Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
GESTORES PÚBLICOS DO DISTRITO FEDERAL:
RELATOS DE UMA IDENTIDADE EM CONSTRUÇÃO
VANESSA SOUSA DE OLIVEIRA
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Painel 46/139
Históricos e desafios das carreiras estaduais de gestores públicos: os casos
do DF, PE e SP
GESTORES PÚBLICOS DO DISTRITO FEDERAL:
RELATOS DE UMA IDENTIDADE EM CONSTRUÇÃO
Vanessa Sousa de Oliveira
RESUMO
O trabalho propõe realizar um apanhado histórico do cargo de Gestor Público de
Carreira do Distrito Federal. Denominado Analista de Administração Pública à época
de sua criação, o cargo nasceu dentro de uma carreira já constituída e
historicamente desprestigiada, possuindo como atribuições a formulação, o
planejamento, a coordenação, supervisão e avaliação de políticas, programas e
projetos governamentais na Administração Direta e Indireta do Distrito Federal.
A falta de gestão da carreira e a constante ingerência política na atividade técnica
tornaram-no um cargo „invisível‟. A partir da tentativa de criação de outra carreira
cujo cargo possuía atribuições já pertencentes aos Gestores Públicos, grupos de
servidores organizaram-se para dar visibilidade política ao cargo, garantir o direito
de desenvolver atividades profissionais condizentes com suas atribuições e
conquistar o reconhecimento de seu espaço de atuação na Administração Pública
local. O estudo apresenta informações obtidas por meio de pesquisa documental e
entrevistas com Gestores Públicos que ingressaram na carreira em diferentes
momentos e participaram do processo de organização política que gerou a
reestruturação da Carreira de Políticas Públicas e Gestão Governamental e do cargo
de Gestor Público no Distrito Federal.
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1 INTRODUÇÃO
Os Gestores Públicos de Carreira do Distrito Federal possuem uma
conturbada trajetória de luta pelo direito de ocupar os espaços de sua competência
profissional, de tornarem-se visíveis na estrutura administrativa do Estado.
Os Gestores do Distrito Federal não possuem carreira própria. Fazem
parte de uma carreira que possui outros cargos, de nível médio e fundamental. Os
Gestores
possuem
atribuições
gerais
compartilhadas
entre
as
diferentes
especialidades que compõem o cargo e atribuições específicas, de acordo com cada
especialidade.
A cultura institucional de apadrinhamento político e da ausência de
modernização administrativa, combinada à falta de organização política entre os
servidores, provocou um colapso na gestão da carreira e do cargo, que se tornou
invisível na estrutura administrativa.
Conhecida como Carreirão, a Carreira de Administração Pública foi
negligenciada durante anos, tanto pelos sucessivos governos quanto pelos
sindicatos, o que a tornou uma carreira desprestigiada.
O ingresso dos servidores por meio de concurso público causou um
choque na cultura institucional da Administração Pública local, eminentemente
constituída por servidores comissionados sem vínculo efetivo e servidores de nível
fundamental e médio em sua maioria, efetivados a partir das mudanças promovidas
pela Constituição de 1988.
As novas gerações de servidores, oriundos da cultura do concurso
público, ingressaram numa estrutura viciada, pouco ou nada modernizada, na qual
os interesses políticos se sobrepunham ao conhecimento técnico e à atividade
gerencial.
Nesse contexto, o concurso público de 2004 para o cargo Analista de
Administração Pública – primeira denominação dada aos Gestores – foi uma
tentativa de modernização administrativa por meio da reorganização de um cargo
público.
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Apesar de haver a clareza sobre o papel que deveriam exercer, não havia
organização política suficiente para construir uma base sólida de ação. Tampouco
tinham apoio político para tal.
O texto apresenta os elementos históricos e sociopolíticos de construção
da carreira e do cargo de Gestor, coletados por meio de pesquisa documental e
entrevistas com Gestores que ingressaram na carreira em diferentes momentos.
2 O CARGO DE GESTOR NO DISTRITO FEDERAL
2.1 Cenário Nacional da Gestão Pública
O processo de redemocratização do Brasil, iniciado no final da década de
70, provocou a necessidade de reestruturação da Administração Pública brasileira.
Com a retomada da democracia, o exercício dos direitos políticos
possibilitou a ampliação dos direitos sociais ea entrada de novos atores em cena,
tornando o processo decisório multifacetado, exigindo a profissionalização das
atividades do Estado. Nesse contexto o Governo Federal foi pioneiro.
Diante de uma agenda de aperfeiçoamento institucional do estado
brasileiro, onde se vislumbrava a formação de uma burocracia estável e
capaz de assegurar a continuidade das políticas públicas após as
mudanças de governantes, foi criada a carreira de Especialista em
Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) no ano de 1989.
(MOTA et al. 2011).
Aos especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental –
EPPGGs, também denominados Gestores, cabe o exercício de atividades voltadas à
gestão governamental e à formulação, implementação e avaliação de políticas
públicas, podendo assumir variadas funções e responsabilidades como o
gerenciamento, assessoria técnica, a direção ou a coordenação de programas e
projetos governamentais (Ferrarezi; Zimbrão, 2005).
