CONCEPÇÕES EM TORNO DA EXIGÊNCIA DE CONTRAPARTIDAS NO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Área: Serviço Social
Categoria: PESQUISA
TATIANA DE OLIVEIRA STECHI
FECEA
Avenida Minas Gerais, 5021
E mail: [email protected]
VALDIR ANHUCCI
FECEA
Avenida Minas Gerais, 5021
E mail: [email protected]
Resumo
O programa de transferência de renda, criado pelo governo Lula em outubro de 2003,
tem atingido grande parte da população em situação de pobreza no Brasil com o
objetivo de contribuir para a melhoria das condições de vida de quem dele se beneficia.
Entretanto, o Programa Bolsa Família repassa o benefício à família desde que ela
cumpra com uma agenda de compromissos. Trata-se da exigência da freqüência escolar
dos filhos menores de 16 anos e do acompanhamento na saúde. Tais exigências são
chamadas de condicionalidades, alvo de elogios por parte de alguns, mas também de
crítica na opinião de outros. Diante da pluralidade de opiniões sobre o assunto, este
trabalho teve por objetivo conhecer em que medida as condicionalidades tem se
expressado como imposição aos beneficiários, a partir da ótica dos profissionais que
estão a frente do Bolsa Família no município de Rolândia, localizado no Norte do
Paraná.
Palavras Chave: Transferência de Renda. Bolsa Família. Condicionalidades.
CONCEPÇÕES EM TORNO DA EXIGÊNCIA DE CONTRAPARTIDAS NO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
ÁREA: SERVIÇO SOCIAL
CATEGORIA: PESQUISA
RESUMO
O programa de transferência de renda, criado pelo governo Lula em outubro de 2003,
tem atingido grande parte da população em situação de pobreza no Brasil com o
objetivo de contribuir para a melhoria das condições de vida de quem dele se beneficia.
Entretanto, o Programa Bolsa Família repassa o benefício à família desde que ela
cumpra com uma agenda de compromissos. Trata-se da exigência da freqüência escolar
dos filhos menores de 16 anos e do acompanhamento na saúde. Tais exigências são
chamadas de condicionalidades, alvo de elogios por parte de alguns, mas também de
crítica na opinião de outros. Diante da pluralidade de opiniões sobre o assunto, este
trabalho teve por objetivo conhecer em que medida as condicionalidades tem se
expressado como imposição aos beneficiários, a partir da ótica dos profissionais que
estão a frente do Bolsa Família no município de Rolândia, localizado no Norte do
Paraná.
Palavras Chave: Transferência de Renda. Bolsa Família. Condicionalidades.
INTRODUÇÃO
Observa-se que a população em situação de pobreza no país, historicamente,
teve seus direitos violados. Por outro lado, com a Constituição de 1988, houve avanços
no que diz respeito à garantia de direitos à população. Porém, a atual legislação, mesmo
sendo um avanço, não alterou a estrutura social do Brasil. Nesta perspectiva, Guilhon
(2001, p. 37) afirma que “um rico, no Brasil, ganha o mesmo que cinqüenta pobres; o
1% mais rico da população detém 13,8% da renda total, e os 50% mais pobres possuem
rendimentos equivalentes a 13,5% do total da renda.”
O Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro é suficientemente elevado para
garantir o mínimo necessário a todos. De acordo com Rocha (2000), o país possui uma
renda anual per capita de R$ 5.500,00 (cinco mil e quinhentos), ou seja, valor
considerado bem superior a renda daqueles que se encontram abaixo da linha de
pobreza. Como se pode verificar, o Brasil tem uma péssima distribuição daquilo que é
produzido socialmente.
Considerando que a pobreza, bem como a concentração de renda no Brasil, é
estrutural e histórica, percebe-se a necessidade de que haja distribuição e garantia de
renda a essa população. Cumpre destacar que tal cenário é histórico, portanto,
construído pelas mãos dos próprios homens, que impede o acesso a todos daquilo que é
essencial à sobrevivência.
Neste sentido, em 1991, foi aprovado o projeto de Lei de Garantia de Renda
Mínima de autoria do Senador Eduardo Suplicy. Esse foi o marco para a discussão em
torno dos programas de transferência de renda. A partir da aprovação desta lei, inúmeras
experiências foram sendo difundidas entre os municípios até chegar a criação do Bolsa
Família.
Neste aspecto, o Bolsa Família, programa de transferência de renda
direcionado a famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, criado em outubro de
2003 pelo presidente Lula, vem com a intenção de amenizar a fome e a pobreza de
família brasileiras, que são vítimas desse quadro de desigualdades que se instaurou no
país ao longo dos séculos. Porém, para ter acesso ao benefício exige-se das famílias
beneficiárias o cumprimento das condicionalidades no campo da saúde, educação e
assistência social.
Historicamente, as pessoas atendidas sejam pelo governo ou por iniciativas de
caráter filantrópico, religioso, moralmente deveriam fazer por merecer tal “ajuda”. Isso
tem se reproduzido, inclusive nos dias atuais, principalmente quando se trata de pessoas
em situação de pobreza. O direito de cada um fica condicionado a alguma obrigação, de
forma que ao descumprir com mesmo, o cidadão será penalizado.
Neste aspecto, o presente trabalho se propôs a conhecer as condicionalidades
exigidas pelo Programa Bolsa Família a partir da perspectiva dos profissionais que estão
envolvidos na gestão dessa política de atendimento, a fim de identificar se o benefício
destinado às famílias tem se configurado como uma imposição.
POBREZA: UM DOS GRANDES DESAFIOS DO MUNDO MODERNO
A superação da pobreza é, na atualidade, um grande desafio a ser enfrentado.
Porém, esta superação é condição para avançar em um projeto de sociedade pautado na
inclusão social. A pobreza tem sido banalizada como algo natural, menosprezando o seu
enfrentamento. Com isso, no decorrer da história, a busca por sua superação foi sendo
deixada em segundo plano. Neste sentido, a pobreza brasileira é decorrente de um
processo estrutural que cria e recria as desigualdades. No cenário brasileiro, de um lado
encontra-se uma moderna sociedade, de outro, encontra-se uma sociedade primitiva que
vive em nível de subsistência ou em condições de miserabilidade.
Diante do quadro em que o Brasil se encontra, alguns estudiosos dão início a
uma discussão sobre a possibilidade de criação de uma renda mínima direcionada ao
cidadão brasileiro. Esse debate se estende em torno das políticas sociais de transferência
de renda.
O debate em torno dos programas de transferência de renda ganha maior
visibilidade, segundo Fonseca (2001), quando o Senador Eduardo Matarazzo Suplicy
apresentou o projeto de lei de criação do Programa de Garantia de Renda Mínima
(PGRM). Na discussão do projeto do Senador Suplicy, José Márcio de Camargo
introduziu uma importante modificação, na medida em que passou a vincular o debate
da renda mínima à família e à educação.
