três âmbitos de mudança: a expansão do Direito Penal, o Processo Penal de Emergência e a
informalização da Justiça Penal. O estudo realizado visa contribuir para a compreensão dos movimentos de
política criminal que se expressam através das reformas legais investigadas.
Palavras-chave: reformas penais; política criminal; informalização da justiça.
Abstract: This article begins with a comparative analysis of the reforms in penal legislation in Brazil and
Argentina, identifying three areas of change: the expansion of Penal Law, the Emergency Penal Process, and
the informalization of Penal Justice. The study attempts to contribute to the understanding of the criminal
policy movements behind the legal reforms being examined.
Key words: penal reforms; criminal policy; informalization of justice.
E
ntre o conjunto de reformas no funcionamento
da máquina estatal, realizadas nos países da
América Latina a partir do final dos anos 80, e
que tiveram por objetivo tanto a reconstituição e modernização de uma institucionalidade democrática quanto a
adequação ao chamado “Consenso de Washington”, no
sentido de uma redução da atividade estatal às tarefas essenciais de promoção do crescimento econômico e manutenção da ordem, uma das áreas em que tais mudanças vêm
ocorrendo, de forma pontual, fragmentada e muitas vezes
contraditória, é a que diz respeito ao poder de punir do
Estado: a administração do controle penal, desde a
tipificação de novos delitos até o funcionamento dos órgãos policiais, passando pelos procedimentos dos órgãos
oficiais de administração da justiça e o sistema prisional.
Com a redemocratização, os novos administradores do
Estado, agora eleitos pelo voto popular, depararam-se com
uma situação de aumento das taxas de criminalidade, decorrente de fatores como a grande concentração populacional produzida pela migração do campo para as grandes metrópoles urbanas, consolidada no Brasil durante o
período de governo militar que, por meio do arbítrio, re-
presou muitos bolsões de conflitualidade social emergente (Adorno, 1994).
Para os novos governos eleitos na região, em todas as
esferas de administração (federal, estadual e municipal),
o problema da segurança pública tem sido colocado como
uma das principais demandas da chamada “opinião pública”, muitas vezes amplificada por via da atuação dos meios
de comunicação de massa. O “sentimento de insegurança” é crescente, com o aumento da percepção pública a
respeito das diversas esferas da criminalidade, desde a
economia do tráfico na favela e a criminalidade urbana
violenta até os centros dos sistemas político e financeiro,
onde ocorre a lavagem de dinheiro e o desvio de recursos
públicos para o enriquecimento privado. A resposta estatal é insistentemente cobrada, e colocada no centro do
debate político em períodos eleitorais.
O resultado é a crescente perda de legitimidade do sistema penal, incapaz de justificar o seu grau de seletividade e a sua incapacidade de dar resposta ao sentimento de
insegurança e impunidade da maioria da população
(Zaffaroni, 1991). O sistema político reage com propostas de reforma do sistema de controle penal.
39
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
REFORMAS PENAIS NA ÚLTIMA DÉCADA
Em relação à polícia, o debate gira em torno da sua
reciclagem, para atuar em um Estado Democrático de
Direito, visando assegurar os direitos de cidadania de toda
a população, e não apenas das elites; também com vistas
à economia administrativa e à racionalização dos esforços de informação e prevenção necessários ao enfrentamento da criminalidade em seus vários níveis, com a redução da seletividade na atividade policial, ou o seu
redirecionamento para os delitos mais graves em termos
de conseqüências sociais. Tais mudanças esbarram em uma
cultura repressiva, fruto do papel historicamente desempenhado pela polícia em países com grande desigualdade
social, como Brasil e Argentina.
O sistema judicial é alvo de constantes propostas de
mudança, que ocorrem de forma fragmentada, por meio
de leis muitas vezes feitas ao sabor dos clamores da opinião pública, amplificados pela mídia, sem uma unidade
capaz de garantir um mínimo de segurança jurídica e coerência interna (Koerner, 2000). Novos delitos são criados, novas áreas de criminalização aparecem, novos procedimentos são propostos, tudo na tentativa de recuperar
a legitimidade perdida e um mínimo de eficácia frente a
uma realidade social que cada vez mais foge ao controle
dos mecanismos institucionais de controle penal.
O sistema prisional, carente de meios para responder
ao número crescente de condenados que lhe é enviado,
tradicionalmente degradante e estigmatizante em todo o
continente, carece de toda a possibilidade de ressocialização, servindo mais como ponto de reunião de toda
uma cultura da delinqüência, cujos maiores beneficiários
dificilmente recebem uma pena privativa de liberdade
(Velho e Alvito, 1996:290-304).
Além da dimensão local e conjuntural do problema da
segurança pública, a reforma do sistema de controle penal precisa também ser compreendida na sua relação com
determinados fenômenos mais abrangentes, que têm sido
objeto da sociologia jurídica, como a judicialização crescente da realidade social e a pluralidade de formas e de
graus de incidência das normas sobre o espaço social, levando à necessidade daquilo que Boaventura Sousa Santos denomina uma cartografia simbólica do direito na transição pós-moderna (Santos, 1996:260).
Essa cartografia pressupõe que, ao contrário da tradição jurídica dogmática, circulam na sociedade não uma, mas
várias formas de direito ou modos de juridicidade e, na área
penal, a conseqüência disso é que a eficácia da legislação
penal depende de uma série de mediações com os mecanismos institucionais e burocráticos responsáveis pela sua
aplicação na realidade social em que atuam.
Expansão do Direito Penal
Uma das tendências mais evidentes no tocante às normas penais nas sociedades contemporâneas é a da hipertrofia ou inflação de normas penais, que invadem campos
da vida social anteriormente não regulados por sanções
penais. O remédio penal é utilizado pelas instâncias de
poder político como resposta para quase todos os tipos de
conflitos e problemas sociais.
A resposta penal converte-se em resposta simbólica
(Baratta, 1994) oferecida pelo Estado em face das demandas de segurança e penalização da sociedade, expressadas pela mídia, sem relação direta com a verificação de
sua eficácia instrumental como meio de prevenção ao delito. O direito penal converte-se em recurso público de
gestão de condutas utilizado contingencialmente, e não
mais como instrumento subsidiário de proteção de interesses ou bens jurídicos. Nos casos de Brasil e Argentina,
a inclusão de algumas novas áreas dentro do denominado
controle penal formal não foi compensada pela diminuição do rigor repressivo nas áreas tradicionalmente submetidas ao controle penal convencional.
Entre as áreas novas ou ao menos distintas das tradicionalmente contidas no Código Penal brasileiro e no argentino, atingidas pela expansão do direito penal, cabe mencionar as disposições penais em matéria de delitos
econômicos e financeiros – sonegação fiscal, lavagem de
dinheiro, etc. (Brasil e Argentina); criminalização das condutas contrárias às relações de consumo (Brasil); criminalização de delitos ambientais (Brasil) e relacionados com
resíduos perigosos (Argentina); tipificação de delitos de
discriminação racial ou de outro tipo e da chamada
criminalidade organizada (Brasil e Argentina); criminalização do assédio sexual (Brasil) e de condutas relacionadas com espetáculos esportivos e terrorismo (Argentina).
Processo Penal de Emergência
Para caracterizar esse momento de mudanças no âmbito da legislação e das práticas punitivas, têm sido utilizada a denominação direito penal de emergência, ou processo penal de emergência (Ferrajoli, 2002). Conforme
Fauzi Choukr (2002:6), “Emergência vai significar aquilo que foge dos padrões tradicionais de tratamento pelo
sistema repressivo, constituindo um subsistema de
derrogação dos cânones culturais empregados na normalidade. Num certo sentido, a criminologia contemporânea
40
TENDÊNCIAS DO CONTROLE PENAL NA ÉPOCA CONTEMPORÂNEA: REFORMAS ...
manência em presídios estaduais ponha em risco a ordem
ou incolumidade pública.”
O art. 5o acrescentou inciso ao art. 83 do Código Penal, determinando que, para que haja a concessão de livramento condicional ao condenado a pena privativa de
liberdade, nos casos de condenação por crime hediondo,
prática de tortura, tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, e terrorismo, deverão ter sido cumpridos mais
de dois terços da pena.
O art. 6o da Lei dos Crimes Hediondos aumentou a pena
dos delitos rotulados como hediondos. Para exemplificar,
o latrocínio, que tinha pena mínima de quinze anos de
reclusão, passou ao mínimo de vinte anos; a extorsão
mediante seqüestro, cuja pena mínima era de seis anos de
reclusão, passou a ter o mínimo no patamar de oito anos.
O mesmo crime, se praticado contra menor de dezoito anos
ou por quadrilha, ou se durar mais de 24 horas, que tinha
pena mínima de oito anos, passou para doze anos de reclusão. Se do seqüestro resultar a morte, a pena mínima,
que era de vinte anos, passou para 24 anos. O estupro,
que tinha pena mínima de três anos de reclusão e oito como
máxima, passou ao mínimo de seis anos e máximo de dez
anos. O atentado violento ao pudor passou de um
apenamento mínimo de dois anos e máximo de sete anos
para seis e dez anos, respectivamente.
O mesmo diploma legal introduziu pela primeira vez
no ordenamento jurídico brasileiro a figura da delação
premiada, prevendo que o participante e o associado que
denunciarem à autoridade o bando ou quadrilha, possibilitando seu desmantelamento, terão a pena reduzida de um
terço a dois terços.
Outro exemplo de legislação emergencial é a Lei no
9.034/95, que dispõe sobre a utilização de meios operacionais (meios de prova e procedimentos investigatórios)
para a prevenção e repressão de ações praticadas por organizações criminosas. O art. 1o define organizações criminosas como sinônimo de quadrilha ou bando ou organizações ou associações criminosas de qualquer tipo. De
acordo com o art. 2o, em qualquer fase de persecução criminal são permitidos, sem prejuízo dos já previstos em
lei, os seguintes procedimentos de investigação e formação de provas:
“II - a ação controlada, que consiste em retardar a
interdição policial do que se supõe ação praticada por
organizações criminosas ou a ela vinculado, desde que
mantida sob observação e acompanhamento para que a
medida legal se concretize no momento mais eficaz do
ponto de vista da formação de provas e fornecimento de
informações;
dá guarida a esse subsistema, colocando-o na escala mais
elevada de gravidade criminosa a justificar a adoção de
mecanismos excepcionais a combatê-la, embora sempre
defenda o modelo de estado democrático de direito como
limite máximo da atividade legiferante nessa seara”.
No Brasil, a emergência penal pode ser constatada com
a edição da Lei no 8.072/90, conhecida como Lei dos Crimes Hediondos, que regulamentou o que havia sido previsto na Constituição de 1988, que no art. 5o, inciso XLIII,
criou a figura dos crimes hediondos, nos seguintes termos:
“XLIII – A lei considerará crimes inafiançáveis e
insuscetíveis de graça ou anistia a prática de tortura, o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e
os definidos como crimes hediondos, por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evitálos, se omitirem; (…).”
Em seu art. 1o , a Lei no 8.072/90 definiu como hediondos os delitos de homicídio qualificado e homicídio praticado em atividade típica de grupo de extermínio, o latrocínio, a extorsão qualificada pela morte, a extorsão
mediante seqüestro e na forma qualificada, o estupro e o
atentado violento ao pudor, a epidemia com resultado
morte, falsificação, corrupção, adulteração ou alteração
de produto destinado a fins terapêuticos ou medicinais,
consumados ou tentados. O parágrafo único do art. 1o da
mesma lei rotulou também como hediondo o crime de
genocídio previsto nos arts. 1o, 2o e 3o da Lei no 2.889, de
1o de outubro de 1956, tentado ou consumado, com redação dada pela Lei no 8.930/94.
Em seus arts. 2o e 3o, a Lei no 8.072/90 estabeleceu as
regras aplicáveis aos delitos hediondos e aos a eles equiparados, nos seguintes termos:
“Art. 2o - Os crimes hediondos, a prática da tortura, o
tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e o terrorismo são insuscetíveis de:
I - anistia, graça e indulto;
II - fiança e liberdade provisória.
§ 1o - A pena por crime previsto neste artigo será cumprida integralmente em regime fechado.
§ 2o - Em caso de sentença condenatória, o juiz decidirá
fundamentadamente se o réu poderá apelar em liberdade.
§ 3o - A prisão temporária, sobre a qual dispõe a Lei no
7.960, de 21 de dezembro de 1989, nos crimes previstos
neste artigo, terá o prazo de 30 (trinta) dias, prorrogável
por igual período em caso de extrema e comprovada
necessidade.
Art. 3o - A União manterá estabelecimentos penais, de
segurança máxima, destinados ao cumprimento de penas
impostas a condenados de alta periculosidade, cuja per-
41
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
praticada por organizações criminosas será realizada independentemente da identificação civil (art. 5o).
Uma das principais inovações previstas pela Lei no
9.034/95, em seu art. 6o, era que, nos crimes praticados
em organização criminosa, a pena será reduzida de um a
dois terços, quando a colaboração espontânea do agente
levar ao esclarecimento de infrações penais e sua autoria.
O art. 7o impede a concessão de liberdade provisória,
com ou sem fiança, aos agentes que tenham tido intensa e
efetiva participação na organização criminosa, estabelecendo o art. 8o que o prazo para encerramento da instrução criminal, nos processos por crime de que trata esta
lei, será de 81 dias, quando o réu estiver preso, e de 120
dias, quando solto.
Dispõe ainda o art. 9o que o réu não poderá apelar em
liberdade, nos crimes previstos nesta Lei. O art. 10 estabelece que os condenados por crimes decorrentes de organização criminosa iniciarão o cumprimento da pena em
regime fechado, aplicando-se, no que não forem incompatíveis, subsidiariamente, as disposições do Código de
Processo Penal.
Na Argentina, exemplos de legislação emergencial também podem ser encontrados, no âmbito do controle penal
do tráfico de entorpecentes. A primeira legislação específica a tratar do tema do uso e tráfico de entorpecentes,
retirando-o do âmbito do Código Penal, foi a Lei no 20.771,
de 1974, substituída posteriormente pela Lei no 23.737,
em 1989.
A Lei no 20.771 sancionou com penas entre três e doze
anos de prisão as atividades vinculadas ao tráfico e comercialização de estupefacientes, entre as quais o cultivo
de plantas ou sementes, a produção, extração, fabricação
ou preparação de estupefacientes, o seu comércio, distribuição, armazenamento ou transporte, assim como a sua
entrega, facilitação ou aplicação em terceiros. A lei também previa penas de prisão de cinco a quinze anos para
os financiadores e organizadores de qualquer das atividades antes descritas, e com três a oito anos de prisão, assim como a difusão pública do seu uso.
A lei previa ainda a aplicação de medida de segurança
curativa, consistente em tratamento para desintoxicação
e reabilitação, por tempo indeterminado, para o condenado pelos delitos acima com dependência física ou psíquica de estupefacientes, embora não tenham sido criadas as
instituições previstas para a aplicação dessa medida.
A respeito da posse de estupefacientes para consumo
pessoal, o art. 6o da Lei no 20.771 previa a pena de prisão
de um a seis anos, mesmo que fossem destinados ao consumo pessoal. Isso significa que o tipo penal não repri-
III - o acesso a dados, documentos e informações fiscais, bancárias, financeiras e eleitorais;
IV - a captação e a interceptação ambiental de sinais
eletromagnéticos, óticos ou acústicos, e o seu registro e
análise, mediante circunstanciada autorização judicial;
V - infiltração por agentes de polícia ou de inteligência, em tarefas de investigação, constituída pelos órgãos
especializados pertinentes, mediante circunstanciada autorização judicial.
Parágrafo único. A autorização judicial será estritamente sigilosa e permanecerá nesta condição enquanto perdurar a infiltração.”
O art. 3o prevê que, nas hipóteses do inciso III do art.
2o, ocorrendo possibilidade de violação de sigilo preservado pela Constituição ou por lei, a diligência será realizada pessoalmente pelo juiz, adotado o mais rigoroso
segredo de justiça. Para realizar a diligência, o juiz poderá requisitar o auxílio de pessoas que, pela natureza
da função ou profissão, tenham ou possam ter acesso aos
objetos de sigilo. O juiz, pessoalmente, fará lavrar auto
circunstanciado da diligência, relatando as informações
colhidas oralmente e anexando cópias autênticas dos documentos que tiverem relevância probatória, podendo,
para esse efeito, designar uma das pessoas referidas no
parágrafo anterior como escrivão ad hoc. O auto de diligência será conservado fora dos autos do processo, em
lugar seguro, sem intervenção de cartório ou servidor,
somente podendo a ele ter acesso, na presença do juiz,
as partes legítimas na causa, que não poderão dele servir-se para fins estranhos à mesma, e estão sujeitas às
sanções previstas pelo Código Penal em caso de divulgação.
Conforme o § 4o do art. 3o, os argumentos de acusação
e defesa que versarem sobre a diligência serão apresentados em separado para serem anexados ao auto da diligência, que poderá servir como elemento na formação da convicção final do juiz. E o § 5o estabelece que, em caso de
recurso, o auto da diligência será fechado, lacrado e endereçado em separado ao juízo competente para revisão,
que dele tomará conhecimento sem intervenção das secretarias e gabinetes, devendo o relator dar vistas ao Ministério Público e ao Defensor em recinto isolado, para o
efeito de que a discussão e o julgamento sejam mantidos
em absoluto segredo de justiça.
O capítulo III do referido diploma legal estabelece, em
seu art. 4o, que os órgãos da polícia judiciária estruturarão
setores e equipes de policiais especializados no combate
à ação praticada por organizações criminosas, sendo que
a identificação criminal de pessoas envolvidas com a ação
42
TENDÊNCIAS DO CONTROLE PENAL NA ÉPOCA CONTEMPORÂNEA: REFORMAS ...
d) Si los hechos se cometieren por un funcionario público encargado de la prevención o persecución de los
delitos aquí previstos o por funcionario público encargado
de la guarda de presos y en perjuicio de éstos;
e) Cuando el delito se cometiere en las inmediaciones
o en el interior de un establecimiento de enseñanza, centro asistencial, lugar de detención, institución deportiva,
cultural o social o en sitios donde se realicen espectáculos
o diversiones públicos o en otros lugares a los que escolares y estudiantes acudan para realizar actividades educativas, deportivas o sociales;
f) Si los hechos se cometieren por un docente, educador o empleado de establecimientos educacionales en general, abusando de sus funciones específicas.”
Previu ainda a Lei no 23.737 a possibilidade de utilização de agentes policiais infiltrados, em seu art. 31 bis,
conforme segue:
“Art. 31 bis. Durante el curso de una investigación y a
los efectos de comprobar la comisión de algún delito previsto en esta ley o en el artículo 866 del Código Aduanero,
de impedir su consumación, de lograr la individualización
o detención de los autores, partícipes o encubridores, o
para obtener y asegurar los medios de prueba necesarios,
el juez por resolución fundada podrá disponer, si las finalidades de la investigación no pudieran ser logradas de
otro modo, que agentes de las fuerzas de seguridad en
actividad, actuando en forma encubierta:
a) Se introduzcan como integrantes de organizaciones
delictivas que tengan entre sus fines la comisión de los
delitos previstos en esta ley o en el artículo 866 del Código Aduanero, y;
b) Participen en la realización de alguno de los hechos
previstos en esta ley o en el artículo 866 del Código Aduanero.
La designación deberá consignar el nombre verdadero
del agente y la falsa identidad con la que actuará en el
caso, y será reservada fuera de las actuaciones y con la
debida seguridad.
La información que el agente encubierto vaya logrando, será puesta de inmediato en conocimiento del juez.
La designación de un agente encubierto deberá
mantenerse en estricto secreto. Cuando fuere absolutamente imprescindible aportar como prueba la información
personal del agente encubierto, éste declarará como testigo,
sin perjuicio de adoptarse, en su caso, las medidas previstas en el artículo 31 quinques.”
Previu ainda o art. 31 ter. que não é punível o agente
infiltrado que, como conseqüência necessária do desenvolvimento da atuação encomendada, tenha sido compe-
mia diretamente o consumo em si mesmo, mas sim indiretamente, punindo a posse da droga. Esta previsão legal
entrou em choque com o dispositivo constitucional previsto no art. 19 da Constituição, que garantia a impunibilidade de ações privadas que não ofendessem a moral
e a ordem pública, nem prejudicasse a terceiro.
Depois de uma longa polêmica jurisprudencial, em
agosto de 1986 a Corte Suprema finalmente declarou a
inconstitucionalidade da proibição penal da posse de estupefacientes para consumo pessoal (Virgolini, 1992:124),
abrindo caminho para o reconhecimento da autonomia de
consciência individual e convertendo-se em uma medida
concreta de redução do âmbito de intervenção penal. A
Corte Suprema fundamentou sua decisão pelo fato de que
não havia investigações ou comprovações empíricas capazes de demonstrar que entre o consumo de estupefacientes e a periculosidade social do consumidor existisse
uma vinculação necessária, que justificasse a penalização
da posse de drogas. A Corte fez referência igualmente às
recomendações de organismos internacionais que desaconselhavam a punição do consumidor, que na maioria dos
casos se mostrou prejudicial para o tratamento ou
reinserção social de quem mantinha uma relação ocasional com a droga (Cavallero, 1997:61-72).
Em sentido contrário à decisão da Corte Suprema, o
debate prosseguiu, com a proliferação de posições no sentido de uma maior severidade no tratamento do consumo
e tráfico de drogas no interior do campo político e nos
meios de comunicação de massa.
O resultado foi a promulgação da Lei no 23.737, em
1989, que não alterou substancialmente os tipos penais
da lei anterior, mas trouxe um sensível aumento das penas cominadas. Embora tenha mantido a previsão de punição para a posse de estupefacientes para uso pessoal, a
nova lei previu alternativas para a execução da pena de
prisão, como a sua suspensão e substituição por medida
de segurança curativa ou educativa.
O art. 11 desse diploma legal previu o aumento de um
terço do máximo e da metade do mínimo de previsão de
apenamento, nos seguintes casos:
“a) Si los hechos se cometieren en perjuicio de mujeres
embarazadas o de personas disminuidas psíquicamente, o
sirviéndose de menores de dieciocho años o en perjuicio
de éstos;
b) Si los hechos se cometieron subrepticiamente o con
violencia, intimidación o engaño;
c) Si en los hechos intervinieren tres o más personas
organizadas para cometerlos;
43
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
lido a incorrer em delito, desde que a conduta não implique em pôr em perigo a vida ou a integridade física de
uma pessoa ou a imposição de grave sofrimento físico ou
moral a terceiro. Sendo acusado em um processo, o agente infiltrado fará saber ao juiz de instrução, de maneira
confidencial, sua condição, e este deverá encerrar o processo sem revelar a verdadeira identidade do imputado.
O art. 31 quáter estabelece que “ningún agente de las
fuerzas de seguridad podrá ser obligado a actuar como
agente encubierto. La negativa a hacerlo no será tenida
como antecedente desfavorable para ningún efecto”.
Conforme o art. 31 quinques, estando com sua segurança ameaçada a pessoa que tenha atuado como agente
infiltrado por haver sido descoberta sua verdadeira identidade, terá direito a optar entre permanecer na ativa ou
aposentar-se, seja qual for o tempo que tenha trabalhado
no serviço público, com proventos iguais aos que corresponderiam a quem tenha dois graus acima na carreira.
De acordo com o art. 31 sextes, o funcionário ou empregado público que revele indevidamente a real identidade de um agente infiltrado, assim como a nova identidade ou o domicílio de uma testemunha protegida, será
reprimido com prisão de dois a seis anos, multa de 10.000
a 100.000 pesos e inabilitação absoluta perpétua para a
função pública. Já o funcionário ou empregado público
que, por imprudência, negligência ou inobservância dos
deveres de seu cargo, permitir ou der ocasião a que outro
conheça estas informações, será sancionado com prisão
de um a quatro anos, multa de 1.000 a 30.000 pesos e inabilitação especial de três a dez anos para o cargo.
A Lei no 25.241/00 foi elaborada especificamente para
o combate a fatos delitivos relacionados com o terrorismo. Para os efeitos desta lei, são considerados atos de
terrorismo as ações delitivas cometidas por integrantes de
associações ilícitas ou organizações constituídas com o
fim de causar alarme ou temor, e que se realizem empregando substâncias explosivas, inflamáveis, armas ou quaisquer elementos de elevado poder ofensivo, colocando em
perigo a vida ou a integridade de um número indeterminado
de pessoas (art. 1o).
O art. 2o deste diploma legal prevê a possibilidade de
redução excepcional da pena, aplicando-se a da tentativa
ou limitando-a à metade, ao imputado que, antes de ditada a sentença definitiva, colabore eficazmente com a investigação. Para obter o benefício, deverá ser fornecida
informação essencial para evitar a consumação ou continuação do delito ou a perpetração de outro, ou que ajude
a esclarecer o fato objeto da investigação ou outros
conexos, ou que forneça dados de manifesta utilidade para
comprovar a participação de outras pessoas no delito,
desde que o delito em que esteja envolvido o beneficiário
seja mais leve que aquele a respeito do qual forneça sua
colaboração (art. 2o).
No mesmo sentido, o art. 3o prevê a aplicação do mínimo legal de pena quando a informação fornecida permita
comprovar a existência de associação ilícita, desbaratar
suas atividades ou comprovar a intervenção de algum de
seus membros no fato delitivo, determinando assim o
submetimento a processo de quem não tenha sido imputado até então.
O art. 6o prevê pena de prisão de um a três anos para
qualquer das pessoas que, valendo-se das possibilidades
abertas por esta lei, formulem afirmações falsas ou proporcionem dados inexatos sobre terceiros.
O art. 7o trata da proteção ao imputado que tenha optado por colaborar, passando a correr riscos à sua integridade pessoal e à de sua família, mediante provisão de recursos indispensáveis para a mudança de suas atividades
laborais e substituição de identidade.
INFORMALIZAÇÃO OU SIMPLIFICAÇÃO
DO PROCESSO PENAL
Em que pese a existência de modelos diferenciados, os
elementos conceituais que configuram um tipo ideal de
informalização da justiça nos Estados contemporâneos são
os seguintes: uma estrutura menos burocrática e relativamente mais próxima do meio social em que atua; aposta
na capacidade dos disputantes promover sua própria defesa, com uma diminuição da ênfase no uso de profissionais e da linguagem legal formal; preferência por normas
substantivas e procedimentais mais flexíveis, particularistas, ad hoc; mediação e conciliação entre as partes mais
do que adjudicação de culpa; participação de não juristas
como mediadores; preocupação com uma grande variedade de assuntos e evidências, rompendo com a máxima
de que “o que não está no processo não está no mundo”;
facilitação do acesso aos serviços judiciais para pessoas
com recursos limitados para assegurar auxílio legal profissional; um ambiente mais humano e cuidadoso, com uma
justiça resolutiva rápida, e ênfase em uma maior imparcialidade, durabilidade e mútua concordância no resultado;
geração de um senso de comunidade e estabelecimento
de um controle local através da resolução judicial de conflitos; maior relevância em sanções não coercitivas para
obter acatamento (Azevedo, 2000a:108).
No Brasil, a incorporação dessas inovações no sistema
judicial teve impulso a partir do final dos anos 80, em
44
TENDÊNCIAS DO CONTROLE PENAL NA ÉPOCA CONTEMPORÂNEA: REFORMAS ...
Havendo queixa-crime ou representação ou sendo o
crime de ação penal pública incondicionada, o Ministério
Público poderá propor ao autor do fato a transação penal,
com a aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou
multa, a não ser no caso do acusado ser reincidente, ou no
caso de “não indicarem os antecedentes, a conduta social
e a personalidade do agente, bem como os motivos e as
circunstâncias, ser necessária e suficiente a adoção da
medida” (art. 76). Não aceita a proposta, o representante
do Ministério Público oferecerá ao juiz, de imediato, denúncia oral, e o processo seguirá o rito sumaríssimo, previsto na Lei no 9.099/95.
Oferecida a denúncia, poderá ainda o representante do
Ministério Público propor a suspensão do processo por
dois a quatro anos, desde que o agora denunciado não
esteja sendo processado ou não tenha sido condenado por
outro crime. A suspensão será revogada se, no curso do
prazo, o denunciado for processado por outro crime ou
descumprir qualquer outra condição imposta. Expirado o
prazo sem revogação, o juiz declarará extinta a punibilidade. Caso não seja possível a suspensão do processo,
o juiz deverá intimar as partes para a audiência de instrução e julgamento, que se inicia com a resposta oral da
defesa à acusação formulada na denúncia ou queixa-crime. Aceita a argumentação da defesa, o juiz não recebe a
denúncia ou queixa e encerra o processo. Recebida a denúncia ou queixa, são ouvidas a vítima e as testemunhas
de acusação e de defesa, o acusado é interrogado e realizam-se os debates orais entre defesa e acusação. Em seguida, o juiz profere a sentença final condenatória ou
absolutória.
Os recursos previstos pela Lei no 9.099/95 são a apelação (em caso de sentença condenatória ou absolutória ou
da decisão de rejeição da denúncia ou queixa) e os embargos de declaração (em caso de obscuridade, contradição, omissão ou dúvida na sentença), a serem encaminhados a uma Turma Recursal composta de três juízes em
exercício no primeiro grau de jurisdição.
Na Argentina, a informalização ou simplificação dos
procedimentos penais foi adotada mediante a Lei no 24.825/
99, que incorporou ao Título II do Livro III do Código
Procesal Penal de la Nación o Capítulo IV, art. 431 bis,
tratando do chamado juízo abreviado.
Tecnicamente, não se trata da criação de uma nova
instância judicial, e sim de um procedimento abreviado
de conclusão da causa, visando a aceleração do processo
penal comum. Para Luis Niño (apud Alvero e Ranuschio,
2001:1), “en lugar de abreviar la etapa del procedimiento
preparatorio, clara supervivencia inquisitiva en cuerpos
especial após a promulgação da Constituição de 1988. Uma
série de novos mecanismos para a solução de litígios foi
prevista, com vistas à agilização dos trâmites processuais,
entre os quais têm um significado relevante os Juizados
Especiais Cíveis e Criminais, voltados para as chamadas
pequenas causas e para os delitos de menor potencial
ofensivo, regulamentados pela Lei Federal no 9.099, de
setembro de 1995.
A implantação dos Juizados Especiais Criminais – JEC
integra uma lógica de informalização, entendida não como
a renúncia do Estado ao controle de condutas e ao alargamento das margens de tolerância, mas como a procura de
alternativas de controle mais eficazes e menos onerosas
(Dias e Andrade, 1992:403). Para os Juizados Especiais
Criminais vão confluir determinados tipos de delitos (com
pena máxima em abstrato até um ano), e de acusados (não
reincidentes). Com a sua implantação, esperava-se que as
antigas varas criminais pudessem atuar com maior prioridade sobre os chamados crimes de maior potencial ofensivo (Azevedo, 2000a; 2000b; 2001; 2002).
De acordo com o que estabeleceu o legislador no art. 62
da Lei no 9.099/95, o processo perante os Juizados Especiais Criminais deve ser orientado pelos critérios da
oralidade, informalidade, economia processual e celeridade,
objetivando, sempre que possível, a reparação dos danos
sofridos pela vítima e a aplicação de pena não privativa de
liberdade. Dispensando a realização do inquérito policial,
a Lei no 9.099/95 determina que a autoridade policial, ao
tomar conhecimento do fato delituoso, deve imediatamente lavrar um termo circunstanciado do ocorrido e encaminhálo ao Juizado, se possível com o autor do fato e a vítima,
providenciando a requisição dos exames periciais necessários para a comprovação da materialidade do fato (art. 69).
Não sendo possível o comparecimento imediato de qualquer dos envolvidos ao Juizado, a Secretaria do Juizado
deverá providenciar a intimação da vítima e do autor do
fato, por correspondência com aviso de recebimento, para
que compareçam à audiência preliminar (art. 71).
Na audiência preliminar, presentes o representante do
Ministério Público, o autor do fato e a vítima, acompanhados de advogado, o juiz esclarecerá sobre a possibilidade
de composição dos danos, assim como sobre as conseqüências da aceitação da proposta de aplicação imediata de pena
não privativa de liberdade ao autor do fato (art. 72). Nos
crimes de ação penal privada e de ação penal pública condicionada à representação, o acordo para composição dos
danos extingue a punibilidade. Não obtido o acordo, o juiz
dá imediatamente à vítima a oportunidade de exercer o direito
de oferecer queixa-crime ou representação verbal (art. 75).
45
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
de leyes como el vigente en nuestra órbita federal,
suprime el juicio, que es la etapa republicana por
excelencia”.
O fundamento da instauração do mecanismo procedimental do Juízo Abreviado é a impossibilidade do
sistema judicial penal para dar conta da grande quantidade
de casos em tramitação. Diante da impossibilidade de
julgar todos os delitos que chegam até o Judiciário, e do
fato de que a solução prática era a prescrição, optou-se
por substituir o princípio da verdade real pelo da verdade
consensuada, já que a aplicação de uma pena passa a
depender de um acordo entre o acusado e o Ministério
Fiscal.
Segundo o inciso 1o da referida Lei, se o Ministério
Fiscal estimar suficiente a imposição de uma pena privativa de liberdade inferior a seis anos ou uma pena não privativa de liberdade, poderá solicitar, ao formular o requerimento para a elevação a juízo, que se proceda de acordo
com o chamado Juízo Abreviado. Neste caso, deverá colocar expressamente o pedido de pena acordado com o
acusado.
O Juízo Abreviado não é aplicável para os delitos de
ação privada, mas somente para os casos de pena de reclusão, inabilitação e multa ou penas conjuntas.
A Lei estabelece dois momentos nos quais se pode
realizar o pedido de Juízo Abreviado: no momento de
elevação a juízo, que implica uma negociação e um acordo prévio entre o acusado e o representante do Ministério Fiscal; ou no momento dos atos preliminares no Tribunal Oral, até o momento da fixação da data da audiência
de debate. Embora a Lei nada diga a respeito, no caso de
que o acordo se efetue no Tribunal Oral quem irá realizar a negociação da pena será o Fiscal General, que é
quem irá atuar perante o Tribunal Oral (Alvero e
Ranuschio, 2001:2).
O inciso 2o da Lei estabelece que, para que a solicitação
de Juízo Abreviado seja admissível, deverá estar acompanhada da manifestação de conformidade do imputado,
assistido por defensor, sobre a existência do fato e sobre
a participação nele, descritas no requerimento de elevação
a juízo e da qualificação legal respectiva. A conformidade
sobre a existência do fato e sua participação, conforme
formulada pela acusação fiscal, e sobre a qualificação do
delito, não implica uma confissão. Se não se admite o Juízo
Abreviado o procedimento seguirá conforme o procedimento comum, e a conformidade não implicará um
indício contrário ao imputado.
O inciso 3o da Lei estabelece que o Juiz de Instrução
encaminhará a solicitação e a manifestação de conformi-
dade ao Tribunal de Juicio Oral. O pedido poderá ser negado com base na necessidade de um melhor conhecimento
dos fatos; na discrepância fundada com a qualificação legal; em que o pedido tenha sido feito extemporaneamente;
em que a conformidade do imputado tenha sido condicionada ou afetada por algum vício de vontade ou não resulte congruente com o conteúdo da prova produzida na instrução; ou em que sejam vários os imputados e não haja
concordância de todos eles.
Conforme o inciso 4o se o Tribunal rechaça o acordo
de juízo abreviado, deve-se proceder segundo as regras
do procedimento comum, remetendo-se a causa à instância devida. Neste caso, a conformidade prestada pelo imputado não será tomada como indício contra ele, nem o
pedido penal formulado vincula o representante do Ministério Fiscal que atua no debate.
O inciso 5o dispõe que a sentença que homologa o acordo de juízo abreviado deverá fundar-se nas provas recebidas durante a instrução, não podendo ser imposta uma
pena superior ou mais grave que a pedida pelo Ministério
Fiscal. Os requisitos da sentença são idênticos, portanto,
àqueles que seriam exigidos uma vez realizados os debates. Não pode basear-se somente no acordo. Caso o Tribunal decida aplicar uma pena menor, a única exigência é
que seja respeitado o mínimo apenamento legal estabelecido no tipo penal respectivo.
Alvero e Ranuschio (2001:5) afirmam: “El problema
se plantea si el Tribunal, de acuerdo al principio de
culpabilidad y al momento de la graduación de la pena,
decide que debería imponer una pena superior (esto no
está previsto como causa de rechazo del acuerdo como lo
hizo la Provincia del Chaco). Al imponerle el Fiscal al
Juez la pena máxima aplicável, estaría ejerciendo
atribuciones judiciales. Al selecionar la pena, imposibilita
al juez ejercer integramente su función jurisdiccional que
entre otras cosas supone la facultad de graduar las
sanciones que impone. En este caso, se comiezan a
confundir los roles de los órganos estatales que en el mundo
del derecho moderno están muy bien delimitados y
demarcados”.
O inciso 6o estabelece que contra a sentença é admissível o recurso de cassação, podendo este ser interposto
pelo Fiscal ou pelo querelante contra a sentença que aplica uma pena inferior à acordada ou absolve o imputado.
O imputado não terá direito a recorrer do acordo por ele
firmado, por ausência de interesse jurídico, salvo no caso
de invocação de alguma causa de nulidade.
Segundo o inciso 7o, a ação civil ex delito não será resolvida pelo juízo abreviado, salvo se existir acordo entre
46
TENDÊNCIAS DO CONTROLE PENAL NA ÉPOCA CONTEMPORÂNEA: REFORMAS ...
Já no que diz respeito às transformações do direito
penal, a globalização traria as seguintes conseqüências: a
globalização dos crimes e dos criminosos, em razão das
facilidades da globalização – livre circulação financeira,
informatização – fazendo com que os crimes se globalizem
(narcotráfico, tráfico de armas, de órgãos humanos,
corrupção internacional); a globalização dos bens
jurídicos, traduzindo a idéia da sociedade de risco, como
a ecologia, genética, segurança nas comunicações; a
globalização das vítimas, no sentido de que da vítima
individual passou-se a ter a vítima coletiva, e, em alguns
casos, a vítima planetária (como nos casos de delitos
ambientais, vírus na informática, etc.); a globalização da
explosão carcerária; a globalização da desformalização da
justiça penal, reduzindo garantias penais e processuais,
para que o sistema seja mais eficiente; a hipertrofia do
Direito Penal, pela inflação legislativa (Gomes; Bianchini,
2002:22-26).
A “distorcionante” instrumentalização do direito penal
(Gomes; Bianchini, 2002) está vinculada a vários fatores,
podendo destacar-se, entre eles, as influências políticas e
da mídia. Dadas as condições da realidade social, o Estado contemporâneo, que reduz a intervenção em matéria
social, endurece a legislação penal, transformando o direito penal de forma de intervenção subsidiária em principal forma de combate aos problemas sociais. Analisando
aspectos da política criminal nas sociedades pós-industriais, o criminólogo espanhol Jesus-María Silva Sanchez
constata a existência de uma tendência dominante na grande maioria dos países no sentido da introdução de novos
tipos penais, assim como um agravamento das penas para
os já existentes, fato que o leva a caracterizar o momento
atual como de expansão do direito penal (Silva Sánchez,
2002:21).
Rejeitando uma explicação simplista para este fato,
como a daqueles que afirmam que o mesmo se deve à perversidade dos gestores do aparato estatal e dos legisladores, na busca permanente de uma solução fácil e simbólica aos problemas sociais mediante a legislação penal, Silva
Sánchez reconhece que a questão é mais complexa, e, na
linha de David Garland (2001), procura relacionar o fenômeno com causas mais profundas e múltiplas, que têm
suas raízes no modelo social que vem se configurando no
decorrer das últimas décadas.
Por um lado, há que reconhecer a existência de uma
verdadeira demanda social por mais proteção frente ao
incremento da criminalidade, canalizada de modo mais ou
menos irracional como demanda de punição. Para Silva
Sánchez, “a profundidade e a extensão das bases sociais
as partes neste sentido. O querelante não tem direito a ser
escutado antes da decisão, tampouco se prevê a possibilidade de audiência com a participação do imputado e do
querelante para a obtenção de um acordo. Não obstante,
tem o querelante a possibilidade de recorrer da sentença,
mediante recurso de cassação, na medida em que a sentença possa influir sobre o resultado de uma ação civil
posterior.
Para seus críticos, o sistema de juízo abreviado é
inconstitucional, uma vez que, sob a aparência de um sistema acusatório, tem-se na verdade uma fórmula com alto
conteúdo inquisitivo, utilizando-se de uma verdadeira
coação sobre o acusado, a quem se coloca frente ao dilema de aceitar o trâmite acelerado ou confrontar-se com o
risco de uma condenação maior, se optar pelo juízo comum. Para Schunemann (apud Alvero e Ranuschio, 2001:
9) “no se garantiza el consenso, sino sólo un compromiso
al cual la parte más débil debe adherirse, por necesidad,
al punto de vista de la parte más fuerte, además en tales
casos no es posible individualizar la pena”.
Além disso, o juízo abreviado reuniria a faculdade
acusatória e, em certa medida, a decisória sobre a existência do fato punível e a decisória sobre o tipo e tamanho da pena, faculdade que, quando o caso vai ao juízo
comum, estariam repartidas entre o Ministério Fiscal e o
Juiz.
GLOBALIZAÇÃO, PÓS-MODERNIDADE E
POLÍTICA CRIMINAL
O fenômeno da globalização trouxe para o âmbito do
controle penal uma série de transformações na forma de
regulação legal erigida na modernidade. Diante da insegurança gerada pelo processo de globalização, nota-se um
aumento na sua utilização, tanto simbólica quanto instrumental. No entanto, como alertam Luiz Flávio Gomes e
Alice Bianchini (2002:19), é preciso distinguir as tendências político-criminais na era da globalização das transformações no âmbito da legislação penal.
Segundo estes autores, as principais tendências de política criminal no contexto contemporâneo seriam a
descriminalização dos chamados crimes antiglobalização
(descaminho, evasão de divisas, etc.); globalização da
política criminal, especialmente no que tange à criminalidade transnacional; globalização da cooperação policial
e judicial, mediante tratados ou acordos de cooperação
bilaterais ou multilaterais; globalização da justiça criminal, com a criação do Tribunal Penal Internacional pelo
Tratado de Roma (Gomes; Bianchini, 2002:19-22).
47
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
________ . Código Penal y Leyes Complementarias. Buenos Aires:
Editorial Estudio, 1999.
da atual tendência expansiva do direito penal não têm nada
a ver com as que na década de 70 – e posteriores – respaldavam o movimento, inicialmente norte-americano, de law
and order” (Silva Sánchez, 2002:224). Naquele momento, enquanto alguns setores apoiavam propostas de reação legal, judicial e policial mais contundentes contra a
criminalidade urbana violenta, outros – os excluídos, os
intelectuais e os movimentos de direitos humanos – opunham-se a elas. A atual tendência expansiva, ao contrário, mostra uma ampla unanimidade, um consenso quase
geral, sobre as virtudes do direito penal como instrumento de proteção dos cidadãos.
A partir desta matriz explicativa, é possível compreender a complexidade do processo de transformação do controle penal nas sociedades contemporâneas, em que convivem mudanças no sentido de um abrandamento dos
mecanismos de controle, especialmente por mecanismos
terapêuticos ou compensatórios, com a tendência a optar
pela alternativa repressiva ou carcerária para a tutela de
um número cada vez maior de interesses e para a solução
de conflitos sociais.
O resultado de todo este conjunto de mudanças no
âmbito do controle penal ainda não está de todo claro, e é
muitas vezes paradoxal e ambíguo. De um lado, não se
pode negar uma ampliação das possibilidades de controle
por parte do Estado. De outro, a complexidade do contexto social em que operam os mecanismos de controle, e
as dificuldades de gerenciamento do próprio aparato punitivo, são de tal ordem que cada vez mais se torna fictícia a idéia de um monopólio dos meios de violência legítima por parte do mesmo, assim como se reforçam as
características de seletividade do sistema e a impunidade
para a maioria dos delitos.
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48
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 49-59, 2004
DIREITOS CIVIS E DIREITOS HUMANOS: UMA TRADIÇÃO JUDICIÁRIA ...
DIREITOS CIVIS E DIREITOS HUMANOS
uma tradição judiciária pré-republicana?
ROBERTO KANT DE LIMA
Resumo: O tema deste artigo está centrado na justiça criminal no Brasil, buscando demonstrar que as relações
entre modelos repressivos de controle social, formas inquisitoriais de produção da verdade jurídica e desigualdade jurídica formam um todo coerente em nossa justiça criminal, embora contrário à ordem republicana
explícita do Estado brasileiro contemporâneo.
Palavras-chave: sistema judicial criminal; Direitos Civis e Direitos Humanos.
Abstract: The theme of this article is criminal justice in Brazil. It attempts to demonstrate that the relationships
between the repressive models of social control, inquisitional methods of arriving at judicial truth and judicial
inequality all come together in the Brazilian criminal justice system. These features run contrary to the notion
of the republican order espoused as the guiding principle for the contemporary Brazilian nation-state.
Key words: criminal justice system; civil rights and human rights.
E
ste artigo discute alguns aspectos do sistema de
justiça criminal no Brasil, relacionando-os com
as estruturas jurídico-políticas de sistemas republicanos. Os dados analisados foram coletados em entrevistas e debates realizados nos últimos cinco anos, a respeito do tema, com operadores do sistema de justiça criminal, advogados e alunos de pós-graduação em direito e
em segurança pública. São também analisados textos que
se referem à questão da importância dos direitos civis para
a ordem republicana e para a garantia da igualdade jurídica, em particular. É esta igualdade, aliás, que torna possível a compreensão contemporânea dos direitos humanos,
vistos como capazes de prover tratamento igual aos diferentes, universalizando a aplicação da lei às distintas identidades que se especificam no espaço público. Como conclusão, quer-se demonstrar que as relações entre modelos
repressivos de controle social, formas inquisitoriais de
produção da verdade jurídica e desigualdade jurídica formam um todo coerente em um sistema de justiça criminal, embora, aparentemente, contrário às aspirações explícitas da ordem republicana constituintes do Estado
brasileiro contemporâneo.
Desta forma, torna-se inicialmente relevante explicitar
alguns argumentos clássicos sobre a questão da cidadania, para contrastá-los com as instituições judiciais e com
as práticas judiciárias de nossa sociedade. Com este propósito, tomaremos como exemplo um autor consagrado
(Bourdieu, 1974). Segundo Marshall, assim se estabelecem as relações entre a cidadania e os direitos civis: “(...)
pretendo dividir o conceito de cidadania em três partes.
(...) Chamarei estas três partes, ou elementos, de civil,
política e social. O elemento civil é composto dos direitos necessários à liberdade individual – liberdade de ir e
vir, liberdade de imprensa, pensamento e fé, o direito à
propriedade e de concluir contratos válidos e o direito à
justiça. Este último difere dos outros porque é o direito
de defender e afirmar todos os direitos em termos de igualdade com os outros e pelo devido encaminhamento processual.1 Isto nos mostra que as instituições mais intimamente associadas com os direitos civis são os tribunais
de justiça. Por elemento político se deve entender o direito de participar no exercício do poder político, como um
membro de um organismo investido da autoridade política ou como um eleitor dos membros de tal organismo. As
49
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
instituições correspondentes são o parlamento e conselhos
do Governo local. O elemento social se refere a tudo que
vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico
e segurança ao direito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo
com os padrões que prevalecem na sociedade. As instituições mais intimamente ligadas com ele são o sistema
educacional e os serviços sociais” (Marshall, 1967:63-64,
grifos meus).
Por outro lado, ainda segundo esta concepção clássica, o conceito e o exercício da cidadania estão vinculados
ao âmbito do estado nacional e à proteção dos direitos
individuais: “(a evolução da cidadania) envolveu um processo duplo, de fusão e separação. A fusão foi geográfica
e a separação, funcional. O primeiro passo importante data
do século XII quando a justiça real foi estabelecida com
força efetiva para definir e defender os direitos civis do
indivíduo – tais como o eram então – com base não em
costumes locais, mas no direito consuetudinário do país.
Como instituições, os tribunais eram nacionais, mas especializados” (Marshall, 1967:64-65).
Então, afigura-se claramente a idéia de que esse tipo
de direito e os tribunais são instituídos para a proteção
dos indivíduos – antes súditos, depois cidadãos da
República. Há diferenças, entretanto, do ponto de vista
dos fundamentos da desigualdade nos dois contextos. Pois,
para Marshall, se no Antigo Regime a desigualdade está
fundamentada moral e juridicamente no status, afirmandose jurídica e politicamente o modelo da pirâmide de que
falaremos mais tarde, a sociedade republicana, em que se
garantiu a igualdade jurídica aos cidadãos, vai justificar a
desigualdade pelas diferenças de performance entre os
cidadãos no mercado. Assim, é a igualdade jurídica diante
da lei e dos tribunais, que vai fornecer a justificativa moral
da desigualdade econômica, política e social na sociedade
cujo modelo jurídico-político pode ser representado por
um paralelepípedo: a idéia de igualdade diante da lei e
dos tribunais permite a desigualdade de classes nas esferas
econômica, política e social, inerente ao mercado.
“Não obstante, a verdade é que a cidadania, mesmo em
suas formas iniciais, constituiu um princípio de igualdade, e que, durante aquele período, era uma instituição em
desenvolvimento. Começando do ponto no qual todos os
homens eram livres, em teoria, capazes de gozar de direitos, a cidadania se desenvolveu pelo enriquecimento do
conjunto de direitos de que eram capazes de gozar. Mas
esses direitos não estavam em conflito com as desigualdades da sociedade capitalista; eram, ao contrário, neces-
sários para a manutenção daquela determinada forma de
desigualdade. A explicação reside no fato de que a cidadania, nesta fase, se compunha de direitos civis. E os direitos civis eram indispensáveis a uma economia de mercado competitivo. Davam a cada homem, como parte de
seu status individual, o poder de participar, como uma
unidade independente, na concorrência econômica, e tornaram possível negar-lhes a proteção social com base na
suposição de que o homem estava capacitado a proteger
a si mesmo” (Marshall, 1967:79; grifo meu).
Ainda segundo este autor, o esquema jurídico-político
que fazia parte do ideário republicano não permitia interferência no estabelecimento das condições de participação no mercado, à exceção de uma: aquela que garantia o
direito dos cidadãos adultos à educação fundamental, exatamente para que pudessem estar qualificados minimamente para exercitar suas opções no mercado (Marshall,
1967:73-74).
Entretanto, esse movimento geral, já definido por Maine
como um movimento do status para o contrato, requer
qualificação: “Mas o elemento contratual no feudalismo
coexistiu com um sistema de classes baseado em status, e
à medida que o contrato se transformava em costume,
contribuiu para perpetuar o status de classe. O costume
reteve a forma de empreendimentos mútuos, mas não a
realidade de um acordo livre. O contrato moderno não
nasceu do contrato feudal; assinala um novo desenvolvimento a cujo progresso o feudalismo foi um obstáculo que
teve que ser afastado. Pois o contrato moderno é essencialmente um acordo entre homens que são livres e iguais
em status, embora não necessariamente em poder. O status
não foi eliminado do sistema social. O status diferencial,
associado com classe, função e família, foi substituído pelo
único status uniforme de cidadania, que ofereceu o fundamento da igualdade sobre a qual a estrutura da desigualdade foi edificada.” (Marshall, 1967:79-80, grifos meus).
Ora, no Brasil, a literatura jurídica é praticamente omissa quanto à questão da cidadania, a não ser quando a vincula a temas formais como, por exemplo, “liberdades públicas”, ou a proclama ungida por álibis2 versados em
simbologia de expressão retórica, desprovida de eficácia
real para os menos favorecidos socialmente (Neves, 1994).
O tratamento concedido à cidadania muitas vezes é tão
amplo que não se consegue identificar a plena jurisdição
dos direitos protetivos que a integram. Outras vezes, é limitada a princípios dogmático-formais, tão abstratos que
mais justificam sua aparência simbólica do que sua vigência, o que reforça aspectos meramente retóricos em que
50
DIREITOS CIVIS E DIREITOS HUMANOS: UMA TRADIÇÃO JUDICIÁRIA ...
Por outro lado, a presença de métodos oficialmente
sigilosos de produção da verdade – como no caso do inquérito policial –, próprios de sociedades de desiguais,
que querem circunscrever os efeitos da explicitação dos
conflitos aos limites de uma estrutura que se representa
como fixa e imutável, confirmam a naturalização da desigualdade própria de nossa consciência cultural: as pessoas são consideradas naturalmente desiguais (Mendes de
Almeida Jr., 1920:v.1:250-251). A função compensatória
do Estado, portanto, é vista como uma literal compensação da desigualdade na administração dos conflitos em
público e não uma promoção da igualdade para que as
partes administrem seus conflitos em público.
A harmônica conciliação de princípios tão paradoxais
não é de fazer estranheza ao sistema, baseado na dogmática
jurídica e na hierarquia das normas, que propõe resolver
o problema validando automaticamente aquelas situadas
nos níveis mais altos da hierarquia. Assim, no topo da hierarquia de normas estão os princípios constitucionais.
Estes, aparentemente, são assemelhados àqueles do due
process of law dos EUA: asseguram a presunção da inocência, o direito à defesa – chamado, no direito brasileiro, de princípio do contraditório – conferindo, entretanto,
um outro direito, denominado de ampla defesa, pelo qual
os acusados podem e devem usar todos os recursos possíveis em sua defesa. Ora, este sistema traz em si algumas
contradições. A primeira é que não é um due process of
law – expressão equivocadamente traduzida em português
de forma demasiado livre como “devido processo legal”
– pois esta instituição jurídico-política dos EUA é uma
opção do acusado, a quem é devido – due – pelo Estado
um determinado procedimento judicial, em condições estipuladas pelas quinta e sexta emendas constitucionais.
Estas incluem, entre outros, o direito a um speedy trial –
um julgamento rápido, o que não existe em nosso sistema
de processo e de julgamentos obrigatórios e de temporalidade própria. Outra característica é que, não havendo
no processo nem exclusionary rules (regras de exclusão
das evidências levadas a juízo), nem hierarquia de provas, que separem os fatos provados daqueles que não o
foram, dentro de um processo probatório – evidence, fact,
proof – tudo, literalmente, pode ser alegado em defesa,
ou em acusação, o que produz uma parafernália de meros
indícios – que, estranhamente, incluem também laudos periciais, como os de exames de corpo de delito, por exemplo – tanto mais ampla quanto mais abundantes forem os
recursos do acusado e dos acusadores. Finalmente, ao assegurar, constitucionalmente, o direito do acusado não se
fica escondida. Muito comumente ela é entendida apenas
como a titularidade de direitos políticos, ou seja, como o
direito de votar e de ser votado, com plena exclusão de
outros direitos a ela agregados nos Estados democráticos
da atualidade.
Tal situação incentiva a disposição generalizada de que
no Brasil do século XXI ainda é fundamental lutar para
que se obtenha a plena cidadania, a começar pelo princípio que no século XVIII fundamentou o direito civil: a
igualdade de todos perante a lei e, principalmente, perante os tribunais (Marshall, 1967; Carvalho, 2001). É a desigualdade um princípio organizador oriundo da sociedade tradicional brasileira, dos tempos coloniais que,
entranhada no tecido social, contamina as relações nas
instituições sociais, sendo o sistema judicial criminal apenas uma das suas dimensões institucionais, ora destacadas aqui.
Os ideais de qualquer princípio de igualdade socialmente justa ficam assim debilitados na cultura jurídica
internalizada e expressa na prática de profissionais do
direito. A situação paradoxal de vivermos em uma sociedade onde o mercado produz constantes desigualdades
econômicas, que são ameaçadoras do princípio basilar da
igualdade de todos perante a lei, não lhes causa inquietações, porque tal situação é percebida como “natural”,
motivo pelo qual absorvem esse paradoxo, como se vê no
processo penal, onde privilégios estão a desigualar o tratamento concedido a autores e co-autores dos mesmos
delitos tipificados no Código Penal.
Conseqüentemente, na ausência de demarcação
definida e estruturada em torno de eixos explícitos de
legitimação da desigualdade, cabe a todos – mas,
principalmente, às instituições encarregadas de administrar conflitos no espaço público – em cada caso, aplicar
particularizadamente as regras disponíveis – sempre
gerais, nunca locais – de acordo com o status de cada
um, sob pena de se estar cometendo injustiça irreparável
ao não se adequar à desigualdade social imposta e
implicitamente reconhecida. Desigualdade esta inconcebível juridicamente em qualquer República constitucional, mas cuja existência, nesse contexto de ambigüidade em que nossa sociedade se move, goza de confortável
invisibilidade. Eis porque a legislação processual penal
admite tratamento diferenciado a pessoas que são
acusadas de cometer infrações, não em função das
infrações, mas em função da “qualidade” dessas pessoas,
consagrando, inclusive, o acesso à instrução superior
completa como um desses elementos de distinção.3
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
auto-incriminar (direito ao silêncio), no Brasil não se
criminaliza, como no direito anglo-americano, a mentira
dita pelo réu em sua defesa, o que implica não haver a
possibilidade de condenação por perjury, mas somente por
falsidade de declaração por testemunha.
Abaixo da Constituição, tem-se o Código de Processo
Penal, que regula três formas de produção da verdade: a
policial, a judicial e a do Tribunal do Júri. Tais formas
encontram-se hierarquizadas no Código da seguinte maneira:
- o inquérito policial, onde o procedimento da polícia
judiciária é, oficialmente, “administrativo”, não judicial
e, por isso, inquisitorial, não se regendo pelo princípio do
contraditório;
- o processo judicial, aplicado à maioria dos crimes e
que se inicia, obrigatoriamente, quando há indícios suficientes de que um delito grave foi cometido e que sua
autoria é presumida, com a denúncia feita pela promotoria dando oportunidade à defesa, pois se regula pelo princípio do contraditório, até a sentença do juiz, que exprime seu convencimento justificado pelo exame do conteúdo
dos autos;
- o julgamento pelo Tribunal do Júri, processo que se
aplica apenas aos crimes intencionais contra a vida humana e se inicia por uma sentença judicial proferida por
um juiz (pronúncia), após a realização da produção de
informações, indícios e provas, durante o inquérito policial e a instrução judicial, comum a todos os processos
judiciais criminais. Neste caso, após interrogar novamente o réu, o juiz relata aos jurados, oralmente, os procedimentos anteriores, podendo defesa e acusação apresentar
testemunhas para serem ouvidas. Este processo é também
regido pelo contraditório e pela ampla defesa, em processo que exige a presença do réu, inclui um prolongado debate oral e que termina pelo veredicto dos jurados.
A exposição de motivos que introduz o texto do Código de Processo Penal explicita ser objetivo do processo
judicial criminal a descoberta da “verdade real”, ou material, por oposição à “verdade formal” do processo civil,
ou seja, o que é levado ao juiz por iniciativa das partes.
Por isso, os juízes podem e devem tomar a iniciativa de
trazer aos autos tudo o que pensarem interessar ao processo, ex-officio, para formar o seu “livre convencimento” examinando a “prova dos autos”. Assim, todos os elementos que se encontram registrados, por escrito, nos
volumes que formam os processos judiciais, incluindo os
inquéritos policiais, podem ganhar o mesmo “estatuto de
verdade” para a sentença final, e o juiz pode, inclusive,
discordar de fatos considerados incontroversos pela acusação e pela defesa:
“O princípio da verdade real, que foi o mito de um processo penal voltado para a liberdade absoluta do juiz e
para a utilização de poderes ilimitados na busca da prova,
significa hoje simplesmente a tendência a uma certeza
próxima da verdade judicial: uma verdade subtraída à
exclusiva influência das partes pelos poderes instrutórios
do juiz e uma verdade ética, constitucional e processualmente válida. Isso para os dois tipos de processo, penal e
não-penal. E ainda, agora exclusivamente para o processo penal tradicional, uma verdade a ser pesquisada mesmo quando os fatos forem incontroversos” (Grinover,
1999:78-79, grifo meu).
Como se vê, a ênfase está depositada no interesse público – aqui compreendido como aquele definido pelos funcionários do Estado – servindo o processo para incrementálo, acima dos interesses individuais, ou mesmo coletivos.
A esses procedimentos juntam-se outros, instituídos
pela Lei no 9.099/95, que criou os Juizados Especiais Criminais. Essa lei contempla os casos em que a pena inicialmente prevista é de no máximo um ano – agora, de
dois anos – para contravenções ou crimes de pequeno potencial ofensivo. Em trabalho recente, divulgam-se dados
de pesquisa qualitativa onde observa-se elevado número
de renúncias, estimuladas pelos conciliadores, o que parece confirmar a tradição da conciliação, que opera no
sentido de abafar os conflitos, não de solucioná-los (Kant
de Lima et al., 2001).
O INQUÉRITO POLICIAL
Na expressão exemplar de um delegado de polícia, o
inquérito policial é “um procedimento do Estado contra
tudo e contra todos para apurar a verdade dos fatos”. Assim, o inquérito policial é um procedimento no qual quem
detém a iniciativa é um Estado imaginário, todo poderoso, onipresente e onisciente, sempre em sua busca incansável da verdade, representado pela autoridade policial,
que, embora sendo um funcionário do Executivo, tem uma
delegação do Judiciário e a ele está subordinado quando
da realização de investigações.
O procedimento judiciário policial, portanto, pode ser
inquisitorial, conduzido em segredo, sem contraditório,
porque ainda não há acusação formal. Entretanto, embora
neste nível não seja legalmente permitida a negociação
da culpa, ou da verdade, é lógico que a polícia barganha,
negocia, oficiosa e/ou à margem da lei, em troca de al-
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DIREITOS CIVIS E DIREITOS HUMANOS: UMA TRADIÇÃO JUDICIÁRIA ...
desejável manchar a reputação de homens de honra que
podiam ser injustamente acusados, nem se desejava expor os despossuídos à ira de poderosos acusadores. O
Estado, então, compensava essa desigualdade, assumindo a iniciativa da descoberta da verdade e avaliando a
oportunidade de tornar a denúncia pública (Mendes de
Almeida Jr., 1920) . Aqui, é evidente a produção de um
ethos de suspeição sistemática motivado pelo desejo de
evitar ou abafar a explicitação de conflitos, ou de punir
aqueles que neles se envolvem, prejudicando a harmonia
de uma sociedade de desiguais complementares, onde cada
um tem o seu lugar.
Para mais uma vez demonstrar a força desta tradição
inquisitorial, note-se que ela permanece vigente juridicamente, mesmo depois da Constituição de 1988, que estipulou que todos os processos administrativos ou judiciais
deveriam incorporar o princípio do contraditório e da
ampla defesa (art. 5, LV). No caso do inquérito policial,
que permanecia inquisitorial por ser um mero processo
administrativo, reafirmou-se seu caráter inquisitorial, enfatizando-se seu caráter de procedimento, e não de processo propriamente dito (Silva Jardim, 2001:27;41-47).
Com esta argumentação jurídica, é possível mantê-lo
inquisitorial, em um sistema constitucional acusatorial.
gum tipo de vantagem, tanto o que investiga como aquilo
que os escrivães policiais registram nos “autos” do inquérito policial, conforme bem expressa a categoria específica “armação do processo”, vigente no cotidiano da esfera
policial (Kant de Lima, 1989; 1995).
Apesar de consideradas como “desvios de conduta”,
atribuídos a funcionários inescrupulosos, as “armações do
processo” estão institucionalizadas nas práticas policiais.
Em pesquisa de campo realizada, identificaram-se certas
recorrências que apontam para a consistência de tais procedimentos como modalidade de produção de verdade de
eficácia comprovada. Igualmente, a regulação da tortura
de acordo com a gravidade da denúncia ou queixa e conforme a posição social dos envolvidos; a permissão da
participação dos advogados nos inquéritos, também de
acordo com as diferentes posições que estes especialistas
ocupam nos quadros profissionais; o registro – ou não –
das ocorrências levadas ao conhecimento da polícia; a
qualificação e tipificação – ou não – das infrações e crimes registrados e a abertura de investigações preliminares, que levam, ou não, à abertura do inquérito policial,
são algumas das práticas recorrentes no subsistema policial. Todas, caracterizam práticas policiais movidas por
interesses particularistas e, sem dúvida, estão institucionalizadas. Confirmando a tradição inquisitorial que o define juridicamente, o inquérito policial tramita em um cartório policial, alocado às delegacias de polícia civil, ou
judiciária, onde os depoimentos e confissões são registrados por escrito nos autos do inquérito, ficando, posteriormente, entranhados nos autos do processo judicial, pois
não há interrupção da numeração seqüencial de suas páginas. Portanto, essas declarações podem servir para o
“livre convencimento” do juiz (Kant de Lima, 1989; 1995).
Depois de registradas tais práticas no trabalho de campo, pesquisas históricas complementares mostraram que
os procedimentos observados eram muito semelhantes aos
da “inquirição-devassa” do direito português ou da
“inquisitio” do direito canônico: procedimentos sigilosos,
que preliminarmente investigam, sem acusar, visando obter informações sobre perturbações da ordem denunciadas pública ou anonimamente. No procedimento inquisitorial, se o crime é leve e o acusado confessa, é apenas
repreendido; se o acusado não confessa, ou se o crime é
grave, o acusado é “indiciado” e o processo é encaminhado à justiça criminal.
A tradição jurídica brasileira justificava esses procedimentos como próprios de sociedades onde a desigualdade substantiva entre as partes era explícita, pois não era
O PROCESSO JUDICIAL
Já vimos que o processo judicial se inicia pela denúncia do promotor – uma acusação pública que gera defesa
– seguindo-se o interrogatório do juiz singular ao acusado, agora “réu”. Neste interrogatório, em geral na primeira vez em que tanto o juiz quanto o promotor – e, muitas
vezes, o defensor público – irão se comunicar com o réu
em pessoa, defesa e acusação não participam, ou participam apenas como assistentes. Trata-se de procedimento
oficialmente denominado de inquisitorial, que se auto-justifica como sendo em defesa do réu, cuja confissão atenua sua pena e no qual, por isso, o juiz deve advertir preliminarmente o acusado de que “seu silêncio poderá
resultar em prejuízo de sua própria defesa”, teoria e prática que parecem colocar-se, como já se disse, em contradição com a presunção da inocência decorrente do silêncio do réu e do direito de não se incriminar.
Em compensação, se o silêncio pode vir em prejuízo
da própria defesa – como diz o ditado, “quem cala, consente” – o réu pode mentir livremente, pois apenas as pessoas sinceramente arrependidas confessam a verdade. O
crime de “falso testemunho”, diferentemente do crime de
53
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
juiz singular ou pelo júri, enviando-os para julgamento
por órgãos judiciais colegiados de instâncias superiores,
como os Tribunais de Justiça e os Tribunais Superiores
de terceira instância, ou o Supremo Tribunal Federal.
Favorecem ainda alguns acusados as chamadas imunidades
parlamentares, que impunham licenças especiais dos
Legislativos para processar seus membros. Essas últimas
prerrogativas e imunidades eram, até há pouco tempo,
válidas em qualquer circunstância, mesmo no caso de terem
os acusados cometido infrações comuns anteriores ao
mandato, sem relação alguma com suas atividades
profissionais, como se a prerrogativa não fosse da função,
mas da pessoa. Mesmo hoje, uma vez eleito, o político
torna-se ungido por tais privilégios que o transformam em
um “cidadão acima de qualquer suspeita”, imune aos
efeitos do Código Penal, aplicado aos cidadãos comuns,
e só pode ser processado com a licença de seus pares,
diferentemente, por exemplo, dos EUA, onde o Presidente
da República Bill Clinton foi recentemente processado por
um juiz comum.
Trata-se, assim, de um sistema judicial criminal que não
é aplicado de forma igual a todos os cidadãos, mas que
assegura privilégios, desigualdades consagradas na própria
legislação penal e, como vimos, presentes nas práticas que
a atualizam, como se verifica em sociedades patrimoniais
estamentais (Weber, 1999:311-323; Faoro, 1958).
Finalmente, o juiz decide, de acordo com seu “livre
convencimento” e fundado no conteúdo dos autos, que
trazem entranhados os registros do inquérito policial contendo os depoimentos e confissões obtidos na polícia sem
a presença oficial da defesa. Os procedimentos privilegiam a escrita, a interpretação e a implicitude. É interessante notar que nesse contexto de formulação de “certezas jurídicas”, como aponta Malatesta (1911), tenta-se
minimizar aquilo que poderia assegurar ao juiz e ao público o absoluto acerto de sua “sentença”: a confissão.4
Nos casos dos crimes intencionais contra a vida humana, no entanto, o juiz singular não dá a palavra final. Nestes casos, formula uma sentença que “pronuncia” ou
“impronuncia” o réu. Quando a sentença pronuncia o acusado, seu nome é inscrito no “rol dos culpados”, registro
do qual só sairá se absolvido no processo. Inicia-se, então, o julgamento pelo Tribunal do Júri.
perjury, só pode ser alegado contra as testemunhas. Seguindo ainda a tradição inquisitorial, a confissão do réu é
considerada atenuante da pena, pois revela arrependimento
– afinal, já é uma penitência – e desejo de reintegrar-se
aos valores que sua ação transgrediu.
A seguir, “reperguntam-se” todas as testemunhas que
já depuseram na polícia, com a assistência oficial e legal
da defesa e da acusação. A assistência advocatícia, obviamente, varia de acordo com as posses do acusado e reflete
no comparecimento qualificado – ou na ausência dele –
das testemunhas do processo. Por várias circunstâncias
obstaculizantes ao comparecimento de testemunhas
(mudanças de residência e/ou de status social e civil,
dificuldade de locomoção, doenças, mortes, etc.), os réus
mais pobres nem sempre conseguem trazer suas testemunhas ao tribunal. Em geral, são as pessoas de melhor
condição econômica ou, pelo menos, os réus que não estão
presos, que conseguem trazer suas testemunhas, assim
como outras novas, para depor. Esta, entre outras circunstâncias, reafirma a presença da desigualdade social no
processo judicial penal, também presente nas práticas
processuais estrangeiras.
Durante o processo judicial, o réu pode permanecer
preso ou em liberdade. Nos EUA, a fiança é a forma de
soltar os réus e, como lá a cultura judicial é igualitária,
tem sido objeto de crítica, identificando-se nela forte discriminação econômica, pois os mais pobres, permanecendo
presos, têm sua defesa prejudicada, não só em função de
seu pior estado psicológico, como também por não poder
produzir provas em seu favor. Já no Brasil, se as fianças
não são caras, essa desigualdade inscreve-se nos autos do
inquérito policial – em que se registram as investigações
contra os mais pobres, feitas sem advogado ou contra os
mais ricos, “armadas” com o consentimento da polícia
(Kant de Lima, 1989; 1995).
Além disso, importantes dispositivos legais prescrevem
tratamento jurídico desigual aos acusados, no Brasil. Entre
eles, a já referida “prisão especial”, que assegura condições
privilegiadas na prisão, concedidas a certas categorias de
pessoas – como, por exemplo, aquelas portadoras de
instrução superior –, que vão desde a permanência em
separado dos chamados “presos comuns”, em acomodações especialmente destinadas a assegurar este privilégio,
até a “prisão domiciliar”, cumprida na residência do
acusado. Outro dispositivo é a “competência por prerrogativa de função”, válida, por exemplo, para autoridades
governamentais, que retira os acusados do âmbito do
julgamento preconizado para os cidadãos “comuns”, pelo
O JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DO JÚRI
Embora a literatura jurídica brasileira usualmente registre equivalências entre o procedimento judicial do Tri-
54
DIREITOS CIVIS E DIREITOS HUMANOS: UMA TRADIÇÃO JUDICIÁRIA ...
bunal do Júri brasileiro e o da tradição anglo-americana,
existem diferenças abissais entre ambos. Para começar, o
nosso julgamento por júri não é uma opção do acusado,
como ocorre no trial by jury, aplicado apenas aos que se
declaram não culpados. Além disso, aqui esse julgamento
é a culminância de vários procedimentos em que o acusado foi progressiva e sistematicamente indiciado na polícia e sucessivamente denunciado e indiciado no processo
judicial, decidindo-se, finalmente, “pronunciá-lo” e inscrever seu nome no “rol dos culpados”. A presunção oficiosa, portanto, é de culpa, não de inocência, o oposto do
que ocorre no trial by jury americano. Note-se, também,
que nos EUA o due process of law é um procedimento
constitucional universalmente disponível aos cidadãos, um
direito público subjetivo, para ser aplicado de acordo com
leis locais, que devem ser igualmente aplicadas a todos
os do lugar. O princípio da universalidade depende, portanto, da definição do universo e do espaço público, coletivo, sempre limitado, ao qual se aplica, em todos casos,
o procedimento judicial que é devido pelo Estado. No caso
brasileiro, o Tribunal do Júri não constitui um direito subjetivo, mas sim uma instituição judiciária obrigatória apenas para crimes intencionais contra a vida humana.
No trial by jury o juiz é o árbitro das regras de admissão de provas ou evidências que se apresentam, todas,
durante o julgamento. Há uma gradação para a transformação das evidências – os dados trazidos pelas partes e
admitidos em juízo – em fatos – quando são consensualmente reconhecidos como tal pelas partes envolvidas
– e, finalmente, em provas – quando reconhecidas pelo
juiz e pelos jurados como tal. No Brasil, ao contrário, o
juiz, de um lado, é obrigado a procurar, por sua iniciativa, a “verdade real”; e, de outro, encontra-se compelido,
pelo princípio da “ampla defesa”, à aceitabilidade de todos os indícios trazidos pelas partes ao processo. O juiz
lê os autos e os relata para os jurados, cujo conhecimento
sobre os fatos, portanto, é de segunda ou terceira mão.
Também diferem os procedimentos na tomada de depoimentos de testemunhas perante o júri. Nos EUA são feitas questions durante a examination e cross-examination
do acusado – que consentiu em depor – e das testemunhas, que não podem ser “interrogadas” – quer dizer, não
podem ser perguntadas pelo que se supõe que elas sabem,
ou deviam saber – nem podem ter suas respostas induzidas.
No Brasil, ao contrário, há um interrogatório obrigatório
do réu, baseado no que foi apurado durante o inquérito
policial e a instrução judicial, e não há regras para a tomada de depoimento de testemunhas.
Os árbitros – jurors – nos EUA são doze pessoas cuidadosamente selecionadas de comum acordo entre defesa
e acusação, apenas para aquele julgamento, dentre listas
amplas de todos os eleitores.
No Brasil, são sorteados de uma lista anual preparada de antemão pelo juiz, composta de pessoas de sua confiança ou a ele indicadas por pessoas ou instituições fidedignas, entre os quais se sorteiam vinte e um por mês
e, destes, sete para cada julgamento. Defesa e acusação
têm direito, cada uma, a apenas três recusas. O julgamento realiza-se em uma sala especialmente preparada
para acomodar uma platéia, diante da qual está o juiz,
tendo suspenso na parede, geralmente atrás de si, um tradicional crucifixo católico, simbolizando a “humanização” da justiça, sacralizada na fé cristã católica, embora a Constituição brasileira proclame a liberdade de
crença religiosa para todos os cidadãos e a religião católica tenha deixado de ser a religião oficial do Estado brasileiro em 1889. O promotor fica ao lado do juiz,
de frente para a platéia, e um escrivão senta-se do outro
lado do juiz. Em duas filas, junto a uma das paredes laterais, estão sentados os jurados, vestidos com uma meia
beca, à moda dos serventuários da justiça. Na parede
oposta, de frente para os jurados, senta-se o advogado,
acima do réu, ficando este acomodado, também diante
dos jurados, no chamado “banco dos réus”. Não é raro
que promotor e jurados ocupem o mesmo lado da sala, à
direita do juiz, como nas instalações do Primeiro Tribunal do Júri do Rio de Janeiro.
Embora possa apresentar variantes, dependendo das
orientações particulares de cada Presidente do Tribunal
do Júri e da época em que o prédio foi construído, esta
disposição inquisitorial do espaço no Tribunal do Júri
contrasta fortemente com disposição adversarial do trial
by jury dos EUA, onde o acusado e sua defesa sentam-se
lado a lado à acusação, de frente para o juiz e de costas
para a platéia, tendo a um de seus lados os jurados, sentados na jury box. A igualdade simbólica entre as partes é
representada no critério de ocupação do espaço, ficando
a promotoria como uma parte igual às outras, o que reforça a presunção ideológica de inocência, só passível de
alteração por uma reasonable doubt (dúvida razoável),
reconhecida pelos jurados.5
No Brasil, o julgamento inicia-se, após o sorteio e o
compromisso dos jurados, por novo interrogatório do acusado, feito pelo juiz. Após este procedimento novas testemunhas podem ser ouvidas, o que raramente ocorre, a não
ser em julgamentos muito especiais.
55
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
A parte mais importante do julgamento, portanto, é um
debate, em que acusação e defesa se defrontam, com direito
a duas horas cada uma, que podem ser prorrogadas por
mais uma hora. Nesta disputatio escolástica, os advogados
e os promotores defendem “teses” opostas, que não podem
encontrar-se jamais, sob pena de declarar-se “inepta” a
defesa. Quer dizer, mesmo quando acusação e defesa
concordam com a culpa ou com a inocência do acusado,
têm que acusá-lo e defendê-lo em público, apresentando
suas teses em oposição “contraditória”. Como não há,
também, consenso prévio sobre quais são os fatos, sobre
o que foi e o que não foi devidamente provado –
distintamente do que ocorre no trial by jury – a verdade,
assim, não se apresenta como o resultado de um processo
de construção a partir de um consenso sobre os fatos, como
no modelo adversarial, mas aparecerá como o resultado
de um duelo, em que vencerá o mais forte, tal como
estabelecia a antiga tradição do sistema de “provas legais”,
vigente no Ocidente até o Antigo Regime (Foucault, 1999).
Os advogados não costumam ater-se aos autos, e não
há registros escritos de suas falas, diferentemente do
procedimento dos EUA, onde a fala é registrada. Deste
modo, os advogados podem mentir, pois estão sustentando
a versão de um acusado que tem direito de continuar a
mentir em causa própria durante seu novo interrogatório.
Assim, o conteúdo dos autos, resumido em relatório e lido
pelo juiz, é, neste momento, manipulado livremente tanto
pela acusação quanto pela defesa, dando lugar a controvérsias ferozes sobre a existência, ou não, de provas, fatos
e indícios.
Sem que tenham sido esclarecidos oficialmente sobre
quais os fatos efetivamente provados do processo, nem
sobre suas implicações legais, como é obrigatório nos
EUA, os jurados recolhem-se a uma sala secreta, na companhia do juiz, de um serventuário da justiça – que os
acompanhou durante todo o tempo do julgamento para que
não se comunicassem entre si, nem com o público –, de
representantes da defesa e da acusação – o que difere da
reunião secreta para discussão do processo e negociação
do verdict dos doze jurados nos EUA, à qual ninguém pode
assistir. No Brasil, os jurados são proibidos de discutir
entre si e votam, secretamente, de acordo com sua consciência, colocando cédulas marcadas com sim ou não em
uma urna, em resposta a uma série de perguntas extremamente técnicas, que incluem o exame de agravantes e de
atenuantes, formuladas pelo juiz, com a anuência da acusação e da defesa (a quesitação). Em suma, esse procedimento também difere em muito da alternativa guilty/not
guilty usada na arbitragem dos EUA, em que os jurados
discutem entre si e votam abertamente pela decisão que
expressa o consenso – muitas vezes obrigatório –, o que
caracteriza um ritual de produção de verdade distinto do
júri brasileiro.
OS JUIZADOS ESPECIAIS CRIMINAIS
Criados pela Lei no 9.099/95, os Juizados Especiais
Criminais – Jecrim constituem-se uma instituição processual ainda em implantação no Brasil. De certa forma, os
Jecrim vieram ocupar um lugar que pertencia, extra-oficialmente, à polícia judiciária, que apurava e julgava o
tipo de crimes de menor potencial ofensivo – com penas
de até dois anos – antes da nova lei.
Os Jecrim, embora não se definindo oficialmente como
tal, pretendem introduzir uma espécie de civilização da
lei penal, buscando, mediante a composição e a transação
penal, saídas alternativas para as penas de prisão. Entretanto, devido a vários fatores, não sendo de menor importância aqueles ligados à tradição inquisitorial e de aplicação desigual do direito a segmentos distintos da população
descritos acima, o tratamento desigual dado às partes em
função de seu status social, a ausência de funcionários e
de operadores especialmente sensíveis a uma atuação tão
díspar daquela encontrada no sistema de justiça criminal
tradicional e uma forte ambigüidade com relação à aplicação universal das garantias constitucionais, em especial
no que se refere ao emprego da transação penal, estão se
evidenciando como prováveis obstáculos à plena realização de seus objetivos explícitos, de desafogar os tribunais e de democratizar-lhes o acesso. Por outro lado, pesquisa empírica conduzida nos Jecrim do Estado do Rio de
Janeiro demonstrou alto grau de renúncias, acatadas com
conciliações bem-sucedidas pelo sistema, mas nem sempre vistas como tal pelas partes envolvidas, em especial
quando estas são mulheres agredidas por seus próximos,
em sua maioria do sexo masculino. Aparentemente, a conciliação opera uma desjuridificação do conflito, que permanece latente na estrutura de sociabilidade, vindo a se
manifestar mais tarde, algumas vezes, com maior gravidade.6
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nos últimos 20 anos, vários cientistas sociais, em
especial antropólogos, têm insistido na presença de princípios paradoxais e de características ambíguas na socie-
56
DIREITOS CIVIS E DIREITOS HUMANOS: UMA TRADIÇÃO JUDICIÁRIA ...
quia, pois sua aplicação não será nunca universal, mas
hierarquizada, o que explica porque as regras são aplicadas desigualmente aos membros da sociedade. O sistema
funciona com a aplicação particularizada de regras gerais,
para isso sempre sujeitas, sucessivamente, à melhor e maior
autoridade interpretativa (Kant de Lima, 2000).
