S i lva , Lo c k s Filho, Pa l anow sk i & Gou la r t - Ad vo gado s A ssocia dos S/ C
Josilma Sara iva & Advogados Associados
NOTA TÉCNICA Nº ................/2010
(Junho de 2010)
Plano Especial de Cargos da Fazenda –
PECFAZ. Aglutinação de cargos.
Viabilidade jurídica. Precedentes de
outras aglutinações realizadas pela
Administração Pùblica.
1. INTRODUÇÃO
A presente Nota Técnica se destina a conferir a necessa´ria sustentação
jurídica ao pleito apresentado pela CONDSEF junto ao Ministério da Fazenda,
consistente em pedido de adoção de medidas legislativas tendentes a promover a
aglutinação dos inúmeros cargos públicos existentes na atual estrutura do PECFAZ
– Plano Especial de Cargos do Ministério da Fazenda, instituido pela Lei nº 11.907,
de 2.2.2009, de modo a racionalizar a referida estrutura e adequá-la às
necessidades administrativas e às aspirações funcionais dos servidores.
Em anteriores Notas Técnicas expedidas por esta Assessoria Jurídica, já
tivemos a oportunidade de nos manifestar sobre o tema, opinando no sentido de
que tanto a “transformação” quanto a “transposição” de cargos - desde que não
impliquem em alterações substanciais nas respectivas atribuições nem na
mudança da escolaridade exigida para o ingresso – são perfeitamente possíveis,
razão pela qual não retornaremos a estes aspectos, invocando a utilização
daquelas anteriores manfiestações.
O presente trabalho, desta forma, resume-se à questão da aglutinação de
cargos no âmbito do PECFAZ, vis a vis experiências anteriores vivenciadas pela
Administração em anos anteriores recentes, buscando assim demonstrar não só a
viabilidade jurídica destas medidas, mas sobretudo o interesse público que está por
detrás delas.
2. BREVE COLOCAÇÃO INICIAL DO ASSUNTO
Já afrimamos anterioremente que quando se projeta a estruturação de uma
carreira ou mesmo de um Plano Especial de Cargos (como é o caso) de um
determinado órgão publico, deve-se ter em mente, antes de mais nada, a
1
necessária adequação da estrutura funcional proposta ás reais necessidades
daquele órgão, bem assim o ganho de eficiência administrativa que as medidas de
racionalização destes acrgos trariam, haja vista que, em ultima análise, a finalidade
das medidaas de reestruturação propostas hão de sufragar um interesse público.
Por isso mesmo é de reconhecer que careceria de razoabilidade afrontando a um só tempo também o princípio constitucional da eficiência
administrativa – que a Administração, ao pensar em modificações da estrutura
funcional (aqui um Plano de Cargos) aplicável aos seus servidores, não o faça
voltando os olhos para as sérias dificuldades que enfrenta na situação atual, onde
o Ministério da Fazenda conta com dezenas de cargos com atribuições
absolutamente idênticas, ainda que com denominações as mais diversas.
Destarte, passados quase 38 (trinta e oito) anos desde a publicação da Lei
nº 5.645, de dezembro de 1970, é evidente a abissal defasagem entre as
respectivas atribuições dos cargos naquela lei regulados, e o que hoje efetivamente
realizam estes mesmos servidores em suas tarefas cotidianas, até porque neste
longo espaço de tempo foram inúmeras e profundas as alterações sofridas pelo
mundo do trabalho, em particular com a introdução da informática e de novas
tecnologias.
Este quadro caótico tem remetido o administrador público á seguinte
encruzilhada: a) ou determina que o servidor sob sua hierarquia se atenha ao
cumprimento das atribuições que ainda remanescem se consideradas aquelas
listadas na Lei nº 5.645/1970, do que decorrerá evidente sub-aproveitamento da
força de trabalho e a necessidade de admissão de outros servidores para suprir as
necessidades do órgão público em questão, ou; b) promove, por sua conta e risco,
a adequação do servidor ás necessidades do órgão, caso em que, mesmo tratando
de assegurar o respeito a escolaridade relativa ao cargo ocupado, estará ele
operando em sabida ilegalidade, em face do desvio de função.
Em outras palavras, a prevalecer o ponto de vista que nega a possibilidade
de alterações nas atribuições dos cargos originários – que conduz à restrição ao
processo de racionalização e aglutinação destes acrgos, mesmo respeitados
requisitos como a manutenção da escolaridade exigida para o provimento originário
e a similitude entre as atribuições dos cargos em aglutinação - força é reconhecer
que estaríamos “engessando” boa parte da Administração Pública e condenando
milhares de servidores á uma limitação absurda em sua capacidade de adaptar-se
ás novas exigências do cargo ocupado.
Mostram-se absolutamente desprovidos de qualquer fundamento jurídico,
desta forma, aqueles posicionamentos – retrógados – que em pultima análise
visam manter algo que o tempo já tratou de ultrapassar, forçando o
“aprisionamento” dos servidores públicos em atribuições absolutamente
desatualizadas e solenemente desprezadas pela realidade cotidiana, procedimento
2
este que prejudica o servidor (é bem verdade), mas que prejudica sobretudo o
próprio serviço público, ferindo assim, em última análise, o interesse público.