Na perspectiva de Silva (2007), o ano de 1995 é o marco inicial da efetivação
de uma importante discussão sobre o PGRM, iniciado em 1991 com o Senador Eduardo
Suplicy. Esses programas são compreendidos como transferência monetária a famílias
ou a indivíduos. Transferência esta, muitas vezes, condicionada a contrapartidas no
campo da educação, saúde e trabalho. Neste mesmo ano são implantados o Programa de
Garantia de Renda Familiar de Campinas e o Programa Bolsa-Escola de Brasília, que
foram modelos inspiradores e orientadores das experiências posteriores. Deve-se
destacar que as primeiras experiências com programas de transferência de renda são de
iniciativa de estados e municípios.
O ano de 2001, penúltimo ano de governo de Fernando Henrique Cardoso, é
marcado pela proliferação de programas similares, de iniciativa do governo federal, com
a implementação descentralizada em nível dos municípios. Diante deste contexto,
Giovanni, Silva e Yazbek (2004) explicitam que o presidente se propunha desenvolver o
que passou a denominar de “Rede de Proteção Social”, direcionada a população pobre
do Brasil. Neste sentido, foram criados o Programa Nacional de Renda Mínima
vinculado à educação, chamado “Bolsa-Escola”, assim como o Programa BolsaAlimentação, além da expansão dos programas instituídos em 1996, como Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil - PETI e o Benefício de Prestação Continuada - BPC.
Foi nesta trajetória que se expandiram os programas de transferência de renda
no Brasil. Em 2003, ao assumir a presidência da República, o presidente Luiz Inácio
Lula da Silva, teve a iniciativa de unificar todos os programas de transferência de renda
existentes, criando um único programa denominado “Bolsa Família”.
Weissheimer (2006) expõe que, assim que o Presidente Lula assumiu a
Presidência da República em 2003, se deparou com um sistema de programas sociais de
transferência de renda espalhados por diversos ministérios, com listas diferentes de
beneficiários e critérios para recebimento de benefícios.
Giovanni, Silva e Yazbek (2004) completam enfatizando que a equipe de
transição desse governo, ao realizar uma avaliação dos programas sociais do governo
FHC, acabou por elaborar um relatório-diagnóstico sobre estes programas, chegando à
conclusão da necessidade de unificá-los. Assim, o Bolsa Família foi criado por meio da
Medida Provisória nº132 de 20 de outubro de 2003, posteriormente transformada na Lei
nº 10.836, sendo que o Programa Fome Zero foi por ele incorporado. O Decreto nº
5.209 de 17 de setembro de 2004 esclarece que a finalidade do programa seria unificar
os procedimentos de administração e execução de ações de transferência de renda, e
cadastramento único do governo federal.
Weissheimer (2006) apresenta o Bolsa Família como um programa federal de
transferência direta de renda, destinado às famílias em situação de pobreza, tendo dois
objetivos básicos: combater a miséria e a exclusão social e promover a emancipação das
famílias mais pobres.
O Guia do Gestor (2006) define o Bolsa Família como um programa de
transferência direta de renda com condicionalidades. Essas contrapartidas estão
articuladas como forma de promover o ingresso dos beneficiários à rede de serviços
públicos, como na Educação, Saúde e Assistência Social.
De acordo com Suplicy (2004), as famílias beneficiárias do PBF teriam como
contrapartida, demonstrar que suas crianças de até seis anos estariam sendo vacinadas
de acordo com o calendário do Ministério da Saúde, e ter seu desenvolvimento e
nutrição acompanhados pelo posto de saúde local. Além disso, era necessário também
que as crianças de seis a quinze anos freqüentassem a escola, e os adultos fizessem
algum curso de alfabetização ou de capacitação para se prepararem para a inserção no
mercado de trabalho.
Conforme o Guia do Gestor (2006), o público alvo do programa são as famílias
em situação de pobreza, e famílias em situação de extrema pobreza. Famílias em
situação de pobreza são aquelas com renda per capita mensal entre R$60,01 (sessenta
reais e um centavo) e R$120,00 (cento e vinte reais), sendo, portanto, extremamente
pobres as famílias com renda per capita mensal de até R$60,00 (sessenta reais). A Lei nº
10.836 de 2004 considera renda mensal familiar, a soma dos rendimentos brutos ganhos
mensalmente pela totalidade dos membros da família, sem contar os rendimentos
obtidos através de programas de transferência de renda.
Os benefícios financeiros estão classificados em dois tipos, de acordo com a
composição familiar: básico - valor de R$ 62,00 (sessenta e dois reais) concedido às
famílias com renda mensal de até R$60,00 (sessenta reais) por pessoa,
independentemente da composição familiar, e variável - no valor de R$20,00 (vinte
reais) para cada criança ou adolescente de até 15 anos, no limite financeiro de até
R$60,00 (sessenta reais), equivalente a três filhos por família. Porém, no mês de abril de
2008 entrou em vigor o Benefício Variável Jovem (BVJ)1, que concede à família o valor
de R$30,00 (trinta reais) por até dois jovens na casa, entre idade de 16 (dezesseis) a 18
(dezoito) anos que estejam matriculados e freqüentando a escola. Portanto, o benefício
de uma família poderá chegar ao valor de R$182,00 (cento e oitenta e dois reais).
O DEBATE EM TORNO DAS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA
BOLSA FAMÍLIA
De acordo com Pereira (apud LINHARES, 2005), a cobrança de
condicionalidades em atividades assistenciais é muito antiga. O autor exemplifica
expondo que, na Europa, no século XIX, exigia-se das pessoas necessitadas que
construíssem torres desnecessárias, a fim de justificar o recebimento de alimentos em
tempos de crise. A autora situa a contrapartida como um dos mecanismos voltados para
a busca de equilíbrio entre o direito a satisfazer necessidades sociais, bem como, atender
a ética capitalista do trabalho.
Senna et al. (2007) completam que, ainda no século XVII e XVIII, no contexto
do mercado de trabalho predominava-se uma concepção moralista de pobreza, ou seja,
atribuía as causas da condição de pobre, às falhas de caráter individual. Dessa forma, a
prestação da assistência social tinha caráter mais punitivo, exigindo em troca da
“ajuda”, a realização de trabalhos forçados por parte dos beneficiários.
Na emergência do operariado como ator político e do conseqüente processo de
lutas pelo reconhecimento dos direitos políticos, rupturas com esta lógica são
observadas ao final do século XIX. A partir desse momento, a perspectiva de
responsabilidade individual em arcar com os custos da reprodução da própria vida, cede
lugar à noção de que todos devem participar na provisão de bem-estar a todos os
cidadãos.
Justo (apud LINHARES, 2005) completa dizendo que, ao longo do século XX,
o trabalho consolidava-se como base da cidadania. No caso brasileiro, é por meio do
emprego com carteira assinada que as pessoas se sentem efetivamente cidadãs. Portanto,
quando o trabalho falta, a cidadania fica abalada.
O padrão de proteção social historicamente construído no Brasil, segundo
Senna et al. (2007) se dá de maneira que os direitos sociais estavam vinculados à
proteção de determinadas categorias profissionais, contra riscos de perda da sua
capacidade laboral, e baseavam-se na contribuição prévia. Entretanto, os excluídos do
mercado formal de trabalho eram atendidos com ações assistenciais pontuais. Com isso,
essa forma de construção dos direitos sociais contribuiu para impedir as possibilidades
de desenvolvimento de um sistema de proteção social abrangente e universal.