Diferentemente de uma sociedade aristocrática, entretanto, onde os eixos que organizam a desigualdade política,
econômica, jurídica e social encontram-se claramente
demarcados, no Brasil, um Estado formalmente republicano,
tais desigualdades não podem ser constitucionalmente
marcadas. Embora claramente presentes na estrutura do
mercado a que hoje todos estamos submetidos, não poderiam
e, sobretudo, não deveriam produzir desigualdade de
tratamento político-jurídico para os distintos segmentos da
sociedade e para os indivíduos que os compõem, conforme
princípio vigente nos Estados democráticos de Direito.
Nesse contexto, é relevante explicitar como nossa cultura jurídica justifica a desigualdade jurídica existente no
sistema de justiça criminal, exemplificada pelos institutos dos fóruns especiais e privilegiados, pelos diferentes
tipos de imunidade e pela prisão especial para várias categorias profissionais, inclusive para os detentores de instrução superior. Os operadores deste sistema, responsável pela garantia da liberdade de ir e vir, direito civil básico
dos cidadãos de uma República, utilizam argumentação
diametralmente oposta àquela presente nos textos que se
referem à constituição da cidadania e do Estado de Direito no mundo capitalista: diz-se que não pode haver igualdade jurídica perante os tribunais porque existe, de fato,
desigualdade econômica e social em nossa sociedade
(Cogan, 1996). Assim, seria injusto tratar a todos os desiguais, igualmente ou, como disse Ruy Barbosa, ícone da
república e “porta-voz” – no sentido que a esta categoria
empresta Bourdieu – do campo jurídico brasileiro, insistentemente citado pelos juristas: “A regra da igualdade não
consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais,
na medida em que se desigualam” (Barbosa, 1921). Em
conseqüência, a semelhança remete à igualdade; e a especificidade, não à universalidade de tratamento, mas à sua
particularidade: em suma, a diferença remete à desigualdade. Ou, nas palavras do citado autor:
“À parte da natureza varia ao infinito. Não há, no
universo, duas coisas iguais. Muitas se parecem umas às
outras. Mas todas entre si diversificam. Os ramos de uma
só árvore, as folhas da mesma planta, os traços da polpa
de um dedo humano, as gotas do mesmo fluido, os argueiros do mesmo pó, as raias do espectro de um só raio solar
dade brasileira (DaMatta, 1979; Gomes; Barbosa;
Drummond, 2000). Apregoa-se explicitamente a igualdade
entre todos os indivíduos que compõem a sociedade, de
onde decorre que os naturais desentendimentos entre eles,
provocados por seus eventuais interesses divergentes,
deverão ser administrados mediante negociações entre
partes formalmente iguais, embora substantivamente
distintas. Quer dizer, negros, brancos e índios, mulheres,
homens e homossexuais, pobres, remediados e ricos, etc.
serão considerados formalmente iguais no que toca à
negociação de seus direitos e deveres em público. Este
processo de negociação permanente é considerado capaz
de emprestar à sociedade uma dinâmica democrática e um
formato flexível, como em um paralelepípedo, em que os
diferentes estratos sociais se encontram em permanente
mobilidade e cada indivíduo/elemento tem sua própria
trajetória, uma vez que a base e o topo dessa figura têm a
mesma superfície. Para que a ordem pública se mantenha
é necessário haver consenso sobre as regras que vão gerir
a administração desses conflitos, cuja legitimidade advém
de sua explicitude e universalidade, referidas necessariamente a um determinado contexto, o que lhes empresta
univocidade – significado único – e literalidade: isto é,
em um determinado local, as regras de convivência em
público são facilmente identificáveis e valem para todos
da mesma maneira. A principal estratégia de controle social é a prevenção dos conflitos pelo controle disciplinar
dos indivíduos, que devem ser capazes de internalizar
valores e regras apropriados à convivência social em
público, embora com respeito a seus modos de vida
particulares.
Esta visão republicana, democrática, igualitária e individualista da sociedade, entretanto, convive, na sociedade brasileira, com uma outra, que permanece implícita –
mas claramente detectável à observação – em que a sociedade, à maneira de uma pirâmide, é constituída de segmentos desiguais e complementares. Nesta última perspectiva, as diferenças que produzem inevitáveis conflitos
de interesses são reduzidas à sua significação inicial, dada
por uma relação fixa com contextos mais amplos do todo
social. As diferenças não exprimem igualdade formal, mas
desigualdade formal, própria da lógica da complementaridade, em que cada um tem o seu lugar previamente definido na estrutura social. A estratégia de controle social na
forma piramidal é repressiva, visando manter o statu quo
ante a qualquer preço, sob pena de desmoronar toda a
estrutura social. Portanto, não se pretende que os componentes da sociedade internalizem as regras, mas a hierar-
57
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
ou estelar. Tudo assim, desde os astros, no céu, até aos
aljôfares do rocio na relva dos prados.
A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar
desigualmente aos desiguais, na medida em que se
desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada à
desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da
igualdade. O mais são desvarios da inveja, do orgulho,
ou da loucura. Tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e não
igualdade real” (Barbosa, 1921, grifos meus).
A este quadro de desigualdade explícita associam-se
mecanismos institucionais de “pesquisa” da verdade no
processo criminal declaradamente inquisitoriais, que
consistem em desconsiderar, em nome da ordem pública,
todas as barreiras colocadas entre o público e o privado
na sociedade contemporânea. Dá-se ao juiz a prerrogativa
do chamado “livre convencimento” pela qual ele pode,
inclusive, discordar de fatos considerados incontroversos
pelas partes, para apropriar-se da “verdade real” (Grinover,
1999).
Assim, não é sem razão que a cidadania, enquanto noção que garante a igualdade jurídica, política e social mínima vigente nas repúblicas contemporâneas, ainda encontra dificuldades quanto a sua realização no Brasil
(Carvalho, 2001), em especial no que se refere a um de
seus componentes originários, os direitos civis. E isto não
é um fato irrelevante nesse contexto, pois os direitos civis, segundo Carvalho (2001:9), “(...) São direitos cuja
garantia se baseia na existência de uma justiça independente, eficiente, barata e acessível a todos. São eles que
garantem as relações civilizadas entre as pessoas e a própria existência da sociedade civil surgida com o desenvolvimento do capitalismo. Sua pedra de toque é a liberdade individual.”
Entretanto, a desigualdade de que falamos não está na
lei e em práticas judiciais, sem que esteja estruturada na
sociedade. Nosso Código de Processo Penal, nunca discutido ampla e democraticamente pelos cidadãos que a
ele submetem sua liberdade, apenas expressa a cultura
presente em nosso cotidiano, responsável pela banalização
do que se convencionou chamar de práticas autoritárias –
categoria apropriada para definir o abuso de poder em
sociedades igualitárias – e que os antropólogos preferem
denominar de hierárquicas, justamente porque não se constituem em abuso, mas em cumprimento de preceitos estruturais de desigualdade (DaMatta, 1979).
Estas características emprestam ao espaço público – e
à sua esfera pública, seu espaço normativo – no Brasil,
certas peculiaridades (Cardoso de Oliveira, 2002), percebidas pelos operadores do sistema de justiça e segurança
pública como características de nossa sociedade, que impõe a seu comportamento cotidiano a constante e inevitável negociação da aplicação particularizada de regras na
esfera pública. Assim, aqueles que estão explicitamente
inseridos como interlocutores no espaço público vêem
como legítima a apropriação particularizada e individual
das regras. Disso resulta o desprestígio da obediência literal à lei e a impossibilidade de sua aplicação coletiva e
universal, igualmente a todos, como é usual na maioria
das Repúblicas democráticas instituídas no Ocidente. No
Brasil, a atualização de valores igualitários de modo coletivo e universal chega a ser identificada como injustiça,
pois sobrepõe um sistema explicitamente igualitário (em
formato de paralelepípedo) a um sistema implicitamente
hierárquico (de feição piramidal), de tal modo que a convivência de ambos requer práticas e valores desiguais. A
compensação do desequilíbrio decorrente das duas lógicas paradoxais é feita com o prestígio da autoridade
interpretativa, sempre fluida e contextual, seja do síndico, seja do guarda de trânsito, do delegado, do promotor,
do juiz, ou do governante: em suma, do inquisidor.
A conseqüência perversa desse sistema paradoxal é que,
ao invés de enfatizar mecanismos de construção da ordem,
enfatiza sistemas de manutenção da ordem, através de
estratégias repressivas, em geral a cargo dos organismos
policiais e judiciais, vistas como necessárias à administração deste paradoxo. Desse modo, as estratégias comumente usadas para a manutenção da ordem, ora são militares – fundadas nas técnicas de destruição do inimigo, a
origem mais evidente da explicitação do conflito, visto
como perigosamente desagregador (Silva, 2003) – ora são
jurídicas, voltadas para a punição de infrações da ordem.
Nenhuma delas, é claro, está adequada à construção e à
manutenção de uma ordem pública democrática, que deve
ser baseada na negociação pública e coletiva dos interesses divergentes de partes iguais.
Finalmente, nesse quadro, é possível compreender as
agruras da internalização de uma idéia de Direitos Humanos e, mais ainda, de sua implementação como política
pública. Os direitos, em nossa tradição, são sempre particularizados, e explica-se, assim, que cada categoria reivindique competitivamente os “seus” direitos humanos:
das vítimas, dos policiais, dos agressores, etc., como se a
“concessão” desses direitos a uns excluísse automaticamente os outros de fruí-los, como tem sido constantemente explicitado por nossos interlocutores, no campo.
58
DIREITOS CIVIS E DIREITOS HUMANOS: UMA TRADIÇÃO JUDICIÁRIA ...
FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 1958.
NOTAS
FOUCAULT, M. A verdade e as formas jurídicas. Rio de Janeiro: Nau
Editora, 1999.
1. Provavelmente, o tradutor se refere ao due process of law, o chamado devido processo legal.
GARAPON, A. Bien Juger. Essai sur le rituel judiciaire. Paris: Odile
Jacob, 1997.
2. Maria Stella Amorim chamou-me a atenção para esse tipo de argumento que procura evadir ou desculpar o não cumprimento de direitos
legislados. Nesse mesmo sentido, doutrinas, leis, interpretações, procedimentos incorporados à prática judiciária podem também constituir álibis que circulam em sistemas judiciários e que têm função de
não permitir a explicitação de propósitos geralmente considerados
negativos.
GRINOVER, A.P. A iniciativa instrutória do juiz no Processo Penal
Acusatório. Revista Brasileira de Ciências Criminais. São Paulo,
IBCCRIM, ano 7, n.27, p.71-79, jul./set. 1999.
GOMES, L.G.; BARBOSA, L.; DRUMMOND, J.A. O Brasil não é
para principiantes. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio
Vargas, 2000.
3. Para compreender quão séria é esta questão da desigualdade jurídica, acaba-se de aprovar uma nova regulamentação da “prisão especial”, denominação jurídica deste instituto. O Executivo, inicialmente
motivado a extingui-la para impedir a aplicação de privilégios a um
juiz que se encontrava respondendo a processo criminal, abandonou
sua intenção inicial e o assunto – que é claramente inconstitucional
– foi apenas regulamentado pelo Congresso, que aprovou a Lei no
10.258, de 11/7/2001, em votação simbólica das lideranças, a qual
incluiu uma nova categoria profissional – os militares em geral – no
privilégio!
KANT DE LIMA, R. Carnavais, Malandros e Heróis: o dilema brasileiro do espaço público. In: GOMES, L.G.; BARBOSA, L.;
DRUMMOND, J.A. O Brasil não é para principiantes. Rio de
Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 2000. p.105-124.
4. No sistema inquisitorial sempre se desconfiava muito da confissão,
pois ela era sempre vista como um meio de escapar de acusações maiores, pois nesse sistema as acusações não eram conhecidas: então, procurava-se confessar infrações menores para escapar de acusações mais
sérias.
KANT DE LIMA, R.; AMORIM, M.S.; BURGOS, M.B. Juizados Especiais Criminais, Sistema Judicial e Sociedade no Brasil: ensaios interdisciplinares. Niterói: Intertexto, 2003.
________. A polícia da cidade do Rio de Janeiro: seus dilemas e paradoxos. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1995.
________. Cultura Jurídica e Práticas Policiais: a tradição inquisitorial.
Revista Brasileira de Ciências Sociais, v.10, n.4, p.65-84, jun.
1989.
________. L’administration de la violence quotidienne au Brésil:
l’expérience des tribunaux criminels spécialisés. Nanterre.
L’Harmattan, Droit et Cultures, no Hors de ‘serie, n.3, p.199-228,
2001. (Numéro hors de serie).
5. Garapon (1997) também chama a atenção para essas diferenças na
disposição espacial de tribunais dos Estados Unidos e da França.
MALATESTA, N.F. dei M. A lógica das provas em matéria criminal.
Rio de Janeiro: Livraria Cruz Coutinho, 1911. 2v.
6. Para uma discussão sobre os diferentes aspectos dos juizados especiais criminais, ver Kant de Lima et al. (2003).
MARSHALL, T.H. Classe, cidadania e status. Rio de Janeiro: Zahar,
1967.
MENDES DE ALMEIDA JÚNIOR, J. O processo criminal brasileiro.
3. ed. aum. Rio de Janeiro: Typographia Baptista de Souza, 1920.
2v.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
NEVES, M. A constitucionalização simbólica. São Paulo: Acadêmica, 1994.
BARBOSA, R. Oração aos Moços. Faculdade de Direito de São Paulo. Obras Completas de Ruy Barbosa. Rio de Janeiro: Casa de
Rui Barbosa, 1921. v.48, t.2.
SILVA, J. da. Segurança pública e polícia: criminologia crítica e aplicada. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. 638p.
BOURDIEU, P. A economia das trocas simbólicas. São Paulo: Perspectiva, 1974.
SILVA JARDIM, A. Direito Processual Penal. 10. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2001.
CARDOSO DE OLIVEIRA, L.R. Direito Legal e Insulto Moral. Rio
de Janeiro: Relume Dumará, 2002.
WEBER, M. Sociologia da Dominação. In: Economia e Sociedade.
Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1999. cap. IX, v.2.
CARVALHO, J.M. de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.
COGAN, A. Prisão Especial. São Paulo: Saraiva, 1996 [s.d.].
ROBERTO KANT DE LIMA: Professor da UFF, Pesquisador de produtividade do CNPq e da Faperj, Presidente da Comissão de Direitos Humanos da
Associação Brasileira de Antropologia.
DAMATTA, R. Você sabe com quem está falando? In: Carnavais,
Malandros e Heróis. Rio de Janeiro: Zahar, 1979.
59
SÃO
60-65, 2004
ÃO PAULO
AULO EM
EM PERSPECTIVA
ERSPECTIVA, 18(1):
18(1) 2004
ATRIBUTOS RACIAIS NO
FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE
JUSTIÇA CRIMINAL PAULISTA
RENATO SÉRGIO DE LIMA
Resumo: Este artigo avalia o papel de atributos raciais e de gênero no funcionamento do Sistema de Justiça
Criminal de São Paulo. Mediante análises longitudinais, ou seja, análises que observam a trajetória dos indivíduos pelo interior do Sistema de Justiça Criminal (no caso, do inquérito policial até a execução da pena dos
condenados pelo crime de roubo), pôde-se constatar o tratamento diferenciado a mulheres e homens, a negros
e brancos.
Palavras-chave: gênero; raça; discriminação; sistema de justiça criminal.
Abstract: This article assesses the influence of race and gender in the functioning of the São Paulo State criminal justice system. Through the use of longitudinal analysis, that is, analysis that tracks individuals as they
make their way through the criminal justice system (in this case, from indictment to the serving of the sentence
for robbery), one may observe the different treatments accorded to women and men, blacks and whites.
Key words: gender; race; discrimination; criminal justice system.
A
portanto, seriam os parâmetros e os objetivos por detrás
das classificações que, no limite, traduziriam a gramática
e a linguagem do poder.
proposta deste artigo é explorar o funcionamento das instituições do Sistema de Justiça Criminal (polícias Civil e Militar, Ministério Público,
Poder Judiciário e Sistema Carcerário) e suas interações
no processo de transformação democrática da sociedade
brasileira, à luz das estatísticas sobre raça e gênero. Há a
tentativa de se compreender a forma como as estatísticas
sobre justiça criminal e segurança pública (categorias e
classificações) são produzidas e incorporadas no funcionamento do Sistema de Justiça Criminal Brasileiro, em
especial o de São Paulo. A preocupação central é investigar como informações e estatísticas dessa área podem traduzir uma série de processos sociais e, por conseguinte,
podem constituir importante ferramenta analítica para os
cientistas sociais envolvidos com o tema, na medida em
que, como destaca Hacking (1991), as estatísticas não são
desprovidas de ideologia, e retroalimentam o funcionamento e os interesses da burocracia de Estado – que, envolvida na produção das estatísticas, é uma das mais anônimas estruturas de Estado, e também a que determina não
somente regras administrativas, mas classificações e critérios de seleção de prioridades de governo. O problema,
CLASSIFICAÇÕES RACIAIS
Depreende-se, portanto, que pensar nas classificações
de indivíduos envolvidos com fatos de natureza criminal,
e que foram objeto de atenção das agências públicas que
compõem o Sistema de Justiça Criminal do país, implica
pensar na possibilidade de existência de ideologias que
movem tal Sistema. Um dos casos mais paradigmáticos é,
exatamente, o que envolve a questão racial, em que a categoria “cor da pele” é aquela utilizada pela Polícia Civil,
porta de entrada oficial dos indivíduos no Sistema de Justiça, para caracterizar os indivíduos vítimas ou autores de
crimes. Inclusive, vale destacar que o critério de classificação é o da atribuição da cor pelo escrivão de Polícia,
funcionário responsável pelo registro da ocorrência policial.1
No entanto, o recorte cor sugere que alguém só pode
ter cor e ser classificado por ela se existir uma ideologia
60
ATRIBUTOS RACIAIS NO FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE JUSTIÇA ...
na qual a cor das pessoas tem algum significado, ou seja,
no interior de ideologias raciais. Da mesma forma, qualquer análise sobre questões raciais no Brasil deve começar por notar que o racismo no Brasil é um tabu. Os brasileiros se imaginam numa democracia racial e a propagam
como motivo de orgulho nacional. Entretanto, quando se
analisa a distribuição da população brasileira segundo o
atributo cor, diferentes clivagens demonstram o quanto a
imagem anti-racista não corresponde à realidade (Guimarães, 1995). Os negros estão entre os indivíduos com piores indicadores de renda, emprego, escolarização, entre
outros e têm um tratamento penal mais severo para atos
iguais aos cometidos por brancos.
Entre os argumentos utilizados para explicar tal fenômeno, há um, incorporado ao Movimento Negro e politicamente conveniente a ele,2 que merece destaque: numa
sociedade em que, historicamente, o comportamento daqueles que vivem na pobreza é criminalizado – e os negros são, demograficamente, mais numerosos entre os
pobres –, eles acabam por ser duplamente discriminados.
Afinal, imagens sociais sobre crimes e criminosos associam atributos raciais e pobreza ao maior cometimento de
crimes violentos, mesmo não existindo estudos que comprovem esta associação. Assim, os negros não são discriminados apenas pela cor, mas também pela origem social
e, por conseguinte, a exclusão social é reforçada pelo preconceito e pela estigmatização. Nesse processo, sendo os
negros vistos como indivíduos “perturbadores da ordem
social”, são eleitos alvos preferenciais das agências de
controle social.
Essa concepção do negro como indivíduo perigoso e
merecedor da atenção policial não é recente e, muito provavelmente, tem entre suas raízes explicativas, para além
da questão socioeconômica, a compreensão dos negros
como inferiores biológica e culturalmente aos brancos.
Essa tese foi mais forte no final do século XIX e início
do século XX. A afirmação de Oliveira Vianna, ao comentar as diferenças que localiza no interior da raça negra, é categórica e resume bem tal concepção. Segundo
ele, “(...) os seus representantes [negros] não possuem
todos a mesma unidade morphologica, nem a mesma
mentalidade; ao contrário, variam mais ou menos sensivelmente num e noutro sentido, apresentando-se, às vezes, como nas duas raças inferiores, a negra e a vermelha, typos de tão acertada diversidade somatica e
psychologica, que dir-se-iam provindos de raças inteiramente distinctas e inconfundiveis” (Oliveira Vianna,
1920: 313, grifo meu).
Ainda segundo Oliveira Vianna, a inferioridade negra
é justificada com um argumento que hoje é visto como
criminoso e que soa anacrônico e mesmo inaceitável. Para
o autor, “não só a potencialidade eugenistica do Homo
Afer é reduzida em si mesmo, como, posta em funcção de
civilização organizada pelo homem da raça branca, ainda
mais reduzida se torna. O negro puro nunca poderá, com
effeito, assimilar completamente a cultura aryana, mesmo os seus exemplares mais elevados: a sua capacidade
de civilização, a sua civilizabilidade, não vae além da
imitação, mais ou menos perfeita, dos habitos e costumes
do homem branco. Entre a mentalidade deste e a do homem africano puro há uma differença de estructura, substancial e irreductivel, que nenhuma pressão social ou cultural, por mais prolongada que seja, será capaz de vencer
e eliminar (...)” (Oliveira Vianna, 1920: 328).
Dessa forma, o perigo seria resultado de uma múltipla
combinação de fatores, onde “os typos ethnicos (...) não
apresentam a mesma unidade de caracteres morphologicos,
nem a mesma identidade de temperamento e mentalidade
(...)” (Oliveira Vianna, 1920: 321). É possível pensar, a
título de hipótese, que em um ambiente de então recente
abolição da escravidão, essa concepção implicaria a justificativa moral para estruturar as agências de controle social na defesa dos interesses até então constituídos e a
precaução contra eventuais ações “incivilizadas” das raças “inferiores”.
Um exemplo da importância dessa discussão é a criação da Guarda Nacional, no século XIX, que teve papel
fundamental na incorporação patrimonialista na administração pública brasileira, em especial nas instituições de
Justiça (Uricoechea, 1980:14-16). No funcionamento da
Guarda Nacional, um corpo profissional ficava responsável por policiar a capital e as principais cidades. Nas demais cidades e regiões do país, milícias voluntárias e mantidas pelos donos da terra locais ficavam responsáveis por
controlar a população. Tais milícias tinham poder de polícia, mas funcionavam segundo os interesses de seus patrocinadores. Nesse processo, uma brecha formal estava
criada, e a percepção da existência de critérios sobre quem
e onde seria objeto da Justiça Pública implicava o reconhecimento de indivíduos “superiores” ou “inferiores”.
O funcionamento da Justiça tinha sido pensado apenas
para parcela da população, e nem a incorporação de todos os habitantes num regime jurídico único e a retomada
do poder exclusivo de polícia pelo Estado, frutos dos debates republicano e abolicionista, não conseguiram alterar o quadro de princípios que organizava o modelo buro-
61
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
de homicídios de autoria conhecida revelaram, àquela
época, que os brancos, à primeira vista, estavam mais
representados entre as vítimas (61,2%) do que os negros
(35,5%). Entretanto, segundo informações extraídas dos
Censos Demográficos do IBGE3 (1980 e 1991), os negros,
proporcionalmente à composição racial da população
paulistana, estão mais representados entre as vítimas deste
tipo de homicídio. Segundo projeções do IBGE para 1980,
72,1% da população residente do Município de São Paulo
era composta por brancos, ao passo que os negros (pretos
e pardos) totalizavam 24,6%. Assim, pôde-se inferir, na
pesquisa, que os negros têm um potencial de vitimização
44,3% superior à sua participação na composição racial
da população paulistana. Entre os casos de homicídios de
autoria desconhecida, observa-se que os brancos foram
vítimas em 48,3% dos crimes e os negros em 41%.
Seguindo o mesmo raciocínio adotado para os homicídios
de autoria conhecida, o potencial de vitimização de negros
neste tipo de homicídio é 66,7% superior à sua participação
na composição racial da população.
Nos dois tipos de homicídios analisados, observou-se
que os negros, em relação à sua participação da composição racial da população do Município de São Paulo, estão muito mais representados tanto entre as vítimas como
entre os autores destes crimes. Este fenômeno remete,
contudo, à análise sobre os critérios adotados pelos agentes policiais para classificar um determinado indiciado por
sua cor. Em outras palavras, o fato de os negros estarem
mais representados – proporcionalmente à sua participação na população –, tanto entre as vítimas como entre os
autores dos homicídios cometidos no Município de São
Paulo, não significa que exista um padrão racial que possa explicá-los. A justificativa para este fenômeno estaria
na distribuição espacial dos homicídios, que se concentram na periferia da capital, exatamente onde a parcela
pobre e negra da população reside. O homicídio insere-se
na lógica do espaço urbano de São Paulo e nas condições
de vida que ele oferece (Lima, 2002).
Uma outra pesquisa produzida pela Fundação Seade
(2000), sob encomenda da Secretaria de Administração
Penitenciária de São Paulo, comparou as populações do
Estado de São Paulo e dos estabelecimentos penitenciários paulistas, e indicou uma série de questões importantes, complementares às citadas anteriormente. Em primeiro
lugar, conforme a Tabela 1, nota-se que os negros estão
muito mais representantes na população carcerária do que
na população em geral. Por certo, os brancos são numericamente superiores aos negros nas prisões paulistas, mas,
crático do Sistema de Justiça. Mesmo a criação dos
Juizados Especiais Cíveis e Criminais, nos anos 90, poderia, no limite, ser vista como um mecanismo de manutenção de dois tipos de justiça, dirigidos a dois tipos de
indivíduos formalmente distintos.
Em reforço a esta tese, e saindo da esfera penal, o Código Civil Brasileiro, vigente até 10 de janeiro de 2003,
foi elaborado no final dos anos 10 do século XX, e embutia valores sobre formas de organização social. Questões
sobre casamento, pátrio poder, contratos e outros assuntos fundamentavam-se no pressuposto de que determinados segmentos da população deveriam ser “tutelados” seja
pelo Estado seja pelo chefe de família, cujo símbolo é,
exatamente, o homem maior e branco. Nessa chave, a
imagem do Estado como “pai repressor” teria o suporte
na visão de como deveria ser a educação e a transmissão
de valores da sociedade. Assim, mulheres, crianças e adolescentes, indivíduos com problemas físicos e/ou mentais,
bem como toda sorte de indivíduos que poderiam merecer a atenção especial do Estado, seriam alvo das agências de controle social. O funcionamento desigual do Sistema de Justiça tem na permanência do modelo burocrático
do início do século XX e na visão da necessidade da “tutela” componentes fundamentais para a sua explicação e
para a reificação do exercício não equânime do poder.
Os esforços para a constituição de um Movimento Negro politicamente capaz de interagir com a sociedade e
de construir uma identidade negra não foram suficientes
para transformar os fundamentos que dividiam brancos e
não-brancos, homens e mulheres, em indivíduos portadores de direitos de cidadania plena. Em outras palavras, os
dados a seguir, sobre o tratamento mais severo dispensado pelo Sistema de Justiça Criminal aos negros indicariam a soma de concepções racistas, aspectos socioeconômicos e demográficos e, ao mesmo tempo, de
pressupostos morais e técnico-processuais que não foram
objeto da transformação democrática desde os anos 80 do
século passado.
Nesta direção, uma pesquisa que serviu de base para a
redação de dissertação de mestrado, recentemente
publicada, preocupou-se em analisar as vítimas e os autores
identificados de crimes de homicídios cometidos na cidade
de São Paulo, em 1995, segundo variáveis biográficosociais (Lima, 2002). Foram coletados dados sobre idade,
sexo, escolaridade, naturalidade, profissão e, principalmente, para os objetivos desse trabalho, “cor da pele” das
vítimas e dos autores identificados pela Polícia. Segundo
a pesquisa, os dados sobre cor das vítimas e dos agressores
62
ATRIBUTOS RACIAIS NO FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE JUSTIÇA ...
proporcionalmente, estes últimos parecem ser mais punidos com pena de prisão do que os brancos. Pelos dados
disponíveis,4 nota-se que enquanto os negros representavam cerca de 26% da população paulista, em 1999, eles
totalizavam cerca de 44% da população carcerária em São
Paulo.
maiores obstáculos no acesso aos direitos” (Adorno, 1995:
53). Por trás deste processo, o funcionamento desigual do
Sistema de Justiça seria resultado, sobretudo, de clivagens
de classe na operação e no acesso à justiça.
No entanto, existem outros autores que defendem que
a categoria “raça” não pode ser esvaziada pela categoria
“classe”, e que os estudos que fazem este tipo de associação seriam tributários de uma tradição sociológica que
relaciona funcionamento e estrutura de classes da sociedade, e que nem mesmo essa associação entre raça e classe consegue dar conta de explicar o tratamento diferenciado do Sistema de Justiça para negros e brancos em toda
a sua complexidade.
Segundo Guimarães (2002:47), ao associar classe e raça
ficamos presos a duas armadilhas sociológicas. De acordo com o autor, “primeiro, o conceito de classes não é
concebido como podendo referir-se a uma certa identidade social ou a um grupo relativamente estável, cujas fronteiras sejam marcadas por formas diversas de descriminação, baseadas em atributos como a cor (...).
Segundo, o conceito de ‘raças’ é descartado como imprestável, não podendo ser analiticamente recuperado para
pensar as normas que orientam a ação social concreta,
ainda que as discriminações a que estejam sujeitos os negros sejam, de fato, orientadas por crenças raciais”. Nes-
TABELA 1
Distribuição da População Paulista e da População
Carcerária, segundo Cor da Pele
Estado de São Paulo – 1999
Em porcentagem
Cor da Pele
População (PNAD)
População Presa
Branca
72,70
55,59
Negra
25,50
43,77
Amarela/Indígena
1,80
0,45
Não Informado
0,00
0,18
Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD; Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo; Secretaria da Administração Penitenciária; Secretaria de Segurança
Pública do Estado de São Paulo; Prodesp; Fundação Seade.
O Gráfico 1 avalia o percentual de mulheres e homens
brancos e negros que foram indiciado(a)s (acusado(a)s
formalmente pela prática de um crime, processado(a)s e
que tiveram sentenças finais de prisão nos crimes de roubos consumados (artigo 157, do Código Penal). Nele,
podem-se observar as intensidades das curvas e das trajetórias dos indivíduos, nas quais os homens brancos têm
diminuída sua probabilidade de serem condenados e cumprirem, efetivamente, penas de prisão e, em sentido contrário, as mulheres negras são, proporcionalmente, muito
mais punidas com prisão do que as demais mulheres e,
mesmo, do que os homens negros.
Tais resultados reforçam aqueles identificados por
Sérgio Adorno (1994; 1995) e dão ainda mais dramaticidade ao quadro de funcionamento da Justiça Criminal
Paulista, na medida em que cobrem o universo completo
de indivíduos envolvidos com crimes de roubos. No
funcionamento do Sistema de Justiça Criminal, não é
possível compreender a distribuição desigual de sentenças
condenatórias apenas afirmando a existência de racismo.
Alguns estudos avançaram muito nessa compreensão,
como os de Sérgio Adorno, acima citado, que observou
que “a arbitrariedade dos procedimentos inquisitoriais pesa
com maior rigor sobre réus negros do que sobre réus
brancos. No mesmo sentido, réus negros tendem a enfrentar
GRÁFICO 1
Trajetória dos Indivíduos Envolvidos em Roubos, segundo Raça e Gênero
Estado de São Paulo – 1999/00
Fonte: Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo; Secretaria da Administração Penitenciária; Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo; Prodesp; Fundação Seade.
Nota: Dados preliminares.
63
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
é uma realidade não apenas do Brasil, mas também perpassa a história dos Estados Unidos e dos países da Europa. Dessa forma, há de se destacar que alterações nesse
quadro passam pela incorporação marginal de transformações, em especial aquelas pautadas pelos movimentos
sociais. Sobretudo após a Constituição de 1988, foi na
esfera dos direitos difusos – da Criança e do Adolescente, do Meio Ambiente e do Consumidor – que a mudança
de paradigma no exercício da distribuição de justiça pôde
ser exercida e notada. Sem dúvida, tal mudança provocou
um “choque de transparência” e está a exigir uma nova
postura do Estado na forma de relacionar-se com a sociedade e, mais, na forma como ele está organizado para
mediar e resolver conflitos.
sa perspectiva, portanto, a categoria “raça” não pode ser
descartada, mesmo que na prática ela não tenha outro significado que não o político, pois pesquisas recentes desmontaram de vez a possibilidade de se pensar, no Brasil,
“raça” como resultado de atributos biológicos (Folha de
S.Paulo, 17/12/2002: A16).
Enfim, a partir do acima exposto pode-se explicitar/
reforçar que o Sistema de Justiça Criminal Brasileiro é
pautado por uma lógica que permite, no limite, a invisibilidade de questões raciais, de gênero ou geracionais no
processamento de fatos de natureza criminal e, por conseguinte, permite a reificação de desigualdades, diferenças e discriminações na população do país, não incorporando as transformações democráticas da sociedade
brasileira observadas no campo político. Segundo esta
lógica, a desigualdade na forma de tratamento dispensado pelo Sistema de Justiça poderia ser explicada por duas
clivagens demográficas principais: gênero e raça.
Por meio delas, o aparato técnico-processual montado
para garantir a igualdade na distribuição de justiça estaria, na realidade, reproduzindo relações não equânimes
de poder, e seria uma indicação de que o processo de transformação democrática da sociedade brasileira ainda está
inconcluso. No caso específico do atributo racial, a existência de ideologias raciais permite montar um arcabouço institucional capaz de processar os conflitos de natureza criminal da sociedade brasileira e, ao mesmo tempo,
capaz de garantir a permanência de lógicas de poder historicamente construídas como desiguais e destinadas a
dispensar tratamento diferenciados para os vários segmentos demográficos.
Por certo, todo o processo de construção da identidade
negra observado ao longo do século XX contribuiu para
fazer avançar o debate sobre o funcionamento desigual
do Sistema de Justiça. Contudo, pelos dados apresentados, ainda é necessário aumentar a compreensão deste
fenômeno e debater aspectos poucos explorados pelos
cientistas sociais envolvidos com a temática da Justiça
Criminal e da Segurança Pública.
No momento, não existem condições para fazer associações e/ou afirmações definitivas, mas sim para incluir
tópicos de debate. Pensar no modelo burocrático e no pressuposto da tutela ajuda a aumentar a compreensão do fenômeno, mas não equaciona de vez a questão, pois a literatura norte-americana e européia, por exemplo, indica que
o tratamento diferenciado do Sistema de Justiça Criminal
NOTAS
1. Para efeito de análise, será mantida a denominação do aparelho policial por todo o texto deste trabalho.
2. Segundo Guimarães (2002), o Movimento Negro reivindica a prerrogativa da maioria discriminada, ou seja, além dos classificados como
“pretos” e que estariam diretamente associados à raça negra, vê naqueles indivíduos identificados como pobres e cuja “cor” situa-se na
categoria “pardos”, na qual se encaixaria a maioria da população brasileira, as marcas de identidade que permitiriam o discurso da raça
negra como discurso político da maioria e, portanto, com maior grau
de “legitimidade”.
3. Informações para o Município de São Paulo não puderam ser obtidas no Censo de 1991, pois os dados disponíveis estavam agregados
para o total do Estado. Para o Estado de São Paulo, os brancos representavam, naquele ano, 72,5% da população e os negros, 25,4%.
4. Cabe destacar, como ressalva metodológica, que, para a distribuição da situação de prisão segundo “cor”, utiliza-se a população total
de presos do Estado de São Paulo e não somente uma amostra. No caso
da distribuição da população, trabalha-se com a PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) do IBGE, que, apesar de ser uma
amostra, já é uma estimativa da população geral. Com uma “amostra”
tão grande, há a tendência de hiper-sensibilidade dos testes estatísticos, sendo que pequenas diferenças serão significativas não por diferenças reais, mas em virtude da estrutura do teste. Assim, testes estatísticos de natureza probabilística não são indicados para amostras
grandes. Portanto, as análises dos dados aqui apresentadas partem de
inferências de natureza qualitativa. Também é necessário indicar que
as análises feitas têm por base as informações disponíveis no Sistema
Integrado de Informações Criminais e, por conseguinte, são suscetíveis à existência de vieses na coleta e produção das informações. Sabese, pela literatura existente, que a qualidade dos dados varia de acordo
com a fonte que o coleta. Dados sobre, por exemplo, cor da pele são
coletadas pela Polícia no momento do indiciamento do indivíduo acusado de um crime. No entanto, os critérios de classificação de um indivíduo como de uma cor ou de outra não são uniformes, e estão sujeitos a avaliações subjetivas do agente policial responsável por tal procedimento. Significa dizer que as análises dizem respeito tão somente
aos dados existentes no Sistema Integrado gerenciado pela Prodesp –
Empresa de Processamento de Dados do Estado de São Paulo.
64
ATRIBUTOS RACIAIS NO FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE JUSTIÇA ...
GUIMARÃES, A.S.A. Classe, raças e democracia. São Paulo: Editora 34, 2002.
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65
SÃO
66-71, 2004
ÃO PAULO
AULO EM
EM PERSPECTIVA
ERSPECTIVA, 18(1):
18(1) 2004
DECISÕES JUDICIAIS DA VARA DAS
EXECUÇÕES CRIMINAIS
punindo sempre mais
ALESSANDRA TEIXEIRA
ELIANA BLUMER TRINDADE BORDINI
Resumo: O texto apresenta os resultados da pesquisa desenvolvida pela Fundação Seade dos processos de
execução penal do Estado de São Paulo em 2002. Os resultados apontaram para o baixo percentual de presos
que obtêm benefícios e para o fato de que as concessões destes benefícios ocorrem em lapso de tempo do
cumprimento da pena muito acima do legal.
Palavras-chave: execução penal; sistema de justiça criminal; benefícios prisionais.
Abstract: This text presents the results of a study undertaken by Fundação Seade of criminal cases in the State
of São Paulo in 2002. The results reveal the low percentage of inmates who receive privileges and the fact that
these privileges are granted with unlawful delay.
Key words: penal execution; criminal justice system; inmate privileges.
O
artigo que aqui se apresenta é fruto de reflexões
acumuladas a partir dos resultados da pesquisa
realizada pela Fundação Seade no universo dos
processos de execução criminal na Vara das Execuções
Criminais da Capital – VEC no ano de 2002, de caráter
quantitativo.
O objeto dessa pesquisa nasceu do desafio de testar teses
difundidas no senso comum no sentido de que a ineficácia da pena de prisão e o aumento da criminalidade se
deveriam ao fato de o sistema de execução ser por demais
“benevolente”, onde o preso cumpriria apenas uma pequena parte de sua pena em regime fechado, sendo contemplado pela concessão de benefícios legais que o levariam
à liberdade precocemente.
A reforçar tais teses, uma série de projetos de lei tem
irrompido a cada dia propondo o endurecimento penal, e,
no que toca à execução criminal, a proibição de benefícios prisionais ou aumento do prazo para sua concessão.
Nesse intento, a metodologia do presente estudo foi desenvolvida no sentido de, a partir da investigação da realidade – no caso os processos de execução penal em curso – aferir se – e em que medida – as intercorrências1
previstas na Lei se realizavam no universo das execuções
criminais. Pode-se observar, assim, a funcionalidade do
sistema: se de fato atua com menor severidade – o que
tornaria ao menos de difícil explicação o cenário de alto
crescimento da população carcerária nas últimas décadas
– ou se, ao contrário, operaria como um mecanismo de
reforço à punição, ainda que em dissonância com a legislação.
Tratou-se, desse modo, de estudar o sistema de justiça
penal, a partir de uma de suas faces menos investigada: o
cotidiano dos processos de execução criminal presididos
por juízes em seus gabinetes, via de regra, distantes
fisicamente do cárcere e dos encarcerados sobre quem
decidem cotidianamente. Empreendimento diverso daquele
que vem sendo mais comumente realizado, a investigação
do cárcere, do funcionamento das instituições totais, sua
mistificação, seus efeitos criminógenos, a presente
pesquisa voltou-se à compreensão da funcionalidade do
sistema a partir de sua esfera jurisdicional, universo até
então de escassa investigação, para aferir como operam
os mecanismos punitivos desde uma ótica dos operadores
da justiça.
66
DECISÕES JUDICIAIS DA VARA DAS EXECUÇÕES CRIMINAIS: PUNINDO SEMPRE MAIS
sionamento, denunciando ainda a lógica do lucro a que
estão atrelados tais processos, bem como sua repercussão no aumento vertiginoso dos índices de encarceramento (Christie, 1998; Wacquant, 2000).
Desse modo, pensando o sistema de execução penal
brasileiro a partir da matriz ideológica da ressocialização
e do discurso oficial da terapêutica, estabeleceu-se a
questão basilar para o presente estudo: em que medida o
sistema de justiça, valendo-se, na execução penal, de mecanismos como os prognósticos de não reincidência e reabilitação, exerce o poder de punir? Tomando-se por base
esse tipo especial de processo penal, que não mais objetiva reconstruir os fatos e atribuir culpabilidade, mas sim
projetar-se ao futuro, atribuindo ou não direitos a benefícios ou agravando sanções, 2 como estaria então esse
sistema realizando os ideários e princípios constitucionais e legais previstos para a matéria, como a individualização da pena e a sua progressividade?
Essa projeção ao futuro, com atribuição ou negação
de direitos, se dá a partir de prognósticos de não reincidência, cura, reabilitação, etc., que são “obtidos” por procedimentos de avaliação, classificação e até punição dos
condenados segundo critérios de mérito, disciplina, personalidade, desempenho e comportamento carcerário
(balizados pelas previsões legais). Para tanto, serve-se
o sistema punitivo de todo um corpo técnico que, como
bem notou Foucault (1997), passa a compartilhar o poder de aplicação das penas.
Em nosso sistema, as comissões técnicas de classificação, compostas por psiquiatras, psicólogos e assistentes sociais, representam esse corpo técnico, sendo responsáveis pela elaboração dos laudos que instruem os
pedidos de benefício, como também pela garantia do
caráter individualizador da pena ao classificarem os presos. O caráter disciplinar, correspondente ao “mérito”
do condenado aos benefícios, também está presente na
composição desse aparelho técnico-jurídico, na figura dos
diretores e agentes penitenciários.
A relevância dos pareceres desse corpo técnico na determinação das decisões judiciais revelou-se igualmente, ao lado dos resultados dessas últimas, um ponto importante a ser investigado, que também é do objeto do
presente trabalho.
O PODER DE PUNIR
A execução da pena no sistema brasileiro se dá de modo
jurisdicionalizado, o que implica dizer que cabe ao juiz das
execuções, sobrepondo-se à administração prisional, presidir e fiscalizar o cumprimento da pena. Essa concepção
quanto ao modelo de cumprimento da pena foi sistematizada pela Lei de Execução Penal – LEP (Lei no 7.210, de
1984), que veio a adotar uma tendência mais democrática
neste campo do conhecimento, a exemplo de países como
Alemanha, Portugal, Espanha, afinando-se ainda, de forma
mais contundente, a Tratados e Pactos Internacionais que
dispõem sobre a preservação de direitos para as pessoas
condenadas a alguma forma de sanção penal.
Nesse sentido, é possível compreender que, em termos ideais, a jurisdicionalização da execução penal tenderia a operar a partir de um paradigma traduzido na preservação dos direitos humanos – em especial das pessoas
submetidas à pena de prisão – uma vez que estaria na
essência da constituição desta espécie de Poder (Judiciário), em sua configuração moderna, a finalidade histórica de garantia e combate às violações de direitos humanos, sendo ainda aquele que melhor disporia do
aparato técnico para o cumprimento dessa função.
Em termos de execução penal, afirmar que um sistema
é jurisdicionalizado equivale dizer que toda a sua dinâmica insere-se na ordem jurídica processual, subordinando-se a procedimentos legais determinados. As decisões,
por serem judiciais e não administrativas, sujeitam-se a
princípios como o acesso à justiça, o duplo grau de
jurisdição, isonomia entre as partes e a necessidade de
fundamentação, além do contraditório e ampla defesa.
Em contraposição, identificam-se os sistemas administrativos puros, onde a decisão condenatória final é o
termo da atividade jurisdicional, sujeitando-se o apenado,
a partir de então, às normas e regulamentos infra-legais
e à figura do administrador do presídio, com esfera de
atuação mais discricionária. Esses sistemas são adotados em diversos países na América Latina, no Reino
Unido e, mais intensamente, nos Estados Unidos, onde
o chamado modelo hands off propaga o distanciamento
do sistema de justiça das questões relativas ao cárcere e
aos encarcerados, deixando a cargo do Poder Executivo
a presidência e a administração do sistema, o que pode
explicar ainda o incremento do discurso e da adoção da
política privatizadora em presídios. Essas tendências não
têm escapado às críticas de estudiosos que identificam a
dimensão excludente e escravizante nesta forma de apri-
METODOLOGIA
O principal objetivo da pesquisa foi obter um retrato
do funcionamento do sistema de execução penal, no que
67
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
toca às decisões judiciais. Para delimitar o objeto de investigação, tomou-se por base os principais pontos das
propostas de mudança da LEP que tramitavam no Congresso Nacional.
Os projetos versavam essencialmente sobre aumento
do lapso para obtenção dos benefícios de progressão de
regime e livramento condicional, e ainda sobre a supressão
do laudo criminológico que instrui tais pedidos. Assumindo
tais alterações como basilares, construiu-se o principal
ponto de investigação da pesquisa: a aferição dos lapsos
reais em que os benefícios prisionais seriam concedidos e
a relevância dos laudos elaborados pela Comissão Técnica
de Classificação – CTC nas decisões judiciais.
O universo de investigação foi constituído dos 7.960
processos de execução referentes aos condenados em
cumprimento de pena nos estabelecimentos prisionais sob
competência da Vara das Execuções Criminais da Capital, em junho de 2002.
A base de dados que serviu de referência para a seleção da amostra foi construída a partir da junção dos Sistemas da Coordenadoria dos Estabelecimentos Penitenciários do Estado de São Paulo – Coespe e da Vara das
Execuções Criminais, desenvolvidos pela Empresa de
Processamento de Dados do Estado de São Paulo –
Prodesp, fornecidos à Fundação Seade mediante autorização da Secretaria da Administração Penitenciária e do
Tribunal de Justiça.
Foram definidos os parâmetros P como: a proporção
de condenados que tiveram progressão da pena, a proporção de condenados que obtiveram a concessão de livramento condicional e as proporções de presos que solicitaram cada um dos benefícios, utilizando a hipótese
de que os P fossem iguais a 10%. Admitiu-se uma margem de erro K = 3% na proporção estimada P e um nível
de significância α = 5%.
Deste modo, chegou-se inicialmente a uma amostra
de 366 processos. A amostra foi selecionada de forma
aleatória para o universo, a partir da listagem de presos
dos estabelecimentos prisionais sob competência da Vara
das Execuções Criminais da Capital. O trabalho de coleta resultou numa amostra final de 339 processos.
denado progredir do regime mais rigoroso para o menos
(fechado para o semi-aberto e deste para o aberto), uma
vez cumprido um sexto da pena e quando o mérito indicar o benefício. O termo mérito é compreendido na acepção das condições indicadas mediante parecer da CTC
nos laudos criminológicos e pelo comportamento disciplinar e desempenho carcerário. 3
Com referência à progressão de regime, o primeiro
resultado obtido indica que 22,1% de presos obtiveram
a progressão de regime (com margem de erro 4%). Deste modo, apenas uma pequena parte da população
carcerária logra cumprir sua pena de modo progressivo,
muito embora a progressividade seja o modelo geral
adotado pela LEP e pela Constituição Federal.
Outra informação reveladora é que 72,5% das pessoas
que obtiveram a progressão haviam cumprido mais de
um terço da pena. Por este dado infere-se que, da pequena parte dos presos que obtém a progressão de regime, a
maioria só a alcança com o cumprimento do prazo muito acima do legal (um sexto), o que demonstra que este
não é balizador das decisões dos juízes.
É importante esclarecer que, na rotina da formulação
de benefícios, o preso depende que o presídio elabore o
devido expediente (com os laudos e demais informações)
para a instrução e o envio do pedido à VEC. Assim, pela
dinâmica, o preso só consegue encaminhar seu pedido,
uma vez passando pelo crivo do presídio. Este avaliará
se o mesmo já tem lapso para a postulação e, em muitos
casos, se não cometeu nenhuma falta disciplinar num
período que varia em função de cada estabelecimento,
posto não haver previsão legal para tal triagem. O resultado da pesquisa indica que apenas 54% dos presos pediram a progressão (com margem de erro 5%), portanto,
somente este percentual de presos preenchia as condições formais para a postulação.
Considerando-se apenas o universo de presos que formularam pedidos de progressão de regime, uma ou mais
vezes, 41% obtiveram a concessão, em algum de seus
pedidos.
Tomando-se por base a totalidade de pedidos de progressão formulados pelos presos, constatou-se que 26,4%
foram deferidos (Tabela 1). É importante esclarecer que
um mesmo preso pode formular vários pedidos de benefícios.4 Assim, buscou-se trabalhar com os pedidos a fim
de aferir o percentual de deferimentos e o cruzamento
dos resultados dos laudos com as decisões.
RESULTADOS
Progressão de Regime
O instituto da progressão de regime, previsto na LEP
(Lei n o 7.201/84, art. 112), estabelece o direito do con-
68
DECISÕES JUDICIAIS DA VARA DAS EXECUÇÕES CRIMINAIS: PUNINDO SEMPRE MAIS
concessão do benefício, bem como o comportamento
carcerário e o parecer do Conselho Penitenciário.
Na sistemática de execução penal, o Livramento Condicional foi idealizado como o último estágio do modelo
progressivo de cumprimento da pena, em que o condenado, uma vez tendo já obtido a progressão para regimes
menos gravosos, cumpriria o restante de sua pena em liberdade condicional, apresentando-se regularmente ao
Poder Público, como encerramento de um processo de
reinserção social, iniciado com a primeira etapa de execução de sua pena.
Em relação ao LC, observou-se que 8% de presos obtiveram este benefício (margem de erro 3%). Não obstante o erro relativo apresentado por esta estimativa seja
alto (36,1%), esse dado aponta para uma parcela muito
pouco significativa da massa carcerária que realmente
chega a alcançar o benefício. Note-se que seu percentual é ainda inferior ao dos que obtêm a progressão de
regime.
Do total de presos analisados, 24% pediram o LC (margem de erro 5%). Cabem aí as mesmas observações já
tecidas em relação à progressão. Note-se que o percentual é inferior à metade dos que formulam pedidos de progressão de regime.
Observe-se que, assim como nos demais resultados, os
dados referentes ao livramento condicional indicam um
menor requerimento e deferimento comparado aos de progressão; dessa maneira, 33% dos presos, entre os que pediram o benefício, obtiveram a concessão do livramento
condicional.
Como foi já exposto, procurou-se trabalhar com o universo de pedidos formulados.6 Quanto aos resultados, é
possível observar um percentual ligeiramente maior de
deferimentos de pedidos em relação à progressão, ou seja,
dos pedidos de livramento condicional, 31,1% foram deferidos (Tabela 2). Acredita-se que isso ocorra porque,
como já exposto, o LC seria a última fase do cumprimento da pena, deduzindo-se que aqueles que o requerem se encontrariam em regimes mais brandos como o
semi-aberto e o aberto, o que favoreceria o deferimento
do benefício.
A análise da Tabela 2 permite verificar que do total
de pedidos de LC com laudos favoráveis, 47,5% corresponderam a decisões de concessão do benefício e
27,1% a decisões de não-concessão; do total de laudos
desfavoráveis, 68% corresponderam a decisões de nãoconcessão do benefício e apenas 10,5% a decisões de
concessão. Cabem nesse caso as mesmas considerações
TABELA 1
Pedidos para Progressão, por Conclusão do Laudo
Criminológico, segundo Decisão Judicial
Município de São Paulo1 – Junho 2002
Decisão
Judicial
Total
Favorável
Conclusão do Laudo Criminológico
Não-Favorável
Não Informa
100,0
100,0
Total
100,0
100,0
Progressão
45,0
4,9
9,1
26,4
Não-Progressão
36,1
87,4
32,5
49,6
Não Informa
18,8
7,8
58,4
24,0
Fonte: Vara das Execuções Criminais da Capital – VEC; Fundação Sistema Estadual de Análise
de Dados – Seade.
(1) Inclui processos de execução de outros estabelecimentos prisionais fora da capital.
A partir das informações apresentadas na Tabela 1,
tem-se que: do total de pedidos de progressão com laudos favoráveis, 45% corresponderam a decisões de progressão e 36,7% de não-concessão do benefício; com
relação aos laudos desfavoráveis, 87,4% corresponderam
a decisões de não-progressão e apenas 4,9% a de progressão. Estes dados trazem à tona uma importante e atual
discussão: o papel desempenhado pelos laudos criminológicos e sua validade. Estão, em tramitação no
Congresso Nacional alguns projetos de lei visando sua
extinção sob diversos argumentos, como a má elaboração dos mesmos e sua ineficácia no processo individualizador da pena; tanto os mais conservadores como
aqueles que se filiam ao direito penal mínimo têm defendido esta idéia.
É possível discutir não a qualidade dos laudos, mas sua
utilização ideológica pelos operadores do direito (juízes
especialmente). Observe-se que, quando os laudos apontam a conclusões desfavoráveis, são quase inteiramente
acompanhados pelos juízes com decisões de indeferimento
(87,4%). Já quando suas conclusões são opostas, ou seja,
favoráveis à progressão pelo condenado, apenas 45% das
decisões os acompanham.
Livramento Condicional
O Livramento Condicional – LC é um instituto previsto no Código Penal e na LEP, pelo qual o condenado cumpre o restante de sua pena em liberdade, mediante certas
condições a serem fixadas na sentença. O lapso temporal
exigido por lei varia de acordo com a natureza do crime
da condenação e com a reincidência.5
Assim como na progressão de regime, a apresentação
dos laudos criminológicos indica o “mérito” do preso à
69
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
Pelo que se constata, o sistema de justiça criminal,
notadamente enquanto executor da pena, opera na qualidade de aplicador de um plus punitivo, ao relativizar ao
máximo os direitos previstos em lei para os condenados,
adotando uma postura altamente repressiva, revelada pelos ínfimos percentuais de benefícios concedidos.
No mesmo sentido, a utilização ideológica dos laudos
criminológicos pelo aparelho judicial, na medida em que
se tornam efetivamente aproveitáveis tão somente enquanto
importam em não recomendação pelos benefícios, também dão dimensão do caráter político que tais decisões
assumem.
Por certo, o caráter ideológico encontra-se presente na
atuação dos juízes, sendo impossível conceber que as decisões não reflitam os valores e interesses por eles compartilhados, sobretudo de classe. A imparcialidade, propugnada como um valor para a atividade jurisdicional nos
regimes democráticos, pode ser alcançada de maneira
aproximada por critérios de maior pluralidade – no recrutamento de juízes e na natureza das decisões – (Zaffaroni,
1995), mas não de modo a produzir um Judiciário neutro,
com total ausência da dimensão política em sua atuação.
Ainda quando o formalismo jurídico e o apelo extremado
à lei são preponderantes, não deixam eles próprios de representar traços de uma filiação política e ideológica por
um sistema que não contempla, com absoluta igualdade,
todos os cidadãos.
Como bem observou Joaquim Falcão (2001), ao comentar os dados de uma pesquisa realizada junto a magistrados no país,7 a politização – sobretudo econômica – das
sentenças é um valor a ser exigido em uma democracia,
denotando a responsabilidade do Judiciário para com os
rumos e conseqüências das políticas econômicas adotadas pelos poderes Executivo e Legislativo. A pesquisa
revela que os juízes tendem ao formalismo em matéria
comercial, de crédito e de locação, mas adotam a flexibilização da lei e dos contratos, na busca de maior “justiça
social” quando se trata de matéria trabalhista e de direitos do consumidor, previdenciário e ambiental.
No que diz respeito ao universo criminal, contudo, o
que se observa é que esta dimensão política remonta à
lógica dos já aludidos mecanismos de eliminação de pessoas socialmente “perigosas” pela via da segregação penal, assumindo o Judiciário teses do senso comum e dos
setores mais conservadores da sociedade (como o movimento de política criminal “Lei e Ordem”) que conclamam
a maior punição como meio legítimo de controle social.
Esse discurso furta-se, certamente, da reflexão crítica so-
feitas com relação aos laudos em pedidos de progressão
de regime.
TABELA 2
Pedidos para Livramento Condicional, por Conclusão do
Laudo Criminológico, segundo Decisão Judicial
Município de São Paulo1 – Junho 2002
Decisão
Judicial
Total
Favorável
Conclusão do Laudo Criminológico
Não-Favorável
Não Informa
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
Deferimento
47,5
8,0
10,5
31,1
Indeferimento
27,1
68,0
26,3
36,9
Não Informa
25,4
24,0
63,2
32,0
Fonte: Vara das Execuções Criminais da Capital – VEC; Fundação Sistema Estadual de Análise
de Dados – Seade.
(1) Inclui processos de execução de outros estabelecimentos prisionais fora da capital.
CONCLUSÕES
Quando o Direito Penal passou a deslocar seu objeto
de intervenção do crime para a criminalidade, a partir das
reformas do século XVIII que propugnavam punições mais
racionais e humanitárias, deslocou também o ideário da
punição para aquilo que se consolidou como sendo a defesa da sociedade (Foucault, 1997). O criminoso passou a
personificar toda a ofensa a um corpo social estabelecido, e sua punição a simbolizar a restauração de uma ordem ferida, a coibição de um perigo social.
Concomitantemente, os processos de prisionalização
iniciados no mesmo período, a exemplo dos de criminalização, foram determinados a partir de mecanismos
econômicos e políticos, cumprindo eficazmente interesses específicos de classe: a eliminação de indivíduos socialmente dispensáveis, perigosos, impróprios ao trabalho e à disciplina, figurando tais processos como os
principais vetores para a realização do escoamento de mãode-obra excedente e desqualificada, e para a consolidação de padrões morais de valorização do trabalho e de
perseguição à pobreza (Rusche; Kirchheimer, 1999).
Tal configuração paradigmática do direito de punir, bem
como os processos que determinaram sua efetivação, permanecem atuais, encontrando-se presentes ainda hoje nas
dimensões do heterogêneo universo que é o sistema de
justiça criminal e, em especial, o que aqui se trata, o de
execução penal. Os resultados apresentados pela pesquisa permitem aferir o quanto essa ideologia tende a reproduzir-se, ora revelada a partir de um retrato da atuação
dos juízes da execução criminal.
70
DECISÕES JUDICIAIS DA VARA DAS EXECUÇÕES CRIMINAIS: PUNINDO SEMPRE MAIS
2. Os procedimentos disciplinares referem-se a apurações e eventuais
condenações de faltas cometidas por presos e têm caráter investigativo
e repressivo, podendo atribuir sanções acessórias à prisão como o isolamento celular, por tempo determinado.
bre os processos que operam na criminalização de setores
menos privilegiados da sociedade – e, conseqüentemente, na imunização de condutas de classes mais favorecidas, como a criminalidade econômica – ou sobre a violência promovida nos cárceres.
É sabido, no entanto, que tais medidas de recrudescimento legal e jurisdicional não vêm conseguindo frear a
criminalidade. Ao contrário, ao aumentar o contingente
das prisões,8 diante do não “escoamento” de grande parte
desta população confinada, vêm contribuindo para aumentar os efeitos criminógenos do cárcere, o que certamente
pode ser corroborado por estudos científicos e pela reincidência observada.
O aumento vertiginoso no número de presos – fenômeno observável em todo o país – confronta-se com um cenário de restrições orçamentárias, políticas e administrativas que, obviamente, tendem a dificultar a ocupação e a
presença do Estado no interior desses espaços institucionais. Esse vácuo de poder acaba por propiciar que outras
formas de exercício do mesmo se realizem a partir da formação de grupos que se constituem através de relações
“informais” de mando, estabelecendo códigos específicos
que operam com uma normatização própria, por mecanismos punitivos severos e à margem do Estado. Esse processo está certamente na gênese do recrudescimento das
organizações criminosas constituídas no interior dos presídios, sendo intrigante ainda o fato de que a história de
sua formação acabe remontando a espaços onde justamente
o sistema de justiça rege e propaga como mais inflexíveis.9
No que toca aos projetos de lei atualmente em trâmite
no Congresso, é possível concluir que ao estabelecerem o
foco de suas propostas no endurecimento legal, responsabilizam o que consideram “modelo legal permissivo” pela
falência do sistema, demonstrando assim um grande desconhecimento da realidade, bem como reforçando crenças generalizadas da população e propagadas pela mídia
em tal sentido.
Por fim, acredita-se que a divulgação de um trabalho
como o presente permita aprimorar o debate sobre a crise
do sistema punitivo, a partir da atividade desempenhada
pela justiça criminal, e questionar o desempenho de seu
papel como principal ator na aplicação da pena.
3. A Lei n o 8.072/90 (Lei dos Crimes Hediondos) passou a vedar a
progressão de regime para os delitos nela previstos.
4. A média de pedidos de progressão por presos é de 2,1.
5. Para os primários é exigido o cumprimento de um terço da pena,
para os reincidentes metade e para aqueles que foram condenados por
crimes hediondos e assemelhados dois terços da pena. Aos reincidentes em delitos dessa espécie é vedado o benefício.
6. A média de pedidos de LC por preso é de 1,3.
7. Pesquisa “O Judiciário e a Economia na Visão dos Magistrados”
promovida pelo Idesp (Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e
Políticos de São Paulo), que consultou 738 magistrados em 12 estados
sobre a reforma do Judiciário, no ano de 2001.
8. No Estado de São Paulo, a Secretaria de Administração Penitenciária tem divulgado saldos positivos de até 1.000 presos por mês no Estado.
9. É digno de nota o fato de que a organização criminosa paulista PCC
(Primeiro Comando da Capital) tenha surgido na década de 80, no
presídio de Taubaté, conhecido como “Piranhão”. Como o nome sugere, este era o estabelecimento mais rígido do sistema, onde a violência
difusa encontrava-se mais latente, a partir da flexibilização dos direitos dos presos. Exemplo semelhante é encontrado no Comando Vermelho, no Rio de Janeiro, que remonta sua origem ao Presídio de Segurança Máxima de Dois Rios/Ilha Grande.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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CHRISTIE, N. A indústria do controle do crime: a caminho dos Gulags
em estilo ocidental. Rio de Janeiro: Companhia Editora Forense,
1998.
FALCÃO, J. A política econômica dos juízes. Rio de Janeiro, 2001
Disponível em: <http://www.femperj.org.br>. Acesso em: 27 out.
2003.
FOUCAULT, M. Vigiar e Punir. Nascimento da prisão. 16. ed.
Petrópolis: Vozes, 1997.
FRANCO, A.S. Jurisdicionalização da Execução. In: Temas de Direito Penal. São Paulo: Saraiva, 1986.
RUSCHE, G.; KIRCHHEIMER, O. Punição e estrutura social. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos, 1999.
SADEK, M.T. O sistema de justiça. In: SADEK, M.T. (Org.). O sistema de justiça. São Paulo: Idesp, Ed. Sumaré, 1999. p.7-18.
WACQUANT, L. Punir os pobres: a nova gestão da miséria nos Estados Unidos. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2000.
ZAFFARONI, E.R. Poder Judiciário. São Paulo: RT, 1995.
ALESSANDRA TEIXEIRA: Advogada, Consultora da Fundação Seade, Coordenadora do Núcleo de Pesquisas do Instituto Brasileiro de Ciências
Criminais ([email protected]).
NOTAS
1. Por benefícios prisionais ou intercorrências entendem-se as progressões de regime, o livramento condicional, a autorização de saída temporária, entre outros, todos previstos na Lei de Execução Penal.
ELIANA BLUMER TRINDADE BORDINI: Estatística, Analista da Fundação
Seade ([email protected]).
71
SÃO
72-76, 2004
ÃO PAULO
AULO EM
EM PERSPECTIVA
ERSPECTIVA, 18(1):
18(1) 2004
CENTROS DE INTEGRAÇÃO
DA CIDADANIA
democratização do sistema de justiça ou
o controle da periferia?
ENEIDA GONÇALVES DE MACEDO HADDAD
JACQUELINE SINHORETTO
Resumo: A política de implantação dos Centros de Integração da Cidadania – CICs, idealizada com o objetivo
de levar justiça e segurança a segmentos da população desprovidos desses direitos, passou a integrar as propostas de reforma do sistema de justiça. Alargando o conceito de direito à justiça, essa política aponta para a
possibilidade de aperfeiçoamento da democracia e da cidadania.
Palavras-chave: políticas públicas; segurança; cidadania; sistema de justiça.
Abstract: The establishment of Centers of Citizen Integration (CIC), conceived to bring justice and safety to
underserved segments of the public, became a vehicle for judicial reform. Expanding the concept of the right
to judicial access, this policy seems to contain the possibility of a strengthening of democracy and citizen
participation.
Key words: public policies; safety; citizenship; judicial system.
E
ste artigo refere-se a algumas reflexões sobre os
resultados apontados por uma pesquisa realizada pelo Núcleo de Pesquisas do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais – Ibccrim1 sobre os quatro
Centros de Integração da Cidadania – CICs, existentes na
cidade de São Paulo até novembro de 2001, data em que
foi iniciado o trabalho de campo.2 A partir do término da
mesma, em dezembro de 2002, tem-se procurado ampliar
o debate sobre essa política pública, considerando o fato
de que a experiência de São Paulo nas zonas Norte, Sul,
Leste e Oeste suscitou a criação de CICs em diversos estados do território nacional.
A implantação desses centros corresponde a uma política pública idealizada com o objetivo de levar justiça e
segurança a segmentos da população paulista desprovidos desses direitos, no esteio da democratização das instituições públicas que marcava o início dos anos 90. Não
obstante, o período é também marcado pela problematização do crime e da violência na vida nacional, exigindo
do Estado soluções e respostas ao crescente sentimento
de insegurança manifestado em todas as camadas sociais.
Em face da proposta de abordar a trajetória dos CICs,
encontra-se uma realidade histórica marcada por uma
complexa teia de desafios no tocante a contradições,
associações, oposições, colonizações, interpenetrações dos
discursos da democratização e do controle social. Nesse
contexto, os resultados dessa política pública podem, no
limite, vir a negar os objetivos defendidos em sua proposta
inicial.
O QUE SÃO OS CENTROS DE INTEGRAÇÃO
DA CIDADANIA
O CIC teve início como uma ação da Secretaria de Justiça e Defesa da Cidadania do Estado de São Paulo em
1996. Tornou-se, em 2001, uma coordenadoria regulamentada pelo decreto estadual 46.000, onde estão arrolados
os seus princípios norteadores: a prevenção de conflitos
interpessoais ou de grupos; a implementação de alternativas comunitárias de prevenção e solução de conflitos; a
participação de associações e movimentos populares no
planejamento, na execução e na avaliação das ações desempenhadas; a localização em regiões carentes e com
pouca oferta de serviços públicos; a qualidade na prestação de serviços conforme o Código de Defesa do Usuário
de Serviços Públicos do Estado de São Paulo; a integra-
72
CENTROS DE INTEGRAÇÃO DA CIDADANIA: DEMOCRATIZAÇÃO DO SISTEMA ...
ção e a colaboração entre os órgãos e entidades estatais
para a prestação de serviços; a desconcentração do atendimento ao cidadão; a aproximação do Estado e da comunidade; o estímulo à organização popular.
A articulação da parceria entre diversas secretarias de
Estado, o Poder Judiciário e o Ministério Público, ocorre
através de convênios com a Secretaria de Justiça, responsável por gerenciar o projeto, capacitar os parceiros para
o trabalho integrado, relacionar-se com a comunidade local e fornecer alguns recursos materiais. A proposta de
descentralização do atendimento no espaço da cidade realiza-se mediante a concentração de múltiplos órgãos públicos no mesmo edifício.
Serviços de identificação, posto da Polícia Militar, atendimento da Polícia Civil, atendimento de assistência social, balcão de empregos, Procon, além dos parceiros anteriormente mencionados, integram o programa CIC. Em
sua concepção, o projeto contempla a possibilidade de
outras parcerias a fim de atender a demandas específicas
de cada localidade em que se instala. Assim, tem-se conhecimento de unidades planejadas em que Conselhos
Tutelares, Febem, ou órgãos municipais integram-se ao
CIC. Além disso, o espaço costuma ser aproveitado pelas
associações civis para reuniões, eventos, cursos e outras
atividades comunitárias.
A pesquisa3 aqui relatada privilegiou a observação da
prestação dos serviços que contemplam as demandas por
acesso a justiça e segurança pública. Isto se justifica em
razão do projeto ter sido proposto, pela primeira vez, como
uma política voltada para a ampliação desse acesso, por
um grupo de penalistas engajados na elaboração do programa de governo de um candidato ao governo de São Paulo.4
toando do conservadorismo dos tribunais e politizando a
atividade jurisdicional.
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988,
várias teses jurídicas defendidas pelo grupo tornaram-se
majoritárias. Todavia, sua crítica não se limitava ao ordenamento jurídico oficial, objetivando transformar também
a prática da justiça.
Ao se resgatar a história da criação do projeto dos CICs,
constatou-se em sua gênese o compromisso com a transformação política do sistema de justiça, das relações de
poder entre as instituições e os cidadãos. Por isso, ao
recontar para os pesquisadores a história do projeto, seus
idealizadores falaram em um novo pacto social, em um
novo paradigma de justiça e mesmo em revolução.
Nesse cenário, o funcionamento do CIC exigiu das instituições e dos profissionais duas inversões de prioridade: a adequação de todos os serviços públicos à realidade
dos conflitos (e não o contrário) e o deslocamento das
autoridades no espaço da cidade.
Entretanto, o CIC não pode ser tomado como um projeto acabado. Sua implementação depende da interação
contínua entre planejadores, executores e usuários, para
constantemente atender às demandas plurais de justiça e
segurança. Além disso, seus objetivos reclamam que seja
sempre reatualizado por novas demandas, pressupondo o
diálogo entre os envolvidos para a ampliação sem fim da
consciência de direitos e papéis.
O principal elemento definidor do CIC é a proposta de
integração entre os serviços em si e destes com a comunidade. Há uma nova forma de prestar serviços públicos,
não mais fragmentadamente, mas integrando as políticas
de segurança, justiça, assistência social, emprego, etc. Há
ainda a aposta em um Estado não mais identificado com a
repressão, mas aberto à participação da comunidade na
gestão do equipamento e na resolução dos problemas
coletivos.
Diante da “ausência” do Estado nas periferias, o equipamento deve, segundo o projeto, simbolizar a ocupação do “vazio”, mediante oferta de serviços de segurança e justiça em áreas carentes desses equipamentos. A
implementação disso exige uma reforma do Estado fundada na descentralização dos serviços. Assim idealizados, esses centros, teoricamente, deverão romper com o
tradicionalmente oferecido: autoritarismo, centralização,
corporativismo e fragmentação. Ocorre que, para efetivar-se a integração entre a comunidade local e os agentes estatais, é necessário abandonar a ideologia de “ocupação do vazio”, o que significa propor-se a um trabalho
NOTAS SOBRE A TRAJETÓRIA DO CIC
Os idealizadores do projeto eram defensores do
garantismo5 e da transformação do modelo de justiça vigente, no início dos anos 80, destacando-se dentre eles
alguns desembargadores de Justiça que tiveram uma atuação diferenciada na Quinta Câmara do Tribunal de Alçada Criminal de São Paulo – Tacrim.
O grupo identificava-se com movimentos de crítica ao
autoritarismo estatal ou social, tendo os direitos humanos
como princípio de pensamento e ação. No fim da ditadura, esse discurso vinculava-se às garantias de defesa dos
perseguidos pela repressão, fossem presos comuns ou
políticos. Assim, a identificação com o garantismo colocava o grupo na luta por democracia e justiça social, des-
73
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
Fernando Henrique Cardoso,6 os fundamentos filosóficos
dos CICs acabaram desvirtuados, na medida em que passaram a servir à estratégia da repressão.
Ainda que a gestão do CIC não estivesse sob a coordenação do Ministério da Justiça, a aprovação de projetos
visava a utilização dos recursos do Fundo Nacional de
Segurança Pública, administrado pela Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp.
Com a mudança de governo em 2003 – e a extinção do
Piaps – as decisões voltaram à esfera do Ministério da
Justiça, que prontamente passou a reunir informações sobre
a avaliação do programa em São Paulo. Observe-se que a
proposta de ampliação dos CICs insere-se, no discurso do
novo ministério, no projeto da reforma do sistema de
justiça, constituindo, até o presente, uma das prioridades
da recentemente criada Secretaria de Reforma do Judiciário.
Os novos gestores de Brasília estão preocupados em
dar efetividade aos princípios de política pública idealizados no passado, reatualizando-os no presente como um
experimento de prática inovadora em administração da
justiça. Desta forma, não buscam reproduzir os passos
dados pelo governo de São Paulo na criação das unidades
já em funcionamento, enunciando até mesmo reservadas
críticas à condução do programa paulista.
efetivamente conjunto entre os representantes do poder
público e os cidadãos no diagnóstico de problemas, na
definição de prioridades, na gestão dos recursos, nos
rumos da política de acesso à justiça e na avaliação do
serviço prestado.
A pesquisa apontou a complexidade e a ambição desse
projeto. Além da descentralização dos órgãos da justiça e
da segurança, do atendimento eficaz às demandas concretas
da população, a proposta avançava na reflexão da necessidade de serem criados arranjos institucionais capazes de
desenvolver uma nova cultura jurídica comprometida com
a redução das injustiças sociais, em que aplicação da justiça seja equivalente a justiça social.
Essa nova cultura, sem lugar para a repressão penal,
pode ser lida como incapaz de enfrentar o fenômeno conhecido por “o crescimento da violência urbana”. Este
constitui-se num dos riscos para a implementação do projeto: o deslocamento do discurso da transformação para o
discurso da repressão ao crime.
Conforme se tem constatado, há possibilidade de a prestação de serviços acabar por se inserir numa lógica de
prevenção do crime, ou – o que é menos desejável – de
combate ao crime. Nessa lógica, subordina-se toda e qualquer ação pública à avaliação de sua eficácia em prevenir
e combater o crime. A educação ou a justiça passam a ser
justificadas, não como direitos fundamentais, mas como
estratégias de controle do crime.
É o risco ao qual, segundo as análises empreendidas
no decorrer da pesquisa, o projeto foi exposto ao ser incorporado, em 2000, pelo governo federal, entre as ações
de prevenção da violência do Plano Nacional de Segurança Pública. Isto porque a gestão dessas ações, não tendo ficado sob a competência do Ministério da Justiça
(como o restante do Plano), transferiu-se ao Gabinete de
Segurança Institucional, órgão ligado à Presidência da
República, cujos cargos são privativos de oficiais das
Forças Armadas. A partir daquele momento, a gestão do
CIC passou a fazer parte do Plano de Integração e Acompanhamento dos Programas Sociais de Prevenção da Violência – Piaps, que articulava programas e políticas federais, estaduais e municipais com impacto na prevenção da
violência. Assim, de uma proposta inovadora de transformação da relação entre o Estado e os cidadãos na garantia
dos direitos, o CIC converteu-se, num primeiro momento, numa ação de segurança pública, correndo já aí o risco
da redução da experiência. Todavia, no contexto de colonização das questões de segurança pública pela ideologia
da segurança nacional durante a segunda gestão de
O CIC E A REFORMA DA JUSTIÇA
Costuma-se associar o conhecimento obtido pela pesquisa empírica ao processo de limpeza, de retirada de camadas. Entretanto, a compreensão da realidade alcançada com a investigação acerca dos centros de integração
da cidadania assemelhava-se à dinâmica das partículas de
poeira. Quanto mais os fatos acumulavam-se, superpunham-se, mais visíveis eles se tornavam e, com isso, a
promessa de se obter resposta à indagação que conduzia
os pesquisadores: afinal, qual é a novidade deste equipamento instalado na periferia das zonas norte, sul, leste e
oeste da cidade?
Se ao longo do levantamento empírico apreendiam-se
algumas transformações na cultura jurídica necessárias
para que o projeto CIC vingasse, com a análise e interpretação dos resultados ficaram evidentes três rupturas que
poderão viabilizar a superação do modo tradicional de
funcionamento do sistema de justiça:
- ruptura com a fragmentação entre os campos de saber
do direito, e os modos de intervenção típicos de cada um
deles;
74
CENTROS DE INTEGRAÇÃO DA CIDADANIA: DEMOCRATIZAÇÃO DO SISTEMA ...
ao abandono da hierarquia. É assim que, na prática, podem ser encontrados juízes disputando a liderança do programa com os gestores administrativos e tentando reproduzir no CIC o ambiente forense, incluindo nisso o uso de
togas, as relações formais e a centralidade do juiz como
diretor da unidade.
O questionamento dos saberes fragmentados dos agentes públicos também se revela na proposição de um outro
modo de administração dos conflitos, qual seja, o que se
convencionou chamar de metodologia da mediação, na
qual o agente estatal não define a situação nem o modo de
resolvê-la, mas serve como facilitador da negociação de
uma solução entre as partes. Para isso, ele precisa superar
a divisão clássica entre Direito Civil, Direito Criminal,
Direito Trabalhista, não se restringindo nos conhecimentos técnicos inerentes a esses campos.
É justamente nessa aparente indefinição de critérios
(ou de fundamentos de aplicação do direito) que se
encontra um outro ponto de inflexão na trajetória do CIC.
Se reduzir-se a um equipamento no interior do Estado
em que se pratica a mediação descolada da garantia dos
direitos fundamentais, ele se limitará a ratificar acordos
privados que podem significar a violação dos direitos
humanos. Mas o projeto do CIC propõe a superação da
fragmentação dos saberes com a produção alternativa do
direito no sentido de atender à indivisibilidade dos
direitos humanos, sem lugar na estrutura formal da justiça,
que separa os interesses públicos em bens jurídicos cuja
proteção torna-se contraditória: liberdade versus
segurança, propriedade versus direito.
É assim que, no CIC, se pode presenciar intervenções
de autoridades públicas em conflitos interpessoais motivados pelo uso ilegal do solo para moradia, ou na regulação de situações de convivência em grandes conjuntos
habitacionais. Nesse aspecto, a informalização abre espaço para que a administração da justiça signifique justiça
social, na medida em que torna efetivos os direitos sociais assegurados no ordenamento jurídico.
Na medida em que a mediação se mantiver pautada
nas demandas dos movimentos sociais com expressão
local, não há o risco de empobrecer a qualidade da oferta de serviços de justiça destinados aos moradores da
periferia. É aí que as três rupturas se completam. O CIC
não consiste em uma transformação interna ao Estado,
mas representa um questionamento das fronteiras que
separam o cidadão comum das decisões políticas que o
afetam. Acrescente-se ainda que a integração do CIC com
a sociedade local (chamada comunidade) conduz ao in-
- ruptura com a fragmentação entre os diversos órgãos
públicos e setores do Estado responsáveis pela garantia
dos direitos fundamentais de cidadania;
- ruptura com a segmentação entre o Estado e a sociedade
civil nos assuntos públicos.
As três significam possibilidades de superação do modo
fragmentado como o Estado brasileiro vem administrando conflitos ao longo da história. Todavia, não se pode
desconsiderar jamais o fato de que essas rupturas não estão presentes de modo uniforme em todos os momentos,
em todos os serviços ou em todas as unidades do CIC em
funcionamento.
Mesmo para fins didáticos, não é possível abordar essas promessas (ou rupturas) separadamente, uma vez que
isso levaria à fragmentação da análise ou, em outras palavras, ao esquecimento da dialética existente entre elas. Se
não, vejamos.
O aparelho de Estado está assentado em uma lógica em
que a defesa da independência entre as diversas instituições
que o compõem não deve ameaçar sua unidade, da qual
depende a eficácia necessária à sua funcionalidade. A
divisão do trabalho, marca de cada instituição, leva a uma
outra sorte de fragmentações cuja apreensão é fundamental
para que se descortine, no que interessa neste texto, o
funcionamento do sistema de justiça. Assim, diversas
instituições são responsáveis pelo exercício do controle
social, mas não necessariamente trabalham articuladas
entre si, o que faz com que as propostas de incremento da
eficácia no controle da violência encontrem inúmeras
resistências na sua implementação. Essa disfuncionalidade
busca ser superada por aquilo que, no CIC, denomina-se
integração. Se o CIC se limitar a trabalhar com o objetivo
do aumento da eficácia dos órgãos públicos, não realizará
suas potencialidades transformadoras, mas aumentará a
extensão do poder estatal no controle das relações sociais.
