AGRICULTURA FAMILIAR E MERCADOS INSTITUCIONAIS: uma análise acerca
da operacionalização do Programa Nacional de Alimentação Escolar no município de
Unaí, MG.
FAMILY AGRICULTURE AND INSTITUTIONAL MARKETS: an analysis concerning
the operationalization of the National Program of School Feeding in the municipal district
of Unaí, MG.
Warley Henrique da Silva1, Marcelo Antonio da Silva2, Vinícius Soares Brandão3, Elsio
Amaral da Silva4, Priscila Samanta Duarte Teixeira5
Instituto de Ensino Superior Cenescista – INESC, UNAÍ - MG - BRASIL
[email protected]; [email protected]; [email protected];
[email protected]; [email protected]
Grupo de Pesquisa: Agricultura Familiar e Ruralidade
Resumo
Este trabalho buscou entender os processos, dificuldades e estratégias estabelecidas a partir do
acesso ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) no âmbito da agricultura
familiar de Unaí-MG. Para tanto, analisou-se o caso da Cooperativa Mista dos Agricultores
Familiares de Unaí e Noroeste de Minas Gerais (Cooperagro) que articula a venda de
produtos da agricultura familiar para o PNAE do município. O método utilizado nesse estudo
foi o indutivo, com uma abordagem qualitativa, baseado numa análise em profundidade,
apoiada em dados secundários. Após este levantamento exploratório, foi desenhado e
detalhado todo o processo de comercialização para o PNAE utilizando a técnica de
fluxogramas. Como principais resultados, verificou-se que mesmo que a compra fosse de
100% da agricultura familiar, a quantidade de produtos que os agricultores conseguem vender
é pequena. Logo o número de beneficiários é pequeno frente ao número de agricultores
familiares no município. Constatou-se que em 2012 o município teve uma defasagem de
14,2% e em 2013 de 20,2% em relação aos 30% exigidos na lei. Essa defasagem ocorre em
parte, pela dificuldade da agricultura familiar da região produzir alguns dos produtos
demandados na alimentação escolar tais como: arroz, feijão, carne bovina, carne de aves e os
produtos industrializados. De outro lado, considerando aqueles passíveis de serem produzidos,
os fatores que dificultaram o fornecimento do total previamente determinado foram: a)
irregularidade da produção; b) logística de transporte dos produtos; c) falta de infraestrutura;
d) dificuldade de comunicação com os agricultores e; e) dificuldade no acompanhamento das
entregas. O acesso a essa política por meio de uma cooperativa foi estratégico para reduzir
custos de transação e minimizar o problema de estabilização de oferta de produtos.
Palavras-chave: Agricultura Familiar; Mercados Institucionais; Comercialização; Programa
Nacional de Alimentação Escolar.
Abstract
This work looked for to understand the processes, difficulties and established strategies
starting from the access to the National Program of School Feeding (PNAE) in the ambit of
the family agriculture of Unaí-MG. For so much, it was analyzed the case of the Mixed
Cooperative of the Farmers Familiares of Unaí and Northwest of Minas Gerais (Cooperagro)
that articulates the sale of products of the family agriculture for PNAE of the municipal
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district. The method used in that study it was the inductive, with a qualitative approach, based
on an analysis in depth, leaning in secondary data. After this exploratory rising, it was drawn
and detailed the whole commercialization process for PNAE using the fluxogramas technique.
As principal results, it was verified that even if the purchase goes of 100% of the family
agriculture, the amount of products that the farmers get to sell it is small. Therefore the
number of beneficiaries is small front to the number of family farmers in the municipal
district. It was verified that in 2012 the municipal district had a defasagem of 14,2% and in
2013 of 20,2% in relation to the 30% demanded in the law. That defasagem happens partly,
for the difficulty of the family agriculture of the area to produce some of the products disputed
in the such school feeding as: rice, bean, bovine meat, meat of birds and the industrialized
products. On another side, considering those susceptible to ones is produced, the factors that
previously hindered the supply of the total certain they were: the) irregularity of the
production; b) logistics of transport of the products; c) infrastructure lack; d) communication
difficulty with the farmers and; and) difficulty in the accompaniment of the deliveries. The
access the that politics through a cooperative was strategic to reduce transaction costs and to
minimize the problem of stabilization of offer of products.