Observa-se que, culturalmente o sistema de proteção social esteve vinculado a
“troca”. Não se pode oferecer nada sem antes cobrar algo, pois, acredita-se que quando
o indivíduo passa a receber um benefício, ele se acomoda, e não busca por si só
melhorar sua condição de vida. Dessa forma, o PBF também segue este padrão. Sua
gestão deve se pautar na descentralização, intersetorialidade e controle social, exigindo
1
Caso haja o descumprimento das condicionalidades pelo jovem, a família deixará de receber somente o
benefício dele, ou seja, a família não tem risco de perder todo o seu benefício.
das famílias beneficiadas, o cumprimento de uma agenda de compromissos, tanto na
área da saúde e educação quanto da assistência social.
Muito se tem discutido a respeito da maneira utilizada para que as famílias
tenham acesso ao Bolsa Família, pois, exige-se comprovação da pobreza, e para que a
família se mantenha no programa, é necessário que cumpra com as condicionalidades de
freqüência escolar e acompanhamento da saúde. Assim, o que está em questão é saber
se, no atual quadro de transformação societária, o programa de transferência de renda
com condicionalidades, o Bolsa Família, está agindo de acordo com os princípios de
inclusão social apregoados pelo programa, ou se estão se expressando como uma
imposição aos beneficiários, ou seja, se as condicionalidades deveriam ou não existir.
De acordo com o programa, as famílias que não cumprem as condicionalidades
estão sujeitas a sanções gradativas, que vão desde a notificação da família, passando
pela suspensão do benefício, e nos casos mais graves, podendo chegar ao cancelamento
e a exclusão da família do programa. Essas sanções têm por objetivos, manter a família
mobilizada para o cumprimento das suas responsabilidades junto ao programa, como
também, permitir aos governos, identificar as famílias que não estão cumprindo as
condicionalidades, e constatar os motivos do descumprimento, oferecer o apoio e o
acompanhamento necessário para que os problemas possam ser resolvidos.
Além disso, em relação às famílias inadimplentes, Monnerat et al. (2007)
completam que a ausência de registro do resultado do acompanhamento das
condicionalidades nos sistemas de informação definidos pelos Ministérios da Educação
e Saúde, também poderá acarretar em bloqueio e perda do benefício. A família só é
preservada de qualquer tipo de sanção, quando ficar comprovado que ela foi prejudicada
por problemas relativos à oferta de serviços por parte do município.
Em relação a isso, o Guia de Políticas e Programas do MDS (2008) afirmam
que o objetivo das sanções gradativas é permitir que as famílias que não cumprem as
contrapartidas sejam identificadas e acompanhadas, e que os problemas que geraram o
descumprimento sejam resolvidos.
Monnerat et al. (2007) explicam que a justificativa utilizada pelos idealizadores
do programa para a existência de condicionalidades, é de que, por meio do seu
cumprimento, a família tenha acesso aos serviços sociais básicos, favorecendo assim, a
interrupção do ciclo de reprodução da pobreza.
Entretanto, deve-se considerar que o alcance de tal objetivo, exige a
implementação de mecanismos consistentes de acompanhamento social das famílias
beneficiárias, no sentido de reverter tal exigência em real oportunidade de inserção
social.
Em relação ao acompanhamento das condicionalidades, é tarefa do MDS
juntamente com os Ministérios da Saúde e da Educação, verificar por meio de sistemas
específicos, se as famílias estão utilizando os serviços de saúde, e se as crianças,
adolescentes e os jovens estão freqüentando a escola.
Monnerat et al. (2007) apontam que a legislação que define a gestão de
acompanhamento das condicionalidades do programa é bem minuciosa. Um aspecto que
deve ser considerado é que, embora a legislação recente seja clara quanto ao papel dos
três níveis de governo na implementação das condicionalidades, é sobre o município
que recai a maior parte das responsabilidades de oferta de serviços e gestão de
acompanhamento do cumprimento das obrigações das famílias beneficiárias.
Em relação ao acompanhamento das condicionalidades, o PBF criou pela
Portaria GM/MDS nº 148 de 27 de abril de 2006, o Índice de Gestão Descentralizada
(IGD), que é um indicador que mede a qualidade da gestão municipal do programa. O
número pode variar de 0 (zero) a 1 (um), e por meio desse número, o MDS repassa o
recurso aos municípios para apoio à gestão. O IGD é calculado a partir de 4 (quatro)
variáveis: a qualidade e a integridade das informações contidas no CadÚnico; a
atualização da base de dados do CadÚnico; as informações sobre o cumprimento das
condicionalidades na área da educação; e as informações sobre o cumprimento das
condicionalidades na área da saúde. Porém, para receber os recursos financeiros é
necessário que o município atinja ao menos 0,4 no valor de IGD.
Dessa forma, deve-se considerar que são prerrogativas dos municípios, manter
atualizado o sistema de informação, bem como, ofertar os serviços relativos às
condicionalidades, considerando assim, que inúmeros problemas relativos às diferentes
capacidades financeira e gerencial dos municípios, interferirão no atendimento de tais
requisições. No entanto, não se pode deixar de levantar a possibilidade de que as
famílias sejam punidas, em razão da incapacidade de muitos municípios manterem
atualizado o repasse de informação para o MDS. E ainda, deve-se considerar que a
legislação não prevê ações de responsabilização e punição para os municípios
inadimplentes, recaindo sobre a família, quase exclusivamente, a responsabilidade pelo
cumprimento das condicionalidades.
Nesta perspectiva, Zimmermann (2007) aponta que os estudos do Correio
Brasiliense mostram que as estratégias das condicionalidades do Bolsa Família,
apoiadas pelo Banco Mundial, não cumprem sequer os objetivos técnicos, nem tendem
a aumentar a freqüência escolar. Dessa forma, sob a ótica dos direitos, a um direito não
deve haver a imposição de contrapartidas, exigências ou condicionalidades, uma vez
que a condição de cidadão deve ser o requisito único para a titularidade de direitos. A
estratégia das condicionalidades obedece a uma lógica punitiva, incorporando a idéia de
que o beneficiário torna-se um devedor da sociedade, em virtude de que não existiria
direito sem obrigação.
Lavinas (apud LINHARES, 2005) também considera que, a contrapartida
condiciona o direito constitucional a assistência, visto que, os beneficiários já se
encontram em situação vulnerável. Na sua visão, esse cenário da política se adéqua
perfeitamente ao modelo de assistencialismo responsável, em que as políticas públicas
devem existir com condicionalidades, exigindo dos beneficiários, contrapartidas e
compromissos, tornando-os responsáveis pela superação de suas dificuldades.
Silva e Zimmermann (2007) completam dizendo que a um direito não pode
haver imposição de condicionalidades e de contrapartidas, uma vez que um direito
humano tem como base, o fato de um indivíduo existir, ou seja, sua condição humana.
A desproporção acontece em países em desenvolvimento, como o Brasil, onde o Estado
nem mesmo oferece os serviços aos quais as pessoas estão condicionadas. O Estado, de
forma alguma, deve punir ou excluir os beneficiários do programa quando não cumprem
com as condicionalidades estabelecidas e/ou impostas, pois, na perspectiva dos direitos,
o poder público tem a obrigação de garantir os serviços de escola e saúde, e isso não
tem sido cumprido.