Melhor passo, assim, é aquele que leva em conta as limitações
constitucionais hoje vigente, mas que à luz desta mesma Constituição (e da
jurisprudência que a tem interpretado) avança, inova, propõe soluções criativas,
administra verdadeiramente a coisa pública com os olhos voltados para aquilo que
é melhor para o serviço público.
A proposta de aglutinação de uma séria de cargos hoje integrantes do
PECFAZ, assim, segue nesta direção.
3. ANÁLISE DE MÉRITO
Antes de mais nada importa situar o público alvo do presente trabalho, qual
seja os servidores ativos, aposentados e pensionistas integrantes do Plano
Especial de Cargos da Fazenda, instituido pela Lei nº 11.907, de 2.2.2009, cujos
artigos 228 e 229 (em suas atuais redações) assim definem:
“Art. 228 - Fica estruturado o Plano Especial de Cargos do Ministério da Fazenda PECFAZ, no Quadro de Pessoal do Ministério da Fazenda, composto por cargos de
provimento efetivo regidos pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.”
“Art. 229 - Integram o PECFAZ os cargos ocupados e vagos de nível superior,
intermediário e auxiliar do Plano de Classificação de Cargos instituído pela Lei nº
5.645, de 10 de dezembro de 1970, do Plano Geral de Cargos do Poder
Executivo instituído pela Lei nº 11.357, de 19 de outubro de 2006, e dos Planos
correlatos das autarquias e fundações públicas, não integrantes de Carreiras
estruturadas, Planos de Carreiras, Planos de Carreiras e Cargos ou Planos
Especiais de Cargos, pertencentes ao Quadro de Pessoal do Ministério da
Fazenda em 31 de dezembro de 2007, bem como aqueles cargos ocupados que
venham a ser redistribuídos para esse Quadro, desde que a redistribuição tenha
sido publicada até 29 de agosto de 2008.
§ 1º - Os cargos efetivos do Plano Especial de Cargos de que trata este artigo estão
estruturados em classes e padrões, na forma do estabelecido no Anexo CXXXVI
desta Lei.
§ 2º - Ficam automaticamente transpostos para o PECFAZ os seguintes cargos vagos
de provimento efetivo de nível superior e intermediário do Plano Geral de Cargos do
Poder Executivo - PGPE, instituído pela Lei no 11.357, de 2006, redistribuídos para o
Quadro de Pessoal do Ministério da Fazenda:
I - quinhentos cargos de nível superior de Analista Técnico-Administrativo; e
II - três mil cargos de nível intermediário de Assistente Técnico-Administrativo”
(grifamos)
Já os artigos 256-A e 258-A, da referida norma legal, assim definem:
o
“Art. 256-A. Ficam automaticamente transpostos para o PECFAZ, a contar de 1 de
o
julho de 2008, os cargos de provimento efetivo referidos no art. 12 da Lei n 11.457,
de 16 de março de 2007.
o
§ 1 O disposto no caput não alcança os cargos dos servidores que realizaram a
opção de que trata o § 4o do art. 12 da Lei no 11.457, de 2007.
3
o
§ 2 Os servidores ocupantes dos cargos referidos no caput deste artigo poderão,
até 31 de julho de 2010, optar por permanecer no Plano ou na Carreira em que se
encontravam em 28 de agosto de 2008 e pelo conseqüente retorno a seu órgão de
origem, na forma do Termo de Opção constante do Anexo CXLII-A a esta Lei.
o
§ 3 Os servidores titulares dos cargos de que trata o caput deste artigo, do
Quadro de Pessoal do Ministério da Fazenda, serão enquadrados nos cargos
do PECFAZ, de acordo com as respectivas denominações, atribuições, os
requisitos de formação profissional e a posição relativa na tabela de
remuneração, nos termos do Anexo CXLI a esta Lei.
o
o
§ 4 O retorno dos servidores ao órgão ou entidade de origem de que trata o § 2
será gradativo, conforme disposto em regulamento.” (destacamos)
“Art. 258-A. Os servidores de que trata o caput dos arts. 256-A e 258 que não
exercerem o direito de opção pelo retorno à situação anterior à fixada pelos arts. 12
o
e 21 da Lei n 11.457, de 2007, permanecerão fazendo jus aos valores
correspondentes aos vencimentos e vantagens atribuídos aos Planos ou
Carreiras a que pertenciam, se mais vantajosos em relação ao PECFAZ, pelo
o
prazo de cinco anos a contar da vigência da Lei n 11.457, de 2007, aplicando-se, à
respectiva gratificação de desempenho de atividade, os critérios e pontuação
atribuídos aos servidores que fazem jus à GDAFAZ em decorrência do exercício de
suas atividades no âmbito do Ministério da Fazenda.