Keywords: Family agriculture; Institutional markets; Commercialization; Programs National
of School Feeding.
1 INTRODUÇÃO
Um dos principais problemas da agricultura familiar1 no Brasil é a inserção da sua produção
nos mercados e em cadeias produtivas, particularmente, na governança dessas. Estudos
demonstram quão importante é esse desafio que envolve esforços de diferentes órgãos do
Estado brasileiro. Assim, as políticas públicas de desenvolvimento rural instituídas pelo
governo federal podem se constituir em instrumentos importantes para a consolidação deste
segmento da agricultura brasileira.
Um exemplo são as políticas que definem a criação de mercados institucionais para produtos
da agricultura familiar. Esse mercado apresenta diversas oportunidades para os
empreendimentos de agricultura familiar, dentre elas: o fortalecimento de seus processos
sociais organizativos; a possibilidade de comercialização para os produtos; e a possibilidade
de diversificação produtiva para atendimento a uma nova demanda que se apresenta (SILVA,
2008). Dentre as políticas que se inserem nesse contexto, uma das principais em termos de
aceitação social e capilaridade no território nacional e local é o Programa Nacional de
Alimentação Escolar – PNAE.
O PNAE por intermédio da Lei 11.947/2009 determina a utilização de, no mínimo, 30% dos
recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para
alimentação escolar, na compra de produtos da agricultura familiar. Aproximadamente R$
990 milhões em 2012 deveriam ter sido investidos na compra direta de produtos da
agricultura familiar, estimulando o desenvolvimento econômico das comunidades (FNDE,
2013). Isso reforça ainda mais a possibilidade dos estados e principalmente os municípios de
1
Segundo a Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006; Artigo 3º, (...) considera-se agricultor familiar e
empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos
seguintes requisitos: I - não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; II - utilize
predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou
empreendimento; III - tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas
ao próprio estabelecimento ou empreendimento; IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua
família” (BRASIL, 2006).
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utilizarem o PNAE como uma política de apoio ao desenvolvimento sustentável da agricultura
familiar.
É nesse contexto que surge o interesse em analisar o processo de comercialização de produtos
de empreendimentos da agricultura familiar de Unaí-MG através do PNAE, bem como
problematizar os principais fatores limitantes que esses empreendimentos encontram para
acessá-las. Assim sendo, buscou-se entender os processos, dificuldades e estratégias
estabelecidas a partir do acesso ao PNAE, trazendo questões estruturantes necessárias para
garantir a efetividade do desenvolvimento dessa política pública no âmbito da agricultura
familiar. Para tanto, analisou-se o caso da Cooperativa Mista dos Agricultores Familiares de
Unaí e Noroeste de Minas Gerais. Organização local que articula a venda de produtos da
agricultura familiar para o PNAE do município.
Espera-se que este trabalho sirva de referência ou de auxílio para todos aqueles que
pretendem se inserir neste mercado institucional, tanto por parte de organizações de
agricultores quanto por parte de Estados e prefeituras.
2 OS MERCADOS INSTITUCIONAIS NO BRASIL
Vogt e Souza apud Maciel (2008) definem mercados institucionais como aqueles que
envolvem as três esferas governamentais (municipal, estadual e federal) em todas as suas
operações de compra de alimentos, abrangendo tanto as compras de caráter contínuo, quanto
as aquisições de caráter esporádico. O surgimento e crescimento desse tipo de mercado pode
ser uma oportunidade para a agricultura familiar.
Os mercados institucionais surgiram em decorrência das imperfeições existentes nos
mercados convencionais, o que fez o Estado interferir para resguardar as populações excluídas
desse processo. Nesse sentido, o mercado institucional aparece como alternativa para inclusão
dos agricultores familiares, especialmente os mais descapitalizados, e distribuição de
alimentos seguros e saudáveis, para grupos de pessoas com insegurança alimentar
(SEPULCRI, 2010).
No Brasil, a comercialização de produtos da agricultura familiar via mercado institucional é
um fenômeno relativamente recente. As primeiras experiências dessa natureza foram
localizadas e, muitas vezes, descontínuas no tempo, desenvolvidas por governos municipais e
estaduais interessados em incentivar a agricultura familiar e a produção local de alimentos
(CORDEIRO, 2010).