Zimmermann (2007) aponta que, o sociólogo alemão Claus Offe destaca que as
políticas sociais com condicionalidades operam através de meios educacionais e
punitivos, pretendendo moldar os cidadãos como “o cidadão competente” e “o
operante”. Esse tipo de proposta é classificado como autoritária, pois, visa moldar os
cidadãos ao cumprimento de determinadas virtudes. Assim, o problema das
condicionalidades está na abolição dos direitos civis, ao caráter disciplinador e seletivo.
Linhares (2005, p.62) traz um aspecto ainda não citado que deve ser lembrado,
ao se referir ao preconceito contra o pobre, ou seja, a idéia de que o pobre tem
debilidades na sua formação moral e comportamental, por isso não consegue lutar pela
sua sobrevivência. Dessa forma, não se pode dar dinheiro ao pobre, “pois eles não
sabem como gastar e, no mais, podem se acomodar. Portanto qualquer que seja o
benefício conferido, é preciso controlar e cobrar alguma coisa em troca”. Essa
desqualificação do pobre é decorrente de elementos culturais fortemente enraizados na
sociedade brasileira.
Zimmermann (2007) aponta que na perspectiva dos direitos humanos, cada
direito corresponde a uma obrigação pública. Neste sentido, o PBF pode apresentar um
enorme potencial na promoção da dignidade e potencialização do protagonismo dos
beneficiários, que ao se sentirem como sujeitos de direito, passariam a exigir outros
direitos. E com isso, teriam maiores condições, ou seja, mais autonomia de escolher
seus representantes políticos, sem se sentir obrigados a retribuir os conhecidos “favores
políticos”. Ao se referir a Claus Offe, Zimmermann (2007) recorda que nem os
defensores das condicionalidades são capazes de propor a punição do Estado, quando
surge o não cumprimento e provimento dos serviços públicos aos sujeitos de direitos
violados. Dessa forma, na perspectiva dos direitos, a obrigação do cumprimento das
condicionalidades (garantir acesso às escolas, unidades de saúde, etc.) é de
responsabilidade dos poderes públicos responsáveis, e não dos cidadãos.
Lavinas (apud MONNERAT et al., 2007) coloca que, ao ser exigido o
cumprimento de obrigatoriedades como condição para o exercício de um direito social,
os próprios princípios de cidadania estariam ameaçados.
Assim, Silva e Silva (2007) mostram que, as condicionalidades apresentam
problemas e desafios a serem considerados. Primeiro, ferem o princípio da não
condicionalidade privativo ao direito de todo cidadão em ter acesso ao trabalho e a
programas sociais, que lhe garantam uma vida com dignidade. Segundo, é em relação
aos serviços sociais básicos oferecidos por grande parte dos municípios brasileiros, que
mesmo no campo da educação, da saúde e do trabalho, são insuficientes, quantitativa e
qualitativamente, para atender às necessidades das famílias beneficiárias do Bolsa
Família. Nesse sentido, as condicionalidades deveriam ser impostas ao Estado nos seus
três níveis, e não às famílias, visto que, envolvem e demandam a expansão e a
democratização de serviços sociais básicos de boa qualidade, que uma vez disponíveis,
seriam utilizados por todos, sem necessidade de imposição e obrigatoriedade. Dessa
forma, o que poderia ser desenvolvido são ações educativas, de orientação, de
encaminhamento e de acompanhamento das famílias, para a adequada utilização dos
serviços sociais básicos. As condicionalidades, ao contrário de restrições, imposições ou
obrigatoriedades deveriam significar a ampliação de direitos sociais.
Observa-se, na visão de alguns autores, que as condicionalidades impostas pelo
Bolsa Família não contribuem para a construção de um cultura de direitos, além de não
contribuir para que as famílias se sintam como efetivas portadoras de direito, tampouco,
para que os agentes públicos se sintam obrigados com a garantia destes direitos. Ou
seja, o poder público em todas suas esferas, deveria ser punido pelo não cumprimento
de suas obrigações, em garantir o acesso aos direitos, atualmente impostos com
condicionalidades.
Estudos apontados por Zimmermann (2007) mostram que há uma relação entre
as condições socioeconômicas das famílias e os níveis de educação, ou seja, crianças
que não se alimentam adequadamente possuem maiores dificuldades no processo de
aprendizagem. Da mesma forma, crianças cujos pais são analfabetos, não sendo
estimuladas a ler, não tendo materiais de leitura em casa, e até mesmo por suas
condições de vida, também têm dificuldades no processo de aprendizagem. Dessa
forma, quanto mais baixo os níveis socioeconômicos das famílias, e menor o acesso a
serviços de qualidade, menor será a probabilidade de que essas terão alto grau de
instrução.
Em razão disso, Zimmermann (2007) aponta que será totalmente inviável
romper com o ciclo da pobreza e da fome, e, promover a dignidade e os direitos
humanos, exclusivamente, por meio de apenas um tipo de medida. Sendo assim, a
superação da exclusão social e as violações dos diferentes direitos humanos, exigem
ações públicas integradas. Jamais se deve colocar um “direito contra o outro”, pois, não
é possível melhorar a educação sem garantir uma renda à família.
Monnerat et al. (2007) são imparciais quando se referem a possibilidade das
condicionalidades em pressionar a demanda sobre os serviços de educação e saúde, o
que, de certa forma, pode representar uma possibilidade ímpar para ampliar o acesso de
uma grande parte da população aos circuitos de oferta de serviços sociais.
Senna et al. (2007) completam afirmando que, o conjunto de dispositivos legais
permite a família imaginar que a concepção em torno das condicionalidades tem caráter
essencialmente estratégico, no sentido apenas da ampliação do acesso dos beneficiários
aos serviços sociais.
Por fim, Monnerat et al. (2007) afirmam que de um lado, tais exigências têm
possibilidade de facilitar o acesso das camadas em situação de pobreza e extrema
pobreza, que antes, dificilmente conseguiriam chegar aos serviços básicos; em
contraponto, coloca a dúvida sobre a capacidade de os serviços de educação e saúde
absorverem, adequadamente, o aumento de demanda resultante do cumprimento das
condicionalidades. Da mesma forma, a perspectiva de punir as famílias que não
cumprem as condicionalidades, parece incompatível com os objetivos de promoção
social do programa. Deve-se considerar também as condições que as famílias dispõem
para atender as requisições impostas, tendo em vista as dificuldades cotidianas de
sobrevivência a que a maioria está exposta.
Percebe-se que os autores acima citados apresentam uma crítica ou são
imparciais, ao se referir à exigência de condicionalidades no PBF. Por outro lado, há
autores que acreditam que a exigência de condicionalidades pode contribuir para
ampliar o acesso da população mais pobre aos serviços públicos.
Para Suplicy (2004), todas as exigências do Bolsa Família são positivas, como
exemplo, utilizou a exigência de manter as crianças na escola, que segundo o autor, as
famílias devem se empenhar para o progresso educacional de suas crianças.