Parágrafo único. Os servidores de que trata o caput não poderão perceber
cumulativamente os valores correspondentes aos vencimentos e vantagens atribuídos
aos Planos ou Carreiras a que pertenciam com os valores referentes aos vencimentos e
vantagens atribuídos aos cargos integrantes do PECFAZ. “ (o grifo é nosso)
Por sua vez, o artigo 12, da Lei nº 11.457/2007, mencionado no caput do
artigo 256-A, suso transcrito, assim define:
“Art. 12. Sem prejuízo do disposto n o art. 49 desta Lei, são redistribuídos, na
forma do disposto no art. 37 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, para
a Secretaria da Receita Federal do Brasil, os cargos dos servidores que, na
data da publicação desta Lei, se encontravam em efetivo exercício na
Secretaria de Receita Previdenciária ou nas unidades técnicas e
administrativas a ela vinculadas e sejam titulares de cargos integrantes:
o
I - do Plano de Classificação de Cargos, instituído pela Lei n 5.645, de 10 de
dezembro de 1970, ou do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo de que
o
trata a Lei n 11.357, de 19 de outubro de 2006;
II - das Carreiras:
a) Previdenciária, instituída pela Lei no 10.355, de 26 de dezembro de 2001;
o
b) da Seguridade Social e do Trabalho, instituída pela Lei n 10.483, de 3 de julho
de 2002;
c) do Seguro Social, instituída pela Lei no 10.855, de 1o de abril de 2004;
o
d) da Previdência, da Saúde e do Trabalho, instituída pela Lei n 11.355, de 19 de
outubro de 2006.
§ 1o (VETADO)
o
§ 2 (VETADO)
o
§ 3 (VETADO)
o
§ 4 Os servidores referidos neste artigo poderão, no prazo de 180 (cento e oitenta)
dias contado da data referida no inciso II do caput do art. 51 desta Lei, optar por sua
permanência no órgão de origem.
o
§ 5 Os servidores a que se refere este artigo perceberão seus respectivos
vencimentos e vantagens como se em exercício estivessem no órgão de
4
origem, até a vigência da Lei que disporá sobre suas carreiras, cargos,
remuneração, lotação e exercício.” (destaque nosso)
Percebe-se com facilidade, desta forma, que o PECFAZ integra servidores
originários do antigo PCC, do PGPE, de Planos correlatos das autarquias e
fundações públicas, da Carreira Previdenciária (Lei no 10.355/2001) e da Carreira
do Seguro Social (Lei nº 10.855/2004), estas duas vinculadas ao INSS – Instituto
Nacional do Seguro Social, e da Carreira da Seguridade Social e do Trabalho (Lei
nº 10.483/2002), os quais, em face da origem funcional, possuem bases
remuneratórias distintas, ainda que exerçam atualmente atribuições
absolutamente iguais ou assemelhadas, atuando lado a lado.
Demais disso, é de relembrar que todos estes cargos têm uma origem
comum, qual seja o Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645,
de 10 de dezembro de 1970 e atos regulamentares posteriores, os quais vieram
definir atribuições e classificar estes cargos em “níveis de escolaridade”, “classes”,
padrões de referência”, etc.
Pois bem, daqueles originais atribuições, como sabemos todos, pouca
coisa restou, sendo certo que os servidores hoje exerceme, verdade, atribuições
moldadas às atuais estruturas e funções dos órgãos e entidades onde estão
lotados, num mundo de realidade fática que não pode ser desprezado pelo direito.
De quaquer sorte, ao se propor a aglutinação de cargos públicos, pelo
menos 2 (dois) requisitos devem ser tomados em conta:
a)
a similitude de atribuições, valendo aqui aquelas listadas como
atribuições do cargo original, e;
b)
a identidade de exigência de escolaridade para o ingresso.
Pois bem, atentando-se para o ról de cargos que compoem o PECFAZ, fácil
é concluir que inúmeros deles possuem atribuições assemelhadas, a par de
exigirem a mesma escolaridade para o ingresso.
Com efeito, já quando enviou ao Congresso Nacional o projeto de lei que
acabou convetido na Lei nº 11.091, de 12.1.2005, o Poder Executivo propunha a
racionalização de cargos pertencentes á antiga estrutura do Plano Único de
Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos – PUCRCE, conforme se extrai
do artigo 18, da referida norma, assim vazado:
“Art. 18. O Poder Executivo promoverá, mediante decreto, a racionalização dos
cargos integrantes do Plano de Carreira, observados os seguintes critérios e
requisitos:
I - unificação, em cargos de mesma denominação e nível de escolaridade, dos
cargos de denominações distintas, oriundos do Plano Único de Classificação e
Retribuição de Cargos e Empregos, do Plano de Classificação de Cargos - PCC e
de planos correlatos, cujas atribuições, requisitos de qualificação,
5
escolaridade, habilitação profissional ou especialização exigidos para
ingresso sejam idênticos ou essencialmente iguais aos cargos de destino;
II - transposição aos respectivos cargos, e inclusão dos servidores na nova
situação, obedecida a correspondência, identidade e similaridade de atribuições
entre o cargo de origem e o cargo em que for enquadrado; e
III - posicionamento do servidor ocupante dos cargos unificados em nível de
classificação e nível de capacitação e padrão de vencimento básico do cargo de
destino, observados os critérios de enquadramento estabelecidos por esta Lei.”