Os EPPGGs são servidores públicos de perfil generalista, cujas
competências técnica e gerencial são direcionadas para o exercício de atividades de
elevada complexidade e responsabilidade. A carreira, de natureza transversal,
possibilita atuação horizontal e mobilidade institucional.
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A Carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
passou por duas fases: a criação em 1989 – sucedida por um período de ostracismo
e abandono – e a retomada em 1995, no contexto da Reforma Administrativa do
Estado brasileiro.
A estratégia de constituição de uma burocracia altamente qualificada,
responsável pelo assessoramento dos altos escalões do governo e pela gestão de
programas, projetos e políticas públicas de Estado causou impacto nos demais
entes federativos.
O reflexo da experiência bem sucedida na União serviu de exemplo para
a criação de carreiras estaduais com semelhantes atribuições, competências e
desafios de reconhecimento e institucionalização.
2.2 A Carreira de Administração Pública no Distrito Federal
O cargo de Gestor em Políticas Públicas e Gestão Governamental como é
denominado o EPPGG no Distrito Federal – nasceu na Carreira de Administração
Pública com o nome Analista de Administração Pública.
De acordo com dados da Secretaria de Administração Pública do Distrito
Federal, atualmente 797 Gestores estão em atividade, divididos nas especialidades
Administração,
Análise
de
Sistemas,
Arquivologia,
Assistência
Social,
Biblioteconomia, Biologia, Contabilidade, Direito e Legislação, Economia, Economia
Doméstica, Enfermagem, Especialista em Recursos Humanos, Estatística, Farmácia,
História, Jornalismo, Medicina, Medicina Veterinária, Especialista em Meio Ambiente,
Modernização da Gestão Pública, Nutrição, Odontologia, Psicologia, Química,
Serviço Social, Sociologia, Técnico em Assuntos Educacionais, Técnico em
Educação Física e Desportos e Técnico em Turismo, além de alguns casos em que
não há especialidade definida.
A criação das carreiras públicas do Distrito Federal é fruto dos direitos e
garantias inseridos na Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, que
instituiu o concurso público como mecanismo de ingresso no serviço público e
regulamentou a condição dos servidores que ingressaram antes do advento da nova
constituição.
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A Carreira de Administração Pública foi criada pela Lei nº 51, de 13 de
novembro de 1989, composta pelos cargos de Analista de Administração Pública,
Técnico de Administração Pública e Auxiliar de Administração Pública.
Os primeiros ocupantes do cargo Analista de Administração Pública são
originários do Plano de Classificação de Cargos instituído pela Lei nº 5.920, de 19 de
setembro de 1973.
Art. 2º Os servidores efetivos ocupantes de cargos e empregos das atuais
categorias funcionais integrantes do Plano de Classificação de Cargos
instituído pela Lei nº 5.920, de 19 de setembro de 1973, serão transpostos,
na forma do Anexo II, para a Carreira a que se refere o art. 1º desta Lei, por
ato do Governador.
Aqueles que não se enquadravam na Lei 5.920/1973 foram submetidos a
concurso público para efetivação. Os aprovados migraram para a nova carreira. Os
não aprovados permaneceram integrando “Tabelas Suplementares nos respectivos
órgãos, sob o regime jurídico em que se encontram e a sistemática da Lei nº 5.930,
de 19 de setembro de 1973, extinguindo-se os respectivos empregos à medida que
vagarem.”
O quadro de pessoal do Governo do Distrito Federal era formado
majoritariamente por servidores de nível fundamental e médio. Em alguns casos, não
tinham formação educacional. Os servidores de nível superior vindos do Plano de
Classificação de Cargos migraram para o cargo de Analista de Administração Pública.
O cargo Analista de Administração Pública nasce com as especialidades
Administração,
Auditoria,
Biologia,
Contabilidade,
Economia,
Engenharia,
Engenharia Agronômica, Estatística, Odontologia, Química, Administração, Técnico
de Educação Física e Desportos, Técnico em Turismo, Técnico em Assuntos
Educacionais,
Farmácia,
Medicina,
Medicina
de
Saúde
Pública,
Medicina
Veterinária, Engenharia Florestal, Geografia, Psicologia, Técnico em Assuntos
Culturais, Técnico em Comunicação Social, Sociologia, Assistência Social,
Biblioteconomia, Engenharia de Agrimensura, Nutrição e Enfermagem.
Nos anos que seguem, diversas carreiras são criadas e cargos da
Carreira de Administração Pública são aproveitados nas novas estruturas. No caso
dos Analistas de Administração Pública, algumas de suas especialidades são
aproveitadas em outras carreiras.
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Em janeiro de 1997 o Instituto de Desenvolvimento de Recursos
Humanos – IDR publica edital de concurso para o cargo de Analista de
Administração Pública, oferecendo 113 vagas nas especialidades Administração,
Agrimensura, Analista de Sistemas, Biblioteconomia, Contabilidade, Engenharia
Agronômica, Engenharia Civil, Engenharia Elétrica, Estatística, Geografia e
Sociologia.