Entretanto, a proposta do trabalho integrado não reproduz a organização típica das instituições porque questiona a hierarquia entre os agentes públicos, na medida em
que co-responsabiliza todos os parceiros, não apenas pelo
atendimento às demandas ingressantes, mas pela própria
gestão do equipamento e da política pública. Logo, dentro de um CIC, a orientação jurídica e a educação em direitos deve ser tarefa de todos, do escrevente ao juiz. O
questionamento da hierarquia significa o questionamento
do saber próprio de cada corporação. O desafio do CIC
para a democratização das instituições é não se perder na
disputa de saberes entre as corporações ou na resistência
75
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
tercâmbio entre o saber técnico-jurídico e o saber local.
Este modelo aponta para o exercício de novas relações
de poder.
A potencialidade dos CICs não se limita à democratização do sistema de justiça, uma vez que, contemplando os direitos sociais, alarga o conceito de direito
à justiça, exigindo a democratização de outras instituições.
Em algumas situações observadas na pesquisa, o CIC
mostrou-se como canal de demandas da sociedade local.
É o caso, por exemplo, de pessoas que obtêm vagas em
escolas e hospitais por intermédio de autoridades que
cobram dos estabelecimentos a garantia do direito à
educação e à saúde. É o caso também de um promotor de
Justiça que, em parceria com um líder comunitário, visitou
as creches da região cobrando providências no sentido de
adequação dos estabelecimentos aos preceitos consagrados
no Estatuto da Criança e do Adolescente, fortalecendo uma
reivindicação popular.
NOTAS
1. O relatório completo da investigação está publicado: Haddad;
Sinhoretto; Pietrocolla (2003).
2. No primeiro semestre de 2003, um novo equipamento foi implantado, desta vez em Francisco Morato, ampliando, assim, para cinco o
número de CICs.
3. A equipe de pesquisa foi composta por seis pessoas: dois auxiliares
(Carolina Di Fillipe e Frederico Normanha Ribeiro de Almeida), um
supervisor de campo (Alessandra Olivato), um coordenador geral
(Jacqueline Sinhoretto) e dois analistas (Eneida Gonçalves de Macedo
Haddad e Luci Gati Pietrocolla). O levantamento empírico ocorreu entre
os meses de novembro de 2001 e junho de 2002, sendo que de fevereiro a maio foram realizadas visitas diárias aos equipamentos para a
observação in loco.
4. O projeto foi inicialmente apresentado em 1990 ao comitê de campanha de Mário Covas, candidato pelo PSDB. Não tendo sido eleito,
candidatou-se novamente em 1994. Ganhando as eleições, iniciou a
implementação do CIC em 1996.
5. “‘Garantia’ é uma expressão do léxico jurídico que designa qualquer técnica normativa de tutela de um direito subjectivo. O significado ordinário do termo é todavia mais restrito. Por garantia entende-se,
na linguagem juscivilista, uma categoria de institutos, que remontam
ao direito romano, destinados a assegurar o cumprimento das obrigações e a tutela dos correspondentes direitos patrimoniais.(...) Relativamente recentes são, em contrapartida, a extensão do significado de
‘garantias’ e a introdução do neologismo ‘garantismo’ com referência
às técnicas de tutela dos direitos fundamentais, entendendo-se por ‘direitos fundamentais’ – em oposição aos direitos patrimoniais, como a
propriedade e o crédito, que são direitos singulares, adquiridos por cada
um com exclusão dos outros – aqueles direitos universais, e como tal
indisponíveis e inalienáveis, que são atribuídos directamente por normas jurídicas a todos, enquanto pessoas, cidadãos ou sujeitos capazes
de agir: sejam esses direitos negativos, como os direitos de liberdade,
a que correspondem proibições de lesão, sejam eles direitos positivos,
como os direitos sociais, a que correspondem obrigações de prestação
por parte dos poderes públicos. O terreno sobre o qual se produziu este
alargamento do significado de ‘garantias’ foi o direito penal” (Ferrajoli,
2001).
DEMOCRATIZAÇÃO DO SISTEMA DE JUSTIÇA
OU O CONTROLE DA PERIFERIA?
A expectativa dos militantes da democratização em
relação ao CIC deve-se às potencialidades de criação de
novos arranjos institucionais que favoreçam o exercício
do controle social nos marcos da democracia. Esse controle no interior do CIC, idealizado por seus criadores,
exerce-se preferencialmente pela sociedade civil em relação aos agentes públicos e representantes do Estado, com
estes prestando contas, cumprindo metas definidas democraticamente e sendo avaliados na eficácia de seu trabalho para a ampliação do acesso da população da periferia
aos direitos de cidadania.
No entanto, a análise da microfísica dos poderes em
disputa no projeto de democratização do sistema de justiça leva a concluir que são concretos os riscos de o CIC
permanecer a serviço da divisão do trabalho de distribuição da justiça – lógica que caracterizou desde longa data
a intervenção do Estado brasileiro nos conflitos sociais.
Significa dizer que o CIC poderá excluir os canais de participação popular, convertendo-se em instrumento de cooptação de lideranças comunitárias para fins eleitorais. Poderá também reduzir-se a um pequeno e precário fórum,
onde se processem os conflitos classificados como sem
importância, mediados por profissionais de segunda linha,
com o objetivo do controle social dos moradores da periferia.
6. O poder conferido ao Gabinete de Segurança Institucional nas questões de segurança pública motivou vários conflitos entre o Ministério
da Justiça e o Gabinete da Presidência, sendo motivo inclusive da demissão do Ministro José Carlos Dias.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FERRAJOLI, L. Garantias. Revista do Ministério Público. São Paulo,
ano 22, n.85, p.7-24, jan./mar. 2001.
HADDAD, E.G. de M.; SINHORETTO, J.; PIETROCOLLA, L.G. Justiça e segurança na periferia de São Paulo: os centros de integração da cidadania. São Paulo: Instituto Brasileiro de Ciências
Criminais, 2003.
ENEIDA GONÇALVES DE MACEDO HADDAD: Professora de Sociologia da
FAAP, Coordenadora-Adjunta do Núcleo de Pesquisas do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais ([email protected]).
JACQUELINE SINHORETTO: Socióloga, Bolsista de doutorado da Capes –
FFLCH-USP ([email protected]).
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 77-86, 2004
EM NOME DA LEI E DA ORDEM: A PROPÓSITO DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA
EM NOME DA LEI E DA ORDEM
a propósito da política de segurança pública
CÉSAR BARREIRA
Resumo: Os dilemas conjugados às estratégias e práticas utilizadas pelos órgãos de segurança para reduzir a
criminalidade e melhorar a ordem pública ocupam lugar central nas reflexões deste artigo, tomando como
referência empírica a política de segurança pública no Estado do Ceará (1987-2002).
Palavras-chave: segurança pública; ordem e lei; insegurança e criminalidade.
Abstract: This article deals primarily with the dilemmas stemming from the strategies and practices used by
public safety authorities to reduce crime and improve public order. Public safety policy in the State of Ceara
(1987-2002) serves as a point of reference.
Key words: public safety; law and order; insecurity and crime.
A
avaliadas e mensuradas, no imaginário da população, pela
capacidade de manter a ordem e a segurança pública.
Este artigo tem como propósito analisar essas questões,
tomando como referência empírica a política de segurança pública no Estado do Ceará, implementada nas duas
últimas décadas. Como recorte histórico, destacam-se os
governos de Tasso Jereissati (1987-1990), Ciro Gomes
(1991-1994) e as duas gestões consecutivas de Tasso
Jereissati (1995-2002), cujas administrações, embora não
tenham tido uma política de segurança uniforme, notabilizaram-se por introduzir mudanças na forma de conceber
e gerir as práticas policiais. Ocorreram, nesse contexto,
diversas alterações na estrutura administrativa da área de
segurança acompanhadas pelas substituições de seus comandos, visando melhorar a credibilidade dos aparelhos
policiais e a capacidade destes em oferecer maior segurança para a população, não obstante o aumento da violência no cotidiano do Estado do Ceará, que deixa transparecer fissuras e fragilidades deste setor.
O estudo das transformações internas e externas da política de segurança pública ocupa uma dimensão essencial
neste trabalho. As quatro gestões governamentais serão
analisadas de forma unificada, sem apontar diferenciações
redemocratização do país, iniciada em 1985,
embora permitindo uma consolidação e renovação das instituições, repôs novos dilemas referentes à implantação da lei e da ordem. Ao longo do tempo que sucede o processo de redemocratização, as crises
de abuso de autoridade policial, o aumento da insegurança e do medo nas grandes metrópoles, a violação dos direitos humanos e o desrespeito à cidadania atestam os limites da política de segurança pública do país, cujo cenário
é agravado por crises internas nos órgãos responsáveis.
Estas crises se concretizam nas denúncias de envolvimento
dos policiais em corrupção e práticas ilegais de implantação da lei e da ordem. Se é verdade que os dilemas enfrentados na implantação da lei e da ordem ultrapassam o
campo de uma política de segurança pública, é fato recorrente que a população continua a exigir mais ordem e segurança, não obstante a desconfiança que depositam nos
órgãos competentes para o exercício dessa finalidade.
Os problemas ligados à área de segurança pública são
politizados à medida que a legitimidade dos governos é
predominantemente determinada por sua capacidade de
manter a ordem e uma possível “paz pública”. Em outras
palavras, a “presença” ou a “ausência” do governo são
77
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
aparelhos repressivos. Corrobora também com este fato a
formação do policial com lacunas profundas no campo dos
direitos humanos e no respeito à cidadania. O uso da tortura nas batidas policiais e nos interrogatórios aparece
como marca de continuidade de práticas habitualmente
empregadas. A tortura, que no regime autoritário era uma
prática recorrente nos interrogatórios dos presos políticos, passou a ser um exercício freqüente nas detenções e
nos inquéritos envolvendo pessoas pobres, negros e desempregados.
Se estas práticas aparecem como um legado do regime
autoritário, os governos democráticos enfrentam o desafio de implementar uma política de segurança pública capaz de prevenir e combater a criminalidade e de manter a
ordem, tendo como referência os princípios do Estado de
Direito.
No Ceará, o “governo dos empresários” herdou uma
longa trajetória construída pelos coronéis (Virgílio Távora,
César Cals e Adauto Bezerra) (Barreira, 1992a). Este ciclo foi encerrado pelo economista Gonzaga Mota, escolhido a partir do denominado “pacto dos coronéis” e sacramentado em 1982 pelo presidente Figueiredo. Tal acordo
teve como característica a partilha do poder do Estado entre
os três citados coronéis (Barreira, 1996). O desfecho foi
a ruptura do governador Gonzaga Mota com os “arquitetos” da combinação, surgindo no interior desta cisão o
nome do empresário Tasso Jereissati, filho do ex-senador
Carlos Jereissati. A luta pela hegemonia do Estado passa
a ser construída no âmago de uma disputa simbólica entre
o “novo” e o “antigo”, o “moderno” e o “atrasado”, o “racional” e o “irracional”. O ponto de saliência deste debate é o alijamento das “forças do atraso”, do “tempo dos
coronéis”.
O “atraso” é o lado emblemático da política de segurança pública caracterizada por práticas ilegais com uso
indiscriminado da violência. A lei e a ordem eram mantidas, em princípio, neste tempo, com o uso da violência
física ilegítima como costume social produzido no cerne
da ditadura, reconhecida pelo uso do “excesso de poder”.
As ações repressivas tiveram como aliado o autoritarismo do Estado Nacional, conjugado com práticas clientelistas e patrimonialistas do poder local. Os órgãos de segurança pública aparecem claramente, e sem nenhuma
mediação, a serviço das classes dominantes, com o aval
da legalidade dada por parte do Estado. A organização
policial e seus exercícios ilegais são construídos visando
a defesa da ordem social vigente, do patrimônio privado
e da segurança das classes dominantes. No meio rural,
internas. A abordagem aqui proposta busca o alcance de
grandes linhas que informam as estratégias da política de
segurança pública referendadas em uma prática discursiva.1
Os dilemas conjugados às estratégias e práticas utilizadas pelos órgãos de segurança para reduzir a criminalidade e melhorar a ordem pública ocupam lugar central nas
reflexões deste artigo, que pretende analisar as proposições gerais das administrações governamentais anteriormente referidas, privilegiando as “grandes questões” no
domínio da política de segurança pública, entre as quais a
busca de legitimidade e a relação entre polícia e população. Acontecimentos ocorridos no campo da segurança,
nessa época, trabalharam na contramão de um processo
de legitimidade e moralização, apresentando momentos
de crise e de conflito passíveis de serem entendidos sob o
crivo de análises sociológicas.
UMA HERANÇA... UM LEGADO...
O período inaugurado com a eleição de Tasso Jereissati,
também intitulado “governo dos empresários”, tentou imprimir uma marca do “novo”, do “diferente”, destacando
sobretudo um ideário de modernidade e racionalidade em
suas ações (Barreira, 2002; Lemenhe, 1998; Gondim,
1998). Herdou, entretanto, um cenário político, principalmente no campo da segurança pública, bastante desfavorável e inquietante. O legado de 21 anos de vigência de
um regime autoritário (1964-1985) deixou, como nos demais Estados brasileiros, marcas problemáticas para uma
efetiva instauração de um Estado de Direito, comprovando o fato de que a redemocratização do regime de governo não se dá por um “passe de mágica”, capaz de conduzir automaticamente a democratização das instituições do
Estado. Este processo é complexo e lento, representando
uma espécie de “rito de passagem” de um regime autoritário para um democrático, considerando-se que “não se
pode desprezar o peso do autoritarismo social e das heranças deixadas pelos regimes autoritários nas agências
encarregadas do controle repressivo da ordem pública”
(Adorno, 2000:132).
O primeiro governo eleito, no Estado do Ceará, após o
regime militar, enfrentou também a dificuldade da institucionalização das práticas democráticas em todas as esferas do
poder, uma vez que as mesmas foram enrijecidas pelo regime
autoritário, apontando para a necessidade de ser realizada
uma transição no interior das instituições do Estado.
O legado autoritário aparece claramente nas práticas
ilegais e no uso indiscriminado da violência por parte dos
78
EM NOME DA LEI E DA ORDEM: A PROPÓSITO DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA
meio de uma prática mais eficiente de combate à criminalidade e de “implantação da lei e da ordem”. No âmbito
do aparato policial, discursos baseados na racionalidade
e modernidade eram enfatizados. O medo e a insegurança
eram combatidos em discursos e ações, que visavam mudanças nas estratégias de policiamento. Estas receberam
nova roupagem justificada na idéia de que os órgãos de
segurança têm que acompanhar a “sofisticação” do mundo do crime, mostrando-se mais modernos e mais bem
equipados, com presença legitimada forte nos meios de
comunicação. É neste contexto que surgem programas estrategicamente preparados, objetivando recuperar o controle estatal do crime.
Em 1987, a Secretaria de Segurança Pública organizou uma campanha para acabar com a pistolagem no Estado do Ceará, cujo esforço estava carregado de simbolismo político e social. Construíram-se estratégias
discursivas de negação do “antigo” e do “atrasado”, com
base na afirmação do “novo”, contrário ao momento em
que o crime sobrepunha-se à lei do Estado. Em uma “nova
ordem social” que estava sendo implantantada, no Estado
o crime de pistolagem não podia ter espaço, sendo considerado uma atitude do passado, do “tempo dos coronéis”.
Neste embate, eram identificadas as “forças do atraso”,
corporificando no interior do campo político as figuras
dos principais mandantes dos “crimes por encomenda”.
A campanha contra a pistolagem não conferiu apenas
visibilidade ao uso de ilegalidade, tentando reprimir e
extinguir esta ação. Anunciou-se um novo momento quando o Estado passou a ter o controle sobre o crime, negando a existência de um “poder paralelo” mantido, em parte, pelos grandes proprietários de terra conjugados com
“políticos tradicionais”. Diariamente foram estampados
nos jornais de Fortaleza nomes de “perigosos pistoleiros”,
bem como de mandantes pertencentes a “importantes famílias” do Estado (Barreira, 1992a).
As inovações estratégicas do plano de segurança para
o estado do Ceará foram paulatinamente traçadas e construídas ao longo desta campanha, notabilizando-se pela
busca de neutralidade e independência diante do poder
econômico e político, quebrando as amarras com “ações
ilegais” dos órgãos de segurança pública ligadas aos setores dominantes.
A campanha contra a pistolagem, tal como ficou conhecida nos meios de comunicação de massa, não só possibilitou maior visão pública das ações e usos de combate
ao crime, como também trouxe dividendos políticos.
Moroni Torgan e Renato Torrano, principalmente o pri-
práticas dessa natureza são mais socializadas na proteção
da grande propriedade rural e no combate à organização
política dos trabalhadores agrícolas. Na área urbana estas
ações aparecem na batalha contra os movimentos sociais
urbanos organizados, na postura diante dos pobres, negros e favelados, configurando hábitos exercidos na conjugação indistinta do público e do privado, com prevalência deste último.
A ausência de procedimentos democráticos e a desconfiança, por parte da população, do comportamento da
polícia na manutenção da ordem e da lei são dois dos principais legados negativos dos antigos governos, tendo como
cunha o autoritarismo. A corrupção e a perda dos princípios da disciplina e da hierarquia são os vetores que norteiam uma avaliação interna dos órgãos de segurança, principalmente da Polícia Civil. Neste combate é que os
governos cearenses, sob o slogan de “governo das mudanças”, buscaram imprimir sua marca na política de segurança pública. Internamente, tentaram recuperar os princípios da disciplina, da hierarquia e da moralidade,
isolando o lado considerado “podre” dos órgãos de segurança, procurando reconstruir relações éticas entre superiores e subalternos. As relações decompostas estariam na
base das ações ilegais e de emprego de corrupção imperantes nos órgãos de segurança, conjugadas com relações
corporativas dominantes.
Para superar esta conjuntura desfavorável, principalmente de deterioração das relações internas nos órgãos
de segurança, foi escolhida uma cúpula dirigente de origem externa ao Estado do Ceará e com formação policial
diferente da Polícia Civil e Militar. O delegado Moroni
Torgan, gaúcho e com formação na Polícia Federal, preenchia os requisitos esperados, tendo como principal assessor o delegado Renato Torrano, conterrâneo e possuidor das mesmas características profissionais do secretário
de Segurança Pública na condição de delegado de carreira da Polícia Federal. As escolhas de profissionais fora
dos quadros locais produziu um grande mal-estar, principalmente no âmbito da Polícia Civil, tendo como máxima: “O Estado do Ceará e os seus órgãos de segurança
possuem homens capazes de ficarem na frente de sua política de segurança pública”. O embate estava estabelecido, aparecendo claramente o objetivo do Governo, que
era o de romper as amarras pessoais imperantes nos órgãos de segurança do Estado, caracterizadas pela defesa
de laços corporativos.
Externamente, as administrações cearenses buscavam
recuperar credibilidade e confiança junto à população por
79
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
meiro, construíram capital político que foi utilizado em
campanhas eleitorais. Não obstante serem originários de
outro Estado e também pertencentes a uma categoria profissional pouco legitimada para o exercício de função de
representação na esfera do poder (Barreira, 1998b), conseguiram transformar a segurança em emblema de campanha, mesmo que, nas pesquisas de opinião pública, os
policiais, juntamente com os homens políticos, fossem
apontados como setores profissionais “menos confiáveis”.
mais truculentos do regime militar” (O Povo, 14/04/1993).
As denúncias, por parte das entidades de defesa dos direitos
humanos, avolumaram-se. A grande marca é que a tortura
passou a ser divulgada como uma ação recorrente nas
delegacias, principalmente naquelas situadas na periferia
de Fortaleza, tendo como principais vítimas os pobres, os
negros e os desempregados. Como disse o pedreiro
Antônio Braga, “eu tive sorte, porque sei que outros presos
sofrem isso todos os dias e ninguém descobre. E quando
se é pobre e mora na favela, os policiais chegam dizendo
que a gente é marginal” (O Povo, 14/04/1993).
A discussão sobre a legalidade ou a ilegalidade deste
comportamento sórdido nos interrogatórios passou a fazer parte da “ordem do dia”. No horizonte deste debate,
está presente não só o respeito aos direitos humanos, mas
também uma questão político-estratégica sobre qual o tratamento que um preso deve receber em uma instituição de
segurança pública do Estado, detentor do monopólio da
força legal. Em outras palavras, como deve ser obtida a
confissão de um possível “suspeito”. É importante frisar
que, neste embate, passam a ser reproduzidas categorias
de personagens negadas socialmente, como, por exemplo:
“marginal”, “suspeito”, “bandido”, “desordeiro”, “elemento”, etc. No universo simbólico de uma boa parte da população, aparece claramente a distinção entre cidadãos
possuidores de direito e “não-cidadãos” destituídos de
direitos. A disputa passa a ganhar forma não só entre a
população, mas também no âmbito da polícia, validando
o mote que diz que “bandido tem que ser tratado no tapa”.
As entidades de defesa dos direitos humanos e alguns
parlamentares de “partidos de esquerda” que constroem
um discurso diferente do anteriormente descrito, destacando o respeito à cidadania e aos direitos humanos, passaram a ser acusados de “só defenderem bandidos”, reforçando a impunidade e as taxas de criminalidade. Neste
ínterim, entretanto, ganharam espaço alguns princípios de
um Estado democrático de Direito. Os órgãos de segurança pública, por exemplo, passaram a ser vistos como
responsáveis pelos direitos de todo cidadão que é detido
como “suspeito” ou para uma averiguação.
O fato flagrado trouxe também à tona as péssimas condições das delegacias do Estado, tendo destaque a situação dos espaços de detenção. Estes são geralmente locais
que não possuem as mínimas condições de salubridade,
sem ventilação e entrada de luz solar. Também o número
de detidos por aposento está sempre acima do comportável,
havendo delegacias que acomodariam quatro presos e
chegam a ter quase 40 homens em uma cela. A situação é
MÁCULAS E TRANSPARÊNCIAS
Alguns “escândalos” afetaram interna e externamente
os órgãos de segurança pública do Estado do Ceará nos
últimos 15 anos, exigindo por parte da opinião pública
respostas imediatas. Tais eventos macularam dois dos principais eixos de mudança da política de segurança: a
moralização e a modernização. Estes acontecimentos internos e externos promoveram mudanças na estrutura interna da Segurança Pública, buscando novos padrões nas
operações e ações policiais. As crises, como momento rico
e revelador dos problemas sociológicos, deixam transparecer fissuras no tecido social, tornando públicas questões há muito submersas nas instituições.
Em 12 de abril de 1993, foi flagrada, numa dependência de delegacia da polícia, a tortura executada por policiais civis no pedreiro Antônio Ferreira Braga. Este fato
foi constatado por delegados de entidades de direitos humanos, pela imprensa cearense, parlamentares e advogados da OAB-CE. “Eles haviam recebido uma denúncia
anônima através de telefone minutos antes e seguiram para
a delegacia, onde encontraram o preso deitado no chão,
com as mãos algemadas e os pulsos protegidos por pedaços de borracha (para evitar marcas), despido e envolvido com um carpete amarrado a altura dos joelhos para que
não se soltasse. Ao lado dele havia os instrumentos de
tortura: fios elétricos e uma palmatória” (O Povo, 13/04/
1993). Esta ação tinha como objetivo obter a confissão
do possível furto de um televisor. O ato de tortura teve
grande publicidade na imprensa local e nacional, com
documentação fotográfica que constitui prova irrefutável
da ação. Este fato ocorreu no período do Governo de Ciro
Gomes, quando estava à frente da Secretaria de Segurança Pública o delegado Francisco Crisóstomo.2
A tortura mantém-se como costume do passado, questão
destacada pelo então deputado do PT Mário Mamede: “a
comissão deparou-se com um quadro de violência, de
degradação do ser humano, que nos remete aos momentos
80
EM NOME DA LEI E DA ORDEM: A PROPÓSITO DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA
conjugada a outros agravantes, como o fato de que a alimentação dos detidos é, geralmente, fornecida pelas suas
famílias, que não possuem condições econômicas satisfatórias para tanto. Um dado preocupante, para a população, e que produz intranqüilidade, principalmente nos
bairros periféricos, é o número crescente de homens detidos que fogem dos cárceres das delegacias. Estas fugas
decorrem das situações descritas anteriormente acrescidas da falta de segurança dos cárceres das delegacias.
Por último, é importante destacar que, se as detenções
ocorrem geralmente fora de uma base de legalidade jurídica, estas são agravadas pelo tempo de permanência dos
presos nas delegacias, havendo casos de estes ficarem mais
de seis meses, sem que o inquérito policial seja concluído. As situações deixam transparecer a responsabilidade,
ou co-responsabilidade, do Poder Executivo no quadro da
segurança pública.
Outro fato que merece ser mencionado ocorreu no dia
12 de dezembro de 1997, configurando uma “operação
policial desastrosa”. O Movimento dos Sem Terra – MST
estava acampado na Av. Bezerra de Menezes, em Fortaleza, em frente à Secretaria do Desenvolvimento Rural do
Estado, reivindicando terra e uma melhor política de cunho agrícola. Concretamente eles solicitavam o cumprimento de algumas promessas do Governo, como implantação de projetos de infra-estrutura e produção, geração
de empregos, liberação de recursos para o pagamento de
mão-de-obra, etc. Durante a madrugada, a Polícia Militar, usando de força física, cercou o acampamento, impedindo qualquer contato dos trabalhadores com a população. A área foi totalmente isolada com filas duplas de
policiais, criando um cordão de isolamento constituído por
cerca de mil policiais. Em poucos minutos foi preparada
quase uma operação de guerra, com a participação do
Batalhão de Choque, Gate, Casa Militar, Corpo de Bombeiros, Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Praças, Polícia Feminina, 2a Seção da Polícia Militar, Quartel do Comando Geral, ambulâncias e, inclusive, um
rabecão do IML. Esta operação visava o enfraquecimento do movimento e o retorno imediato dos trabalhadores
aos seus municípios. Para o deputado João Alfredo (PT),
“a repressão aos acampados tinha o objetivo ‘claro’ de
impedir a manifestação dos trabalhadores ligados ao MST
durante a inauguração do Fórum Clóvis Beviláqua (...)
Estava tudo preparado para fazer um despejo violento.
Acontece que a imprensa veio, os parlamentares vieram e
eles não quiseram assumir o ônus do desgaste. Ia ser um
massacre” (O Povo, 13/04/1997).
O “direito de ir e vir”, que faz parte dos princípios básicos dos direitos humanos, estava negado. O abastecimento de água e alimento que estava sendo providenciado por
parlamentares, entidades de direitos humanos e populares foi cerceado. O direito a beber e comer estava interdito. O jurista Walmir Pontes, referindo-se a esta situação,
diz que a “Constituição Federal assegura ao cidadão o
direito de manifestação em área pública e o direito de ir e
vir. A presença da polícia só se justifica para evitar transgressões da ordem. Não pode impedir que as pessoas se
locomovam nem que deixem de alimentar-se. Se eles impediram a entrada de alimentos e água não só é grave, é
assustador” (O Povo, 13/04/1997).
A operação militar que representou um excesso de poder, pautada no uso de uma violência física inexplicável,
pretensamente legitimada pelo Estado, deixou manifestantes não apenas aterrorizados, mas também impotentes.
Trata-se de uma ação que não é específica das práticas
institucionais do Estado do Ceará. Santos (1997:162),
analisando a organização policial e a defesa da ordem
social vigente, acentua que, “além do exercício da violência física legítima, de ações visando a sedimentação de
um consenso social, nele está contida a virtualidade da
violência física ilegítima enquanto prática social que implica a possibilidade do excesso de poder”. Nesta operação, o consenso social não foi sedimentado, reforçando a
incapacidade dos órgãos de segurança de atuarem relacionados com os movimentos sociais organizados e com
suas demandas. Na ausência da fala, da palavra, como se
reporta Hannah Arendt, aparece a violência física aberta
e sem mediação.
Nesta operação, como em todas as ações nas quais há
“excesso de violência”, o lugar da autoridade foi subtraído, construindo-se uma transferência de responsabilidade e de culpabilidade que mantém incólume o próprio
Governo do Estado.3 A explicação dada pelos policiais
para a ação era a de que “estamos cumprindo ordens superiores”. O comando da Polícia Militar, preocupado com
a opinião pública, eximiu-se da responsabilidade do “excesso de violência” dos subalternos, ou “transgressão da
disciplina militar”, ficando a população mais uma vez
com uma sensação preocupante de que os policiais ainda “agem por instinto”. Trata-se de uma reação que caminha na direção oposta ao discurso do Governo, que é
a busca de previsibilidade e de racionalidade nas ações
policiais.
A legitimidade do Governo, em grande parte medida
por sua capacidade de manter a ordem, saiu bastante afe-
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
O escândalo foi denominado “Caso França”. Com as denúncias que vieram à tona, conjugadas com práticas criminosas (já tornadas públicas anteriormente pelas entidades de direitos humanos e por parlamentares, que
envolviam policiais em tráfico de drogas, prostituição e
crimes de corrupção e extorsão), o quadro de moralização
do domínio da segurança pública foi profundamente atingido em sua legitimidade.
Estas denúncias, legitimadas com o “argumento de autoridade” de quem as fez, tornaram cristalinamente visíveis as ações ilícitas seculares que envolvem policiais no
Estado. Elas não só atingiram a moral dos órgãos de segurança como também aumentaram o grau de medo e insegurança da população, ficando no ar a pergunta: “em
quem confiamos?”
O “Caso França” ensejou o estabelecimento de uma
“Comissão Especial” para apurar e avaliar as denúncias.
Após a divulgação de um relatório parcial elaborado por
tal comissão, o governador Tasso Jereissati iniciou profundas alterações nos órgãos de segurança. A grande mudança foi a substituição da Secretaria de Segurança pela
Secretaria de Segurança Pública e Defesa da Cidadania –
SSPDC. A modificação do nome está carregada de simbolismo, reforçado pela nomeação de um general-de-divisão do Exército para dirigir a Secretaria. Novamente um
gaúcho – o general Cândido Vargas Freire – veio assumir
o comando máximo dos órgãos de segurança pública. Esta
Secretaria surgiu com maior peso político, integrada diretamente à “estrutura organizacional da Governadoria do
Estado, com responsabilidade de coordenar, controlar,
integrar e, principalmente, de unificar as atividades de
segurança pública desenvolvidas pela Polícia Civil, pela
Polícia Militar, pelo Corpo de Bombeiros e pela Corregedoria dos órgãos de Segurança Pública e Defesa da Cidadania” (Brasil, 2000:74).
A unificação das atividades dos diferentes setores que
compõem o sistema de Segurança Pública do Estado e,
principalmente, as ações das Polícias Civil e Militar passaram a ser um dos grandes objetivos da nova Secretaria.
As grandes alterações, entretanto, ocorreram não na unificação das polícias civil e militar, mas na integração de
alguns trabalhos. A palavra “unificação” faz parte de um
vocabulário execrado pelas corporações policiais, negado por princípio ou por uma ideologia corporativa, mas,
também, pela ausência de uma clara política de unificação. Nesta indefinida política de unificação, destaca-se a
criação da Corregedoria Geral dos Órgãos de Segurança
Pública e Defesa da Cidadania – CGOSPDC, tendo à frente
tada. Para Bayley (2001:17), “a manutenção da ordem é a
função essencial do governo. Não apenas a própria legitimidade do governo é em grande parte determinada por
sua capacidade de manter a ordem, mas também a ordem
funciona como critério para se determinar se existe ou não
governo. Tanto conceitual quanto funcionalmente, governo
e ordem andam juntos. (...) As atividades policiais também determinam os limites da liberdade numa sociedade
organizada, algo essencial para se determinar a reputação
de um governo. Embora governos imponham restrições
de outras maneiras, a maneira pela qual eles mantêm a
ordem certamente afeta de modo direto a liberdade real”.
Nesta operação militar, a forma como foi mantida a ordem incomodou diretamente a liberdade real, pondo em
xeque os detentores do monopólio do uso legítimo da violência física. Entretanto, como opina Wieviorka (1997:19),
“é cada vez mais difícil para os Estados assumirem suas
funções clássicas. O monopólio legítimo da violência física parece atomizado e, na prática, a célebre fórmula
weberiana parece cada vez menos adaptada às realidades
contemporâneas”.
Por último, é lícito dizer que, nesta operação, a relação entre o Governo do Estado e os movimentos sociais
organizados explicitou-se na ausência do diálogo, centralização das ações, autoritarismo, etc. No imaginário simbólico da população, a ação desencadeou-se não apenas
contra os trabalhadores rurais, mas principalmente a favor dos proprietários de terra, ou em defesa do patrimônio privado. O poder da polícia aparece mais uma vez
respondendo principalmente pela segurança das classes
dominantes e não em busca da implantação de um consenso social, reforçando a assertiva de que, no “cômputo
geral, o poder da polícia parece responder mais às necessidades de segurança da elite do que do público em geral”
(Bayley: 2001:114).
O terceiro fato ou “escândalo” afetou diretamente um
dos pilares de mudança da imagem externa dos órgãos de
segurança pública do Estado: o eixo da moralização interna. No dia 20 de janeiro de 1997, foi preso com um
carro roubado o agente da Polícia Civil João Alves de
França. Após sua prisão, o acusado fez diversas denúncias de atos criminosos com a participação de policiais
civis e militares, como também de parte da cúpula da segurança pública (Brasil, 2000). Estas denúncias, que apontavam a participação dos órgãos de segurança pública em
práticas ilícitas, atingiam pessoas importantes deste domínio, como, por exemplo, Francisco Quintino Farias, exsecretário de Segurança Pública do Governo Ciro Gomes.
82
EM NOME DA LEI E DA ORDEM: A PROPÓSITO DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA
o juiz aposentado Helder Mesquita. A Corregedoria tem
como grande meta moralizar internamente os órgãos de
segurança, objetivando como competência básica apurar
os atos ilícitos penais e as transgressões funcionais por
parte dos três setores (Polícia Militar, Polícia Civil e Bombeiros Militares), realizar inspeções administrativas nos
estabelecimentos e repartições destes setores e proceder
aos serviços de correição nos procedimentos realizados
pela Polícia Civil e, principalmente, manter a observância da hierarquia, da disciplina e da probidade funcionais.
Estas competências, ou a reafirmação delas, vêm diretamente colocar-se como um escudo de proteção contra as
denúncias do “Caso França”.
As mudanças das estratégias de atuação dos órgãos de
segurança não ficaram restritas ao domínio técnico-administrativo, haja vista que o “Caso França” trouxe outros
dividendos. Em maio de 1997, três meses após este ruidoso acontecimento, o Governo do Estado contratou a First
Security Consulting, tendo à frente William Bratton, conforme referido em parte anterior deste artigo. A consultoria propôs a criação de um projeto de segurança pública
com nove distritos-modelo para Fortaleza, partindo das
nove áreas militares que existem, com suas nove companhias de polícia militar. “O eixo central do projeto DM é
a reformulação da sistemática de trabalho das polícias através da unificação das ações desenvolvidas pela PM e pela
PC, com o objetivo de racionalizar e estreitar a colaboração e o apoio entre as duas polícias no combate à criminalidade” (Brasil, 2000:230). Os distritos-modelo que
estão sendo paulatinamente instalados tiveram como um
dos principais ganhos no campo das operações estratégicas a integração dos trabalhos das Polícias Militar e Civil
nas delegacias, através do uso dos policiais militares em
serviço nas delegacias.
No âmbito dessas mudanças também é destaque a busca de parceria entre a prática policial e a população, principalmente com as lideranças populares interessadas na
construção de um “policiamento comunitário”. Neste projeto, tem obtido realce a criação dos conselhos comunitários que vieram operacionalizar a mudança ou o acréscimo de “defesa da cidadania” no nome da Secretaria de
Segurança Pública.
Os três fatos (a tortura do pedreiro, a ação contra o MST
e o “Caso França”) deixaram transparecer problemas cruciais da política de segurança pública, que estavam submersos e empedernidos. Também anunciaram as exigências
de um novo momento de estratégia de policiamento: o
respeito aos direitos humanos e às liberdades democráticas.
CAMPO MINADO DE ACEITAÇÃO E
NEGAÇÃO SOCIAL
Neste campo minado de aceitação e negação social, em
que a aplicação de lei e de ordem é exigida, num misto de
coerção e controle, novas demandas públicas surgem em
outro momento sociopolítico. Concretiza claramente o fato
de que “o que o público realmente leva até a polícia como
pedido de serviço depende não só do que eles sentem que
precisam, mas do que eles acreditam que a polícia está
interessada em tratar” (Bayley 2001:152). É importante
destacar a idéia de que as demandas públicas refletem
diretamente as condições sociais e econômicas da população. Neste contexto é que são pautadas as grandes linhas de atuação e de relação entre polícia-sociedade, polícia-população e polícia-comunidade.4
A busca de “parceria” e de participação da comunidade local nos trabalhos de segurança pública da
SSPDC, coordenados pela Diretoria da Cidadania desta
Secretaria, concretizou-se na criação de Conselhos
Comunitários de Defesa Social – CCDS. Estes conselhos
seriam o elo de ligação entre a comunidade e os órgãos
de segurança, tendo como principal objetivo “participar
ativamente na solução dos problemas de segurança do
bairro, apoiando e auxiliando a SSPDC” (Ceará, s/d).
A palavra de ordem destes conselhos é incentivar o bom
relacionamento da comunidade e das lideranças com a
Polícia Militar, a Polícia Civil e o Corpo de Bombeiros.
A busca deste relacionamento se, por um lado, indica a
conquista e o reforço de laços de confiança com a
população, por outro, representa uma racionalidade do
trabalho, envolvendo a comunidade na missão policial.
Este envolvimento ocorreria por um trabalho de reciprocidade nas denúncias dos atos ilícitos e criminosos,
apontando os locais tidos como “perigosos e violentos”
e, inclusive, propondo o tipo de policiamento mais
eficaz para o bairro (motopatrulha, radiopatrulha, cavalaria a pé e outros). Na prática, entretanto, os trabalhos
dos conselhos estão em grande parte reduzidos “às denúncias” que ocorrem nas reuniões, realizadas mensalmente, envolvendo comunidade e setores da segurança
pública, bem como no momento da ocorrência de um
“ato ilícito”. O conhecimento da população local sobre
a área física e, principalmente, como as relações sociais
são construídas e constituídas representa o mercado de
troca entre comunidade e polícia, concretizando uma
relação de reciprocidade que redefine e reorienta o
trabalho da polícia.
83
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
A Secretaria de Segurança Pública e Defesa da Cidadania divulga um total de quase 700 conselhos organizados no Estado do Ceará até o início de 2002. Em janeiro
de 2001, havia 664 conselhos comunitários, assim distribuídos: 70 em Fortaleza; 421 na Região Metropolitana de
Fortaleza; e 173 no restante do Estado. Estes dados demonstram maior sensibilidade para a criação destes conselhos nos municípios-limítrofes com Fortaleza e que incluem Caucaia e Maracanaú, considerados pela imprensa
e pelos órgãos de segurança os municípios mais violentos
do Estado. Esta sensibilidade decorre não apenas das precárias condições econômicas destas áreas, mas também
da vulnerabilidade e insegurança em que vivem estas populações, corroborando a idéia de que, com exceção das
localidades consideradas nobres de Fortaleza e das áreas
litorâneas, regiões de turismo e de lazer, as áreas periféricas estão, em grande parte, descobertas, faltando, por
exemplo, viaturas para policiamento e um maior efetivo
policial.
O secretário de Segurança, general Cândido Vargas
Freire, parafraseando um slogan de campanha política
de uma candidata de um bairro periférico de Fortaleza
(Barreira, I., 1998) disse que o “conselho é uma oportunidade de o cidadão ter vez e voz, dar sugestões, reivindicar” (O Povo, 12/01/2001). Neste discurso, aparece um
apelo ao concurso do cidadão, possuidor de reivindicações, como também a necessidade de atingir o objetivo
primordial da nova política, que é o fortalecimento dos
laços entre o cidadão e os órgãos de segurança pública.
Em outro momento, o secretário reafirmou os novos objetivos das operações policiais, dentro das metas de uma
segurança “para o povo e com o povo”, declarando que é
“preciso buscarmos junto ao cidadão as suas necessidades, sugestões e críticas para melhorar nossa atuação. Não
adiantaríamos estarmos bem equipados – o que não é o
caso – se não contássemos com essa parceria com a comunidade” (O Povo, 13/12/98).
Esta recente estratégia de policiamento seria, em parte, uma volta para a “polícia comunitária”. Entretanto, nos
objetivos atuais, a comunidade teria um papel mais ativo
do que o próprio policial, uma vez que as operações de
segurança partiriam da demanda e das sugestões da comunidade.
Um dado preocupante é que a atuação dos Conselhos
Comunitários de Defesa Social passam a ocupar, em parte, um espaço dos “serviços de inteligência”, os quais não
funcionam a contento. Esta atuação apareceria no mapeamento dos “pontos de intranqüilidade social”, os denomi-
nados “pontos críticos de criminalidade”, inclusive apontando o tipo de estratégia policial mais eficaz. O apoio
que a “comunidade” pode oferecer, que parte de um saber
forjado, simplesmente, no cotidiano das experiências vividas e não metódico e cientificamente construído, pode
ser bastante negativo, reforçando alguns estereótipos no
campo da violência. Também o apoio da “comunidade”
pode não servir para indicar soluções mais racionais e
eficientes de combate à criminalidade. Os estereótipos
reforçariam as segmentações sociais e aumentariam as
intolerâncias diante do diferente e do desconhecido. As
marcas das classificações sociais, que representam para
Bourdieu (1990) uma violência simbólica, aumentam o
fosso das distinções sociais, distanciando de um possível
consenso ou de um equilíbrio social.
As novas exigências sociais e as demandas públicas que
decorrem das condições socioeconômicas das populações
situam a práxis policial em um complexo campo de atuação e de atribuições. A polícia atual, principalmente a que
age em áreas periféricas urbanas, é cada vez mais exigida
a trabalhar em assuntos não criminais, como, por exemplo, desavenças entre casais, brigas de vizinhos, problemas de adolescentes, uso de bebidas alcoólicas, etc. Estas
demandas exigem maior conhecimento de práticas e comportamentos sociais, como também forçam o policial a ter
mais sensibilidade diante da aplicação da lei.
Um delegado da Polícia retrata bem este quadro, quando
diz que “hoje nós trabalhamos quase que como assistente
social. A maior parte dos problemas que nos procuram
poderia ser resolvido por uma assistente social. Nós perdemos muito tempo com essas coisas e não temos tempo
de atacar os problemas de criminalidade. E tem mais, se a
gente não fizer nada para resolver estes problemas a população não acredita mais na gente. E tem outro problema, tem muitos casos que seriam resolvidos só por um
aconselhamento. Por exemplo, um bêbado que estava causando desordem. Mas a gente tem que fazer um Boletim
de Ocorrência – BO e depois prender o [desordeiro] somente para satisfazer a população”. A importância da
operação policial, neste sentido, é dada por práticas tradicionais já legitimadas socialmente, sendo o uso da força física, por meio da coerção e da punição, autorizado
coletivamente. Neste mesmo domínio, aparece a demanda da população por “prestação de serviço” para os policiais, com um forte apelo popular. A “prestação de serviço” aparece no mesmo plano (para o povo) da aplicação
da lei e manutenção da ordem pública. Como diz Bayley
(2001:169), “o dilema para a polícia nas sociedades ur-
84
EM NOME DA LEI E DA ORDEM: A PROPÓSITO DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA
banas industrializadas é que ela tem que desempenhar um
papel preponderante de prestação de serviços exatamente
ao mesmo tempo em que a necessidade da aplicação da
lei parece estar aumentando”.
Uma polícia mais próxima da comunidade, fazendo e
aprendendo com ela as estratégias de policiamento (dentro
de um quadro idealizado pelos órgãos de segurança),
necessariamente passará por estas demandas, que acarretam uma maior complexidade nos serviços de segurança
pública. Outra ordem de problema é que essa polícia não
anularia os conflitos inexoráveis entre a implantação da
ordem, da lei e os ditames de uma sociedade democrática.
As novas estratégias de policiamento têm, no seu
horizonte, uma idealização baseada na existência de uma
“polícia para o povo e com o povo”. A idealização é construída em um universo de simbolismos e práticas sociais
que, por um lado, visam a conquista de legitimidade,
confiança e aceitação social e, por outro, buscam racionalidade, eficiência e competência no trabalho policial. John
Benyon, no prefácio do livro de Jean-Claude Monet (2001),
escreve que a “participação dos cidadãos na polícia é, para
esta, um fator de eficácia e de legitimidade. De um modo
geral, ela é um valor chave da cultura democrática”.
uma legitimidade social. Esta aquisição atinge, principalmente, um setor dos escalões superiores, não resvalando,
normalmente, para os “setores das pontas” – os policiais
– que mantêm contato direto com a população. Na linha
de frente desta conquista encontram-se os “novos delegados” que se mostram abertos às novas demandas sociais e
tentam construir um discurso na contramão do enfoque
militar, legado dos anos de vigência do regime autoritário, que é dado à segurança pública.
A conquista desta base de legitimidade está passando
não só por uma nova estratégia de policiamento, mas também por uma “mudança de mentalidade”, que envolve
necessariamente uma formação mais humanista dos contingentes profissionais. Tal formação, que não deve resumir-se à melhor capacitação técnica, dá ênfase aos princípios das ciências humanas de respeito à diferença e aos
valores socioculturais. Obtêm cada vez mais espaço a formação e a qualificação dos profissionais da área de segurança no domínio dos direitos humanos e no respeito à
cidadania. No espaço de formação e qualificação, as universidades, como depositárias dos conhecimentos humanistas, são as grandes parceiras deste projeto, caminhando concomitante à linha de preocupação crescente da
população com os direitos humanos e os princípios democráticos. A democracia e, especificamente, as estratégias utilizadas para a manutenção da ordem pública dependem diretamente da qualidade de sua polícia.
O embate entre direitos humanos e segurança pública
tem sido um dos pontos cruciais na efetiva instauração do
Estado de Direito. É preocupante, entretanto, o fato de
que, para uma boa parcela da população e dos responsáveis pela segurança pública, os defensores dos direitos humanos preservam, em última instância, a impunidade do
“criminoso” e se opõem, sistematicamente, a todo esforço de contenção da criminalidade. Por outro lado, estes
representantes tentam mostrar que não defendem a impunidade, mas sim a competência do sistema de segurança,
usando a força segundo as necessidades e trabalhando
dentro dos princípios da lei. A competência dos órgãos
de segurança estaria diretamente ligada ao respeito ao cidadão possuidor de direitos.
No panorama de medo e insegurança, entretanto, o uso
da força é não só legitimado, como também cada vez mais
solicitado e exigido. A demanda por mais força é mais
presente na periferia da cidade de Fortaleza, em função
da insegurança e vulnerabilidade em que vive a população. Este comportamento reproduz certa ambigüidade, na
medida em que para este setor social existe uma consciên-
ALGUNS PONTOS, UMA REFLEXÃO
A atuação dos órgãos de segurança no período analisado, tendo como parâmetros os princípios da moralização
interna e de uma maior eficiência, teve como objetivo a
diminuição da criminalidade. Apontou também problemas
gerais existentes nos órgãos de segurança interessados em
fixar linhas de ação e traçar uma nova estratégia policial.
O preocupante e inquietante é que estas linhas gerais de
ação não fizeram diminuir as taxas de criminalidade no
Estado, como também não modificaram o cenário de medo
e de insegurança que impera na sociedade. O quadro é
agravado pelo fato de que o descrédito em relação à polícia diante da opinião pública não se reduziu. Esta má reputação decorre não só do cenário de medo e insegurança, mas também das máculas, analisadas neste trabalho,
que abriram fissuras na imagem dos órgãos de segurança.
Nesta complexa engrenagem, fica cada vez mais evidente
que a fomentação de uma “imagem positiva” não é construída somente por uma política discursiva, devendo esta
ser conjugada por práticas correspondentes.
Um dado importante na construção desta imagem é a
percepção, por parte de alguns setores, dos órgãos de segurança, da necessidade e da importância da conquista de
85
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
cia de que a política de segurança responde mais aos anseios das classes dominantes, sendo os pobres, os negros
e os habitantes das periferias os que mais sofrem com as
ações policiais. Entretanto, o peso inercial da tradição, que
não decorre somente dos órgãos de segurança, mas também da sociedade, dificulta em grande parte as mudanças
ou inovações nas práticas policiais. A construção, no domínio da segurança, de categorias e conceitos, provavelmente, torna-se mais complexa, uma vez que envolve constante e permanente julgamento moral. Distúrbio, desordem,
motim, bandido, desordeiro – seriam bons exemplos, nesta
construção de saberes não estereotipados e na busca de
uma melhor compreensão dos problemas sociais.
Finalmente, é importante destacar o fato de que, nos
últimos anos, houve uma mudança, por parte dos acadêmicos, em relação a uma postura de descaso sobre o papel do sistema policial. Este posicionamento recente situa no centro do debate acadêmico o sistema policial no
interior dos princípios do Estado democrático de Direito,
trazendo à evidência os Direitos Humanos e a Cidadania.
Nos embates políticos tal temática ganha novos e estimulantes elementos e em “momentos eleitorais” é sempre
realimentada a idéia de que, como a polícia, a política também se alimenta do tema de insegurança e de violência.
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NOTAS
CEARÁ (Estado). Guia do CCDS. Fortaleza: Secretaria da Segurança
Pública e Defesa da Cidadania, s/d.
Este artigo é resultado, em grande parte, de uma reflexão coletiva da
qual participaram Domingos Abreu, Glaucíria Brasil e Rosemary
Almeida, tendo como suporte a pesquisa sobre a Política de Segurança Pública do Estado do Ceará, realizada pelo Laboratório de Estudos
da Violência da Universidade Federal do Ceará, com apoio da Fundação Ford.
GONDIM, L.M.P. Clientelismo e modernidade nas políticas públicas
– os “governos das mudanças” no Ceará (1987-1994). Fortaleza:
Editora Unijuí, 1998.
LEMENHE, M.A. A “modernidade” como emblema político. In: BARREIRA, I.A.F; PALMEIRA, M. (Orgs.). Candidatos e candidaturas – enredos de campanha eleitoral no Brasil. São Paulo: Anna
Blume Editora, 1998.
1. A política de segurança pública, ao lado da política educacional e
da de saúde, passa a ser o ponto nevrálgico, considerado o “calcanhar
de Aquiles” destes governos. Estes tentam com discursos e práticas
amenizar esta situação no âmbito da segurança pública, contratando,
inclusive, no último período Tasso, uma consultoria externa – a First
Security Consurity –, que tem como principal acionista e ideólogo o
ex-chefe de polícia da cidade de Nova York, William Bratton, que
ganhou notoriedade com o slogan “tolerância zero”.
MONET, J.-C. Polícias e sociedades na Europa. Tradução Mary Amazonas Leite de Barros. São Paulo: Editora da Universidade de São
Paulo, 2001.
O POVO. Fortaleza, 13/04/1993; 14/04/1993; 13/04/1997; 13/12/98;
12/01/2001.
PARENTE, J.C. A fé e a razão na política, conservadorismo e modernidade das elites cearenses. Fortaleza: Edições UFC, 2000.
2. O delegado da Polícia Civil, Francisco Crisóstomo, conhecido durante a “Campanha para acabar com a pistolagem no Estado” como o
principal “caçador de pistoleiros”, foi nomeado secretário de Segurança
Pública no Governo Ciro Gomes, tendo perdido o cargo após ter feito
alguns comentários, “não politicamente corretos”, a respeito das entidades de direitos humanos.
SANTOS, J.V.T. dos. A arma e a flor – formação de organização policial, consenso e violência. Tempo Social, Revista de Sociologia
da USP, v.9, n.1, 1997.
WIEVIORKA, M. O novo paradigma da violência. Tempo Social, Revista de Sociologia da USP, v.9, n.1, 1997.
3. A prática de transferência de responsabilidades, mantidas as devidas proporções, foi a tônica do chamado massacre de Eldorado dos
Carajás (Barreira, 2000).
4. Neste trabalho, não foi dado nenhum tratamento rigoroso aos conceitos de população e comunidade, usando-se, em boa parte, palavras
sinônimas, delimitando simplesmente uma área física da cidade, circunscrita a um bairro ou a uma parte deste.
CÉSAR BARREIRA: Professor em Sociologia e Coordenador do Laboratório
de Estudos da Violência da UFC, Pesquisador do CNPq/Pronex.
86
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 87-102, 2004
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO: BANGU 1
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO
Bangu 1
CESAR CALDEIRA
Resumo: A trajetória da criação e da aplicação do Regime Disciplinar Especial de Segurança no Presídio
Bangu 1, no Rio de Janeiro, é analisada criticamente. Em resistência a essa política, ocorreram depredações e
paralisações na cidade em 2002 e 2003. Essa desordem sociopolítica é também diagnosticada no estudo.
Palavras-chave: política penitenciária; crime organizado; segurança pública.
Abstract: The history of the creation and application of the Special Security Disciplinary Regime in the Bangu
1 Prison, in Rio de Janeiro is analyzed with a critical eye. Vandalism and shutdowns were ordered in that city
in 2002 and 2003 in protest of this policy. The resulting socio-political disorder is also examined in this study.
Key words: penitentiary policy; organized crime; public safety.
E
ste estudo apresenta a história do presente1 de
um mecanismo de controle prisional: a “política
de cárcere duro”2 no Estado do Rio de Janeiro.
Trata-se do Regime Disciplinar Especial de Segurança –
RDES aplicado aos líderes e integrantes das facções criminosas, bem como aos presos que venham a transgredir,
de forma grave, as regras previstas na Lei de Execução
Penal e no Regulamento Penitenciário. O problema que
se discute aqui é o da construção e da aplicação dessa
política de controle e castigo. Em resistência a essa política, ocorreram depredações e paralisações na cidade do
Rio de Janeiro em 2002 e 2003. Pretende-se também fazer um diagnóstico dessa desordem sociopolítica.
A hipótese central de trabalho é a seguinte. A política
penitenciária é condicionada por dois fatores interligados,
que se condicionam reciprocamente: os controles formais,
autorizados pela legislação, que devem orientar a atuação
das agências do sistema penal, e controles sociais informais, que estão enraizados nas atividades e interações
cotidianas da sociedade civil. As instituições formais do
sistema penal, em particular a política penitenciária, reagem aos problemas e se adaptam às novas circunstâncias.
De fato, os controles sociais formais suplementam os con-
troles sociais informais cotidianos, apesar de, às vezes,
interferirem diretamente nesses mecanismos, produzindo
efeitos perversos.
Investigar um novo padrão de política penitenciária
requer, ao mesmo tempo, que se detalhem mudanças no
comportamento e na cultura dos criminosos encarcerados
e da sociedade assim como das instituições de controle
penal que buscam produzir a ordem pública.
Focalizar uma política específica de controle sobre lideranças da criminalidade organizada introduz, no entanto, sérios problemas. Primeiro, reduz a visibilidade de uma
das principais causas da desordem carcerária: as violências que os “donos da cadeia” e os guardas penitenciários
praticam contra os presos pobres.3 Segundo, ao se selecionarem para análise episódios de crise prisional, como tentativas de fuga seguidas de rebeliões com reféns, silencia-se sobre as condições desumanas do encarceramento,
que degradam cotidianamente a todos.
Insiste-se, mesmo assim, neste estudo, em isolar uma
peculiar política de controle. Pergunta-se, então: Qual é o
novo problema na criminalidade e na (des)ordem social
para o qual a política do “cárcere duro” é uma resposta?
Quais foram os fatores sociais que propiciaram a emer-
87
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
rança Pública do Estado do Rio de Janeiro, chegou a defender a liberação do uso de celulares em presídios, para
fazer escutas autorizadas pela Justiça e obter informações
sobre as quadrilhas. A governadora Rosinha Garotinho,
ao assumir o cargo, chegou a cogitar a retirada do
bloqueador de Bangu 1, mas voltou atrás.8
gência desse novo padrão de política penitenciária em São
Paulo, no governo Alckmin, e no Rio de Janeiro, no governo de Benedita da Silva?
NÃO EXISTE PRESÍDIO DE SEGURANÇA
MÁXIMA, EXISTE PRISÃO DE VIGILÂNCIA
MÁXIMA
PRIMEIRO GOVERNO GAROTINHO
(1998 - ABRIL 2002)
Sem vigilância estatal não se garante qualquer ordem
pública nas prisões. Bangu 1, um presídio de “segurança
máxima”, construído para 48 presos, oferece dois exemplos de como o público teve notícia de que os presos se
comunicavam com o exterior. E mais, como as autoridades na época responderam aos fatos.
Em setembro de 1995, o traficante Sérgio de Mendonça, o “Ratazana”, foi apontado pelo prefeito Cesar Maia
(PFL) como mentor de um plano para matá-lo. Inconformado com a acusação, o bandido enviou um fax de
Bangu 1 para a Prefeitura negando a existência do plano
para assassinar Cesar Maia ou seu filho Rodrigo. O prefeito protestou publicamente contra o uso do fax. O governador Marcello Alencar (PSDB) reagiu indignado:
“É um absurdo que alguém pense que houve erro de vigilância em Bangu 1”.4
No episódio, noticiado em 10 de fevereiro de 1998, são
adicionados requisitos supostamente legais para evitar investigações.
“O secretário de Segurança, Nilton Cerqueira, reconheceu ontem serem verdadeiras as acusações feitas na TV
pelo traficante José Carlos dos Reis Encina, o Escadinha,
de que no presídio de segurança máxima Bangu 1, onde o
bandido cumpre pena, entram irregularmente armas e telefones celulares para os presos, com a conivência de policiais. No entanto, o secretário estadual de Justiça, Jorge
Loretti, diz que somente serão investigadas as denúncias
por escrito.”5
No dia 22 de janeiro de 2001, foi encontrado um túnel
de 86 metros de extensão e 1,70 metro de altura, a seis
metros de profundidade, iluminado e com sistemas de drenagem e refrigeração. Todo em concreto, o caminho, que
começava em uma casa na Favela de Catiri, a 150 metros
do presídio, chegaria, em linha reta, até Bangu 3 e depois
ligaria o presídio até Bangu 1, que fica ao lado.6
Celulares em presídios não são mais notícia depois da
megarrebelião do Primeiro Comando da Capital – PPC,
em São Paulo, em fevereiro de 2001.7 Mesmo assim, algumas declarações e propostas polêmicas ainda chamam
a atenção. Anthony Garotinho, atual secretário de Segu-
Em setembro de 2000, a diretora de Bangu 1, Sidneya
dos Santos Jesus, foi assassinada a tiros, quando voltava
do trabalho, em frente à sua casa, na Ilha do Governador.
Esse é um momento particularmente importante na história
da crise do sistema penitenciário do Rio. Conhecida por
ser rígida com os internos, Sidneya constatou que alguns
deles recebiam até cinco visitas do advogado no mesmo
dia. Elaborou, então, uma lista com 130 nomes de advogados
suspeitos de serem mensageiros de traficantes “pomboscorreios”, e encaminhou o relatório à CPI do Narcotráfico.9
A morte de Sidneya foi um marco no relacionamento
entre agentes do Departamento de Sistema Penitenciário
– Desipe e presos, e o secretário de Justiça, João Luiz
Duboc Pinaud. Os agentes penitenciários entraram em
greve, que durou 14 horas, em protesto pela morte de
Sidneya. Exigiam também a contratação imediata de pelo
menos mil novos agentes, melhores condições de trabalho e um plano de cargos e salários.10 Os grevistas recusavam-se a negociar com o secretário Pinaud, que identificavam como defensor dos direitos dos presos, e
reivindicavam sua exoneração.11 Os agentes proibiram
visitas aos presos.12
A Polícia Militar foi chamada para restabelecer a ordem e liberar as visitas aos presos. Os grevistas desafiaram essas ordens. Os familiares dos detentos protestaram,
e o governador Garotinho precisou enviar o secretário de
Segurança Pública ao complexo de Bangu. As lideranças
sindicais foram repudiadas por tentarem parar o movimento, que só terminou no fim do dia. Os agentes penitenciários encerraram a greve antes que os policiais militares
assumissem o controle das penitenciárias. Depois desse
episódio, a Polícia Militar passou a ser o instrumento privilegiado para a intervenção do governo em assuntos
prisionais.13 Em junho de 2001, discutia-se a possibilidade de o Desipe sair da esfera da Secretaria de Justiça e
Direitos Humanos para subordinar-se à Secretaria de Segurança Pública – medida que estaria sendo estudada pelo
governador Anthony Garotinho.14
88
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO: BANGU 1
de resoluções administrativas. Na resolução SAP no 11 de
13/03/2001, estipula as medidas administrativas a serem
tomadas perante a ocorrência de rebeliões ou qualquer tipo
de manifestação violenta. Considera-se rebelião o ato de
indisciplina iniciado pelos presos, com danos materiais
ao prédio e/ou manutenção de reféns (art.1o, § 1o).
A resolução SAP no 26 de 4 de maio de 2001, que servirá de inspiração para projetos de leis federais e resoluções
no Rio, regulamenta a inclusão, permanência e exclusão dos
presos no RDD.
Em novembro de 2002, o delegado Godofredo Bittencourt, diretor do Departamento de Investigações sobre o
Crime Organizado – Deic, já atribuía ao RDD a desarticulação do PCC. Sem acesso a celulares, os líderes passaram
a se comunicar por intermédio de suas mulheres e, devido
a uma rede de intrigas e inveja, a estratégia teria quebrado
a hegemonia entre os chefões e supostamente provocado a
derrocada do grupo.24
Comando Vermelho e Primeiro Comando da
Capital: afinidades perigosas
A megarrebelião do PCC em São Paulo, em fevereiro
de 2001, trouxe apenas um reforço de mais 300 policiais
militares15 para fazer a segurança em volta dos presídios
do Estado do Rio de Janeiro, principalmente do complexo de Bangu e de Frei Caneca. As autoridades não previam que rebeliões geradas por insatisfação das lideranças dos comandos do Rio fossem prováveis. O deputado
estadual Hélio Luz (PT-RJ), chefe da Polícia Civil no governo Alencar explicava: “(...)nos últimos 15 anos, quem
manda no sistema penitenciário daqui são os presos. Em
São Paulo, a rebelião só ocorreu porque o Estado separou
as lideranças, mostrando que elas não têm o controle. No
Rio não há rebelião porque estão juntas, como querem”.16
A imprensa, no entanto, divulgava, em março de 2001,
que o PCC paulista tinha coligação com o Comando Vermelho carioca, e que “há planos de começar a fazer ´atos
terroristas` para obrigar o governo a melhorar a situação
dos detentos nos presídios do eixo Rio-São Paulo”.17 A
propósito, o item 16 do Estatuto do PCC afirma: “Em
coligação com o Comando Vermelho – CV, iremos revolucionar o país dentro das prisões, e o nosso braço armado será o terror dos poderosos, opressores e tiranos que
usam o anexo de Taubaté e o Bangu 1, do Rio de Janeiro,
como instrumentos de vingança da sociedade e fabricação de monstros”.18
O resgate de 14 traficantes ligados ao Comando Vermelho na sede da Polinter,19 localizada na Praça Mauá (zona
portuária do Rio), em 29 de outubro de 2001, foi uma
operação audaciosa, que demonstrou capacidade organizacional e operacional.20 Em dezembro de 2001, descobriu-se um grupo que supostamente pretendia seqüestrar
o secretário de Direitos Humanos e Sistema Penitenciário,
João Luiz Duboc Pinaud, para exigir a libertação de
cúmplices do PCC. De fato, havia três líderes do PCC no
Rio, a pedido do Ministério da Justiça, que solicitara sigilo
a respeito do assunto.21 Por fim, afirmava-se que líderes
do PCC presos em Bangu 1 tinham dado ordem para
realizar atentados a bomba, rebeliões, executar rivais e
matar o líder Mizael Aparecido da Silva22 em São Paulo.23
GOVERNO BENEDITA (ABRIL DE 2002 DEZEMBRO DE 2002)
Bons tempos em que só se tinha
medo de bandido solto25
A crise tornou-se mais aguda no sistema penitenciário
do Estado do Rio de Janeiro durante o governo da sucessora de Anthony Garotinho, Benedita da Silva (PT). 26
Além das rebeliões carcerárias, a opinião pública percebeu que se tornara vulnerável nas ruas às ordens que vinham de chefes do tráfico encarcerados.
No dia 26 de abril de 2002, o traficante Fernandinho
Beira-Mar chegou ao Rio de Janeiro, transferido por
decisão da Justiça. O secretário de Segurança Pública do
Estado, Roberto Aguiar, disse que a transferência, que
considerava “um perigo para a população carioca”,27 fora
fruto de um acordo com integrantes do governo Garotinho.
O ministro da Justiça, Miguel Reale Júnior, afirmou que
Bangu 1 era mais seguro que a carceragem da Polícia
Federal, em Brasília. No Rio, o secretário de Justiça e
Sistema Penitenciário, Paulo Saboya, anunciou o aumento
do número de agentes e medidas para evitar o contato de
Beira-Mar com outros presos.28 Desde então, ficou claro
para a opinião pública o receio das autoridades de que um
traficante importante do Comando Vermelho não possa
ser efetivamente isolado. Esta falta de condições de
segurança nos presídios fluminenses para acolher o
Regime Disciplinar Diferenciado de São Paulo:
a resposta estatal ao desafio do PCC
O secretário de Administração Penitenciária, Nagashi
Furukawa, respondeu à megarrebelião com um conjunto
89
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
traficante comprometeu irremediavelmente a credibilidade
no sistema penitenciário.
De fevereiro a dezembro de 2002, a imprensa registrou tentativas de fuga, fugas efetivadas e rebeliões no
complexo de Bangu, todas em presídios e casas de custódia dominados pelo Comando Vermelho. Aconteceram ao
todo onze “incidentes prisionais”.29
No dia 14 de maio, o prédio da Secretaria de Direitos
Humanos, onde ficava também a sede do Desipe, foi alvejado por dezenas de tiros de fuzil. Foram colados na
frente do prédio dois cartazes onde se lia: “Chega de opressão. Daqui pra frente qualquer ação arbitrária com nossos
irmãos na cadeia será dada resposta à altura”. O texto era
assinado CV-RL-PJ. 30 Dois dias depois, o ministro da
Justiça, Miguel Reale Júnior, manifestou sua intenção de
criar uma força-tarefa para combater o crime organizado
no Rio, ao que a governadora Benedita responde: “ainda
não há necessidade disso”.31
O assassinato brutal do jornalista Tim Lopes,32 da Rede
Globo, repercutiu na opinião pública e nas perspectivas
das autoridades governamentais. Na cerimônia do segundo aniversário do Plano Nacional de Segurança Pública,
o presidente Fernando Henrique elevou o “crime organizado” à condição de inimigo número 1 do país, e anunciou que o combate à violência era a prioridade máxima
na agenda nacional.33
No dia 18 de junho, quatro promotores do Ministério
Público do Rio – MPE, com apoio de 100 policiais do
Bope, estouraram o que ficou conhecido como “escritório central do crime” (Bangu 1).34 Este episódio tensionou
muito as relações entre setores do MPE e da magistratura
com o governo do Estado. O MPE divulgou gravações indicando que Fernandinho Beira-Mar comprava drogas e
armas e que, inclusive, adquirira um míssil Stinger.35 A
juíza da 1a Vara Criminal de Bangu, Sonia Maria Gomes
Pinto, além de autorizar a revista em Bangu 1, determinou o afastamento provisório do diretor do presídio, Durval
Pereira Melo, e a suspensão de agentes penitenciários. A
ação não foi comunicada ao governo do Estado. O secretário de Justiça, Paulo Saboya, foi impedido de entrar no
presídio durante a operação.36 O presidente do Tribunal
de Justiça, Marcus Faver, ao receber o secretário Saboya,
sustentou que a ação foi legal, e que não havia necessidade de ser comunicada ao governo. Segundo Faver, como
autoridade do sistema penitenciário, Saboya deveria ter
acompanhado a operação. Na decisão da juíza não havia,
entretanto, qualquer determinação de impedir a entrada
de outras autoridades.37
Na madrugada de 24 de junho, o prédio da Prefeitura
do Rio de Janeiro foi alvo de um atentado.38 O prefeito
Cesar Maia pediu a decretação do Estado de Defesa no
Rio.39 O presidente Fernando Henrique foi visitar o prédio. A Subsecretaria de Inteligência – SSI da Secretaria
de Estado de Segurança chegou a investigar o caso como
uma ação “narcoterrorista”. Suspeitava-se que a ordem
para o ataque tivesse partido do complexo penitenciário
de Bangu. O ato poderia ter sido uma retaliação à escuta
telefônica e à vistoria no Presídio de Segurança Máxima
Bangu 1 por promotores do Ministério Público Estadual,
na semana anterior. De fato, o ataque não teve motivação
política; tratou-se de um episódio isolado. 40 Porém, a partir
desse episódio foi criada uma “força-tarefa”,41 coordenada pelo Ministério da Justiça, com a participação da Secretaria da Receita Federal e do Ministério Público, para
combater o crime organizado no Rio.42
O motim de 11 de setembro43 em Bangu 1, ocorrido a
quase um mês das eleições gerais de 15 de outubro, foi
um dos momentos mais significativos da luta entre as
facções 44 que controlam o tráfico de drogas no Rio. 45
Líderes do Comando Vermelho eliminaram quatro chefes
do Terceiro Comando e da facção ADA – Amigos dos
Amigos pela manhã,46 após tentativa frustrada de fuga.47
A partir do depoimento de Marcelo Freixo,48 que participou da negociação para liberar os reféns, foi possível
esclarecer alguns pontos. Havia um plano do grupo ligado ao traficante Uê para exterminar rivais do Comando
Vermelho. Os guardas de Bangu 1 teriam sido, portanto,
subornados inicialmente por Uê. Porém, um desses guardas passou essas informações para o Fernandinho BeiraMar, que pagou mais pelo plano a ser executado. O traficante Beira-Mar “comprou as chaves da cadeia”. 49 O
objetivo do grupo do CV era fuga. Quando andavam armados no pátio do presídio em direção à porta, foram surpreendidos por um grupo de agentes do SOE – Serviço de
Operações Externas do Desipe. Houve troca de tiros e os
detentos recuaram para dentro do prédio. E, então, teriam
sido eliminados os adversários do Terceiro Comando e
da ADA. A seguir, foram pegos oito reféns. Esses fatos
ocorreram de manhã bem cedo, antes de 8h30.
O subsecretário de Segurança Pública, Ronaldo Rangel,
afirmou o propósito: “Os bandidos diziam que se houvesse esculacho, ou seja, se a polícia tomasse qualquer atitude mais enérgica, eles iriam acionar bondes de traficantes
para espalhar o terror por toda a cidade”.50
O clima de medo propagou-se pela cidade.51 Lojas e
escolas em nove bairros ficaram fechadas por dois dias.52
90
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO: BANGU 1
A governadora Benedita mobilizou-se para transferir
Fernandinho Beira-Mar para algum outro estado. O governo federal e governos estaduais hesitavam em colaborar.53 A proximidade das eleições de 6 de outubro davam
a essas negociações um significado político preciso: os
atores políticos usaram o episódio para fixar uma agenda
política e estigmatizar o competidor como frouxo no combate ao crime organizado.54
O drama de 11 de setembro em Bangu 1 rendeu inúmeros diagnósticos e reflexões sobre a segurança. Roberto
Aguiar, secretário de Segurança Pública, ao anunciar que
policiais civis e militares assumiriam o presídio em substituição aos agentes penitenciários, afirmou: “Bangu 1 é
muito seguro. Seguras não eram as cabeças que estavam
lá dentro. Nem a melhor segurança arquitetônica funciona quando a corrupção e a imoralidade estão instaladas.
A segurança máxima é possível desde que as pessoas lá
dentro queiram o bem da população, não o de seus bolsos”.55
O secretário Saboya também pretendia limitar o contato
entre advogados e seus clientes na prisão. Ele queria criar
salas separadas por vidros à prova de bala em todos os
presídios do Estado. A Ordem dos Advogados do Brasil
– OAB decidiu recadastrar seus 450 mil filiados para banir
“falsos profissionais”. Até dezembro de 2002, todos os
advogados do país tiveram de trocar a carteira de identificação profissional por um documento com tinta antifalsificação e tarja magnética, elaborado pela Casa da Moeda.62
Outra medida anunciada na ocasião atingiu os 3.800
agentes penitenciários do Rio: a obrigatoriedade de apresentação de cópia de declaração de Imposto de Renda, do
número do telefone celular (com nota fiscal do aparelho),
do endereço atualizado e de documentos de propriedade
de veículos. O objetivo era saber se o patrimônio dos agentes era compatível com a renda e se eles poderiam estar
sendo corrompidos pelos traficantes.63
Regime Disciplinar Especial de Segurança:
de São Paulo para o Rio
O Rio parou na segunda-feira até na zona sul, apesar
de não terem ocorrido depredações nesta parte da cidade. O cidadão rendeu-se à intimidação dos traficantes de
drogas. O comércio fechou inclusive em shoppings, que
dispõem de seguranças particulares. O prejuízo foi calculado em R$ 130 milhões, cerca de metade do faturamento diário da Região Metropolitana. Quarenta bairros foram atingidos pela paralisação. Em todo o Grande
Rio, 800 mil passageiros ficaram sem ônibus. O prejuízo das empresas foi calculado em R$ 2,4 milhões. Universidades como PUC, Estácio de Sá e UniverCidade
suspenderam as aulas. Na rede municipal, 22% das escolas fecharam; entre as escolas particulares, 40% pararam.64
Esta paralisação ocorreu especialmente em áreas consideradas de domínio do Comando Vermelho. 65 A Secretaria de Segurança estava informada do plano de parar até a zona sul. 66 Gravações de conversas telefônicas,
feitas pelo Ministério Público estadual no dia 17 de setembro de 2002, com autorização judicial, foram entregues ao secretário de Segurança Pública, Roberto
Aguiar.67
A governadora Benedita, em pronunciamento feito à
noite em rede estadual de televisão, afirmava: “O que
vivemos no dia de hoje foi a reação desesperada de agentes do crime organizado contra uma política de segurança pública inteligente e bem-sucedida, que em menos de
cinco meses prendeu mais de 1.700 pessoas envolvidas
O Dia em que o Rio Parou: 30 de setembro de 2002
Após o motim de Bangu 1, houve dentro da cúpula do
governo Benedita uma polêmica sobre como reagir à crise. O secretário de Justiça, Paulo Saboya, segundo seu
próprio depoimento, foi contrário à implantação da política do cárcere duro.56 Como parte do acordo para superar a questão, a penitenciária de Bangu 1 passou para o
controle da Secretaria de Segurança Pública. Foi também
nomeado o major da Polícia Militar Hugo Freire para dirigir o Desipe.57 No dia 16 de setembro foi publicada, no
Diário Oficial, a resolução SEJGAB no 13,58 assinada pelo
secretário Paulo Saboya, que regulamentou a inclusão, a
permanência e a exclusão de presos no RDES.59
A resolução estabelece prisão especial para os líderes
e integrantes das facções criminosas, bem como para os
presos que venham a transgredir, de forma grave, as regras previstas na Lei de Execução Penal e no Regulamento Penitenciário. Esta resolução praticamente acolhe os
termos do Regime Disciplinar Diferenciado paulista.60
A decisão de enquadrar o detento no RDES pode ser
encaminhada pelo diretor de qualquer unidade penitenciária ao secretário de Justiça, que analisará o pedido e
dará o veredicto. O tempo de permanência do preso nesse
regime é de 180 dias (art.4o). Em caso de reincidência, o
detento poderá ser submetido a 360 dias de reclusão especial.61
91
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
Forças Armadas no Segundo Turno das Eleições
com o tráfico, entre as quais 50 chefões do crime organizado”.68
A Secretaria de Segurança anunciou, no mesmo dia,
o endurecimento no tratamento dado aos sete presos no
Batalhão de Choque da PM: ficariam temporariamente
suspensas as visitas dos advogados. 69 O secretário
Roberto Aguiar anunciou que tomaria providências para
pôr fim à divisão de presídios entre as facções como
Comando Vermelho, Terceiro Comando e Amigos dos
Amigos.
No dia 16 de outubro, a governadora anunciou que já
tinha enviado ao Tribunal Regional Eleitoral – TRE, um
pedido formal para que as Forças Armadas integrassem
as forças de segurança nas eleições.76 Realizou-se uma
considerável mobilização policial-militar para prevenir e
coibir eventuais ações do crime organizado no segundo
turno das eleições presidenciais. 77 A votação ocorreu sem
distúrbios no dia 27 de outubro.
Forças Armadas no Primeiro Turno das Eleições
“Cárcere Duro” somente em Bangu 1
A governadora Benedita solicitou envio de tropas federais para garantir a ordem nas eleições de outubro.70
Havia receio de que os traficantes bloqueassem parte dos
morros – impedindo o direito de voto do eleitorado do
Rio que vive nestes locais. No dia 5 de outubro, cerca de
11 mil homens do Exército entraram em prontidão. Deste
total, 3.000 soldados ocuparam 20 áreas consideradas críticas, como os complexos do Alemão e da Maré.
No dia 30 de outubro, o Diário Oficial do Estado do
Rio publicou a resolução da Secretaria de Estado de Segurança Pública que restringia regalias dos presos em
Bangu 1. 78 Depois de instalar, no início desse mês,
bloqueadores de celular,79 o governo petista estabeleceu
o uso obrigatório de uniformes de detentos, restrição do
número de advogados e de visitas por preso.80 De acordo
com a resolução no 572, cada preso poderia receber visitas de apenas um advogado credenciado, no máximo por
30 minutos e sempre em dias úteis (art. 8o).
As visitas comuns eram autorizadas apenas para pais,
mães, esposas, companheiras e filhos dos detentos, duas
vezes por semana, respeitando um rodízio que seria definido pelo diretor do Desipe (art. 16o). Todas as visitas
seriam no parlatório, onde presos e visitantes ficariam isolados por um vidro à prova de balas, sem contato físico.81
Rebelião em Bangu 3: Outubro Vermelho
O plano de fuga incluía a explosão do muro de sete
metros do presídio. Haveria então o resgate dos presos
por um grupo de 63 homens armados. Era a primeira vez
que se tentava um resgate no complexo de Bangu.71
A Secretaria de Segurança Pública já sabia do plano
de fuga,72 segundo autoridades do governo.73 Luiz Eduardo
Soares74 escreveu sobre “quatro novidades em curso”, ao
comentar a tentativa de resgate em Bangu 3:
- “PCC, de São Paulo, tem procurado desde 2001 associar-se ao Comando Vermelho, ampliando seu poder no crime organizado;
SEGUNDO GOVERNO GAROTINHO:
AGORA É ROSINHA
A governadora Rosinha Garotinho criou, pelo Decreto
no 32.621, de 1 de janeiro de 2003, a Secretaria de Administração Penitenciária – SEAP, o que sinalizava a importância que o sistema penitenciário assumira.82 Uma das
primeiras medidas tomadas pelo secretário Astério Pereira dos Santos foi trazer para a SEAP as casas de custódia
e o Presídio Bangu 1, que no governo Benedita estavam
subordinados à Secretaria de Segurança Pública.
O secretário Astério Pereira é coronel reformado da PM.
Dirigiu o presídio Ary Franco (Água Santa), de 1976 a
1983, e o presídio Candido Mendes (Ilha Grande), em
1981. Posteriormente, Astério tornou-se promotor de Justiça. Na equipe da direção da Secretaria, havia outro promotor de Justiça, Aldney Peixoto, que foi Corregedor das
Polícias Unificadas no governo Benedita. Constata-se um
- retorno de Fernandinho Beira-Mar ao Rio de Janeiro,
em função de seu poder (está sob seu controle a provisão
de drogas para o comércio varejista fluminense), precipitou a luta pela unificação das correntes criminosas;
- a governadora Benedita da Silva não admitiu conciliações com o crime e realizou prisões de lideranças, que
estimularam disputas por mercados e territórios; e,
- as principais lideranças criminosas estão alterando o
patamar de sua intervenção. Seus últimos movimentos
demonstram a intenção de politizar sua inserção na cena
pública, transformando o caráter de suas ações e a natureza de sua identidade. Sua nova linguagem é a do terror”.75
92
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO: BANGU 1
ocorreu no ponto da Rua São Clemente, em frente ao Morro
Dona Marta, a menos de 100 metros do 2o BPM (Botafogo). É provável que este acontecimento tenha mudado
a percepção de muitos cidadãos sobre a situação da cidade
em face do terrorismo dos narcotraficantes.