(grifamos)
O próprio Anexo VII da referida norma legal, aliás, já trazia exemplos de
aglutinação operados pela própria norma, como se colhe dos casos listados no
Quadro1, abaixo:
QUADRO 1 – CARGOS AGLUTINADOS COM A LEI Nº 11.901/2005
NIVEL
INTERMEDIÁRIO
INTERMEDIÁRIO
INTERMEDIÁRIO
SUPERIOR
SUPERIOR
SUPERIOR
DENOMINAÇÃO ANTERIOR
Programador de Computador
Operador de Computador
Técnico em Suporte de
Sistemas Computacionais
Assistente de Direção de Artes
Cênicas
Assistente de Produção de
Artes Cênicas
Auxiliar Administrativo
Operador de Caixa
Pedagogo/
habilitação
Pedagogo/Supervisor
Pedagógico
Pedagogo/Supervisão
Educacional
Pedagogo/Orientação
Educacional
Engenheiro Civil/ Especialidade
Engenheiro de Controle de
Qualidade
Engenheiro de Produção
Engenheiro Eletrônico
Engenheiro Florestal
Engenheiro Mecânico/
Especialidade
Engenheiro
Metalúrgico/especialidade
Engenheiro de
Minas/especialidade
Engenheiro Químico/
Especialidade
Produtor Artístico
Programador Cultural
AGLUTINAÇÃO/TRANSFORMAÇÃO
Técnico de Tecnologia da Informação
Assistente de Direção e Produção
Auxiliar em Administração
Pedagogo/área
Engenheiro/área
Produtor Cultural
6
De destacar, em relação ao Quadro acima, a aglutinação não só de cargos
de nivel de escolaridade médio, mas também de cargos referentes à profissões
distintas, como Engenheiro Eletricista e Engeneheiro Civil, aglutinados em torno do
cargo de “Engenheiro/área”
Já em 14 de março de 2007 era sancionada a Lei nº 11.457, também
proposta pelo Poder Executivo, de cujo artigo 10º, I, se colhe:
“Art. 10. Ficam transformados:
I - em cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, de que trata o art.
o
o
5 da Lei n 10.593, de 6 de dezembro de 2002, com a redação conferida pelo art.
o
9 desta Lei, os cargos efetivos, ocupados e vagos de Auditor-Fiscal da Receita
Federal da Carreira Auditoria da Receita Federal prevista na redação original
do art. 5º da Lei nº 10.593, de 6 de dezembro de 2002, e de Auditor-Fiscal da
Previdência Social da Carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social, de que
o
o
trata o art. 7 da Lei n 10.593, de 6 de dezembro de 2002;
(...)
§ 2o O disposto neste artigo aplica-se aos servidores aposentados, bem como aos
pensionistas.” (grifamos)
Evidencia-se, aqui, a aglutinação de 2 (dois) cargos que, ainda que fossem
igualmente voltados à fiscalização, detinham atribuições relativamente
diferenciadas, sendo um destinado á fiscalização das relações previdenciárias e
outro voltado à fiscalização tributária.
Um pouco mais à frente, em 11 de julho do mesmo ano de 2007, era
sancionada a Lei nº 11.501, que dentre outras providências alterava o artigo 5º, da
Lei nº 10.855, de 1º de abril de 2004, que passava a vigorar com a seguinte
redação:
o
“Art. 5 Os cargos de provimento efetivo de nível auxiliar e intermediário integrantes
da Carreira do Seguro Social do Quadro de Pessoal do INSS cujas atribuições,
requisitos de qualificação, escolaridade, habilitação profissional ou
especialização exigidos para ingresso sejam idênticos ou essencialmente
iguais ficam agrupados em cargos de mesma denominação e atribuições
gerais, conforme estabelecido no Anexo V desta Lei, passando a denominar-se:
I - os cargos de nível auxiliar: Auxiliar de Serviços Diversos; e
II - os cargos de nível intermediário:
a) Agente de Serviços Diversos;
b) Técnico de Serviços Diversos; ou
c) Técnico do Seguro Social;” (os destaques são nossos)
Atentando-se para o Anexo V, da referida norma legal, colhe-se que
diversas aglutinações e transformações foram operadas, incluindo servidores de
escolaridade fundamental ou média, dando margém à constituição de cargos mais
adequados às atuais necessidades do INSS, como se pode notar do Quadro 2,
abaixo:
7
QUADRO 2 – CARGOS AGLUTINADOS COM A LEI Nº 11.501/2007
NIVEL
AUXILIAR
INTERMEDIÁRIO
INTERMEDIÁRIO
INTERMEDIÁRIO
DENOMINAÇÃO ANTERIOR
AUXILIAR DE SERV. GERAIS
AUXILIAR DE SERVIÇOS DE
MANUTENÇÃO
AUXILIAR OPERACIONAL DE
SERVIÇOS DIVERSOS
MENSAGEIRO
AGENTE DE PORTARIA
AUXILIAR DE SERVIÇOS
GERAIS
AUXILIAR OPERACIONAL DE
SERVIÇOS DIVERSOS
AUXILIAR DE SERVIÇOS
DIVERSOS
ARTÍFICE DE ARTES
GRÁFICAS
ARTÍFICE DE CARPINTARIA E
MARCENARIA