Em setembro de 2004 a Secretaria de Gestão Administrativa do Distrito
Federal lança edital de concurso para a Carreira de Administração Pública,
publicado no DODF nº 179, de 17 de setembro de 2004.
O concurso ofereceu 106 vagas para as especialidades de Administração,
Arquitetura, Arquivologia, Biblioteconomia, Contabilidade, Direito e Legislação,
Economia, Estatística, História, Modernização da Gestão Pública e Psicologia. Os
servidores são nomeados entre 2005 e 2009.
2.3 Gestores Públicos no Distrito Federal
Os EPPGGs possuem diferentes denominações nas esferas estaduais.
Entretanto, as atribuições e competências são semelhantes às da esfera federal,
marco fundador do cargo de Gestor no Brasil.
A fim de nomear os Analistas de Administração Pública aprovados no
concurso de 2004, o Governo do Distrito Federal publica o Decreto nº 25.625/2005 e
a Secretaria de Gestão Administrativa, por delegação de competência, elabora a
Portaria nº 63/2005, normativos que definem as áreas de atuação, atribuições e
competências dos cargos da Carreira de Administração Publica.
O Decreto nº 25.625, de 2 de março de 2005 define as áreas de
competência governamental e as especialidades dos cargos que compõem a
Carreira de Administração Pública.
A Portaria nº 63, de 20 de abril de 2005 estabelece as atribuições e
competências, dentre outros, do cargo de Analista de Administração Pública, que
caracterizam a atividade profissional dos Gestores Públicos de Carreira do Distrito
Federal.
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A partir da edição dos normativos acima, reunidos às atribuições definidas
no Edital do concurso realizado em 2004, os Analistas de Administração Pública
assumem, oficialmente, as atribuições e competências análogas aos dos Gestores
Estaduais de Carreira.
3 RELATOS DA CONSTRUÇÃO DE UMA IDENTIDADE PROFISSIONAL
A identidade profissional dos integrantes de um cargo é forjada no seu dia
a dia, no reconhecimento entre os pares, na relação com outros cargos e carreiras,
na visibilidade de seu trabalho, nas particularidades de sua atividade, no exercício
cotidiano de suas atribuições de cargo.
Segundo Jean-François Blin, a identidade profissional de um indivíduo
e/ou de um grupo é profundamente influenciada pelo contexto social em que sua
atividade profissional é desenvolvida.
Para Blin, apesar de a bagagem individual possuir importância, é
necessário descrever e compreender os elementos organizacionais que afetam a
trajetória individual e/ou do grupo, dando solidez, definindo suas escolhas, moldando
sua identidade profissional.
Ao analisarmos os discursos dos Gestores sobre suas vivências na
carreira, a característica mais marcante é o diversificado rol de experiências, o
constante desvio de função e os diferentes mecanismos de sobrevivência
desenvolvidos pelos profissionais em sua trajetória.
3.1 A experiência do Curso de Formação
O primeiro grupo, nomeado em abril de 2005, tomou posse no Teatro
Nacional Claudio Santoro e passou por curso de formação, que durou
aproximadamente três meses.
A partir do segundo grupo de nomeados, ainda em 2005, os Gestores
fizeram o curso Excelência no Atendimento ao Cidadão antes de iniciar suas
atividades profissionais. As últimas turmas de nomeados não tiveram qualquer tipo
de acolhimento para o ingresso na carreira.
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Os servidores lotados na Secretaria de Gestão Administrativa e na
Secretaria de Planejamento e Coordenação fizeram curso de formação, com carga
horária de 105 horas, oferecido na Escola de Gestão Pública, atual Escola de
Governo do Distrito Federal.
No curso de formação foram oferecidas as disciplinas Redação Oficial,
Gerenciamento de Projetos, Desenvolvimento de Indicadores de Resultados, Análise
e Melhoria de Processos e Elaboração de Pareceres.
Além das disciplinas, foram oferecidas as palestras “Pilares do
Desenvolvimento Humano e Organizacional” e “Regimento Interno da Secretaria de
Gestão Administrativa do Distrito Federal”.
Os cursistas também receberam a visita de subsecretários das
Secretarias de Gestão Administrativa e Planejamento e Coordenação, que
apresentaram as estruturas administrativas dos órgãos e os possíveis locais de
trabalho dos novos servidores, lotados nessas secretarias.
“Gostei muito do curso de mapeamento de projetos. Já o de Gestão, achei
bem fraquinho. O interessante é que a gente foi trabalhar com o
mapeamento de processos da Secretaria. Logo de início usamos o que
aprendemos no curso de formação. Esse trabalho abriu precedentes para
mudanças internas.”
A experiência de passar pelo curso de formação contribuiu para gerar o
sentimento de pertencimento a um grupo e constituir a identidade profissional dos
que dele participaram. Tornou-se também, um símbolo de distinção entre os
Gestores.
“Não achei o curso de formação algo fenomenal. Mas ajudou sim a entender
quem éramos e onde estávamos entrando. A nossa turma tem um
diferencial. O pessoal que entrou depois não é assim. Há um desnível de
formação muito grande entre os Gestores.”