O CV distribuiu em vários bairros uma carta onde assumiu a autoria dos atos violentos. A polícia deteve 45
pessoas suspeitas por envolvimento no ataque a 38 ônibus e na distribuição de cartas com ameaças a comerciantes. Segundo o chefe de Polícia do Rio, essas pessoas seriam autuadas por associação ao tráfico. O crime é
inafiançável e tem pena prevista de três a 10 anos de prisão. Era um notável endurecimento na repressão policial.91
No dia da mobilização criminosa, o secretário de Administração Penitenciária, Astério Pereira dos Santos, suspendeu as regalias dos 24 presos da facção criminosa C V
no Presídio Bangu 1. Pela manhã, agentes do Serviço de
Operações Especiais recolheram dos internos aparelhos
de rádio e televisão. Fernandinho Beira-Mar passou a tarde daquele dia confinado. Durante os 15 dias seguintes, o
grupo não teve direito a visita íntima e banho de sol.
Na terça-feira, 25 de fevereiro, um hipermercado foi
metralhado na Penha. Tiros também atingiram um
shopping e dois postos de gasolina. Mais quatro ônibus
foram incendiados em pontos diferentes da cidade e da
Região Metropolitana. O governo estadual reagiu, anunciando a Operação Rio Seguro. Na quarta-feira, os policiais estavam nas ruas, com o apoio da Guarda Municipal.92 O secretário de Segurança, Josias Quintal, afirmou,
então, energicamente: “Vamos partir para dentro. Se tiver que ter conflito armado, que tenha. E, se alguém tiver
que morrer que morra”.93
Segundo gravações feitas com autorização da Justiça
pela Polícia, Beira-Mar teria dito no dia 26 de fevereiro:
“Perdi. Mas eles vão dar continuidade ao trabalho. Vão
zoar esse sistema. Não adianta me levar”.94
Na quinta-feira, 27 de fevereiro, Fernandinho Beira-Mar
foi transferido para o presídio de segurança máxima de
Presidente Prudente, no interior de São Paulo, onde deveria permanecer por 30 dias. No dia seguinte, em ação audaciosa, traficantes fecham a Avenida Brasil por uma hora.
retorno de membros do Ministério Público Estadual – MPE
à direção de assuntos penitenciários, o que era comum no
passado. Se a articulação da SEAP com o MPE era feita
por gestores do sistema penitenciário, a ligação do secretário com o prefeito do Rio de Janeiro, Cesar Maia, vinha
do apoio para empreendimentos de modernização e construção de presídios. De qualquer forma, o secretário
Astério não fez parte do grupo de transição do governo
Rosinha Garotinho.
O secretário Astério tinha objetivos na administração83
e um plano de ação, mas não dispunha de recursos para
implementá-los.84 Quanto à disciplina que pretendia impor ao sistema de carceragem, não havia diferença na prática entre o que se afirmava na sua gestão e o que foi imposto no governo Benedita. Na verdade, havia mais
continuidade na política penitenciária adotada então do
que mudança em relação ao governo petista.
O endurecimento disciplinador nos cárceres, conforme foi exposto anteriormente, foi realizado no governo
Benedita. O secretário Astério reeditou o RDES, através
da Resolução SEAP/GAB no 8 de 7 de março de 2003.85
A Resolução SEAP no 13 de 28 de março de 2003 disciplinou o ingresso de pessoas e de veículos no interior dos
estabelecimentos. A Resolução SEAP no 14 de 7 de abril
de 2003 estabeleceu normas para organizar e garantir o
acesso de advogados aos seus clientes presos em Bangu
1.86 A Resolução no 26 de 7 de julho de 2003 disciplinou
a entrada de alimentos e objetos trazidos pelos familiares
e por via postal, nas visitas às unidades prisionais.87
Segundo o secretário de Administração Penitenciária,
Astério Pereira dos Santos, em maio de 2003, havia 26 mil
presos acautelados no Estado do Rio. Desses, 18 mil estavam
no sistema (penitenciárias e casas de custódia), mas 8 mil
permaneciam em carceragem policial. Havia ainda cerca
de 70 mil mandados judiciais de prisão não cumpridos.88
Segunda-feira sem Lei: a Segunda Mobilização
pelo CV, Agora Violenta
A semana do Carnaval de 2003 começou com violência,
que dessa vez atingiu a zona sul do Rio.89 Três bombas de
fabricação caseira explodiram na Avenida Vieira Souto,
em Ipanema. Janelas de prédios ficaram estilhaçadas.90
Em Botafogo, houve arrastões, um supermercado foi
atacado e um coquetel molotov foi atirado contra um ônibus
da linha 410 (Usina-Jardim) cheio de passageiros. Uma
senhora de 70 anos foi queimada nesse ataque, vindo a
falecer dias depois. Este episódio do ônibus em chamas
Operação Guanabara: as Forças Armadas na
Segurança ao Carnaval
No sábado de Carnaval, três mil homens do Exército
ocuparam as principais vias de acesso à cidade. Era a Operação Guanabara, que contava ainda com 34 mil policiais
93
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
civis e militares e 4.500 guardas municipais.95 O turismo
não chegou a sofrer com as ações terroristas dos traficantes. Houve um faturamento superior ao ano anterior.96
Porém, mesmo com o reforço do policiamento, os homicídios e assaltos a ônibus aumentaram em relação ao ano
de 2002.97 Ocorreu também uma tragédia: um professor
de inglês foi morto por soldados do Exército por não ter
parado num bloqueio, na antiga Avenida Automóvel Clube.98 Apesar desse caso isolado, o governo estadual pediu ao governo federal que mantivesse a Operação Guanabara por mais 30 dias. 99 Em setembro de 2003, foi
noticiado que o Exército já tinha um manual de 80 páginas, onde constam novas instruções para o treinamento
de tropas que atuariam como polícia contra o crime organizado, em cidades como o Rio.100
roso o tratamento dado nas penitenciárias aos presos ligados ao crime organizado.103 Deu-se início também ao debate sobre como proteger os juízes. Foi sugerida a adoção do sistema Juiz Sem Rosto, que impede que o
criminoso saiba o nome do juiz que lhe aplicou a pena. O
secretário de Administração Penitenciária, Astério Pereira, era favorável à adoção desse sistema, e propunha que
fosse estendido aos promotores do Ministério Público.104
No dia 24 de março, foi executado em Vitória o juiz da
Vara de Execuções Penais, Alexandre Martins de Castro
Filho, que estava sendo ameaçado pelo crime organizado.
O debate legislativo acelerou-se no Congresso. No dia 1o
de abril, a Câmara dos Deputados aprovou, em votação
simbólica, projeto modificando a Lei de Execuções Penais
– LEP e aumentando o rigor do regime carcerário para
presos de alta periculosidade. O projeto estendia a pena
de isolamento em cela individual de 30 dias, como
estabelecido na LEP, para até 360 dias.105 No Senado, a
tendência ao endurecimento106 no regime carcerário era
clara, com a proposta de um “regime disciplinar de
segurança máxima”.
A tendência do debate legislativo era, portanto, nitidamente pelo endurecimento. O projeto de lei do governo
federal criando o Regime Disciplinar Diferenciado para
tratar com maior rigor presos considerados perigosos foi
aprovado na Câmara dos Deputados. No Senado, a proposta foi analisada pela Subcomissão de Segurança Pública e
pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJ,
onde foi incluído um novo regime diferenciado: o Regime
Disciplinar de Segurança Máxima – RDSM. No Quadro 1,
verificam-se algumas diferenças entre os dois regimes.107
Dois Juízes de Varas de Execuções Penais Assassinados:
Novo Impulso à Legislação do “Cárcere Duro”
No dia 14 de março, o juiz da Vara de Execuções Penais de Presidente Prudente, Antônio José Machado Dias,
foi executado em São Paulo. A OAB de São Paulo acusou
imediatamente a quadrilha de Fernandinho Beira-Mar pelo
assassinato. Habitantes de Presidente Prudente exigiram
a transferência do traficante.101 Estava consolidada a fama
de Beira-Mar como a personificação do terror. O jornal
O Globo, em editorial intitulado “Ao confronto”, afirmava que: “Chegou a hora de reagir com o máximo rigor.
(...) A guerra já começou”.102
A morte do juiz paulista apressou o debate sobre alterações na Lei de Execuções Penais para tornar mais rigo-
QUADRO 1
Diferenças entre Regimes Disciplinares
Regime Disciplinar Diferenciado (1)
Regime Disciplinar de Segurança Máxima (2)
–
Atinge o preso provisório que cometa crime doloso ou promova a subversão da
ordem ou da disciplina interna do estabelecimento penitenciário; o preso ou
condenado que apresente alto risco para a ordem e a segurança do estabelecimento penal ou da sociedade; ou o preso provisório ou condenado sobre o
qual recaiam suspeitas fundadas de envolvimento ou participação em organização criminosa;
–
Duração máxima de 360 dias, que podem ser prorrogados até o limite de um
sexto da pena aplicada;
–
–
–
–
–
–
Recolhimento em cela individual;
–
Visitas semanais de duas pessoas, sem contar as crianças, com duração de
duas horas;
–
Banho de sol de até duas horas por dia.
–
–
–
–
–
–
Atinge o preso provisório ou condenado sobre o qual recaiam indícios fundados de envolvimento com organização criminosa;
Duração máxima de 720 dias, que podem ser prorrogados;
Recolhimento em cela individual;
Visitas mensais, limitadas a, no máximo, dois familiares, separados por vidro e
com comunicação via interfone, com filmagem e gravação;
Banho de sol de até duas horas por dia;
Proibição de entrega de alimentos ou bebidas;
Proibição de telefones, som, televisões e rádios;
Proibição de comunicação com outros presos e com agentes penitenciários nos
banhos de sol;
Monitoramento completo do preso;
Contatos mensais com advogados;
Prisão em estabelecimento penal localizado em estados distantes do local de
influência da respectiva organização criminosa.
(1) De acordo com o projeto de lei da Câmara no 12 de 2003. (2) De acordo com o relatório do senador Tasso Jereissati aprovado pela CCJ.
94
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO: BANGU 1
Na quinta-feira, 14 de agosto, houve uma revista geral.
Os presos estavam sob a vigilância do SOE – Serviço de
Operações Externas. Quando o superintendente do Sistema
Penitenciário, tenente-coronel Cid Souza Sá, que dirigia
a operação, foi chamado para ver um laptop que havia sido
descoberto, a tensão aumentou entre os presos e os agentes
do SOE. Cinco detentos foram atingidos por tiros de balas
de borracha, pelas costas e de bem perto.114
O Conselho da Comunidade da Comarca do Rio de
Janeiro 115 foi chamado para ajudar a buscar uma solução negociada para o movimento de protesto pacífico.116
Depois de cinco dias de greve, quando o movimento já
mobilizava cerca de 10 mil presos ligados ao CV, conseguiu-se um acordo. Foram atendidas apenas as reivindicações administrativas que tinham pleno respaldo legal. No entanto, o movimento também protestava contra
propostas:
- de se transferir para a esfera federal as penitenciárias de
Bangu 1 e Bangu 3;
O Terceiro Protesto Violento
A terceira mobilização criminosa do Comando Vermelho ocorreu segunda-feira, 7 de abril. Não se tratava
de um incidente prisional propriamente dito, pois os atos
criminosos foram desenvolvidos fora do espaço carcerário.
Porém, a ligação entre a paralisação que atingiu 10 bairros
no Rio, chegando a São Gonçalo, e as lideranças encarceradas constituía o mais importante aspecto da situação.
Os detentos avisaram aos parentes que não queriam receber visita no domingo, 6 de abril, e que negociariam por
melhores condições no cárcere. O motivo: as novas normas
da Secretaria de Administração Penitenciária como o RDES
e as normas que regulavam as visitas dos advogados.
Setores de inteligência das polícias Civil e Federal tinham notícia de que o CV pretendia fechar o comércio,
atacar prédios públicos e impedir a saída dos ônibus das
garagens das empresas. A Polícia Militar foi colocada
de prontidão, e o Batalhão de Operações Especiais – Bope
e o Batalhão de Choque permaneceram em frente aos
complexos penitenciários de Bangu e de Frei Caneca para
invadir as unidades em caso de rebelião.108 Mas não houve a rebelião que as autoridades esperavam.
Aconteceu a paralisação no comércio, repetindo o que
já ocorrera uma semana antes, em menor escala.109 Dessa
vez foi distribuída uma carta atribuída ao traficante Isaías
do Borel. O texto continha ameaças de desencadear uma
“revolução extraordinária”, “seqüestrando autoridades” e
“desarticulando a Segurança Pública”.110 Outro texto foi
divulgado111 pela Internet para os jornais, reivindicando
melhorias nas condições carcerárias. Como se não bastasse esse conflito com os presos, os agentes penitenciários decidiram entrar em greve por tempo indeterminado
por razões salariais.112
No dia 29 de maio, o seqüestrador Sussuquinha realizou uma fuga que constrangeu a cúpula da segurança do
Rio: saiu pela porta da frente do Batalhão de Choque da
PM, no centro do Rio.113 Esse era supostamente o último
reduto de “segurança máxima”, usado após o episódio de
Bangu 1, em 11 de setembro de 2002.
- de submeter os presos dessas unidades às punições rígidas, cruéis, estabelecidas pelo novo regime disciplinar
especial (RDES), aliás em total afronta aos princípios dos
Direitos Humanos.117
O texto do manifesto do Comando Vermelho afirmava
que o RDES seria aplicado a Bangu 1 e Bangu 3. Mas, o
RDES foi aplicado118 apenas em uma galeria de Bangu 1.
Aparentemente, as lideranças do CV temiam que o RDES
viesse a ser executado também em Bangu 3.
CONCLUSÃO
O medo é uma prisão que vem de todos os lados
Guimarães Rosa
As resoluções dos secretários estaduais que impuseram a política do “cárcere duro” para os líderes do CV
permanecerão vigentes, provavelmente até que o Congresso Nacional, num futuro próximo, dê um embasamento legal para as providências já tomadas desde o
governo Benedita. 119 A validade jurídica dessas medidas poderá ainda ser questionada judicialmente no Rio.120
No entanto, a ação conjunta das autoridades fluminenses
e do governo federal para evitar a transferência de
Fernandinho Beira-Mar, que cumpre pena no presídio de
Artur Bernardes, para o Bangu 1 indica que há um consenso de que a certos delinqüentes deve-se impor o regime de “cárcere duro”. 121
A Greve de Fome do Comando Vermelho
A greve de fome começou à zero hora de segunda-feira, 17 de agosto de 2003, um dia após as visitas mais concorridas. Todo o movimento parecia ter sido preparado
com grande antecedência, mas precipitado com um dramático evento em Bangu 3.
95
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
rado dos visitantes por vidros à prova de balas – a conversa ocorre por
telefone. Nem os mafiosos em liberdade condicional escaparam da linha dura: passaram a ser monitorados por pulseiras ou tornozeleiras
eletrônicas.” Cf. “‘Cárcere duro’ estimulou delação na Máfia: Sistema foi adotado após o assassinato dos juízes Giovanni Falcone e Paolo
Borselino”, O Estado de S.Paulo, 30/03/2003. Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/editorias/2003/03/30/
cid021.html>. Acesso em: 30 set. 2003.
Mas é precisamente nesse ponto que se revela um grave
problema. No sistema penitenciário fluminense, a efetividade desta política de castigo seria, no mínimo, limitada
pelo déficit institucional122 e pela corrupção existente,123
como evidenciou o episódio de 11 de setembro em Bangu
1, e na fuga do seqüestrador Sussuquinha do Batalhão de
Choque da PM, no centro do Rio. Haveria, portanto, a
versão carioca desta política: “cárcere duro” sem vigilância
máxima.124
Por último, fica a indagação por que o CV decidiu comandar uma greve de fome pacífica de dentro de Bangu
3, um presídio que já havia sido alvo de duas importantes
rebeliões armadas?125
A greve de fome foi um ensaio geral. A liderança pôde
verificar o alcance do seu controle, inclusive demonstrando
a disciplina de seus soldados diante da fome. Disseminou
dentro do sistema carcerário suas orientações. Nada disso é casual ou novo. O CV tem uma tradição de greve de
fome, desde a Ilha Grande. Devido ao número enorme de
jovens detentos ligados ao CV, as lideranças podem ter
vislumbrado a necessidade de socializá-los com um exercício organizado para todos da “federação”. O significado da greve dos 10 mil talvez esteja nesta reconstrução da
identidade dos guerreiros revoltados pelas “injustiças” do
sistema penitenciário que não funciona de acordo com as
leis do Estado. É a visão de um “Estado de desordem”
porque produz regularmente injustiças para os excluídos.126 Esta perspectiva politiza a atuação da rede criminosa Comando Vermelho ao vinculá-la às desigualdades
sociais urbanas. E, por isso, aproxima-nos mais de uma
situação de convulsão social.
Será que a “cultura do controle”127 por si só terá mecanismos para conter essa desordem social que se prepara e
se anuncia?128
3. Agradeço à Tania Kolker, do Grupo Tortura Nunca Mais, que me
alertou para essa exclusão da discussão sobre tortura e maus-tratos de
presos neste estudo.
4. “Traficante nega plano para matar Maia”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 15/09/1995, p.3.3.
5. “Rio não vai investigar denúncias de Escadinha”, O Estado de
S.Paulo, caderno Cidades, 10/02/1998. Disponível pela data em:
<http://www.estado.estadao.com.br/pesquisa/procura.html>. Acesso
em: 30 set. 2003.
6. Ler: “Polícia descobre túnel para fuga em Bangu 3”, O Estado de
S.Paulo, 23/01/2003. Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/jornal/01/01/23/news303.html>;
“Túnel começou a ser planejado a 1 ano”, Estado de S.Paulo, 24/01/
2001. Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/jornal/01/01/24/news152.html>.
Acesso em: 30 set. 2003.
7. “25 mil presos fazem motins em 19 cidades”, Folha de S.Paulo,
caderno Cotidiano, 19/02/2001, p.C1; “Rebelião deixa 16 mortos e
revela falência do sistema penitenciário”, O Globo, 20/02/2001, p.1.
No programa Domingo Legal, do Sistema Brasileiro de Televisão –
SBT, um preso falou ao vivo, da Casa de Detenção, pelo celular, com
o apresentador Gugu Liberato. Cf. “´Domingo Legal` causa polêmica”, Estado de S.Paulo, 20/02/2001, p.C-5. Pelo menos 32 celulares
foram apreendidos em 15 presídios, no interior de São Paulo, que participaram da rebelião convocada pelo PPC no domingo, 18 de fevereiro de 2001. É um número muito pequeno de celulares apreendidos, o
que sugere que as operações varredura não foram eficientes. Os celulares entram nas cadeias levados pelos visitantes (incluindo os advogados), ou pelos agentes penitenciários. Na época, a “propina” para
facilitar a entrada de um celular nos presídios paulistas variava de R$
300 a R$ 600. Cf. “Revista detecta 32 celulares”, Folha de S.Paulo,
caderno Cotidiano, 21/02/2001, p.C3. Um preso foi fotografado falando tranqüilamente em seu celular, sentado na janela da sua cela na
Casa de Detenção de São Paulo, meia hora após encerrada a
megavarredura realizada pela Polícia Militar. Esta foto foi estampada
na primeira página dos jornais. Cf. “Presos desafiam a polícia: varredura nos presídios não impede o uso de celulares”, O Globo, 21/02/
2001. Ler ainda: “Celulares, a principal arma para as rebeliões”, O
Globo, 2. ed., caderno O País, 20/02/2001, p. 9. A maior rebelião na
história do país custou no mínimo R$ 7 milhões ao governo do Estado
de São Paulo, apenas em reformas de prédios. Cf. “Rebelião deixa prejuízo de R$ 7 mi ao Estado”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano,
15/03/2001.
8. Ler: “Celular liberado em Bangu: Teste mostra que bloqueadores de
sinais não funcionam em quatro presídios”, O Globo, caderno Rio, 7/
09/2003, p.20.
NOTAS
1. Sobre a abordagem da “história do presente”, ler: Foucault
(2003a:29). Ler ainda sobre prisões em: Foucault (2003b). Para o uso
dessa abordagem, conforme usada nesse estudo, ler: Garland (2001:126). O presente estudo é complementado pelo artigo do Caldeira
(2003:91-115).
9. “A polícia já ouviu uma testemunha que levantou suspeitas sobre
um dos encarregados da investigação, um oficial da PM. Ele teria reclamado de estar perdendo R$ 1 milhão por mês com a ação moralizadora de Sidneya.” Cf. “OAB investiga 130 advogados por ligações com
tráfico: suspeitos foram listados pela diretora assassinada de Bangu
1”, O Globo, 8/10/2000, p.1.
2. O governo italiano criou uma legislação de emergência em sua luta
contra o crime organizado e o terrorismo. Introduziu medidas duras de
disciplina carcerária. “O governo construiu os chamados Cárceres Especiais, cujas normas de disciplina se assemelham às da Penitenciária
de Segurança Máxima de Presidente Bernardes, no interior paulista.
O capo dei tutti capi (chefe dos chefes mafiosos) Totó Riina, preso
em 1993, está até hoje detido nesse regime de “cárcere duro”: não tem
direito a visita íntima, não pode receber comida da família e fica sepa-
10. “Existem 1.150 agentes penitenciários no Estado do Rio. Eles são
responsáveis pela vigilância de 16 mil presos e recebem um salário
líquido de R$ 1.060.” Cf. “Salário acima de R$1 mil”, Jornal do Brasil, caderno Cidade, 7/9/2000, p.15.
11. A política de abolição de privilégios e da corrupção dentro dos
presídios, implementada pelo secretário Pinaud, seria, de acordo com
96
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO: BANGU 1
recebem até R$ 30 mil para facilitar a abertura de celas para os
detentos”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 15/07/2001, p.C1.
as entidades que o apóiam, do mesmo modo que o Conselho da Comunidade e a Comissão de Direitos Humanos da Assembléia Legislativa
do Rio de Janeiro – Alerj, o motivo da rejeição por parte dos agentes
penitenciários que pediram sua saída. Cf. “Sidneya passou a ser a bola
da vez”, Jornal do Brasil, caderno Cidade, 7/09/2000, p.16.
21. “PCC planejava seqüestrar no Rio: polícia prende grupo que pretendia capturar secretário para exigir libertação de cúmplices”, O Globo,
2. ed., caderno Rio, 8/12/2001, p.14.
12. Agentes do SOE – Serviço de Operações Externas armados até com
granadas, policiais do BOPE – Batalhão de operações Especiais, Getam
– Grupamento Tático-Móvel e do 14o BPM (Bangu) foram acionados.
Cf. “Movimento durou pouco”, Jornal do Brasil, caderno Cidade, 7/
09/2000, p.15.
22. Misael Aparecido da Silva reforçava a aliança do PCC com o CV
e defendia ações conjuntas. Em carta de nove páginas apreendida pela
polícia, Misael propõe a realização de um “megaevento nacional”, ou
seja, uma rebelião em todas as cadeias do país, fazendo funcionários
reféns. Na carta, ele explica que para o megamovimento ter sucesso é
preciso seqüestrar deputados e senadores do PSDB e do PFL, além de
jornalistas. Misael diz ainda que o megaevento pode ser pacífico ou
radical. Ele acrescenta que o êxito da missão depende da ajuda em
dinheiro do Comando Vermelho: “Seja qual for o método, nós vamos
precisar de uma ajuda financeira do C.V. que está bem mais estruturado financeiramente do que nós”. “Governo investiga carta da facção”,
Diário de S.Paulo, 9/03/2002. Disponível pela data em:
<http://www.diariosp.com.br/>.
13. “Greve de agentes provoca rebelião de presos”, Folha de S.Paulo,
caderno Cotidiano, 07/09/2000, p.C1.
14. A proposta gerou protestos de juristas e de entidades ligadas à defesa dos direitos humanos. “É uma solução péssima. Vamos voltar a
assistir a uma situação conflituosa entre guarda e preso”, disse o jurista Augusto Thompson, ex-diretor-geral do Desipe, que assumiu o sistema penitenciário após um período em que a administração das cadeias, durante o governo Faria Lima, esteve nas mãos da PM. “Muitos
agentes passaram a se considerar policiais e até a prestar serviços na
segurança privada. O resultado foi um fracasso”, avaliou. Cf. “Desipe
com Segurança”, Jornal do Brasil, 1/07/2001. Disponível em:
<http://jbonline.terra.com.br/jb/papel/cidade/2001/06/30/
jorcid20010630013.html>.
23. Outra reivindicação do “alto comando” do PCC é o fim dos maustratos à população carcerária. Os líderes defendem a extinção do Regime Disciplinar Diferenciado – RDD adotado nos anexos das Penitenciárias de Avaré I e na Casa de Custódia e Tratamento de Taubaté.
Cf. “Facção comandou motins em SP a partir do Rio” Diário de S.
Paulo, 20/02/2002. Disponível pela data em:
<http://www.diariosp.com.br/>.
15. “Governo reforça segurança em presídios no Rio”, O Estado de
S.Paulo, caderno Cidades, 20/02/2001, p.C5.
24. Cf. “Internos perigosos podem ter regime diferenciado”, Jornal
da Tarde, 23/01/2003. Disponível em:
<http://www.jt.estadao.com.br/editorias/2003/01/23/ger017.html>.
Acesso em: 30 set. 2003. Em São Paulo, discute-se a necessidade de
adotar um RDD também para os menores infratores. Jornal da Tarde,
23/01/2003.
16. “Para evitar revolta, facções são separadas em galerias”, O Estado
de S.Paulo, caderno Cidades, 20/02/2001, p.C5.
17. “PCC ameaça governo com ‘atos terroristas’: fundador da facção diz
que grupo tem coligação com Comando Vermelho e que principais líderes estão presos”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 2/03/2001, p.C3.
18. “O estatuto do PCC”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 2/03/
2001, p.C-3. A íntegra do estatuto do PCC está em: “O estatuto que
deu origem ao PCC”, O Estado de S.Paulo, caderno Cidades, 21/02/
2001, p.C-3. “O PCC é a maior facção do sistema penitenciário em
São Paulo, com cerca de seis mil membros. É acusado de ter sido responsável pela morte de pelo menos cem pessoas nos últimos dois anos.
Tem braços também fora das cadeias. Extorque dinheiro de presos e
chantageia seus parentes, planeja assaltos fora dos presídios, faz tráfico de drogas e resgate de presos”. Cf. “Saiba mais sobre o PCC”, O
Globo, 2. ed., caderno O País, 20/02/2001, p.9. O secretário da Segurança Pública do Estado do Rio, coronel Josias Quintal, afirmou que o
PCC tentou montar “um braço” no Rio. A tentativa teria ocorrido quando três líderes da organização foram para presídios do Rio. O mais
importante era José Márcio Felipe, o Geleião, um dos principais
articuladores da megarrebelião de fevereiro de 2001, que ficou preso
em Bangu 1. Segundo apurou-se em investigações policiais, Geleião
iniciou entendimentos com líderes do CV, como Márcio Nepomuceno,
o Marcinho VP, para uma ação conjunta entre as facções. O secretário
avaliou que a iniciativa “não prosperou”, mas via alguma influência
do PCC nos ataques contra a polícia do Rio, que começaram a aumentar desde 2001. “PCC tentou criar ´braço` no Rio, diz secretário”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 12/03/2002.
25. Outdoor da revista Veja anunciando o motim de 11 de setembro de
2002 em Bangu 1.
26. A vice-governadora Benedita recebeu um governo praticamente
sem nenhuma capacidade de investimento. O governador Garotinho
havia comprometido, em apenas três meses de 2003, 55% dos cerca de
R$ 2 bilhões do orçamento destinado a investimentos. Cf. “Benedita
terá pouco dinheiro para investir: Estudo entregue à equipe de transição mostra que atual governo já comprometeu 55% dos R$2 bilhões
disponíveis”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 18/03/2002, p.18.
27. O ex-secretário de Direitos Humanos e Sistema Penitenciário, João
Luiz Duboc Pinaud, negou que a transferência de Beira-Mar tenha sido
negociada com o Estado. As autoridades de segurança temiam que a
presença do bandido provocasse aumento da violência, com o acirramento da disputa pelo poder do tráfico nas favelas. Ler: Jornal do
Brasil, 27/04/2002, p.1 e 15. Disponível pela data em:
<http://www.radiobras.gov.br/anteriores/2002/sinopses_2704.htm>.
28. Ler: Jornal do Brasil, 29/04/2002, p.13. Disponível pela data em:
<http://www.radiobras.gov.br/anteriores/2002/sinopses_3004.htm>.
29. Dentro do conceito de “incidentes prisionais” estão contidos: fugas, evasões e tentativas de fuga; movimentos reivindicatórios; e motins ou rebeliões. Sobre o assunto ler: Ilanud (1998).
19. Divisão de Captura e Polícia Interestadual.
30. Comando Vermelho (CV), Rogério Lemgruber (RL), o Bagulhão,
um dos fundadores da facção Paz e Justiça (PJ), lema da facção. Cf.
“Ataques cresceram na atual gestão”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 17/10/2002, p.C4.
20. Essa operação de resgate de presos lembra ações do PCC em São
Paulo. A polícia sabia que o resgate estava sendo preparado. Na Polinter,
estavam 1.040 homens em um espaço projetado para 350 presos. Ler
sobre o episódio: “Ação audaciosa no Rio liberta 14 traficantes ligados a Beira-Mar: Derrubaram parede, seqüestraram ônibus e fortemente
armados resgataram os traficantes, que estavam detidos na Polinter”,
Jornal da Tarde, 30/10/2001. Disponível em:
<http://www.jt.estadao.com.br/editorias/2001/10/30/ger025.html>.
Acesso em: 30 set. 2003.
Sobre operações de resgate e fugas organizadas pelo PCC, ler: “Fundo
do crime financia fugas em SP: Carcereiros e agentes penitenciários
31. “Benedita recusa ação federal na segurança do Rio: Governadora
diz que polícias podem cumprir a missão”, Jornal do Brasil, 17/05/
2002, p.1.
32. Sobre o caso Tim Lopes, ler: Souza (2002).
33. “FH: crime organizado é inimigo número 1 do país”, O Globo,
caderno Rio, 21/06/2002, p.15.
97
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
34. Foram apreendidos sete celulares, carregadores, estoques, R$ 1.100
em espécie, balas calibre 38, 300 gramas de maconha, que estavam
num isopor junto com as quentinhas dos presos. Cf. “Saiba mais sobre
a central do tráfico em Bangu 1”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 19/06/
2002, p.14.
47. O depoimento de Marcelo Freixo, em que se baseia a apresentação
dos fatos seguintes, pode ser contrastada com a versão apresentada pelo
secretário de Justiça, Paulo Saboya. Ao ser indagado em entrevista “Por
que o governo negociou em vez de invadir Bangu 1?”, ele respondeu:
“eles não queriam negociar nada. Não queriam fugir. Fizeram tudo isso
para executar os inimigos. Basta ver que o vice-diretor do Desipe e
um representante da Comunidade entraram lá desarmados. (...) Foram
corajosos e saíram ilesos. Essa rebelião tem pontos nebulosos.” Cf.
“ O maior chefe é Marcinho VP: Secretário de Justiça diz que demissão do Diretor do Desipe foi desnecessária”, O Globo, 2. ed., caderno
Rio, 16/09/2002, p.13.
35. “Beira-Mar negociou compra de mísseis iguais aos de Bin Laden:
Ação fulminante de juíza e promotores surpreende autoridades e bandidos em Bangu 1”, O Globo, 19/06/2002, p.1.
36. “Juíza afasta diretor e suspende agentes: Secretário de Justiça é
impedido de entrar no presídio durante operação e governadora defende pedido de desculpas”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 19/06/2002,
p.16.
48. Depoimento público, gravado no dia 5 de setembro de 2003 na
Universidade Candido Mendes-Ipanema. Marcelo Freixo participou de
todas as negociações de rebeliões em que se fizeram reféns nos últimos cinco anos. No entanto, é indispensável salientar que o trabalho
do Conselho da Comunidade é de fiscalização da aplicação da Lei de
Execuções Penais. Portanto, a atuação do Conselho visa muito mais
zelar pela integridade física e moral do preso, melhorar as condições
carcerárias e de trabalho dos agentes penitenciários e assegurar o cumprimento da LEP como um elemento fundamental da ordem pública,
do que eventualmente mediar em incidentes prisionais.
37. “Presidente do TJ diz que ação foi legal”, O Globo, 2. ed., caderno
Rio, 19/06/2002, p.16.
38. “Atentado com 200 tiros desafia poderes no Rio: Sede da prefeitura é atacada de madrugada, em nova ação do crime organizado no estado,” O Globo, 25/06/2002, p. 1. “Cinqüenta e cinco janelas de 30
salas foram quebradas pelos tiros e 275 cápsulas de fuzil calibre 762
foram encontradas. Cf. “Atentado à prefeitura do Rio: 275 tiros e 2
granadas”, O Estado de S.Paulo, caderno Cidades, 25/06/2002. Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/editorias/2002/06/25/
cid027.html>. Acesso em: 30 set. 2003.
49. O agente penitenciário Marcus Vinícius Tavares Gavião, o Playboy,
foi acusado pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro de entregar aos presos armas e chaves para que pudessem circular pelo presídio. Ele teria recebido R$ 400 mil pelo serviço, de acordo com a denúncia. Playboy e 24 presos foram denunciados por homicídio duplamente
qualificado (motivo torpe e impossibilidade de defesa da vítima). Cf.
“Promotoria denuncia 25 suspeitos de matar rivais em motim em Bangu”,
Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 5/10/2002, p.C3.
39. “Prefeito pede decretação de estado de defesa: Esta e outras propostas serão discutidas hoje em Brasília em reunião com o presidente
Fernando Henrique”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 25/06/2002, p.17.
40. Atualmente, avalia-se que o ataque foi motivado pela apreensão
de drogas e dólares de traficantes do Morro de São Carlos, que estavam escondidos num depósito de obras da Prefeitura. Em represália à
atuação da Comlurb que levou o material, traficantes ligados ao CV
teriam disparado contra o prédio.
50. Cf. “Secretaria de Justiça confirma assinatura”, O Globo, 2. ed.,
caderno Rio, 13/09/2003, p.13. A equipe de negociação assinou o documento com as reivindicações dos presos, “apenas para caracterizar
que o governo tomara ciência das reivindicações”. O Globo, 2. ed.,
caderno Rio, 13/09/2003, p.13.
41. A Polícia Federal pediu ao Ministério da Justiça R$ 1,5 milhão
para financiar as ações integradas no Rio até o final de 2002. Cf. “Verba
para força-tarefa”, O Globo, 3. ed., caderno Rio, 8/08/2002, p.27.
51. “Uma cidade só de reféns”, O Dia, 2. ed., caderno Polícia,13/09/
2003, p.1; “Lojas e escolas continuam fechadas por ordem do tráfico
em nove bairros: Presença da PM não supera temor de comerciantes e
diretores de escolas”, O Globo, caderno Rio, 13/09/2002, p.15.
42. O ministro da Defesa, Geraldo Quintão, insistiu que o apoio das
Forças Armadas seria apenas logístico e de inteligência. Ele afirmou
que a Constituição não permite atuação mais ampla. “Acessos ao Rio
serão vigiados por força-tarefa: Governadora Benedita da Silva (PT)
aceitou as dez medidas propostas pelo presidente”, O Estado de
S.Paulo, caderno Cidades, 27/06/2002 Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/editorias/2002/06/27/
cid046.html>. Acesso em: 30 set. 2003.
52. “Lojas e escolas continuam fechadas por ordem do tráfico em nove
bairros: Presença da PM não supera temor de comerciantes e diretores
de escolas”, O Globo, caderno Rio, 13/09/2002, p. 15. Ler ainda: “Três
dias sem comércio e aulas em Ramos: Lojas e escolas permanecem
fechadas em sinal de luto por ordem dos traficantes do morro do Adeus”,
O Globo, 2. ed., caderno Rio, 14/09/2002, p.21.
43. “Beira-Mar assume comando do poder paralelo e aterroriza o Rio:
Após chacina em Bangu 1, tráfico metralha escolas, invade supermercado e fecha lojas em 9 bairros”, O Globo, 12/09/2002, p.1.
53. Governos do Acre, de Brasília e de Pernambuco recusaram a transferência de bandido. Cf. “Benedita pede prisão federal para BeiraMar: FH diz que traficante veio para o Rio por ordem da justiça e só
pode sair com nova determinação judicial”, O Globo, 2. ed., caderno
Rio, 14/09/2003, p.16. Fernandinho Beira-Mar foi transferido de
Bangu 1 para o Batalhão de Choque da Polícia Militar, no centro do
Rio.
44. No início do ano, a guerra já era acirrada. “Três facções disputam
o controle da venda de drogas, que rende R$ 12,5 milhões por dia só
nas áreas de conflito. O Comando Vermelho vem perdendo espaço para
o Terceiro Comando, que tem apoio da ADA – Amigos dos Amigos. A
guerra mobiliza 8.500 homens”. Cf. “Guerra de facções do tráfico no
Rio envolve 8.500 homens”, Extra, 20/01/2002, p.1.
54. “O governo do estado ficou de quatro para um traficante. Este é o
episódio mais grave dos últimos anos”, afirmou o candidato a governador da Frente Trabalhista, Jorge Roberto Silveira. Usando o tempo
da candidata Solange Amaral, o prefeito Cesar Maia afirmou que o
“Estado está sem governo e sem política de segurança pública”. Cf.
“Benedita é alvo nos programas de TV: Jorge pede renúncia da governadora e Solange mostra imagens de Bangu 1”, O Globo, 3. ed., caderno O País, 14/09/2002, p.12. Ler ainda: “Tucanos culpam PT pela
rebelião: Serra diz que parte da responsabilidade é da governadora do
Rio”, O Globo, caderno Rio, 2. ed., 13/09/2002, p.16. “Lula diz que
Benedita é vítima de sabotagens: Candidato à Presidência compara atual
crise com arrastões em Copacabana que prejudicaram a petista em 92”,
O Globo, 3. ed., caderno O País, 14/09/2002, p.12.
45. Foi também um marco na escalada de intimidação sobre a cidade
do Rio. “O temor de uma reação violenta do crime organizado, que
mantém domínio sobre várias favelas e morros da cidade, levou o
carioca a sair mais cedo do trabalho e a evitar alguns trajetos. Algumas escolas e até universidades liberaram seus alunos”. Cf. “Ameaças e boatos espalham medo por toda a cidade: Escolas e universidades fecham as portas mais cedo e empresas de ônibus resolvem mudar seus itinerários”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 12/09/2002, p.16.
46. O Terceiro Comando e o ADA mantinham um pacto de não agressão. Após o evento, a aliança continuou. Ler: “Ex-fuzileiro na escala
de poder”, O Dia, caderno Polícia, 13/09/2002, p.9.
98
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO: BANGU 1
55. “Secretaria de Segurança assumirá Bangu 1: De acordo com secretário, dentro de uma semana, policiais substituirão agentes penitenciários no presídio”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 13/09/2002, p.14.
- a inclusão e a exclusão do preso no RDES serão comunicadas em 48
horas ao Juízo da Execução Penal;
- proibição de visita íntima;
56. Depoimento público de Paulo Saboya sobre sua gestão à frente da
Secretaria de Justiça no governo Benedita, na Universidade Candido
Mendes-Ipanema, no dia 13 de outubro de 2003.
- suspensão de regalias concedidas anteriormente ao ingresso no estabelecimento de cumprimento do RDES.
62. A remuneração média de um agente, que precisava ter apenas o
nível médio de escolaridade, era de R$ 1.500,00. Cf. “´É preciso o
mínimo de contato´: Secretário admite ser ´praticamente impossível`
impedir a corrupção”, O Estado de S.Paulo, caderno Cidades, 4/11/
2002. Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/editorias/2002/11/04/
cid016.html>. Acesso em: 30 set. 2003.
57. “Major assume Desipe”, Jornal do Brasil, 2. ed., caderno Cidade,
15/09/2002, p.C3. O major Hugo Freire era o coordenador do núcleo
de inteligência do sistema penitenciário. Em entrevista, nesta matéria,
afirmava que a qualquer momento podiam estourar rebeliões lideradas pelo PCC de São Paulo em pelo menos 10 Estados do país. “No
momento, o núcleo está monitorando, há cerca de 15 dias, a possibilidade de uma megarrebelião anunciada pelo PCC. No Rio, o contato é
com o Comando Vermelho”, disse.
63. As informações seriam enviadas ao serviço de inteligência da secretaria para monitoramento, por exemplo, de casos de enriquecimento ilícito. Cf. “Governo do Rio anuncia retaliações contra presos” Folha on line, 13/09/2002. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u58961.shtml>.
Acesso em: 30 set. 2003.
58. Cf. “São Paulo exporta normas anti-facções”, Jornal da Tarde, caderno Cidade. Disponível em:
<http://www.jt.estadao.com.br/editorias/2002/09/18/ger026.html>.
Acesso em: 30 set. 2003.
Ainda sobre a notícia de que a resolução do RDES era da Secretaria de
Justiça, ler: “Após rebelião, ´Beira-Mar` vai ficar isolado”, O Estado
de S.Paulo, caderno Cidades, 13/09/2002. Disponível em:
<http://www5.estado.com.br/editorias/2002/09/13/cid029.html>. Acesso em: 30 set. 2003.
64. “Rio refém do medo: Ação de grupos e onda de boatos põem cidade em clima de estado de sítio; Benedita vê razão política”, O Globo,
caderno Rio, 1/10/2002, p.1; “Tráfico transforma o Rio na capital do
medo: Polícia Federal investiga quem ordenou o fechamento do comércio e das escolas”, Jornal do Brasil, 2. ed., caderno Cidade, 1/10/
2002, p.1; “Ameaça do tráfico e boatos aterrorizam o Rio”, Folha de
S.Paulo, caderno Cotidiano, 1/10/2002; “Rio vive dia de ameaça e
medo: Em nome do crime, comércio e escolas fechados”, O Estado de
S.Paulo, caderno Cidades, 1/10/2002, p.C1.
59. “Vamos explicar para o preso que ele não manda mais na cadeia.
Vamos acabar com as mordomias”, disse o novo diretor do Desipe,
major PM Hugo Freire Vasconcellos Filho. Cf. “Desipe declara guerra
às facções nos presídios: Novo diretor do Departamento do Sistema
Penitenciário adota linha-dura: ‘Vamos acabar com as mordomias’”,
O Globo, 3. ed., caderno Rio, 16/09/2002, p.14. Ler ainda: “Governo
anuncia retaliações contra presos: Detentos perderão privilégios, como
visita; serviço de inteligência irá investigar rendimento de agentes
penitenciários”, Folha de S. Paulo, caderno Cotidiano, 13/09/2002,
p.C3.
65. “Ações de traficantes ou manobra política? Lojas e escolas fecharam em áreas dominadas pelo CV; o mesmo não aconteceu em redutos
de facções rivais”, O Globo, 3. ed., caderno Rio, 1/10/2002, p.19.
66. “Polícia sabia que tráfico ia paralisar o Rio”, O Dia, 2/10/2002,
p.1. Ler ainda a transcrição da conversa entre o traficante Marquinho
Niterói, do CV, com um cúmplice: “Vamos dar um blecaute na Zona
Sul”. O Dia, 2/10/2002, p.1.
60. O primeiro Estado a importar uma resolução paulista foi o Rio.
“São Paulo exporta normas anti-facções”, Jornal da Tarde, 18/09/2002,
caderno Cidade. Disponível em:
<http://www.jt.estadao.com.br/editorias/2002/09/18/ger026.html>.
67. “Boatos foram planejados: Gravações do MP, entregues ao governo dia 17, mostram traficantes querendo paralisar o Rio”, Jornal do
Brasil, caderno Rio, 2/10/2002, p.C1.
61. A resolução SEJGAB no 13 de 12/09/2002 foi publicada no Diário
Oficial no 175, Parte I, do Estado do Rio de Janeiro do dia 16/09/2002,
p.16.
68. “Governadora: comércio abre hoje”, O Globo, 2. ed., caderno Rio,
1/10/2002, p.20.
Segundo o art. 3 o da resolução, o preso que for enquadrado no RDES
deverá ser submetido às seguintes regras para que tenha seus direitos
garantidos:
69. “Roberto Aguiar quer acabar com separação de facções em presídios: Secretário de Segurança proibiu advogados de visitar presos no
BPChoque”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 1/10/2002, p.23.
- conhecimento dos motivos de inclusão no RDES;
70. No primeiro turno, dez estados receberam tropas federais. O envio
de tropas é comum nas eleições. Em 1994, 12 estados, inclusive o Rio
de Janeiro, receberam as Forças Armadas. Em 1996, o Exército visitou dez unidades da Federação. Dois anos depois, nove estados pediram e foram atendidos pelo TSE, que determinou o envio das forças
federais. Cf. “Militares vão às ruas”, Correio Braziliense, 27/10/2002.
Disponível em:
<http://www2.correioweb.com.br/cw/EDICAO_20021027/
pri_tem_271002_341.htm>. Acesso em: 30 set. 2003.
- saída da cela para banho de sol, no mínimo uma hora por dia;
- acompanhamento técnico programado;
- duração de duas horas semanais para as visitas de esposa, companheira, ascendente, descendente e colaterais, conforme regulamentação própria, da espécie;
- remissão do RDES, à razão de um dia descontado por seis dias normais, sem falta disciplinar, com possibilidade de serem remidos, no
máximo 25 dias e cumpridos 155 dias de regime;
71. “Bandidos tentam invadir Bangu 3”, O Globo, caderno Rio, 16/
10/2002, p.1
- a ocorrência de falta disciplinar determina a perda de tempo anteriormente remido;
72. Os jornais fizeram listas dos mais importantes bandidos que seriam resgatados de Bangu 3, entre eles: Isaías do Borel, o Rolinha, o
Magno da Mangueira, o Polegar, o Aldair da Mangueira
- contato com o mundo exterior pela correspondência escrita e leitura;
- entrega de alimentos, peças de roupas e de abrigo, e objetos de higiene
pessoal, uma vez ao mês, pelos familiares constantes no rol de visitas;
73. “O objetivo era desmoralizar o governo, do qual eles, por motivos
óbvios, não gostam, porque nunca sofreram tanta repressão. Eles estão descapitalizados e tiveram queda na venda de entorpecentes. A
polícia já estava em estado de alerta”, disse Jacqueline Muniz, coordenadora de Segurança Pública. “Rocinha, o QG do terror”, O Globo,
caderno Rio, 17/10/2002, p.14.
- o cumprimento do RDES exaure a sanção e nunca poderá ser invocado para fundamentar nova inclusão ou desprestigiar o mérito do sancionado, salvo, neste último caso, a má conduta denotada no curso do
regime e sua persistência no sistema comum;
99
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
74. Luiz Eduardo Soares foi candidato a vice-governador na chapa da
governadora Benedita. Foi também coordenador do programa de segurança do Partido dos Trabalhadores (PT) na campanha de Lula.
verá “apenas uma galeria para punir os presos que tenham cometido
uma falta grave”, segundo o secretário Astério. Cf. “Regras mais rigorosas para detentos: Com novo regime disciplinar, presos podem ficar
sem visitas íntimas”, O Globo, caderno Rio, 15/03/2003, p.13. O secretário lastimou que dispusesse de uma única galeria, em entrevista
ao Jornal do Brasil. “O ideal é que eu tivesse uma unidade exclusiva
para esses regimes. Por exemplo: todo o presídio de Bangu 1 com suas
quatro galerias e suas 48 celas. Como não era possível, peguei uma
galeria com 12 celas para isso. Com o fim do castigo, ele vai para outra galeria dentro da unidade. O regime disciplinar será mantido. Isso
acalma os presos que não fazem nada por terem medo de ir para o regime”. Cf. “Durmo com a cabeça tranqüila”, Jornal do Brasil, entrevista, 17/08/2003, p.A10.
75. “Benedita pede Exército: Forças Armadas vão garantir segurança
no segundo turno das eleições”, Jornal do Brasil, 2. ed., caderno Rio,
17/10/2002, p.C3.
76. O aparato contou com 47.350 pessoas, somados os efetivos das
polícias Civil, Militar e Federal e das Forças Armadas. Entre 13 e 15
blindados dos tipos Cascavel, armados com canhões, e Urutu, para o
transporte de tropas, além de jipes, foram destacados para o patrulhamento ostensivo e deslocamento de pessoal entre os 30 “pontos fortes”, distribuídos por áreas de risco da capital, Nilópolis, Belford Roxo,
São João de Meriti, Nova Iguaçu e Duque de Caxias. “Eleição no Rio
terá blindados do Exército”, O Estado de S.Paulo, editoria Nacional,
25/10/2002. Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/editorias/2002/10/25/
pol008.html>. Acesso em: 30/set. 2003.
85. Esta Resolução teve seu prazo de vigência prorrogado por mais 60
dias pela Resolução SEAP/GAB no 28 de 30 de julho de 2003. Publicada no Diário Oficial no 146 de 06/08/2003.
86. Publicada no Diário Oficial no 126, de 09/07/2003. Esta matéria
também foi alvo de regulação pelo secretário de Justiça, Paulo Saboya,
em termos assemelhados.
77. Trata-se da resolução SSP n 572 de 25/10/2003, assinada pelo
secretário de Estado de Segurança Pública, Roberto de Aguiar.
o
87. Informação dada pelo secretário em palestra gravada na UCAMIpanema no dia 5/5/2003. O problema da superlotação carcerária está
presente em todo o Brasil. Só de janeiro a julho de 2003, entraram
no sistema quase 50 mil novos presos. No mesmo período foram criadas menos de 20 mil vagas. Em 2002, o país tinha 240 mil presos;
em agosto de 2003, quase 290 mil. Até dezembro de 2003, estima-se
que existirão mais de 300 mil presos, o que corresponderá – se nada
for feito – a quase o dobro da capacidade do sistema carcerário existente em agosto de 2003. “Por isso os secretários de Justiça de todo o
país encaminharam ao Presidente Luiz Inácio Lula da Silva a ´Carta
do Rio` em que declararam estado de emergência no sistema penitenciário brasileiro.” Cf. “Secretários declaram emergência no sistema penal: Em carta a Lula, pedem abertura de cem mil vagas em presídios para evitar falência do sistema”, O Globo, caderno O País, 21/
08/2003, p.11.
78. “Bloqueador de celular em Bangu 1 já está instalado”, Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro, n o 194, Parte I, 11/10/2002, p.1.
79. Resolução SSP n o 572 art. 2º, II.
80. “Regras mais duras para Bangu 1: Polícia suspende encontros
íntimos, limita visitas e obriga presos a usar uniforme”, O Globo,
caderno Rio, 31/10/2002, p.17. Segundo a resolução SSP no 572, art.
17, “não será concedida a visita íntima em razão da Segurança da
Unidade”.
81. “Uma secretaria só para presos: Governadora eleita anuncia pasta
especial para cuidar do sistema penitenciário”, O Globo, caderno Rio,
26/12/2002, p.12.
82. O secretário Astério Pereira dos Santos apresentou seus objetivos
administrativos em palestra gravada na UCAM-Ipanema no dia 5/5/
2003. “Os principais objetivos da política penitenciária são: 1. Não
restringir a ação do Estado a providências contra fugas e motins mas
sim, respeito à integridade física e moral conforme mandamento constitucional; 2. Elaborar projetos de reforma das legislações federal e
estadual de forma a compatibilizar os princípios legais à realidade
penitenciária; 3. Integrar o sistema penitenciário na política governamental de defesa da sociedade; 4. Tornar efetivo o cumprimento das
penas restritivas de direito; 5. Não permitir o recolhimento de presos
provisórios e condenados nas delegacias policiais; 6. Implantar o exame de classificação para os condenados tornando-os premissa fundamental para o tratamento penitenciário a ser aplicado; 7. Agilizar os
processos de saída de presos recolhidos aos estabelecimentos prisionais,
tornando mais céleres as tramitações dos livramentos condicionais,
indultos, das progressões de regime e da remição; 8. Não deferir privilégio ou fazer discriminação ao condenado no curso do cumprimento
da pena; 9. Obedecer nos projetos de edificações penitenciárias aos
modernos princípios da arquitetura prisional com vistas, principalmente, à racionalização dos custos, à localização adequada e à segurança
compatível.”
88. A mobilização criminosa alastrou-se por 33 bairros de quatro municípios e da capital. Nove pessoas ficaram feridas – sete delas queimadas em ataques a ônibus com coquetéis molotov. Bombas explodiram em Botafogo, Tijuca e Ipanema. Trinta e oito ônibus foram destruídos: 25 incendiados e 13 depredados.
89. “Explosão na Vieira Souto: Bombas atingem prédios em Ipanema.
Parte do comércio fecha”, O Dia online, caderno Polícia, 25/02/2003.
Disponível em:
<http://odia.ig.com.br/odia/policia/pl250216.htm>. Acesso em: 30/set.
2003. Acesso em: 30/set. 2003.
90. “Vamos agir com todo o rigor previsto na lei. Antes, os baderneiros
eram detidos, indiciados por danos e liberados após pagamento de fiança. Agora, todos serão autuados com base no Artigo 14 da Lei no 6368/
76. Ninguém vai sair da delegacia rindo da polícia”, afirmou o delegado Álvaro Lins. Cf. “Crime sem fiança: Polícia detém 45 suspeitos da
baderna, indiciados por associação ao tráfico”, O Dia online, caderno
Polícia, 25/02/2003.Disponível em:
<http://odia.ig.com.br/odia/policia/pl250217.htm>. Acesso em: 30/set.
2003.
83. Ler: “Briga de Garotinho e Cesar pode cancelar convênio: Prefeito
diz que, se governadora não desmentir marido, acabará com acordo
que prevê repasse de R$100 milhões”, O Globo, caderno Rio, p.17;
“A conta que a cidade vai pagar: Rompimento de convênio entre estado e prefeitura pode causar impacto na segurança e também na economia”, O Globo, caderno Rio, 29/09/2003, p.10. Por outro lado, o governo federal não liberou até o final do mês de setembro cerca de R$
40 milhões para o Estado do Rio. Cf. ‘Ministro da Justiça admite liberar verba para o estado: Governadora volta a Brasília para negociar
com a União”, O Globo, caderno Rio, 29/09/2003, p.11.
91. Quinze favelas foram vasculhadas e cinco ocupadas por tempo
indeterminado. Setenta e oito pessoas foram presas, e 11 armas e mais
de 100 quilos de drogas apreendidos.
92. “Uma semana que será difícil de esquecer: Bombas, mortes e ônibus queimados marcaram a semana de aniversário do Rio”, Jornal do
Brasil, 2. ed., caderno Rio, 2/03/2003, p.C1.
93. “Ordem partiu de Bangu 1: Governo reconhece que preso comandou ataques. Marcinho VP, homem de confiança de Beira-Mar, é o maior
suspeito”. O Dia, caderno Geral, 10/04/2003, p. 8. Os comparsas de
Beira-Mar que teriam promovido as mobilizações seriam, de acordo com
a Polícia, Marcinho VP, Isaías do Borel, Lambari e Marquinho Niterói.
84. Diário Oficial n 49, de 14/03/2003. Punições semelhantes já são
impostas aos detentos que cumprem pena nos presídios paulistas de
Presidente Pudente e outro em Taubaté. A diferença é que no Rio hao
100
A POLÍTICA DO CÁRCERE DURO: BANGU 1
107. “Polícia só vai patrulhar em comboio”, JB online, 10/04/2003.
Disponível em:
<http://jbonline.terra.com.br/destaques/guerra_trafico/
mat_1004_policia.html>. Acesso em: 30/set. 2003.
94. “Exército ocupa as ruas da cidade: Presença da tropa tranqüiliza
carioca”, Jornal do Brasil, 2. ed., caderno Rio, 2/03/2003, p.C1. Ler
ainda: “Rio monta operação inédita para proteger Sambódromo: Polícia vai escoltar carros alegóricos e infiltrar agentes até na avenida”, O
Globo,caderno Rio, 2/03/2003, p.1.
108. Na semana anterior, cinco bairros tinham sido atingidos por tiros
e bombas. Cf. “Medo em onze bairros: Comerciantes decidem fechar
lojas mais cedo após receber cartas assinadas com nome de facção criminosa”, O Dia online, 8/04/2003. Disponível em:
<http://odia.ig.com.br/odia/policia/pl080401.htm>. Acesso em: 30/set.
2003.
95. “Turismo não se rende ao tráfico e Rio terá o melhor carnaval em
10 anos: Faturamento do setor deverá crescer 40% em relação ao ano
passado”, O Globo, caderno Rio, 2/03/2003, p.15. Ler ainda: “Pesquisa: 70% dos turistas pretendem voltar: mesmo ouvidos durante uma
semana violenta no carnaval, visitantes querem estar no Rio nesta época
em 2004”, O Globo, caderno Rio, 8/03/2003, p.17.
109. “Na carta – escrita a mão por uma mulher que atua como pombocorreio de Isaías –, o bandido chegou a dizer que o CV já teria o apoio
das Farc – Forças Revolucionárias da Colômbia e da facção paulista
Primeiro Comando da Capital – PCC. O Dia teve acesso à carta
endereçada a Dinho Porquinho, que controlava o tráfico de drogas na
Favela de Antares, em Santa Cruz”. Cf. “Mensagens atribuídas a traficantes”, O Dia online, caderno Polícia, 8/04/2003. Disponível em:
<http://odia.ig.com.br/odia/policia/pl080402.htm>. Acesso em: 30/set.
2003.
96. “Um carnaval mais violento: homicídios e assaltos aumentam, mesmo com Forças Armadas nas ruas”, O Globo, caderno Rio, 5/03/2003,
p.9.
97. “Motorista rompe bloqueio e é morto a tiros: Militares disparam
contra carro com casal que não obedeceu à ordem de parar”, O Globo,
caderno Rio, 5/03/2003, p.9.
98. “Exército mata professor em blitz no Rio: Governadora pede que
militares fiquem mais 30 dias nas ruas”, Jornal do Brasil, 5/03/2003,
p.1. Observação: Foi neste momento que o secretário Astério reeditou
o RDES, pela Resolução SEAP/GAB n o 8, de 7 de março de 2003.
110. Tratava de questões como ressocialização de presos e reforma do
sistema penitenciário e até do Código Penal. “Assinado” por presos de
11 presídios, o documento empregava muitos termos específicos da
linguagem jurídica.
99. “Exército já treina para combater tráfico no Rio: Objetivo é preparar militares para atuar com poder de polícia nas ruas”, O Globo,
28/09/2003, p.1; Ler ainda: “Manual contra a guerra urbana: Exército elabora normas para treinar militares no combate ao crime organizado”, O Globo, caderno Rio, 28/09/2003, p.18; “Exército como último recurso: Entidades discutirão estratégia para evitar emprego das
Forças Armadas contra o crime”, O Globo, caderno Rio, 29/09/2003,
p.10.
111. Os grevistas reivindicavam o pagamento imediato do 13’ salário
e a elevação do piso de R$ 151 para R$ 240. “Mais um desafio para a
segurança do Estado: Agentes penitenciários entraram em greve”,
O Dia online, caderno Polícia, 9/04/2003. Disponível em:
<http://odia.ig.com.br/odia/policia/pl090407.htm>. Acesso em: 30/set.
2003.
112. Para um resumo deste caso, ler: “Mais uma vez de volta à cadeia:
Bandido que fugiu do Batalhão de Choque comandava seqüestro de
empresário paulista”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 8/08/2003, p.14.
100. Cf. “Juízes pedem novas leis para combate à violência: OAB acusa
Beira-Mar pela execução de magistrado em São Paulo”, O Globo, 16/
03/2003, p.1. Ler ainda: “Investigação leva a Beira-Mar: Traficante
do Rio teria sido interrogado ontem, junto com outros criminosos do
presídio”, O Globo, 2. ed., 16/03/2003, p.15; “Executado juiz que
cuidava de ‘Beira-Mar’, Jornal do Brasil, 17/03/2003, p.1.
113. O secretário Astério confirmou que houve feridos, encaminhados
ao IML – Instituto Médico Legal para a realização de exames. “Vai
tudo ser apurado, mas, enquanto eles estão levando tiros de borracha,
meus diretores estão levando tiros de chumbo e morrendo”, disse ele,
em referência aos assassinatos do diretor de Bangu 3, Abel Silvério de
Aguiar, há duas semanas, e do chefe de segurança do complexo de
Bangu, Paulo Roberto Rocha, em julho. Cf. “Presos ligados ao CV
fazem greve de fome; governo corta visitas”, Folha de S.Paulo, 19/
08/2003. Disponível em:
<http://noticias.bol.com.br/destaques/2003/08/19/ult95u80570.jhtm>.
101. “Ao confronto”, O Globo, 16/03/2003, p.1.
102. “Alckmin quer mais rigor para preso: O governador vai propor
endurecimento na Lei das Execuções Penais”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 17/03/2003, p.C1.
103. “Rio quer garantir integridade dos magistrados: Cogita-se o uso
do sistema Juiz Sem Rosto, em que o criminoso desconhece nome de
quem lhe aplicou a pena”, O Globo, caderno Rio, 17/03/2003, p.9.
114. O Conselho da Comunidade da Comarca do Rio de Janeiro –
Comerj foi criado e instalado na forma dos artigos 80 e 81 da Lei no
7210 de 11 de julho de 1984. É um dos órgãos que fiscaliza a execução penal.
104. “Câmara aprova mais rigor no sistema carcerário: Entre mudanças na Lei de Execuções Penais está isolamento por período de até um
sexto da pena”, O Estado de S.Paulo, caderno Cidades, 2/04/2003.
Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/editorias/2003/04/02/
cid040.html>. Acesso em: 30/set. 2003.
115. Para uma análise detalhada deste episódio, ler: Caldeira (2003).
116. Manifesto de sete páginas do CV lido e entregue ao Conselho da
Comunidade para ser repassado às autoridades, à imprensa e à sociedade.
105. “Pena mais dura para morte de servidor: comissão do Senado aprova projeto que aumenta punição em até dois terços”, O Globo, caderno O País, 20/03/2003, p.10. O Senado aprovou em abril um projeto
de lei que amplia de 30 para 40 anos o prazo máximo de cumprimento
de penas de prisão e classifica de homicídio qualificado os crimes contra
magistrados, integrantes do Ministério Público, jurados e policiais. Cf.
“Senado aprova projeto que aumenta penas de prisão”, Agência Estado, 16/04/2003. Disponível em:
<http://www.estadao.com.br/agestado/noticias/2003/abr/16/225.htm>.
Acesso em: 30/set. 2003.
117. A resolução SEAP/GAB n o 8, de 07 de março de 2003, indica no
seu artigo 7o: “Será realizada, em caráter provisório, a galeria ‘A’ da
Unidade Prisional Laércio Pellegrino, para cumprimento das sanções
previstas na presente Resolução”.
118. Existe uma mobilização contrária à política do cárcere duro: o
movimento antiterror. Esta corrente de opinião é composta por advogados criminalistas, professores de Direito Penal e de Direito Processual Penal, defensores públicos, membros do Ministério Público, magistrados e cidadãos. Ver o Manifesto Antiterror e a Carta de Princípios do Movimento, que era apoiado por 16 entidades e cerca de 300
operadores do Direito em junho de 2003, no site do IBCCRIM (Instituto Brasileiro de Ciências Criminais): www.ibccrim.org.br . A Carta
de Princípios foi lançada na Faculdade de Direito da Universidade de
106. O Quadro 1 foi publicado em: Agencia Senado, 02/07/2003. Disponível em:
<http://www.senado.gov.br/agencia/noticias/2003/7/not028.asp>.
Acesso em: 30/set. 2003.
101
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
São Paulo, no dia 20 de maio de 2003. Ler também: Boletim do
IBCCRIM de fevereiro, maio e junho, que contém vários artigos contrários ao RDD – Regime Disciplinar Diferenciado.
ra, supostamente comparecia a Bangu 3, onde estavam os traficantes
que controlavam aquele morro, não dá para entender por que um bandido se sente discriminado quando está encarcerado. Ler: “Escuta telefônica comprometeria Chiquinho: deputado diz que homem citado
por traficante em gravação autorizada pela Justiça seria o secretário
de Esportes”, O Globo, caderno Rio, 14/08/2003, p.18; “Chiquinho:
três inquéritos no MP: Comissão da Alerj ouvirá amanhã o secretário
pela segunda vez”, O Globo, caderno Rio, 24/08/2003, p.25; “Caso
Chiquinho acaba em pizza: Alerj arquiva pedido de cassação de mandato de deputado que teria pedido trégua para tráfico”, O Globo, caderno Rio, 10/09/2003, p.11. Sobre o caso do Propinoduto, ler:
“Propinoduto causou rombo de R$200 milhões à União: Justiça liberta representantes de banco suíço envolvido no escândalo”, O Globo,
28/08/2003, p.1.
119. Durante visita à Vara de Execuções Penais, no dia 17 de setembro de 2003, a juíza Ana Paula Barros comentou que não existiam, por
exemplo, mandados de segurança impetrados contra a aplicação da
regulamentação disciplinar do RDES, e demais resoluções impostas
desde o governo Benedita. Ou seja, os presos ligados ao Comando
Vermelho não optaram pela via judicial para contestar a nova regulamentação.
120. “Juiz autoriza a volta de Beira-Mar para o Rio: Secretário de Administração Penitenciária do Estado diz que vai recorrer porque não
aceita a transferência do preso”, O Globo, caderno Rio, 2/09/2003,
p.21. Ler ainda: “Rosinha recorrerá ao STJ contra a medida: Ministro
Márcio Thomaz Bastos diz que decisão de juiz paulista foi um equívoco”, O Globo, caderno Rio, 3/09/2003, p.12. “Alckmin: Beira-Mar
não volta para o Rio: governador e ministro discutem cooperação entre polícias nos estados”, O Globo, caderno Rio, 27/09/2003, p.15.
126. Sobre a “cultura do controle”, ler: Garland (2001: 6-20). Para uma
breve caracterização da “cultura do controle”, ler: Caldeira (2003: 111112).
127. No dia 10 de setembro de 2003, o secretário de Segurança, Anthony
Garotinho, anunciou que quatro mil policiais civis e militares estariam nas ruas do Estado a partir das 22 horas. Segundo informações
obtidas pela Secretaria de Segurança, através do disque-denúncia e de
investigações, atos violentos poderiam atingir vias expressas, prédios
públicos, consulados, shoppings e hotéis. O Comando Vermelho supostamente promoveria atos de vandalismo para “comemorar” e não
deixar “passar em branco” o primeiro aniversário da chacina de seus
adversários em 11 de setembro de 2002 em Bangu 1. Cf. “Alerta máximo contra o crime: Polícia põe 4 mil homens nas ruas após saber
que bandidos planejam atos de vandalismo para marcar o aniversário
da rebelião em Bangu 1”, O Dia online, 11/09/2003. Disponível em:
<http://odia.ig.com.br/odia/policia/pl110901.htm>. Acesso em: 30/set.
2003.
121. Todo dia, a mídia expõe as mazelas do sistema penitenciário do
Rio de Janeiro. Ler, por exemplo: “Bloqueadores de celular já não funcionam em Bangu: Estado diz que Bangu 1 deixou de ser prisão de
segurança máxima”, O Globo, 7/09/2003, p.1.
122. O governo Benedita da Silva, por exemplo, endureceu a regulação disciplinar dos cárceres, além de ter realizado inúmeras apreensões de armas, explosivos e celulares nos presídios. No entanto, nenhum funcionário do Desipe foi demitido. Apenas 6,2% das 225
sindicâncias contra funcionários, desde a posse da governadora petista,
em 6 de abril, resultaram em punições. No período de abril a novembro de 2002, só os acusados em 14 investigações administrativas foram punidos. A legislação propiciava a lentidão nas investigações internas. Antes de perder o emprego, o funcionário passava por
sindicância (das 225, 187 permanecem como sindicâncias), investigação preliminar e, depois, inquérito administrativo (eram 24 no Desipe
em novembro de 2002). “É preciso o mínimo de contato: Secretário
admite ser ´praticamente impossível` impedir a corrupção”, O Estado
de S.Paulo, caderno Cidades, 4/11/2002. Disponível em:
<http://www.estado.estadao.com.br/editorias/2002/11/04/
cid016.html>. Acesso em: 30/set. 2003.
123. Bilhetes encontrados pela polícia e por promotores evidenciaram
que líderes da organização – PCC, mesmo isolados no Regime Disciplinar Diferenciado, continuavam recebendo informações e dando ordens, inclusive para matar, de dentro do Centro de Readaptação Penitenciária de Presidente Bernardes. No parlatório, não havia contato
físico. Preso e advogado eram separados por um vidro. Não havia, porém, isolamento de som. O líder do PCC, Marcola, lia as mensagens
trazidas pelo seu advogado. Depois transmitia suas decisões, que eram
anotadas pelo advogado, aos outros membros da rede criminosa. Cf.
“Polícia desvenda plano terrorista do PCC: Bilhetes revelam até intenção de atacar estação de metrô; para Ministério Público, ala radical
continua na ativa”, Folha de S.Paulo, caderno Cotidiano, 2/10/2003,
p.C4. Ler ainda: “Alerj torna obrigatória revista em advogados: Objetivo da lei, que ainda precisa de sanção de Rosinha, é dificultar entrada de armas, drogas e celulares em presídios”, O Globo, caderno Rio,
2/10/2003, p.22.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CALDEIRA, C. Bangu 3: Desordem e ordem no quartel-general do
Comando Vermelho. Revista Inteligência, n.22, p.91-115, jul./set.
2003. Disponível em:
<http://insightnet.com.br>. Acesso em: 15/10/2003.
FOUCAULT, M. Estratégia, poder-saber. Organização e seleção de
textos Manoel Barros da Motta. Tradução de Vera Lúcia Avellar
Ribeiro. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2003a.
__________. Vigiar e Punir: o nascimento da prisão. Tradução de
Raquel Ramalhete. 27. ed. Petrópolis: Vozes, 2003b.
GARLAND, D. The culture of control: crime and social order in
contemporary society. Chicago: The University of Chicago Press,
2001.
ILANUD. Incidentes prisionais no sistema carcerário. São Paulo:
Ilanud, n.9, 1998.
SOARES, L.E. A politização da insegurança. O Globo, Rio de Janeiro, 17 out. 2002, Caderno Rio, p.15.
124. Sobre a rebelião de novembro de 2001, ler: “Entrada de armas
pesadas em Bangu 3 não é explicada; Agentes são suspeitos de depredar a escola dos presos”, O Globo, 2. ed., caderno Rio, 24/11/2001,
p.23; “Vinte horas de tensão e medo em Bangu 3”, O Globo, 3. ed.,
caderno Rio, 24/11/2001, p.14. Sobre a rebelião de outubro de 2002,
ler: “Bandidos tentam invadir Bangu 3”, O Globo, caderno Rio, 16/
10/2002, p.1.
SOUZA, P. de. Narcoditadura: o caso Tim Lopes, crime organizado e
jornalismo investigativo no Brasil. São Paulo: Labortexto Editorial, 2002.
CESAR CALDEIRA: Professor da Escola de Ciências Jurídicas da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Professor da Faculdade de
Direito da Universidade Candido Mendes-Ipanema. Atual membro do
Conselho Penitenciário do Estado do Rio de Janeiro, responsável por
inspeções nas unidades prisionais.
125. Aliás, nas conversas com presos, escutam-se frases que improvisam sobre esse mesmo tema. Na primeira visita que fiz a Bangu 3, o
faxina já dizia o seguinte: “Se bacana pode roubar, pobre também pode”.
Num Estado em que o secretário de Esportes, Chiquinho da Manguei-
102
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 103-110, 2004
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E PREVENÇÃO DO CRIME: A VISÃO ...
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E
PREVENÇÃO DO CRIME
a visão dos coronéis da Polícia Militar
PAULO DE MESQUITA NETO
Resumo: O objetivo deste artigo é analisar a visão dos coronéis da Polícia Militar do Estado de São Paulo que
participaram da direção da Comissão Estadual de Polícia Comunitária acerca do policiamento comunitário e
da sua importância para a prevenção do crime.
Palavras-chave: polícia; crime; São Paulo.
Resumo: The aim of this article is to analyze the point of view of the colonels of the Military Police of São
Paulo who participated in the State Commission on Community Policing with regard to the importance of
preventive community policing.
Key words: police; crime; São Paulo.
O
objetivo deste artigo é analisar a visão dos coronéis da Polícia Militar do Estado de São Paulo
que participaram da direção da Comissão Estadual de Polícia Comunitária acerca do policiamento comunitário e da importância do policiamento comunitário
para a prevenção do crime. Espera-se que a análise contribua para a compreensão do processo de implantação do
policiamento comunitário e estimule o debate sobre o policiamento comunitário e a prevenção do crime no Estado
de São Paulo.
A literatura sobre o policiamento comunitário mostra
que a liderança exercida pelos chefes de polícia é um
fator fundamental para a implantação e consolidação
deste tipo de policiamento. Neste sentido, analisar a visão dos coronéis da Polícia Militar que participaram da
direção da Comissão Estadual de Polícia Comunitária a
respeito do policiamento comunitário e da prevenção do
crime pode ajudar a compreensão do processo de implantação do policiamento comunitário, incluindo as dificuldades encontradas e os resultados alcançados, e das possibilidades de consolidação deste tipo de policiamento
no Estado de São Paulo. Este artigo é um esforço inicial
nesta direção.1
103
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO
O policiamento comunitário é uma filosofia de policiamento que ganhou força nas décadas de 70 e 80, quando
as organizações policiais em diversos países da América
do Norte e da Europa Ocidental começaram a promover
uma série de inovações na sua estrutura e funcionamento
e na forma de lidar com o problema da criminalidade. Em
países diferentes, as organizações policiais promoveram
experiências e inovações com características diferentes.
Mas, algumas destas experiências e inovações são
geralmente reconhecidas como a base de um novo modelo
de polícia, orientada para um novo tipo de policiamento,
mais voltado para a comunidade, que ficou conhecido
como policiamento comunitário (Bayley; Skolnick, 2001;
Skolnick; Bayley, 2002).2
Quatro inovações são consideradas essenciais para o
desenvolvimento do policiamento comunitário (Bayley;
Skolnick, 2001:224-232; Skolnick; Bayley, 2002:15-39):
- organização da prevenção do crime tendo como base a
comunidade;
- reorientação das atividades de policiamento para enfatizar os serviços não emergenciais e para organizar e mobi-
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
- a centralização da autoridade na direção das polícias, e
a falta de capacidade da direção de monitorar e avaliar o
trabalho das unidades policiais e profissionais de polícia;
lizar a comunidade para participar da prevenção do crime;
- descentralização do comando da polícia por áreas;
- as divisões e conflitos entre os policiais da direção e os
da ponta da linha, entre policiais experientes e os policiais novos – e, no caso do Brasil, uma dificuldade adicional seria a divisão e conflito entre os policiais responsáveis pelo policiamento ostensivo na polícia militar e
aqueles responsáveis pela investigação criminal na polícia civil;
- participação de pessoas civis, não-policiais, no planejamento, execução, monitoramento e/ou avaliação das atividades de policiamento.
Estudos de processos de implantação do policiamento
comunitário em diversos países apontam quatro fatores
cruciais para a implantação e consolidação deste tipo de
policiamento (Bayley; Skolnick, 2001:233-236):
- envolvimento enérgico e permanente do chefe com os
valores e implicações de uma polícia voltada para a prevenção do crime;
- as divisões e conflitos entre a polícia e outros setores da
administração pública;
- as divisões e conflitos entre grupos e classes sociais no
interior da comunidade.
- motivação dos profissionais de polícia por parte do chefe de polícia;
Diante destas dificuldades, há sempre o risco da oposição e da resistência a experiências e inovações visando
a implementação do policiamento comunitário, dentro e
fora da polícia. Mas há também um risco de que o policiamento comunitário venha a ser implantado como mais uma
atividade especializada, atribuída a unidades e a profissionais especializados, pouco integrados às unidades responsáveis pelo patrulhamento, atendimento a ocorrências
e investigação criminal. Ou mesmo o risco de que as unidades policiais, quando passam a ter a responsabilidade
de fazer o policiamento comunitário, dêem menos valor
às atividades de policiamento comunitário do que às atividades tradicionais de polícia. Por exemplo, designando
para estas atividades menos tempo, menos recursos e/ou
profissionais menos qualificados.
O papel das lideranças da polícia é, portanto, fundamental para iniciar e sustentar experiências e inovações
visando à introdução do policiamento comunitário.
Freqüentemente as dificuldades são apresentadas como
uma explicação ou justificativa para a não implantação
do policiamento comunitário ou para as limitações e
deficiências no processo de implantação do policiamento
comunitário. Há muitos casos em que a explicação ou justificativa é válida. Mas há também muitos casos em que a
explicação ou justificativa simplesmente mascara a falta
de visão, vontade e/ou capacidade de ação das lideranças
da polícia.
- defesa e consolidação das inovações realizadas;
- apoio público, da sociedade, do governo e da mídia.
Estes estudos apontam também as principais dificuldades para a implantação e consolidação do policiamento
comunitário (Bayley; Skolnick, 2001:237-241; Skolnick;
Bayley, 2002:71-92):
- a cultura tradicional da polícia, centrada na pronta
resposta diante do crime e da desordem e no uso da força
para manter a lei e a ordem e garantir a segurança pública;
- a expectativa ou a demanda da sociedade pela pronta
resposta diante do crime e da desordem e pelo uso da força
para manter a lei e a ordem e garantir a segurança pública;
- o corporativismo dos policiais, expresso principalmente
através das suas associações profissionais, que temem a
erosão do monopólio da polícia na área da segurança pública, e conseqüentemente a redução do emprego, do salário e dos benefícios dos policiais, além daquele decorrente do crescimento da segurança privada, e também o
aumento de responsabilização dos profissionais de polícia perante a sociedade;
- a limitação de recursos que a polícia dispõe para se dedicar ao atendimento de ocorrências, a investigação criminal e a organização e mobilização da comunidade, especialmente se a demanda pelo atendimento de ocorrências
e investigação criminal é grande (seja em virtude do número de ocorrências e crimes e/ou pela pressão do governo e da sociedade);
BRASIL – SÃO PAULO
- a falta de capacidade das organizações policiais de monitorar e avaliar o próprio trabalho e fazer escolhas entre
tipos diferentes de policiamento, levando em consideração sua eficácia, eficiência e legitimidade;
No Brasil, as organizações policiais começaram a promover experiências e inovações visando transformar sua
estrutura e funcionamento, bem como sua relação com a
104
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E PREVENÇÃO DO CRIME: A VISÃO ...
comando-geral da Polícia, com o objetivo de aperfeiçoar
e intensificar o processo de implantação do policiamento
comunitário no Estado.
Ao lado das experiências locais e de outros estados
brasileiros, as experiências de policiamento em outros
países, particularmente nos Estados Unidos, no Canadá e
no Japão foram analisadas e serviram como referência
importante para os oficiais da Polícia Militar e para os
membros da Comissão Estadual de Polícia Comunitária
no processo de implantação do policiamento comunitário
em São Paulo a partir de 1997.3
Os coronéis que participam, ou participaram no
passado, da direção da Comissão Estadual de Polícia
Comunitária, são também comandantes de área e têm sob
seu comando unidades operacionais da Polícia Militar.
Estão, portanto, em uma posição privilegiada para
promover a implantação do policiamento comunitário no
Estado, influenciando a natureza das experiências e
inovações promovidas pela Polícia Militar nesta área.
Além disso, devido à sua experiência à frente da Comissão
Estadual, estão em uma posição privilegiada para conhecer
as possibilidades e as dificuldades para implantação deste
tipo de policiamento, bem como os resultados alcançados
pela Polícia Militar através da implantação deste tipo de
policiamento.
sociedade durante a transição para a democracia, particularmente após a eleição direta dos governadores de estado em 1982. Em São Paulo, em 1985, durante o governo
Franco Montoro, o governo do Estado começou a criar
conselhos comunitários de segurança, existentes até hoje,
que se reúnem regularmente e contam com a participação
do delegado responsável pela Polícia Civil, do oficial responsável pela Polícia Militar, e representantes da comunidade.
No Rio de Janeiro, as idéias do policiamento comunitário começaram a ser introduzidas na polícia militar pelo
Cel. PM Carlos Magno Nazareth Cerqueira, comandantegeral da Polícia Militar em 1983-84 e 1991-94, durante o
governo Leonel Brizola. Neste período, a Polícia Militar
do Rio de Janeiro produziu um caderno sobre o policiamento comunitário em 1993 (PMRJ 1993) e traduziu para
o português o livro Policiamento Comunitário: Como
Começar (Trojanowicz; Bucqueroux, 1994). Em 1993-94,
a Polícia Militar, em parceria com a organização da sociedade civil Viva Rio, promoveu uma experiência de
policiamento comunitário em Copacabana (Muniz et al.,
1997).
No Estado de São Paulo, desde o início da década de
90, a Polícia Militar começou a promover iniciativas locais de mudanças organizacionais que apontavam na direção do policiamento comunitário, sendo freqüentemente citadas as experiências de Ribeirão Preto e Bauru.
Mediante um conselho geral da comunidade que funciona
junto ao comando-geral, a Polícia Militar chegou a elaborar um projeto para implantação do policiamento comunitário em 1993 (PMSP, 1993).