ARTÍFICE DE ELETRICIDADE
E COMUNICAÇÕES
ARTÍFICE DE ESTRUTURA DE
OBRAS E METALURGIA
ARTIFICE DE MECANICA
AGENTE ADMINISTRATIVO
ASSISTENTE DE
ADMINISTRAÇÃO
ASSISTENTE
ADMINISTRATIVO
ASSISTENTE TECNICO
ADMINISTRATIVO
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
ESCRITURÁRIO
SECRETARIA
TECNICO DE SECRETARIADO
TECNICO PREVIDENCIÁRIO
AGLUTINAÇÃO/TRANSFORMAÇÃO
AUXILIAR DE SERVIÇOS DIVERSOS
AGENTE DE SERVIÇOS GERAIS
TECNICO DE SERVIÇOS DIVERSOS
TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL
Situação semelhante se deu com a Medida provisória nº 2.229-43, de 6 de
setembro de 2001, que dentre outras providências veio dispor sobre a criação da
Carreira de Procurador Federal, promovendo a transformação de diversos cargos
no cargo de Procurador Federal, alterando as anteriores atribuições, como se colhe
dos seguintes dispositivos:
“Art. 39. São transformados em cargos de Procurador Federal, os seguintes
cargos efetivos, de autarquias e fundações federais:
I - Procurador Autárquico;
II - Procurador;
III - Advogado;
IV - Assistente Jurídico; e
V - Procurador e Advogado da Superintendência de Seguros Privados e da
Comissão de Valores Mobiliários.
8
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica ao Procurador do Banco
Central do Brasil.” (grifamos)
“Art. 40. São enquadrados na Carreira de Procurador Federal os titulares dos
cargos de que trata o art. 39, cuja investidura nos respectivos cargos haja
observado as pertinentes normas constitucionais e ordinárias anteriores a 5 de
outubro de 1988, e, se posterior a essa data, tenha decorrido de aprovação em
concurso público. (Vide Medida Provisória nº 71, de 3.10.2002)
o
§ 1 O enquadramento deve observar a correlação estabelecida no Anexo VI.” (o
destaque é nosso)
O Anexo VI da referida norma, por sua vez, traz a correlação entre as
antigas denominações dos cargos abrangidos pelo dispositivo em questão, e a
nova denominação utilizada (Procurador Federal), permitindo verificar que
operou-se aqui não só a transformação, expressamente definida pela própria
norma, mas também a modificação das atribuições do cargo e a aglutinação de
diversos cargos em torno de um só.
E mais, dispõe o artigo 47, do mesmo diploma:
“Art. 47. Os cargos de Advogado da União e de Assistente Jurídico da AdvocaciaGeral da União serão distribuídos pelas três categorias das respectivas carreiras,
mediante ato do Advogado-Geral da União.”
No mesmo sentido a Lei nº 10.549, de 13 de novembro de 2001, que veio
promover a transformação, em cargos de Advogado da União, dos antigos
cargos efetivos da anterior Carreira de Assistente Jurídico, consoante se extrai do
artigo 11, assim vazado:
“Art. 11. São transformados em cargos de Advogado da União, da respectiva
Carreira da Advocacia-Geral da União, os cargos efetivos, vagos e ocupados, da
Carreira de Assistente Jurídico, da Advocacia-Geral da União.
o
§ 1 São enquadrados na Carreira de Advogado da União os titulares dos cargos
efetivos da Carreira de Assistente Jurídico, da Advocacia-Geral da União.
o
o
§ 2 O enquadramento de que trata o § 1 deve observar a mesma correlação
existente entre as categorias e os níveis das carreiras mencionadas no caput.
o
§ 3 Para fins de antigüidade na Carreira de Advogado da União, observar-se-á o
tempo considerado para antigüidade na extinta Carreira de Assistente Jurídico, da
Advocacia-Geral da União.
o
§ 4 À Advocacia-Geral da União incumbe adotar as providências necessárias para
o cumprimento do disposto neste artigo, bem como verificar a regularidade de sua
aplicação.
§ 5o O disposto neste artigo não se aplica aos atuais cargos de Assistente Jurídico
cuja inclusão em quadro suplementar está prevista no art. 46 da Medida Provisória
o
n 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, nem a seus ocupantes.”
Como se vê, ora o legislador fez uso da expressão “transposição”, ora
utilizou-se da expressão “transformação”, em ambas as hipóteses para designar a
mudança de uma determinada situação pré-existente para uma nova condição,
para a qual foram guindados servidores e seus respectivos cargos, com ou sem
9
mudança nas denominações destes últimos e com pequenas alterações em suas
atribuições.