Pereira (apud LINHARES, 2005) acredita que a transferência de renda com
condicionalidades funciona como uma alavanca para incluir no circuito dos bens,
serviços e direitos existentes na sociedade, os grupos sociais impedidos dessa
participação. Na concepção de Silva (apud SENNA et al., 2007), as condicionalidades
funcionam como uma possibilidade de combinação do assistencial/compensatório com
o estrutural, visto que é a própria exigência de manter a criança na escola que permitiria
minimizar os efeitos do trabalho infantil.
Segundo Coady (apud MAGALHÃES et al., 2007), a transferência de renda
com contrapartidas, condiciona a investimentos na nutrição infantil, no acesso a
serviços de saúde, bem como, na educação. Esse cenário tem configurado como
estratégia, na medida em que o benefício monetário articulado aos ganhos em capital
humano tende a fortalecer a dimensão emancipadora da proteção social. Estudos acerca
das repercussões de programas de transferência de renda com condicionalidades na
América Latina e África têm demonstrado o aumento da freqüência escolar no ensino
primário e secundário, redução da mortalidade infantil, e melhoria das condições
nutricionais das famílias atendidas.
O MDS publicou em agosto de 2008, que o monitoramento da freqüência
escolar dos beneficiários do Bolsa Família, subiu dois pontos percentuais no segundo
bimestre do ano em relação ao primeiro. Constata-se que, 85% (oitenta e cinco) dos 15
(quinze) milhões de crianças e adolescentes de 6 (seis) a 15 (quinze) anos, foram
acompanhados pelos municípios. A primeira coleta de informações dos alunos de 16
(dezesseis) e 17 (dezessete) anos – incluídos no programa em março –, também
surpreendeu positivamente: 78% (setenta e oito) dos cerca de 1,2 milhão de
adolescentes nessa faixa etária, cumpriram a exigência de assistir a pelo menos 75%
(setenta e cinco) das aulas.
Percebe-se que o crescimento do acompanhamento da condicionalidades, desde
2004, mostra que o PBF, segundo o MDS, está cumprindo um dos seus objetivos, que é
contribuir para aumentar o nível educacional dos filhos dos beneficiários, para que eles
tenham maiores oportunidades no futuro e, assim, quebrar o ciclo de pobreza entre as
gerações.
Os dados acima comprovam que a condicionalidade no campo da educação,
tem possibilitado um aumento significativo na freqüência escolar dos beneficiários do
programa.
Monnerat et al. (2007), por fim, afirmam que a exigência de contrapartidas,
talvez seja uma das novidades mais importantes no Bolsa Família, e ao mesmo tempo, a
polêmica central do programa. Muitos questionam a legitimidade da exigência de
contrapartida, já que este benefício é um direito social o qual deveria ter caráter
incondicional. Porém, no caso brasileiro, que apresenta muitas fragilidades no processo
de construção da seguridade social, de acordo com os idealizadores do programa, é
necessário que se crie mecanismo que estimulem a inserção das famílias nos serviços de
educação e saúde, tendo em vista superar o ciclo de pobreza.
Senna et al. (2007) completam que é improvável que o Programa, provoque
efeitos positivos do ponto de vista da ampliação do acesso à educação e à saúde. Porém,
é possível que um contingente não desprezível de usuários que nunca antes havia
freqüentado os serviços de educação e saúde, seja incluído via Bolsa Família pela
primeira vez neste circuito, mesmo que limitado, de cidadania social.
Linhares (2005) ainda expõe que para que essa perspectiva de contrapartidas
alcance os resultados esperados é necessário que o Estado, ante de tudo, seja capaz de
garantir a oferta de serviços públicos em quantidade suficiente para universalizar
direitos. Além disso, os vínculos estabelecidos entre técnicos e beneficiários possam ser
marcados pela confiança mútua, o que implica entender que o não cumprimento das
condicionalidades, não pode ser resolvido simplesmente com a penalização e corte do
benefício.
Nesta perspectiva, no que se refere à existência de condicionalidades no
programa, observa-se que alguns autores vão contra, e outros, a favor. Os argumentos
utilizados acabam, em sua maioria, sendo os mesmos, mas aplicados de diferentes
formas pelos autores. De um lado encontram-se aqueles que rejeitam as
condicionalidades, sob alegação de que o simples fato da condição de cidadão, garante
aos indivíduos, o acesso aos serviços sociais básicos. De outro, estão aqueles que
defendem as contrapartidas sobre inúmeros argumentos, inclusive, entendendo que é
preciso cobrar algo em troca do recebimento do benefício. Ou então percebendo que
vêem tais exigências podem servir como estratégia para favorecer o acesso aos serviços
sociais básicos, e romper o ciclo de pobreza.
Neste sentido, com o objetivo de conhecer e analisar a percepção dos
profissionais que estão a frente do Bolsa Família no município de Rolândia, em relação
a exigência de condicionalidades neste programa, essa pesquisa procurou revelar em
que medida as condicionalidades se configuram como uma imposição ou não, aos
beneficiários. Trata-se de uma abordagem qualitativa, que se utilizou da técnica de
entrevista semi-estruturada para o levantamento de dados. Para a interpretação das
informações levantadas, foi utilizada a análise de conteúdo. Os sujeitos da pesquisa
foram os profissionais envolvidos na gestão do Programa Bolsa Família no município
de Rolândia, localizado na Região Norte do Paraná.
Neste sentido, parte-se do pressuposto de que o acesso à renda é um direito de
todo cidadão, a fim de que o mesmo possa suprir suas necessidades básicas. Assim
sendo, o acesso à renda é um direito de todo cidadão, Cumpre ao Estado o papel de
garantir a efetivação dos direitos inerentes à vida de cada um. Nesta perspectiva, partese do princípio que ao pagar impostos, a população deve contar com serviços públicos
que proporcionem melhores condições de vida.
A partir da pesquisa, procurou-se levantar qual a compreensão que os
entrevistados teriam sobre as condicionalidades exigidas pelo programa. Assim, a
intenção foi levantar junto aos entrevistados o que seriam estas contrapartidas, quais
seriam suas funções. Em relação ao significado e a função das condicionalidades, os
entrevistados, de maneira geral, foram favoráveis às contrapartidas. Isso demonstra que
ainda há a visão de que se deve exigir algo em troca, no que diz respeito aos serviços
públicos que são prestados. Não se leva em consideração, o fato de que a população
contribui a partir do pagamento de impostos, com os recursos que financiam toda e
qualquer política pública.
Observou-se, ainda, que há a necessidade de controlar o que as famílias estão
fazendo. Isso demonstra que a família, para continuar recebendo o benefício, tenha que
submeter àquilo que o gestor público determina, havendo a necessidade de seguir
algumas normas. Neste sentido, as condicionalidades são vistas como uma
conseqüência do ato do beneficiário em receber o benefício, ou seja, tal recebimento
está atrelado ao cumprimento de exigências feitas pelo gestor público.