O curso de formação propiciou aos Gestores a oportunidade de se
conhecerem e se organizarem politicamente. Do curso saiu o primeiro movimento
em prol da melhoria remuneratória do cargo, conquistado ainda em 2005.
“A gente se organizou para melhorar a remuneração, que era muito baixa.
Poucos colegas apoiaram. Os mais velhos queriam garantir a manutenção
de seus cargos em comissão. O sindicato trabalhava para equiparar a
renumeração entre nível médio e superior, que já era muito próxima... uns
R$ 150,00 de diferença. Havia poucos servidores de nível superior no GDF.
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O sindicato só representava os servidores de nível médio e fundamental.
Nos ignoravam.”
“Criamos a Associação dos Analistas de Administração Pública. Fomos
muito questionados: por que criar uma associação para defender somente o
cargo de nível superior? Por que somos o cargo responsável pela gestão
das políticas de Estado.”
“O quadro de pessoal do GDF era formado em sua grande maioria por
servidores de nível fundamental e médio. Não se discutia gestão pública.
Isso não existia. E a quantidade de cargos comissionados, os apadrinhados,
era imensa! Tinha gente com foto do Roriz na mesa de trabalho.”
No próprio curso de formação aconteceram também as primeiras
retaliações por parte do governo à movimentação política de servidores.
“A gente chegou para assistir aula. Ficamos esperando os professores. De
repente, entraram na nossa sala e disseram que o curso havia acabado. A
gente tinha que ir para o local de trabalho imediatamente. O curso foi
encerrado sem maiores explicações. Nunca recebemos certificado. Alguns
receberam uma declaração.”
“A gente se reunia durante o curso de formação, na hora do coffee break,
para definir como nos organizar para reivindicar melhorias salariais. Acho
que acabaram com o curso de formação pela metade para evitar que a
gente se organizasse mais.”
“Durante alguns meses trabalhamos pesadamente pela melhoria de nossa
remuneração. Nosso salário era vergonhoso! Incomodamos muito.
Conseguimos fazer nossa reivindicação ser atendida. Como retaliação,
fomos realocados para diferentes órgãos. Fomos separados.”
A experiência do curso de formação não se repetiu com os servidores
nomeados após a primeira turma. A situação atípica de acolher os Gestores para
ingressar na atividade pública era uma ação isolada, projeto de um pequeno grupo
que estava à frente da Secretaria de Gestão Administrativa da época.
“Em 2005 a Secretaria de Gestão Administrativa era um dos órgãos mais
importantes do governo. A secretária tinha muito poder. A nossa recepção
era um projeto deles. O Planejamento cuidava somente da elaboração do
orçamento. Só se tornou uma secretaria forte quando assumiu os contratos
corporativos.”
A constituição de um curso de formação não altera a cultura institucional,
nem da equipe política, que tentou sufocar qualquer tipo de organização por parte
dos servidores, nem do funcionamento da máquina pública, que não foi preparada
para receber os novos servidores.
“Lá no curso de formação, soubemos que havia acabado e que tínhamos
que olhar nossos nomes numa lista e nos dirigirmos para os locais de
exercício imediatamente. Quando chegamos no local de trabalho, ninguém
sabia que iríamos pra lá. Não tinha lugar pra sentar. Não tinha nada.”
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“Fomos muito mal recebidos pelos antigos servidores. Eles tinham pouca
escolaridade, pouca qualificação profissional. Se sentiam ameaçados com
nossa presença. Achavam que iam perder os cargos em comissão para
nós. Com o tempo, foi o que aconteceu.”
O curso de formação não mudou a cultura institucional da esfera local,
mas ajudou a constituir uma autoimagem, uma percepção do papel a ser
desempenhado pelos Gestores que dele participaram.
3.2 Estratégias de Sobrevivência
A ausência de uma política de gestão para a carreira e para o cargo de
Gestor deixou os profissionais à mercê das intempéries políticas e da própria
desestruturação administrativa da máquina pública.
Os Gestores nomeados a partir de 2006 foram imediatamente lotados em
diversas Secretarias de Estado e entraram em exercício sem passar por qualquer
tipo de acolhimento. O Carreirão nunca esteve tão desprestigiado. E os Gestores,
como membros da carreira, também.
“Quando chegamos à Administração Regional, fizemos um mapeamento
das áreas, dos processos internos e das necessidades de estruturação e
aprimoramento da casa. Achavam que éramos do Ministério Público.”
“Havia pouca quantidade de servidores com nível superior. Haviam muitos
comissionados sem vínculo. E não tinha uma cultura institucional de
planejamento, de continuidade das políticas, de diretrizes mesmo.”
“Quando fui nomeada, queriam me encaminhar para o Na Hora. Não aceitei.
Conhecia as atribuições do meu cargo.”
“Quando entrei, me chocou muito a desordem nas secretarias do GDF. Eu
vinha da esfera federal. Lá era muito clara a separação entre os graus de
escolaridade e as atribuições de cargo. Isso não se misturava. Aqui era uma
bagunça! Tudo dependia de sua rede de relações. Tudo era pessoalizado.”