Em comum em uma ou outra alternativa adotada apenas o respeito á
escolaridade originalmente exigida para o ingresso !
Ora, é evidente que ao proceder a racionalização de cargos mencionados
nos Quadros acima e nos demais exemplos aqui comentados, com originais
denominações as mais variadas (e defasadas), aglutinando-os em torno de um
número menor de cargos, agora com atribuições mais claras e modernizadas,
sempre observando a exigência de escolaridade para o ingresso, o legislador agiu
na mais perfeita sintonia com os dispositivos constitucionais e legais aplicáveis à
espécie.
Pois bem, considerando-se que as originais atribuições de alguns cargos
encomtra-se hoje bastante (em alguns casos totalmente) desatualizadas, não mais
dizendo respeito ás atividades funcionais efetivamente desempenhadas pelo
servidor que o ocupa, não seria o caso de reconhecer a desnecessidade daquele
referido cargo ?
Em tese, entendemos que sim !
Neste caso, entretanto, a Administração haveria de aplicar o que dispõe o
artigo 30, da Lei nº 8.112/1990, assim vazado:
“Art. 30. O retorno à atividade de servidor em disponibilidade far-se-á mediante
aproveitamento obrigatório em cargo de atribuições e vencimentos compatíveis
com o anteriormente ocupado.” (grifamos)
Assim, a Administração colocaria o servidor em disponibilidade, mas estaria
obrigada, ato contínuo, a encontrar outro cargo, com atribuições assemelhadas e
remuneração compatível, para promover o aproveitamento do servidor.
Situação semelhante ocorre com outras formas de afastamento do cargo
originário, como se colhe dos seguintes dispositivos da Lei nº 8.112/1990:
“Art. 24. Readaptação é a investidura do servidor em cargo de atribuições e
responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua
capacidade física ou mental verificada em inspeção médica.”
“Art. 25. Reversão é o retorno à atividade de servidor aposentado:
(...)
§ 1o A reversão far-se-á no mesmo cargo ou no cargo resultante de sua
transformação.”
“Art. 28. A reintegração é a reinvestidura do servidor estável no cargo
anteriormente ocupado, ou no cargo resultante de sua transformação, quando
invalidada a sua demissão por decisão administrativa ou judicial, com ressarcimento
de todas as vantagens.
(...)
10
o
§ 2 Encontrando-se provido o cargo, o seu eventual ocupante será reconduzido ao
cargo de origem, sem direito à indenização ou aproveitado em outro cargo, ou,
ainda, posto em disponibilidade.”
“Art. 29. Recondução é o retorno do servidor estável ao cargo anteriormente
ocupado e decorrerá de:
(...)
Parágrafo único. Encontrando-se provido o cargo de origem, o servidor será
aproveitado em outro, observado o disposto no art. 30.“
Ora, ao que se sabe ninguém jamais questionou a constitucionalidade dos
dispositivos legais acima, mesmo contendo eles regras legais que reconhecem,
explicitamente, a possibilidade de “transformação” nos cargos públicos, ou a o
aproveitamento de servidores em cargos de atribuições e vencimentos compatíveis
com as do cargo originário.
Com efeito, as alterações legislativas na denominação ou mesmo nas
atribuições do cargo originalmente ocupado pelo servidor (para o qual foi ele
originalmente nomeado em face de aprovação em concurso público), no mais das
vezes têm se mostrado indispensáveis para atender o próprio interesse público,
haja vista que a passagem dos anos tem feito introduzir mudanças significativas
nos ambientes de trabalho e nos meios de “produção” colocados á disposição dos
servidores, exigindo deles (e da Administração) um contínuo processo de
aperfeiçoamento e uma permanente adaptação ás novas realidades, providências
estas que não seriam possíveis se a Administração fosse instada a manter-se com
as estruturas de cargos e carreiras (e sobretudo suas atribuições) válidos décadas
antes, quando do originário ingresso da maioria dos servidores que ainda hoje se
encontram em atividade.
Neste sentido vejamos o que prevê o artigo 48, X, da Constituição Federal:
“Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República,
não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as
matérias de competência da União, especialmente sobre:
(...)
X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas,
observado o que estabelece o art. 84, VI, b;” (grifamos)
Também quando trata do chamado direito á paridade, a Constituição Federal
uma vez mais prevê a possibilidade de transformação dos cargos públicos, como
se extrai do artigo 7º, da Emenda Constitucional nº 41, de dezembro de 2003,
assim redigido:
“Art. 7º Observado o disposto no art. 37, XI, da Constituição Federal, os proventos
de aposentadoria dos servidores públicos titulares de cargo efetivo e as pensões
dos seus dependentes pagos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
incluídas suas autarquias e fundações, em fruição na data de publicação desta
Emenda, bem como os proventos de aposentadoria dos servidores e as pensões
dos dependentes abrangidos pelo art. 3º desta Emenda, serão revistos na mesma
proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos
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servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e pensionistas
quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em
atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação
do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência
para a concessão da pensão, na forma da lei.” (destacamos)
É de reconhecer, assim, que enquanto a Constituição Federal prevê, de
forma expressa, a possibilidade de transformação de cargos públicos - com o que
comunga com a idéia de permanente adequação ás necessidades do serviço
público - a Lei nº 8.112/1990 prevê diversas formas de provimento em cargo
público nas hipóteses em que, por diversos motivos, não se mostra mais possível
realizar este provimento (ou sua manutenção) no mesmo cargo originalmente
ocupado pelo servidor, situação em que ela expressamente prevê que devem ser
utilizados cargos de atribuições e vencimentos compatíveis com aqueles
anteriormente ocupados pelo servidor.