Ainda prevalece o discurso do merecimento, ou seja, para que o cidadão seja
atendido com serviços públicos, ele tem que ser merecedor, na medida em que cumpre
com o que lhe é exigido. A justificativa dada para as condicionalidades, a partir da fala
de um dos entrevistados, tem sido o fato da população não acessar os serviços públicos
na área da educação e da saúde, a fim de melhorar a situação de vida da população
usuária. Porém, cumpre destacar, que, no Brasil, a política de educação e de saúde se
encontra em situação bastante frágil, e requer, antes de tudo, o compromisso do poder
público em oferecer educação e saúde de qualidade a toda população. O não acesso aos
serviços de saúde e de educação não podem estar atrelados ao recebimento do Bolsa
Família.
Entretanto, o PBF coloca que o objetivo das condicionalidades é assegurar o
acesso dos beneficiários às políticas sociais básicas de saúde, educação e assistência
social, e dessa forma, promover a melhoria da situação de vida da população
beneficiária, propiciando as condições mínimas necessárias para sua inclusão social.
Sendo assim, a manutenção do pagamento de benefícios depende do cumprimento das
condicionalidades.
Os sujeitos da pesquisa relacionaram também a questão da condicionalidade
com os serviços de saúde, educação e assistência social no município de Rolândia e
afirmam que eles conhecem a importância de se trabalhar na intersetorialidade, ou seja,
com a articulação das três políticas sociais: saúde, educação e assistência social. Dessa
forma, para que o beneficiário consiga superar sua condição de vulnerabilidade social, é
fundamental que essas três políticas tenham o mesmo propósito, e trabalhem juntas no
problema daquele usuário.
O processo de acompanhamento da família beneficiária, em descumprimento
com a condicionalidade da educação foi apresentado por um dos entrevistados de forma
paliativa, ou seja, o problema vai passando por todas as esferas, e não há um
investimento da educação para qualificar profissionais ou contratar mais profissionais, a
fim de minimizar problemas, tais como, a desistência e falta na escola. Isso demonstra
que é fundamental que dentro das instituições de ensino, seja feito investimento na
contratação de profissionais da área de psicologia e serviço social, a fim de trabalhar
com essa demanda.
Deve-se considerar, também, que a família beneficiária pelo PBF é uma família
pobre, e que apresenta inúmeros fatores que possam impedi-la de cumprir com as
condicionalidades. Fatores estes, decorrentes das situações cotidianas de vulnerabilidade
social, como drogadição, alcoolismo, baixa escolaridade e desemprego. Nesta
perspectiva, se a família tem um filho adicto que não quer freqüentar mais a escola, a
família toda é penalizada não recebendo o benefício, sendo que a mesma deveria ser o
foco de trabalho do PBF.
A pesquisa demonstra ainda, que na saúde faltam equipamentos para execução
do trabalho, e que os horários de atendimento estão comprometidos, demonstrando que,
a saúde, a educação e a assistência social devem se estruturar no serviço ofertado. Outro
fator apontado foi que o Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (SISVAN) ainda
é muito lento, e não acompanha o CadÚnico, causando inúmeros problemas no
acompanhamento das famílias beneficiárias.
Ocorre ainda, que as famílias ao serem responsabilizadas pelo não
cumprimento das condicionalidades, são culpabilizadas, sendo bloqueado e até
cancelado seu benefício. Como se pode verificar, o programa não se preocupa se os
municípios estão ou não preparados para ofertar serviços, e acompanhar com qualidade
as famílias beneficiárias. Em relação ao atendimento com qualidade no município de
Rolândia, a pesquisa apontou que o foco de atendimento da saúde, educação e
assistência social, não tem privilegiado a ação preventiva dos inúmeros problemas
cotidianos que afetam a população usuária. Dessa forma, há dificuldades de refletir
sobre o problema e buscar soluções para suas causas.
Quanto ao cumprimento das exigências postas pelo PBF aos municípios, foi
possível observar uma disparidade nas informações apontadas pelos entrevistados,
enquanto tem aqueles que apontaram que o município tem cumprido com as exigências
postas pelo PBF, outros afirmam que o município não cumpre com todas as exigências.
Pode-se perceber que há uma preocupação em alcançar elevados números de
acompanhamento dessas famílias, a fim de que, os recursos para os municípios sejam
maiores, não havendo a preocupação com o bom desempenho das ações e com a
situação vivenciada pela família beneficiária.
O PBF coloca que os municípios têm que desenvolver ações complementares,
como, capacitação profissional, trabalhos sócio-educativos com as famílias
beneficiárias, para alcançar a emancipação desses beneficiários. Porém, o município de
Rolândia ainda não oferta esse trabalho com as famílias. Isso demonstra que o Bolsa
Família no município acaba se resumindo na transferência de renda de um benefício
social, sem perseguir o objetivo de acabar com a situação de vulnerabilidade social que
a família vem passando.
Neste sentido, muito embora o governo exija das famílias beneficiárias o
cumprimento dessas condicionalidades, até mesmo o próprio município tem
dificuldades em cumprir com o estabelecido pelo governo. Ainda que seja longo o prazo
para o órgão gestor estruturar seus serviços, isso não tem ocorrido. Assim, como a
família pode ser obrigada a cumprir com suas obrigações, se o poder público não tem
cumprido seu dever, não sendo penalizado por isso?
Outro fator considerado foi se as condicionalidades estariam ampliando o
acesso da população aos serviços básicos de saúde e educação, visto que este é um dos
objetivos do programa. Sendo assim, o objetivo do programa acaba sendo contraditório
com o que acontece realmente, ou seja, se o objetivo é assegurar o acesso dos
beneficiários às políticas sociais básicas, e se a família não cumpre com essas
condicionalidades, a mesma perde o benefício, então, o PBF não está apenas
assegurando o acesso, mas penalizando a família, responsabilizando-a pelo
descumprimento. Por outro lado, muito embora, o programa obriga as famílias a
acessarem serviços de saúde e de educação, isso tem permitido identificar outras
demandas nestas áreas. No entanto, cumpre destacar, que não basta identificar
demandas na área da saúde ou educação, mas é fundamental oferecer serviços públicos
de qualidade para que haja a melhora da qualidade de vida da população.
A pesquisa também se preocupou em saber quais os resultados poderiam ser
elencados a partir da exigência de condicionalidades, porém, as informações trazidas
pelos entrevistados foram muito abstratas, pois, não foram baseados em dados concretos
que pudessem confirmar se as condicionalidades trouxeram resultados concretos até o
momento. Não se pode afirmar que é a partir do cumprimento das condicionalidades
que o usuário terá maior qualidade de vida no futuro. Não basta uma maior freqüência
na escola, para que seu futuro seja melhor.
Deve-se considerar que é inegável que crianças que freqüentaram a escola e
que tiveram acesso a saúde, tenham melhores condições e oportunidades para o futuro,
mas esse fato não deve ser remetido apenas à freqüência escolar e acompanhamento de
saúde na família, pois, a melhor qualidade de vida no futuro envolve outros fatores, tais
como políticas públicas de qualidade, acesso ao trabalho, dentre outros aspectos que
devem ser considerados.