A vida funcional dos Gestores estava vinculada ao órgão de lotação e
exercício. Na prática, não havia distinção entre lotação e exercício. E não havia
qualquer tipo de gerenciamento do cargo. O acesso à informação sobre o que
acontecia na carreira e no próprio governo dependia de uma rede de relações
independente do cargo e da carreira.
Nesse cenário, desempenhar as atribuições do cargo era um luxo para
poucos. A maioria dos Gestores foi desviada de função. Em alguns casos, assumindo
atividades de nível médio. Desempenhar as próprias atribuições dependia das
necessidades específicas de um órgão ou de uma excelente rede de relações.
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“Na época o GDF estava desenvolvendo o projeto do Parque Digital. Alguns
estudos e análises necessários para sua implantação eram privativos dos
economistas. Para atender a essa necessidade, fomos nomeados.”
Além da ausência do curso de formação, os normativos referentes ao
cargo, à carreira eram esparsos, frágeis e suscetíveis a distintas interpretações, o
que deixou os Gestores reféns das versões de quem detinha a informação.
Como fortalecer uma identidade profissional de cargo público diante de
um cenário como o descrito acima?
A opção adotada pelos Gestores foi a de construir sua identidade
profissional ligada à formação acadêmica – principalmente aqueles que, por conta
da especialidade do cargo, possuem conselhos profissionais – ou ao local de lotação
e exercício. Aos que não se enquadravam em nenhuma das opções, restou o
isolamento.
A geração de „guetos identitários‟ provocou um processo de pulverização
entre os Gestores. Grupos organizaram-se para desvincular-se, na tentativa de criar
carreira própria. Alguns conseguiram apoio político e assim o fizeram.
Outros atribuíam somente para sua especialidade de cargo a legitimidade
das atribuições de Gestor Público. Outros viram na pulverização da identidade
profissional dos Gestores a chance de crescer politicamente.
Os Gestores não se conheciam, estavam lotados em diferentes órgãos,
não tinham vínculos, pois não existiam espaços para contato entre si, tampouco
espaços de representação. Tinham como experiência comum o desvio de função, o
assédio moral e a falta de perspectiva. A evasão no cargo e na carreira era alta.
3.3 Invisibilidade Institucional
Em 2007, com a mudança de governo, a discussão sobre Gestão Pública
entrou na pauta. Entretanto, o novo governo tomava as decisões no alto escalão,
sem qualquer tipo de participação das bases da Administração Pública: seu quadro
de pessoal.
A Carreira de Administração Pública estava totalmente desprestigiada. A
invisibilidade chegou ao auge. O Carreirão, em todos os aspectos, era invisível na
estrutura administrativa. Os Gestores não existiam.
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“Quando eu dizia que minhas atribuições eram de Especialista em Políticas
Públicas, debochavam da minha cara. Acho que ninguém nem sabia o que
era um EPPGG.”
“O governo contratou o Instituto Publix para elaborar o Planejamento
Estratégico do governo. Trabalhamos diretamente com os consultores.
Absorvemos a metodologia proposta e a customizamos. Fomos muito
elogiados pelos consultores. Nada disso mudou nossa relação com o alto
escalão. Sofremos muito assédio moral.”
Em 2008 o Poder Executivo local encaminha à Câmara Legislativa do
Distrito Federal projeto de lei para a criação da Carreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental.
Grupos de Gestores organizaram-se para tentar inviabilizar a criação de
outro cargo com as mesmas atribuições que as suas. Outros grupos, contando com
a aprovação, preparam-se para acessar a justiça solicitando equiparação por
semelhança de atribuições.
É importante ressaltar que todas as estratégias adotadas pelos Gestores
eram de natureza individual/local. Não havia uma atuação coletiva. Não havia uma
orquestração das ações em prol dos Gestores como cargo público.
“Nós éramos considerados a escória do GDF. E tratados como tal. Mesmo
quando tínhamos a oportunidade de desenvolver um trabalho de ponta,
mesmo assim não mudava a imagem, o tratamento ou as oportunidades.”
Outras nomeações ocorreram entre 2007 e 2009. Durante o ano de 2008,
Gestores classificados no concurso de 2004 organizaram-se para reivindicar suas
nomeações, que aconteceram no final do mesmo ano e no início de 2009.
A última leva de Gestores nomeados entrou em circunstâncias nada
agradáveis. O governo local ignorava os Gestores ao ponto de propor a criação de
um cargo com as mesmas atribuições. O governo local tinha maioria na Câmara. Os
Gestores não tinham organização política suficiente para qualquer tipo de
proposição ou enfrentamento.
Costumavam encontrar-se em um fórum virtual público. Era o único
espaço para saber notícias sobre a carreira e o cargo. Os Gestores lotados nas
Secretarias de Estado localizadas no Anexo do Palácio do Buriti tinham mais acesso
à informação, mas não influência política.
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Em novembro de 2009, a Câmara Legislativa do Distrito Federal aprova a
Lei nº 4.426/2009, que reajusta as tabelas de vencimento de várias carreiras,
incluindo a carreira da qual fazem parte os Gestores.