Em setembro de 1997, na seqüência do escândalo
provocado por um caso de corrupção e violência policial
na Favela Naval em Diadema, município da Região Metropolitana de São Paulo, e da eclosão de greves de policiais
militares e civis em diversos estados do país, a Polícia
Militar, sob a liderança do Cel. PM Carlos Alberto de
Camargo, adotou o policiamento comunitário como
filosofia e estratégia organizacional e criou, junto ao
comando-geral, uma Comissão de Assessoramento para
Implantação do Policiamento Comunitário, dirigida por
coronéis da Polícia Militar e integrada por representantes
de unidades da Polícia Militar e entidades da sociedade
civil (Mesquita Neto, 1999; Mesquita Neto; Affonso,
1998). No ano 2000, a Polícia Militar reestruturou esta
comissão, que passou a chamar-se Comissão Estadual de
Polícia Comunitária, e criou o Departamento de Polícia
Comunitária e Direitos Humanos, também vinculado ao
METODOLOGIA
As fontes de dados para ao artigo foram as respostas
de um grupo de sete coronéis a um questionário de 12
perguntas, aberto, preparado pelo autor. Foram inicialmente escolhidos para responder o questionário 14 coronéis,
incluindo os 13 coronéis que já participaram ou ainda participam da direção da Comissão Estadual de Polícia Comunitária, e um coronel, recentemente promovido a este
posto, que participou intensamente das atividades da Comissão Estadual e do Departamento de Polícia Comunitária e Direitos Humanos da Polícia Militar.
O Departamento de Polícia Comunitária e Direitos
Humanos auxiliou o levantamento de informações fornecendo os telefones de contato de 12 dos 13 coronéis que
já participaram ou ainda participam da direção da Comissão Estadual de Polícia Comunitária. Dos 14 coronéis procurados pelo autor, nove já estavam na reserva, um estava passando da ativa para a reserva e quatro ainda estavam
na ativa.
Dez dos 14 coronéis foram efetivamente contatados e
concordaram em responder o questionário. Três coronéis
105
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
é superior ao número de ocorrências dos crimes praticados
com violência mencionados acima, atingindo, portanto, um
número maior de pessoas, foi citado como uma das
principais fontes de insegurança por apenas um dos sete
coronéis.
Questionados sobre as causas destes crimes, os coronéis apontam, em primeiro lugar, problemas econômicos,
sociais, culturais, particularmente deficit na área da educação e na área do emprego e renda, que por sua vez são
associados à ausência ou à fragilidade de políticas públicas nestas áreas. Dois coronéis apontam problemas de
desestruturação familiar e, na esfera das atitudes e comportamentos individuais, o egoísmo e o consumismo, percebidos como atitudes e comportamentos estimulados pela
mídia e associados à fragilização das leis e normas que
regulam a vida em sociedade.
Os coronéis apontam também a impunidade, associada a problemas na aplicação da lei em decorrência de
falhas na legislação e de deficiências nos sistemas de
segurança pública e justiça criminal. Quatro coronéis fazem referências explícitas a problemas relacionados à
atuação da polícia: um refere-se ao distanciamento entre
a Polícia e a comunidade; outro à subnotificação de crimes; outro ao desaparelhamento da polícia; e outro ao
crescimento da corrupção nas organizações dos sistemas
de segurança pública e justiça criminal, associando este
problema em parte ao crescimento do crime organizado
e em parte a deficiências nos sistemas de controle interno e externo destas organizações.
Dois coronéis, atentos aos fatores situacionais que aumentam o risco de mortes violentas, apontam a disseminação das drogas e do álcool e das armas de fogo, associados ao crescimento do crime organizado, particularmente
do tráfico de drogas, como fatores importantes para o aumento da criminalidade e da insegurança da população.
Um coronel aponta a procura de recursos para compra de
drogas como um fator importante para explicar o aumento de roubos e furtos, e a insegurança dos criminosos na
prática de roubos e furtos, principalmente diante de uma
reação da vítima, como fator responsável pela ocorrência
de mortes violentas, registradas como homicídios ou latrocínios.
Um coronel aponta a falta de integração entre o governo federal, os governos estaduais e os governos municipais, e também a demagogia ou ideologia, na sociedade e
no governo, como obstáculos ao desenvolvimento de políticas públicas para redução da criminalidade e melhoria
da segurança pública.
foram procurados, mas não retornaram ligações telefônicas e/ou não responderam os e-mails. O autor não pôde
contatar, porque não teve acesso ao telefone ou e-mail,
de um dos coronéis.
O autor enviou o questionário por escrito aos dez coronéis contatados, incluindo coronéis que atuavam na cidade de São Paulo e em cidades da Região Metropolitana de São Paulo e do interior do Estado. Um deles, após
receber o questionário, disse não dispor das informações
necessárias para respondê-lo. Dois outros não enviaram
as respostas. Sete coronéis enviaram as respostas por escrito ao autor. A análise apresentada a seguir, portanto,
reflete a visão de apenas um grupo de coronéis, não a
visão do conjunto dos coronéis da Polícia Militar. Mas
este é um grupo de coronéis que estiveram ou ainda estão diretamente envolvidos no processo de implantação
do policiamento comunitário e têm conhecimento direto
dos sucessos e fracassos, possibilidades e limites do policiamento comunitário no Estado.
O questionário e as respostas apresentadas pelos coronéis focalizaram os seguintes tópicos:
- os crimes que mais contribuem para a insegurança da
população e suas causas;
- as ações para prevenção dos crimes relacionados;
- a eficácia do policiamento comunitário para prevenção
dos crimes relacionados;
- a implantação e os resultados do policiamento comunitário em São Paulo;
- a consolidação e aperfeiçoamento do policiamento comunitário em São Paulo.
CRIME E INSEGURANÇA
Na visão dos sete coronéis da Polícia Militar que
responderam o questionário, os crimes que mais contribuem para a insegurança da população no Estado de
São Paulo são os crimes violentos, que atingem ou
ameaçam atingir a vida e a integridade física das pessoas.
Os crimes mais citados são o homicídio e o roubo,
havendo referências explícitas ao roubo praticado com
arma de fogo e ao roubo seguido de morte (latrocínio).
Também são mencionados crimes cuja prática freqüentemente envolve grupos organizados, como o tráfico
de drogas, contrabando, receptação, e prostituição
infanto-juvenil.
O furto, crime praticado sem violência, mas cujo
número de ocorrências registradas pela Polícia no Estado
106
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E PREVENÇÃO DO CRIME: A VISÃO ...
INTEGRAÇÃO DA POLÍCIA COM A
COMUNIDADE
PREVENÇÃO DO CRIME
Para a prevenção dos crimes mencionados acima, os
coronéis enfatizam a importância do fortalecimento das
políticas públicas nas áreas econômica, social e cultural,
particularmente na área da educação e na geração de
emprego e renda, e também da redução da impunidade
através de mudanças na legislação e do aperfeiçoamento
da atuação das organizações dos sistemas de segurança
pública e justiça criminal. Um coronel enfatiza a importância do desenvolvimento de políticas econômicas, sociais
e culturais direcionadas a crianças, adolescentes e jovens
como medida fundamental para evitar o recrutamento
destes grupos pelo grupo crime organizado. Um coronel
enfatiza a importância de políticas penitenciárias capazes
de recuperar e promover a reinserção social dos criminosos.
Dois coronéis fazem referência explícita ao policiamento comunitário, em resposta à pergunta sobre o que poderia ser feito para a prevenção dos crimes que geram insegurança da população no Estado de São Paulo. Um coronel
enfatiza a importância de estudos e análises visando identificar a natureza e as causas específicas da incidência de
crimes em cada local, bairro ou cidade, a fim de que seja
possível identificar a melhor estratégia de ação policial
para cada caso.
Na visão do conjunto dos coronéis, deve haver maior
integração das ações governamentais entre a União, os
estados e os municípios, tanto na área das políticas econômicas, sociais e culturais quanto na área das políticas
de segurança pública e das políticas criminais e penitenciárias. Um coronel enfatiza a importância da constituição de forças-tarefas para prevenção de crimes, a partir
do município, com a participação de organizações policiais federais, estaduais e municipais, e acompanhamento
de lideranças comunitárias. Outro coronel destaca a importância da integração das ações de organizações policiais, outras organizações governamentais e organizações
da sociedade num mesmo Estado, bem como de intercâmbio de experiências entre organizações policiais em estados diferentes.
Um coronel faz referência à necessidade de valorização dos profissionais de polícia e outro faz referência à
necessidade de aperfeiçoamento da formação e qualificação profissional dos policiais e da gestão das organizações policiais, visando diminuir a corrupção e a violência
na polícia, aumentar a sua eficácia e eficiência e principalmente a sua legitimidade perante a sociedade.
Na visão dos coronéis, o policiamento é uma das atividades necessárias para a prevenção criminal, mas, isoladamente, tem efeitos limitados sobre a situação da segurança pública no Estado. Apesar destas limitações, o
policiamento comunitário é considerado um tipo de policiamento capaz de contribuir para a melhoria da segurança pública, principalmente quando promover a integração
de esforços da polícia e da comunidade no desenvolvimento de programas de prevenção do crime e gestão local da segurança pública.
As razões pelas quais o policiamento comunitário é
considerado eficaz na prevenção do crime são variadas
na visão dos coronéis. Primeiro, o policiamento comunitário é um tipo de policiamento voltado para a prevenção
criminal, e não apenas para o atendimento de ocorrências
e investigação criminal. Segundo, o policiamento comunitário promove a integração dos esforços da polícia e da
comunidade na tentativa de eliminar as causas da violência.
Terceiro, o policiamento comunitário integra a polícia e a
comunidade na definição de prioridades em relação à
prevenção criminal e permite a adequação da atuação da
polícia às necessidades da comunidade. Quarto, o
policiamento comunitário, pela aproximação entre a polícia
e a comunidade, é um tipo de policiamento que permite a
melhor administração e resolução de conflitos e problemas
na sua origem. Quinto, o policiamento comunitário,
também pela aproximação entre a polícia e a comunidade,
é um tipo de policiamento que a aumenta a segurança e a
motivação dos policiais e dos membros da comunidade
no enfretamento da criminalidade.
Os coronéis apontam a redução da criminalidade e
também o aumento da confiança da comunidade na polícia
como as principais evidências da eficácia do policiamento
comunitário, e acreditam que a efetiva implantação do
policiamento comunitário contribui para a prevenção do
crime e o aumento da sensação de segurança da população.
Fazem referência a experiências internacionais, particularmente nos Estados Unidos, Canadá, Inglaterra e Japão,
para mostrar que a efetiva implantação do policiamento
comunitário contribui para a redução da criminalidade.
Em relação a experiências no Brasil, os coronéis mencionam avanços e retrocessos na tentativa de implantação
do policiamento comunitário, mas apontam como exemplo de experiência bem-sucedida o policiamento comunitário implantado em algumas regiões da cidade de São
107
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
ce, mais do que uma nova filosofia e estratégia organizacional da Polícia Militar.
Na visão dos coronéis, o policiamento comunitário pode
ser considerado implantado no Estado, mas precisa de
ajustes e aperfeiçoamentos e ainda não está consolidado.
Os coronéis enfatizam a importância da difusão de informações sobre a filosofia de policiamento comunitário na
Polícia Militar através de normas internas e cursos de formação e aperfeiçoamento profissional. Enfatizam também
o estabelecimento de bases de polícia comunitária, e a
formação de parcerias entre a Polícia Militar e a comunidade para a melhoria da segurança pública em áreas de
maior incidência de crimes.
Por outro lado, alguns coronéis registram dúvidas sobre
o enraizamento dos princípios de polícia comunitária. Na
opinião de um coronel, o modelo tradicional de policiamento ainda se encontra fortemente arraigado na prática
policial. Outro coronel diz que o modelo de tradicional
de policiamento muitas vezes se mantém sob a roupagem
do policiamento comunitário. Dois coronéis dizem que o
policiamento comunitário ainda é muito dependente das
iniciativas individuais de profissionais de polícia.
Os coronéis apontam algumas dificuldades para a implantação e consolidação do policiamento comunitário.
Estas dificuldades incluem a falta de apoio por parte de
setores do governo, da sociedade e mesmo da polícia,
muitas vezes atribuído ao desconhecimento das características do policiamento comunitário, e especialmente à
idéia de que o policiamento comunitário implica o
favorecimento ou tratamento especial dos setores da comunidade que colaboram com a polícia e/ou de que o policiamento comunitário reduz a capacidade de ação repressiva da polícia. Incluem também a resistência de oficiais
e/ou praças da Polícia Militar, e também dos policiais civis, decorrentes da cultura tradicional da polícia, e da crença de que o policiamento comunitário é um fenômeno
passageiro. Estes fatores contribuiriam para a insuficiência dos recursos humanos e materiais direcionados para o
policiamento comunitário.
Os coronéis apontam ainda dificuldades de gestão, incluindo planejamento, execução, monitoramento e avaliação do processo de implantação do policiamento comunitário, que deixam o processo de implantação, em
grande parte, na dependência das idéias e interesses dos
responsáveis por cada unidade policial e, assim, aumentam o risco de desvios na implantação deste tipo de policiamento. Um problema específico nesta área, citado
por dois coronéis, é a rotatividade dos policiais e a difi-
Paulo (Jardim Ângela, Belém, Centro, Brás, Santana,
Brooklin, Higienópolis, Favela Pantanal e Favela Alba),
Santo André (Sacadura Cabral), Ribeirão Preto (Oeste),
Bauru, Presidente Prudente, Andradina, Araraquara, São
José dos Campos, Jundiaí e Santos (Campo Grande).
IMPLANTAÇÃO E RESULTADOS
Em relação à adoção do policiamento comunitário como
filosofia e estratégia organizacional pela Polícia Militar em
1997, os coronéis fazem referência à influência de três fatores, que podem ser considerados complementares.
O primeiro diz respeito à busca da excelência por parte da Polícia Militar, a partir da incorporação de lições de
experiências locais e de experiências internacionais de
policiamento comunitário. Outro exemplo desta busca da
excelência, paralelo e complementar à adoção do policiamento comunitário, seria a adoção do programa da qualidade pela Polícia Militar.
O segundo diz respeito à busca de uma nova filosofia e
estratégia organizacional por parte da Polícia Militar, mais
centrada em ações de natureza preventiva, que valorizasse o policiamento ostensivo. Esta busca aconteceria após
o fracasso de um projeto denominado “rádio patrulhamento
padrão”, devido a não participação da comunidade no
projeto e à pressa em desenvolvê-lo por razões políticas,
e, especialmente, após o escândalo e a cobrança de mudanças na estrutura e no funcionamento da polícia na seqüência da denúncia de um caso de corrupção e violência
policial na Favela Naval, em Diadema, cidade da Região
Metropolitana de São Paulo.
Um terceiro fator mencionado pelos coronéis diz
respeito ao processo de organização e mobilização da
sociedade e à busca pela Polícia Militar de mudanças
organizacionais e operacionais, particularmente no seu
relacionamento com a sociedade, visando dar respostas a
novas expectativas da sociedade e integrar esforços da
polícia e da sociedade na direção de objetivos comuns.
Há, entretanto, visões diferentes sobre a natureza do
policiamento comunitário. Na visão de um dos coronéis,
o policiamento comunitário seria um tipo de policiamento que reforça idéias e práticas que sempre existiram na
polícia, através de uma maior aproximação entre a polícia e a comunidade. Na opinião de outro coronel, entretanto, o policiamento comunitário seria uma solução emergencial, diante da situação de abandono de muitas
comunidades, até que seja possível a implementação de
políticas econômicas, sociais e culturais de maior alcan-
108
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E PREVENÇÃO DO CRIME: A VISÃO ...
humanos e materiais destinados ao policiamento comunitário, e no monitoramento e avaliação dos resultados das
experiências de policiamento comunitário. Um coronel
enfatizou a importância do fortalecimento do papel do
comandante de companhia como gestor local da segurança
pública. Nesta visão, os comandantes de companhia seriam
responsáveis pela resolução dos problemas e melhoria da
segurança pública, a partir da adequada utilização dos
recursos policiais e comunitários disponíveis na área, e
os resultados obtidos seriam constantemente monitorados
e avaliados pelo comando da polícia.
Outro fator é o engajamento efetivo da polícia e da comunidade no policiamento comunitário, na discussão e
desenvolvimento de práticas de policiamento comunitário e programas de prevenção do crime e da violência.
Neste sentido, foi também ressaltada a importância da
sensibilização da mídia e de lideranças da polícia e da comunidade, e de campanhas para difusão de informação
sobre as características do policiamento comunitário e
divulgação de experiências bem-sucedidas de policiamento
comunitário. Um coronel mencionou a necessidade de
implantação de bases comunitárias em todo o Estado, ressaltando, entretanto, que a implantação não deve imobilizar os policiais, uma vez que os policiais devem se aproximar da comunidade para desenvolver projetos voltados
para a prevenção do crime.
Um terceiro fator é um engajamento do governo estadual, do governo federal e dos governos municipais, incluindo um maior envolvimento na implantação da polícia comunitária da polícia civil, polícia técnico-científica
e outras agências do governo estadual, e parcerias com as
guardas municipais.
culdade de fixar os policiais em uma função ou área, em
todos os níveis da organização. Outro problema é a pressa
na implantação do policiamento comunitário, devido a
razões políticas, sendo que, na visão de quase todos, a
implantação do policiamento comunitário é um processo lento e de longo prazo. Outra dificuldade mencionada ainda é a diversidade de situações locais e as particularidades de cada comunidade, que exigem estilos
diferentes e estratégias diferentes de implantação do policiamento comunitário.
Na esfera local, uma dificuldade seria a adequada compreensão das necessidades da comunidade em matéria de
segurança pública, por parte da polícia e da comunidade,
a partir da troca de informações, do conhecimento dos
fatos, para definição consensual, não unilateral, dos procedimentos a serem adotados pela polícia e pela comunidade para prevenção do crime.
Apesar destas dificuldades, os coronéis consideram
bem-sucedido o processo de implantação do policiamento comunitário no Estado e apontam, como principais resultados da implantação deste tipo de policiamento, a aproximação entre a Polícia Militar e a comunidade e a
formação de parcerias entre as mesmas para o desenvolvimento de programas de prevenção do crime. Os coronéis apontam também a redução da criminalidade e o aumento da sensação de segurança da população nos locais
em que o policiamento comunitário foi implantado como
um resultado deste tipo de policiamento. Um coronel chegou a relacionar a implantação do policiamento comunitário à estabilização e até redução das taxas de diversos
crimes no Estado a partir do ano 2000. Ao mesmo tempo,
um coronel observa que, nos locais onde o policiamento
comunitário é implantado, a polícia passa a ser mais procurada pela população e há um aumento do número de registros de ocorrências de alguns crimes que antes deixavam de ser registrados.
CONCLUSÃO
O objetivo deste artigo é principalmente apresentar a
visão de um grupo de coronéis da Polícia Militar sobre o
policiamento comunitário e a prevenção do crime no Estado de São Paulo. O artigo não teve por objetivo explicar ou interpretar, e muito menos comentar, criticar ou
elogiar, a visão dos coronéis. Mas pretendeu estabelecer
relações entre a visão dos coronéis e as idéias presentes
na literatura sobre o policiamento comunitário, e contribuir para a compreensão do processo de implantação deste tipo de policiamento no Estado de São Paulo.
Esta breve apresentação da visão dos coronéis mostra
a complexidade do processo de implantação e consolidação do policiamento comunitário, bem como a diversida-
CONSOLIDAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO
Para os coronéis que responderam o questionário, a
consolidação e o aperfeiçoamento do policiamento comunitário constituem objetivo desejável, mas dependente de
uma série de fatores, alguns deles dentro e outros fora do
alcance da Polícia Militar.
Um fator é a ação constante e determinada das lideranças da polícia no fortalecimento do policiamento comunitário, particularmente na formação e aperfeiçoamento
profissional dos policiais, na ampliação dos recursos
109
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
cipam ou participaram da direção da Comissão Estadual de Polícia
Comunitária, que foram contatados, mas por razões diversas não puderam responder o questionário dentro do prazo solicitado.
de de pontos de vistas existente na Polícia Militar em relação a este processo. Mostra também que, na visão dos
coronéis, apresentada no artigo, o policiamento comunitário foi implantado no Estado de São Paulo devido ao
empenho de lideranças e grupos situados no interior da
Polícia Militar, com apoio de organizações e grupos da
sociedade civil, mas sem muito apoio da Polícia Civil e
de outras organizações do governo estadual, das prefeituras municipais e do governo federal. De acordo com esta
visão, o maior envolvimento do governo estadual e das
prefeituras municipais, com apoio do governo federal, é
percebido como fator importante para a consolidação e o
aperfeiçoamento do policiamento comunitário e a prevenção do crime no Estado.
Entretanto, na visão dos coronéis, as dificuldades na
implantação do policiamento comunitário derivam não
apenas de fatores externos, mas também de fatores internos à Polícia Militar, que estão freqüentemente relacionados aos externos, sendo que muitas dificuldades apontadas pelos coronéis coincidem com as dificuldades
apontadas pela literatura sobre o policiamento comunitário. Entre as dificuldades de natureza interna à polícia citadas pelos coronéis, chama atenção a dificuldade de gestão da organização, particularmente para planejar,
implementar, monitorar e avaliar uma mudança organizacional, que implica uma certo grau de descentralização
do comando, com a participação de policiais de todos os
setores da organização e lideranças da comunidade. Neste sentido, parece importante procurar compreender as
razões pelas quais a Polícia Militar implementa de forma
paralela e quase segregada os processos de implantação
do policiamento comunitário e da gestão pela qualidade,
apresentados como exemplo da busca de excelência por
um dos coronéis, e, eventualmente, verificar a possibilidade de integrar os dois processos em benefício do aperfeiçoamento da atuação da polícia na prevenção do crime
e da melhoria da segurança pública.
2. Um estilo de policiamento comunitário centrado no estabelecimento
de postos de polícia denominados Koban foi implantado no Japão após
a 2a Guerra Mundial, resultado da combinação de um modelo tradicional
de polícia desenvolvido no Japão no século XIX e ideais democráticos
norte-americanos (Bayley; Skolnick, 2002:52). Entretanto, foi apenas
nas décadas de 70 e 80, com o desenvolvimento de experiências de
policiamento na América do Norte e Europa Ocidental que esse tipo
de policiamento tornou-se mais conhecido internacionalmente.
3. O Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo e
o Centro de Pesquisa e Educação em Direitos Humanos da Universidade Ottawa desenvolveram um programa de intercâmbio internacional através do qual policiais civis e militares e líderes comunitários
paulistas realizaram visitas ao Canadá e policiais e líderes comunitários canadenses realizaram visitas ao Brasil, para trocar informações e
experiências na área do policiamento comunitário e do controle externo da polícia. A Polícia Militar do Estado de São Paulo desenvolveu
um programa de intercâmbio com a Polícia Nacional do Japão, através do qual policiais japoneses realizam visitas ao Brasil e policiais
militares brasileiros realizam visitas ao Japão para trocar informações
e experiências na área do policiamento comunitário. A experiência dos
Estados Unidos ficou conhecida principalmente através do livro Policiamento Comunitário: Como Começar (Trojanowicz; Bucqueroux,
1994), traduzido para o português pela Polícia Militar do Rio de Janeiro e reeditado pela Polícia Militar de São Paulo em 1999.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BAYLEY, D.H.; SKOLNICK, J.H. Nova Polícia: inovações nas polícias de seis cidades norte-americanas. Tradução de Geraldo Gerson de Souza. São Paulo: Editora da USP, 2001.
MESQUITA NETO, P. de. Policiamento Comunitário: a experiência
em São Paulo. Revista Brasileira de Ciências Criminais, São Paulo,
Instituto Brasileiro de Ciências Criminais, ano 7, n.25, p.281-292,
jan./mar. 1999.
MESQUITA NETO, P. de.; AFFONSO, B. Policiamento Comunitário: a experiência em São Paulo. São Paulo: Núcleo de Estudos da
Violência da Universidade de São Paulo, 1998. Manuscrito.
MUNIZ, J. et al. Resistências e dificuldades de um programa de policiamento comunitário. Tempo Social, São Paulo, Departamento
de Sociologia da Universidade de São Paulo, v.9, n.1, p. 197-213,
maio 1997.
PMRJ. Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Cadernos de Polícia – Policiamento Comunitário. Rio de Janeiro: PMRJ, 1993.
PMSP. Polícia Militar do Estado de São Paulo. Projeto Polícia Comunitária: implantação de modelo e ação educativa. São Paulo:
PMSP, Conselho Geral da Comunidade, 1993.
SKOLNICK, J.H.; BAYLEY, D.H. Policiamento Comunitário. Tradução de Ana Luísa Amêndola Pinheiro. São Paulo: Editora da
USP, 2002.
NOTAS
TROJANOWICZ, R.; BUCQUEROUX, B. Policiamento Comunitário: como começar. Tradução Mina Seinfeld de Carakushansky.
Rio de Janeiro: Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, 1994.
Reeditado pela Polícia Militar do Estado de São Paulo, 1999.
1. O autor agradece a colaboração do Departamento de Polícia Comunitária e Direitos Humanos da Polícia Militar do Estado de São Paulo
e dos sete coronéis que contribuíram para a realização deste estudo,
respondendo a perguntas de um questionário sobre policiamento comunitário e prevenção do crime: Cel. Res. PM Carlos Adelmar Ferreira,
Cel. Res. PM Cid Monteiro de Barros, Cel. Res. PM Luis Francisco
Coscione, Cel. Res. PM Rui César Melo, Cel. PM Noel Miranda de
Castro, Cel. PM Renato Penteado Perrenoud e Cel. PM Rubens Casado. O autor agradece também a atenção dos outros coronéis que parti-
PAULO DE MESQUITA NETO: Pesquisador do Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo, Secretário-Executivo do Instituto São
Paulo Contra a Violência ([email protected]).
110
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 111-118, 2004
OFÍCIO DE POLÍCIA, VIOLÊNCIA POLICIAL E LUTA POR CIDADANIA EM MATO GROSSO
OFÍCIO DE POLÍCIA, VIOLÊNCIA
POLICIAL E LUTA POR CIDADANIA
EM MATO GROSSO
NALDSON RAMOS DA COSTA
Resumo: O ofício de polícia em Mato Grosso tem sido marcado pela violência policial nas práticas de controle social. Isso vem fomentando a luta por cidadania e o respeito ao Estado Democrático de Direito. O artigo
trabalha ainda com idéia de que a universidade tem um papel importante na formação e construção de uma
polícia cidadã.
Palavras-chave: violência policial; controle social; cidadania.
Abstract: The police force in Mato Grosso State is considered violent in the manner in which it executes
social control. This has fueled the struggle for civil rights and for a respect for democratic rule of law. The
article further explores the idea that the university has an important role to play in the formation and construction
of the police-citizen.
Key words: police violence; social control; citizen rights.
A
problemática da violência e da criminalidade na
sociedade mato-grossense nestas duas últimas
décadas tomou proporções que vêm preocupando as autoridades e gerando a insegurança entre a população. Assim como no Brasil, a violência encontra-se difusa por todas as redes de sociabilidade e poder. Nas redes
de sociabilidade mato-grossense é comum o emprego da
violência como forma de resolver os conflitos entre as
relações interpessoais e nas que contrapõem os interesses
das elites e das não-elites.
Ela está presente inclusive nas instituições encarregadas de combater a violência e de promover a justiça. Os
órgãos de segurança, representados pelas polícias Civil e
Militar, aparecem constantemente envolvidos em violência policial cometida principalmente contra as populações
segregadas e suspeitas de algum crime.
O entendimento da origem da violência policial e da
criminalidade em Mato Grosso passa pela tese desenvolvida por O’Donnell (1988), segundo a qual essa violência
tem suas raízes num passado marcado pelo “autoritarismo socialmente implantado”. Para Pinheiro (1997:47), as
práticas autoritárias seriam ainda resultado direto da continuidade e de uma longa tradição de autoritarismo das
elites contra as não-elites que, por sua vez, são reproduzidas entre os mais pobres. Essas práticas autoritárias e
violentas são empregadas também pelos órgãos encarregados de fazer a segurança e promover a justiça em nosso
país. Pinheiro reforça sua tese dizendo que essa violência
é “endêmica” e faz parte, desde o Brasil tradicional, da
estrutura social e política brasileira. Ela continua presente nessas estruturas sociais e de poder mesmo depois do
período republicano e pós-redemocratização do país em
1988. O maior dilema das autoridades brasileiras tem sido
a dificuldade de mantê-la sob o controle dos governos,
num país tão marcado por desigualdades e onde as leis
são constantemente desrespeitadas pelas elites e até mesmo pelas autoridades. Ainda segundo Pinheiro (1997), há
no Brasil um enorme gap entre o que está escrito na lei e
a realidade brutal da aplicação da mesma.
Na visão de Skolnick (1966), no que se refere à violência policial, no entanto, a experiência policial e as suas
práticas girariam em torno da combinação de perigo e
autoridade. É o perigo que vai pôr em risco o emprego da
autoridade. Desta forma a adesão do policial às normas
legais variaria de acordo com o perigo a que é exposto.
Assim, o policial pode empregar o uso da força ilegal de
111
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
las mediante uma política de colonização oficial e particular (Tavares dos Santos, 1997a), que deu origem a uma
urbanização acelerada e desordenada, ao lado do crescimento dos problemas sociais e da criminalidade, tanto no
campo como nas cidades.
Mas é partir da década de 90 que emergem os conflitos
que resultarão no aumento da exclusão social, da violência e da criminalidade. Os conflitos, nesse novo espaço
de sociabilidade, ao invés de caminharem em direção ao
desenvolvimento integrado e ao “processo civilizatório”
(Elias, 1999), como era de se esperar, tiveram uma direção bem diversa. A violência logo tornou-se realidade nas
periferias das cidades e entre as redes de poder.
Em virtude dos conflitos decorrentes das redes de sociabilidade e poder e do aumento da criminalidade, são
muito comuns em Mato Grosso, nos dias atuais, as práticas de controle social ou de solução dos conflitos com
base no uso ilegítimo da força policial ou de crimes de
pistolagem e violência privada. Essas práticas encontramse fora do controle do “monopólio legítimo da violência”
(Weber, 1991), fazendo de Cuiabá uma das cidades mais
violentas.1 O aumento da violência policial,2 por sua vez,
vem atentando contra os direitos humanos e o Estado de
Direito.
Em síntese, esse é o quadro da criminalidade e da violência que vem se agravando no Estado de Mato Grosso
(Tabela 1), nos últimos anos, a ponto de fazer de Cuiabá
a 3a capital mais violenta do país, sendo ainda a campeã
no aumento em número de homicídios contra os jovens,
conforme pesquisa da Unesco sobre violência nas capitais brasileiras (Unesco, 2000) divulgada em 2000.3
acordo com o perigo a que ele se sente submetido, ou
quando a sua autoridade é questionada ou desrespeitada.
Contra os cidadãos oriundos das camadas populares, de
onde vem a maioria dos delinqüentes, o policial acaba
agindo como mais rigor ou com excesso de poder e arbitrariedade, porque os julgam, com base em critérios
subjetivos e baseados na condição de classe ou de cor,
como criminosos em potencial que colocariam em risco
não só a ordem social, como a sua própria vida. Já no relacionamento com as elites, ele tende a ser mais civilizado, porque teoricamente essas pessoas não oferecem nenhum risco à sua segurança, exceto quando ele não
reconhece o prestígio e o poder dessa pessoa como membro de um grupo ou de uma classe social considerada privilegiada.
Por essas razões é que Caldeira (2000) afirma que existe
um hiato entre a legalidade formal e a cidadania. Essa cisão entre democracia formal e práticas de controle social
deu origem ao que ela denomina de “democracia disjuntiva”. Essa disjunção reflete-se no descompasso entre
cidadania política e cidadania civil. A tradição de uma
cultura autoritária, violenta, enraizada como costumeira,
somada ao gap e ao descompasso entre a lei e a cidadania
civil, faz com que a democracia não se efetive para a maioria da população, visto que ela não tem razão de não terem acesso aos instrumentos legais de defesa dos seus
direitos, configurando-se naquilo que Tavares dos Santos
(1993) denominou de “cidadania dilacerada”.
Em Mato Grosso, o ofício de Polícia está fortemente
associado a esse passado autoritário, marcado pelo uso
ilegítimo da força para conter o aumento da criminalidade. As políticas de segurança pública no Estado das duas
últimas décadas vêm encontrando dificuldades em arbitrar os conflitos e combater a criminalidade, respeitando
o monopólio legítimo da violência e os direitos dos cidadãos. As formas e as práticas de controle social têm resultado em violência policial e no desrespeito aos direitos
humanos. Essas são as premissas das quais partimos para
situar o ofício de polícia e a violência em Mato Grosso.
A prática de controle social baseada numa cultura autoritária e no uso ilegítimo da força (excesso de poder)
vem comprometendo o Estado Democrático e atentando
contra os direitos humanos. Nesse contexto, trabalho com
a hipótese de que as universidades e as academias têm um
papel de destaque na formação de uma polícia que atue
de acordo com as normas e preceitos democráticos.
A violência e a criminalidade foram aceleradas em Mato
Grosso, em particular na capital Cuiabá, devido ao processo de ocupação e expansão das suas fronteiras agríco-
TABELA 1
Ocorrências Policiais
Mato Grosso – 1997-2000
Violência contra a Pessoa
1997
1998
1999 (1)
2000 (2)
Agressões
2.269
2.378
1.603
-
Tentativas de Homicídios
1.277
1.400
306
-
369
473
319
180
Homicídios
Fonte: Secretaria de Segurança Pública – Polícia Militar; IML-MT.
(1) Dados do 1o semestre.
(2) Dados do 1o semestre. Homicídios na imprensa de Mato Grosso.
A violência policial encontra-se presente em todas as
corporações policiais brasileiras. As possibilidades de
controle e sua diminuição estão relacionadas à realização
de reforço dos sistemas de accountability4 (Chavigny,1995).
Enquanto os policiais não forem responsabilizados e punidos
por atitudes ilegais e extralegais, a violência e os abusos
112
OFÍCIO DE POLÍCIA, VIOLÊNCIA POLICIAL E LUTA POR CIDADANIA EM MATO GROSSO
ção de mortos por habitantes atingiu a faixa de 51 para
100 mil/habitantes (Viana, 2000:26).
O modelo de polícia e de controle social em Mato Grosso encontra-se ainda associado ao militarismo e ao autoritarismo, tendo como missão a idéia de que existe “um inimigo” da sociedade e do Estado. Para ser eficientes na
repressão, alguns policiais acham que têm de combater o
criminoso a todo custo e com todos os meios. Com isso,
acabam identificando o delito (crime) ao criminoso, o que
justifica o uso da força física. Esse “inimigo” é visto como
uma ameaça à segurança do Estado e à ordem social.
Chavigny (2000:65) afirma que o papel da polícia na
América Latina foi definido erroneamente, pois “muitos
políticos de forma impensada aceitam um modelo
semimilitar no qual o papel da polícia é ‘combater’ o inimigo ‘crime’, incorporado à pessoa do criminoso”.
Esta definição do papel da polícia é que tem gerado
uma interpretação equivocada da missão do policial em
garantir segurança para si e para sociedade. É com base
nesse modelo de polícia que vários governos vêm planejando suas políticas de segurança e ditando as práticas de
controle social baseadas no aumento da repressão ao crime de forma violenta.
Esse modelo é responsável, em grande medida, pelo
desvio de conduta, pela violência policial e pela não efetivação do Estado de Direito no Brasil. O modelo semimilitar veicula que, para ser “eficiente” em sua missão de
controlar a população e de “combater o inimigo”, é preciso fazer uso constante da força ilegítima para imobilizar
os oponentes da lei. Outra prática que tem extrapolado os
limites legais do uso da força é a representada pela utilização indiscriminada da arma de fogo, a exemplo do que
ocorre no Rio de Janeiro, onde é grande o número de
mortos e feridos em confronto com a polícia (Cano, 1997).
Em algumas Academias de Polícia, ainda permanece
nos currículos a idéia do “policial guerreiro” e da existência de um “inimigo da sociedade” que precisa ser derrotado a todo custo, a fim de resguardar os nossos valores
e preservar a vida e a propriedade. Essa cultura acaba por
reforçar a violência no ofício de polícia, conforme demonstra o trabalho desenvolvido por Albuquerque (1999). Nesse
trabalho, o autor demonstra a relação estreita entre o currículo existente na Academia de Polícia associada com essa
imagem guerreira, militar, em que se celebra um tempo
no qual a polícia tinha prestígio, o monopólio da força
bruta, e era por isto legitimada. Em Mato Grosso, até o
final da década de 90, era muito comum os instrutores da
Academia e do Centro de Formação Profissional – Cefap
empregarem técnicas e táticas militares que valorizavam
tendem a permanecer como uma prática usual e comum do
ofício de polícia. A impunidade tem sido considerada a
principal motivadora do emprego indiscriminado da força,
como se o uso ilegítimo da força fosse considerado inerente
à atividade policial.
A falta de controle da violência, difusa e policial, vem
revelando a fragilidade das políticas de formação e controle do ofício de polícia. Por isso, as fronteiras entre o
legal e o ilegal são instáveis. Como os abusos policiais
são cometidos, na maioria das vezes, impunemente, não
só a polícia é temida, mas também os sistemas de justiça
criminais são deslegitimados e não percebidos como recurso confiável na busca dos meios legais de solução dos
conflitos (Caldeira, 2000:155).
Os desvios no ofício de polícia, em Mato Grosso, não
diferem muito dos padrões praticados na maioria das federações brasileiras. As práticas e a cultura do ofício, segundo
Bretas (1997:82) estão muito associadas ao autoritarismo,
ao conservadorismo, ao cinismo, ao pessimismo, ao machismo, que resultam em truculência e na idéia de que
existe um inimigo da sociedade. Isso contrapõe-se aos
direitos humanos, aos códigos de conduta ética e profissional ensinados nas Academias e Centros de Formação
Profissional.
O crescimento da violência policial vem sendo associado ainda à ineficiência do aparelho policial, à ineficiência do Judiciário e à impunidade dentro das corporações
de ofício. Essa impunidade e ineficiência do sistema criminal são motivadoras e incentivadoras das ações
truculentas e ilegais dos grupos privados e dos órgãos de
segurança. Alguns policiais (civis e militares), devido ao
baixo controle, consideram-se acima da lei e acreditam
que a solução para a violência e a criminalidade está na
ação truculenta das forças policiais. Esses policiais contam ainda com o apoio de parte da população e com a
possibilidade de não serem denunciados, julgados e punidos exemplarmente por suas atitudes violentas e arbitrárias. Alguns depoimentos na imprensa local deixam clara
a visão da sociedade e policiais.5
No Mato Grosso, essas denúncias pela imprensa de
violência policial ou de “justiceiros” revelam como a violência encontra-se privatizada e presente nas práticas e na
cultura do ofício de polícia, contando com apoio inclusive de parte da população e de alguns programas televisivos
que têm como matéria-prima a notícia policial. Essas notícias de jornais ilustram como Cuiabá continua sendo uma
cidade violenta, apesar dos esforços das autoridades da
área de segurança. Os dados de 1999, relacionados ao
número de homicídios, por exemplo, indicam que a rela-
113
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
O aumento da criminalidade e da violência policial em
Mato Grosso, na década de 90 e início de 2000, vem obrigando governo e sociedade civil a se organizarem para fazer frente ao desrespeito aos direitos humanos e para resguardar o Estado Democrático de Direito, fortalecendo desta
forma a cidadania civil. As denúncias de vítimas da violência policial são constantes e nem sempre esclarecidas e
punidas exemplarmente. Policiais e autoridades admitem
essa prática com a maior naturalidade, apesar de reconhecerem que ela compromete a imagem das corporações e
atentam contra os direitos humanos. Notícias como estas
são bastante comuns nos meios de imprensa locais:
– Ussiel Tavares, presidente da OAB em MT. Para ele “a
assistência jurídica gratuita, principalmente no estágio de
detenção, é ilusão para 85% dos presos. Criticou o fato
de o governo do Estado ter contratado apenas 43 defensores públicos para atender a população carente do Estado. Sobre o relatório, disse que OAB pretende retomar
imediatamente as discussões a respeito da garantia aos
direitos humanos e, especialmente, das variadas formas
de violência policial”.
a idéia de policial “guerreiro”, ou humilhações do tipo:
“beber sangue de galinha”, ser afogado, arrastar-se na lama,
levar “tapa na cara”.
Essas formas variadas assumidas pela violência difusa
e a violência decorrente do ofício de polícia é que vem
comprometendo o Estado Democrático de Direito e desrespeitando os direitos humanos em Mato Grosso.
LUTAS SOCIAIS CONTRA A
VIOLÊNCIA POLICIAL
Para contrapor-se a essa onda de violência presente nas
redes de sociabilidade e poder, representada pelas práticas de torturas, pelas execuções sumárias, pela violência
nos presídios, pela violação dos direitos humanos em Mato
Grosso, várias instituições vêm trabalhando no sentido de
denunciar essas práticas e exigindo das autoridades do Executivo e do Judiciário a punição dos responsáveis. Entre
essas instituições, destacam-se os Centros de Defesa dos
Direitos Humanos ligados à Igreja: Centro de Defesa dos
Direitos Humanos Henrique Trindade (Cuiabá), Centro de
Defesa dos Direitos Humanos Simão Bororo (Rondonópolis), Centro de Defesa dos Direitos Humanos de
Cáceres (Cáceres); a Ordem dos Advogados/OAB-MT; a
Associação dos Familiares e Vítimas de Violência –
AFVV; a Associação de Proteção e Assistência aos Condenados – APAC; a Comissão de Direitos Humanos da
Assembléia Legislativa (1999) e da Câmara dos Vereadores de Cuiabá (1999), entre outras manifestações públicas envolvendo partidos políticos de esquerda, CUT,
sindicatos e universidade.
Foram essas instituições da sociedade civil que deram
subsídios para a elaboração do relatório em que o representante da Comissão de Direitos Humanos da ONU, Nigel
Rodley, incluiu Mato Grosso como um Estado que viola os
direitos humanos. Este relatório divulgado em Genebra
(Suíça), no dia 11 de abril de 2001, reforça o que já era do
conhecimento de toda a sociedade e das autoridades governamentais. Em determinada parte afirma-se textualmente
que “a tortura está entronizada não apenas como técnica de
investigação da polícia, mas em métodos de controle
disciplinar nas instituições penais, servindo também para
fortalecer esquemas de extorsão em seus bastidores”.
Esse relatório da ONU de certa forma foi confirmado
pelas autoridades locais e pelos representantes dos direitos humanos. Conforme declarações dadas ao Diário de
Cuiabá, de 22/04/2001, reconhecendo a existência e a
prática de tortura no ofício de polícia, bem como a necessidade de controlá-la.
– Corregedorias de Polícias: Civil e Militar. “Todas as
denúncias são apuradas e, caso comprovadas, resultam em
punição dos responsáveis, sem exceção”, sustenta Silas
Tadeu Caldeira, corregedor da Polícia Civil. Segundo ele,
desde 1995, quando foi criada a corregedoria, 70 agentes
foram demitidos, por crimes que vão da tortura ao abuso
de poder. Outros 200 foram suspensos, advertidos ou repreendidos. Ao todo, mais de mil denúncias foram
registradas contra policiais neste período.
– Na Polícia Militar, o corregedor Cel. Jorge Roberto
Ferreira da Cruz incentiva o cidadão que se sentir prejudicado pela ação da policial a procurá-lo diretamente.
Desde a sua criação, em 1994, a Corregedoria Militar abriu
671 IPMs, 971 sindicâncias e 243 PADMs para apurar a
conduta de integrantes da corporação. Ao todo, 127 foram excluídos, sendo quatro oficiais.
– Desembargadora Shelma Lombardi de Kato. “As normas e tratados internacionais sobre direitos humanos assinados pelo Brasil têm a força de matéria constitucional.
Mas não é isso que acontece na prática. Isso porque a falta de capacitação na matéria leva muitos juízes e promotores a abrandar penas de torturadores. Em relação à tortura, o Poder Legislativo é incoerente e o Executivo é
omisso. O Judiciário peca pela falta de capacitação de seus
membros em relação aos Direitos Humanos”.
– Delegado Dirceu Vicente Lino, presidente do Sindicato
dos Delegados de Polícia (Sindepol). “A tortura, apesar
114
OFÍCIO DE POLÍCIA, VIOLÊNCIA POLICIAL E LUTA POR CIDADANIA EM MATO GROSSO
rança dos cidadãos e fortalecermos os processos de decisão democráticos. Faz-se necessário sair do estranhamento
para o reconhecimento. O estranhamento é marcado pelo
preconceito, juízos de valor negativos e pela incompreensão. Já o reconhecimento pressupõe a idéia de que
ninguém é dono da verdade, que não existe verdade absoluta, que é nas diferenças que se constrói a unidade, a busca
de alternativas consensuais, e que se valoriza e se reconhece a importância do trabalho do outro. As questões
sociais, como a violação dos direitos humanos, representada pela tortura, pela violência policial, pela violência
contra a criança e o adolescente, contra a mulher, são problemas que requerem uma reflexão pluridisciplinar,
multifocal e interinstitucional. É desse diálogo, aberto,
franco, democrático, que surgem consensos e propostas
visando uma melhor qualificação dos profissionais da segurança do cidadão e que podem aproximar as instituições policiais e as universidades.
de ainda ser utilizada como instrumento de investigação,
é uma prática em desuso. As resistências a mudanças eu
atribuo ao despreparo e à falta de condições de trabalho.
Aquele policial do pau-de-arara, que acha que confessar
é obrigatório, está sendo banido do nosso contexto. A
polícia vem mudando mas, infelizmente, ainda há colegas
que defendem este tipo de comportamento”.
– Teobaldo Witter, pastor, coordenador do Centro de
Defesa de Direitos Humanos Henrique Trindade de
Cuiabá. “A PM foi treinada para fazer guerra contra o
povo. E, até hoje, não perdeu essa mania de vê-lo como
inimigo. Problemas sociais não se trata com polícia, mas
com política. A missão da polícia tem a ver com o combate e a prevenção do crime. A atuação da polícia em Mato
Grosso não foge à descrição contida no relatório da ONU.
A tortura é uma realidade nos nossos presídios e delegacias, alimentada pela certeza da impunidade. Os torturadores têm certeza que nada irá acontecer”.
As denúncias reconhecendo as práticas de tortura que
partem da sociedade civil e de entidades de direitos humanos
por si só não reduzem os índices de violência, como é
demonstrado pelos dados do Mapa da Violência de Cuiabá,6
apresentados pelo deputado do PT, Gilney Viana (2000).
No entanto, essas entidades têm sido importantes aliadas
das pessoas que tiveram seus direitos desrespeitados. Apesar
dessas lutas, Cuiabá é uma cidade cada vez mais violenta
por continuar apresentando índices crescentes de criminalidade e de desrespeito ao Estado Democrático.7
Todavia, adverte Mesquita Neto (1999:147) “em regimes políticos democráticos, como acontece no Brasil, é
inútil, além de desumano em relação aos policiais, criticar e procurar controlar a violência policial recorrendo
simplesmente a mecanismos de controle formal, sejam eles
internos ou internos à organização policial, e mecanismos
de controle informal externo, sem oferecer aos policiais a
capacitação profissional necessária para o desempenho de
suas funções com um uso mínimo da força física”.
Esta constatação representa um avanço na busca de uma
melhor qualificação para os policiais e em direção à construção de uma segurança e uma polícia cidadã. As universidades e os movimentos sociais, principalmente o movimento de direitos humanos, estão percebendo que a questão
da segurança e da cidadania é uma construção social. Não
basta, portanto, ficarmos cobrando ou só denunciando os
abusos, os excessos e a violência cometida por agentes
estatais. É necessária uma aproximação desses setores para
conhecer melhor a realidade e as condições de trabalho
destes servidores públicos e, juntos, construirmos novos
modelos e novas práticas voltadas para aumentar a segu-
PAPEL DA UNIVERSIDADE NA FORMAÇÃO E
CONSTRUÇÃO DE UMA POLÍCIA CIDADÃ
Preocupada em proporcionar uma melhor formação aos
seus policiais, a Polícia Militar de Mato Grosso firmou
um convênio com a Universidade Federal de Mato Grosso, em 1993,8 mediante o qual esta se responsabilizava
pela realização do vestibular que dá acesso à carreira de
oficial da polícia do Estado – iniciativa inédita no país.
A universidade encarregava-se também de oferecer aos
futuros oficiais disciplinas nas áreas de humanidades, tais
como: sociologia, filosofia, direito, psicologia, entre outras. Em 2000, o currículo da Academia de Polícia da Costa
Verde, do município de Várzea Grande, MT, passou por
reformulações, de modo a adequar a formação destes profissionais à nova proposta curricular elaborada pela Fundação João Pinheiro e pelo Ministério da Justiça.
Esse novo currículo incorporou novas disciplinas, tendo em vista ampliar o debate acerca da questão da segurança pública e do respeito ao Estado de Direito. Entre as
disciplinas integradas ao novo Projeto Político Pedagógico da Academia da Costa Verde estavam: Ofício de Polícia e Políticas de Segurança Pública, Sociologia da Violência e da Criminalidade, Abordagens Sociopsicológica
da Violência, Filosofia e Ética, Direitos Humanos, Filosofia de Polícia Comunitária – todas elas visando, na área
de direito, o respeito ao Estado de Direito e a promoção
da cidadania.
No segundo semestre de 2002, a Universidade Federal
e a Polícia Militar assinaram protocolo de intenções para
115
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
De fato, a melhoria dos serviços prestados pelos profissionais da segurança do cidadão passa necessariamente
pela questão da formação desses profissionais. Porém, não
deve entender essa formação como sendo capaz de corrigir e impedir a violência policial, pois sabemos que outros
fatores também influenciam os excessos que são cometidos
por esses policiais que acabam extrapolando o monopólio
da violência legítima e o Estado Democrático de Direito.
É preciso pensar a questão da formação como um processo
educativo que pode provocar mudanças de comportamento,
como um momento de reflexão, onde policiais, professores,
instrutores e movimentos sociais possam falar de igual para
igual, sem os ranços do autoritarismo e do militarismo.
Nesse processo de reflexão, procura-se mostrar que existe
um inimigo da sociedade a ser combatido, que o militarismo e a ideologia militar não contribuem para entender
os conflitos decorrentes das redes de sociabilidade e poder,
que a segurança pública deve estar a serviço do cidadão e
que as práticas de controle social e repressão à criminalidade não são incompatíveis com os direitos humanos e
o Estado de Direito. Entender que a solução para o problema da criminalidade e da violência policial está além das
leis e dos códigos criminais. Nesse sentido, as ciências
humanas (sociologia, psicologia, antropologia, direitos
humanos, filosofia) podem ser parceiras no diagnóstico e
na busca de compreensão do aumento da violência e da
criminalidade na sociedade atual. Neste início de século
XXI, vivemos um “novo tempo” que nos desafia a pensar
soluções e práticas inovadoras, capazes de dar respostas
aos novos problemas e às novas questões sociais colocadas
para a sociedade e para o governo. Essas questões exigem
reflexões e soluções coletivas. Foi-se o tempo da solução
tomada de forma isolada, sem planejamento, sem a
participação da sociedade, vinda de “cima para baixo”. O
tempo democrático, baseado na democracia e regulado
pelo Estado de Direito, exige de todos os atores sociais
responsabilidades e parcerias na busca de soluções para a
questão da violação dos direitos humanos e o fortalecimento da cidadania.
O debate acerca do controle da violência policial é mais
do que justo e necessário, porém, não se pode continuar
criticando e punindo policiais sem que se corrijam as distorções na sua formação e se ofereçam oportunidades para
se capacitarem. O modelo de controle social em vigor
durante os regimes autoritários, em que o uso indiscriminado da força que resultava em violência policial era tolerado e por vezes estimulado por governantes, requer
reformas urgentes na formação, planejamento e gestão de
recursos humanos. Precisamos entender que a cultura da
a instalação de um posto avançado de policiamento comunitário no campus universitário, para garantir a segurança de seus freqüentadores. A universidade está em fase
final de construção do prédio que irá abrigar o posto e a
polícia já vem fazendo o policiamento de bicicletas ou a
cavalo. Acredita-se que a partir desse policiamento e dessa experiência se possa estabelecer um “projeto-piloto”
de policiamento comunitário que poderia ser levado para
outros bairros e regiões.
No segundo semestre de 2002, iniciou-se na universidade um debate envolvendo professores interessados em
formar um Núcleo de Estudos da Violência e da Cidadania.
Os debates concluíram pela importância de aglutinar
professores e outras instituições interessadas no estudo da
violência e da criminalidade, bem como de encontrar
respostas para superar a cultura da violência difusa na
sociedade e nas polícias. Manifestou-se também a intenção
de promover pesquisas com os mais diferentes enfoques
e nas mais diferentes áreas a fim de subsidiar políticas de
segurança pública nas esferas e governo municipal,
estadual e federal.
A proposta aprovada no âmbito da Universidade Federal
do Mato Grosso/Instituto de Ciências Humanas e Sociais
– UFMT/ICHS visa agregar professores de diferentes
áreas, em uma perspectiva pluridisciplinar, representantes
de ONGs, líderes comunitários, militantes de direitos
humanos, membros do Ministério Público, OAB, Igrejas,
membros das Polícias Militar e Civil e outras instituições
ou pessoas preocupadas com a questão da violência na
sociedade mato-grossense. Por essa razão, optou-se pela
criação de um Núcleo Interistitucional – NIEVCI com
participação de professores pesquisadores e demais
pessoas ligadas a instituições não-governamentais e
governamentais nas três esferas da administração pública.
Para contrapor-se a essa onda de violência policial e
ao modelo de polícia baseado na ideologia militarista é
que se faz importante a parceria entre as universidades,
academias de polícia e governos (municipal, estadual e
federal), já que o controle institucional dessa violência,
feita pelas corregedorias, e a luta pelos direitos humanos
não têm sido capazes de colocar um freio nessa escalada
da violência policial. A impunidade tem sido a responsável pela continuidade dessas práticas no interior das corporações, de tal forma que às vezes pensamos que a violência policial é inerente à atividade de segurança pública.
Entretanto, mais do que controlar e punir é preciso
profissionalizar a polícia, assegurar melhores condições
de trabalho, pois esse é um passo importante e necessário
para o controle da violência policial.
116
OFÍCIO DE POLÍCIA, VIOLÊNCIA POLICIAL E LUTA POR CIDADANIA EM MATO GROSSO
referenciais teóricos metodológicos adequados ao novo
momento que estamos vivendo na área da segurança pública. Estas são questões sociais e teóricas que dizem respeito diretamente ao papel e à responsabilidade das universidades. A UFMT caminha a passos firmes nos últimos
anos na construção de um modelo de polícia cidadã, sintonizada com as novas questões sociais que emergiram em
nossa realidade, que deve respeitar e, ao mesmo tempo,
promover os direitos humanos e da cidadania. Investir em
novas metodologias, visando uma melhor profissionalização, o gerenciamento de crises e de controle social mais
a eficiência na prevenção ao crime e nas investigações
criminais, é uma prioridade inadiável. Punir policiais como
forma de dar exemplo e não deixar que os maus exemplos
contagiem toda a instituição é necessário. Porém, é preciso ir além do “vigiar e punir” (Foucault, 1987). É preciso
pensar na formação e na profissionalização dos quadros
de segurança pública. As novas políticas não podem continuar focadas apenas na repressão ao crime e nos excessos de poder praticados no ofício de polícia. Portanto, para
controlar efetivamente a violência policial é preciso valorizar o policial, investir em novas metodologias e instrumentos de controle social, profissionalizar os policiais
para que minimizem o uso da força física e implementar
políticas de segurança voltadas para a prevenção, gerenciamento de crises, solução e/ou administração de conflitos sociais com o emprego mínimo da violência ilegítima
ou legítima. Para finalizar, pode-se dizer: culturas boas,
eticamente defensáveis devem ser preservadas; já aquelas baseadas na violência, no desrespeito às diferenças de
toda natureza, às leis e ao Estado de Direito devem ser
suprimidas das nossas relações sociais. Parece, assim, que
nem à polícia, nem à sociedade interessa uma polícia
despreparada para lidar com os novos conflitos sociais e
com a criminalidade crescente. A universidade, nesse sentido, tem uma dívida com a sociedade que começa a ser
regatada com sua contribuição para a construção de uma
Polícia Democrática e Cidadã. Esse é o nosso desafio,
urgente e inadiável.
violência é uma construção social, surge e desenvolve-se
em contextos sociais onde as redes de solidariedade estão
em crise ou passando por mudanças profundas. A violência desenvolve-se também dentro de organizações que não
respeitam as regras e as normas aproveitando-se da falta
de controle dos serviços oferecidos à população. A ideologia do militarismo, ainda presente nas corporações policiais, precisa ser, de vez, (des)construída e desvalorizada como orientadora das práticas dos profissionais da
segurança do cidadão. Essa ideologia não condiz com o
perfil dos profissionais de segurança e não contribui para
o fortalecimento da cidadania civil numa sociedade marcada pelo Estado de Direito.
Para finalizar, reproduziria uma tese de O’Donnel e
Paulo Sérgio Pinheiro (1997:47) segundo o qual: “em
países de democracias recentes a transição para o Estado
de Direito se dá em dois momentos: o primeiro de resgate
da ordem jurídica legítima e segundo momento é aquele
em que colocamos em prática as conquistas da nova ordem
democrática”. Mato Grosso encontra-se ainda nessa
primeira fase de transição. Conquistamos a democracia,
mas ainda não conseguimos construir modelos de procedimentos e práticas de controle social que não firam a
ordem democrática, isto é, que respeitem a cidadania e as
leis em vigor. Esse continua sendo o grande desafio das
nossas instituições policiais, assim como das universidades
e de seus centros de pesquisa na busca da construção de
um modelo de polícia cidadã no Brasil e em Mato Grosso.
Mas, desde a transição democrática e a instalação do
Estado Democrático de Direito no Brasil, foi somente a
partir da segunda metade dos anos 90 que, de fato, a sociedade e os governantes começaram a se preocupar com
a questão da violência policial e com a necessidade de
reformulação nos currículos voltados para os profissionais de segurança pública. Passaram a pensar em uma
polícia que não fosse apenas defensora dos direitos humanos, mas também resguardadora e promotora dos direitos humanos (Balestrelli, 1998). É preciso, portanto, que
as universidades repensem o seu papel no ensino policial
à luz dos novos paradigmas voltados para o fortalecimento da cidadania. Só assim poderemos cobrar mais das nossas polícias em relação aos comportamentos antiprofissionais. De fato, não dá mais para tolerar um modelo
de polícia baseado no uso da força de forma indiscriminada, injustificada, como se admitia antes da conquista
do Estado de Direito.
Por isso, é importante insistir que a formulação de um
novo modelo de polícia deve começar, necessariamente,
por um projeto político pedagógico que contemple novos
NOTAS
1. “Cuiabá é mais violenta que Nova York. A maior cidade norte-americana teve o ano passado 10 mortes por 100 mil habitantes, em Cuiabá
este índice foi de 45 mortes por 100 mil. Com pelo menos 290 assassinatos registrados o ano passado (1998), Cuiabá é quatro vezes e meia
mais violenta que a região de Nova York que, no mesmo período teve
730 homicídios(...), o que representa 10 mortes por 100 mil habitantes.(...) Cuiabá e Várzea Grande, possui uma taxa de 45 mortes por
100 mil habitantes onde moram cerca de 630.000 pessoas. No Brasil,
a Grande Cuiabá perde somente para as cidades de São Paulo e Rio de
117
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
Janeiro, em número de mortes violentas. A média brasileira é de 25.
(...) Polícia culpa os traficantes pelo aumento dos índices”. Diário de
Cuiabá. Cuiabá, 18/04/1999.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
2. Desde a sua criação, em 1994, a Corregedoria Militar abriu 671 IPMs,
971 sindicâncias e 243 PADMs para apurar a conduta de integrantes
da corporação. Ao todo, 127 foram excluídos, sendo quatro oficiais.
Dados da Corregedoria de Polícia Militar de Mato Grosso. 2001.
ADORNO, S.; CARDIA, N. Dilemas do Controle Democrático da Violência: execuções sumárias e grupos de extermínio. In: TAVARES
DOS SANTOS, J.V. (Org.). Violência em Tempo de Globalização. São Paulo: Hucitec, 1999.
3. “Tragédia Nacional: Cuiabá é a quarta cidade mais violenta do Brasil”, diz Unesco. A Gazeta. Cuiabá, 15/08/2000. Noticiário Geral.
“Vergonha: Cuiabá é a capital campeã em assassinatos contra jovens”.
A Gazeta. Cuiabá, 17/08/2000. Noticiário Geral.
ALBUQUERQUE, C.F.L. Escola de Bravos: cotidiano e currículo
numa Academia de Polícia Militar. Dissertação (Mestrado em
Sociologia) – Universidade Federal da Bahia. Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas. Salvador, 1999.
4. Significa a adequação entre o comportamento da polícia e os objetivos da comunidade.
BALESTRELLI, R.B. Direitos Humanos: coisa de polícia. Passo Fundo, CPEC/Anistia Internacional, 1998.
5. “Vingança – Comerciante defende a pistolagem. Comerciantes que
já foram vítimas de bandidos não escondem que, se for preciso, até
pagam para matar um bandido.(...) Não tem essa não. Se assaltarem
mais uma vez minha casa ou meu comércio e se a polícia não prender
os bandidos, eu vou pagar para matá-los. Hoje, minha casa vive cercada de segurança”. A Gazeta. Cuiabá, 02/07/2000.
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PINHEIRO, P.S. et al. (Orgs.). Democracia, violência e injustiça. O não Estado de Direito na América Latina. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 2000.
“Policial admite que ‘bater em preso é normal’. A tortura de presos é
rotina em delegacias de Mato Grosso, contrariando a Constituição
Federal, que garante integridade física e psicológica aos detentos. A
constatação é baseada na resposta de um policial civil da capital, que
não quis se identificar. Ele falou da tortura policial com a naturalidade de quem comenta a missa”. A Gazeta. Cuiabá, 29/08/2000.
________. Police Violence in the Americas. New York Press, 1995.
DIÁRIO DE CUIABÁ. Cuiabá, 1999.
“Policial afirma que as pessoas mortas por ela não fazem falta(...) Muito pelo contrário, as pessoas até aplaudem quando um bandido tomba.
Nunca sequer pensei no que fiz. Sempre dormi tranqüilo ao lado de minha
esposa e de meus filhos(...). O oficial da PM diz(...) que os bandidos
estão agindo a vontade, porque não existe um modelo definido de segurança. (...) O pior é que quem está matando agora são os justiceiros. O
Cabeção, por exemplo, é um deles. Ele já matou muita gente, inclusive
pessoas inocentes. Isso é perigoso, pois até para matar é preciso ter arte”,
afirma oficial da Polícia Militar que assume que já matou 11 pessoas. O
mesmo oficial declara que, se as polícias Civil e Militar estivessem “trabalhando como antigamente” não apenas os índices de roubos e latrocínios teriam diminuídos, mas também os casos de homicídios não estariam tão elevados. A Gazeta. Cuiabá, 09/07/2000. Polícia.
ELIAS, N. O processo civilizador. J. Zahar, 1999.
“Vítima morreu implorando clemência. Em agosto de 1997, o soldado
José Moretti do Espírito Santo, o ‘Rambo’, matou a tiros de metralhadora os únicos dois filhos de Cacilda Rosa Ferreira, além de atirar no
pé do marido dela, Manoel Ferreira.(...) Depois de receber sua cerveja, ele reclamou que a bebida estava quente. Disse que, caso não recebesse uma bebida gelada, iria resolver o problema do seu jeito”. A Gazeta. Cuiabá, 17/11/2000.
TAVARES DOS SANTOS, J.V. Os Matuchos. Exclusão e Luta. Do
Sul para Amazônia. Petrópolis-RJ: Vozes, 1997a.
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________. Cidadania dilacerada. Revista Crítica de Ciências Sociais,
Coimbra, n.37, jun. 1993.
6. A violência em Cuiabá, segundos os dados divulgados por Viana
(2000), apresenta três características básicas: está em curva ascendente (é bem maior em 1999 do que em anos anteriores); esta cada vez
mais qualificada, ao contrário de muitas capitais brasileiras em que
vêm crescendo mais os crimes contra o patrimônio; em Cuiabá os crimes que mais crescem são os crimes contra a vida. Ressalta-se ainda o
fato dessa violência estar concentrada em bairros onde vivem as populações pobres e segregadas (em 15% dos bairros concentram-se 50%
das ocorrências registradas).
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Disponível em: <http://www.unesco.org.br>.
VIANA, G. O Mapa da violência. Assembléia Legislativa de Mato
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<http://www.gilney.com.br>. (Deputado do PT).
WEBER, M. Os três tipos puros de dominação legítima. In: COHN, G.
(Org.). Max Weber. São Paulo: Ática, 1991.
WIEVIORKA, M. O novo paradigma da violência. Revista da USP,
São Paulo, v.9, n.1, maio 1997.
7. Os indicadores utilizados por Viana (2000) revelaram em 1999 um
grau de violência semelhante ao de São Paulo, cidade 20 vezes maior
do que Cuiabá. O índice de violência para 1999 é estimado em 831
ocorrências por 100 mil/habitantes, contra 975 por 100 mil/habitantes
de São Paulo. Já o índice de violência contra o patrimônio foi de 3.094
por 100 mil em Cuiabá, contra 3.813 mil por 100 mil para São Paulo.
NALDSON RAMOS DA COSTA: Professor do Departamento de Sociologia e
Política da UFMT, faz parte do Grupo de Pesquisa “Violência e Cidadania” na UFRGS. Membro-fundador do Núcleo Interinstitucional de
Estudos da Violência e Cidadania na UFMT.
8. O convênio foi assinado em 10/07/93 entre a PMMT, representada
pelo comandante Cel. PM Dival Pinto Martins Correa, e a reitora da
Universidade Federal de Mato Grosso, Profa Luzia Guimarães.
118
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 119-131, 2004
A TRANSIÇÃO DE UMA POLÍCIA DE CONTROLE PARA UMA POLÍCIA CIDADÃ
A TRANSIÇÃO DE UMA POLÍCIA DE
CONTROLE PARA UMA POLÍCIA CIDADÃ
JORGE LUIZ PAZ BENGOCHEA
LUIZ BRENNER GUIMARÃES
MARTIN LUIZ GOMES
SÉRGIO ROBERTO DE ABREU
Resumo: Este texto discute as possibilidades de uma polícia diferente em uma sociedade democrática.
A concretização dessas possibilidades passa por alguns eixos: mudanças nas políticas de qualificação profissional; programa de modernização; e processos de mudanças estruturais e culturais que discutam questões
centrais para a polícia.
Palavras-chave: cidadania; segurança pública; polícia cidadã.
Abstract: This text discusses the possibility of a different kind of police force in a democratic society. This
possibility is becoming more concrete by turns: changes in professional qualification policies; a modernization
program, and a process of structural and cultural modification that addresses issues of central importance.
Key words: citizenship; public safety; citizen police force.
O
processo de redemocratização do Brasil, a partir
da década de 80, vem provocando nas instituições públicas, em especial nas corporações policiais, transformações decorrentes do questionamento da
sociedade brasileira sobre a real função pública que devem assumir diante do Estado Democrático de Direito.
No início dos anos 90, as corporações policiais, cujas
práticas históricas foram enrijecidas pelo período ditatorial, começaram um processo de rompimento do modelo
histórico do sistema policial, em decorrência das transformações em andamento na sociedade brasileira, em especial o crescimento das práticas democráticas e o fortalecimento da cidadania. O descompasso entre as mudanças
sociais e políticas e a prática policial produz uma crise
nas polícias brasileiras, que não é uma crise de dentro da
corporação para fora, mas sim o inverso, da relação sociedade-Estado, em conseqüência da falta de sintonia entre o avanço social e a prática policial, ampliada pela ausência de um processo dinâmico e otimizado que faça
funcionar um sistema de segurança pública para a realidade brasileira.
Na verdade, há uma reação da sociedade brasileira que
indica a necessária mudança no modelo atual, em que a
Justiça é morosa, o sistema prisional é desumano e inócuo e a polícia atual é enfraquecida, fracionada, autoritária e afastada das comunidades, despreparada e obsoleta
na sua estrutura, não conseguindo responder às exigências impostas pelo contexto social atual.
É possível ter uma polícia diferente numa sociedade
democrática? A concretização dessa possibilidade passa
por alguns eixos. Primeiro, por mudanças nas políticas de
qualificação profissional, por um programa de modernização e por processos de mudanças estruturais e culturais
que discutam questões centrais para a polícia: as relações
com a comunidade, contemplando a espacialidade das cidades; a mediação de conflitos do cotidiano como o principal papel de sua atuação; e o instrumental técnico e
valorativo do uso da força e da arma de fogo. São eixos
fundamentais na revisão da função da polícia.
No modelo tradicional, a força tem sido o primeiro e
quase único instrumento de intervenção, sendo usada freqüentemente da forma não profissional, desqualificada e
inconseqüente, não poucas vezes à margem da legalidade. É possível, portanto, ter um outro modelo de polícia,
desde que passe a centrar sua função na garantia e efetivação dos direitos fundamentais dos cidadãos e na intera-
119
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
a-dia e a todo o momento, exigindo da segurança pública
ações diferenciadas. Não é possível se fazer hoje um procedimento padrão para o policial no seu trabalho cotidiano. Ele precisa ter a capacidade de ampliar o espaço de
decisão nas escolhas das ações e intervenções para cada
fato que enfrenta. Então, neste momento, a postura mediadora passa a ser uma função importantíssima na ação da
polícia.
ção com a comunidade, estabelecendo a mediação e a
negociação como instrumento principal; uma polícia altamente preparada para a eventual utilização da força e
para a decisão de usá-la. Tudo isso tendo como base políticas públicas que privilegiem investimentos na qualificação, na modernização e nas mudanças estruturais e culturais adequadas.
No momento em que começa a existir essa transformação política e social e a compreensão da sociedade como
um ambiente conflitivo, no qual os problemas da violência e da criminalidade são complexos, a polícia passa a
ser demandada para garantir não mais uma ordem pública
determinada, mas sim os direitos, como está colocado na
Constituição de 88. Neste novo contexto, a ordem pública passa a ser definida também no cotidiano, exigindo uma
atuação estatal mediadora dos conflitos e interesses difusos
e, muitas vezes, confusos. Por isso, a democracia exige
justamente uma função policial protetora de direitos dos
cidadãos em um ambiente de conflitos. A ação da polícia
ocorre em um campo de incertezas, ou seja, o policial,
quando sai para a rua, não sabe o que vai enfrentar diretamente; ele não tem uma ação determinada a fazer e entra
num campo de conflitividade social. Isso exige não uma
garantia da ordem pública, como na polícia tradicional,
sustentada somente nas ações repressivas, pelas quais o
ato consiste em reprimir para resolver o problema. O campo da garantia de direitos exige uma ação mais preventiva, porque não tem um ponto determinado e certo para
resolver.
O PROBLEMA DA SEGURANÇA PÚBLICA E A
INSEGURANÇA COLETIVA: CAUSAS SOCIAIS
DA VIOLÊNCIA E DA CRIMINALIDADE
O grande problema é justamente descrever ou conceituar a segurança pública. Hoje a percepção coletiva considera a segurança pública centrada somente na atividade
da polícia e, por mais que se pretenda montar uma polícia
cidadã, somente haverá sucesso se for redefinida e ampliada a conceituação da segurança pública.
A segurança pública é um processo sistêmico e otimizado que envolve um conjunto de ações públicas e
comunitárias, visando assegurar a proteção do indivíduo
e da coletividade e a aplicação da justiça na punição,
recuperação e tratamento dos que violam a lei, garantindo
direitos e cidadania a todos. Um processo sistêmico porque
envolve, num mesmo cenário, um conjunto de conhecimentos e ferramentas de competência dos poderes constituídos e ao alcance da comunidade organizada, interagindo e compartilhando visão, compromissos e objetivos
comuns; e otimizado porque depende de decisões rápidas
e de resultados imediatos.
A polícia cidadã, sintonizada e apoiada pelos anseios
da comunidade, só terá sucesso se estiver voltada para a
recuperação de quem ela prende, pois, caso contrário, será
simplesmente uma polícia formadora de bandido, quer
dizer, ela vai recrutar bandido, vai marginalizar ainda mais.
É necessário incluir, nesta análise, todo o sistema de
persecução penal e de política social. Esta é a tarefa que
precisa ser desenvolvida.
Qual é o modelo que a sociedade quer? É uma polícia
“linha dura”? É um Judiciário “duro”, com altas penas? É
uma prisão de segurança máxima? Em relação a crianças
e adolescentes também medidas de endurecimento das
ações repressivas? Existe, na verdade, um aumento da
criminalidade em todo o mundo, por razões estruturais,
assim como há um senso comum pedindo uma polícia repressiva. A discussão pública e a tendência política brasileira têm apontado como soluções salvadoras o endureci-
UM PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO EM
ANDAMENTO DESDE OS ANOS 90
A violência e a crescente criminalidade estão diluídas
por toda a sociedade. Para se chegar à resolução dos problemas, as polícias precisarão fazer uma articulação de
ações, compreensão e identificação do seu núcleo, buscando melhores soluções. Ou seja, cada fato que se apresenta hoje para polícia merece um tratamento diferenciado, e esta exigência está estabelecida para a ação da polícia
no ambiente democrático. Assim, pode-se perceber que a
função policial necessita ser vista, também, como de delicada complexidade e, para ser bem exercida, tornam-se
imperativos sua qualificação, o reaparelhamento tecnológico, a atualização das técnicas policiais e, principalmente, sua revisão conceitual.
A sociedade, por sua vez, deve assumir que é uma sociedade complexa, na qual os conflitos acontecem no dia-
120
A TRANSIÇÃO DE UMA POLÍCIA DE CONTROLE PARA UMA POLÍCIA CIDADÃ
Atualmente a polícia, na sua cultura histórica, só trabalha com um instrumento que é a reação pela força; qualquer conflito e dificuldade são resolvidos pela força. Há
muita dificuldade de trabalhar com as situações cuja responsabilidade e culpabilidade não estão bem definidas.
Geralmente, em todo o conflito em que a polícia intervém, a tendência é criminalizar a conduta, nem que seja
por desacato ou desrespeito, efetivando a solução pelo uso
da força e pela prisão. Por conseguinte, outra questão pode
ser formulada: numa sociedade democrática, qual o modelo de polícia a ser adotado?
mento da repressão, especialmente quando ocorrem crimes violentos, que assumem amplos espaços na mídia,
influenciando a formação da opinião pública.
O cidadão faz a seguinte pergunta: qual é o papel da
polícia no momento em que estão em crise o emprego, a
família e a escola? Quer dizer, estão em crise as instituições de controle social informal que funcionavam há 20
anos: será que a polícia hoje só pode seguir o modelo de
uma polícia, digamos, do tipo tolerância zero? Estaremos
condenados a tal? Ou é possível pensar, em um país como
o Brasil, outro tipo de policiamento, outra técnica policial, outro tipo de trabalho policial? Porque essa é a grande
ignorância vigente na sociedade brasileira: o que significa o trabalho policial?
A questão central é a percepção histórica do fenômeno
da insegurança coletiva pela sociedade, a qual não dispõe
de um debate profundo e qualificado sobre o tema, ao mesmo tempo em que o próprio poder público carece deste
debate, como demonstra a escassez de políticas públicas
e as manifestações das autoridades, que trazem uma visão
parcial desse fenômeno, ligada apenas a um dos componentes deste sistema, ou seja, a Justiça e a Polícia. A questão da insegurança cresce diante da compreensão de que
a Justiça e a Polícia têm problema e, a partir daí, todo o
sistema é demandado a achar uma solução para a questão
do funcionamento da Justiça e da Polícia. São desconsiderados neste debate os demais setores públicos e sociais que são agentes intervenientes neste sistema.
A Justiça e a Polícia, por si só, provavelmente, são o
fator de intervenção de menor capacidade de influenciar
nas mudanças das condições desse fenômeno – insegurança
pública. Enquanto não se conseguir estabelecer outra forma de percepção desse problema, visualizando o maior
número de elementos que o compõem, estaremos obtendo os mesmos resultados de curar uma doença infecciosa,
por exemplo, somente com remédio contra a dor, aumentando sucessivamente as doses, tendo, como conseqüência, seu crescimento contínuo.
Ao se considerar o fenômeno em seu conjunto, e não
somente em partes limitadas, verificar-se-á que outros modelos e tipos de trabalhos da polícia serão possíveis e necessários. Cabe destacar que vários estudos têm mostrado que
aproximadamente 70% das intervenções policiais não são
na área policial, mas sim na social, denominada, aqui na
Brigada Militar, de assistência e resolução de pequenos
conflitos que não se constituem em infrações penais. Nos
30% restantes, provavelmente se apontará que a grande
maioria das intervenções corresponde a pequenos delitos.
A QUESTÃO POLICIAL NA AGENDA POLÍTICA:
O MODELO DE POLÍCIA EM DISCUSSÃO
A polícia representa o resultado da correlação de forças políticas existente na própria sociedade. No Brasil, a
polícia foi criada no século XVIII, para atender a um
modelo de sociedade extremamente autocrático, autoritário e dirigido por uma pequena classe dominante. A polícia foi desenvolvida para proteger essa pequena classe dominante, da grande classe de excluídos, sendo que foi nessa
perspectiva seu desenvolvimento histórico. Uma polícia
para servir de barreira física entre os ditos “bons” e “maus”
da sociedade. Uma polícia que precisava somente de vigor físico e da coragem inconseqüente; uma polícia que
atuava com grande influência de estigmas e de preconceitos.
Em outras palavras, a questão policial é um item central na agenda de desenvolvimento social e sustentável da
sociedade brasileira. O modelo realmente precisa mudar,
pois não resolve e não ajuda, porque a técnica policial é
superada. Pode-se abordar esta questão, por exemplo, verificando como as polícias começam a se diferenciar pela
forma como compreendem a segurança, percebendo a intervenção apenas da ótica da repressão, a ponto de um
chefe de polícia vir a público e dizer o seguinte: “se vocês
querem resolver o problema da segurança, vocês terminem com o artigo quinto da Constituição Federal”. Terminando com o artigo quinto, a polícia vai resolver o problema de insegurança. Qual a influência desta declaração
na ação dessa polícia? O que acontece?
É necessário formatar o sistema de segurança no Brasil, um sistema que estabeleça responsabilidades aos governantes, ao Judiciário, ao Ministério Público, ao órgão
penitenciário e às polícias, criando ligações técnicas e
operacionais e determinando objetivos sociais de prevenção, tratamento e recuperação. Entende-se que o sistema
121
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
“quentuchos”, e os policiais comuns ou falsos policiais.
Os chamados policiais de fé constituem o grupo dos policiais “quentes”, corajosos, que vão para a ocorrência enfrentando o bandido, prendendo ou eliminando-o, normalmente, desprovidos dos mínimos cuidados técnicos.
A ação violenta, com uso da força desnecessária e ilegítima, caracteriza-se como requisito para atingir esta
conceituação. Nesses locais, até as paredes transmitem a
cultura. Quando se transita nos corredores, parece que elas
estão dizendo o que fazer para ser o “bom policial”, o
policial respeitado pelo grupo; isso é reproduzido nas falas, nas expressões, nos elogios, nas punições.
Esse fenômeno da cultura também se reproduz na disseminação de Grupos Especiais, que representam aproximadamente 30% do efetivo e que são os policiais de verdade; o resto é o resto. Em termos de modelo, o que
significam esses policiais especiais? São os super-heróis,
os “rambos”, em geral sustentados no amadorismo, com
pouca capacitação e em ações de violência.
Todo agrupamento policial que não seja um posto policial comunitário precisa contar com um grupo tático especial para responder a chamados que envolvam reféns e
enfrentamentos, demandando uma equipe com maior poder de fogo, disciplina e técnica apurada para estes tipos
de ocorrências. Porém, jamais uma equipe como esta deveria ser utilizada para abordagens ou patrulhamento, como
atualmente muitas unidades assim o fazem, desviando-se
das funções para as quais estas equipes especiais foram
treinadas e preparadas.
Ao se analisar a história da Brigada, por exemplo, verifica-se que ela foi criada em plena Revolução Farroupilha, dois anos depois de iniciada. Constituía-se, então,
em um exército dentro do Estado que participou de vários
combates; de todas aquelas revoluções, a Brigada participou, ativamente, como se fosse uma guerra, quer dizer,
essa força militar foi formatada conforme focos militares,
com pelotão, companhia. Aos poucos, na história, a brigada começou a se transformar em polícia, agregou a guarda civil e, depois, recebeu a missão do policiamento ostensivo fardado, gerando a polícia ostensiva separada da
investigação.
Será que não seria possível distinguir, por hipótese,
entre uma tradição guerreira e uma militar? Na tradição
guerreira, desde 1837 e sucessivamente, segundo a sociologia, o guerreiro tem uma legitimidade social muito grande.