Dessa forma, o índice de escolaridade e de acompanhamento na saúde está
inserido num âmbito bem maior que o Bolsa Família. Não se resume apenas a
freqüência escolar, pesagem, pré-natal e vacinação, pois, existem inúmeros fatores que
interferem nesse processo. O esclarecimento da população frente à importância de
estudar, de apreender, de fazer a prevenção de doenças, da necessidade de se cuidar,
está além de qualquer garantia em freqüentar a escola, fazendo pré-natal, pesando e
vacinando os membros da família. Como se pode perceber isso depende de uma cultura
a ser construída, e não pode estar atrelado às condicionalidades de um programa. Isso se
constrói respeitando a pessoa, enquanto cidadão de direito, e não simplesmente tendo
sua presença na escola ou nos serviços de saúde obrigados por condicionalidades.
A sociedade, de modo geral, leva em consideração os dados quantitativos
apresentados pelo governo, e deixam de considerar o mais importante, que são os dados
qualitativos. Isso significa que, enquanto os serviços públicos de saúde, educação e
assistência social não se efetivarem com qualidade, o ciclo de pobreza entre as gerações
não será interrompido.
Outro aspecto abordado na pesquisa foi levantar se, de fato, há a necessidade
de o beneficiário ter que oferecer uma contrapartida em troca do recebimento de um
benefício social. Embora, a pesquisa aponta que há aqueles que consideraram que não
deveria exigir uma contrapartida, deve-se levar em conta que se trata de algo muito
presente na sociedade, ou seja, culturalmente ainda há a concepção de que, ao ser
atendido pelas políticas sociais, o usuário deve justificar o recebimento de determinado
benefício por meio de alguma contrapartida. Embora com a Constituição de 1988,
algumas políticas sociais passaram a ser direito do cidadão e dever do Estado, ainda
acredita-se que a transferência de renda pela transferência de renda, faz com o indivíduo
se acomode. Isso demonstra a resistência ao direito de participar da distribuição de
renda do país.
Ainda prevalece a visão liberal burguesa, que não admite a distribuição da
riqueza socialmente produzida no país, permitindo que os recursos públicos sejam
utilizados para atender aos interesses capitalistas sem restrição. Por outro lado, há o
controle exacerbado no que diz respeito ao atendimento da demandas daqueles que se
encontram abaixo da linha da pobreza.
A partir da pesquisa verifica-se que há a visão de que a contrapartida é uma
forma de mudar a cultura das pessoas no que se refere aos direitos. É bom destacar que
no Brasil historicamente os direitos sociais foram usados de maneira clientelista, não
permitindo que a população os enxergassem como direitos. Ainda, no que diz respeito a
este aspecto, outra questão levantada na pesquisa, foi se estas condicionalidades
contribuiriam para fomentar no país, a construção de uma cultura de direitos. Assim
prevaleceu, novamente, a visão liberal burguesa, a qual garante aos indivíduos, os
direitos sociais como saúde, educação, assistência social, porém, ao vinculá-los ao
cumprimento de uma agenda de compromissos por parte do beneficiário no PBF, retira
todo o caráter de direito conquistados pelos próprios cidadãos.
As condicionalidades foram destacadas como forma de educar o cidadão,
porém, os próprios cidadãos não conseguem reconhecer seus direitos. Novamente, recai
sobre o cidadão a culpa por não acessar os serviços públicos. Neste sentido, outro
aspecto considerado, aponta que o fato de se garantir o acompanhamento da saúde e a
freqüência escolar permitirá ao indivíduo usufruir de seus direitos. Porém, os direitos
não devem se resumir a isso, pois, é a implementação de serviços públicos com
qualidade e de forma universal é que garantirá o acesso dos direitos no país.
Ao acreditar que as condicionalidades possam contribuir com a construção de
uma cultura de direitos, isso demonstra que os profissionais que estão à frente do
programa, defendem a permanência da contrapartida, porém, defendem que aliado a
isso, deve haver um processo sócio-educativo capaz de contribuir para a criação de uma
cultura de direitos. Por outro lado, isso tem se apresentado como um dos obstáculos, na
medida em que o programa no município de Rolândia tem se configurado somente pela
transferência de renda, não priorizando o trabalho sócio-educativo.
Ao se referir ao fato do beneficiário se acomodar quando recebe um benefício
social sem exigência de contrapartidas, percebeu-se que ainda prevalece a visão de que
a distribuição de renda sem nenhum trabalho com essas famílias, faz com que o
indivíduo se acomode e fique estagnado vivenciando sua situação de pobreza, ou seja,
para os entrevistados, não é direito o usuário ter acesso a renda sem contrapartida,
embora o acesso a esse serviço seja direito de todo cidadão.
Os entrevistados ainda apontaram que para que o indivíduo não se acomode, é
necessário trabalhar em parceria com os municípios a autonomia dessas famílias, por
meio de programas de geração de renda e ações complementares, a fim de que as
mesmas alcancem sua emancipação e superem a condição de vulnerabilidade social,
sem imposições ou obrigações. Porém, um trabalho de emancipação do indivíduo que
possa torná-lo crítico, não necessariamente exige uma contrapartida. Desta forma, é um
equívoco acreditar que o benefício acomode o indivíduo.
A partir da pesquisa verifica-se que os entrevistados acreditam, em sua
maioria, que as condicionalidades estão sendo impostas para os beneficiários. Porém,
eles acreditam que é necessário visualizá-las não como imposições, mas como forma do
governo garantir a essas famílias o acesso a esses serviços, a fim de que a família
busque esse acompanhamento para uma melhor qualidade de vida futura.
O fato é que, o acesso a esses serviços de saúde, educação e assistência social é
extremamente precário, havendo a necessidade da implementação de serviços de
qualidade, capazes de despertar nessa população beneficiária, a criticidade e o
esclarecimento frente a sua realidade. Uma educação capaz de tornar o indivíduo mais
crítico mudaria a situação. Para isso, é necessário investir pesadamente na educação, de
forma a revolucionar o modelo educacional no Brasil. Também na área da saúde, é
fundamental a substituição do atual modelo curativo por um modelo preventivo,
conforme prevê a legislação brasileira. Isso reduziria, e muito, os problemas, além de
promover um processo educativo junto à população, em especial, a mais pobre. No
entanto, a saúde preventiva vai contra interesses econômicos.
Com isso, observou-se a partir da pesquisa, que os serviços de saúde, educação
e assistência social existem no município de Rolândia de forma emergencial, ou seja, o
serviço ofertado fica aquém de um serviço de qualidade vinculado a prevenção e
esclarecimento da população. Essas políticas, por mais que existam no município, elas
ainda não alcançaram um patamar na oferta de serviços de qualidade, pois, há ausência
de recursos humanos, físicos e financeiros para oferecer estes serviços. Portanto, não é
na imposição de condicionalidades que será possível mudar a realidade, mas a
implementação de serviços públicos universais e de qualidade.
Os entrevistados acreditam que existe uma melhora da situação de vida da
população beneficiária, propiciando as condições mínimas para a sua inclusão social.