O mercado institucional de alimentos resulta da organização de atores e agentes sociais e
econômicos, com o objetivo de viabilizar as compras realizadas pelas diversas esferas do
poder público federal, estadual e municipal para atender as necessidades dos programas
oficiais voltados à alimentação em escolas, presídios, quartéis, hospitais, restaurantes
populares e aos programas de alimentação infantil, distribuição de cestas básicas e outros
(FABRICIO, 2009).
Nessa categoria existem dois programas: a) o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA),
com as modalidades (Compra Direta da Agricultura Familiar com Doação Simultânea,
Compra Direta da Agricultura Familiar e Formação de Estoques pela Agricultura Familiar) e;
b) o Programa de Alimentação Escolar (Prefeituras e Secretaria de Estado da Educação).
Os mercados institucionais também permitem equacionar outro aspecto fundamental para a
sustentabilidade do processo de desenvolvimento rural que é o distanciamento claro entre os
agricultores familiares e os consumidores que decorre principalmente de três elementos
principais (IICA, 2013):
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a. Desconhecimento sobre interesses do consumidor;
b. Falta de acesso aos consumidores (capacidade de comunicação);
c. Redução da cooperação entre os diversos participantes das cadeias produtivas.
A compra de produtos da agricultura familiar faz com que haja a valorização do território em
suas diversas dimensões e é um importante caminho para o fortalecimento da competitividade
e do desenvolvimento local em bases sustentáveis. Os traços territoriais representam
poderosas ferramentas de diferenciação de produtos para a construção de vantagens
competitivas não-imitáveis (IICA, 2013).
Segundo Wilkinson (2008), é possível identificar ao menos quatro formas de acesso aos mercados
mencionados no quadro 1: a) acesso direto, sobretudo no caso do mercado local (informal); b)
intermediação via atravessador; c) integração com a agroindústria; e d) compras por parte do
poder público. Para fins deste trabalho, as análises focaram o último item, que corresponde ao
acesso a mercados institucionais.
Quadro 1 - Tipologia de mercados para a agricultura familiar.
Mercado
Perfil
Velhos e novos mercados locais e a
Commodities
distância
Discriminado por grau de associação
Especialidades
com localidade/tradição
Grau de associação à saúde e/ou a um
Orgânicos
modo específico de produção
Artesanais
Solidários
Institucionais
Denominação de origem ou não
Identificação ou não com a agricultura
familiar, mercados de alta e baixa renda
Licitações, oferta para varejo
Desafios
Padronização, legislação,
qualidade mínima e escala
Concorrência de novos entrantes
Certificação, escala e pesquisa
Qualidade, normas técnicas,
autenticidade, ação coletiva
Escala, variedade, qualidade
Qualidade, variedade, escala
Fonte: Wilkinson (2008).
3 O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
Desde 1955 o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), garante, por meio da
transferência de recursos financeiros, a alimentação escolar dos alunos de toda a educação
básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos)
matriculados em escolas públicas e filantrópicas (FNDE, 2013). O PNAE foi criado com o
objetivo de atender as necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanência em sala
de aula, contribuindo para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem e o rendimento
escolar dos estudantes, bem como promover a formação de hábitos alimentares saudáveis. O
orçamento do programa em 2012 foi de R$ 3,3 bilhões, com a meta de beneficiar 45 milhões
de estudantes da educação básica e de jovens e adultos (FNDE, 2013).
O PNAE representa a maior e mais abrangente experiência em programas de alimentação e
nutrição na América do Sul (SECRETARIA DA EDUCAÇÃO DO PARANÁ, 2013). A
clientela atendida em 2009 foi de 47 milhões de alunos, com um investimento de 2.013
milhões de reais. Em 2010 foi de 45,6 milhões de alunos com investimento de 3.034 milhões
de reais (FNDE, 2013).
O repasse de recurso é feito diretamente aos estados e municípios, com base no censo escolar
realizado no ano anterior ao do atendimento. O programa é acompanhado e fiscalizado
diretamente pela sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs), pelo
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FNDE, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pela Secretaria Federal de Controle Interno
(SFCI) e pelo Ministério Público.