Não há óbice, portanto - seja de ordem constitucional ou legislativa – para
que o Ministério da Fazenda promova a racionzaliação dos cargos integrantes do
PECFAZ, inclusive mediante aglutinação e transformação, desde que observe a
similitude de atribuições e a exigência de escolaridade para o ingresso.
Neste sentido, aliás, é de realçar o que foi decidido nos autos da Ação Direta
de Inconstitucionalidade nº 1.591-5/RS, dirigida contra a Lei Complementar nº
10.933/1997 (do Estado do Rio Grande do Sul), que promovia a extinção de
diversos cargos e a criação de um novo, unificando os anteriores, denominado de
Agentes Fiscais do Tesouro, o que ofenderia, ao ver do autor da Ação, o princípio
constitucional do concurso público (CF, art. 37, II).
Do Voto condutor do Acórdão, da lavra do ilustre Ministro Octavio Gallotti,
colhe-se as seguintes passagens:
“Como se vê, é patente a afinidade de atribuições existentes entre uma e outras
carreiras (ambas de nível superior), todas cometidas antes da Constituição, não se
vislumbrando de minha parte impedimento a que, mesmo depois desta, venha a lei
a consolidá-las em categoria funcional unificada sob a nova denominação (Agente
Fiscal do Tesouro do Estado).
Julgo que não se deva levar ao, paroxismo, o princípio do concurso para acesso
aos cargos públicos, a ponto de que uma reestruturação convergente de
carreiras similares venha a cobrar (em custos e descontinuidade), o preço da
extinção de todos os antigos cargos, com a disponibilidade de cada um dos
ocupantes, seguida da abertura de processo seletivo, ou, então, do aproveitamento
dos disponíveis, hipótese esta ultima que redundaria, na prática, justamente na
situação que a propositura da ação visa conjurar.”
De notar que Sua Excelência teve por norte 2 (dois) importantes aspectos
para a elaboração do seu voto, quais sejam: a)a a identidade de atribuições, e; b) a
identidade de exigências de escolaridade, daí extraindo que a situação em análise
não feria o Texto Constitucional.
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Já na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.713-1/DF (dirigida
especificamente contra o artigo 11, da Medida Provisória nº 43/2002,
posteriormente convertida na Lei nº 10.549/2002), argumentavo o Autor que ao
transformar os cargos efetivos, vagos e ocupados da Carreira de Assistente
Jurídico em cargos de Advogado da União, a norma em comento teria violado o
artigo 37, II, da CF, que obriga a realização de concurso público para provimento
de cargos efetivos.
Ao analisar o referido pleito, entretanto, o STF entendeu por bem de nagerlhe provimento, assim constando do Voto condutor do Acórdão, da lavra da Ilustre
Ministra Ellen Gracie:
“2. No que diz respeito á alegada inconstitucionalidade material dos preceitos
hostilizados por violação ao princípio do concurso público (CF< art. 37, II e 131, §
2º) melhor sorte não assiste á autora.é que a análise do regime normativo das
carreiras da AGU em exame apontam para uma completa identidade substancial
entre os cargos de Assistente Jurídico e de Advogado da União.
(...)
No presente caso vejo, com maior razão, pela forte identidade de atribuições, a
inocorrência de afronta ao princípio do concurso público na transformação dos
cargos em exame (...).
Por fim verifico que os requisitos exigidos, em concurso, para o provimento de
ambos os cargos são compatíveis
(...)
Diante do exposto, não configurada ofensa ao princípio do concurso público, e sim,
a racionalização, no âmbito da AGU, do desempenho do seu papel constitucional,
por meio da unificação de cargos pertencentes a carreiras de idênticas atribuições e
de mesmo vencimento, julgo improcedente a presente ação direta de
inconstitucionalidade.”
Veja-se que aqui a norma legal impugnada não havia apenas operado a
“transformação” do cargo de Assistente Jurídico em cargo de Advogado da União,
mas até mesmo a mudança de uma para outra carreira, o que não foi suficiente
para que o STF visse nesta providência qualquer ofensa ao princípio constitucional
do concurso público, eis que os cargos em questão continham identidade de
atribuições e de exigência de escolaridade.