Entretanto cria duas tabelas para o cargo de Gestor, uma para a
especialidade Medicina e outra para as demais especialidades, gerando uma
considerável diferença remuneratória dentro do mesmo cargo.
A inexistência de uma política de gestão da carreira e do cargo por parte
do Estado e a ausência de organização política e identidade profissional entre os
Gestores tornou-os invisíveis na estrutura administrativa.
3.4 A Lei nº 4.517/2010
Historicamente, a ausência de uma política de gestão de carreiras
públicas no âmbito do Distrito Federal fez com que estas procurassem seu
desenvolvimento por meio do apadrinhamento político.
É uma prática comum que políticos e setores dentro de governos, e em
alguns casos as próprias políticas de governo, favoreçam algumas carreiras em
detrimento de outras.
É também estratégia das carreiras construir seus representantes na
esfera legislativa. Investir no seu “deputado” faz parte de um movimento de
construção de sua representatividade, para que as carreiras possam participar
ativamente de processos decisórios que as afetem.
A omissão dos governos em fazer gestão das carreiras públicas causa
distorções de grande porte nas relações de poder entre as mesmas. Essa
desigualdade afeta profundamente as dinâmicas internas da Administração Pública
e pode colocar em risco projetos de governo.
A Carreira de Administração Pública, e consequentemente os Gestores,
nunca tiveram representação política. Nunca haviam se organizado o suficiente para
tal. Também não possuíam boas relações com os sindicatos. Os Gestores não se
consideravam representados por ninguém.
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No final de 2009 o Distrito Federal viveu a maior crise política de sua
história: a descoberta de um esquema de corrupção que envolvia o alto escalão do
governo, atingindo o governador.
A crise alterou a conjuntura política, os acordos pré-estabelecidos, as
parcerias, a divisão de poder em todas as esferas. Não afetou por completo alguns
nichos
de
poder
já
estabelecidos.
Entretanto
abriu
a
possibilidade
de
despolarização, de redistribuição do poder.
Em um ano o Distrito Federal teve três governadores. As diretrizes
estabelecidas para a gestão foram postas de lado. Os governadores que assumiram
mandato „tampão‟ tinham suas próprias pautas.
Nesse contexto, os Gestores, e toda a Carreira de Administração Pública
foram novamente protelados. Distintas carreiras organizaram-se para, junto a um
governador interino, solicitar reajuste salarial. E foram atendidos. A Carreira de
Administração Pública ficou de fora.
3.4.1 Bastidores da aprovação da Lei nº 4.517/2010
A aprovação da Lei nº 4.517/2010, de 28 de outubro de 2010, é fruto de
um árduo trabalho desenvolvido pelos membros da Carreira de Administração
Pública, no qual os Gestores participaram ativamente.
Após a preterição de reajuste à carreira, servidores organizaram-se para
reabrir negociação salarial junto ao governo interino. Dada a negativa de reajuste, os
servidores decidiram negociar a reestruturação da carreira.
Cientes do risco de perder as atribuições sem nem ter conseguido exercêlas, os Gestores, juntamente com os demais cargos da carreira, formularam o
projeto que geraria a Lei nº 4.517/2010.
Na elaboração do projeto de lei surgiram as primeiras divergências
internas na carreira. Representantes de nível médio e de nível fundamental tinham
interesse em modificar a escolaridade de seus cargos. A alteração da escolaridade
poderia gerar questionamentos legais e constitucionais.
A primeira versão do projeto de lei foi encaminhada à Câmara Legislativa, causando
reações adversas por parte de carreiras que se sentiram ameaçadas, preteridas em
seus espaços de atuação.
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“A movimentação em torno da 4.517 foi intensa. A lei voltou à SEPLAG pra
ajustes e quando reenviada à Câmara, havia uma blindagem construída
para que o PL não andasse. Nós fomos obrigados a negociar a lei. Fomos
literalmente sabatinados por uma carreira que tinha muito poder na época e
dava as cartas no GDF. Eles se sentiram tão ameaçados que quase
inviabilizaram a aprovação da lei.”
“Fomos levados para uma sala e interrogados por membros de uma carreira
que se sentia ameaçada com o nosso fortalecimento. Foi absolutamente
constrangedor. Como uma carreira pode achar que têm o direito de definir o
que outras carreiras fazem ou não? Em momento algum alteramos nossas
atribuições. Nada que era estrutural foi modificado. Nós não tínhamos
noção da nossa importância... sempre fomos invisíveis...”
A lei foi aprovada com alterações, restrições, questionamentos de dentro
e de fora da carreira. As alterações promovidas referem-se à nomenclatura dos
cargos e da carreira, que passou a ser denominada Carreira de Políticas Públicas e
Gestão Governamental, inclusão da carreira no Ciclo de Gestão e alteração da
escolaridade dos cargos de nível médio e fundamental.
Os Gestores, que eram denominados Analistas de Administração Pública
até então, passaram a ser chamados Especialistas em Políticas Públicas e Gestão
Governamental. A alteração do nome apontava para um vínculo explícito com a
carreira federal.