A vocação militar foi cunhada a partir de 1967, com a ditadura militar, que realizou uma intervenção em todas as
polícias militares e que impôs às Polícias um Comandante
de segurança tem de ser sistêmico, rápido, um processo
que envolva não só atividades preventivas ou de contenção: precisa ter um início, que é a prevenção, e um final,
que é recuperar e tratar os autores do delito, pois, caso
contrário, eles voltarão ao crime, e o objetivo é não dar
essa oportunidade de reincidência ou aliciamento pelo
crime.
Nesse sistema não apenas a polícia é a responsável, o
Judiciário, o Ministério Público e a sociedade em geral
têm que participar do debate deste tema. É possível ter
uma polícia mais eficiente, diferente da atual, que está
repartida ao meio: uma trabalha só com a parte investigativa; outra só com a parte pericial; outra só com a parte ostensiva, encasteladas em seus corporativismos. É
necessário um trabalho de conjunto e de integração.
Há duas dimensões nesta questão: existe a polícia mais
preventiva, que amplia seu campo de atuação, sendo uma
polícia das obrigações positivas; e há, também, a polícia
mais de controle social, com campo de atuação restrito,
voltada para obrigações negativas. A polícia tem centrado suas ações somente nas obrigações negativas: prender,
vistoriar, revistar, etc.
O Corpo de Bombeiros, por exemplo, cumpre uma
obrigação positiva. A prevenção é a obrigação positiva
em que a polícia não avança, e é aí que está o problema.
Hoje a polícia não faz mais prevenção, ela faz atendimento de ocorrência. Se estivessem trabalhando em um processo mais amplo e com todas as variáveis, a intervenção
da polícia estaria diminuindo e possibilitando um papel
mais de interação.
O policial precisará ter uma outra visão de seu objeto
de trabalho, uma outra compreensão e, principalmente, ter
capacidade e habilidade de estar reconhecendo e compreendendo a diversidade social. Há muita dificuldade de
trabalhar com as situações hoje, cuja responsabilidade e
culpabilidade não estão bem definidas. Atualmente a polícia, na sua cultura histórica, só trabalha com um instrumento, que é a ação-reação, utilizando-se da força; qualquer conflito deve ser resolvido pela força.
A HISTÓRIA DA BRIGADA MILITAR E A
CULTURA PROFISSIONAL VIGENTE
Existem experiências em algumas unidades da Brigada Militar que são consideradas exemplos de Batalhões
verdadeiramente policiais. Nestas unidades, encontra-se
a cultura dos “Rambos”, havendo uma diferença entre os
policiais de fé, os chamados “Kentacky” (guerreiros), ou
122
A TRANSIÇÃO DE UMA POLÍCIA DE CONTROLE PARA UMA POLÍCIA CIDADÃ
plexa, delicada e sutil, exigindo uma competência muito
maior do que uma ótica penal, exige uma ótica da complexidade.
do Exército, com exceção do Rio Grande do Sul, mas que
continua com a Inspeção Geral das Polícias Militares.
Refletir sobre essa hipótese seria importante até para
refazer a identidade e a história das polícias militares, pois
uma tradição guerreira tem legitimidade social, enquanto
uma tradição militar teria menos, pois segue a ótica do
inimigo: ou o inimigo é do outro país ou o inimigo é do
outro grupo.
Em verdade, perdemos muitas características militares,
o padrão do tipo exército, no decorrer dessa transição
porque nossa geração entrou na época da ditadura quando já começava o processo de transformação. Nossa polícia sempre foi uma das mais militares entre as brasileiras.
Até recentemente no regime disciplinar policial-militar,
o servidor, ao cometer uma infração administrativa, não
tinha direito à ampla defesa, ao contraditório, ou seja, existia uma autoridade coercitiva. Era possível dizer: “está errado, então vai ser punido”, e ele não podia contradizer
isso. Então, o modelo de estrutura, de organização, de hierarquia e de disciplina vem do militar e tem um estilo. Por
exemplo, na guerra, não pode haver o contraditório, alguém que diga assim: “vai lá e cumpre a missão”, eu não
posso perguntar por quê. A Brigada Militar foi uma das
primeiras no país que mudou esse conceito de disciplina;
hoje, o próprio policial militar tem a possibilidade do
contraditório e da ampla defesa. Isso foi estabelecido por
meio da mudança do Regulamento Disciplinar em agosto
de 2001, que eliminou ainda a prisão administrativa e substituiu essa penalidade por suspensão. Por outro lado, voltamos a considerar o seguinte: estamos muito centrados
nessa questão da cultura, ou seja, a cultura dominante ainda
é o modelo histórico, de polícia tradicional.
O conflito social cria produtos de associação social,
ou seja, o conflito gera uma forma de sociabilidade que é
superior à anterior, à medida que esta reconhece as diferenças e o conflito, o que é uma forma de impedir a violência dos dois lados.
Tanto o movimento dos proprietários rurais quanto o
dos sem-terras, ao se posicionarem num campo de conflito em relação à propriedade da terra, exigem da polícia
um comportamento: primeiro, de Estado, ou seja, direcionado a todos os cidadãos, indistintamente; segundo, de
mediação do conflito; e, terceiro, de que essa mediação
tem que ser tão fina, tão delicada, tão precisa que qualquer deslize tem um significado político brutal. Trata-se
de um aprendizado para a sociedade, para os atores sociais, mas o interessante é que há uma percepção, no interior das organizações policiais, de que sua tarefa é com-
DILEMAS DO OFÍCIO DE POLÍCIA
Há outra questão, que é o corporativismo, pois, evidentemente, as instituições policiais são extremamente
corporativistas, pelas suas próprias características. Se há
um déficit de compreensão do fenômeno segurança e da
polícia, o corporativismo apropria-se disso no seu interesse. Então, se a sociedade não consegue compreender a
polícia, não consegue provocar as mudanças necessárias.
No Rio Grande do Sul, foi essa a grande disputa do
governo Olívio Dutra (1999-2002) tentando realizar mudanças no sistema que mexiam com questões corporativas, como a coordenação única de comando, o registro de
ocorrência policial único, o banco de dados integrados, a
confecção do Termo Circunstanciado pelas duas organizações policiais, o ensino integrado, ações de inteligência em conjunto, o controle das polícias e a reforma das
Corregedorias. Porém, o debate público foi muito medíocre e não houve discussão do mérito dessas ações, sendo
que a visibilidade e o senso comum se renderam a muitos
mitos corporativos de manutenção de privilégios.
O que está acontecendo no Estado, em 2003? Praticamente, os projetos de integração na área de operações, ensino, inteligência e comando foram abandonados e a fala
pública da Secretaria de Justiça e de Segurança é sobre a
devolução da autonomia às polícias, de maneira que cada
uma faça a sua parte e o faça de maneira separada, cada
uma na sua, inclusive com o estímulo ao modelo cultural
dos “Rambos”, a partir de afirmações reiteradas de que
polícia faz a luta do bem contra o mal e que entre o policial e o bandido, o policial deve sempre se sobrepor e
vencer de qualquer maneira. Estamos ouvindo falar do
seguinte: “agora nós retomamos a auto-estima da polícia”.
O que é a auto-estima da polícia? É cada um fazer o que
quer? São as polícias atuando sem controle, sem necessidade de explicar seus atos, quando a violência ocorre com
“supostos criminosos”?
O crescente índice de violência e da criminalidade leva,
no âmbito das organizações policiais, a um verdadeiro
“jogo de empurra” de responsabilidades. Os dilemas das
polícias fundam-se em uma separação: a polícia de investigação diz que o problema é da prevenção; a polícia de
prevenção diz que o problema é da investigação; uma está
estratificada em relação à outra. Para se ter uma idéia, no
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
Rio Grande do Sul, ocorrem em torno de 700 mil delitos
por ano: a polícia encaminha para o Ministério Público
em torno de 300 mil inquéritos, procedimentos e termos
circunstanciados; o Ministério Público consegue denunciar aproximadamente 35 mil; o Poder Judiciário consegue condenar, ou fazer um encaminhamento para pena, às
vezes até nem é de reclusão, mas é alguma medida social,
em torno de 6 a 8 mil.
É necessário investir em uma concepção de polícia cidadã, que é um conceito que se desdobra numa série de
dimensões. Por exemplo, a questão da participação comunitária, que inexiste na polícia tradicional, uma vez que
ela não foi concebida para isto, é um fator permanente na
polícia cidadã, pela aproximação de seus integrantes à
população e pelo comprometimento com a segurança pública no local de trabalho, surgindo aí o policiamento comunitário.
No tocante ao uso da arma e da força, a polícia tradicional age mais no impulso de defesa e reação, tendo alto
grau de liberdade para agir, muitas vezes, sem critérios
bem definidos, enquanto na polícia cidadã é preciso ter
um treinamento prático mais apurado, envolvendo emoções e efeitos, que determine padrões limitados de ação
que partem de princípios estabelecidos por normas internacionais, acordadas entre países.
Outro fator refere-se à distribuição dos policiais, que,
na polícia tradicional, é feita por interferência política,
intuição da chefia, dando resposta a uma crise ou em busca de condições financeiras favoráveis à ação policial. Já
a polícia cidadã busca distribuir os policiais em bairros,
dentro de critérios técnicos e científicos, estabelecendo
territórios de responsabilidade e comprometimento da
chefia com o estado de segurança. Logicamente que o número de policiais aumentaria, assim como sua integração
e seu valor profissional para com a comunidade.
A legislação, por sua vez, privilegia o financeiro (gratificações) e a ascensão dos amigos do poder. Por exemplo, toda a legislação da polícia, hoje, privilegia quem está
próximo do poder, quem está na Casa Militar e esta é uma
outra discussão que precisa ser feita. Assim, todas as dimensões financeiras e de poder estão associadas a essa
possibilidade da polícia tradicional. Agora, a questão da
legislação precisaria, para a polícia cidadã, ser voltada para
todos, com a valorização de quem desempenha a atividade-fim, que é uma coisa que não consegue reverter esse
processo; hoje, o policial que está na atividade-fim ganha
menos, tem ascensão mais dificultada e não possui capacidade de agregação política. A polícia tradicional tam-
bém tem baixos salários, com um distanciamento elevado
entre o primeiro e o último nível, e a polícia cidadã precisa ter um salário razoável, com pouco distanciamento entre os níveis hierárquicos, como, por exemplo, a polícia
rodoviária federal.
Um soldado, um policial patrulheiro – até esse nome
soldado não é adequado – tinha que ser substituído por
outro qualificativo que melhor identificasse a função,
como: patrulheiro, oficial de rua, oficial de polícia, etc. A
presença dos policiais na rua sob a ótica da polícia tradicional está basicamente onde circula as classes alta e média.
Uma polícia cidadã tem de estar presente em todos os
bairros, na forma real ou potencial, atuando com ênfase
na prevenção dos delitos, especialmente naqueles locais
de maior vulnerabilidade social e de elevado nível de
conflitualidade. É claro que isso é muito complexo e depende da visão de mundo. Tudo isso proporciona um campo profundo para discussões, porque não são coisas que
podem ser resolvidas com uma pequena conversa, numa
entrevista com curto tempo de duração. Entretanto, como
elemento para futuro debate, pode-se aprofundar elementos dessa visão do mundo. A polícia tradicional parte do
princípio de que existe dois mundos: o do bem e o do mal.
A polícia de controle (tradicional) parte com essa visão,
ou seja, o traficante é o traficante e o cidadão é o cidadão,
por exemplo.
CONTROLE SOCIAL LEGÍTIMO
DE UMA POLÍCIA CIDADÃ
O controle social de uma polícia cidadã é aquele que
sai da sociedade e entra para a polícia. É uma visão completamente diferente da atualmente existente. Para a Polícia Civil o assunto é mais temido do que para a Polícia
Militar. O próprio Ministério Público, que tem como uma
de suas responsabilidades o controle da polícia, afirma que
essa tarefa é difícil. Para a sociedade, que carece de segurança pública, o peso é maior. Há muito tempo a sociedade está afastada dessa discussão.
Somente nos últimos anos, com casos de violência mais
graves, iniciou-se uma discussão nacional na qual apareceram debates sobre a participação da sociedade, polícia
comunitária, controles sociais. Os Estados brasileiros se
organizaram com Ouvidorias e as organizações reformularam as corregedorias policiais. A sociedade democrática brasileira sentiu a necessidade de discutir o tema,
e os legisladores aprovaram o princípio participativo de
124
A TRANSIÇÃO DE UMA POLÍCIA DE CONTROLE PARA UMA POLÍCIA CIDADÃ
segurança pública na Constituição, ao instituírem que a
“segurança pública é um dever do Estado e responsabilidade de todos”. Portanto, o controle social da polícia é
uma garantia constitucional. A polícia, que tem legalmente
o dever do uso da força e das armas, necessita de um olhar
controlador pela sociedade. Isso é o início da passagem
da polícia que controla para a polícia que é controlada.
É possível imaginar como deveria ser a transformação
de uma polícia que controla para uma polícia cidadã, em
alguns pontos de sua estrutura e funcionamento: a logística
atual da polícia de controle é pesada, enquanto a da polícia cidadã é leve; a formação da polícia de controle é boa,
mas é etnocêntrica, não integrada, e a da polícia cidadã é
mais interativa, unificada; a disciplina na polícia de controle é autoritária, centrada nas atitudes inadequadas, na
apresentação, na uniformização de policiais, enquanto na
polícia cidadã deve estar baseada na ampla defesa do policial, na possibilidade de ter o contraditório e também
centrada na conduta operacional asséptica à corrupção,
por exemplo, a hierarquia, na primeira, tem muitos graus
(soldado, cabo, sargento, subtenente, tenente, capitão,
major, tenente-coronel, coronel), o que, na polícia cidadã, precisa ser adaptado, ou seja, deveria ter os níveis
adequados à ação que produz.
A polícia atual prende para investigar, enquanto a polícia cidadã deveria investigar para prender, seria uma
polícia mais inteligente. A polícia de controle usa técnicas de troca de favores, de alcagüete, com dinheiro para
pagar os informantes, e a polícia cidadã usa outra tecnologia, como a escuta judicial, técnicas de prova científicas (DNA), que possibilitam um avanço muito forte na
perícia. Os bancos de dados são separados na atual organização policial. A polícia cidadã teria um banco unificado ou bancos inter-relacionados. Também sobre essa questão dos bancos de dados e a produção das estatísticas, na
polícia de controle o uso das informações segue a regra
do segredo, de não repassar informações, de deixar escondido, de não ter a transparência. Já a polícia cidadã
colocaria a base de dados disponível, socializada, permitindo o acesso de estudiosos e pesquisadores. Essa cultura do segredo precisa ser redefinida e instalada nas organizações a fim de não representar uma dimensão de poder.
Na polícia de controle, a polícia é o poder, enquanto
na polícia cidadã, a polícia é serviço. As políticas de segurança pública, na polícia de controle, são isoladas e o
político não interfere. Portanto, a concepção de que só a
polícia tem que resolver a política de segurança pública e
que esse assunto é de responsabilidade dos técnicos deve
perder força para uma nova estratégia, em que a comunidade cada vez mais assuma sua participação, discutindo o
assunto, apropriando-se e exercendo o controle social sobre as ações públicas de segurança e das políticas de segurança pública.
A questão dos bombeiros, atualmente, está mais atrelada ao corporativismo do que à funcionalidade administrativa, voltada totalmente para a logística. Os bombeiros
integram, no Rio Grande do Sul, a Polícia Militar, não
tendo autonomia financeira e administrativa. Eles acabam
fazendo parte dessa logística que precisa ter poder. Já numa
estrutura de polícia cidadã, esses bombeiros seriam vinculados à Defesa Civil.
A presença dos policiais, na polícia de controle, está
basicamente onde circula a classe média; as viaturas ficam paradas em cruzamentos de grande circulação, para
poder chamar a atenção da sociedade que mais tem repercussão sobre a questão da mídia. A polícia cidadã
deveria estar mais presente nos locais de vulnerabilidade social.
A grande dificuldade da polícia cidadã é a seguinte:
numa ocorrência de violência policial, o próprio policial
tem dificuldade de entender porquê isso está acontecendo; essas são questões que deveriam ser desdobradas, mas
pode-se afirmar que a polícia, numa sociedade democrática, é uma instituição que não será o centro do processo
da segurança, mas sim um ente complementar a uma série
de outras ações, devendo ser extremamente técnica porque precisa reconhecer e compreender a diversidade e
conviver com todo esse processo de diversidade social.
Na concepção de uma polícia cidadã, um soldado, um
policial, deveria ser patrulheiro, oficial de rua, oficial de
polícia.
Existe a necessidade do administrador público ter a
coragem de fazer com que haja interferência no processo, através da reativação da Corregedoria Externa, das
Ouvidorias, de um processo de discussão, que possibilite às pessoas se queixarem, falarem e terem respaldo, que
não seja um simulacro ou represente insegurança. Atualmente, o controle das polícias e dos demais órgãos do
sistema penal é muito frágil, limitando-se às Corregedorias internas, sem que haja qualquer preocupação
de ser criado um espaço que permita e encoraje as pessoas a apontar as irregularidades da prestação do serviço na área da segurança pública. O modelo atual é, ainda, predominantemente intimidatório e carregado de
proteção corporativa. Desejamos reafirmar: na polícia cidadã, a polícia é serviço.
125
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
derá a ser transformado em instância mais organizativa
do que concepção ideológica de ação policial. Esse salto
é a passagem para uma polícia mais inteligente, mais democrática e mais comunitária. No passado a Brigada teve,
por um período da sua história, a denominação de Brigada Policial. Talvez possamos começar a mudança dessa
organização trocando seu nome, porque nem o exército é
militar, é exército brasileiro. No entanto, a mudança é mais
profunda, uma vez que está em disputa a cultura de uma
forma de agir.
OS GRUPOS EM VULNERABILIDADE
SOCIAL E A POLÍCIA
Todas as políticas públicas devem ser direcionadas a
grupos mais vulneráveis, como é o caso do jovem, do negro, do deficiente físico, das mulheres, dos índios e dos
profissionais do sexo. Na formação da polícia deveria
haver espaço para se tratar desses grupos, pois, pela sua
vulnerabilidade, são os mais visados pela polícia.
No Rio Grande do Sul, iniciou-se um trabalho, com a
formação integrada de policiais, em que algumas oficinas
tratavam do problema com instrutores específicos e militantes desses movimentos. No início, não foi fácil o trabalho, pois rompia a cultura existente, mas, em seguida,
pôde-se perceber alguns avanços, como é o caso da maneira da polícia denominar determinados grupos segregados pela sociedade.
A surpresa foi quando estávamos interessados em fazer uma pesquisa por palavra de ocorrências registradas e
percebemos que os termos “homossexual” e “bicha” haviam sido trocados por “profissional do sexo”. Isso é um
início do processo de reconhecimento e de qualificação
dos policiais em relação aos grupos mais vulneráveis. É
preciso retirar o conceito que a polícia tem sobre o “elemento suspeito”. O jovem e os grupos vulneráveis não
podem mais sofrer essa discriminação e violência por parte
da polícia. A mudança começa na formação da polícia e
na busca de políticas sociais de atendimento e geração de
emprego e renda. Essa reformulação interna da polícia
depende também dos movimentos da sociedade e, por isso,
o controle social não é um controle da polícia sobre a sociedade, mas tem que ser um controle da sociedade sobre
a polícia. O jovem não pode mais ser tratado como um
caso de polícia.
Por que o policial não trata melhor o jovem? Ele não
trata melhor porque o modelo policial é autoritário. O jovem possui o espírito de querer respostas rápidas, objetivas e tem o “critério da verdade pela argumentação”. Para
o policial, acostumado com o “critério da autoridade”,
quando aborda um jovem e esse quer saber “porquê?”, isso
pode ser entendido como uma ofensa. O policial necessita cada vez mais se afastar do modelo autoritário, passando para uma ação mais fundamentada na argumentação,
na mediação e na resolução de conflitos. Para alguns segmentos da polícia, isso é confundido com quebra da disciplina e da hierarquia. A passagem da identidade da Polícia Militar para a polícia policial ainda levará alguns anos.
Esse resíduo cultural de disciplina e hierarquia militar ten-
A POLÍCIA NOS CONFLITOS AGRÁRIOS
A sobreposição da repressão em vez da negociação
intermediada e do entendimento legal na ação policial está
presente não somente na atuação dirigida aos jovens, mas
também nos conflitos agrários. Essa forma de ação da
polícia nos assentamentos ou nos conflitos agrários, na
qual a Polícia Militar tem uma autoridade real, pode resultar em violência, em excesso de poder, se não forem
previamente planejadas suas ações em conjunto com as
autoridades civis envolvidas. Tal situação está muito ligada ao próprio conceito do que é ordem pública hoje no
Brasil. Entretanto, quem é que determina esse conceito
de ordem pública?
Tivemos a experiência de trabalhar em nove invasões
de terra e em três conflitos envolvendo indígenas no norte do Estado. Nestas ocasiões, sempre existiu por parte
do Comando da Força Policial a preocupação de não incorrer nos erros da desocupação da Fazenda Santa Elmira,
propriedade de 2.200 hectares, entre os municípios de Salto
do Jacuí e Tupanciretã. Nesta desocupação, em março de
1989, numa operação de guerra, ocorreu um confronto
armado e corporal, que terminou com dezessete colonos
e quatro policiais militares feridos a bala, além de dezenas de feridos leves e vinte e um colonos presos. A relação dos direitos humanos e dos aspectos sociais e políticos que envolvem uma ocupação de terra começou a
influenciar as decisões dos comandos, tornando as negociações mais importantes que a ação direta de desocupação, e o cumprimento de decisão judicial deveria buscar a
garantia de segurança de todos os envolvidos, entendendo que cada parte tinha suas razões.
Ocorreram situações, por exemplo, em que tivemos de
intervir retirando policiais que estavam comendo churrasco
com carne doada pelos proprietários da fazenda envolvidos no conflito, quando a força policial deveria estar isenta
para poder cumprir suas tarefas. E ocorreu uma reação
126
A TRANSIÇÃO DE UMA POLÍCIA DE CONTROLE PARA UMA POLÍCIA CIDADÃ
condenadas pela Justiça por esbulho possessório, ou por
entrave de circulação em estradas federais. Reconhecemos que nessas situações em que o Judiciário emite uma
decisão, cabe ao governo do Estado cumpri-la e isso é
função das polícias, em especial da militar, mas poderia
haver um outro tipo de ação.
No centro disso está a compreensão desse fenômeno,
porque uma coisa é trabalhar com uma ocorrência que está
eminentemente tipificada como crime – um assalto, um
arrombamento, um seqüestro –, outra coisa é estar desenvolvendo uma intervenção que envolve movimentos sociais de todas as formas – a greve, qualquer movimento
que tende a pressionar, por exemplo, e o MST é um movimento social. Qual é a grande diferença? Se compreendemos que esse movimento está sendo feito e o analisarmos
numa perspectiva criminalizante, ou seja, é um crime,
vamos reagir contra esse movimento da mesma forma que
agimos contra um assalto a supermercado que precisa ser
reprimido. Entretanto, não é a mesma coisa.
muito grande por parte dos fazendeiros, pois não esperavam aquela atitude porque sempre tinham a Polícia Militar para proteger sua fazenda, e a medida adotada teve grande repercussão.
Houve, também, a preocupação de colocar, nas negociações e no cenário que envolve esses fatos, o Judiciário
e o Ministério Público como partes ativas da resolução. A
Justiça para dar o suporte legal e o Ministério Público para
as questões que envolvessem crianças e adolescentes,
porque na Fazenda Santa Elmira crianças e adolescentes
foram usados como proteção diante da ação policial. Essa
preocupação teve uma repercussão positiva para a solução pacífica das ocupações que ocorreram a partir daí.
Quando há a presença do índio, em conflitos de terra,
a situação é ainda mais complexa. Nesses casos, é primordial o envolvimento da Justiça Federal, do Ministério Público Federal e da Funai para estabelecer uma negociação. Numa determinada ocasião, na Reserva de Nonoai,
tivemos que providenciar um policial que falasse a língua
nativa “Kaigangue” para estabelecer o diálogo com o cacique e os índios.
O MST, por exemplo, não é visto pelo Estado, pela
administração, como uma questão de disputa de direitos à
propriedade da terra, mas sim como um conceito de ordem pública, em que o MST é inimigo. Em setembro, foi
realizado na Av. Borges de Medeiros, no Centro de Porto
Alegre, um ato devido à morte do soldado Valdeci, num
conflito que ocorreu na Praça da Matriz. Entretanto, quem
pensou aquele ato o está realizando em razão de todo o
conflito hoje existente, para tentar dar legitimidade a uma
ação mais violenta da corporação; quem fez aquele ato
está pensando em resguardar a corporação, num modelo
de enfrentamento e tradição.
Então, esse conceito é determinado e, nessa disputa, se
fala da violência do MST na marcha, mas quem é que está
provocando a violência? Os atos violentos são todos do
grupo ruralista. As inspeções que deveriam ser feitas no
campo foram proibidas de ser e, quanto à desapropriação
dessa fazenda em questão, o Supremo deu ganho de causa
e mandado de segurança, pois, por um ato formal, não houve a notificação da vistoria. Por que não houve a notificação da vistoria? Porque o proprietário fugiu e, além disso, foram erguidas barreiras para impedir que a equipe do
Incra chegasse ali.
No caso dos conflitos agrários, existem no Brasil experiências lamentáveis de ação de policiais militares, mas
seria possível ter um outro tipo de ação de policiais militares em ocorrências, inclusive de retirada de pessoas,
A CARÊNCIA DE TÉCNICAS POLICIAIS
INOVADORAS
Quais são as técnicas policiais de prevenção: quanto
mais visível possível melhor? O que avançou em termos
de técnicas de prevenção na polícia ostensiva? Avançou
muito pouco, a polícia não está preparada, organizada.
Outra discussão é a falta de democratização da polícia,
pois ela não entrou nesse processo de democratização, se
fechou e não funciona.
Poucos policiais dominam as tecnologias de informação mais sofisticadas e necessárias, como o georreferenciamento, o cruzamento de dados. O caso da digitalização
das impressões digitais é exemplar: hoje, para procurar
um criminoso, a polícia precisa consultar milhares de fichas. No ano passado começou o processo de digitalização,
ou seja, já têm em torno de 50 ou 100 mil pessoas que
passaram pela polícia e agora, por meio da consulta no
terminal, é possível saber, pela impressão digital, a situação policial e criminal da pessoa. Nossos controles são
ainda muito rudimentares; é um processo caótico e precisa de grande investimento.
Quando acontece um crime, a força policial precisa estar
completa no local: perito, investigador e policiamento ostensivo para fazer o isolamento do local. Isso não se verifica no Brasil, além de freqüentemente ocorrerem brigas
corporativas nesses locais. A técnica da perícia é muito
ineficiente: por exemplo, de cada dez perícias que são
127
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
mitindo medidas periciais com maior dinamismo e, principalmente, no tocante às ocorrências de menor potencial
ofensivo, o encaminhamento direto do local do conflito
para o Poder Judiciário, onde será resolvido terminantemente. Este procedimento atende de forma eficaz a um
dos maiores problemas da atualidade quando o cidadão
está diante de um conflito: o acesso à Justiça, de forma
célere, imediata e imparcial, sem intermediações burocráticas. Até então, o policial tinha o processo de apenas
conduzir e não interagia com o próprio delito, isentava-se
de qualquer responsabilidade de interferência, inclusive
não conhecia essa relação porque não tinha capacidade
nem competência para tanto. A instituição do termo circunstanciado não consiste simplesmente num formulário
a ser preenchido. Nele, está subjacente um novo conceito
de polícia, em que o policial deve estar preparado para
entender os conflitos das pessoas, aceitar que existam esses conflitos, que são inerentes à sociedade e que ele tem
que tomar uma posição central em que ele não pesa nem
para A nem para B, compreendendo as posições do A e as
do B, para poder encaminhar aquele conflito à Justiça.
Precisa, então, possuir essa habilidade de organização do
espaço, da composição do conflito, para que possa ser
encaminhado.
Além disso, na concepção da polícia tradicional, há uma
idéia de que ela é final, ou seja, de que prendeu, terminou
o criminoso, não tem mais aquele crime. Na verdade, a
polícia é um elemento inicial no processo de persecução
criminal. Quando um policial efetua uma prisão, o infrator
será submetido ao processo criminal e, tendo ele obtido
um habeas corpus ou, no caso de flagrante, sua prisão não
for homologada, ele recuperará sua liberdade. Se ele vier
a cometer outro delito, a função da polícia é voltar a prendê-lo, fazer novas provas para que ele retorne ao sistema
prisional. Isto faz parte da função policial, não é estanque
a sua atividade, irá sempre se repetir como parte da atividade policial, sendo por isso um meio e não o fim desse
processo. A sociedade coloca a polícia como determinante
do fim do processo, quando na realidade atual é o início
do processo de persecução criminal, em que a decisão final
– a aplicação da lei – será feita pelo Juiz de Direito.
No contexto do controle social e da constituição de uma
polícia cidadã, os mecanismos de acesso dos cidadãos à
polícia através de Ouvidorias são importantes para a transparência das práticas policiais. Existe a necessidade do
administrador público ter a coragem de fazer com que haja
participação dos cidadãos no processo, por meio da reativação, por exemplo, da Corregedoria externa, das Ouvi-
feitas em Porto Alegre, em torno de 4 a 5 são erradas porque a polícia não sabe chamar o perito e/ou apontar suas
reais necessidades para a investigação. E a perícia é fundamental para a investigação criminal e a produção das
provas.
O policial de rua, o policial de policiamento, é o mesmo policial, mas a técnica, a instrução do policial de rua
não é a mesma de uma operação específica, tanto é que a
utilização é da tropa especial, que faz realmente a desocupação em caso de necessidade. O isolamento é feito no
local com os policiais de rua.
A CONSTRUÇÃO DE UMA POLÍCIA CIDADÃ
A polícia cidadã é uma concepção de polícia que
problematiza a segurança, discute sua complexidade e
divide responsabilidades. O consumo e o tráfico da droga
são práticas comuns de todas as classes sociais e, portanto, é falsa a divisão entre o bem e o mal. Não pode-se dizer: “olha, eu estou do lado dos de bem”, como se os homens de bem não fossem o lado mal da sociedade também,
como se a sociedade tivesse isolado os de bem de um lado
e os de mal do outro. A sociedade é complexa, e a ilegalidade ou infração é perpassada por todas as classes e os
níveis.
Na preparação de uma aula para Guarda Municipal, o
capitão afirmou: “não, a gente faz abordagem e hoje a gente
tem que abordar também os caras de colarinho, de gravata, eles assaltam bancos também”. Então, o que ele quer
dizer com isso? Ele quer dizer que tem uma cultura que
precisa ser mudada, ou seja, que bandido não é só o cara
que está mal arrumado, o negro, o homossexual ou travesti ou o cara de vila ou o que está com a roupa suja.
Agora começa a desenvolver a compreensão de que também o cara de gravata pode assaltar um banco; e aí existe
uma outra concepção, pois a visão muito fragmentada da
polícia não resolve e nunca resolverá os problemas. É preciso ter interdisciplinaridade, multiagencialidade, visão
solidária de responsabilidades, bem como visão da própria competência das polícias, que precisam ser solidárias e compartilhadas e não divididas.
No Rio Grande do Sul, o sistema policial avançou muito
até o presente momento. A adoção do boletim de ocorrências único para as polícias Civil e Militar, expresso ora
como termo circunstanciado ou registro de ocorrências, é
o ponto fundamental da integração das polícias, possibilitando atendimento mais imediato ao cidadão, aperfeiçoando a coleta de informações no local do crime, per-
128
A TRANSIÇÃO DE UMA POLÍCIA DE CONTROLE PARA UMA POLÍCIA CIDADÃ
nada para efetivação e garantia dos direitos humanos fundamentais de todos os cidadãos.
A relação com a comunidade precisa ser trabalhada em
todas as variáveis, trabalhar a mobilização comunitária,
outros processos de intervenções nas áreas sociais que
venham interferir na melhoria da vida em coletividade. A
própria gestão e o sistema precisam ser sincronizados, quer
dizer, não se compreende mais, no atual modelo, que as
polícias tenham um banco de dados cada uma e que um
não conversa com o outro e não conseguem se complementar.
Outro obstáculo consiste na inexistência de áreas de
responsabilidades que sejam coincidentes para todos os
organismos do sistema de persecução penal e também para
a divisão política e comunitária dos municípios. Essa deficiência, até aqui, tem contribuído para que não haja dados estatísticos, indicadores e índices de conjunto em relação a um espaço territorial, agregando as informações
produzidas por todos os subsistemas. Contribui, também,
para a ausência de implantação de planos de atividades
em conjunto, bem como para a falta de aproximação desses órgãos com suas comunidades locais.
Deve-se discutir, primeiramente, a questão dos problemas do sistema, o ciclo de polícia, o inquérito policial, a
inteligência única e a formação adequada e integrada. A
proposta de que a guarda municipal será uma solução
imediata não se sustenta sem abordagem dos problemas
mencionados anteriormente e somente reproduzirá o modelo que está aí, consistindo em uma lógica de resolver o
fenômeno da insegurança pública somente por meio de
medidas quantitativas. Precisamos intervir nos problemas
do sistema para depois discutir a polícia municipal.
Defendemos a construção de um aparelho policial completo, que tenha suas divisões investigativa, pericial e ostensiva, além de forças especiais para atuar somente nos
momentos de crise; também uma polícia municipal para
aumentar os efetivos de patrulhamento comunitário e determinar responsabilidades ao Executivo municipal na
segurança de sua comunidade.
A polícia estadual, do jeito que está retratada, só incentiva o corporativismo, a corrupção, a omissão, a falta
de responsabilidade com o local de trabalho e as dificuldades na elucidação dos ilícitos. Temos uma polícia
investigativa que, apesar de trabalhar a civil, está sendo
empregada ostensivamente com fardamento preto e viaturas padronizadas, enquanto a outra, que deveria ser preventiva, continua atuando dentro de estratégias militares
e ações puramente repressivas.
dorias, de um processo de discussão que possibilite às
pessoas direcionarem suas denúncias, questionamentos e
sugestões. Atualmente, o controle das polícias e dos demais órgãos do sistema penal é muito frágil, limitando-se
às Corregedorias internas, sem que haja qualquer preocupação de se criar um espaço que permita e encoraje as
pessoas a apontar as irregularidades da prestação do serviço na área da segurança pública. O modelo atual é, ainda predominantemente intimidatório e carregado de proteção corporativa.
Parte do processo de compreensão dos policiais é o
reconhecimento de que intervir no movimento social não
é o mesmo que estar intervindo na criminalidade. A partir
desse entendimento, a polícia terá uma perspectiva de que
ela precisa reestabelecer a ordem e cumprir a ordem judicial, mas tem de preservar as pessoas que estão ali e reconhecer que o movimento possui certa legitimidade, fazendo
o processo de mediação. Se fizermos isto, estaremos encaminhando soluções que trarão menos processos de enfrentamento ou de violência.
Com este objetivo, passou-se para um procedimento
de negociação e mediação do conflito com os movimentos sociais. Os processos de mediação exigem maior tempo para sua implementação. É possível uma polícia tratar
da questão dos movimentos sociais de uma forma diferente, e nisso, a Brigada Militar agregou muito nos quatro
últimos anos.
Há experiências promissoras e apropriadas na polícia.
A Brigada Militar começou um processo interno de formação, tanto operacional como técnico, que sedimentou
conteúdos, para além de mudanças de governos políticos.
Do ponto de vista da democracia, é importante no sentido
que estamos conseguindo verificar que existe a constituição de um corpo de funcionários do Estado e não apenas
de funcionários de Governo. Hoje a Brigada tem como
padrão de referência, na ação policial dos movimentos sociais, o acompanhamento, a negociação e a mediação.
Existe, ainda, envolvimento da Justiça, do Ministério Público e de todos os outros setores, para que eles também
participem na resolução do problema. Os conceitos estão
mudando.
O grande desafio colocado no processo de democratização dos países da América Latina, hoje, quanto às Organizações Policiais, é a questão da função da polícia, do
conceito de polícia. Essa definição é manifestada pela
transposição da polícia tradicional, voltada exclusivamente
para uma ordem pública predeterminada e estabelecida
pelo poder dominante, para uma polícia cidadã, direcio-
129
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
Para o país, novos conceitos de sistema de segurança
devem ser revistos e escritos, envolvendo o Judiciário no
recebimento das ocorrências, no trato imediato e menos
burocrático dos ilícitos, nos processuais, no julgamento,
na aplicação e execução da pena, no acompanhamento dos
benefícios legais e na recuperação social dos apenados.
O inquérito policial tem de ser extinto, pois há necessidade de um novo instrumento mais rápido, desburocratizado
e eficaz realizado pela Justiça e não mais pela polícia, a
qual ficará responsável pelo levantamento das provas,
preocupando-se com a investigação e a elucidação dos delitos. As atividades de polícia devem ser compartilhadas
e estruturadas em ciclo único de intervenção e prestação
de serviço.
importância das atividades de prevenção, teria que ter todo
um processo de conteúdo próprio.
Há uma questão polêmica: no momento em que a Brigada Militar adotou como condição essencial para ingresso no curso de oficial o bacharelado em Direito, em 1997,
decisão apoiada por 99% dos brigadianos, alguns consideraram que houve um retrocesso na nossa caminhada para
uma polícia adequada aos momentos atuais e futuros. Essa
opinião provavelmente não representa 1% dos policiais
militares. Havia o entendimento de que a única forma de
se manter um processo isonômico econômico com os delegados de Polícia e as carreiras jurídicas era ter o Direito
como exigência de ingresso. Essa polêmica permanece até
hoje.
Houve todo um movimento de transformação na Brigada Militar. Nesse sentido, possuímos uma visão da importância da criação do Instituto de Pesquisa. Começamos a trabalhar um pouco a epistemologia da questão da
violência, uma maior aproximação com a universidade,
sair do casulo, ter uma visão fora do etnocentrismo e buscar a constituição de uma massa crítica que pudesse fazer
um agregado de uma outra polícia que sempre queríamos
que existisse.
O policial é aquele que deve estar preparado para resolver a ocorrência sozinho, pois não há um superior para
ajudá-lo naquele momento. Para ele estar preparado, tem
que haver um investimento muito grande do Estado para
dar capacitação adequada em qualquer situação. Para haver esse trabalho, tem que existir investimento na polícia.
Atualmente, no meio acadêmico, não há o domínio do
conceito de polícia, porque a polícia sempre foi percebida por todos como uma mão-de-obra não especializada,
uma atividade extremamente fácil. Por que ela é uma atividade extremamente fácil? Porque, segundo tal idéia, ela
é uma atividade que precisa somente de vigor físico e coragem inconseqüente. Então, não necessita de inteligência, de intelectualidade, estar estudando isso; precisa somente ser uma barreira física para separar o bom do ruim
e assim ela foi construída. Por conseqüência, segundo esta
concepção, de que precisaria a polícia? A polícia precisaria ter vigor físico e coragem inconseqüente para pegar
alguém a unha e servir mesmo como um robozinho, ou
seja, separar o bem do mal.
Precisamos trabalhar essa idéia de pensar a polícia enquanto uma atividade complexa e de difícil execução. É
necessário que ela seja pensada, também, de dentro para
fora, inclusive levantando os problemas e colocando as
coisas como são mesmo. Isso é muito importante no sen-
AS MUDANÇAS NA FORMAÇÃO POLICIAL
E AS UNIVERSIDADES
Historicamente, verifica-se que as Secretarias de Segurança são ocupadas por juristas positivistas ou militares das Forças Armadas, que trazem seus conceitos para
dentro desse processo. A abordagem somente através da
ideologia positivista ou pela ideologia militarizada é insuficiente e não apresenta soluções eficientes.
Existe um deficit, uma lacuna, uma ausência de discussão, na sociedade brasileira, no Estado, na sociedade civil, no setor empresarial, em todos os setores, sobre a
questão do sistema de segurança pública que esteja de
acordo com a sociedade brasileira e que estabeleça os
processos de relacionamento entre as instituições e seus
objetivos sociais, o papel do Judiciário, do Ministério
Público e das penitenciárias, e que modelo de polícia a
sociedade quer construir para a segurança de todos os cidadãos. Neste contexto, o papel das universidades públicas é fundamental.
O policial precisa ter uma formação acadêmica multidisciplinar, em que as áreas humanísticas, jurídicas, administrativas e técnicas-profissionais sejam abordadas de
forma interdisciplinar e com temas fundamentais de cada
uma delas, ensejando a transversalidade do currículo. O
estado da arte de cada área deve ser enfocado sob a ótica
do ofício de polícia. O currículo de formação e qualificação dos policiais deve proporcionar sua autonomia para
poder enfrentar os conflitos e buscar a melhor solução.
O policial precisa ter uma formação própria, pois apenas o Direito não forma um policial, a Administração não
forma um policial, a Sociologia não forma um policial;
ou seja, o policial, pela complexidade da sua atividade e
130
A TRANSIÇÃO DE UMA POLÍCIA DE CONTROLE PARA UMA POLÍCIA CIDADÃ
O grande desafio colocado no processo de democratização dos países da América Latina, hoje, quanto às organizações policiais, é a questão da função da polícia, do
conceito de polícia. Esta definição é manifestada pela
transposição da polícia tradicional, voltada exclusivamente
a uma ordem pública predeterminada e estabelecida pelo
poder dominante, para uma polícia cidadã, direcionada
para efetivação e garantias dos direitos humanos fundamentais de todos os cidadãos.
tido de se construir, junto com a universidade, um debate
profundo e sério.
A convicção predominante no grupo é a de que as mudanças na polícia só podem sair de dentro da polícia, em
conjunto com os campos mais avançados, que são os pesquisadores e especialistas desta área do conhecimento.
Então, esse processo de estimulação é uma função da universidade, que instiga, propõe e questiona. A própria polícia tem que disponibilizar as informações e abrir suas
organizações, por mais conservadores que sejam.
Ocorre, atualmente, um processo de se inserir no campo universitário a discussão da complexidade da segurança pública e da gestão através da polícia. Essa é a nossa
encruzilhada, nesse momento: a compreensão do fenômeno, ou seja, quem dirige a administração pública, para
desenvolver políticas de segurança, não compreende o
fenômeno.
O problema todo é o seguinte: há um deficit enorme de
compreensão sobre esse fenômeno para que se possa formar
uma massa crítica para realizar a intervenção política
construindo políticas de segurança, pois a abordagem
somente pela ideologia positivista ou pela ideologia militarizada é insuficiente e não apresenta perspectivas de solução. Neste contexto, o papel da universidade é fundamental,
como tem sido em outras políticas. Todo conceito que é
construído pela problematização é mais perene, articulado
e dinâmico e tende a ser um conceito da sociedade moderna
que também acompanha esses princípios.
NOTA
Este texto é o resultado de uma entrevista realizada com os autores
pelo Professor José Vicente Tavares dos Santos, responsável pela redação final, juntamente com os sociólogos Dani Rudniki e Carina
Füsternau, em Porto Alegre, na primavera de 2003.
JORGE LUIZ PAZ BENGOCHEA: Coronel da RR da Brigada Militar/RS. Autor
dos livros “Policiamento Comunitário: como conquistar a confiança da
Comunidade” e “Uma Nova Ordem na Segurança”.
LUIZ BRENNER GUIMARÃES: Coronel da RR da Brigada Militar/RS, Coordenador de Segurança Urbana da Secretaria Municipal de Direitos
Humanos e Segurança Urbana da Prefeitura Municipal de Porto Alegre.
MARTIN LUIZ GOMES: Ten. Cel. RR, Assessor de Pesquisa e Formação da
Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana.
SÉRGIO ROBERTO DE ABREU: Tenente Coronel da BMRS, Chefe do Estado
Maior do Comando Regional do Litoral Norte do RS.
131
SÃO
132-141, 2004
ÃO PAULO
AULO EM
EM PERSPECTIVA
ERSPECTIVA, 18(1):
18(1) 2004
POLÍCIA E VIOLÊNCIA
representações sociais de elites
policiais do Distrito Federal
MARIA STELA GROSSI PORTO
Resumo: O texto analisa as representações sociais de elites policiais – civis, militares e do exército – sobre a
violência policial. O foco da análise são as relações entre cultura organizacional e as formas e modelos de
estruturação organizacional e de gestão das atividades policiais, levando em conta a função policial e as relações entre polícia e sociedade.
Palavras-chaves: violência policial; gestão e organização policial; representações sociais.
Abstract: This text analyses the public statements made by elite members of the police force – civil, military
and army – on the subject of police violence. The focus of the analysis is on the relationship between the
organizational culture and the forms and models of organizational structuring, and the management of police
activities, keeping in mind the role of the police and its relationship to society.
Key words: police violence; police management and organization; public statements.
O
Antes de iniciar a análise das representações propriamente ditas, vale ressaltar que para se definir ou
entender o que faz a polícia, nos termos de Monjardet
(2003:15), deve-se lembrar que “a ação policial é posta
em movimento [cotidianamente, numa delegacia] por três
fontes. Certas tarefas são prescritas de maneira imperativa
pela hierarquia superior (...) Outras são respostas mais ou
menos obrigatórias às solicitações do público (...) Outras
enfim são de iniciativa policial (...) Essa simples observação permite inferir que o aparelho policial é indissociavelmente: um instrumento de poder que lhe dá ordens;
um serviço público, suscetível de ser requisitado por todos;
uma profissão, que desenvolve seus próprios interesses.
Tripla determinação que não tem razão alguma para fundirse em perfeita harmonia. Ao contrário, essas três dimensões
podem se confrontar como lógicas de ação distintas e
concorrentes”. Essas dimensões, e suas tensões, estão
presentes, de forma implícita ou explícita, nas representações analisadas, apontando para a necessidade de
apreendê-las em suas inter-relações, enquanto aspectos de
um mesmo e único processo.
O senso comum, a mídia e também análises de cunho
acadêmico têm revelado grande consenso ao insistir no
artigo tem como tema a análise das representações sociais de policiais civis e militares (sobretudo aqueles ligados à estrutura da Secretaria de
Segurança Pública do Distrito Federal) sobre a violência
policial. A ênfase da análise incide sobre as formas/modelos e modos de estruturação organizacional da Segurança Pública no Distrito Federal, visando avaliar as raízes desse tipo de violência. Questiona-se: em que medida
e quanto da atuação policial é percebida por dirigentes
das organizações da área de segurança pública como violenta; em que medida (quando percebida) é representada
como efeito, direto ou indireto:
- do déficit de eficiência/competência organizacional da
área de segurança;
- como conseqüência de lacunas na formação profissional
do policial;
- do descrédito generalizado no sistema judiciário que
produz e reproduz a impunidade;
- como parte estrutural do ethos e da cultura organizacional predominante nos modelos de polícia em vigor.
Nesse caso, está em questão o caráter de legitimidade/ilegitimidade da violência como parte da função policial.
132
POLÍCIA E VIOLÊNCIA: REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DE ELITES POLICIAIS ...
Quando se trabalha com análise de representações sociais – nas quais as afirmações e a argumentação elaboradas pelos entrevistados estão permeadas por conteúdos
valorativos (muito das afirmações do senso comum possuem essa característica) – o não-dito, as lacunas, as
fissuras conformam, tanto quanto o dito, o conjunto do
material a ser analisado, pois é do confronto entre as afirmações e os “esquecimentos” que poderá emergir um maior
conhecimento acerca da realidade, objeto da fala. Entre o
dito e o interdito, o pesquisador tem a tarefa de produzir
suas análises, lembrando sempre que é no interior da própria formação discursiva (que abarca tanto o permitido
quanto o proibido) que se encontram os não-ditos e os
interditos.
Afirma Orlandi (1988:10-11;58): “A formação discursiva se define como aquilo que numa formação ideológica dada (isto é, a partir de uma posição dada em uma conjuntura sócio-histórica dada) determina o que pode e deve
ser dito”. Em uma outra passagem acrescenta a autora: “as
formações discursivas, ao mesmo tempo em que determinam uma posição, não a preenchem de sentido. Se, no início, essa noção foi compreendida como regiões fechadas
e estabilizadas, logo se percebeu que elas são atravessadas (eu diria mesmo constituídas) pelas diferenças, pelas
contradições e pelo movimento. Elas não são definidas a
priori como evidências ou lugares estabelecidos mas como
regiões do conjunto dos sentidos”.
Essa abordagem guarda grande proximidade com certos pressupostos que orientam a análise das representações sociais, conforme a apropriação que aqui se está fazendo dessa noção, enquanto estratégia metodológica,
conforme explicitado a seguir.
caráter violento da atuação policial, além de enfatizar
que essa violência é o estopim para outros tipos de
violência protagonizados pelo cidadão comum, numa
resposta em cadeia, que se converte em uma espécie de
círculo vicioso.
Essa violência, contida estruturalmente no ethos e na
cultura organizacional dos modelos de polícia em vigor
no Brasil (e em outros contextos também), poderia, em
certo sentido, ser pensada como expressão (ou parte) da
violência que, enquanto representação social, estrutura e
regulamenta relações sociais (Machado, 2003). A sociedade se representa como violenta, as políticas públicas de
segurança estão referidas a esse conteúdo do imaginário
social, deixando emergir sentimentos ambíguos e mesmo
contraditórios: por um lado, a exigência, quase obsessiva, de que a impunidade seja enfrentada e combatida pelos poderes competentes aponta na direção de uma recusa
da violência como forma de resolução de conflitos propiciando a inserção no processo civilizatório, tal como proposto por Elias (1990); por outro, o recrudescimento da
violência em determinados contextos, espaços, e/ou segmentos sociais conforma “ilhas de violência” e traz à tona
uma outra noção do mesmo autor, a de des-civilização,
que caracteriza a reversão desse processo civilizatório,
configurando contextos de retrocesso. É dessa segunda
representação que emergem as demandas por aumento de
controle social e repressão, colocando em evidência a relevância de se analisar e compreender o segmento responsável pela organização, gestão e prática desse controle,
ou seja, o segmento policial.
No contexto desse artigo, a reflexão concentra-se em
como esse segmento reflete sobre as formas do exercício
desse controle realizado mediante práticas que são, enquanto tal, percebidas como violentas, legítimas ou não.
Busca-se compreender como policiais se representam na
condição de agentes da violência. Nesse sentido, tomamse, como representações sociais os discursos de policiais
– civis, militares e do Exército atuantes na área da Segurança Pública do DF – e, com base neles, concentram-se
as reflexões e indagações do texto. Esses indivíduos, pela
sua condição de dirigentes, são pessoas-chave na construção/consolidação dos valores que compõem o ethos
institucional das corporações. Além disso, em decorrência da posição que ocupam, dispõem objetivamente de
autonomia para definir e modificar normas e procedimentos, e detêm subjetivamente competências “requeridas”
para o exercício da distinção (Bourdieu, 1989), da qual
se apropriam em função do cargo.
VIOLÊNCIA E REPRESENTAÇÃO
Quer se trate de análises especializadas ou de afirmações feitas pelo senso comum, as discussões sobre a realidade da violência nas sociedades contemporâneas têm
sido articuladas a partir do pressuposto, raramente questionado, de seu crescimento. Ainda que esse não seja o
tema desse artigo, valeria a pena mencionar que, assim
expressa, a afirmação não tem sustentação empírica mais
substantiva, a não ser a que recorre às constantes remissões aos noticiários, os quais não se cansam de atestar tal
crescimento. O crescimento de um fenômeno plural e
polissêmico como o da violência é algo sobre o que não
se pode decidir se não se distingue com clareza e exatidão que parâmetros estão sendo utilizados, e a partir de
133
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
que critérios, para se definir violência. Sem intenção de
se deter nessa questão e sem a utilização, agora, do recurso de aplicação da análise estatística aos dados empíricos, o que permitiria atestar o aumento ou a diminuição
do fenômeno, registra-se que a relevância do olhar sociológico sobre a questão não tem, neste texto, uma visada
quantitativa: articuladas à realidade objetiva e concreta
da violência, suas representações sociais elaboradas pelos mais diferentes setores da população constroem a violência como uma categoria explicativa das relações sociais, percebendo-a, cada vez mais, como um modo
concreto de regulamentação da vida social e de resolução
de conflitos, consubstanciando o que Machado (2003:5)
analisa como a violência enquanto representação de uma
ordem social.
“Existe uma expressão muito difundida e coletivamente aceita pelas populações urbanas para a) descrever
cognitivamente e b) organizar o sentido subjetivo das práticas que envolvem o que legalmente se define como crime comum violento e suas vítimas atuais e ou potenciais
– violência urbana. Narrativas que visam explicar motivos de ação, assim como avaliações morais de condutas e
fenômenos da vida cotidiana nas grandes cidades fundamentam-se nessa expressão para serem aceitas e compreendidas. Isso permite tomar a violência urbana como uma
representação coletiva, categoria de senso comum constitutiva de uma ‘forma de vida’” (grifos do autor).
Conforme ressalvado em outro texto (Porto, 2002:157),
a apropriação da noção de representações sociais como
estratégia metodológica deve-se ao reconhecimento de que
as representações sociais permitem avançar o conhecimento da realidade na medida em que a) “embora resultado
da experiência individual, (...) são condicionadas pelo tipo
de inserção social dos indivíduos que as produzem; b)
expressam visões de mundo objetivando explicar e dar
sentido aos fenômenos dos quais se ocupam, ao mesmo
tempo em que, por sua condição de representação social,
participam da constituição desses mesmos fenômenos; c)
em decorrência do exposto em ‘b’, apresentam-se como
máximas orientadoras de conduta; d) existe uma conexão
de sentido entre os fenômenos e suas representações sociais, que, portanto, não são nem falsas nem verdadeiras,
mas a matéria prima do fazer sociológico”.
É possível analisar, a partir dessa ótica, as entrevistas
feitas com os dirigentes policiais do Distrito Federal. Foram entrevistados policiais civis, militares e do Exército de
ambos os sexos. Os (poucos) depoimentos transcritos são
tomados como exemplos de representações por eles elabo-
radas e funcionam como recurso metodológico, ajudando
a refletir sobre os novos sentidos e as re-significações que
os discursos sobre a violência não cessam de produzir.
PENSANDO MODELOS E FORMAS DE
ORGANIZAÇÃO POLICIAL
Uma das representações das elites policiais entrevistadas no DF é a de que a sociedade brasileira é uma sociedade violenta, que essa violência não é específica ao contexto brasileiro, mas que aqui há particularidades que não
podem ser subestimadas, uma delas, o fato de a população, em função de seus medos e inseguranças, ser uma
população que se arma cada vez mais.
Situação que justifica, segundo um dos entrevistados,
o fato da polícia não poder se desarmar, à semelhança da
polícia londrina.
“Agora, tem por exemplo, as pessoas se baseiam
às vezes em legislações e pontos das polícias de
outros países que a realidade do outro país é diferente. Então por exemplo, a polícia da Inglaterra
não usa arma, na Inglaterra praticamente não há
arma porque a legislação pra arma ela é rigorosíssima, então o número de armas existentes no país
é muito baixo (...) porque se você colocar uma polícia do Brasil desarmada amanhã não tem nenhum
policial vivo, tamanha a quantidade de arma que
tem na mão dos bandidos. E eles sabendo que a
polícia está desarmada eles vão matar nós todos (...)
Então a polícia tem que sofrer algumas modificações, passar por uma parte mais social indiscutivelmente, mas a mentalidade da sociedade também
tem que mudar, sabe porque? Você vê que o que as
pessoas querem da polícia é uma segurança particular, a pessoa quer um policial dentro da sua casa,
ela não tá preocupada com a segurança da comunidade, ela tá preocupada com o seu problema, o seu
filho” (Entrevista n.1).
E, um pouco mais abaixo,
“Então quem é vítima acha que isso a gente vê todo
dia até pela imprensa, que a justiça não serve pra nada,
que a polícia não toma providência, porque quando a
pessoa é vítima ela acha que o seu caso é o mais
importante do mundo e que a polícia tem a obrigação
de parar tudo, ir lá e pegar aquela pessoa e fazer alguma
coisa, preferencialmente matar” (Entrevista n. 1).
Nos depoimentos colhidos, a violência como representação, mais do que a violência vivida, é o conteúdo
134
POLÍCIA E VIOLÊNCIA: REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DE ELITES POLICIAIS ...
plo, vários são os depoimentos que insistem no caráter
reativo da ação policial, contrapondo a ele uma forma de
atuação que seria pró-ativa, uma outra linguagem para dizer
o mesmo, a lógica da repressão e não a da prevenção predomina enquanto modus operandi da segurança pública
em seu conjunto.
A prevenção é uma possibilidade de orientação da ação
policial que, segundo a avaliação de alguns dirigentes,
apenas começa a tomar forma nos novos modelos de organização e gestão que vão sendo apresentados e discutidos nas organizações policiais, à espera, como parecem
querer dizer os dirigentes, de que a sociedade também se
modifique. Nessa medida, representam a violência policial como resposta, expressão ou efeito da violência social. Avaliam que, enquanto modelo de controle social, a
repressão encontra eco em (e ao mesmo tempo sinaliza)
valores societais autoritários a partir dos quais se assume
que, até prova em contrário, todos são culpados, e a lei e
a ordem têm de ser garantidas (aqui vale acrescentar que
essa presunção de culpabilidade não está isenta de discriminação e particularismos). Essa característica alia-se a
uma outra: a desconfiança em face do cidadão acarreta
procedimentos muito burocratizados – cada instância ratifica e/ou retifica a anterior e isso se traduz, segundo os
entrevistados, em práticas morosas e ineficientes, cujo
efeito é o descrédito nas instituições policiais:
“(...) a organização das polícias, em si elas são muito
burocráticas, muito, e principalmente a polícia militar,
que tem uma estrutura militar de hierarquia, entendeu?
É quartel, batalhão, companhia e por aí a fora, aquela
estrutura eminentemente burocratizada. A polícia civil
a mesma coisa, a ação da polícia civil é muito burocrática ainda. Por isso reclamam que um inquérito demora, porque ele é muito burocrático. [Essa burocratização] (...) É traço de uma cultura organizacional vinda
lá do império, antes do império, entendeu? Quando se
criou as primeiras polícias com aquele modelo português, que é, que era muito burocrático, entendeu? (...)
Primeiro a polícia militar que era uma guarda, depois
as necessidades de investigar os crimes, e aí uma polícia que não usasse farda, para poder fazer um serviço
velado, aí criou-se uma polícia civil, entendeu? (...) a
polícia tá sempre buscando o inimigo, então ela passou a ver o cidadão sempre como inimigo, não é isso?
Porque principalmente com relação à formação militar, preparado para enfrentar o inimigo, e as mesmas
estratégias do militar, então o cidadão era inimigo, é
tanto que tinha termos próprios, chamava sempre pai-
através do qual o policial define comportamentos do
conjunto da sociedade e ressalta as ambigüidades e as solidariedades entre as formas de agir da polícia e da sociedade:
“Mais uma vez eu acho que é um problema cultural.
Nós não nos importamos quando um policial é morto. Essa questão do treinamento policial, no que diz
respeito ao cuidado da própria vida e a questão do
emprego da arma de fogo contra pessoas que estão
transgredindo, às vezes, a gente tenta fazer isso muito artificialmente (...) Então, eu acredito que se tenha
que mudar a maneira de perceber essa questão do trabalho policial dos dois lados. Primeiro, que aquele
policial é uma pessoa (...) Ah, só falam quando morre bandido. Quando o policial morre, ninguém corre
para lá para falar alguma coisa. Ele morreu em princípio defendendo a sociedade. Também quando eu
saco uma arma de fogo e atiro em alguém (...) Se hoje
há essa mortandade no Brasil é porque de alguma
forma isso é aceito. Socialmente, é aceito (...) Em São
Paulo, eu vi uma multidão de pessoas. Estavam esperando a saída da Rota. Há um culto da violência. As
pessoas querem ir lá para ver aquele aparato de força. Se o comportamento da Rota não fosse aceito,
socialmente, não fosse aceito, eles já tinha desmontado a Rota (...) Tudo isso está mais ligado a uma
questão cultural. Para a sociedade, não importam tanto
esses conflitos... Ah, morreu bandido. Devia ter morrido mais. Enquanto não se modificar essa cultura, eu
não posso falar em procedimentos” (Entrevista n. 2).
As representações acima não apenas buscam organizar
e dar sentido ao fenômeno da violência, com o qual o
sujeito que as elabora interage, como, ao fazê-lo, “definem” como violento o contexto no interior do qual se
desenvolve a atuação policial, impregnada, ela mesma, de
valores que informam práticas sociais e culturais do
conjunto da sociedade. A afirmação contém, ainda que de
forma velada, a crença socialmente construída segundo a
qual os bandidos, mais do que a polícia, têm merecido
tratamento privilegiado, aliada ao igualmente velado reconhecimento da baixa auto-estima que conforma e define a
identidade de policial informando, igualmente, formas
violentas de atuação do policial, quando no exercício de
suas funções.
A dimensão organizacional das corporações policiais
é um locus privilegiado para se perceber o quanto a violência, representada enquanto categoria organizadora das
relações sociais e portadora de sentido para a ação, informa a filosofia e o modelo de atuação policial. Por exem-
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
sana, essa linguagem, esse linguajar do policial é uma
forma, assim, de que ele e o cidadão são, estão em pontos diferentes, entendeu? Em oposição. Essa é ainda...
é essa cultura nossa. E na polícia numa forma geral, na
polícia civil também se tem, de alguma forma, esse traço, né isso? (...) Aí vem aquela história do prender para
averiguação, você não tem documento, fica preso até
provar quem você é, sua palavra não vale.. e de 88 para
cá, contraria o princípio da Constituição (...)” (Entrevista n. 9).
Segundo a cultura predominante no interior das corporações, as distinções entre o cidadão comum e o policial
parecem ser profundas: os policiais explicitam-nas até
mesmo em termos existenciais. Quando um policial, ao
falar da função ou missão dos policiais, admite que a
natureza dessa função faz do policial alguém diferente do
cidadão comum – pois cumprir sua função nesse caso pode
ser sinônimo de matar ou morrer –, ele afirma que, em
certo sentido, o poder sobre a vida e a morte (Porto, 2001)
é o diferencial entre ser policial ou civil, e que esse diferencial acarreta certas prerrogativas: morrendo ele o faz
em nome da lei e matando também, razão pela qual, e aí
as conseqüências se desdobram, ele não pode, na avaliação
de um entrevistado, ser julgado por um tribunal civil. A
violência representada como modus operandi da sociedade
é levada às últimas conseqüências. A convicção de que o
policial não é um cidadão, um indivíduo como os demais,
funciona no sentido de colocá-lo fora dos parâmetros
legais: “‘a missão’ o coloca acima da lei e algumas vezes
até mesmo contra a lei, na medida em que respeitá-la é
ver-se impossibilitado de cumprir com seu dever.” Tal
convicção encontra, de algum modo, solidariedade de parte
de segmentos da população civil que representam como
legítima a violência policial que visa o combate à
criminalidade e à violência. Para esses, “a criminalidade
chegou a tal ponto que seria absurdo o policial cumprir as
normas legais”. Nessa mesma direção, acreditam que
“como último recurso para garantir a ordem social o
policial deve usar o poder das armas.” (Porto, 2001).
Retoma-se a idéia de profissão de Monjardet (2003), à qual
se poderia acrescentar a de identidade profissional.
O efeito possível desses conteúdos valorativos é que,
na prática, o policial se percebe “protegido” por uma cultura institucional que inclui a violência como possibilidade para conter a violência (e as transgressões de modo
mais amplo). Entre o dito, o não-dito e o interdito estão
sentidos, valores e visões de mundo que orientam práticas e conduzem ao agir em uma dada direção. Implícita
na linguagem do inimigo, contida em uma das entrevistas
realizadas, está a metáfora (não explicitada) da guerra: ao
inimigo não se pode dar trégua, apresentar-se desguarnecido, desarmado é arriscar-se a perder a vida. Do ponto
de vista metodológico, o que ensina Foucault (1986:37)
sobre a constituição dos enunciados e da unidade de um
dado objeto, no caso a loucura, é pertinente para elucidar
os enunciados do fenômeno violência: “(...) a doença mental foi constituída pelo conjunto do que foi dito no grupo
de todos os enunciados que a nomeavam, recortavam, descreviam, explicavam, contavam seus desenvolvimentos,
indicavam suas diversas correlações, julgavam-na e, eventualmente, emprestavam-lhe a palavra articulando, em seu
nome, discursos que deveriam passar por seus. Mas, há
mais ainda: esse conjunto de enunciados está longe de se
relacionar com um único objeto, formado de maneira definitiva, e de conservá-lo indefinidamente como seu horizonte de idealidade inesgotável (...)”.
A polissemia e os deslocamentos são a constante de
qualquer formação discursiva.
“A questão de ser militar. Às vezes, a gente confunde o militar. Ele é militar porque é uma organização
baseada na hierarquia e na disciplina. A Igreja também é. O Banco do Brasil também é. O Itamaraty
também é. É militar porque anda fardado. Uma série de entidades aí andam de uniforme e não são
militares. (...) O caráter de sentido do militar é a missão dele. O militar é um grupo social que cumpre a
atividade dele às últimas conseqüências. Dele e de
quem se opõe a ele. Não há limite. Não há limite de
lei, mesmo porque o inimigo não está subordinado
a nenhuma legislação. Ele não está amparado à constituição brasileira. Se eu tiver que dizimá-lo, é dizimado e acabou. Os exemplos históricos são sempre
assim. (...) Então, o caráter militar é que não há limite para esse cumprir o dever (...) a socialização
dele é diferente do civil. Os valores deles são diferentes do civil. Então, ele não poderia ser julgado
por um civil, em cima do princípio que os pares o
julgam, que eles têm os mesmos valores, as mesmas
crenças (...) E a sociedade diz que eu tenho que ter
esses valores diferentes. O maior aspecto disso é que
a profissão militar é antinatural. Quer dizer, quando
eu digo que ele deve sacrificar a vida dele no cumprimento da missão, isso é um comportamento
antinatural (...) Quando chega a lei Bicudo e diz assim, o militar que cometer crime contra a vida vai
ser julgado pelo tribunal do júri, ele sinaliza bem
136
POLÍCIA E VIOLÊNCIA: REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DE ELITES POLICIAIS ...
“de uma legitimidade de caráter racional, que repousa na
crença na legalidade dos regulamentos instituídos. A
autoridade só é autoridade em função de processos
legalmente sancionados” (Porto, 2001:314). Pensando a
partir de um outro ângulo: “A polícia está, salvo exceções
em que são impostos limites, habilitada a intervir em todos
os lugares, em todos os tempos, e em relação a qualquer
um. Nesse sentido a força pública é, em seu território,
universal e, caso se faça questão de conservar a idéia de
monopólio, pode-se dizer que a polícia detém o monopólio
em relação a todos (grifos do autor) (...) Mas não é
indispensável atribuir à polícia um ‘monopólio’ no sentido
mais restrito do termo para definir sua especificidade. O
monopólio não é necessário se a polícia detém força
suficiente para regular o emprego que dela fazem todos
os outros detentores” (Monjardet, 2003:26).
Entretanto, em suas representações sobre a violência
policial, os policiais não enfatizam essa dimensão de
legitimidade como condição de pacificação social. As representações, ao contrário, estão sempre voltadas a um mea
culpa que sugere uma defesa prévia para impedir a acusação.
Ou, algo que apenas aparentemente pode ser contraditório
com o que se acaba de afirmar, utiliza-se uma estratégia de
auto-ataque que é, ato contínuo, a forma de construir sua
defesa. Bretas (1997: 81), citando Skolnick em análise sobre
a atuação policial, introduz uma outra variável ao argumentar
que, “na versão de Skolnick, o centro da experiência policial
giraria em torno da combinação perigo e autoridade, em
que a presença da perigo colocaria em risco o discernimento
necessário para o uso da autoridade. Assim, a adesão policial
às normas legais variaria de acordo com o perigo a que os
mesmos são expostos”. E prossegue apontando, por um lado,
que a presença constante da ameaça é um potencializador
do desvirtuamento da autoridade e, por outro, que, implícita
nesses comportamentos, estaria atuante a “cultura policial,
que não obedece a limites nacionais” (Bretas, 1997:81), em
que pesem as distinções próprias a cada organização. Como
uma característica dessa cultura, o policial julga severamente
a sociedade ou segmentos dessa, e acredita que poderia
desenvolver muito melhor sua atividade se não tivesse que
se ater aos limites legais (Bretas, 1997). Essa dimensão
também não transparece nas representações.
Além do que, como acima mencionado, essa cultura ou
esse ethos pode passar a orientar a conduta do policial em
outras situações do cotidiano, aí incluídos aqueles momentos nos quais ele não se encontra em serviço (Porto, 2001).
Uma outra distinção presente em algumas representações é entre o policial de rua e o que atua no interior das
corporações. Por essa distinção, o policial de rua é visto
para o legislador brasileiro esse caráter do cumprir
a missão às últimas conseqüências não existe. Ele
tem que cumprir as atividades dele com os valores
da sociedade civil (...) Então, eu não posso ter um
confronto com o marginal e levar isso às últimas
conseqüências” (Entrevista n. 2).
Distinguindo civis e militares, com base em critérios ligados ao caráter e à natureza da função dos últimos, tais
discursos (representações) abrem espaço (não-dito) para
desobrigar o policial de se orientar, em termos de organização da conduta, pelas normas legais, principalmente quando não está atuando no cumprimento de suas funções; já
que não são mencionadas situações nas quais o policial é
protagonista de violências que se dão fora do exercício da
função. São representações que reafirmam um ethos e um
“espírito de corpo” próprios, e conferem ao exercício da
violência o sentido de cumprimento do dever. À violência
assim representada confere-se estatuto de legitimidade, pois
apoiada nas prerrogativas que a função confere ao policial.
Aqui se insere a questão – teórica e empírica – do Estado
como instância detentora do monopólio legítimo da força
física (violência). Nesses termos, no entanto, essa questão
não aparece contemplada nas representações sociais dos
dirigentes policiais os quais, como se vê, enfatizam sobretudo a questão em sua dimensão valorativa e não legal.
Como foi discutido em texto anterior, a propósito da
definição weberiana do Estado (Porto, 1999), para certas
dimensões da vida social, a econômica, sobretudo a noção
de monopólio, contém algo de restritivo, na medida em
que é um processo que subtrai ao mercado bens, materiais
ou não, impedindo, ao fazê-lo, sua livre circulação. O
mesmo não ocorre no âmbito da política: “(...) quando está
em questão a esfera política, a restrição efetuada pelo
monopólio da violência no âmbito do Estado tem sentido
distinto, apresentando-se como pré-requisito ou condição
de possibilidade para a construção de uma sociedade mais
democrática: ao impedir a livre circulação da violência,
tal restrição cria, em tese, as condições para inibir sua
existência de forma difusa no conjunto da sociedade,
excluindo-a das formas e práticas de interação cotidianas
no âmbito da sociedade civil” (Porto, 2001:313). Esse
movimento corresponde à constituição do Estado moderno,
racional-legal e à passagem de procedimentos mais
particularistas e arbitrários para outros mais igualitários
porque fundados em normas e regras do direito racional,
impessoais e mais universalistas. Ou seja, nesse contexto,
a noção de monopólio nada teria de negativo; se traduziria,
ao contrário, em condição de pacificação social. Trata-se
137
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
respeitado (...) Cultura organizacional, isso do policial de rua. Porque a expectativa social é sempre essa.
Quantas e quantas vezes, nós somos chamados para
bater em alguém, não importa se é para solucionar
um caso em revide ou não. Não é solucionar um problema, é bater em alguém. Então, a expectativa da
sociedade, quando chamam a polícia, é essa. E não
a de solucionar. Então, ao longo do tempo, tem que
haver uma reciclagem policial e tem que haver uma
reciclagem social.” (Entrevista n. 3).
Esses discursos apontam para as estreitas relações existentes entre as produções simbólicas – práticas culturais
– e as práticas sociais. A violência policial, como dizem
alguns entrevistados, é uma estratégia de afirmação de uma
categoria profissional pouco reconhecida e que visualiza
nas bravuras/bravatas de atos de violência, transformados
em espetáculo, o fio da meada para a valorização social.
“(...) a polícia recorre com muito menos freqüência à ‘força’ do que à força ‘simbólica’, ou à representação da força” (Monjardet, 2003:27). Afirmação que é válida também para as representações que setores da sociedade fazem
do policial.
Outro tema bastante complexo diz respeito às questões
de unificação/integração das atividades de segurança; outro
às de municipalização, que vem, muitas vezes, no bojo da
noção de policiamento comunitário, polícia comunitária,
segurança comunitária. Pecado mortal ou salvação da pátria, a unificação é sempre “empunhada” e “empurrada”
como solução para o futuro. Mesmo os que a representam
positivamente, consideram impensável sua implantação
imediata: distintas formações profissionais, disputa de
competências, diferenças salariais, culturas organizacionais distintas, indefinição de atribuições, quaisquer que
sejam as razões arroladas, elas parecem ter como raízes,
além das histórias de cada corporação, uma questão de
poder, de busca de legitimidade, de valorização e de reconhecimento. Forma abrandada de unificação, a integração passa a ser vista como solução quase mágica, para a
desarticulação das ações de segurança, desarticulação que
leva à morosidade, ineficácia e descrédito e, como um
efeito em cascata, conduz à impunidade geradora de violência.
Entre o dito e o não-dito, e ainda que se admita, quase
em caráter de unanimidade, a situação de superioridade das
polícias no DF comparada às de outros Estados, ainda assim, a questão da formação profissional parece ocupar lugar importante nas representações dos policiais, como uma
das raízes da violência policial. Afirma-se que o despreparo,
como alguém que é violento à semelhança da sociedade
da qual se origina, mas também para responder às expectativas e anseios dessa mesma sociedade. O depoimento a
seguir procura reforçar a idéia de que se a associação entre a função policial e a violência é algo profundamente
arraigado na cultura militar, esse sentido valorativo vem,
por assim dizer, da própria sociedade. Nesse caso, o dirigente deixa de levar em consideração que o policial de
rua está submetido a um risco e a uma pressão que em
nada se compara à função desempenhada pelo policial que
atua no interior das burocracias e dos quartéis. A violência como representação não apenas orienta como também
justifica condutas.
“Então, normalmente, é difícil da gente mudar o foco
das nossas questões. Então, a gente observa muito
que o policial de rua, o foco dele é prender bandido
e não o de proteger a sociedade. Então, se ele vê
uma pessoa chegando de madrugada, uma senhora
dirigindo um carro que vai entrar na garagem de
madrugada (...) Ele não fica ali para observar para
ver se está tudo bem. Então, ele acha que essa não é
uma atribuição dele, que a atribuição dele é de prender bandidos. Então, é um foco diferente” (Entrevista n. 3).
Essa representação (inconsciente) da violência como
categoria simbólica que organiza as relações sociais e dá
sentido às condutas de distintos atores propicia um tipo de
reciprocidade perversa entre sociedade civil e organizações
policiais em função da qual a polícia tende a orientar condutas violentas a partir do que ela supõe que a sociedade
espera dela como responsável pela lei e pela ordem. Essa
lógica, não isenta de ambigüidades, faz com que a sociedade movida pelo combustível do medo e da insegurança cobre sempre mais e mais rapidez, eficiência e agilidade da
atuação policial, fazendo do policial um herói, se sua função de garantidor da ordem for por ela avaliada como bemsucedida, mas não hesitando em identificá-lo ao bandido,
caso se dê o contrário (Porto, 2001).
“Então, a expectativa da própria sociedade é do policial violento (...) Quantas e quantas vezes a gente
vê a mãe que o filho não quer comer: olha, se não
comer, eu chamo o guarda. Então, o mecanismo repressivo é uma coisa que está também num inconsciente coletivo (...) Mas no momento de colocar em
prática realmente o que está arraigado no seu sentimento, é que se não obedecerem ao policial, ele tem
o direito de fazer uso da força e até mesmo ser violento para conseguir concretizar as suas ações e ser
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POLÍCIA E VIOLÊNCIA: REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DE ELITES POLICIAIS ...
a falta de uma maior concentração curricular em disciplinas das áreas sociais e de humanidades e a ênfase que certos conteúdos curriculares atribuem à força como requerimento para o trabalho do policial são componentes da
atuação violenta do policial. Aliados a isso também aparecem o estresse, o risco de vida e, com menos ênfase, os
componentes individuais. Todos esses motivos figuram nas
representações dos dirigentes policiais e contêm, implicitamente, como não-dito, um outro conteúdo que permeia,
informa e justifica as condutas violentas: para uma sociedade violenta, uma polícia também violenta.
centrados em um eixo de desigualdades, simbólica e material. Os indivíduos são diferentes e essa diferença se traduz, no âmbito da prática, em inferioridade e superioridade, num jogo de submeter e ser submetido. O
desdobramento dessa situação é que o outro não é percebido como igual, como sujeito. Esse outro objetificado
torna-se presa fácil da (para a) violência, sempre que está
em questão a referência exacerbada ao eu e a seus desejos, expectativas, vontades. O narcisismo e o egoísmo contemporâneos são o verso da medalha que tem no individualismo e na violência sua outra face, como uma tônica
do mundo moderno (Porto, 2003). O mais específico no
contexto brasileiro seria a matriz hierárquica que faz da
distância social um conteúdo que, mesmo sendo do domínio do não-dito e muitas vezes do interdito, está na base
da organização das relações sociais.
REFLEXÕES E DESLOCAMENTOS POSSÍVEIS
DO SENTIDO: DAS REPRESENTAÇÕES DA
VIOLÊNCIA À VIOLÊNCIA COMO
REPRESENTAÇÃO
Garland (2001) chama a atenção para o fato de que o
campo do controle social em sua atual reconfiguração é
resultado de escolhas políticas e de decisões administrativas, mas que ambas têm sua origem em uma nova
estrutura de relações sociais, delineadas por novos padrões
de sensibilidade cultural, reafirmando, em outras palavras,
a inter-relação que aqui se está ressaltando entre cultura
policial e os padrões culturais da sociedade em seu
conjunto.
À semelhança da sociedade, sua polícia também participa desses valores. Quando está em questão o autoritarismo policial, múltiplas formas de organização de conduta podem ser possíveis, variando de uma prática
autoritária explícita até comportamentos bastante sutis que,
muito antes de se imporem mediante a força e a violência
explícitas, o fazem mediante a violência simbólica, pelo
convencimento imposto ao outro, por suas prerrogativas
como agente da lei e da ordem. Pelo dito dos discursos,
os entrevistados afirmam conhecer o caráter violento da
atuação policial, sua cultura autoritária e distante da sociedade e a necessidade de mudar; pelo não-dito fica subentendido que a condição sine qua non para isso é que a
sociedade também se modifique.
Esses discursos fazem lembrar, em sua quase totalidade,
a pertinência da argumentação de Bourdieu (1989) sobre
o poder e a eficácia das palavras ou, poder-se-ia dizer,
das representações sociais, que, sobretudo considerando
quem as pronuncia, têm o poder de, ao formular uma
representação, uma visão de mundo, uma atribuição de
sentido, formar, conformar, produzir e reproduzir a
realidade. Ou seja, é construída uma espécie de simbiose
entre objeto real e objeto do conhecimento, fenômeno e
Refletindo sobre esses discursos, tomados como representações, e considerando a dificuldade de formular afirmações de caráter conclusivo, tender-se-ia a argumentar que:
- a violência que alguns dirigentes detectam nas práticas
e na atuação dos profissionais da segurança não é analisada por eles como condição inerente às corporações como
tal, mas como um efeito, um desdobramento, quase uma
conseqüência, da cultura e da sociedade à qual pertencem.
Ou seja, dizem eles, se ethos violento existe, ele tem origem externamente à organização policial que o incorpora
e o reproduz;
- essa representação da sociedade brasileira como uma
sociedade violenta faz da violência uma categoria
articuladora e organizadora de ações. Constrói uma conexão de sentido entre o imaginário e as práticas, e abarca
amplos setores da vida social; envolve atores tanto na
sociedade civil como no aparato de segurança. A ressalva
vale de todos os modos, ainda que essa não seja uma especificidade brasileira e, como alguns podem estar pensando, o mundo todo seja assim;
- argumentaria ainda que, articulada à violência, como
categoria organizadora e explicativa da realidade, a hierarquia e as distinções sociais são outros traços da cultura
brasileira que conformam também valores e conteúdos
orientadores de condutas: inserida como está no conjunto
da população e condicionada pela cultura dos estratos
socioeconômicos dos quais se origina, a instituição policial produz, e é produzida por, uma sociedade de raízes e
matrizes autoritárias. Tais matrizes “organizam”, por assim dizer, conteúdos e formas das relações sociais
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
família se encontra desagregada, com outros pressupostos, como, por exemplo, o que nos impele na
sociedade de consumo extremamente materialista,
nos impele a cada momento o desejo e, às vezes,
muito mais a necessidade de consumir. As mulheres
saem de casa e começam a dar maior valor a possuir
bens materiais para a satisfação dos seus desejos.