Porém, o problema da pobreza deve ser visto num âmbito maior, visto que é um
problema estrutural da sociedade brasileira e envolve inúmeros fatores. Com a pesquisa
verifica-se que há aqueles que acreditam que com a educação e acompanhamento da
saúde, o ciclo de pobreza poderá ser interrompido por meio do cumprimento das
condicionalidades pela família beneficiária. O processo de rompimento com o ciclo da
pobreza exige ações que, efetivamente possam garantir uma melhor distribuição da
riqueza e da renda. Medidas focalizadas com o PBF, muito embora são importantes para
um número significativo da população, não são capazes de promover mudanças
estruturais no país.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda, dessa forma,
ele dá um grande passo no sentido de garantir a uma parcela significativa da população,
a participação na riqueza socialmente produzida pelo país, uma vez que, historicamente,
muitos brasileiros nunca chegaram a ter acesso. O programa tem causado alguns
debates, a partir do momento em que ele condiciona o recebimento do benefício social
ao cumprimento de uma agenda de compromissos.
Embora estas condicionalidades sejam deveres assumidos pelas famílias
beneficiárias do PBF, a fim de garantir-lhes o acesso aos serviços públicos de saúde,
educação e assistência social, há uma penalização direcionada às famílias que não
conseguem cumprir com tais exigências, podendo acarretar no cancelamento do
benefício social. Nesta perspectiva, as condicionalidades, ao invés de ampliar e garantir
o acesso desses beneficiários, estão se caracterizando como imposições, na medida em
que o benefício é cancelado pelo descumprimento da condicionalidade.
O problema não está nos beneficiários acessarem a saúde, educação e
assistência social, mas na forma como estas condicionalidades estão postas no
programa. Elas vêm se caracterizando como obrigações da família, como foi analisado
na pesquisa.
Deve-se ponderar que a família beneficiária enfrenta inúmeras situações
cotidianas que podem impedi-las de cumprir com as contrapartidas. Esse é um fato que
deve ser considerado, visto que as condicionalidades almejam, com o passar do tempo,
romper com o ciclo de pobreza entre as gerações. O que vem ocorrendo é que se a
família não cumprir com as condicionalidades, ela sofrerá as sanções até que seu
benefício seja cancelado, pouco importando se a mesma precisa ou não dele.
A família já é penalizada por um fator que é estrutural na sociedade, qual seja a
desigualdade social, e novamente a culpa recai sobre ela, na medida em que, esta
mesma família, é totalmente responsabilizada pela superação da sua condição de vida. A
visão que se tem é que, o governo fornece um benefício e o acesso aos serviços, se a
família não superar sua condição, é porque ela não quer. Verificou-se no município de
Rolândia, a existência de dificuldades no cumprimento das condicionalidades, tanto por
parte dos beneficiários, quanto dos municípios.
Conclui-se, ainda, que as condicionalidades são consideradas imposições aos
beneficiários, porém, são vistas pelos entrevistados como positivas, pois, estão
ampliando o acesso desses beneficiários às políticas públicas, garantindo acesso a
educação e acompanhamento da saúde. Isto mostra, novamente, que no país, o fato de
justificar o recebimento de um benefício através de uma ação está culturalmente
estabelecido. O beneficiário passa a ser um devedor perante o Estado, e ele não é
reconhecido ainda como cidadão e portador de direitos.
Verifica-se a necessidade de se trabalhar com a parceria das três políticas
públicas, entretanto, para alcançar a emancipação do indivíduo. É necessário a
reestruturação dessas políticas, a fim de que a saúde, educação e assistência social
ofereçam serviços de qualidade.
Nesta perspectiva, antes de exigir das famílias beneficiárias o cumprimento
dessa agenda de compromissos, o governo deveria garantir políticas públicas de saúde e
educação de qualidade, com campanhas preventivas, com profissionais capacitados,
com instrumentos de trabalho de qualidade, com medicamentos, e mais, atendimento
universal sem filas de espera, a fim de atender aquele usuário como verdadeiro portador
de direitos.
A partir da pesquisa, apontou-se que as contrapartidas contribuirão para a
interrupção do ciclo de pobreza entre as gerações das famílias beneficiárias, alegando
que com educação e saúde, estas famílias, certamente, terão uma condição de vida
melhor no futuro. Entretanto, é preciso considerar que a pobreza no país é algo
estrutural, e que não depende apenas de números de atendimento nas áreas da saúde e
educação.
A pesquisa detectou que o município de Rolândia ainda não oferece trabalhos
complementares com a família beneficiária, e esse é um fato que deve ser considerado,
pois, eles são de suma importância para que as famílias consigam superar a condição de
vulnerabilidade social, e se emancipar enquanto cidadãos.
Dessa forma, é interessante que o programa crie estratégias, a fim de que a
transferência de renda alcance impactos maiores na vida da família beneficiária. Só que
isto deveria partir da própria saúde, educação, assistência social e demais políticas, para
buscar e criar espaços de discussão para essas famílias.
Portanto, a estratégia para alcançar os setores menos favorecidos deveria partir
do poder público afim de garantir o acesso desses beneficiários. Por meio de campanhas
educativas da saúde e educação, esses beneficiários teriam maior oportunidade em se
interarem a respeito dos serviços, dúvidas ou doenças, e a partir daí, eles próprios
acessariam os serviços, sem vinculação ao Bolsa Família.
Sendo assim, para que isso seja realmente viabilizado, os governantes devem
providenciar modificações profundas no sistema de educação, saúde e demais políticas,
investindo para que os serviços ofertados sejam de qualidade, excelência em
atendimento, com profissionais capacitados, que não existam filas, esperas, falta de
vagas nas escolas, dentre outros problemas, o qual se sabe que são encontrados nesses
serviços.
Outro fator, é que haja incentivo por parte dos governantes em relação à efetiva
política de geração de emprego e renda, que de fato sejam inclusivas para esta
população que se encontra em situação de vulnerabilidade social.
Por meio da estruturação desses serviços básicos, outros problemas poderiam
ser sanados, e a transferência de renda passaria a atuar em conjunto com outras
atividades capazes de garantir o desenvolvimento social, com trabalhos que busquem
promover o usuário à condição de cidadão. Isto se dá, a partir da participação em
espaços coletivos, ações sócio-educativas, inserção em grupos de geração de renda,
entre outros, que podem trazer consigo o fortalecimento, tanto pessoal como social. Não
se trata de impor condições, esperando que isso possa aumentar o acesso da população
aos mais diversos serviços públicos.
Enfim, com a pesquisa, foi possível problematizar o assunto a partir dos mais
diversos autores que se posicionam sobre as condicionalidades, bem como, do campo
empírico pesquisado. Por outro lado, torna-se fundamental ampliar as reflexões sobre o
tema, na medida em que, a cultura de que o acesso às políticas públicas está atrelado a
uma troca. Isso demonstra que os direitos sociais no Brasil ainda não são reconhecidos,
sendo vistos como uma concessão do Estado que submete o cidadão a cumprir algumas
obrigações, para que possa ter acesso a esses direitos.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Decreto-Lei nº 5209, de 17 de Setembro de 2004. Regulamenta a Lei nº
10836 de 09 de Janeiro de 2004, e cria o Programa Bolsa Família, e dá outras
providências.
______. Decreto-Lei nº 6157 de 16 de Julho de 2007. Dá nova redação ao art.19 do
Decreto nº5209, de 17 de Setembro de 2004, que regulamenta a Lei nº 10836 de 09 de
Janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família.
______. Lei nº 10836 de 09 de Janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá
outras providências.
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