Até então, todas as movimentações políticas dos Gestores estiveram
centradas na atuação daqueles que estavam lotados nas Secretarias de Estado
localizadas no Anexo do Palácio do Buriti.
A movimentação em torno da aprovação da Lei nº 4.517/2010 envolveu
Gestores que não estavam em exercício no Anexo do Palácio do Buriti. Por meio de
um fórum público, vários servidores se informavam sobre a movimentação e
participaram ativamente do processo.
A aprovação da Lei nº 4.517/2010 não modificou a condição dos Gestores
na estrutura administrativa, mas alterou sua autoimagem, dando-lhes um referencial
identitário que não tinham como cargo, mesmo que as atribuições já os vinculassem
às atividades de Gestores.
A aprovação da lei, com todas as dificuldades encontradas, foi uma prova
de capacidade organizacional, de força e também de enfrentamento à condição
delegada à carreira e aos Gestores. A mudança do nome do cargo explicitava a
natureza de suas atribuições, para si e para os outros.
17
3.5 A importância das associações de servidores na organização política dos
Gestores
A movimentação dos servidores em torno da aprovação da lei apontou
para um modo de se organizar que não passava pelos sindicatos. As associações
adotaram o papel que os sindicatos recusavam-se a assumir.
O sindicato que incumbe para si o direito de representação da carreira só
participou ativamente da aprovação do projeto de lei ao se dar conta de que não
conseguiria reverter a situação. A atitude se repetiu no passado, desmoralizando a
atuação sindical, fazendo com que os servidores não se sentissem representados.
A Associação dos Servidores da Carreira de Administração Pública do
Distrito Federal – ASCAP/DF foi criada em meados de 2009. Com o objetivo de
conquistar benefícios para os servidores da Secretaria de Planejamento e Gestão, a
associação era formada por servidores de todos os cargos da Carreira de
Administração Pública.
Os objetivos da associação coadunavam com a visão estabelecida à
época, de constituir sua identidade de acordo com o local de trabalho; nem como
carreira, nem como cargo.
A fim de ocupar o vácuo de representação sindical, decidiram modificar
seus objetivos e trabalhar em prol do desenvolvimento da Carreira de Administração
Pública.
A coordenação da associação era feita por servidores de todos os cargos
existentes na carreira. Alguns Gestores foram membros da diretoria. A ASCAP/DF
trabalhou ativamente no processo de aprovação da Lei nº 4.517/2010.
A Lei nº 4.517/2010 causou impacto na carreira e nas relações entre os
membros dos cargos. As diferenças de projeto de carreira, interesses políticos e de
perspectiva provocaram uma ruptura dentro da ASCAP.
Havia muitos questionamentos à mudança de escolaridade dos cargos de
nível fundamental e médio. Os Gestores tinham interesses distintos dos demais
cargos, projetos diferentes para a gestão da carreira.
Por conta das divergências, os Gestores se afastaram, criando uma nova
associação, em outubro de 2010, denominada Associação dos Especialistas em
Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito Federal – ASSEPPGG, cuja
sigla foi alterada posteriormente para ADESP-DF.
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A ADESP-DF passou a representar e defender os direitos dos Gestores
nas diversas esferas de sua atuação. O trabalho da associação é o de representar
os Gestores perante as instâncias em que os representa, fortalecendo seu processo
identitário.
A partir de sua criação, a associação assumiu o papel que os sindicatos
recusavam-se a fazer: iniciou os processos judiciais referentes às perdas
remuneratórias sofridas ao longo dos anos, constituiu um projeto de carreira para os
Gestores, passando a representá-los oficialmente perante o governo.
Os Gestores, por meio de sua associação, passaram a reivindicar o direito
de exercer suas atribuições de cargo e de ocupar seus espaços de atuação na
Administração Pública.
3.6 A Lei nº 5.190/2013
A aprovação da Lei nº 5.190/2013, de 25 de setembro de 2013, é fruto do
processo de amadurecimento dos Gestores no espaço político e da mudança de sua
imagem perante as instâncias decisórias.
O longo processo de formação identitária dos Gestores cobrou seu preço:
as diferenças dentro da carreira se acirraram, a perspectiva de crescimento e o
projeto de futuro tornaram-se incompatíveis.
A construção de um projeto de reestruturação da carreira e do cargo de
Gestor iniciou em 2011, após a mudança de governo. Coube às associações
representantes dos cargos da carreira o papel de receber as demandas, organizálas e defendê-las na esfera governamental.
A mesa de negociação com o governo foi interrompida por diversas
vezes. Foi necessário um longo período para que associações e sindicatos
chegassem a um acordo minimamente aceitável, pois as divergências eram difíceis
de serem superadas. E não foram.
Os Gestores foram representados na mesa de negociação pela ADESPDF e pelo Sindicato dos Servidores e Empregados da Administração Direta,
Fundacional, Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista –
SINDSER/DF.