Em conseqüência, ela deixa os filhos sendo criados
pela televisão, pela internet, pela babá. Então, aí, nós
começamos a ver a desagregação familiar no sentido antigo da mãe, que ficava ao lado, tinha aquele
carinho, aquele amor, de está conduzindo a educação dos filhos e formando as bases morais sólidas
de seus filhos. Hoje, o que nós vemos é sempre a
mãe saindo de casa para conseguir um quantitativo
financeiro maior para que possam ter uma vida mais
confortável. Em segundo plano, a gente já parte para
a escola, que deveria funcionar como ratificadora
desses padrões morais. Além da instrução natural,
ela já não cumpre mais esse papel. Ela já deixou de
cumprir o papel de confirmar esses valores éticos e
morais, que nem mesmo são dados pela família. A
partir daí, ainda, temos um outro aspecto que colabora muito, que é a igreja. A igreja tem um papel
muito importante na sociedade, na medida em que
pelo menos tenta religar o homem a Deus. Serviria
até em termos psicológicos de ser o super-ego, a censura das pessoas. No entanto, ela também não faz o
seu papel, hoje, à vista de, pelos menos parte dela,
está voltada também para o que preconiza a sociedade de consumo” (Entrevista n. 3).
Com referência ao modelo de policiamento comunitário, Adorno (2002) chama a atenção para controvérsias
recentes em torno das implicações de sua adoção, no que
diz respeito à questão, acima discutida, sobre a função
pacificadora do monopólio do uso legítimo da violência
pelo Estado. Aponta Garland como o autor que vê nesse
modelo de polícia (ao lado de outras causas) um risco de
desconcentração do monopólio estatal, com transferência
para o âmbito do privado de atividades e funções públicas. Adorno ainda aponta Herbet como o autor que, baseando-se em estatísticas de aumento da intervenção estatal
no combate ao crime e na análise da filosofia da atuação
profissional – que não abriria mão de suas prerrogativas
punitivas –, contesta tal tese.
Em função do que se assumiu metodologicamente como
opção, não faz sentido falar em falso, verdadeiro, certo,
errado, justo, injusto ou qualquer outra avaliação de cunho moral, quando se faz análise de representações so-
representação, tipo ideal e realidade. É como se os
entrevistados estivessem a dizer “a realidade é assim” .
Esse potencial de fazer a vida social acontecer pela linguagem está também presente nas reflexões metodológicas de Giddens (1998:285) que ensina tomar por objeto a
“variedade de usos pelos quais a linguagem é enunciada
pelos atores sociais – não apenas aquelas que ‘descrevem’
mas também aquelas que ‘argumentam’, ‘persuadem’,
‘zombam’, ‘avaliam’, etc., etc.”.
É precisamente por esse viés que se chega a poder analisar também a vida social por aquilo que o discurso (ou as
representações) não diz – mas que é do domínio do dizível
– e que é função do analista buscar captar. “(...) a função
do analista e do crítico, [é] a de estar sempre submetendo o
texto, o discurso, a novos sentidos, a outras leituras de acontecimento (linguagem de Pêcheux), sempre buscando no
discurso um processo constante de reposição de sentidos
(...) Os discursos falam pelos seus ditos, suas lembranças,
esquecimentos e seus deslocamentos retóricos. Falam pela
boca de sua memória arqueológica, histórica e enunciativa.
Os discursos falam pelos seus esquecimentos, por aquilo
que não foi mencionado; mas o esquecido e o não-dito têm
força pragmática e dizível” (Dayrell Porto, 2003:1-2).
Sob esse aspecto, nos discursos analisados, um sentido que não assume o estatuto de “coisas ditas” (para usar
impropriamente Bourdieu), mas parece fluir pelo não-dito,
repondo e refazendo novas significações às representações
das elites policiais entrevistadas, é o que se relaciona à
forma como são pensados os novos modelos de policiamento. Há um grande consenso – embora não unanimidade – em torno da necessidade de implantação, concretização, adoção do policiamento ou segurança comunitária,
estratégia capaz de produzir uma polícia cidadã, não violenta, susceptível de captar os anseios da sociedade. Ora,
aí se produzem algumas fissuras e “esquecimentos” do
texto: em nenhum momento se avança de que modo seria
possível alcançar sucesso na adoção do modelo se a causa da violência está, segundo as representações, radicada
na sociedade, seja porque a violência policial é o efeito
da violência social, seja porque a polícia lida com as “conseqüências das mazelas sociais”. Seria exagero falar em
contradições discursivas, mas é possível pensar que, pelas fissuras e lacunas do não-dito, as representações deixam aflorar as ambigüidades e os esquecimentos que participam da formação discursiva.
“A gente sabe, atualmente, que de 5% a 10% da violência e da criminalidade têm a ver com o trabalho
da polícia, porque a polícia lida com a conseqüência da falência social. Então, na medida em que a
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POLÍCIA E VIOLÊNCIA: REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DE ELITES POLICIAIS ...
ciais. Elas são um recurso para avançar o conhecimento
sobre a sociedade.
“A linguagem comum é o meio pelo qual a vida social
é organizada como significativa por seus atores constituintes; (....) um recurso a que todo observador antropólogo
ou sociólogo precisa recorrer para ter acesso ao seu ‘tema
principal de pesquisa’, já que os conceitos do ‘senso comum’ e [da] linguagem cotidiana pela qual se expressam
são utilizados por atores leigos para ‘fazerem a vida social acontecer’” (Giddens, 1998:285; 287).
As reflexões aqui suscitadas apontam para a necessidade de se aperfeiçoar cada vez mais o conhecimento das
representações sociais como uma das formas possíveis de
se avançar o conhecimento dos sentidos e conteúdos das
práticas que fazem do policial alguém que, de uma forma
ou de outra, convive cotidianamente com a violência.
Correndo-se o risco de ser talvez excessivamente econômica na linguagem, poder-se-ia dizer que lembranças
e esquecimentos são partes constitutivas de toda e qualquer representação. Assim, nas representações analisadas, pode-se apreender tanto o que é lembrado quanto o
que é esquecido. Em poucas palavras, nos discursos analisados o dito usual seria: a sociedade é que é violenta, o
policial apenas herdaria um contexto. O não-dito: o policial seria violento, independentemente de sua herança
social. Por sua vez, o inter-dito (interdito), que a rigor
compreende dois sentidos – aquilo que está entre o dito
e o não-dito e aquilo que é proibido –, seria assim representado: o policial é a materialização da própria violência, independente da sociedade que o cerca, algo muito
próximo ao não-dito. E, finalmente, o dizível, mas que
não se manifestou nas representações analisadas: a violência policial só pode ser pensada como legítima na
medida em que se circunscreve e se restringe ao âmbito
legal. É no espaço de produção das representações sociais elaboradas pelos policiais sobre sua atuação profissional que se situa essa intrincada questão, acima levantada, da legitimidade do uso da violência como forma
de controle social, prerrogativa da qual, para o bem e
para o mal, esses agentes, como responsáveis pela garantia da lei e da ordem, são, e se reconhecem como tal,
os únicos detentores de direito.
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NOTA
MARIA STELA GROSSI PORTO: Professora do Departamento de Sociologia
da Universidade de Brasília e Presidente da Sociedade Brasileira de
Sociologia.
Esse trabalho foi apresentado no XI Congresso da Sociedade Brasileira de Sociologia. Campinas, set. 2003.
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SÃO
142-150, 2004
ÃO PAULO
AULO EM
EM PERSPECTIVA
ERSPECTIVA, 18(1):
18(1) 2004
MULHERES NO POLICIAMENTO
OSTENSIVO E A PERSPECTIVA DE UMA
SEGURANÇA CIDADÃ
MÁRCIA ESTEVES DE CALAZANS
Resumo: Valendo-se de estudo empírico com mulheres policiais da Brigada Militar do Rio Grande do Sul, irá
se discutir o processo de inserção feminina no aparelho policial militar e como a violência, presente na cultura
institucional desta polícia, funciona como um dispositivo estratégico que transforma as mulheres em policiais
militares.
Palavras-chave: cultura; gênero; trabalho; subjetividade.
Abstract: Based on empiric observations of female members of the Military Brigade of the State of Rio Grande do Sul, this article will discuss the process of women’s insertion into the military police structure. It will
further address how violence, present in the institutional culture of this police force, acts as a strategic tool in
this insertion.
Key words: culture; gender; work; subjectivity.
N
o Brasil, é muito recente o debate integrado entre as reformas policiais, as políticas de ações
afirmativas e as concepções de segurança pública quanto à inserção feminina nas polícias militares. Tal
quadro acentua-se no que concerne ao entendimento do
aparelho policial militar enquanto uma nova tecnologia
da produção social na constituição de homens e mulheres
em policiais. Por muito tempo, esse debate esteve à margem das discussões do mundo acadêmico, da sociedade
civil e das gestões de segurança, adquirindo relevância
nesses espaços somente a partir da década de 90, com a
crise da segurança. Contudo, os elementos da tríade reforma policial, concepções de segurança pública e inserção feminina nas polícias militares brasileiras não aparecem interseccionados nessas discussões. Assim, essa
inserção e suas práticas cotidianas no ofício de policial,
quando chegam ao debate, colocam-se sob o olhar naturalista, essencialista, segundo o qual as mulheres são menos violentas por “natureza”.
Observa-se que pesquisas sobre a participação das
mulheres nas forças policiais responsáveis pelo policiamento ostensivo são ainda raras no Brasil, e há poucos
estudos disponíveis nesse campo. Estes estudos,1 assim
142
como aqueles realizados em outros países, como França
(1991), Espanha (1994), Austrália (1999), Inglaterra
(1990) e EUA (2000), revelam uma multiplicidade de
questões decorrentes da presença feminina nas polícias,
porém, poucos deles abordam as relações entre os aspectos de formação nas academias de polícia, construção de
gênero, constituições dessas mulheres em policiais e suas
práticas cotidianas no policiamento ostensivo. Nesses trabalhos, observamos o predomínio da metodologia quantitativa, apresentando uma espécie de mapeamento da distribuição de mulheres em unidades de policiamento. Por
outro lado, autores como Delhomez (França, 1991) e
Fernández (Espanha, 1994) trouxeram contribuições relevantes para nossos objetivos, visto que desenvolveram
estudos com base em uma metodologia qualitativa,
centrados no eixo da dificuldade de inserção feminina nas
forças policiais, analisando as políticas de ações afirmativas. Essa abordagem pode ser justificada pela existência, em seus países, de leis antidiscriminatórias, as quais
alavancaram o ingresso feminino nas forças policiais.
Porém, não encontramos estudos que concebessem o aparelho policial como uma tecnologia da produção social na
constituição de mulheres em policiais e analisassem o
MULHERES NO POLICIAMENTO OSTENSIVO E A PERSPECTIVA DE UMA ...
modo como essas mulheres constituem-se e colocam-se
nas práticas cotidianas do ofício de polícia, em especial
no policiamento ostensivo.
No Brasil, a filosofia tradicional de policiamento é
movida pelo espírito belicoso do Exército Nacional e por
ideologias machistas, assim, o tratamento para a inserção
de mulheres nos quadros das polícias dá-se de uma forma
muito limitada e com pouca visibilidade. Atualmente, nos
estados brasileiros, encontramos os mais diversos tratamentos à incorporação de mulheres nas polícias militares, manifestos sobretudo por meio de restrições legais e
informais, o que vem dificultando a inserção e a ascensão
na carreira. Por exemplo, no Distrito Federal, há uma lei
de 1998 que restringe a 10% a participação feminina no
efetivo da PM, o mesmo ocorrendo no Mato Grosso, onde,
em um concurso realizado em 2001, a participação feminina também foi limitada a 10% de um total de 800 vagas
oferecidas. Atualmente, na maioria dos estados, o efetivo
de mulheres não pode ultrapassar 10% do total, e a participação feminina nas polícias militares corresponde a,
aproximadamente, 5% do conjunto do efetivo.
Atualmente, em 26 estados da Federação brasileira, há
a participação de mulheres no ofício de polícia. O Estado
de São Paulo foi pioneiro na inserção feminina nos quadros policiais, no ano de 1955, e alguns outros estados
criaram as companhias femininas na década de 70, tendo
havido a grande concentração de inclusão de mulheres na
década de 80. Essa inserção deu-se com a criação do Pelotão de Polícia Militar Feminina ou das Companhias Femininas, particularidade na qual poucos estados diferem.
Seguindo o pensamento de Jennifer Brown (1997), do
College of Police and Security Studies, da Eslovênia, apontamos que, em termos mundiais, o processo de inserção
da mulher na polícia relaciona-se a quatro aspectos, a saber: na Europa, o contexto do recrutamento de mulheres
situa-se em momentos de crise das forças policiais (por
exemplo, deslocamento do efetivo masculino em períodos de guerra, ou crises de credibilidade, com forte deterioração da imagem pública das polícias); existência de
uma cultura policial feminina, que estaria identificada e
valorizaria as formas preventivas – portanto, menos
truculentas – de policiamento; a despeito dessa realidade,
há restrições às tarefas femininas, sustentadas na noção
de que as mulheres não são capazes de assumir todas as
formas de ação de polícia e a conseqüente tendência de
atribuir-lhes sobretudo funções burocráticas ou atividades associadas, no imaginário, a extensões do mundo doméstico; necessidade de equiparação de oportunidades
(investimento em ações antidiscriminatórias e no enfren-
tamento dos casos de assédio sexual). Fazer-se um breve
resumo da presença feminina em outras polícias do mundo permite situar-se o quadro em que se movem as mulheres nas polícias, principalmente para uma análise reflexiva acerca das semelhanças dos processos de inserção
da mulher nesse aparelho.
Nos EUA, as mulheres entraram para a polícia (Prenzler,
2000) no meio do século XIX, assumindo o poder de polícia em torno de 1910. Na maior parte do século XX, as
mulheres atingiram 1% do efetivo de pessoal; ainda em 1972
esse percentual chegava a 2% e, em 1997, havia chegado
apenas a 12%.
Na Austrália, ocorreu uma expansão rápida do número
de policiais femininas nos anos 80, principalmente em nível
estadual, onde o policiamento é concentrado. Em 1991,
17,6% da polícia federal australiana era composta de
mulheres. A maioria dos estados, agora, tem a admissão
de mulheres em níveis entre 25% a 35%. Contudo, elas
desempenham de 9% a 13% dos trabalhos inferiores no
baixo escalão. Os números de 1991/92 indicam que o crescimento do recrutamento feminino ficou em torno de 30%,
mas poucas mulheres ocupam níveis mais elevados, no alto
escalão.
Na Inglaterra, as barreiras discriminatórias foram derrubadas em 1989, parcialmente em antecipação à legislação introduzida em 1992. No caso do serviço de polícia
do sul do País de Gales, no início dos anos 80, uma ação
tomada como ato antidiscriminação, acionada por candidatas femininas rejeitadas no serviço policial, levou ao
abandono do sistema de quotas. Assim, nestes países, as
mulheres entraram para a polícia em grande número devido à proteção da legislação antidiscriminatória.
Em 1934, as mulheres começam a participar da polícia
francesa ocupando um cargo denominado assistente de
polícia, com uma carreira limitada quanto às atribuições
policiais, cumprindo missões voltadas para crianças em
situação de riscos morais ou psíquicos e prestando vigilância em via pública. Pouco a pouco, elas passaram a
ingressar no corpo de inspetores da prefeitura, ainda que
permanecendo restritas a serviços menores. Somente em
1982, um projeto governamental garantiu condições de
emprego à força feminina, quando o conselho superior da
função pública autorizou igualdade para o recrutamento
de homens e mulheres, observando uma proporção limite
por antecipação, garantia essa que elevou de 10% para
20% a participação feminina. Tal medida considerava que
as resistências à inserção feminina nas polícias eram reais,
e que ignorar as diferenças gerava um erro na luta pela
igualdade e legalidade. Assim, apoiando-se na ação
143
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
tudo intitulado A Constituição de Mulheres em Policiais:
um estudo sobre policiais femininas na Brigada Militar
do Rio Grande do Sul. Este trabalho dá visibilidade ao
processo de inserção feminina no aparelho policial militar e, sobretudo, ao modo como a violência presente na
cultura dessa polícia funciona como um dispositivo estratégico constituinte de mulheres em policiais militares,
evocando as práticas arbitrárias no ofício de policial. O
presente artigo articula-se nesse campo empírico. Delimitaremos, de modo mais sistematizado, os pressupostos
amplos e gerais que sustentam essa discussão e a análise
que efetivamos, os quais compõem um relatório de pesquisa (Tavares dos Santos, 2003) e uma dissertação de
mestrado.2
O primeiro pressuposto deste artigo permite conceberse a cultura como um campo de luta e contestação em que
se produzem tanto os sentidos quanto os sujeitos que constituem os diferentes grupos sociais em sua singularidade.
Stuart Hall é um dos autores atuantes no campo dos Estudos Culturais que discute a centralidade da cultura na
contemporaneidade e para quem a expressão “centralidade da cultura indica a forma como a cultura penetra em
cada recanto da vida social contemporânea, fazendo proliferar ambientes secundários, mediando tudo” (Stuart Hall,
1997:22). Compreende-se, assim, que a cultura precisa ser
analisada quanto ao seu impacto “na constituição da subjetividade, da própria identidade e da pessoa como um ator
social” (Stuart Hall, 1997:24). Dessa forma, entendemos
que os processos de produção de identidades não são simplesmente influenciados pela cultura, mas que as identidades são, elas mesmas, produções culturais (Wortmann,
2001).
O segundo pressuposto enfatiza compreendermos o trabalho como conjunto de processos pelos quais indivíduos
são constituídos ou se constituem em sujeitos de uma cultura, o que envolve um complexo de forças e de processos de aprendizagem.
O terceiro pressuposto ressignifica o processo de subjetivação como uma série de forças e vetores e compreende singularidade, a saber, o modo pelo qual o indivíduo
apropria-se dessas forças e cria modos particulares de ser.
Desta forma, compreendemos a subjetividade como um
processo de formação e dissolução de figuras, uma série
de forças e vetores incidentes sobre os meios que habitam
a subjetividade, produzindo uma configuração, as quais
provocam uma reação a um modo de existência. Esse é
um processo contínuo de formação e diluição, o que faz
da subjetividade um sempre outro. A experiência da desestabilização é reiteradamente repetida ao longo de nos-
diretiva européia de 1976 contra a discriminação, esse
projeto governamental assegurava melhores condições de
emprego, a exemplo do que se verificou em outros países
onde essa legislação atuou como elemento catalisador para
mudanças dessa natureza.
Em alguns países, as porcentagens de ingresso de mulheres na força policial têm se incrementando consideravelmente nos últimos tempos, como no caso da Alemanha, onde esse índice fica entre 40% e 50%. Ainda assim,
não podemos falar de uma autêntica representatividade
feminina na polícia (Walter, 1999:357), pois, em outros
países onde ela é também elevada, os percentuais chegam
a apenas 20%. No caso das polícias metropolitanas de
Londres, da Inglaterra e de Gales, por exemplo, a participação das mulheres é de 14%, e na Grécia e na Estônia,
de 15%.
No Brasil, a concentração de entrada das mulheres na
polícia deu-se na década de 1980, coincidindo com um
momento de crise da própria instituição policial que, por
sua vez, refletia uma crise mais ampla do próprio modo
de organização do trabalho nas sociedades contemporâneas. O trabalho policial, que vinha sendo visto, necessariamente, como uma ocupação masculina, apresenta desde então uma estrutura que está sofrendo mudanças, na
medida em que entram em crise valores característicos da
organização, como a força física e a identificação tradicional com a figura masculina. Passaram-se a buscar outros valores condizentes com a realidade atual, como a
inteligência, a capacidade de resolução de conflitos, a inovação e o trabalho em equipe, uma vez que os policiais
defrontam-se com novas situações em que não é tão necessária a força física, tais como a redução de situações
potencialmente violentas e conflituosas e o atendimento a
coletivos que exigem tratamento diferenciado. Contudo,
a ausência de estudos sobre a inserção feminina nas polícias militares brasileiras, focalizando a constituição das
mulheres em policiais, e o fato de, no imaginário da população e dos operadores de segurança pública, existir a
crença de que a violência presente nas forças policiais é
menor entre as mulheres e que, por isso, elas teriam um
papel saneador, são elementos os quais, de alguma forma, têm contribuído para a efetivação e atualização de
ações violentas nas práticas cotidianas do policiamento
ostensivo.
No âmbito do projeto financiado pela Fundação Ford
Alternativas Democráticas do Ofício de Polícia para o
Século XXI, Grupo de Pesquisa Violência e Cidadania –
IFCH/UFRHS, coordenado pelo Prof. Dr. José Vicente
Tavares dos Santos, concluímos, em abril de 2003, o es-
144
MULHERES NO POLICIAMENTO OSTENSIVO E A PERSPECTIVA DE UMA ...
novos postos na hierarquia dos círculos de convivência,
seu gênero é fonte de status e poder, condicionando o modo
de inserção e posicionamento nos postos de trabalho, o
que vai definindo o processo de exclusão-dominação.
Dessa forma, observa-se que, mesmo na inclusão das
mulheres na força policial, é evidente a permanência de
modos de exclusão-dominação, posto que suas habilidades colocam-se como inatas, encaradas simplesmente como
um modo “natural” de ser mulher. Portanto, a inserção
feminina nos quadros das polícias do mundo é ilustrada
por um processo de exclusão-dominação, variável presente
nos estudos qualitativos encontrados a partir de uma revisão bibliográfica internacional e nacional.
Beneficiando-se da lógica do capital, as mulheres chegaram às instituições policiais no momento de mutações,
precarização, globalização e de feminização do mundo do
trabalho e encontraram, no interior do aparelho policial
militar, uma estrutura vertical, pautada pela divisão hierárquica do trabalho, como um modo e meio totalizante
de mediação de relações. Esses modo e meio são determinados, envolvidos e sustentados institucionalmente pelos
chamados círculos de convivência de oficiais e praças,
passando a ter, no gênero dos trabalhadores, mais uma
fonte de referência nas diversas lutas de poder. Assim,
identificamos que o processo de inserção feminina nas
polícias constitui um processo de características mundiais,
guardadas as devidas proporções, o qual se caracteriza por
um modo de inclusão-exclusão-dominação.
Observamos que, para se adequarem ao rigor do “ser
policial”, essas mulheres suportaram uma longa e árdua
aprendizagem, como uma espécie de sacrifício físico, encontrando, na suportabilidade, a garantia de tornaram-se
“donas de si”, de apropriarem-se de seus destinos, ainda
que tal “propriedade” fosse limitada, principalmente, quanto à autonomia no ambiente de trabalho e que as aspirantes fossem levadas à exacerbada submissão ao autoritarismo próprio da instituição. O desejo de tornarem-se donas
de seus destinos, buscando estabilidade no mundo do trabalho, o qual se encontrava em franca precarização, mostrava-se consoante o momento de “transformações” no
ofício de polícia, pois as “novas” concepções de segurança pública mostravam-se orientadas para os cuidados e
prevenções, além de estarem mais burocratizadas, encontrando, nas mulheres, qualidades necessárias a essa implementação. Há, logo, uma associação entre a profissionalização do trabalho policial e o ingresso de mulheres
no aparelho policial militar, na perspectiva de uma polícia menos voltada para o uso da força e mais direcionada
para a capacidade estratégica, exigências advindas das
sa existência, e a experiência criadora tem a ver com a
forma como vamos lidar com o mal-estar provocado pela
desestabilização originando em modos singulares de ser
(Guattari; Rolnik, 1986). Porém, ao longo da nossa pesquisa, observamos que os dispositivos disciplinares que
pautam a relação interna do aparelho policial militar apontam um processo de formatação da subjetividade nos termos de um modelo hegemônico e de uma impossibilidade
de ruptura com este modelo. O modo burocrático-disciplinar presente na organização do trabalho policial configura um espaço hegemônico, como uma tecnologia da
produção social, basilar para a compreensão da constituição de mulheres e homens em policiais militares.
Finalmente, o quarto pressuposto amplia a noção de
gênero para além da discussão de papéis e funções de
mulher e de homem, para argumentar que ela engloba todas as formas de construção social, cultural e modos de
subjetivação. Para Meyer, se o conceito de gênero marca
a questão relacional e a construção de homens e mulheres, seus discursos devem incluir uma pluralidade de formas de existir, ocorrendo uma ampliação para as diferentes pertenças a distintos grupos. Torna-se importante a
articulação de outros marcadores sociais como classe, raça,
nacionalidade, profissão, etnia, entre outros, os quais são
construídos e significados socialmente, assinalando diferenças, produzindo desigualdades e formando hierarquias.
Em suma, o suporte teórico brevemente esclarecido
permite compreendermos o aparelho policial militar como
uma tecnologia da produção social na constituição de
mulheres e homens em policiais militares.
A ausência de problematização das concepções de segurança pública, atividade policial e inserção feminina nos
quadros da Polícia Militar permite formar-se, no imaginário dos gestores de segurança pública e da população em
geral, a crença de que as mulheres são mais democráticas,
menos violentas no exercício do policiamento ostensivo.
Assim, à medida que surgem novas concepções de segurança pública, levando a alterações nas ações de polícia (por
meio de políticas preventivas, como o policiamento comunitário), associadas à crescente feminização do mercado de
trabalho, esse imaginário permite supor-se haver um “novo”
lugar para as policiais femininas. Tal idéia sugere que as
mulheres estão se beneficiando da lógica institucional, da
lógica do capital, uma vez que ingressam na organização
pelas habilidades construídas no seu processo de socialização na família, na escola e nos demais diversos grupos e
instituições, atendendo, então, ao novo perfil do policial.
No processo de inserção de mulheres no aparelho policial militar, quando os sujeitos trabalhadores assumem
145
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
transformações pelas quais vêm passando o modelo de
polícia e o próprio mundo do trabalho.
e tal aprendizagem efetiva-se na “rua”, quando os
ensinamentos da JIM são colocados em prática.
O INTERIOR DO APARELHO
POLICIAL MILITAR
Atividade Extracurricular: Jornada de Instrução
Militar – o Sentido de Ser Policial
Observamos que a convivência e as relações estabelecidas no interior do aparelho policial militar pressupõem
que o poder das estruturas não vale para um sujeito senão
em sua expressão encarnada, sua presença real, tanto para
homens, como para mulheres. Nesse entendimento, as
condutas dos sujeitos tornam-se simbólicas (Melman,
2000) de uma falta, de uma falta essencial, a falta de acesso
ao objeto que conta, que comanda, a falta do encontro com
o que sua auto-referência diz que ela é. Essa dinâmica da
institucionalidade cultural da Polícia Militar é originária
da cisão institucional e, nessa cisão, encontra a sobredeterminação militar, a qual define e evoca as práticas arbitrárias do ofício de polícia. Assim, a violência coloca-se
estrategicamente na institucionalidade cultural da polícia
militar, como dispositivo constituinte de homens e mulheres em policiais militares.
Instaurar o medo e inibir e cercear o outro são meios
pelos quais se consegue fazer respeitar os preceitos hierárquicos. Então, é sob os círculos que se estabelece o
protótipo do sistema disciplinar, objetivando os comportamentos condicionados e enfatizando um compromisso
com o bem-estar maior da corporação e um bem-estar
menor do sujeito. A sobredeterminação militar e o fato de
a polícia ser uma instituição secularmente masculina fazem com que os homens sejam o paradigma de emancipação e qualificação do desempenho profissional. A identidade feminina policial e a feminização da profissão policial
ganham visibilidade na inserção em subgrupos de trabalho, ou mesmo em subtrabalhos dentro da instituição, dado
o domínio masculino desse ofício, rechaçando-se, de diversas formas, a presença da mulher. O regime disciplinar e as sanções impostas aos descumprimentos de comportamentos esperados mostram que, nesse espaço de
trabalho, não há uma relação de criação e de processo de
singularização, pois, no constituir-se mulheres policiais,
elas se apropriam dos componentes de subjetivação da
própria instituição, tais como os recebem. Nesse contexto, é muito ilustrativo o fato de que, na cisão da institucionalidade cultural dessa polícia, a violência coloca-se
como um dispositivo estratégico, como um componente
da subjetivação. Não casualmente, observamos que, para
as mulheres, o processo de aprendizagem do ofício de polícia seja iniciado na Jornada de Instrução Militar – JIM,3
A sobredeterminação militar ganha visibilidade desde
o curso de formação, quando as praças “iniciam-se” no
ofício de polícia. Observamos, pelos relatos, que a Academia de Polícia Militar desenvolve atividades extracurriculares em que as práticas de JIM, ou práticas de campo, são vivenciadas por meio de técnicas, que são
verdadeiras simulações de “campos de batalhas”, onde o
sujeito busca a sobrevivência. Baseada no sofrimento físico e psíquico, essa experiência leva o sujeito ao limite.
Tais práticas refletem “os conflitos da polícia militar brasileira, que, pressionada a diluir seu caráter militar, incorpora novas exigências democráticas, mas, ao mesmo
tempo, resiste em perder seus vínculos profundos com o
militarismo” (Albuquerque; Machado, 2001:2). A fala a
seguir, de uma praça, refere-se ao comando do treinamento:
“É, ele dizia assim... Ele dizia que os nossos rostinhos
angelicais eram feitos pra matar. Ele dizia assim: ‘Esses
rostinhos angelicais foram feitos pra matar, matar, matar e matar’. Ia matutando aquilo na tua cabeça, que tu
achava que tu era a Mulher Maravilha, né, podia tudo.”
Os treinamentos de JIM apontam a desautorização da
modernização na Academia de Polícia Militar, obliterando
a capacidade de uma nova formação, imprimindo uma
imagem militarizada dos policiais, sejam homens ou mulheres – Rambo, Mulher Maravilha. Nesse tipo de treinamento, a transmissão de códigos culturais dá-se sob a dor
física, e seus conteúdos deixam as marcas de uma identidade policial, a qual se constitui a partir de uma “memória-corpo”. Ao mesmo tempo em que dizem querer esquecer o que vivenciaram, as praças identificam, nessa prática,
a verdadeira preparação para o ofício de polícia, como se
houvesse uma correlação entre aquilo que praticaram no
treinamento e as atividades que desenvolverão no policiamento. Quando indagada sobre a aplicabilidade dos conhecimentos desenvolvidos na JIM, particularmente quanto ao uso da raiva mobilizada nessa vivência, uma policial
diz: “Acho que sim, tu sai querendo matar...” A idéia da
técnica e da inteligência sobreporem-se ao uso da força
física fica rechaçada, conforme se constata por alguns
depoimentos, o afrouxamento dessas práticas é visto como
uma permissividade:
“Houve um curso de Sargento lá em Santa Maria, em
2000, e foi justamente lá porque eles tavam com sede
146
MULHERES NO POLICIAMENTO OSTENSIVO E A PERSPECTIVA DE UMA ...
sileiras dá-se em meio ao conflito entre a “nova” polícia e
a “velha” polícia. O interessante é que, sobretudo, algumas entrevistadas referem que as práticas de jornadas de
instrução militar têm certa mobilidade:
“Agora ficou (...) da minha turma, ficou a sargento ‘A’,
querendo passar pros próximos, pras próximas turmas,
as mesmas situações que nós tivemos, aí, ela me comentou o seguinte, ó, ela disse que se sentia amarrada, que
ela nem podia cobrar o fardamento engomado dos alunos. Não pode, não pode, porque é uma questão
política.”
À formação dessas alunas praças, incorporou-se o treinamento na selva ao estilo do exército militar, associado
a atividades do tipo JIM e àquelas desenvolvidas nas ruas,
no policiamento ostensivo. Conforme observamos, o objetivo dessas práticas é levar as alunas a perceberem que
a identidade policial-guerreiro precede a legalidade. Em
uma espécie de tortura desconstrutora da identidade e da
autoridade simbólica, inscrevendo no corpo da aprendiz
que ali se inicia uma lei para a qual não há apelação, é
nesses treinamentos de “campo”, em atividade extracurricular, “que se inicia a construção da polícia” (Albuquerque; Machado, 2001:14) contra a polis e de uma polícia sem polis. Nessas práticas, a “força” começa a
consolidar-se numa “pirâmide hierárquica”, pois bem sabemos que elas são coordenadas por oficiais. Instaura-se
um processo de “mortificação do eu”, como afirma
Baumam (1998a). A modernidade trouxe-nos, com a burocratização, a racionalidade instrumental, dando origem
à “desumanização” dos objetos e a perspectiva de que eles
não merecem reivindicação alguma a uma subjetividade,
surgindo a tendência a subordinar pensamento e ação à
praticidade da economia e eficiência. A minúcia burocrática, facilita as práticas dissociativas (Bauman, 1998b),
constitui uma cultura burocrática que nos possibilita ver
a sociedade como objeto de administração.
“Nós sentadas no meio do pátio o dia inteiro, doze horas
(...) um mês depois, eu não sabia que roupa botar pra ir
numa festa. Eu não sabia me vestir, não sabia mais me
vestir (...)
Eu chegava em casa, falava grosso, eu comecei a agir
com as pessoas de fora de uma tal forma que, um dia,
alguém disse assim: ‘dá um tempo, que tu não tá na
BM’, sabe.”
Podemos compreender que o processo de mortificação
do eu busca não obliterar a eficiência do aparelho policial, buscando desenvolver a devoção ao bem-estar da instituição também pelo distanciamento dos objetos visados
pela operação burocrática. Assim as praças ficam reduzi-
de levar a turma pro rio, pro morro de noite e conseguiram. Só que, daí, aconteceu o seguinte ó, ligações
dos próprios alunos pra Secretaria de Segurança, solicitando que acabassem com aquilo, porque os direitos
humanos... e aí, o que aconteceu? Acabou.”
Sob a égide de uma “nova polícia”, o movimento para
se extinguirem as ações violentas sofridas pelos praças ganhou visibilidade durante o governo Olívio Dutra (19992002), por meio do projeto de unificação de polícias, que
contemplava cursos de formação unificados da Secretaria
de Justiça e Segurança para quadros da Brigada Militar,
Polícia Civil, Susepe e IGP. Esse projeto contemplava a
atenuação da sobredeterminação militar, assim como a extinção das “Jornadas de Instrução” como atividades
extracurriculares. Porém, pelas falas de algumas entrevistadas, pode-se perceber que a atividade extracurricular fundamentada em “técnicas de sobrevivência”, de cunho militar, ainda hoje, no imaginário de algumas policiais praças,
é o que dá sentido à aprendizagem para se transformarem
em policiais:
“Porque aqui não dava para fazer, tinha aqui... tava
fazendo um curso integrado. A única coisa que eles faziam era correr de madrugada. Foi no finalzinho de
1999/2000. Nós fomos pra lá, três turmas foram lá. Essa
que tá tendo agora (...), teve um pouco em Montenegro,
né, um pouco em Santa Maria, esconderam todo mundo. Porque lá, quando nós chegamos, eles fizeram o
que eles queriam com a gente. Ali tava fechado, a gente tava no buraco, né? Cheguei lá, parecia que tava vendo um Coronel Massot na minha frente, umas grosserias e um oficial dizendo assim, ó: ‘te posiciona, militar.
Um militar não se apresenta assim. Volta lá’. Eu ficava escandalizada, né? Mas o que é isso? E, daqui a um
tempo, eu já tava achando: ‘tem que ser assim mesmo,
tem que ser assim mesmo’. A gente vai entrando numas assim, que tu vê que tem necessidade disso. E,
quando a gente tá lá, a gente fica se queixando: ‘mas
pra que isso? Pra quê? Pra quê? E aí, quando tu sai, tu
vê assim, ó: tinha necessidade por causa disso’.”
A atividade extracurricular por intermédio das JIM “(...)
assume proporções na transmissão da identidade profissional maiores que o conjunto de disciplinas que compõem
o amplo quadro curricular (Albuquerque; Machado,
2001:3). Nesse sentido, algumas praças referem que esse
tipo de treinamento (JIM) está consonante as práticas cotidianas a serem enfrentadas, e que essa atividade prepara
para a realidade a ser encontrada no ofício de polícia, em
especial nas atividades de policiamento ostensivo. Observamos que a inserção feminina nas polícias militares bra-
147
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
gem dele é outra né, então, tem que chegar assim, se
não, a gente se dá mal.”
Pelos relatos, observamos que todo o processo de incorporação e integração das mulheres-praças ao aparelho
policial está marcado por uma compreensão binária de
igual e unitário, construída em uma noção de desigualdade que esconde o múltiplo jogo de diferenças, mantendo
sua irrelevância e invisibilidade. Essa prerrogativa aparece sustentada nas “novas” concepções de segurança pública, com afirmativas segundo as quais a feminilidade,
além de predispor as mulheres para determinado tipo de
trabalho, determina que elas não são violentas nas práticas do policiamento ostensivo.
Observamos que esse processo de naturalização sobrepõe-se, inclusive, aos relatos de ações violentas concretizadas pelas próprias mulheres e estende-se para além dos
muros do quartel. A esse respeito, em pesquisa realizada
por Cônsul, investigando o posicionamento da comunidade quanto à inserção feminina na polícia militar, constatou-se que um dos primeiros quesitos apontados foi a
“docilidade feminina” e que as mulheres são mais educadas, gentis, como se as diferenças que caracterizam o gênero fossem definidas por atributos conferidos por atribuições biológicas essenciais. Como aponta Fonseca
(2000a:116), supõe-se que tudo que existe dentro de cada
categoria – masculino/feminino – componha uma unidade que suprime/reprime, por conseguinte, as possíveis
diferenças existentes em cada uma das categorias.
O processo de inserção feminina no aparelho policial
militar passa por um processo de formatação, o qual podemos chamar de policização, modelo hegemônico com o
qual não há uma ruptura. Assim, nesse sentido, não podemos falar de “processo de singularização” no interior do
aparelho policial, da forma como Guattari e Rolnik (1986)
utilizam o conceito. O processo de constituição de mulheres em policiais militares revela o aparelho policial como
uma máquina de produção da subjetividade, impedindo
qualquer forma de singularização, tanto para policiais
masculinos como policiais femininos. Para as singularizações, existem sanções, portanto, o aparelho policial
militar é um espaço que busca modos hegemônicos de ser
e tem a violência como um dispositivo estratégico na constituição de homens e mulheres em policiais militares.
das a mero número, desprovidas de qualidade (Bauman,
1998b): os seres humanos perdem sua identidade, pois os
objetos humanos da execução de tarefas burocráticas são
vistos com indiferença ética, e objetos desumanizados não
podem ter uma causa, muito menos uma causa justa, ou
apresentar alguma reivindicação de subjetividade.
Efetivação da Aprendizagem das Jornadas
de Instruções Militares
É na rua, no policiamento ostensivo, que as policiais
confrontam-se com as ações legais e ilegais, onde o trabalhar desenvolve-se no “estado de liminaridade”. Servir
à noite ou ao dia ganha diferentes visibilidades, desde o
controle sustentado pela hierarquia, ao controle da comunidade. É na rua, preferencialmente à noite, onde ocorre
o momento em que o currículo do militarismo, o currículo “oculto”, o qual desenvolveu a supressão dos direitos
individuais e a mentalidade do inimigo, associados à
volatilização do estranho (Bauman, 1998a), efetiva o ser
mulher policial militar:
“Inexoravelmente despertou como um guerreiro selvático que viu a morte pessoal e experimentou a nulidade da instituição democrática. É agora submisso à
lei da selva e, portanto, pode retornar a polis. Na selva, pareceria que o uso excessivo da força se faz natural, instituindo a competição extrema como núcleo das
relações de poder. Nesse ritmo batismal podemos supor que cumpriu-se uma passagem, subjetivamente
emergiu na obediência esperada” (Albuquerque; Machado, 2001:14).
A matriz institucional/cultural está presente no exercício discricionário do/a policial; o ato de complementaridade necessária entre a norma legal e ação individual,
decorrente de uma “livre escolha” ou do julgamento do
indivíduo em função de um determinado objeto, problema ou moral, traz a inscrição da cultura:
“Acho que a ocasião faz o ladrão. Então, eu, na noite,
já apanhei, já bati. Também é uma coisa que tu te desconhece, mas, no dia, é diferente. Acontece também,
sabe, mas as formas, digamos assim, até as técnicas
aplicadas, as técnicas policiais, são diferentes, porque
é uma outra situação, até, porque durante o dia, tu não
pode (...) policial agir com violência, quem disser que
não, tá mentindo, pra própria segurança da gente, se tu
já não chegar na noite empurrando, gritando, dizendo
o que eles querem ouvir, porque não é com educação
que a gente consegue nada. Eles não entendem este
linguajar que a gente usa assim no dia-a-dia. A lingua-
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sabemos que, no Brasil, é muito incipiente o debate
acerca das modalidades de mecanismos de integração social,
largamente adotados, nos Estados Unidos da América, sob
148
MULHERES NO POLICIAMENTO OSTENSIVO E A PERSPECTIVA DE UMA ...
policiais, levam-nos a perceber a crise nas “novas” concepções de segurança pública e práticas sociais e a refletir sobre quais pilares construiremos a noção de segurança cidadã.
a denominação de affirmative action (ação afirmativa) e,
na Europa, referidos como discrimination positive (discriminação positiva) e action positive (ação positiva). Deveríamos avançar nesse debate como forma de alavancarmos
a inserção feminina nas polícias militares brasileiras, porém
enquanto discussão articulada às questões das reformas
policiais, sobretudo compreendendo o aparelho policial
militar enquanto uma nova tecnologia da produção social
na constituição de mulheres em policiais.
Como um instrumento da modernidade, o aparelho policial militar é representativo e emblemático da coerção
estatal, trazendo consigo a burocracia e a racionalidade
instrumental características do modo de produção
capitalístico e funcionando como um modelizador da subjetivação. Nesse sentido, a cultura do aparelho, enquanto
dispositivo estratégico de um discurso dominante, ocupase da sujeição subjetiva das próprias pessoas que o compõem, no intuito de prepará-las para o desempenho do ofício de polícia. Contudo, a sobredeterminação militar nesse
ofício não funciona como uma passagem para a vida militar, uma vez que o ofício policial não está definido para
ações militares. Por meio dessa concepção, pode-se dar
visibilidade ao grande conflito das polícias militares brasileiras, as quais incorporam novas exigências democráticas, mas, ao mesmo tempo, resistem em perder seus vínculos profundos com o militarismo.
Portanto, aqui, o rito de militarização não constitui um
marco divisório de pertença ao espírito policial, afinal,
essa militarização não é um exercício próprio da polícia
(Tavares dos Santos, 1997), mas encontra, na violência, o
dispositivo estratégico constituinte de homens e mulheres em policiais militares.
A evidência de um processo de constituição de mulheres em policiais militares leva-nos a reconhecer que as
transformações que o mundo do trabalho vem sofrendo
não podem ser reduzidas somente às perdas econômicas,
pois elas se refletem igualmente na construção dos sujeitos. Nesse contexto, observamos que o gênero deve ser
compreendido como elemento constitutivo das relações
sociais, abrigado por um conceito eminentemente relacional que dá visibilidade à construção social dos modos
de tornar-se homem e de tornar-se mulher. Assim, nos
constituímos homens e mulheres nas mais diversas instituições ao longo de nossas vidas. Dessa forma, a inserção
feminina nas polícias militares brasileiras, sustentada na
visão de que há um modo natural de ser mulher e de que
as mulheres, enquanto minoria simbólica, terão papel saneador na instituição e o não-reconhecimento do papel da
instituição policial militar na constituição de mulheres em
NOTAS
A autora é Coordenadora Regional/RS do Centro de Estudos de Segurança e Cidadania da Universidade Candido Mendes/RJ, para a pesquisa em desenvolvimento sobre Mulheres Policiais: impactos da participação feminina nos quadros das polícias militares brasileiras. Pesquisa financiada pela Fundação Ford, sob coordenação nacional de
Barbara Soares.
1. Por meio de levantamento realizado em bancos bibliográficos, localizamos as seguintes referências sobre mulheres policiais militares: Maia
(1993); e Meneli (1991). Além desses, cinco trabalhos sobre o tema
foram encontrados nas próprias polícias militares, entre as monografias
de formação de oficiais, quatro no Instituto de Pesquisa da Brigada
Militar de Porto Alegre e um no Instituto de Pesquisa da Polícia Militar do Mato Grosso. Estes não aparecem nos bancos de dados de produção acadêmica, nem nos sistemas de busca pela Internet. Destacamos: Cônsul (1999); Rechden (2001); Bengochea (1992); Borneo
(1991); e Machado (2001).
2. Cf. Calazans (2003). Dissertação concluída no âmbito do projeto
Alternativas democráticas para o ofício de polícia no século XXI
(Tavares dos Santos, 2003).
3. JIM ou Campo: espaços de treinamento baseados em técnicas de
sobrevivência.
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 151-160, 2004
SEGURANÇA, CONFIANÇA E TOLERÂNCIA: COMANDOS NA SOCIEDADE DE CONTROLE
SEGURANÇA, CONFIANÇA E TOLERÂNCIA
comandos na sociedade de controle
EDSON PASSETTI
Resumo: A passagem da sociedade disciplinar para a sociedade de controle redimensiona os itinerários de
segurança, confiança e tolerância. Convoca à participação democrática, consagra uma pletora de diretos, exige adesão aos fluxos produtivos. É a era da disseminação do trabalho intelectual, em que as resistências não se
fazem notar por algaravias, mas pelo silêncio.
Palavras-chave: sociedade de controle; tolerância; segurança.
Abstract: The transition of a disciplinary society to a society of control reorders the coordinates of security,
trust and tolerance. It sounds a call for democratic participation, consagrates a plethora of rights, and demands
adhesion to productive activity. It is the age of the dissemination of intellectual labor, in which protest is
registered not through chaos, but rather through silence.
Key words: society of control; tolerance; security.
O
s sustos provocam instantes inéditos na história.
Eles são descontínuos. Aparecem quando menos
se espera, retiram a pessoa de um estado de tranqüilidade, de absorção, de sonho, levando do impacto ao
torpor, à embriaguez, ao sono, e educam o assustado a se
precaver contra aquele tipo de susto. Provocam ruídos,
fazem correr, saltar, gritar, sair do esperado, rir até gargalhar, chorar, atirar-se nos braços desejados, desmaiar,
morrer. Os sustos são inevitáveis. Não são poucos e nos
pegam. Não cessam: no silêncio uma criança berra, faz
explodir uma bola de ar nas suas orelhas, te empurra escada abaixo, com sua ingenuidade e humanidade.
Prevenir pela boa educação é a maneira ética de
responsabilizar cada um pelo desassossego provocado com
o prazer de assustar, ainda que para isso seja necessário
aterrorizar difundindo o medo dos fantasmas, dos sons,
dos monstros noturnos, dos esfarrapados, dos pobres que
podem te assaltar, dos miseráveis, dos outros. Forma-se
um contínuo em que se fica a mercê de uma educação
responsável para gerar segurança social e que espera
confiantes retribuições. Em nossa sociedade, os pais
encontram-se no centro confiável das crianças. Com eles
inicia-se a aprendizagem sobre a moral superior, que zela
pela segurança do subordinado e estabelece uma relação
de mando e cuidados sobre o inferior obediente. Diante
da inevitabilidade dos sustos, incluindo o abuso de
autoridade do superior, a sociedade exige a educação para
a constante restauração da responsabilidade coletiva,
suprimindo o exacerbado individualismo egoísta incorporado no tirano, incentivando a tolerante atuação na lida
com assimetrias. A intolerância, por conseguinte, de cima
para baixo ou vice-versa, compõe um conjunto totalitário
inaceitável. Somente a democracia por meio dos direitos
universais reconhece a assimetria e afirma a tolerância
como maneira pela qual os cidadãos e as elites perpetuam
o ideal de aperfeiçoamento pacífico das relações sociais.
É tolerando as exceções que se afirmam as regras, os pluralismos, as normas da obediência. Recomenda-se, portanto,
de baixo para cima, cuidar para que se evite o tirano, e de
cima para baixo, para que se reduzam as assimetrias.
A vida moderna é garantida com base na crença no
Estado com monopólio das armas, exército, polícias, e instituições que previnem, asseguram e cuidam das populações e de suas felicidades. Um Estado bem governado
protege os súditos de muitos sustos, evitando a eclosão
de uma guerra civil (em que uma parte pretende governar
151
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
fere a constitucionalidade e o direito do cidadão, pela via
pacífica, legal ou da revolta. Da mesma maneira, todo
aquele que atentar contra a continuidade do Estado atenta
contra a sociedade. Fica estabelecida uma relação de mão
dupla de vigilâncias e cuidados do Estado para com a sociedade e desta para com o Estado, cabendo ao cidadão o
papel de soldado das garantias. O Estado moderno resulta da confiança dos cidadãos em uma autoridade superior
tolerante capaz de lhes dar segurança diante dos perigos
imediatos internos ou externos.
Desde o século XIX, a sociedade disciplinar, apesar
dos cuidados e dispositivos de seguranças, vivenciou reviravoltas políticas que foram da tirania à democracia, da
democracia ao socialismo, do socialismo à ditadura. Do
rei como o monstro traidor do povo configurado pelos
efeitos da Revolução Francesa – combatido pelos idealistas democratas que com suas defesas de direitos e divisões de poderes configuraram a continuidade das desigualdades sociais e dos privilégios, e pelos socialistas que
conquistaram o Estado pretendendo atingir a emancipação humana, mas apenas construíram ditaduras, terminando
reféns dos democratas juramentados –, aos anarquistas, o
monstro político moderno foi redimensionado (Foucault,
2001a). Agora, inversamente ao rei, os anarquistas, os
monstros de baixo para cima, abalam a sociedade disciplinar por mostrá-la produtiva tanto no capitalismo quanto no socialismo.
A sociedade disciplinar criou aperfeiçoamentos de vigilâncias cujos ápices se encontraram na transformação
do campo de concentração em campo de extermínio e do
vôo panorâmico do avião em fumegante bomba atômica.
Ela encurtou distâncias para lucrar e guerrear de maneiras certeiras. Gerou velocidades instantâneas, começou a
controlar o espaço sideral e conseguiu produtividades
inimagináveis. A cada busca mais desesperada por obediências, diante da iminência de um outro susto, consagrou necessidades de afirmar um pacificador estratégico
temporário, tolerando muitas vezes ditadores como o mal
menor; dentre eles, fascistas e nazistas. Democracia e socialismo estatal, até a terceira parte do século XX, rivalizaram como forças políticas preponderantes pretendendo
afirmarem-se como a verdade verdadeira. Diante da uniformidade de uma com base no pluralismo1 consagrando
a maioria, a outra, ditatorial, justificou-se na suposta legitimidade para a realização da justiça social para a totalidade. A massa, acreditando no poder de redução e supressão de assimetrias pelo Estado, fez da democracia e
do socialismo suas religiões do rebanho moderno.
a sociedade em nome de todos) e do envolvimento num
dispendioso conflito bélico externo. O Estado, por meio
dos seus governos, precisa dar garantias de segurança. No
interior, mostrando-se confiável e capaz de absorver pela
prática parlamentar o máximo de demandas formuladas
pelos obedientes cidadãos; em relação ao exterior, exercitando protocolos diplomáticos como redutores do
belicismo. O Estado é o agente de guerra e o lugar da institucionalização do conflito: ele é o nosso defensor. Mostra saber governar pelos efeitos da representação política
e da biopolítica: zela por nós por meio da rotina parlamentar, pelas políticas de intervenção na vida da população e pela diplomacia externa em nome da consolidação
da paz perpétua. O sossego oferecido pelo bom governo
resume-se em proteger o cidadão dos inimigos de dentro
e de fora, e cuidar da vida de cada um, como um pastor
que administra a saúde, os traslados e as vontades de seus
seguidores.
Do mesmo modo que uma criança abala a ordem das
coisas afirmando sua liberdade diante das regras fixas que
lhes são apresentadas, o sossego do governo do Estado é
abalado por aqueles que agitam provocando riscos. Eles
são insuportáveis. Assim como a criança que precisa ser
educada, os agitadores devem ser localizados, identificados, castigados e reeducados. Ambos (crianças e subversivos) são caracterizados, pelas leis e pelos saberes científicos, como pessoas perigosas, elementos que pertencem
a grupos que necessitam de tutorias, curas, punições,
banimentos. Formam, numa só pessoa, um duplo que carece de educação para superar a infância da existência e
adentrar à vida adulta responsável dos que trabalham,
pagam impostos, votam, cumprem deveres e se vangloriam de obter direitos. As prescrições tolerantes – que funcionam até o ponto em que se possam extrair demonstrações acerca da absorção dos cânones da moral da boa
sociedade ao exporem seus limites –, instituem o complementar conjunto punitivo necessário para a sua continuidade. Ultrapassado o âmbito da prevenção geral exposto
em leis e normas ao cidadão e ao futuro cidadão (crianças
e jovens), o inevitável castigo se reafirma como relação
natural. Para uma sociedade produtiva, equilibrada, segura
e com redução de assimetrias é preciso confiança nos superiores (dos pais ao Estado e do Estado aos pais). A virtude do moderno cidadão está em demonstrar obediência
aos superiores sob a forma de prevenção geral, preferencialmente democrática. Está em confiar em seu Estado por
meio de governos que garantam a paz interna e com relação aos outros Estados; na substituição do governo que
152
SEGURANÇA, CONFIANÇA E TOLERÂNCIA: COMANDOS NA SOCIEDADE DE CONTROLE
sas) e a mesma flecha (partidos políticos), uma continuidade das representações numa era dominada pela linguagem das metáforas. Venceu a sociedade disciplinar, com
ou sem revolução socialista, como continuidade em transformação, assimilando os sustos, educando as crianças e
exigindo a consagrada obediência.
Na sociedade disciplinar, o espaço preponderante de
ocupação dos corpos efetivou-se pelo trabalho manual
comandado pelo trabalho intelectual. Foi a era das máquinas energéticas. Era das maiorias sob o comando de
minorias, de produtividade privada da empresa em conflito com o procedimento estatal, de mercados livres e
monopolizados contra Estados intervencionistas e
homogeneizadores, de sindicatos em negócios com empresários e Estado, de mecanização e eletrificação, de
controles territoriais sobre a população, níveis de escolaridades e saúde, direitos sociais, uma infinidade de idas e
vindas que caracterizaram expressões da realização de
justiças sociais na iniqüidade. A sociedade disciplinar foi
a época da busca de equilíbrio entre produção da riqueza,
sua apropriação e gerenciamento de misérias, cujos ápices rivalizaram Welfare State e Estado socialista. Sociedade disciplinar foi investimento no corpo produtivo, o
corpo que adquiriu vida num momento podendo perdê-la
a qualquer instante; uma sociedade de vivos e mortos convivendo segundo a produtividade e a docilidade política.
Vivo era o produtivo, a verdade afirmada pelo inquérito e
a disciplina obtida por meio dos exemplos, dos procedimentos, das prevenções e punições regulamentadas. Nesta sociedade, uma parte viva e quase morta recusou a putrefação exigida na vida capitalista. Combateu na luta
contra a exploração material e a dominação política liderada por uma minoria sapiente – também capaz de provocar sustos –, feita representante dos trabalhadores e miseráveis, portando nova e superior consciência estruturada.
Instalou-se no Estado, pela planificação da economia e
consagração do trabalho intelectual, após sua ocupação
revolucionária, prometendo levar à dissolução do domínio do capital sobre o trabalho, do trabalho intelectual
sobre o manual e da propriedade privada sobre a riqueza
social. Despertou a esperança no socialismo de Estado e
foi subjugada pela realidade ditatorial.
A sociedade disciplinar foi a era das minorias (elites
ou vanguardas) governando as massas (pela democracia
ou pelo socialismo estatal), segundo a representação formal ou a representação da consciência em movimento,
formalizando a luta pela eqüidade (os democratas em nome
da igualdade política, os socialistas autoritários em nome
da igualdade econômica): eis o arco que deu nos comandos de segurança, confiança e proteção, na continuidade
da dominação em que a sociedade disciplinar se manteve
diante de sustos democráticos, ditatoriais, socialistas e
libertários provocados aqui e ali. Trata-se de um mesmo
arco (de regimes políticos), para o mesmo alvo (as mas-
ITINERÁRIOS
Michel Foucault interessou-se pelo que veio a caracterizar como sociedade disciplinar, relacionando os posicionamentos nelas exigidos e ressaltando que a dessacralização do espaço não havia acompanhado o processo
análogo ocorrido com o tempo na história.2 Avançou, segundo Gilles Deleuze (1988, 1992), anunciando a sociedade de controle que, desde a segunda metade do século
XX, provoca a dessacralização do espaço com a comunicação permanente, a convocação à participação na política e na economia e com a organização baseada na disseminação do trabalho intelectual. Se a sociedade disciplinar
potencializou a dessacralização do tempo, a sociedade de
controle fará desaparecer fronteiras entre público e privado, nação e território, lugar de trabalho e produtividade, homem e cidadão.
A sociedade de controle não abdica das práticas disciplinares, dos funcionamentos por simultaneidade, justaposição, dispersão, proximidade e distância formando redes. Elas, agora, são redimensionadas segundo fluxos,
abolindo as fronteiras conhecidas, pela desterritorialização constante, liberando o trabalhador do confinamento
territorial rígido. Na sociedade de controle, o trabalhador, segundo protocolos, poderá circular por outros países independentemente de limites fronteiriços ou permissões circunstanciais. Forma-se uma nova cidadania
ampliada sobre a nacional. O trabalhador não está mais
confinado a um território segundo a soberania do Estado
moderno. Esta foi ampliada, abolindo-se a continuidade
de fronteiras, com os Estados nacionais transformandose em Uniões, como acontece desde os anos 90. Novos
controles de terra e ar aparecerão, tanto quanto novas resistências. A internacionalização dos trabalhadores ganha
nova dimensão como parte da continuidade da internacionalização constante do trabalho, fazendo implodir sindicatos e lutas convencionais. O aparecimento da globalização varre os socialismos para uma nova produtividade
com a universalização da democracia, como na Rússia,
ou com a manutenção da ditadura, como na China. A sociedade dos limites – como foi a de disciplina em que o
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
que se expandem para os fluxos não-governamentais articulados com governos. Os lugares vão dando vez aos fluxos e as redes com seus nós e espaços de localização não
são mais lugares característicos atravessados por relações
de poder e resistências. As redes são elas mesmas atravessadas por fluxos que perfuram nós, vazam dos espaços demarcados, misturam-se a outros fluxos que se atualizam
orientando itinerários, formando mapas de relevos de superfícies e profundidades e mapas celestiais, em que profundidade e superfície se confundem. Não há mais itinerário de ida e volta, apenas fluxos atualizados: nesta sociedade,
o fim é estar no meio e na mídia.
A convocação à participação traz outra novidade. Ela
pretende manter hierarquias dissolvendo as resistências,
naturalizando as relações de poder como inevitáveis domínios e perpetuar assujeitamentos mediante novos processos de subjetivação, que vão da auto-ajuda à ajuda ao
alheio, num espetáculo contínuo de filantropias e de multiplicação das compaixões que pretendem integrar a todos: quem é produtivo, quem é morto circunstancial, a
moralidade e a piedade. Os corpos não precisam mais da
força e da perfeita compleição físicas: a produtividade
exige os comandos do cérebro e seus resultados devem
mostrar a saúde e a jovialidade da pessoa. O poder positivo e produtivo da sociedade disciplinar é superado, sem
ser suprimido, pelo poder relativista da sociedade de controle, de comunicação contínua, de avaliação constante.
A qualquer momento poderá haver algo produtivo emanando de um cérebro. O hacker que hoje abala a segurança dos programas de computador pode ser daqui a instantes o seu anjo da guarda. A operação ilegal que você acabou
de praticar em seu computador, será corriqueira e legal
com um novo programa. Linguagens de poder e religião
misturam-se no interior da programação com a mesma
destreza que o puritanismo tomou as teorias da administração no século XIX e XX, e a mesma esperteza com que
acomodaram as comunicações constantes, a partir de Elton Mayo (Tragtenberg, 1974). Na sociedade de controle, diferentemente da disciplinar, atesta-se democraticamente que ninguém está morto-vivo para sempre; faz-se
crer, pelos mercados e pelas políticas transnacionais, que
haverá luz no final do túnel e segurança para todos, desde
que haja confiança e tolerância: os fluxos precisam me
apanhar, a vida está dentro deles, numa velocidade que
exige que você a domine para ser absorvido(a), não se
perder no itinerário e cair fora dele.
Os espaços planetários de superfície e profundidade,
pelos quais os navegadores chegavam na época moderna
poder não ocupava lugar algum, formando situações estratégicas enquanto as resistências atravessavam fronteiras de contornos de classe, grupos, pessoas, instituições e
direitos –, demarcava itinerários caracterizando os caminhos possíveis, esperados e recomendados para a boa vida
em sociedade. Ela criou positividades de poder, caracterizando-se como uma sociedade diferente da sociedade de
soberania que a antecedeu e não suprimiu, acrescentando-lhe novos trajetos. Da mesma maneira, a sociedade de
controle não destrói o que a antecedeu: redimensiona o
domínio de maneira mais sutil.
A sociedade de controle é uma sociedade de segurança
que se pauta num triângulo formado pela reafirmação da
incerteza assentada no aperfeiçoamento do inacabado –
característica marcante do trabalho intelectual –, pela confiança nos programas – de governo, organizações e computação – e pela tolerância como maneira de lidar com
assimetrias e dissemetrias. Funda a era da democracia, da
convocação à participação redimensionando a representação por uma pletora de direitos que suprimem os específicos direitos sociais, anteriormente conseguidos
(Passetti, 2003). Constrói-se uma vida em fluxos regidos
segundo protocolos, uma vida diplomática em que não
prepondera mais o Estado diante do exterior, mas em que
se afirma o exterior organizado segundo o modelo estatal
sobre o interior: era do cosmopolitismo, da hospitalidade
aos assemelhados, da crença na paz perpétua, do empírico, da comparação, do pluralismo e do relativismo cultural. Nem Hegel, nem Marx, mas era de Kant.
Na sociedade de controle exige-se segurança, convocase à participação e demarcam-se novos itinerários (programas) que pretendem orientar o trânsito nos fluxos. Da mesma maneira que a sociedade de soberania e disciplina, a
sociedade de controle depende de itinerários, de localizadores, agora de terra, mar, ar e do celestial. A representação
das partes para garantir o todo combina-se com a participação direta de cada agente econômico, fazendo com que
as negociações se territorializem segundo negociações locais, superando as atribuições nacionais dos sindicatos. Na
sociedade disciplinar as representações se nacionalizavam;
na sociedade de controle exigem-se flexibilidades, combinações de elementos locais, com regionais, nacionais e transnacionais. O fluxo produtivo orienta-se sem espaços demarcados e a representação política, que combinava seletividade
eleitoral (partidária) com as demandas organizadas (movimentos), visando influir na governamentalidade, cede vez
à participação imediata na produção por meio de criação,
aperfeiçoamento ou superação de programas econômicos
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SEGURANÇA, CONFIANÇA E TOLERÂNCIA: COMANDOS NA SOCIEDADE DE CONTROLE
às descobertas de outros continentes, geravam implicações
que oscilavam entre os empreendimentos dos Estados, das
companhias e das atuações de corsários, todos guiados pelo
barco, singrando os mares, as superfícies lisas, descobrindo
e colonizando lugares novos, passíveis de efetivação de
uma certa utopia. Eram lugares que se transformavam em
territórios, incluíam e dizimavam populações nativas que
passavam a viver segundo um governo central. Os programas de conquistas siderais alcançados após a II Guerra Mundial redimensionaram os locais, as extensões, os
posicionamentos, os navegadores e seus protocolos. Agora
as pessoas deslocam-se para habitar territórios não mais
apenas de barcos, navios, submarinos e aviões, mas atravessam continentes pela informatização, visitam lugares,
conhecem pessoas (falam com elas, escrevem para elas,
reconhecem-se em movimento) pelo telefone, televisão e
computadores móveis. Não há mais lugar para se trabalhar, tudo ficou móvel, em fluxos pelos itinerários da sociedade de controle. O mar cedeu lugar ao ar, o barco ao
avião, os foguetes aos satélites e às estações orbitais, a
fábrica à empresa, o operário ao funcionário, as multidões
de pessoas – distribuídas como fragmentos de massa, pelos espaços públicos, segundo o multiculturalismo, atuando
nas praças e na Internet – substituem classes, povos, grupos e massas; cada pessoa está remetida a mais de uma
referência simultânea segundo a pletora de direitos e exigências do trabalho: o especialista cedeu lugar ao polivalente, a moral ao moralista e à transcendentalidade da ética. As diversidades dos exercícios múltiplos entre soberano
e súditos nos sentidos ascendentes e descendentes de poder, as vigilâncias panópticas criando positividades de
poder com base na utilidade do corpo produtivo e sua
correlata docilidade política combinam-se com as infindáveis expectativas de produtividades pela participação
que a sociedade de programas, comunicação veloz e convocação constante espera de cada um. Os itinerários são
conhecidos e reconhecidos, situados, redimensionados e
atravessados cada vez de maneira mais rápida que a anterior. Cada alfabetizado ou alijado eletronicamente gera
capacidade para ler e acoplar linguagens e nova carência
iluminista, decodificar secretos enigmas, gerar programas,
sabotar.
A sociedade de controle forma infindáveis bancos de
dados e nos apanha divisíveis, não mais como população
mas como “dividualidades”, segundo os fluxos: não se
representa mais uma multiplicidade de papéis segundo o
posicionamento, mas transformações constantes, metamorfoses de acordo com o programa. Não há mais massa
clamando pelo líder e o risco da dissolução do indivíduo.
Como multidão, configura-se uma profusão de “divíduos”,
uma multicultural forma de existir como ser cosmopolita,
que busca saturar a ação com permissões e protocolos. A
multidão age segundo os programas, é convocada, encena
suas passeatas, atos, simulações, intervenções estéticas que
apartam os miseráveis, e depois regressa feliz, segura e
protegida para suas residências, por ter seguido diplomaticamente os itinerários, por investir em mudança segundo
a ordem. É preciso outra globalização (Hardt; Negri,
2000): este é seu limite.3 A passeata está incorporada à
felicidade geral, ao bem-estar de todos, não assusta mais,
não gera riscos e testa programas de segurança. Consagrase a polícia nas ruas desde a criação dos programas de
“tolerância zero” iniciados pelos estadunidenses, nos anos
80, como política de direito e em pouco tempo incorporada
pelas esquerdas estatistas (Wacquant, 2002; Bourdieu,
1998). Ampliam-se as funções de polícia de reprimir e
cuidar, punir e prevenir. Ela passa a ser também uma forma
de zelo pela própria conduta, criando-se a polícia da
polícia, desdobrando-se vigilâncias.
Na passagem da sociedade disciplinar para a sociedade de controle o outro ainda prepara um susto inevitável. Vive-se o tempo em que a passeata e as mobilizações nas ruas devem ocorrer segundo regras acordadas
antes entre advogados e polícia; advogados, polícia e
mídia; acertos entre governo, organizações não-governamentais e mídia. Correto: a política da correção tem
duplo sentido, o da retidão moral e o do itinerário recomendado. Exige-se um viver feliz para além de nós, com
mais e mais pastores eletrônicos (do anchorman ao líder religioso) desvendando desconhecidos siderais, criando parcerias surpreendentes para a até então diplomacia
unilateral da sociedade disciplinar. Não está mais no
centro do saber a relação finitude individual/infinitude
da espécie. Não há mais o Homem como identidade
aglutinadora. O humanismo renascido se transfigurou em
humanitarismo. A grandiosidade transcendental de um é
trocada pela etérea luminosidade dos efeitos midiáticos
instantâneos do outro. Cada um aprende a ser solidário
com o que está em evidência, não havendo uma direção
a ser seguida (assistir aos pobres, aos doentes e aos abandonados), mas apenas escolhas sinalizadas pelo acordo
filantrópico, sob a forma de fórum temático, nacional e
internacional, com realização de agenda, uma profícua
proliferação de velozes celebrações entre governos, mídias e organizações não-governamentais. A era da liberdade e da igualdade cede vez à época da fraternidade.
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
nos programas, de tolerância, veloz e inacabada; consagrando o ideal liberal da razão competente e da sociedade
aberta, o liberalismo conservador pluralista, o comunismo de multidão.
Não se está mais sob o signo da liberdade negativa do
liberalismo impedindo o que consagra a lei. Agora a coisa é pessoal, implica auto-censura, elogio às condutas,
reconhecimento dos organizados, culto à ética da responsabilidade como o politicamente correto. A política está
dentro e fora das instituições governamentais, cumpre itinerários. Não surpreende mais a noção moderna de política elaborada por Michel Foucault: a política é uma guerra
permanente por outros meios, atravessando as existências,
definindo comandos e obediências, disciplinando em lugares, e agora também comunicando em fluxos, exigindo
polícia, consagrando a segurança. Não há tolerância sem
perpetuação de relações assimétricas, e, como política
correta, a tolerância tem por utopia o zero, a sua própria
negação, a intolerância: os termos se misturam, relativizam-se e não se sabe mais o que é uma ou outra; apenas que é preciso perseguir o dissidente, o perigoso, o
monstro. No passado recente ficava claro quando um conservador considerava o socialista intolerante; agora eles
aprendem entre si e concordam sobre os alvos, como se
depreende desde a sistematização elaborada por Anthony
Giddens (1995).
Diante da pletora de direitos, exige-se a denúncia em
nome da ética, da moral, da sobrevivência, da tolerância
zero. Denúncia de vivos sobre vivos, humanos ou natureza
representados por organizações. A vigilância por cada um,
em nome da sociedade e do Estado para o corpo são. É
preciso regras para tudo, uma moral sólida regida por éticas
responsáveis, aplacando os sustos: é preciso seguro diante
da Aids, do pedófilo, do sexo. O relativismo prepondera
pacificando o sexo em casamentos indiscriminados entre
heterossexuais e homossexuais ou homoeróticos. O sexo
não está mais excluído, como afirmou Foucault em A
ordem do discurso. Ele deve estar incluído, transitar
livremente, desde que pacificado e policiado, como se
fosse possível cessar a transgressão, o que permanece
surpreendente, o susto. Espera-se tolerar o que for possível
acomodar, identificando e combatendo os outros, os
monstros.
Buscam-se parcerias e potencializações do finito-ilimitado (do indivíduo dimensionado como dividualidades,
envolvido com nanotecnologias de cura e reprodução),
provocando controle dos fluxos, demarcando interfaces,
confirmando múltiplas diplomacias, pluralismo político,
valorização da participação em todos os empreendimentos em nome da colaboração e da tolerância, tendo por
meta conter sabotagens e aperfeiçoar itinerários. Sociedade de controle é sociedade de segurança, de confiança
ASSUJEITAMENTOS
Sabemos desde tempos remotos que os itinerários são
possíveis de registros em diversos objetos e que estes funcionam como mapas. Ali encontramos os desenhos que
mostram, segundo as sociedades, os caminhos para se
chegar a um lugar ou até mesmo as suas características
mais precisas naquele momento. O conhecimento acumulado e sintetizado no mapa envolve distâncias, relevos,
regime dos ventos ou marés, múltiplas referências sinteticamente condensadas em signos e escalas, mostrando os
itinerários de deslocamentos em direção a lugares, segundo critérios universalizantes ou singulares códigos aguardando decifradores. Os mapas são corrigidos à medida que
se usam, remetendo à precisão e facilitando alcançar o alvo.
Saberes específicos acumulam-se para realizar a tarefa de
traduzir a versão atual do itinerário inicial num outro objeto de uso durável, próximo à perfectibilidade. Mapas
desta natureza nos levam a lugares conhecidos e também
ao ponto de inflexão para uma nova descoberta. O objetivo de suas existências e permanências está na criação para
o uso de uma cartografia geral do planeta, na qual se encontram outras múltiplas e parciais cartografias como a
dos países, das cidades, dos bairros, dos seus rios, correios, fábricas, postos de assistências, delegacias, prisões,
cemitérios, escondidas armas de dizimação em massa,
armazéns de armamentos regulados por tratados internacionais, sistemas circulatórios, zonas de infecção e peste.
Os mapas se multiplicam, compartimentalizam informações e estão dispostos segundo regimes de poder de manuseio, leituras e decifrações de segredos.
Os cartógrafos detêm um saber centralizador elaborando mapotecas de itinerários que colaboram com a produção da riqueza: identificam minas e fontes de extração das
profundidades, esquadrinham cidades em centros e zonas
periféricas, expressam graficamente o poder das estatísticas, visibilizando as constatações e metas do controle,
delimitam trânsitos populacionais, confinam grupos. A
cartografia de itinerários funciona também para controle
de população, prática de Estado e de biopoder contemporâneo.
Os mapas são geradores de confianças no traçado para
encurtamentos ou detalhamentos de distâncias. Neles es-
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SEGURANÇA, CONFIANÇA E TOLERÂNCIA: COMANDOS NA SOCIEDADE DE CONTROLE
ções ou das classes, mas numa potencialização da riqueza
planetária; não mais guerra das raças ou luta de classes,
mas convivência na cidadania (o paradoxo que mantêm o
outro como o mesmo). O outro não é mais o selvagem, o
bárbaro, o oriental, mas o indivíduo ou grupo subversivo
que reafirma para o civilizado a resistência à sua inferioridade diante do civilizado, segundo seu próprio padrão.
Trata-se do efeito da retórica relativista da pacificação,
consagrando a proliferação de guerras rápidas e devastadoras, por meio de agenciamentos de organizações internacionais, mobilizações de organizações não-governamentais, bravatas de políticos de Estados inexpressíveis,
associações de forças estatais para rivalizar com a força
do Império. Há guerra e inevitavelmente, guerrilhas, eternas batalhas de extermínios em nome da democracia, dos
direitos, da tolerância, da segurança (na sociedade disciplinar contra as armas nucleares, na de controle, inaugurada com a guerra de prevenção contra armas biológicas),
do cidadão.
A inclusão não se dá apenas nas circunvizinhanças entre legalidade e ilegalidade como na sociedade disciplinar, segundo a lucratividade da segurança, transformada
não mais em locais de controle de zonas que iam da polícia ao exército. Convocado a participar, cada cidadão é
intimado a denunciar, vigiar, defender bens e valores. Uma
moral de civilidade cosmopolita se forma e se fortalece,
exigindo ética de responsabilidades acrescidas de cuidados com os outros e zelo pela conservação de seus bens e
saúde. É preciso policiar: com guardas armados, comunitários, programas de segurança nas periferias e nos computadores; policiar a si próprio para poder ascender, cuidar do outro para ele vir a ser incluído, proteger-se das
balas e dos vícios, rejuvenescer. Recomenda-se policiar
o próprio corpo porque na sociedade de controle exige-se
jovialidade, sorriso, bem-vestir, polimento, o elogio ao
outro como forma de prestígio obtido e reconhecido,
nivelamentos trazendo cada outro para próximo de si,
humanitariamente. Hermes precisa encurtar distâncias com
velocidade. Não há mais mapas ou itinerários registrados
em objetos. Os caminhos são traçados de maneira efêmera
pelos fluxos, e a cartografia é cada vez mais móvel, tanto
quanto os mapas se tornam minuciosos em pormenores,
do planeta às bactérias.
Da mesma maneira que a economia vai da superfície e
profundidade ao espaço celestial, os surpreendentes momentos siderais e os sustos imprevistos é que ensinarão a
elaboração de novas cartografias. A sociedade de controle nos convoca a participar democraticamente da econo-
tão registrados os itinerários de confiança na sociedade
disciplinar, produzidos por quem vigia (e todos vigiam;
esta é a produtividade extraída dos corpos na sociedade
disciplinar e que ultrapassa os efeitos da relação hierárquica descensional). Nos simples mapas de deslocamentos que orientam o motorista de ônibus para o trajeto, tanto quanto nas cartas constitucionais, códigos civis e penais,
sistemas biológicos, físicas espaciais, diagramações de
fábricas, instalações elétricas na rua, no escritório, na própria residência, os mapas confiáveis registram itinerários,
conhecidos por quem deles faz uso, e suas sobreposições
propiciam cartografias dos corpos planetários, continentais, mares, pessoas, coisas e de seus respectivos posicionamentos.
Na sociedade de controle, o corpo da população deixa
de ser o alvo do Estado. Não se pretende mais dele extrair, pela disciplina, o máximo de energias econômicas
para reduzir as forças políticas de resistências, esperando
docilidades. Persegue-se a convocação à participação
numa velocidade capaz de suprimir resistências, integrando
a todos. Uma nova era de produtividade toma a dianteira
e desloca-se para o interior do corpo, para os nervos, superando a mecânica industrial para afirmar a programática computacional. Deslocamento da subordinação do trabalho manual pelo trabalho intelectual de planejamento,
de domínio no capitalismo e no socialismo, para a primazia do trabalho nervoso, pessoal, narcisista, em que o trabalhador é chamado a atuar como criador, obtendo a materialidade da transcendência. O trabalho intelectual não
mais organiza o trabalho manual, mas o dissolve em
robótica e em computação. No limite – se for possível falar
em fronteiras na sociedade de controle – permanece
inabalada a noção de política como guerra prolongada por
outros meios, acrescida, a partir de agora, da difusão da
iminência da paz eterna a ser conseguida pela afirmação
das práticas democráticas no trabalho e na política.
Imateriais saberes convocam cada um a participar na economia política dos fluxos, em que os territórios demarcados são superados pela desterritorialização constante. Aos
poucos, a autoridade localizada na hierarquia em pessoa
ou procedimento burocrático é substituída pela atuação
nos programas, revitalizando-os, criando novos, ou apenas utilizando aplicações, estabelecendo itinerários no
interior de uma economia intelectual. Se no passado a lógica exigia excluir, agora a miséria criada pela riqueza
(em todos os cantos do planeta) e docilizada pela democracia (ou pelas tiranias religiosas) é incluída: não estamos mais num processo de formação da riqueza das na-
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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
mia dos programas. Ela nos faz acreditar que cada um
detém o domínio da produção, numa fase, num instante, o
saber do poder. Ao nos levar a constatar que participamos diretamente na construção da produção, aparece a
perplexidade diante do risco de subversão, lado a lado com
o incentivo à participação democrática. Inevitabilidade do
susto e eficácia de contenção se rearranjam. A participação deve ser vivida por todos, redesenhando a igualdade
política liberal e a igualdade socialista de acesso aos meios
de produção, como igualdade de acesso à dinâmica produtiva. A participação é para todos porque todos podem
ser acionistas, investidores, inventores.
O inabalável poder da estatística como poder de Estado sobre a população permanece incólume, aperfeiçoado
pelos diagramas e pelas projeções que podem ser
reelaboradas a cada efeito surpreendente. Da mesma maneira, permanece a propriedade sobre os meios de produção. Seguem, na sociedade de controle, outros assujeitamentos que acoplam punições e disciplinas, prisões e
liberdades assistidas, manicômios e hospitais-dia, amputações e próteses, abulimias e flacidez, drogas ilegais e
drogas medicadas, psicanalistas, psicos, socios, antropos,
disciplinares; inter, multi, pluralistas prefixos para designar uma reforma constante nas relações de saber e poder.
Estado e organizações não-governamentais ajustam objetivos, interesses, negociações e domínios, caracterizando
a era da vida fundada na confiabilidade nas reformas, na
tolerância com os programas governamentais escolhidos
democraticamente por eleições regulares, na busca de segurança na polícia, no exército, no sindicato, no patrão,
no chefe, no pastor, na casa, como elogio à fidelidade, o
ideal de felicidade.
Nesta sociedade, espera-se por silêncios, sorrisos, sussurros, acertos, gestos comedidos, assentimentos, negociações abafando discordâncias, confiando em segurança
nas instituições e consagrando a tolerância. Nela, deve-se
evitar o berro, a gargalhada, a contestação, o desassossego, o incômodo. A algaravia proletária da sociedade disciplinar definitivamente está pacificada, o ouvir está normalizado pela escuta, o grito pelo gemido. As empresas
estão limpas como o hospital, como a oficina de aviões,
navios e automóveis, os espaços de guarda de computadores, a escola eletrônica (que acomoda ensino, cultura
corporal, dinâmica local, procurando pelo efeito da participação imobilizar a população no local, gerando a crença de que não há nada melhor do que melhorar o lugar
onde se mora, fazendo da periferia autênticos campos de
concentração sem arame farpado), a base de lançamentos
de satélites, tudo limpo, habitado não mais pela fuligem,
graxa e lama, mas, agora, por bactérias e vírus. A sujeira
permanece lá longe de onde se reciclam esgotos e lixos,
nas periferias onde moram pessoas com as espeluncas dos
seus equipamentos sociais. O mundo do trabalhador intelectual é seguro, vigiado eletronicamente, comandado por
programas informacionais, divertido segundo a televisão
a cabo, rápido e ágil de acordo com a produtividade
computacional que torna quase tudo obsoleto em pouco
tempo, repleto de sincretismos religiosos e musicalidades,
feito para um cidadão cosmopolita.
Velocidade. O falso é também vitorioso. Como parte
constitutiva também relativiza: a roupa de grife para quem
tem, com falsa etiqueta para quem tem menos. Novos piratas atacam nas praças, nas feiras e nos computadores
derramando cópias, abalando a segurança e exigindo seguradoras de seguranças. Nesta sociedade importa parecer igual e para tal a igualdade se explicita pelo direito
universal à diferença caracterizando a nova uniformidade. Ninguém é mais classe, isso ou aquilo, é cidadão,
multidão. Pague e obtenha. Participe e serás bem quisto!