Em direção idêntica seguiU o STF ao apreciar a Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 2.335-7/SC (dirigida especificamente contra o artigo 2º, §
1º, da Lei Complementar nº 189/2000, do Estado de Santa Catarina), que
aproveitava, no recém criado cargo de Auditor Fiscal da Receita Estadual, os
antigos cargos de Fiscal de Tributos Estaduais, Fiscal de Mercadorias em Trânsito,
Exator e Escrivão de Exatoria, extintos pela mesma norma.
Relatado o feito pelo então Ministro Mauricio Corrêa, que se punha a favor
do reconhecimento da inconstitucionalidade material, o Voto restou confrontado
pela posição defendida pelo Ministro Gilmar Mendes, ao final seguida pela maioria
dos Senhores Ministros do STF, assim se manifestando Sua Excelência:
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“No caso em exame, do memorial trazido pelo professor Almiro Couto e Silva, colho
que, em verdade, as carreiras que foram extintas pela lei impugnada e substituídas
pela Carreira de Auditor Fiscal da Receita Estadual, vêm sofrendo um processo de
aproximação e de interpenetração. E, está demonstrado, é que há correspondência
e pertinência temática entre aquelas carreiras. Eventualmente surgem distinções de
grau; algum grupo está incumbido de fiscalizar microempresas, mas não há
qualquer diferença que se possa subtancializar.
De modo que, peço vênia a V. Excia. Para, invocando o precedente da ADI nº
1.591, e, também, o da ADI nº 2.713, julgar improcedente a presente ação.”
Aqui, como se vê, tivemos a aglutinação de diversos cargos públicos em
torno de um só, recém criado, de sorte que restaram alteradas as denominações e
até mesmo algumas atribuições de cada qual, mantendo-se intacta apenas a
exigência de escolaridade, igual em todos os casos.
Ainda do STF vem a decisão proferida nos autos da Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 266/RL (dirigida especificamente contra o art. 1º, da Lei nº
1.643/1990, do Estado do Rio de Janeiro), interessando aqui os argumentos
relacionados á validade dos certificados de aprovação do “Programa de
Aperfeiçoamento e Atualização do Servidor Público”, a cargo da Fundação Escola
do Serviço Público do Rio de Janeiro, para fins de enquadramento mediante
“transposição” e “transformação” de cargo público, á vista do que disposto no artigo
37. II, da Carta Magna.
Ocorre que a “transformação” debatida na Ação Direta de
Inconstitucionalidade, em comento decorria do que já estava previsto anteriormente
no Decreto-Lei Estadual nº 408/1979, que trazia as definições de “transposição” e
de “transposição”, definindo que enquanto a primeira figura (art. 14, IV, “a”) referiase a mera “passagem do cargo atual para cargo idêntico da mesma natureza, mo
novo sistema classificatório”, a segunda (art. 14, IV, “b”) consistia na “alteração de
titulação e atribuições do cargo com seu ocupante.
Restava evidente naquela lide, portanto, que as “transformações” ali
debatidas, se permitidas, implicariam no enquadramento em cargo de atribuições
absolutamente distintas daquelas do cargo original, o que indicava clara preterição
ao princípio do concurso público, como asseverou o Relator da matéria.
Por fim, é de trazer à baila a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.6774/DF (dirigida especificamente contra a Lei Distrital nº 1.626/1997, do Distrito
Federal), ao argumento de que referida norma teria acabado por conferir a
servidores de nível médio o direito a percepção de vantagens típicas de servidores
de nível superior, uma vez que acarretou a extinção dos cargos de nível médio da
carreira auditoria tributária.
O Voto-condutor do Acórdão, neste caso, foi proferido pelo ilustre Ministro
Moreira Alves, assim constando de algumas de suas passagens:
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“Por outro lado, procede também a argüição de inconstitucionalidade material do
art. 3º da mesma lei distrital, porquanto ele determina que, nos novos cargos de
fiscal tributário, haja o aproveitamento dos servidores dos cargos extintos de técnico
tributário, sem, portanto, a prévia aprovação em concurso público de provas ou de
provas e títulos (...).”
Aqui, portanto, o STF estava diante de claro provimento derivado em cargo
público com exigência de escolaridade superior aquela exigida para o cargo
originário (Técnico Tributário), o que não é o caso dos demais precedentes listados
anteriormente.
3. CONCLUSÃO
À vista de tudo o que aqui foi dito, força é concluir que inexistem óbices (ao
menos de natureza jurídica), á adoção de providências legais no sentido da
racionalização, aglutinasção e transformação dos cargos integrantes do PECFAZ,
de sorte que estes passem a deter atribuições mais adequadas às necessidades
do Ministério da Fazenda, desde que, evidentemente, se respeite a escolaridade
mínima exigida para o ingresso original e se observe a similitude entre as
atribuições de cada cargo.
È como opinamos. SMJ.
Brasília, em 2 de junho de 2010.
Luis Fernando Silva
Josilma Saraiva
OAB/SC 9582
OAB/DF 11.997
E:\NOTAS TÉCNICAS\CONDSEF\PECFAZ - AGLUTINAÇÃO DE CARGOS - JUNHO DE 2010.doc
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