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A lei trouxe muitos benefícios para a carreira como um todo. Manteve as
diferenças entre os cargos cada vez mais explícitas. Os Gestores tiveram várias de
suas necessidades atendidas. Mas as demandas de sua agenda político-institucional
ainda não foram esgotadas.
4 CONCLUSÃO
Modernizar
a
gestão
pública,
instrumentalizando
seu
quadro
administrativo para atender as novas demandas sociais, tornou-se uma necessidade
premente para a Administração Pública brasileira a partir dos anos 80.
A reestruturação administrativa do Estado brasileiro exigia um corpo de
servidores com alta qualificação, formação generalista, capaz de fazer a ponte entre
o técnico e o político, assessorando os altos escalões governamentais nos
processos decisórios referentes à formulação, implementação, monitoramento e
avaliação de projetos, programas e políticas públicas.
A criação da Carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental– EPPGG, também conhecidos como Gestores, no âmbito do
Governo Federal surgiu para atender a uma necessidade de modernizar a gestão
pública, aprimorando a qualidade da prestação dos serviços públicos.
Alguns Estados da Federação replicaram o bem sucedido modelo federal
e criaram suas carreiras estaduais de EPPGGs. O período e o processo de criação
variam de acordo com as necessidades locais. Entretanto, o rol de atribuições,
competências e o papel desempenhado pelos Gestores na máquina administrativa
são análogos aos da esfera federal.
No Distrito Federal os Gestores foram criados dentro de uma carreira já
existente, absorvendo atribuições e competências similares aos das carreiras
estaduais e da esfera federal.
A despeito das semelhanças, a criação do cargo de Gestor no Distrito
Federal é fruto de um projeto isolado, desvinculado de uma política de gestão de
carreiras, elemento fundamental na formação da identidade profissional de um
grupo.
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A falta de gerenciamento do cargo, a ausência de capacitação
continuada, os constantes desvios de função, o assédio moral, a ingerência política
na atividade técnica e a inexistência de uma política de gestão de carreiras como um
projeto de Estado, levaram os Gestores à invisibilidade institucional.
Os Gestores distritais amargaram um longo período de ostracismo
profissional, que só foi quebrado pela iniciativa dos próprios servidores de se
organizar e construir um caminho para reestruturar o cargo e a carreira, a fim de
garantir o direito de trabalhar no exercício de suas atribuições de cargo.
A aprovação da Lei nº 5.190/2013 - que atualmente rege a Carreira de
Políticas Públicas e Gestão Governamental e o cargo de Gestor no âmbito do
Distrito Federal, está em fase de regulamentação - é fruto de sua organização
política, construída a partir da necessidade de se fazer visível, de ocupar os espaços
institucionais que lhe são de direito por atribuição de cargo.
5 REFERÊNCIAS
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Públicas e Gestão Governamental na Administração Pública Brasileira: análise
comparativa da carreira nas esferas estadual e federal. IV Congresso CONSAD de
Gestão Pública. Brasília, 25 a 27 de maio de 2011.
DISTRITO FEDERAL. Lei nº 5.920, de 19 de setembro de 1973. Define o Plano de
Classificação de Cargos no âmbito do Distrito Federal.
DISTRITO FEDERAL. Lei nº 51, de 13 de novembro de 1989. Cria a Carreira de
Administração Pública do Distrito Federal e seus cargos, fixa os valores de seus
vencimentos e dá outras providências.
DISTRITO FEDERAL. Decreto nº 25.625, de 2 de março de 2005. Define as áreas
de competência governamental e as especialidades dos cargos que compõem a
Carreira de Administração Pública.
DISTRITO FEDERAL. Portaria SGA nº 63, de 20 de abril de 2005. Estabelece as
atribuições dos cargos da Carreira de Administração Pública.
DISTRITO FEDERAL. Lei nº 4.517, de 28 de outubro de 2010. Dispõe sobre a
Carreira de Administração Pública do Distrito Federal e dá outras providências.
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DISTRITO FEDERAL. Lei nº 5.190, de 25 de setembro de 2013. Dispõe sobre a
Carreira de Políticas Públicas e Gestão Governamental e dá outras providências.
FERRAREZI, Elisabeth e ZIMBRÃO, A. A formação de carreiras para a gestão
pública contemporânea: o caso dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão
Governamental. Revista do Serviço Público, Vol. 57, 2006.
INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HUMANOS – IDR. Edital nº
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BRASÍLIA – CESPE/UnB. Edital nº 1/2004 – SGA/ADM, de 15 de setembro de
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MOTA, Maria Martha. COELHO, Fernando de Souza. GOMES, Thiago Von Zeidler.
TEIXEIRA, CaioPenko. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental:
uma descrição da carreira nos Estados da Bahia, Goiás, Mato Grosso, Minas Gerais,
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SECRETARIA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL.
Diagnóstico da Carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental. Governo
do Distrito Federal, 2012.
SANTOS, Clara Cruz. Profissões e Identidades Profissionais. Cap. 1: Coimbra, 2011.
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AUTORIA
Vanessa Sousa de Oliveira – Gestora de Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal – Secretaria de Fazenda do Distrito Federal.
Endereço eletrônico: [email protected]