A sociedade de controle inclui, ainda que você jamais
chegue a desconfiar que está dentro permanecendo fora.
Assujeitamentos 4 são intermináveis capturas de nós
mesmos e auto-censura, fazendo cada um súdito de si, do
outro, do que inibe o auto-governo. É preciso crer que
dependo do outro, da sua superioridade, da nossa
capacidade de reformar, de obter uma cidadania universal.
De ser trabalhador com as territorialidades expandidas
segundo a superioridade de povos europeus, nivelamento
entre sul-americanos, daqui deste lugar no Brasil, na
América do Sul, no hemisfério Sul, transitando como
capitais via fluxos eletrônicos, mas ainda limitado segundo
a territorialidade soberana do Estado do Brasil ou da União
Européia. Como trabalhador da União Européia sou mais
livre que antes, minha prisão voluntária tem outros muros
que não são os das cercas eletrificadas, ou do território
nacional, do derrubado vergonhoso muro de Berlim ao
fortalecido muro que separa Estados Unidos do México.
Os trabalhadores do Brasil também beneficiam-se desta
conquista. Eles têm ampliado seu espaço territorial livre
de ação, segundo a procedência nacional de seus antepassados imigrantes, fazendo soar uma complementar
mistura de direito universal e direito de herança, reafirmando o privilégio: o descendente de europeus tem mais
liberdades de trânsito que os demais, ainda que permaneça
sob o controle universal das emissões de passaportes,
vistos, permissões. Os descendentes de escravos adquirem
158
SEGURANÇA, CONFIANÇA E TOLERÂNCIA: COMANDOS NA SOCIEDADE DE CONTROLE
vez por meio de políticas afirmativas (distribuindo cotas
para acesso a bens culturais); e, enfim, redimensiona-se o
pluralismo que no passado se ajustava a relações entre
etnias, raças e religiões como aglutinadores de indivíduos
livres. O liberalismo conservador se metamorfoseia em
neoliberalismo, liberalismo social...
A vida desterritorializada redimensiona fronteiras. Não
é só território, nem corpo produtivo e obediente o que
importa na sociedade de controle. O planeta é o corpo a
ser preservado pelos trabalhadores saudáveis atendidos
pelos seus respectivos seguros (propriedade, saúde,
vida...). A prevenção geral entre humanos desloca-se, então, para o planeta: selvagem e civilizado passam a compor o duplo complementar. No mundo do espaço celestial
a biopolítica cede lugar à ecopolítica. Tudo se desloca para
relações complementares entre o exterior e o interior.5 O
investimento do Estado deixa de ser na produtividade do
corpo. Ele agora destina-se ao corpo saudável, intelectual
e a cuidados do planeta no cosmos. De resto, organizações não-governamentais e filantropias administram o que
restou. Se os trabalhadores intelectuais participam diretamente no mundo dos programas, os demais participam pela
crença na reforma, na melhoria das condições de vida.
Enquanto a economia globalizante atravessa o planeta, o
cidadão comum fica parado, pregado no chão diante da
televisão, formando a grande multidão diante da TV, o
panóptico invertido. Para alguns, vida longa, chips, alterações genéticas, novas tecnologias. Para os demais, o lixo
do silício. Os assujeitamentos na sociedade de controle
formam subjetividades que defendem segurança, no limite da tolerância zero, lá na periferia, onde continua nascendo o pedreiro e o presidiário, o infrator e o perigoso, o
crime e o delinqüente, o seguidor do pastor, o pobre mortal voltado para a auto-ajuda, para receber ajuda, para ajudar, a pessoa atravessada pelas regras do obsoleto itinerário. É pela confiança na superioridade do outro, nos
protocolos, que seguem os condutores, que desestabilizam
democracias pela possível reemergência da ditadura. De
fato, a sociedade de controle traz a democracia para a produção, os fluxos econômicos como mercados, nos moldes liberais. A democracia política fica restrita aos efeitos relativos, midiáticos e de sondagens, atestando a
eficácia dos objetivos dos regimes autoritários, instituídos por meio de golpes de Estado, desde os anos 60, que
prometiam normalidade democrática. Diante disso, interpuseram-se imprevistos gerados pelos efeitos de guerra,
como intolerâncias transnacionais (a repercussão da tolerância zero em âmbito internacional), redesenhando a in-
tolerância ocidental do passado que se fundamentava na
negação do socialismo; agora, na sociedade de controle,
ela se projeta pelos intransigentes grupos anti-americanos
armados vindos do oriente, com forte inspiração religiosa, que compõem o arco que vai dos palestinos ao terrorismo sideral inaugurado com o episódio de 11 de setembro de 2001 contra o símbolo capitalista, as torres gêmeas
do World Trade Center.
SILÊNCIOS
Silêncio, a música que emana deste ambiente é a do dedilhar no teclado do computador. Silenciosos e solitários
eles navegam pela Internet, trabalhando e se divertindo,
estudando e conversando, produzindo e participando, vigiando e assegurando protocolos confiáveis. Tolerantes, assistem invasões por vírus, acionam seus programas de segurança, clinicam os computadores. Mas não há só o silêncio
decorrente dos ruídos provocados pelos dedos suavemente
sobre as teclas. Há também múltiplas sonoridades musicais
e visuais celebrando a continuidade solitária. Tudo muda
rapidamente para parecer mais novo, ágil, jovial e completo: a voz está incorporada ao comando, brevemente a pele
e os nervos, o calor, o hálito, o estalido. Sobre este silêncio
e esta solidão irrompe a musicalidade anarquista de John
Cage (Ferrua, 2003), resistências.6 Sem a musicalidade do
silêncio para estancar e surpreender só há fluxo a atravessar, como uma adaga que penetra o peito, gira 180o, e ao
sair deixa uma mortal hemorragia; como uma bactéria que
invade o seu interior burlando mapas, desviando de antibióticos, destruindo. Isso é pouco mais que um susto, uma
sabotagem. Um silêncio é um susto.
NOTAS
1. Na apresentação da obra realizada em conjunto, Wolff, Moore e
Marcuse (1970:10) afirmam: “Concluímos todos, ao analisar as teorias e práticas predominantes da tolerância, que elas são, em graus variáveis, máscaras hipócritas a ocultar aterradoras realidades políticas”.
Segundo os autores, “o pluralismo é uma teoria de funcionamento das
modernas democracias industriais, com especial ênfase nos Estados
Unidos. Constitui, outrossim, modelo ideal de como a sociedade devia ser moralmente organizada, seja de fato ou não. Encarada como
teoria descritiva, o pluralismo exige comprovação empírica do tipo que
legiões de cientistas políticos procuram fornecer em décadas recentes.
Vista como teoria normativa, porém, é preciso defendê-la apelando para
algum princípio de virtude, ou ideal de boa sociedade. (...) Cada defesa do pluralismo corresponde uma defesa da tolerância” (Wolff et al.,
1970:22, 27). Contudo, na sociedade norte-americana, matriz da concepção democrático-pluralista desde a passagem do século XIX para o
XX, “encontramos uma mistura da maior tolerância pelo que podería-
159
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
mos denominar grupos tradicionais e uma intolerância igualmente grande pelo dissidente” (Wolff et al., 1970:44). Trata-se de um liberalismo
conservador que se funda na tolerância coletiva (redução de conflitos
entre grupos antagônicos) e intolerância individual. Enfim, “o pluralismo freia a mudança social” (Wolff et al., 1970:52).
ção emocionada, de um amor. Eu lembro muito bem que quando eu
encontrei o cineasta Daniel Schmid, vindo me visitar, não sei mais
com que propósito ele e eu descobrimos, ao fim de alguns minutos,
que nós não tínhamos verdadeiramente nada a nos dizer. Desta forma,
ficamos juntos desde as três horas da tarde até meia-noite. Bebemos,
fumamos haxixe, jantamos. Eu não creio que tenhamos falado mais do
que vinte minutos durante essas dez horas. Este foi o ponto de partida
de uma amizade bastante longa. Era, para mim, a primeira vez que
uma amizade nascia de uma relação estritamente silenciosa” (Foucault,
1994:525).
2. É conhecida a meticulosa análise empreendida por Foucault sobre a
sociedade disciplinar desde Vigiar e punir. Entretanto, um pequeno
artigo anterior ao seu contundente livro, escrito em 1967, orienta algumas reflexões aqui propostas sobre a dessacralização do espaço público, num momento de transferências de comandos da sociedade disciplinar para a sociedade de controle (Foucault, 2001b).
3. Para Hardt e Negri (2000), é preciso inventar uma multidão democrática, reverso da multidão descrita pelos teóricos contratualistas, que
não é mais plebe ou povo. É formada não só por cidadãos, mas por
trabalhadores intelectuais.” Hoje, afirma Negri (2001:31), a “multidão é isso – uma multidão que subtrai ao poder toda transcendência
possível e que não pode ser dominada senão de forma parasitária, portanto feroz”. Sua compreensão da vida pós-moderna, em que a sociedade se subordina ao capital, caracteriza-se como sendo a fase da
biopolítica produtiva. Dizendo atualizar a noção de Foucault, Negri
afirma que a biopolítica deixa de ser política descendente do aparelho
de Estado (própria da era do Estado-nação). O Estado deixa de ser o
sujeito da conexão com a sociedade. Agora, o sujeito que “organiza o
conjunto das condições de reprodução da vida da sociedade e não somente da ‘economia’” (Negri, 2001:35-36) é, ao mesmo tempo, um
empreendedor de subjetividade e de igualdade. É o empreendedor
biopolítico que vive um máximo de liberdade e de ruptura em relação
à disciplina da fábrica. Este é o trabalhador intelectual realizando “um
franciscanismo laico e ateu” (Negri, 2001:51), ocupando o tempo de
cada um com responsabilidades. O comunismo de Marx é redimensionado como a “multidão que se torna comum” (Negri, 2001:32).
Negri circunscreve-se ao campo anexo ao da compaixão cívica, caracterizado por Sennett (1997) como campo das carências, de retomada
dos desvios da “compreensão religiosa”. Ao imaginar opor resistências reescreve relações de poder na sociedade de controle, que recomenda participação constante e responsável. A outra globalização é a
máscara complementar para o uso do mesmo rosto (da mesma maneira
que capitalismo e socialismo autoritário se ajustavam à sociedade disciplinar). Negri redimensiona Marx para a fase em que o trabalho intelectual prepondera na globalização capitalista, sem que fosse necessária a passagem para o socialismo. Ressoa em seu projeto uma esperança de retomada dos sovietes pré-revolução de outubro de 1917: a
nova mesma multidão com suas diversidades suprimidas a partir da
hegemonia bolchevista.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Núcleo de Sociabilidade Libertária do Programa de Estudos PósGraduados em Ciências Sociais da PUC-SP, n.4, p.20-31, 2003.
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______________. Outros espaços (1967). In: MOTTA, M.B. (Org.).
Ditos e escritos. Estética: literatura e pintura, música e cinema. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001b. v.III, p.411422.
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ambientes: desafios às ciências humanas. In: ARAUJO, H.R.
(Org.). Tecnologia e cultura, ensaios sobre o tempo presente. São
Paulo: Estação Liberdade, 1998. p.91-125.
4. Guilherme Castelo Branco informa que escolheu a “expressão
assujeitamento ao invés de sujeitamento para seguir à risca a idéia de
Foucault: trata-se de um modo de realização do controle da subjetividade pela constituição mesma da individualidade, ou seja, da construção de uma subjetividade dobrada sobre si e cindida dos outros. Dentre as lutas de resistências, as que se prestam ao foco de Foucault são
as lutas contra “o assujeitamento, contra as diversas formas de subjetividade e submissão” (Castelo Branco, 2000:326, 315).
PASSETTI, E. Anarquismos e sociedade de controle. São Paulo: Cortez,
2003.
NEGRI, T. Exílio. São Paulo: Iluminuras, 2001.
SENNETT, R. Corpo e pedra. Rio de Janeiro: Record, 1997.
TRAGTENBERG, M. Burocracia e ideologia. São Paulo: Ática, 1974.
WACQUANT, L. As prisões da miséria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
2002.
5. Sobre a relação interior-exterior, incluindo uma nova atuação das
ciências humanas, “trata-se doravante de proteger um cosmos no interior do qual voltamos a nos tornar uma mera parte, mesmo que seja
uma parte motriz. Hoje, lutamos entre nós, os homens, pelos belos olhos
de uma natureza violada que se tornou miserável e frágil, mas
englobante. Todos os combates por uma parte dos meios ambientes
são combates contra grupos sociais” (Latour; Schwartz; Charvolin,
1998:96).
WOLFF, P.R.; MOORE, B.; MARCUSE, H. Crítica da tolerância pura.
Rio de Janeiro: Zahar, 1970.
EDSON PASSETTI: Professor do Departamento de Política do Programa de
Estudos Pós-Graduados em Ciências Sociais e Coordenador do Núcleo de
Sociabilidade Libertária da PUC-SP.
6. “Certos silêncios podem implicar hostilidade virulenta; outros, por
outro lado, são indicativos de uma amizade profunda, de uma admira-
160
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 161-167, 2004
SOCIEDADE DE CONTROLE
SOCIEDADE DE CONTROLE
ROGÉRIO DA COSTA
Resumo: Esse artigo trata de algumas diferenças entre as sociedades disciplinares e a sociedade de controle.
Ele toma por base as reflexões do filósofo Gilles Deleuze sobre o trabalho de Michel Foucault. Aborda também as recentes tecnologias de controle e os mais recentes projetos do governo norte-americano para rastrear
as ações de indivíduos no planeta.
Palavras-chave: sociedade de controle; código; modulação social.
Abstract: This article examines some of the differences among disciplinary societies and the society of control.
It takes as its starting point the reflections of the philosopher Gilles Deleuze regarding the work of Michel
Foucault. It also discusses the new technologies of control and the most recent projects of the United States
government, capable of tracking the activities of individuals anywhere on the planet.
Key words: society of control; code; social modulation.
Não há necessidade de ficção científica para conceber um
mecanismo de controle que forneça a cada instante a posição de um
elemento em meio aberto, animal numa reserva, homem numa
empresa (coleira eletrônica). Félix Guattari imaginava uma cidade
onde cada um pudesse deixar seu apartamento, sua rua, seu bairro,
graças ao seu cartão eletrônico, que removeria qualquer barreira;
mas, do mesmo modo, o cartão poderia ser rejeitado tal dia, ou
entre tais horas; o que conta não é a barreira, mas o computador
que localiza a posição de cada um, lícita ou ilícita, e opera uma
modulação universal
Gilles Deleuze (1990)
N
um artigo intitulado “Post-Scriptum sobre as
Sociedades de Controle”, o filósofo Gilles
Deleuze (1990) indicava alguns aspectos que
poderiam distinguir uma sociedade disciplinar de uma
sociedade de controle. As sociedades disciplinares podem
ser situadas num período que vai do século XVIII até a
Segunda Grande Guerra, sendo que os anos da segunda
metade do século XX estariam marcados por seu declínio
e pela respectiva ascensão da sociedade de controle. Seguindo as análises de Michel Foucault, Deleuze percebe
no enclausuramento a operação fundamental da socieda-
161
de disciplinar, com sua repartição do espaço em meios
fechados (escolas, hospitais, indústrias, prisão...), e sua
ordenação do tempo de trabalho. Ele chamou esses processos de moldagem, pois um mesmo molde fixo e definido poderia ser aplicado às mais diversas formas sociais.
Já a sociedade de controle seria marcada pela interpenetração dos espaços, por sua suposta ausência de limites definidos (a rede) e pela instauração de um tempo contínuo no qual os indivíduos nunca conseguiriam terminar
coisa nenhuma, pois estariam sempre enredados numa espécie de formação permanente, de dívida impagável, prisioneiros em campo aberto. O que haveria aqui, segundo
Deleuze, seria uma espécie de modulação constante e universal que atravessaria e regularia as malhas do tecido
social.
Deleuze sugere ainda que as sociedades disciplinares
possuem dois pólos, “a assinatura que indica o indivíduo,
e o número de matrícula que indica sua posição numa
massa”. Nas sociedades de controle, “o essencial não seria mais a assinatura nem um número, mas uma cifra: a
cifra é uma senha (...) A linguagem digital do controle é
feita de cifras, que marcam o acesso ou a recusa a uma
informação” (Deleuze, 1990). A força dessa interpretação
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
indicar ao mesmo tempo o lugar físico e a propriedade da
informação.
Cabe lembrar que nos dispositivos disciplinares, como
nos mostra Foucault (1998), há uma espécie de polarização entre a opacidade do poder e a transparência dos indivíduos. Lembremos da famosa imagem do panóptico.
O poder, devido a sua situação privilegiada, se manteria
fora do alcance dos indivíduos, enquanto estes últimos
estariam numa situação de constante observação, sendo
portanto transparentes aos seus olhos (Foucault, 1998;
Rheingold, 2002). Numa tal situação, parece que a reivindicação fundamental seria: maior transparência do
poder, para que possamos ver quem vive nos espiando e
controlando.
Essa crença acabou alimentando uma série de reflexões
sobre a suposta transparência que a web nos ofereceria,
e sua conseqüente força diante dos obscurantistas que
defendem os velhos esquemas de poder. Assim, poderíamos ter finalmente com a web a liberdade de expressão,
o acesso às informações democratizado, etc.1 Claro que
nada disso é desprezível, sendo mesmo algo que nos
permite uma mobilidade sem precedentes. Mas, o que se
passa, então, com o advento da sociedade de controle,
que é predominantemente reticular, interconectada? Há
uma mudança de natureza do próprio poder, que não é
mais hierárquico, e sim disperso numa rede planetária,
difuso. Isso pode significar que a antiga dicotomia
opacidade-transparência não seja mais pertinente. Como
diz Deleuze (1990), os anéis da serpente são mais
complexos... O poder hoje seria cada vez mais ilocalizável, porque disseminado entre os nós das redes. Sua
ação não seria mais vertical, como anteriormente, mas
horizontal e impessoal. É verdade que a verticalidade
sempre esteve associada à imagem de alguém: é o ícone
que preenche o lugar do poder. Mas numa sociedade
inteiramente axiomatizada, as instâncias de poder estão
dissolvidas por entre os indivíduos, o poder não tem mais
uma cara. Sua ação agora não se restringe apenas à
contenção das massas, à construção de muros dividindo
cidades, à retenção financeira para conter o consumo.
Essas são estratégias que pertencem ao passado.
Hoje, o importante parece ser essa atividade de modulação constante dos mais diversos fluxos sociais, seja de
controle do fluxo financeiro internacional, seja de reativação constante do consumo (marketing) para regular os
fluxos do desejo ou, não esqueçamos, da expansão ilimitada dos fluxos de comunicação. Por outro lado, da mesma forma que o terrorismo é uma conseqüência do terror
reside em um aspecto que gostaríamos de analisar neste
artigo: a relação entre identidade pessoal e código
intransferível (ou cifra, como diz Deleuze). A passagem
de um a outro implica que os indivíduos deixam de ser,
justamente, indivisíveis, pois passam a sofrer uma espécie de divisão, que resulta do estado de sua senha, de seu
código (ora aceito, ora recusado). Além disso, as massas,
por sua vez, tornam-se amostras, dados, mercados, que
precisam ser rastreados, cartografados e analisados para
que padrões de comportamentos repetitivos possam ser
percebidos.
Para tentar compreender melhor essas distinções, e
esclarecendo desde já que há muitas maneiras de se abordar a recente sociedade de controle e seus mecanismos
(Hardt, 1998; Lessig, 1999; Rheingold, 2002; Shapiro,
1999), vamos abordar aqui a forma como os dispositivos
de controle se ocupam de informações resultantes das
várias ações dos indivíduos. Chamadas telefônicas, compras de passagem aérea, câmbio, transferência financeira,
uso de cartão de crédito, etc. O que se pretenderia obter
através da análise de um tal conjunto de informações? É
seu conteúdo que interessa, ou é seu padrão de composição e acesso? Enquanto os conteúdos apontam para as
pessoas, para os sujeitos no sentido singular da informação (conversou tal assunto, foi para tal país, trocou tantos
dólares...), os padrões, por sua vez, nos remeteriam ao quê?
Aos indivíduos como códigos digitais dentro de uma amostra específica? Há diferença entre viajar uma única vez
ou vinte vezes em seis meses a um mesmo país? Esses
parecem ser aspectos cruciais na mudança das estratégias
que nos conduziram dos modelos tradicionais de disciplina aos modelos mais sofisticados de controle atuais.
Há que se notar um aspecto básico, o de que sociedades
disciplinares e de controle estruturaram de forma diferente
suas informações. No primeiro tipo de sociedade, teríamos
uma organização vertical e hierárquica das informações.
Neste caso, o problema do acesso à informação, por
exemplo, confunde-se com a posição do indivíduo numa
hierarquia, seja ela de função, posto, antiguidade, etc. Além
disso, as informações parecem adequar-se à estratégia de
compartimentalização que configura o dispositivo
disciplinar. Dessa forma, cada instituição detém seu
quinhão de informação, como algo que pertence ao seu
próprio espaço físico. Há uma associação profunda entre
o local, o espaço físico e o sentido de propriedade dos
bens imateriais. Há uma intensa regulação dos fluxos
imateriais no interior dos edifícios e entre eles, de tal
maneira que a resposta à pergunta “onde está?” parece
162
SOCIEDADE DE CONTROLE
ções de interceptação de sinais em todo o mundo capturam todo o tráfego de comunicações via satélite, microondas, celular e fibra ótica, processando essas informações em computadores de alta capacidade. Isso inclui
programas de reconhecimento de voz, programas de reconhecimento de caracteres, procura por palavras-chave
e frases no dicionário Echelon, que capacitam o computador a marcar as mensagens, gravá-las e transcrevê-las
para futuras análises.
O projeto Echelon enquadra-se numa perspectiva de
controle baseada na interceptação de sinais e de comunicação, e na quebra de seu código para se chegar a seu
conteúdo. Trata-se, portanto, de vasculhar o conteúdo de
mensagens transmitidas por diversos meios e trocadas pelas
mais diferentes instâncias, como indivíduos, governos,
organizações internacionais, organismos privados e
comerciais.
Nos anos 40, o primeiro foco das operações do Echelon
foi a espionagem militar e diplomática. Já nos anos 60, na
esteira do crescimento do comércio internacional, a interceptação de informações acabou incluindo os campos econômico e científico. Só recentemente a atenção dessa rede
de vigilância planetária voltou-se para o tráfico de drogas, a lavagem de dinheiro, o terrorismo e o crime organizado. O governo Clinton, por exemplo, teria apoiado, em
1993, a atuação das operações de interceptação no plano
comercial. É significativa a lista apresentada por Campbell
das empresas americanas que teriam vencido concorrências graças à intervenção do governo norte-americano e
com a ajuda de informações obtidas pela NSA (o projeto
Sivam, do Brasil, por exemplo, encontra-se entre os citados). Já o atual governo Bush tem trabalhado incansavelmente na interceptação de informações das redes terroristas e do crime organizado.
Deve-se notar, no entanto, que nos últimos 15 anos a
evolução tecnológica da rede Echelon deixou de estar
adiante de seu tempo, sendo hoje alcançada pelas redes
industriais e acadêmicas com seus equipamentos de última geração. O chamado “ciclo da informação”, composto pela interceptação, coleta, seleção, tratamento e entrega das mensagens relevantes aos “clientes”, que ainda é
cumprido quando se trata de transmissões em alta freqüência, em ondas curtas, cabos submarinos, satélites de comunicação ou Internet, agora tem dificuldades com as redes de fibra ótica de alta capacidade e com redes de
satélites do tipo Iridium. Além disso, como afirma
Campbell (2001), “os organismos de espionagem dos sinais reconhecem que a longa batalha contra a criptografia
imposto pelo Estado, a ação não localizada dos hackers,
produzindo disfunções e rupturas nas redes, parece ser o
efeito que corresponde adequadamente aos novos modos
de atuação do poder. Nenhuma forma de poder parece ser
tão sofisticada quanto aquela que regula os elementos
imateriais de uma sociedade: informação, conhecimento,
comunicação. O Estado, que era como um grande parasita nas sociedades disciplinares, extraindo mais-valia dos
fluxos que os indivíduos faziam circular, hoje está se tornando uma verdadeira matriz onipresente, modulando-os
continuamente segundo variáveis cada vez mais complexas. Na sociedade de controle, estaríamos passando das
estratégias de interceptação de mensagens ao rastreamento
de padrões de comportamento...
INTERCEPTAÇÃO DE MENSAGENS:
SISTEMA ECHELON
Boa parte do sistema atual de vigilância eletrônica global ainda é baseada na interceptação de mensagens. Esses
sistemas são a conseqüência inevitável da invenção da
rádio, e estão ligados à própria essência das telecomunicações. Assim como o rádio possibilitou a transmissão de
mensagens para além dos continentes, do mesmo modo
permitiu que qualquer um as escutasse. Não há dúvidas
de que foi a invenção da rádio que deu uma nova importância à criptografia, a arte e a ciência de criar códigos
secretos. Ela estaria na origem do mercado de interceptação de sinais.
Um dos sistemas mais famosos de vigilância planetária desenvolveu-se principalmente em decorrência dos
conflitos da Segunda Guerra Mundial. Duncan Campbell
(2001), autor de um relatório para o Parlamento Europeu
sobre o sistema Echelon, conta que durante a Segunda
Grande Guerra, enormes organizações de decodificação
pertencentes às forças aliadas, na Inglaterra e nos EUA,
leram e analisaram centenas de milhares de sinais alemães
e japoneses. Foi nesse período que entrou em funcionamento uma rede de escuta planetária chamada Ukusa, um
acordo firmado em 1947 entre os governos dos EUA, Inglaterra, Canadá, Austrália e Nova Zelândia. Num esforço de vigilância jamais visto, a Agência de Segurança
Nacional dos Estados Unidos – NSA, criou um sistema
global de espionagem chamado Echelon (dentro do acordo Ukusa), que hoje tenta capturar e analisar virtualmente todas as chamadas telefônicas e mensagens de fax, email e telex enviadas de qualquer ponto do planeta. O
sistema Echelon é muito simples em seu desenho: esta-
163
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
movimentos dos suspeitos, e alcançamos 007, envolvido
em tramas internacionais via satélite. Vigiar passou a
significar, sobretudo, interceptar, ouvir, interpretar.
Com a explosão da web alguma coisa está mudando.
Devido à nova forma como as informações são estruturadas, em rede e reproduzidas em n pontos, acabamos
gerando uma nova forma de vigilância, que se preocupa
em saber de que modo essas informações estão sendo
acessadas pelos indivíduos. Parece que o mais importante
agora é a vigilância sobre a dinâmica da comunicação não
apenas entre as pessoas, mas sobretudo entre estas e as
empresas, os serviços on-line, o sistema financeiro, enfim,
todo o campo possível de circulação de mensagens. O que
parece interessar, acima de tudo, é como cada um se
movimenta no espaço informacional. Isso parece dizer
tanto ou mais sobre as pessoas do que seus movimentos
físicos ou o conteúdo de suas mensagens. A vigilância
constante sobre as trilhas que os indivíduos deixam na web,
por exemplo, tornou-se objeto de inúmeras discussões e
especulações. Afinal, quem somos nós? Para onde vamos,
o que fazemos, o que dizemos? Ou o que pensamos? O
modo como nos deslocamos por entre informações revela
muito do como pensamos, pois mostra como associamos
elementos díspares ou semelhantes.
O tracking generalizado nos chama a atenção. Há uma
espécie de vigilância disseminada no social, já que todos
podem, de certa forma, seguir os passos de todos. O controle exercido é generalizado, multilateral. As empresas
controlam seus clientes; as ONGs controlam as empresas
e os governos; os governos controlam os cidadãos; e os
cidadãos controlam a si mesmos, já que precisam estar
atentos ao que fazem.
civil e comercial foi perdida. Uma comunidade acadêmica e industrial sólida está agora voltada para a criptografia
e a criptologia. Reconhecendo esse fato, os EUA liberaram em janeiro de 2000 seu serviço de exportação de
métodos de criptografia, permitindo a cidadãos e a empresas não-americanas comprar e utilizar produtos de codificação potentes” (tradução do autor).
Isso significa que, de algum modo, a percepção sobre
a prática da interceptação de mensagens está mudando, e
não porque se trate apenas de aprimorar as técnicas de
criptografia, mas também de mudar a forma de abordagem do controle. Afinal, apesar de todo o poder do projeto Echelon e de vários outros do mesmo gênero, os ataques terroristas continuaram passando sem interceptações
significativas. Por conta disso, atualmente, dezenas de
empresas trabalham para o Departamento de Defesa dos
EUA, muitas delas localizadas no Vale do Silício. Duas
das mais importantes são AST e The Ideas Operation, dirigidas por antigos funcionários do alto escalão da NSA.
As duas trabalham no desenvolvimento de softwares de
filtragem, tratamento de dados, análise de fac-símiles, análise do tráfego de informações, reconhecimento de palavras-chave, análise por temas, sistemas de reconhecimento de voz, etc. São empresas que possuem pleno domínio
das novas técnicas desenvolvidas para rastrear as mais
diversas ações dos indivíduos e, a partir disso, construir
padrões de comportamento.
A QUESTÃO DA VIGILÂNCIA
O projeto Echelon representa, portanto, um caso exemplar, pois pode ser considerado o último grande descendente dos sonhos de uma sociedade disciplinar e de sua
concepção de vigilância, sendo ao mesmo tempo o ancestral de nossa sociedade de controle. Isso porque ele enfrentou a transição nos sistemas de comunicação do planeta, provocada pela revolução da informática.
Há aqui uma modificação no sentido de vigilância, que
passa da sociedade disciplinar à sociedade de controle. Na
primeira, a idéia de vigilância remetia ao confinamento e,
portanto, à situação física que caracterizava as preocupações
dessa sociedade. O problema era o movimento físico dos
indivíduos, seu deslocamento espacial. Vigiar era, basicamente, regular os passos das pessoas, era olhar. Com a
explosão das comunicações, uma nova figura ganha força:
a vigilância das mensagens, do trânsito de comunicações.
É a época dos espiões, dos agentes secretos. Ultrapassamos
Sherlock Holmes, que seguia os índices e pistas dos
A BUSCA POR PADRÕES DE
COMPORTAMENTO
Como lembra o matemático e sociólogo francês Michel
Authier, “o sentido de um documento está menos nele próprio do que nas pessoas que o consultam”.2 Isso significa
que os vários sentidos de um documento vêm sobretudo dos
interesses de quem o consulta e que, dessa forma, no sentido inverso, o mapeamento da afluência de grupos de usuários a um determinado tipo de informação pode revelar muito
sobre cada indivíduo e seus pares. Estamos falando aqui da
importância da construção do perfil do usuário, termo que
com o advento da web passou a ter um significado e uso
mais amplo do que o atribuído pelos departamentos de RH.
Na Internet, não temos uma identidade, mas um perfil3
164
SOCIEDADE DE CONTROLE
Um outro exemplo do que está sendo dito, mas agora
fora do campo da Internet, é o da TV digital interativa. A
empresa líder no mercado mundial, OpenTV, desenvolveu um pequeno agente inteligente que é capaz de traçar
a silhueta de uma pessoa através de sua ação cotidiana
sobre o controle remoto. Nesse caso, o agente constrói a
silhueta rastreando a ação pura e simples do telespectador
junto ao televisor. Ele atua registrando e associando várias coisas automaticamente: os momentos em que a pessoa assiste a TV, os programas que ela assiste e, o mais
importante, o ritmo de mudança de canais. De posse desses dados, o agente consegue estabelecer, para uma família usual (quatro ou cinco pessoas), os hábitos televisivos
dos adultos homens, dos adultos mulheres e das crianças.
Ou seja, ele constrói um conjunto de padrões de comportamento a partir das ações dos próprios usuários. Isso significa que não há nenhuma tabela a priori de padrões para
ele se orientar. Com o tempo, ele consegue reconhecer cada
um no momento mesmo em que liga a TV, e pode assim
lhe oferecer alguma sugestão (Costa, 2002).
(Costa, 2002). Com a explosão da web, no início dos anos
90, muitos foram os sites que começaram a utilizar a declaração do perfil de cada usuário para uma série de operações: oferta de produtos, de notícias, de programação nos
veículos de mídia, endereçamento de perguntas, encontro
de parceiros, etc. Já na virada do milênio, o desenvolvimento da tecnologia de agentes inteligentes permitia mapear os perfis de usuários da web de maneira dinâmica,
acompanhando suas atividades e aprendendo sobre seus
hábitos. Essas novas ferramentas trabalham hoje não apenas orientadas por palavras-chave, mas também relacionando as consultas realizadas por todos os usuários em sua base
de dados. Isso é feito com a finalidade de se encontrar padrões que possam auxiliar o próprio sistema na sua relação
com os usuários, antecipando a oferta de produtos e serviços (Costa, 2002).
Um dos casos mais interessantes e conhecidos desse
tipo de tecnologia que funciona no ciberespaço é o que
auxilia as pessoas a selecionarem filmes, livros, programas televisivos e shows a partir, exclusivamente, da correlação entre os gostos pessoais de vários usuários (Maes,
1997). O site mais conhecido que possui esse tipo de agente
inteligente é o da livraria Amazon.com. Todos aqueles que
já o consultaram a procura de um título, tiveram a oportunidade de receber como sugestão do site uma lista de quatro
a seis outros títulos que também interessaram a outras
pessoas que compraram o livro ou produto em questão.
Essa lista é produzida a partir do rastreamento feito por
um agente inteligente que constrói um perfil dinâmico da
pessoa, tendo como referência o que ela adquire através
do site (como livros, CDs, vídeos, brinquedos, etc.). Dessa forma, é possível apresentar uma lista de sugestões ao
usuário, com base naquilo que outras pessoas de perfil
semelhante ao dele compraram. Trata-se da construção de
padrões de interesse, a partir dos quais indivíduos que
compartilham os mesmos gostos funcionam como um padrão para indicações interessantes que podem ser cruzadas dentro de um mesmo grupo (Costa, 2002).
Essa técnica de rastreamento das atividades dos usuários
é usada também em sites como o Abuzz.com, do New York
Times, uma comunidade virtual que funciona em torno de
perguntas e respostas enviadas por seus participantes. O
agente inteligente de Abuzz acompanha cada usuário em
suas atividades, construindo um perfil de acordo com suas
perguntas e respostas, com os temas tratados, com a
freqüência de suas ações, etc. Isso permite à ferramenta
endereçar adequadamente perguntas para aqueles que mais
se aproximam do perfil dos que podem responder.
RASTREANDO O PLANETA – O PROJETO TIA
É toda essa tecnologia que vem sendo agora incorporada
pelos mais recentes projetos que alimentam a sociedade
de controle. Um exemplo importante, e recente, é o projeto
americano TIA – Total “Terrorism” Information
Awareness, que propõe abertamente capturar a “assinaturainformação” das pessoas. Dessa forma, o governo poderia
rastrear terroristas potenciais e criminosos envolvidos em
tipos de crimes contra o Estado de difícil detecção.4
A estratégia do projeto é rastrear indivíduos, coletando tanta informação quanto possível e usando softwares
inteligentes e análise humana para detectar suas atividades potenciais. O projeto está investindo no desenvolvimento de uma tecnologia revolucionária para a armazenagem de uma quantidade enorme de todo tipo de fonte
de informação, associando essas múltiplas fontes para criar
um “grande banco de dados, virtual e centralizado”. A
diferença aqui é que essa grande memória seria alimentada a partir das transações contidas em diversos bancos de
dados, tais como os registros financeiros, registros médicos, registros de comunicação, registros de viagens, etc.
É com esse material que o rastreamento das informações
será possível, e com ele a construção de padrões e associações entre os dados. O reconhecimento de padrões está
diretamente ligado à mudança nos métodos de controle
das ações individuais.
165
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
Ora, aquilo que na web é a construção de um perfil dinâmico de usuários com fins comerciais, que serve para
alimentar a sociedade de controle light do marketing, agora
no TIA passa a ser a construção do perfil total, que será o
resultado do cruzamento das ligações telefônicas de um
indivíduo (sua origem, destino, data e duração), as despesas efetuadas em cartões de crédito (quanto, onde, quando) e, a partir destas, as operações comerciais mais diversas. O que o projeto almeja, com esse esforço, é a produção
de uma visão dos padrões de comportamento de amostras
da população. O objetivo básico do projeto é auxiliar analistas a compreender e mesmo prever uma ação futura, no
caso uma ação terrorista. Mas o mais importante é que,
diferentemente da estratégia de interceptação de mensagens que já conhecemos no Echelon, onde o que se procura de forma direta são conteúdos específicos associados a pessoas específicas, no TIA o processo seria em
princípio indireto, pois é pelo negativo dos padrões que
se intercepta um comportamento suspeito. E com a implantação de um tal projeto, chegamos definitivamente na
modulação contínua da sociedade de controle de que nos
fala Deleuze, pois deixamos de olhar para as informações
como associadas a indivíduos, e sim como relacionadas
entre si dentro de um quadro maior. É justamente essa
amostra ou conjunto de dados que deve ser modulado.
vezes, mesmo sem motivo aparente, sua senha é recusada! Não há nada a fazer, você não é mais você para aquela operação, mesmo que continue sendo você para pagar
de outra forma. Você é você para algumas coisas, e não é
você para outras... porque sua senha num sistema não foi
aceita. Esse é o conceito de modulação universal de que
nos fala Deleuze, onde o indivíduo passa a ser divisível,
ora podendo, ora não podendo. Na verdade, a modulação
ocorre sobre um conjunto ou grupo de códigos, o indivíduo podendo ou não ter acesso a um serviço liberado pelo
sistema (overbooking, rodízio de carros, sistema pay-perview, acesso a provedor...).
Também do ponto de vista da geografia, o código vem
substituindo gradativamente a identidade. As noções de
identidade e corpo físico sempre estiveram associadas uma
a outra. Com o advento do espaço urbano partilhado administrativo, há a emergência de um duplo do corpo: o
sistema numérico que nos identifica. Assim, o telefone, o
cartão de crédito, o número da previdência, etc. permitem, cada vez mais, expandir ou restringir nossa mobilidade no espaço físico. Hoje já temos a clareza de estarmos vivendo sob um novo conceito: o de ser humano em
rede (Boullier, 2000).
Numa sociedade disciplinar, atrelada ao espaço físico,
um indivíduo era referenciado por seu endereço postal,
que remetia a um lugar físico que não era mais que um
ponto numa rede geográfica de longa duração. Hoje, um
habitante se define como inscrito numa rede variável, onde
a prova de domicílio não é mais o título de propriedade
ou o pagamento de aluguel, mas a fatura de água, de eletricidade ou gás, de telefone, etc. É nossa inscrição nessas redes, nosso estatuto de consumidor de fluxos técnicos que serve como prova jurídica de nosso pertencimento
espacial (Boullier, 2000). Somos humanamente definidos
como membros de múltiplas redes.
As redes sociotécnicas são muitas: água, transportes,
comércio, telecomunicação, telefonia, comunicação, TV,
jornal, computação, web, portáteis. Estamos dentro de
muitas redes simultaneamente e permanentemente. Always
on and everywhere (Rheingold, 2002). Na cidade digital,
em casa ou no trabalho, pelo fato de essas redes estarem
interconectadas, podemos acessar múltiplos serviços sem
a necessidade de nos deslocarmos. Temos entrega de produtos, pagamentos tipo homebanking, serviços públicos,
trabalho e muitas outras coisas possíveis pelo fato de que
a cidade está digitalizada. Por outro lado, em trânsito, temos acesso à cidade digital via cartões multiserviços, terminais eletrônicos, aparelhos portáteis. Uma nova lógica,
DA IDENTIDADE AO CÓDIGO
Quando assinamos um documento, um cheque, estamos
imprimindo ali nossa identidade. A assinatura, historicamente, sempre foi o signo maior da identidade pessoal. O
CPF, que é o número de registro numa massa, assegura ao
indivíduo seu estatuto de existente regulamentado. Com a
sociedade de controle, a assinatura é posta em dúvida, deve
ser verificada, e o CPF é usado para checar seus movimentos financeiros. Mas o controle inventa ainda seus
próprios dispositivos: o código e a senha no lugar da assinatura. A diferença é que a assinatura é produzida pelo
indivíduo, e o código é produzido pelo sistema, para o
indivíduo: é dito intransferível, pois, dado que foi feito
por você, como sua marca própria e singular, pode ser
passado a outro. É interessante notar que, enquanto nos
cartões de crédito, a operação de débito automático requer o uso de senha, a operação de crédito, pelo menos
por enquanto, requer a assinatura (além do número do
cartão). A senha é checada na hora porque estamos
acessando o sistema, ao passo que a operação de crédito é
realizada apenas posteriormente. Acontece que, muitas
166
SOCIEDADE DE CONTROLE
portanto, está em curso, no que diz respeito aos deslocamentos e acessos.
Não esqueçamos, no entanto, que essa ubiqüidade dos
seres só é possível por causa do dinheiro eletrônico. Ele
representa mais uma mutação do capitalismo, pois se o
dinheiro papel é caro e sem controle em sua circulação, o
dinheiro eletrônico, além de reduzir os custos, acaba gerando mais controle sobre os indivíduos e a circulação do
capital. O papel moeda é anônimo, o dinheiro eletrônico
não. É o caso do imposto CPMF criado no Brasil, através
do qual é possível controlar toda a circulação financeira
digital do país.
Outro aspecto fundamental da modulação na geografia
é o monitoramento da localização de portáteis. Isso já é
uma realidade para usuários de celulares ou palms. Eles
funcionam através do sistema GPS – Global Positioning
System e de redes celulares.5 Segundo Pfeiffer (2003) “os
consumidores terão à sua disposição um conjunto de
tecnologias trabalhando juntas para assegurar que alguém
ou alguma rede sempre saiba onde você está, o que você
está procurando e aonde você precisa chegar”. Pense nisso,
diz ele, “como um Big Brother consentido – um irmão mais
velho com bom senso de direção”. Em princípio, essa
localização funcionaria para que os usuários pudessem
solicitar serviços diversos, como o restaurante mais
próximo, cinemas, estações de metrô, mapas e informações
sobre a área em que se encontra. O serviço de emergência,
911, já teria inclusive uma lei de obrigatoriedade de
localização automática, para facilitar a chegada de socorro.
Mas os usuários podem também optar por receber
mensagens de marketing. Com isso, estando numa área
próxima a um certo comerciante, é possível receber uma
promoção exclusiva, personalizada, pelo simples fato do
usuário se encontrar próximo do ponto de venda.
Bem, se somarmos a isso todos os sistemas de vigilância por câmeras, disponíveis para os departamentos de
trânsito, estaremos finalmente desembarcando no mundo
de Minority Report, onde a grande questão não é simplesmente antecipar os crimes do futuro, mas estabelecer essa
modulação contínua, no presente, de todos os comportamentos, com os indivíduos não sendo mais que pontos
localizáveis numa série de redes que se entrecruzam. Assim, só resta aos usuários controlar todo o tempo as informações pessoalmente identificáveis que eles estão fornecendo ao sistema continuamente. Como nos alerta Deleuze
(1990), “diante das próximas formas de controle incessante em meio aberto, é possível que os mais rígidos sistemas de clausura nos pareçam pertencer a um passado
delicioso e agrádavel”.
167
NOTAS
1. Pierre Lévy (2002) é um dos que mais defende essa posição, de que
a transparência da web seria uma forma de resistência ao poder.
2. Michel Authier é conhecido por seus trabalhos filosóficos com Pierre
Lévy e também por seus estudos matemáticos, sobretudo pela invenção do algoritmo do mecanismo de busca por proximidade chamado
Umap e das Árvores de Conhecimentos.
3. Tracking de cookie ou número IP - Internet Protocol.
4. Ver dois sites importantes para informações sobre as ações de controle dos EUA: <http://cryptome.org> e <http://www.epic.org/privacy/
profiling/tia/>.
5. O Departamento de Defesa dos Estados Unidos lançou o GPS em
1978 para possibilitar o bombardeio com armas de precisão.
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urbain. In: SANDOVAL, V. (Org.). La Ville Numérique. Paris:
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2001.
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Folha Explica).
DELEUZE, G. Pourparlers. Paris: Les Éditions de Minuit, 1990.
FOUCAULT, M. Vigiar e Punir. Petrópolis, RJ: Vozes, 1998.
HARDT, M. La société mondiale de contrôle. In: ALLIEZ, E. (Org.).
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<http://www.epic.org/privacy/profiling/tia/>.
ROGÉRIO DA COSTA: Filósofo, Professor na Pós-Graduação em Comunicação e Semiótica da PUC-SP, Coordenador do Laboratório de Inteligência Coletiva ([email protected], www.pucsp.br/linc).
SÃO
168-176, 2004
ÃO PAULO
AULO EM
EM PERSPECTIVA
ERSPECTIVA, 18(1):
18(1) 2004
CONTROLE SOCIAL
notas em torno de uma noção polêmica
MARCOS CÉSAR ALVAREZ
Resumo: O artigo recupera aspectos da trajetória da noção de controle social, desde suas raízes nas discussões
clássicas de Émile Durkheim sobre a integração social, passando pela criação e utilização do termo na Sociologia norte-americana até chegar à contraposição com as reflexões de Michel Foucault acerca do poder e na
indicação da situação atual desse debate no interior do pensamento social contemporâneo.
Palavras-chave: controle social; pensamento social; Michel Foucault.
Abstract: This article summarizes the history of the notion of social control, from its roots in the classical
discourse of Émile Durkheim on social integration to the creation and use of the term in American sociology.
It also examines the juxtaposition between Michel Foucault’s reflections on power and the current state of this
debate within the sphere of contemporary social thought.
Key words: social control; social thought; Michel Foucault.
N
ão é uma tarefa promissora, no campo das Ciências Sociais, tentar estabelecer um significado
unívoco para determinados conceitos ou noções.
Em primeiro lugar, porque com freqüência conceitos originalmente elaborados no interior de uma tradição teórica são depois apropriados por outras tradições e reconfigurados de tal modo que o significado original se perde
e novas e inesperadas questões surgem sob a mesma denominação. Em segundo lugar, porque a relação entre as
Ciências Sociais e seu objeto é marcada por uma “hermenêutica dupla”, pois tanto o desenvolvimento do pensamento social é influenciado pelas noções produzidas pelos agentes sociais quanto as “noções cunhadas nas
metalinguagens das Ciências Sociais retornam rotineiramente ao universo das ações onde foram inicialmente formuladas para descrevê-lo ou explicá-lo” (Giddens,
1991:24).
Diante deste quadro complexo, qualquer tentativa de
encontrar o significado unívoco e original de conceitos e
noções está previamente condenado ao fracasso ou ao
exercício acadêmico estéril. Em contrapartida, recuperar
as trajetórias das idéias ao longo dos debates realizados
no interior das disciplinas que constituem as Ciências
Sociais é, com freqüência, uma tarefa metodológica essencial nos momentos em que se busca avançar na produção de conhecimento acerca de determinado aspecto do
mundo social. Ao recuperar os usos permanentemente
cambiantes dos conceitos, torna-se possível perceber quais
as questões que estão em jogo em determinado campo de
pesquisa e quais as opções teóricas e metodológicas que
se escondem por trás de denominações aparentemente
homogêneas.
As considerações anteriores aplicam-se perfeitamente à discussão do significado da noção de “controle social” no pensamento social. Esta noção é com freqüência utilizada pelos mais diversos autores e em contextos
teóricos e metodológicos igualmente heterogêneos.1 Sua
utilização extrapolou mesmo o âmbito das discussões acadêmicas especializadas, de tal modo que não é incomum
que a expressão seja empregada em debates públicos
acerca de temas como da violência, do funcionamento
da justiça criminal, das políticas de segurança, etc. A
própria vulgarização do termo parece conspirar para que
seja abandonado como instrumental analítico rigoroso e
substituído por noções mais precisas. Mas para quais
questões no interior do pensamento social aponta essa
168
CONTROLE SOCIAL: NOTAS EM TORNO DE UMA NOÇÃO POLÊMICA
expressão? Em que contextos teóricos e metodológicos
ela tem sido utilizada? Qual sua pertinência no debate
atual das Ciências Sociais? Ao buscar recuperar aspectos da história da noção no âmbito do pensamento social,2 pretende-se neste artigo contribuir justamente para
que a avaliação teórica e metodológica das questões aí
envolvidas seja mais conseqüente, de modo a que não se
proclame a morte precipitada de idéias e questões que
ainda possam ser atuais.
Nestas e em outras reflexões, já se percebe que
Durkheim aponta tanto para os mecanismos gerais de
manutenção da ordem social quanto para fenômenos ou
instituições específicas que buscam fortalecer a integração e reafirmar a ordem social quando esta se encontra
ameaçada. Mas a unidade de análise nas discussões de
Durkheim e de outros autores do século XIX era o conjunto da sociedade, e o problema principal consistia, de
modo mais geral, em como estabelecer um grau necessário de organização e de regulação da sociedade de acordo
com determinados princípios morais, mas sem o emprego
excessivo da pura coerção (Cohen; Scull, 1985:5). Mais
especificamente, as reflexões do próprio Durkheim, por
sua vez, inscreviam-se no contexto histórico da construção da Terceira República, que buscava justamente
rearticular um consenso na sociedade francesa num período social e politicamente bastante conturbado (Ortiz,
1989).
Se as reflexões de Durkheim antecipam as questões
relativas ao controle social, a expressão propriamente dita
será cunhada e posteriormente desenvolvida pela Sociologia norte-americana, sobretudo no século XX. Em autores como George Herbert Mead (1863-1931) e Edward
Alsworth Ross (1866-1951) – que geralmente é indicado
como o primeiro a utilizar a expressão em inglês para
definir um campo específico de estudos (Lapiere, 1954;
Chunn; Gavigan, 1988) –, o termo passa a ser utilizado
para apreender sobretudo os mecanismos de cooperação
e de coesão voluntária da sociedade norte-americana
(Rothman, 1981). Ao invés de pensar a ordem social como
regulada pelo Estado, os pioneiros do tema na Sociologia
norte-americana estavam mais interessados em encontrar
na própria sociedade as raízes da coesão social. O acento
conservador desta perspectiva – e que também já estava
presente nas idéias de Durkheim – torna-se evidente: desejava-se entender muito mais as raízes da ordem e da harmonia social do que as condições da transformação e da
mudança social. Apesar da continuidade, a análise desloca-se mais para o plano das questões “micro” do que
“macrossociológicas”, ao prevalecer a perspectiva – quer
em termos funcionalistas, quer em termos interacionistas
– da psicologia social que permanece dominante nos anos
seguintes na assim chamada Escola de Chicago.
Após a Segunda Guerra Mundial, no entanto, a
expressão começa a apontar para uma direção oposta.
Sobretudo estudos no campo da Sociologia e da História
do crime e do desvio recuperam, por um lado, questões
macrossociológicas, como a da relação do Estado com os
DO PROBLEMA DA INTEGRAÇÃO SOCIAL À
NOÇÃO DE CONTROLE SOCIAL
No âmbito da Sociologia, a expressão “controle social”
geralmente é caracterizada nos dicionários como circunscrevendo uma temática relativamente autônoma de pesquisa, voltada para o estudo do “conjunto dos recursos
materiais e simbólicos de que uma sociedade dispõe para
assegurar a conformidade do comportamento de seus
membros a um conjunto de regras e princípios prescritos
e sancionados” (Boudon; Bourricaud, 1993:101).3 Tal definição sintética, no entanto, pouco avança na caracterização precisa das questões que estariam envolvidas nessa
discussão, inclusive porque a noção parece sobrepor-se a
outras, como as de poder ou de autoridade. Deste modo,
mesmo nos dicionários busca-se com freqüência precisar
melhor a noção a partir de uma recuperação de sua história, cujas raízes mais remotas podem ser encontradas nas
formulações clássicas de Émile Durkheim (1858-1917)
acerca do problema da ordem e da integração social.
Não é novidade afirmar que a Sociologia de Durkheim
privilegia os problemas relativos à manutenção da ordem
social. Esta preocupação está presente tanto nas formulações metodológicas mais gerais, como no livro As Regras
do Método Sociológico (Durkheim, 1978), quanto em
conceitos que desenham um diagnóstico acerca da sociedade moderna, como por exemplo o conceito de “anomia”.
No entanto, Durkheim se detém igualmente em fenômenos como o crime e a pena, que dizem respeito aos mecanismos empregados pela sociedade no momento em que
alguém desobedece as normas sociais e ameaça a ordem
social. Se o crime “ofende certos sentimentos coletivos
dotados de uma energia e de uma clareza particulares”
(Durkheim, 1978:120), a pena é a reação coletiva que,
embora aparentemente voltada para o criminoso, visa na
realidade reforçar a solidariedade social entre os demais
membros da sociedade e, conseqüentemente, garantir a integração social.4
169
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
por caminhos curiosamente tortuosos, uma vulgata do diagnóstico de Max Weber (1864-1920) acerca do processo
de racionalização da modernidade como desenvolvimento incontornável da “férrea prisão”.6
Assim, já no final do século XX a noção encontrará
amplo descrédito. Por exemplo, Cohen (1989), ao realizar um dos muitos balanços críticos sobre a temática, aponta que mesmo a abordagem revisionista do controle social acabou por tomá-lo como uma força nefasta e
coerentemente organizada, que faz total tábula rasa daqueles que estão submetidos a seu controle, privilegiando-se também o papel do Estado e das práticas formalizadas de controle social em detrimento das práticas
“informais”, mais próximas dos grupos sociais específicos. Ainda segundo Cohen, a noção só voltaria a ser útil
caso, entre outros aspectos, fosse capaz de:
- indicar a que práticas sociais específicas corresponde;
- recuperar as diferentes respostas dos agentes submetidos aos mecanismos de controle;
- mostrar que essas práticas podem ser produtivas e não
apenas repressivas, já que podem produzir comportamentos em indivíduos e grupos sociais e não somente restringir e controlar as ações;
- evitar a dicotomia Estado/sociedade e pensar as práticas
de controle social constituindo-se na relação entre as diversas dimensões institucionais da modernidade;
- não cair numa visão por demais finalista da racionalidade dos mecanismos de controle social.
Essa parece ser a situação atual das pesquisas desenvolvidas sob o rótulo da expressão controle social: devese ultrapassar uma visão por demais instrumentalista e
funcionalista do controle social como uma misteriosa racionalidade voltada para a manutenção da ordem social e
buscar, em contrapartida, formas mais multidimensionais
de pensar o problema, capazes de dar conta dos complexos mecanismos que não propriamente controlam mas
sobretudo produzem comportamentos considerados adequados ou inadequados com relação a determinadas normas e instituições sociais.
Analisar de modo mais aprofundado o pensamento de
um dos autores que mais influenciou esses debates recentes em torno da temática do controle social – Michel
Foucault – pode ajudar a perceber melhor o que se encontra atualmente em jogo nessa discussão. Acima de tudo
porque, embora tenha sido tomado por diversas vezes como
autor por excelência dos estudos sobre os mecanismos de
controle social na modernidade, Foucault na verdade não
utiliza essa expressão de modo significativo, mas busca
mecanismos de controle social. Por outro lado, a coesão
social não será mais vista como resultado da solidariedade
e da integração social, mas sim como resultado de práticas
de dominação organizadas pelo Estado ou pelas “classes
dominantes”. Será esta orientação negativa da temática do
controle social que ganhará cada vez mais importância
tanto na Sociologia quanto na História5 a partir dos anos
60 do século XX, ao voltar-se para pesquisas empíricas
sobre prisões, asilos, hospitais, etc. Uma história “revisionista” das práticas penais, por exemplo, inverte o sentido
das mudanças ocorridas nesse campo desde a emergência
da modernidade, que não serão mais vistas como inerentemente progressistas, mas sim como constitutivas de novas
formas de manutenção da ordem social. Nesta nova
perspectiva, entrecruzam-se novamente tanto autores de
língua inglesa quanto autores franceses – como Edward
Palmer Thompson (1924-1993) e Michel Foucault (19261984) – e distintas tradições teóricas, tais como as do
marxismo e do pós-estruturalismo.
Sem dúvida, essa perspectiva mais crítica acerca dos
mecanismos de controle social presentes na sociedade
moderna estimulará um rico conjunto de trabalhos voltados tanto para as instituições diretamente envolvidas com
a questão do desvio, do crime e da criminalidade – polícia, justiça criminal, prisão – quanto para aquelas só indiretamente envolvidas com o problema – hospital, asilo,
escola, família, etc. A partir dos anos 80 do século XX,
no entanto, também essa abordagem revisionista dos mecanismos de controle social sofre um novo conjunto de
críticas. Na verdade, a mudança da valorização do problema ao longo do século XX – ou seja, que a temática do
controle social deveria ser vista em termos de dominação
e não de cooperação – não alterou o núcleo original da
discussão, que permaneceu quase sempre dependente da
tradição inaugurada por Durkheim, que consiste em pensar as instituições sociais a partir de uma concepção relativamente unificada da sociedade, ou seja, tendo ainda
como pano de fundo a questão da integração social
(Castell, 1988).
De forma paradoxal, portanto, ao longo das discussões
em torno da noção de controle social desde o final do século XIX até o final do século XX, a teoria social parece
ter se limitado, neste aspecto, a simplesmente inverter os
pólos de uma mesma equação – a onipresença de uma integração social que garantiria a ordem social para além
de todos os conflitos da modernidade foi simplesmente
substituída pela onipresença de uma dominação que submeteria qualquer forma de resistência – ou a reproduzir,
170
CONTROLE SOCIAL: NOTAS EM TORNO DE UMA NOÇÃO POLÊMICA
Em virtude desta perspectiva, Foucault, ao analisar as
práticas punitivas na modernidade, não partirá nem das
teorias penais existentes no período, nem apenas da forma estatal dominante, nem mesmo de uma genérica dominação de classe, mas sim da instituição que melhor
corporifica a tecnologia de poder específica da modernidade: essa instituição é a prisão e a tecnologia de poder
que aí tão bem se aplica é a disciplina.
Assim, em Vigiar e Punir, Michel Foucault estuda as
transformações das práticas penais na França, da Época
Clássica ao século XIX. E no interior destas transformações, um problema se destaca: o papel central que a prisão passa a desempenhar na penalidade moderna. O autor
pergunta por que a prisão se tornou a pena por excelência, pena esta não mais voltada para o suplício ou o castigo simbólico e exemplar, mas sim para a disciplina do
corpo e da “alma” do detento. Na verdade, a análise procura mostrar que as práticas disciplinares próprias da prisão têm um alcance que irá muito além dos muros da instituição, ao constituírem tecnologias de poder que, partindo
das práticas prisionais, espalham-se por toda a sociedade, em instituições como fábricas, hospitais, escolas, etc.
Ao contrapor o suplício – pena utilizada no Antigo
Regime – e a prisão moderna, com sua rígida organização
do tempo e distribuição dos corpos, Foucault busca argumentar que ambos definem diferentes estilos penais, próprios de cada período. A análise se voltará, deste modo,
para a especificidade destes diferentes estilos penais. As
práticas do suplício, longe de serem apenas atos selvagens, revelam uma lógica específica: o suplício é, ao mesmo tempo, um procedimento técnico e um ritual. Como
procedimento técnico, o suplício pretende produzir uma
quantidade de sofrimento que possa ser apreciada, comparada, hierarquizada, modulada de acordo com o crime
cometido. Como ritual, visa marcar o corpo da vítima,
tornar infame o criminoso, ao mesmo tempo em que esta
violência que marca é ostensiva, caracterizada pela demonstração excessiva do poder daquele que pune, pois no
suplício o que está em jogo é o poder do soberano.
Em contrapartida, as disciplinas são novas técnicas de
controle minucioso das operações do corpo, que realizam
a sujeição constante de suas forças e lhes impõem uma
relação de docilidade-utilidade. As práticas disciplinares
caracterizam-se por distribuir os indivíduos em espaços
fechados e heterogêneos, onde cada indivíduo tem um lugar
especificado, ao desempenhar também aí uma função útil.
Estes locais são ainda intercambiáveis e hierarquizados.
Em termos espaciais, portanto, cada indivíduo ocupa um
uma perspectiva mais complexa, que visa justamente pensar as práticas de poder – que não se reduzem às formas
instrumentais e funcionais de controle social (Lacombe,
1996) – como produtoras de comportamentos, de formas
de saber e de formas de subjetividade.
CONTROLE SOCIAL OU PRÁTICAS DE PODER?
Como já foi mencionado, Michel Foucault foi um autor de fundamental importância para a construção de novas formas críticas de pensar a questão do controle social no âmbito do pensamento social contemporâneo.
Desde o início dos anos 60, em trabalhos como História
da Loucura, os estudos de Foucault já se voltavam, em
grande medida, para as práticas e instituições sociais que,
na aurora da modernidade, configuraram novos espaços
de exclusão ou de normalização de determinadas formas
de comportamento e de subjetividade. Ao estudar a formação de saberes como a psiquiatria, a clínica moderna,
as Ciências Humanas e seus respectivos âmbitos institucionais, Foucault perseguia justamente aspectos da vida
social que o processo de racionalização da modernidade
ou excluía ou tomava como desvios a serem normalizados. Mas é sobretudo no assim chamado segundo
momento de sua trajetória, nos estudos convencionalmente circunscritos ao que Foucault chamará de “genealogia
do poder”, que a vizinhança de suas pesquisas com as
temáticas reunidas em torno da noção de controle social
torna-se mais evidente. Sem nenhuma dúvida, a obra
dessa fase que terá maior impacto no âmbito do pensamento social contemporâneo será Vigiar e Punir, publicada em 1975.
Embora Foucault admita em Vigiar e Punir seu débito
para com o estudo pioneiro de orientação marxista elaborado por Rusche e Kirchheimer – Punishment and social
structure, publicado em 1939 –, sua análise acerca do sentido da punição na modernidade irá desconstruir tanto a
concepção liberal, que vê no nascimento da prisão moderna um avanço em termos de humanização das práticas
penais em relação às formas brutais de punição da era prémoderna, quanto à concepção marxista, que vê as transformações nas penalidades apenas como um mero epifenômeno do modo de produção (Lacombe, 1996). Em
contrapartida, ao abordar as práticas de punição como “tecnologias de poder” complexamente articuladas às demais
práticas sociais, Foucault abre espaço para interpretações
mais multidimensionais acerca das transformações da
punição na sociedade moderna.
171
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
prisão, que se torna rapidamente hegemônica e de certo
modo incontestável, já que Foucault mostra que as críticas
às práticas prisionais modernas são contemporâneas de sua
própria ascensão, mas que nunca colocam em causa a
própria existência da prisão como a pena por excelência.
De acordo com Foucault, se a prisão permanece é porque
apesar das críticas que lhe são dirigidas desde o início (não
diminui a taxa de criminalidade, provoca a reincidência,
fabrica delinqüentes), ela desempenha funções importantes
na manutenção das relações de poder na sociedade
moderna – na verdade, a principal função desempenhada
pela prisão é que ela permite gerir as ilegalidades das
classes dominadas, criando um meio delinqüente fechado,
separado e útil em termos políticos. Muito simplificadamente, a prisão transformaria a criminalidade em
uma das engrenagens essenciais da maquinaria de poder
disciplinar que permearia a sociedade moderna. Interligada
a toda a série de outras instituições disciplinares além das
fronteiras do direito penal, toda uma rede carcerária sutil
envolveria o corpo social, suporte do tipo de poder próprio
do mundo moderno, poder produtivo e múltiplo, imanente
às práticas sociais da sociedade disciplinar.
O estudo realizado por Foucault em Vigiar e Punir teve
um enorme impacto no campo de análise das práticas de
punição e das políticas criminais, tornando-se paulatinamente, como já foi dito, um paradigma de abordagem alternativo em relação às concepções mais ortodoxas do
Liberalismo e do Marxismo. Tanto as formas de punição
serão analisadas, de modo até então inédito, como verdadeiras tecnologias em ação quanto à relação destas tecnologias com o conjunto da sociedade mostrar-se-á muito
mais complexa do que em outros tipos de análise. E, muito mais além, a partir de seus trabalhos, um olhar nuançado
permitirá perceber como as práticas penais têm um alcance que ultrapassa o campo da lei e do Estado, ao constituírem formas de regulação dos comportamentos, de produção de conhecimento e de formas de subjetividade na
modernidade.
No entanto, a vulgarização das idéias de Foucault tanto
pelos críticos quanto por muito seguidores acabou por
reinscrever a análise do poder disciplinar a um registro
puramente funcionalista (Lacombe, 1996). A “perspectiva
do poder” (Garland, 1993), tão ricamente empregada por
Foucault, torna-se, deste modo, apenas mais uma nova
versão do diagnóstico unidimensional acerca do avanço
irresistível das formas de controle social da modernidade.
Foucault buscou, entretanto, contornar esse equívoco
ao enfatizar, por diversas vezes, que sua análise implica-
lugar ao mesmo tempo funcional e hierarquizado, formando um quadro espacial onde se distribui a multiplicidade
de indivíduos para deles tirar o maior número de efeitos
possíveis. As disciplinas implicam também um controle
das atividades dos indivíduos, estritamente coordenadas
em relação aos horários, ao conjunto dos demais movimentos corporais e aos objetos a serem manipulados, ao
buscar obter assim uma utilização crescente de todas atividades ao longo do tempo. Distribuídos espacialmente e
controlados temporalmente os indivíduos, as disciplinas
ainda os combinam de modo a obter um funcionamento
eficiente do conjunto através da composição das forças
individuais.
O novo poder disciplinar será, deste modo, um poder
voltado para o “adestramento” dos indivíduos. E, para isso,
esse poder utilizará alguns mecanismos simples: o olhar
hierárquico, a sanção normalizadora e o exame. A vigilância hierárquica induz, através do olhar, efeitos de poder: o indivíduo adestrado deve se sentir permanentemente
vigiado. A sanção normalizadora implica toda uma
micropenalidade do tempo, da atividade, da maneira de
ser, do corpo, da sexualidade visando os comportamentos
desviantes. O exame, por fim, indica uma técnica de controle normalizante que permite qualificar, classificar e
punir ininterruptamente os indivíduos que são alvos do
poder disciplinar.
Ao definir as práticas como tecnologias de poder, por
sua vez, Foucault mostrará que são aplicáveis não apenas
no interior do sistema penal, mas igualmente em contextos os mais diversos: tanto em instituições especializadas
(penitenciárias, escolas, hospitais) quanto em instituições
de “socialização” (como a família), etc. Foucault esclarece ainda que uma série de processos históricos mais amplos estão articulados de maneira complexa à emergência
das disciplinas a partir do século XVIII: explosão demográfica, crescimento do aparelho de produção, mudanças
nas estruturas jurídico-políticas da sociedade, etc. Mas
tanto o poder disciplinar não é mero reflexo desses processos como também é a partir de sua caracterização que
é possível perceber certa coerência nas muitas transformações que ocorreram no período.
Deste modo, a forma-prisão, que pré-existia ao processo
de generalização das disciplinas e que nem ao menos era
a forma básica de penalidade no Antigo Regime, tornarse-á peça-chave das novas práticas penais, ao colonizar
as instituições judiciárias já no princípio do século XIX e
ao relegar ao esquecimento outros tipos de punições. Com
isso, compreende-se também a “naturalidade” da pena
172
CONTROLE SOCIAL: NOTAS EM TORNO DE UMA NOÇÃO POLÊMICA
visão do poder como unidimensionalmente repressivo pois,
embora o poder produza certamente controle, ele produz
igualmente outras coisas (Lacombe, 1996:337). Ao enfatizar o poder como rede de relações de força, como mecanismo que tanto obriga quanto habilita para a ação, ao
colocar igualmente a resistência no cerne das práticas de
poder, ao negar que os efeitos do poder sejam uniformizadores ou unitários, Foucault distancia-se das teses
simplistas acerca da intensificação crescente do controle
social (Lacombe, 1996:342).
A partir de uma leitura mais rigorosa de seus trabalhos,
portanto, torna-se possível perceber como as reflexões e
pesquisas empreendidas por Foucault podem fornecer saídas aos impasses anteriormente diagnosticados no campo
de estudos recoberto pela noção de controle social.7 O
futuro das pesquisas neste campo de estudos depende da
reavaliação dos trabalhos deste autor e de uma série de
outros que atualmente trilham os caminhos abertos pelos
debates até aqui recuperados. Alguns destes autores e
perspectivas serão mencionados a seguir.
va uma postura metodológica que se afastava das formas
tradicionais de pensar o poder e o controle social. No primeiro volume de sua História da Sexualidade, publicada
posteriormente a Vigiar e Punir, Foucault explicita as
proposições metodológicas necessárias para analisar os
mecanismos na sociedade. Em primeiro lugar, o poder não
é algo que se adquira ou detenha, mas algo que se exerce
em contextos sempre cambiantes. Em segundo lugar, o
poder não se encontra em posição de exterioridade a outros tipos de relações, mas é imanente às relações econômicas, de conhecimento, sexuais, etc. Ou seja, o poder não
é superestrutura, mas possui um papel produtor. Também
as relações de poder não podem ser reduzidas a uma oposição binária entre dominadores e dominados pois são
muito mais heterogêneas, convergências sempre provisórias produzidas pelos muitos enfrentamentos locais. Ao
mesmo tempo que intencionais, as relações de poder não
são subjetivas, ou seja, embora o poder se exerça por meio
de uma série de miras e objetivos, não resulta da escolha
de um sujeito individual ou coletivo. Finalmente, “lá onde
há poder há resistência e, no entanto (ou melhor, por isso
mesmo), esta nunca se encontra em posição de exterioridade em relação ao poder” (Foucault, 1999:91).
Na verdade, essa mudança de perspectiva proposta por
Foucault é necessária pois as formas de poder e controle
social da modernidade são efetivamente muito mais produtivas, multidimensionais e complexas que as formas
anteriores. Longe do modelo da lei soberana, que se baseava no direito de morte ou de deixar viver, as práticas
de poder na modernidade caminham na direção de formas
de poder que buscam gerir a vida, “poder destinado a produzir forças, a fazê-las crescer e a ordená-las mais do que
a barrá-las, dobrá-las ou destruí-las” (Foucault, 1977:128).
Ao desenvolver novas noções, como a de biopoder – “poder que se exerce, positivamente, sobre a vida, que empreende sua gestão, sua majoração, sua multiplicação”
(Foucault, 1999:129) – e ao enfatizar, em seus últimos
escritos, o problema da subjetividade, Foucault mostrouse coerente na busca de alternativas teóricas e metodológicas capazes de dar conta das complexas inter-relações
entre práticas de poder, de saber e de subjetivação na sociedade moderna.
Deste modo, a partir das discussões travadas por
Foucault em Vigiar e Punir, mas também nos estudos
posteriores sobre temáticas como as do biopoder ou da
governamentalidade, fica evidente que a noção de poder
em Foucault não pode ser reduzida nem a um simples diagnóstico da intensificação do controle social nem a uma
UM BALANÇO PROVISÓRIO
A partir do que foi discutido até aqui, pode-se especular
que a noção de controle social parece assemelhar-se mais
a uma espécie de andaime – que permite o acesso a um
lugar determinado mas que depois é descartado quando
novas fundações já estão construídas – do que a um
verdadeiro conceito analítico. Mas, sem nenhuma dúvida,
as questões levantadas pela polêmica em torno da
utilização da noção apontam para discussões que permanecem atuais no interior do pensamento social contemporâneo.
Assim, a despeito da precariedade analítica da noção,
muitos pesquisadores contemporâneos buscam desenvolver as questões abertas pelos debates em torno das suas
possibilidades e insuficiências. Permanece, deste modo,
a discussão sobre os mecanismos mais gerais de regulação e controle dos comportamentos na sociedade contemporânea.
Anthony Giddens, por exemplo, chama a atenção para
os mecanismos de vigilância como uma das principais
dimensões institucionais da modernidade. Para esse autor, a concentração administrativa que caracteriza os estados modernos em geral depende do desenvolvimento de
condições de vigilância voltadas para a supervisão das
atividades da população súdita, quer por meio da supervisão direta – em instituições como as prisões, as escolas,
173
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004
vido até aqui, ainda está por ser feito. É possível apontar,
no entanto, que as concepções críticas acerca do problema
do controle social – influenciadas por Foucault, mas não
somente – penetram nos debates do pensamento social
no Brasil já no final dos anos 70 do século XX. Por
exemplo, diversas pesquisas históricas voltaram-se para
o período específico da Primeira República como um
momento privilegiado para o estudo da emergência de
estratégias de controle social dirigidas à classe operária
ou à população pobre em geral, sobretudo nos dois mais
destacados centros urbanos do período, Rio de Janeiro e
São Paulo. Surgiram, assim, trabalhos sobre o controle
social dos trabalhadores urbanos no Rio de Janeiro e São
Paulo no período (Chalhoub, 1986; Rago, 1985), a
respeito da regulação dos padrões femininos de conduta
(Soihet, 1989), sobre o tratamento jurídico e institucional
da infância pobre (Alvarez, 1989; Londoño, 1991), acerca
da institucionalização da doença mental (Cunha, 1986;
Barbosa, 1992), sobre a organização e controle dos
espaços urbanos e da pobreza urbana (Sevcenko, 1984;
Adorno, 1990; Adorno; Castro, 1987; Schindler, 1992),
entre muitos outros.
Se essas abordagens inovaram ao desvelar novos campos de pesquisa, seus desdobramentos apontaram para
obstáculos metodológicos idênticos ao já discutidos com
respeito à vulgarização da noção de controle social na
discussão internacional. Assim, percebeu-se que a ênfase
exagerada no caráter unidirecional das práticas de controle social impedia que fossem analisadas as formas por
meio das quais aqueles que eram sujeitados por essas práticas resistiam, negociavam ou mesmo compactuavam com
elas. Trabalhos mais sensíveis a esses problemas metodológicos passaram a buscar a outra face destas transformações, ou seja, as formas como os diversos grupos
assujeitados se posicionavam diante dos códigos de comportamento impostos pelas elites dominantes, como os
trabalhos de Esteves (1989), em que a autora confrontou
o discurso jurídico e o cotidiano das relações amorosas
no Rio de Janeiro da Belle Époque, e o trabalho de Rago
(1991), no qual foi estudado o modo como as prostitutas
se constituíram como sujeitos morais diante dos discursos disciplinadores da Medicina e do Direito na cidade de
São Paulo entre os anos de 1890 e 1930. Ainda permanece aberto um vasto campo de pesquisa sócio-histórica
envolvendo as complexas relações entre estratégias de
controle social das elites, modos de vida das populações
pobres, campos de saber voltados para o estudo da criminalidade e do desvio,9 etc.
os locais de trabalho, etc. – quer por meio indireto, sobretudo a partir do controle da informação (Giddens,
1991:63).
Gilles Deleuze, por sua vez, apontava para uma ruptura dos mecanismos de regulação dos comportamentos na
atualidade, ao considerar que as sociedades contemporâneas não seriam mais “sociedades disciplinares”, tal como
pensadas por Foucault, mas sim “sociedades de controle”, nas quais os mecanismos de confinamento estariam
sendo substituídos por novas tecnologias eletrônicas e
informacionais de supervisão e controle dos indivíduos e
das populações (Deleuze, 1992).8
Já o filósofo italiano Giorgio Agamben (2002) busca
explicar essas transformações da sociedade contemporânea a partir de outra noção desenvolvida por Foucault, a
noção de biopoder. Para Agamben, o que caracteriza o
poder soberano no Ocidente é a politização crescente da
“vida nua”, da vida natural ou biológica tanto do corpo
individual quanto da própria espécie. O poder estatal dirige-se cada vez mais ao gerenciamento da vida em todos
os seus aspectos, intensificando assim seu aspecto “produtivo”, já enfatizado anteriormente por Foucault.
Algumas discussões ensaiam mesmo explicar a própria
crise da noção de controle social a partir das transformações nas formas de regulação social ocorridas entre o final do século XX e início do XXI. Robert Castel, por exemplo, já identificava na crise da noção de controle social o
sintoma de uma crise mais geral das correntes da Sociologia que desde Durkheim pensaram o problema da integração social. Para Castel, o próprio social, como conjunto
de dispositivos assistenciais voltados para restabelecer uma
certa solidariedade entre os diferentes grupos da sociedade moderna, e o Estado Providência a ele associado é que
estariam efetivamente em crise. A mudança de valorização pela qual passou a noção de controle social no final
do século XX – do papel positivo em termos de integração social para o papel negativo em termos de dominação
– mostraria justamente a avaliação crítica crescente dos
custos dos dispositivos montados pelo Estado Providência. Outros autores contemporâneos têm seguido, por caminhos diversos, a direção dessas reflexões ao discutirem,
mais especificamente, as mudanças nas políticas criminais
e de segurança na modernidade tardia, na qual estaria ocorrendo a substituição do projeto de um Estado Social pelo
projeto de um Estado Penal (Garland, 2001; Wacquant,
2002a e 2002b, Christie, 1999).
No Brasil, um balanço mais aprofundado das discussões relativas ao controle social, tal como desenvol-
174
CONTROLE SOCIAL: NOTAS EM TORNO DE UMA NOÇÃO POLÊMICA
dia permaneceria por demais unidirecional, ao apontar exclusivamente para um crescimento contínuo e mais restritivo das formas de regulação dos comportamentos na atualidade.
Também devem ser destacados os inúmeros estudos10
realizados no campo das Ciências Sociais que, voltados
para o sistema penal no Brasil, analisam criticamente seu
funcionamento nos mais diversos âmbitos – polícia, justiça criminal, prisões, políticas de segurança pública, etc. –
o que mostra ser esse um campo igualmente promissor de
pesquisa.11
8. Para uma interessante discussão acerca das tendências contemporâneas nos campos da segurança pública e da polícia, inspirada na idéia
de “sociedade de controle”, consultar Souza (2000).
9. Entre outros exemplos, a história da Criminologia no Brasil e de
sua influência no estabelecimento de estratégias de controle social tem
sido explorada em alguns trabalhos, como os de Corrêa (1998), Carrara
(1998) e Alvarez (2003).
10. A produção neste campo já é consideravelmente vasta no Brasil e
não haveria espaço para uma discussão mais detalhada a esse respeito
ainda neste artigo. As resenhas bibliográficas realizadas por Adorno
(1993), Zaluar (1999) e Misse et al. (2000) fornecem boas caracterizações dos atuais desafios teóricos e metodológicos deste campo de
pesquisa.
NOTAS
1. Como afirmam Chunn e Gavigan (1988:149), num balanço crítico
sobre o tema, a noção de controle social tem sido utilizada de maneira
freqüentemente acrítica tanto por funcionalistas quanto por interacionistas, tanto por marxistas quanto por não-marxistas.
11. Agradeço a Fernando Salla e a Luis Antônio Francisco de Souza
pelas sugestões dadas durante a elaboração deste texto.
2. Dada a diversidade de usos da expressão pelos mais diversos autores no interior do pensamento social, é praticamente impossível realizar uma revisão detalhada dos inúmeros trabalhos que a empregaram.
Por isso, reconstruímos apenas parte do contexto de utilização da noção, ao tomar por base uma série de balanços sobre o tema publicados
nos últimos anos, sobretudo os de Rothman (1981), Cohen e Scull
(1985), Castel (1988), Chunn e Gavigan (1988), Cohen (1989),
Lacombe (1996), Lianos (2003).
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de se auto-regular, bem como os meios que ela utiliza para induzir a
submissão a seus próprios padrões” (Zedner, 1996:138).
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6. Na verdade, em Weber o processo de racionalização que caracteriza a modernidade não se confunde de modo nenhum com a expansão de um controle social que, a partir de um centro, dominaria toda
a sociedade. Ao contrário, a racionalização seria muito mais uma
lógica das ações sociais na modernidade que, ao paulatinamente presidir os mais diversos âmbitos da experiência, levaria à autonomia e
à tensão crescente entre as diversas esferas da vida social. Sua análise das disciplinas, por sua vez, está muito mais próxima das discussões feitas por Michel Foucault, que veremos mais adiante, o que
tem levado alguns comentadores a aproximá-los no que diz respeito
à análise das transformações da punição na modernidade (Garland,
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7. Mesmo um autor como David Garland, que valoriza a contribuição
dada pela perspectiva do poder no âmbito da Sociologia da punição,
atribui a Foucault uma concepção por demais instrumental e funcionalista, a partir da qual as práticas penais apareceriam exclusivamente
como formas de controle social, uma vez que ao identificar punição e
poder Foucault perderia de vista, ainda segundo Garland, outras dimensões das práticas penais já exploradas anteriormente por autores
como Durkheim. A crítica de Garland, no entanto, baseia-se igualmente
na idéia de que Foucault pensaria o poder exclusivamente como forma
de controle e administração dos corpos individuais, posição essa dificilmente defensável já que, como foi visto, o próprio Foucault por diversas vezes enfatizará a necessidade de uma concepção mais multidimensional do poder e, sobretudo nos seus últimos trabalhos, colocará
em relevo as práticas de subjetivação como indissociáveis da temática
mais vulgarizada acerca da relação poder-saber. Ironicamente, Matthews
(2002) faz uma crítica similar ao último trabalho do próprio Garland
(2001), ao afirmar que o diagnóstico que este realiza a respeito das
transformações da natureza do controle do crime na modernidade tar-
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