A partir de 2009 a Lei nº 11.947/2009 determina que, no mínimo, 30% dos recursos
repassados pelo FNDE para alimentação escolar, sejam utilizados na compra de produtos da
agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando os
assentamentos de reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e quilombolas (de
acordo com o Artigo 14) (MDA, 2013). Sobre a última diretriz, mudanças fizeram-se
necessárias para o melhor atendimento do PNAE. Desse modo a Resolução nº 38/2009 foi
revogada e entrou em vigor a Resolução nº 26 de 17 de junho de 2013, que dispõe sobre o
atendimento da alimentação escolar aos alunos da educação básica no âmbito do PNAE
(FNDE, 2013). No tocante à agricultura familiar, essa nova resolução altera a metodologia
para definição dos preços de aquisição, assim como define um prazo mínimo no qual os
editais de chamada pública deverão permanecer abertos. Diferentemente do que acontecia
antes, a partir da data de divulgação da nova Resolução, haverá a obrigatoriedade de que os
preços dos produtos sejam publicados nos editais de chamada pública.
A partir de então, os preços deverão incluir despesas com frete, embalagens e demais
encargos para a distribuição física do produto. A novidade é benéfica aos agricultores, pois
antes o preço não considerava itens que deixavam o mesmo abaixo do custo real do produto
(FNDE, 2013). Além disso, o preço de aquisição dos produtos não terá mais como referência
o preço do Programa de Aquisição de Alimentos – PAA. Será o preço médio pesquisado por,
no mínimo três mercados em âmbito local, territorial, estadual ou nacional, nessa ordem,
priorizando, quando houver a feira do produtor da agricultura familiar (FNDE, 2013).
Isso reforça ainda mais a possibilidade dos estados e principalmente os municípios de
utilizarem o PNAE como uma política de apoio ao desenvolvimento sustentável da agricultura
familiar. O programa ajuda a equacionar um dos principais problemas da agricultura familiar
no país que é a dificuldade para inserção da sua produção nos mercados e em cadeias
produtivas (LIMA; WILKINSON, 2002).
4 ESTRUTURA METODOLÓGICA DA PESQUISA
Unaí é um município localizado na região noroeste de Minas Gerais, com uma população de
77.565 habitantes (IBGE, 2013). A agricultura familiar conta com 2.734 estabelecimentos
ocupando 113.318 ha. Neste universo, existe a Cooperativa Mista dos Agricultores Familiares
de Unaí e Noroeste de Minas Gerais (Cooperagro), criada com o intuito de facilitar a
produção e comercialização de produtos oriundos dos estabelecimentos familiares, assim
como para o atendimento de políticas públicas locais, como o Programa de Aquisição de
Alimentos (PAA) e de Alimentação Escolar (PNAE). A Cooperagro articula a entrega de
produtos para o PNAE no município, que atende cerca de 13.000 alunos, matriculados na rede
pública de ensino do município, segundo dados do IBGE (2012).
Nesse contexto, para o desenvolvimento deste estudo, no que tange às técnicas de pesquisa,
foi utilizada, em um primeiro momento, a documentação indireta, abrangendo a pesquisa
bibliográfica para fazer o levantamento da literatura especializada relacionada aos capítulos
referentes aos mercados institucionais no Brasil e ao Programa Nacional de Alimentação
Escolar e aos dados quantitativos referentes aos valores do repasse do FNDE ao município de
Unaí.
Em outras etapas acompanhou-se o processo de comercialização de produtos da agricultura
familiar através do PNAE coordenado pela Cooperagro nos anos de 2012 e 2013. Foram
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coletados os seguintes dados: a) produtos e quantidades demandadas; b) volume de produtos
comercializados; c) frequência de entrega; d) valores dos produtos e; e) prazos dos
pagamentos. Levantou-se também as principais limitações, tanto por parte dos agricultores
quanto da Cooperagro para acesso ao programa.
Após este levantamento exploratório, foi desenhado e detalhado todo o processo de
comercialização para o PNAE, que transcorre desde a identificação da demanda até a
efetuação dos pagamentos aos agricultores utilizando a técnica de fluxogramas.
5 ANÁLISE DA COMERCIALIZAÇÃO PARA O PNAE
Como dito anteriormente, a venda de produtos pelos agricultores familiares para a
alimentação escolar é organizada no município pela Cooperagro. Silva e Gastal (2013)
afirmam que o acesso a essa política por meio de uma cooperativa foi estratégico para reduzir
custos de transação e minimizar o problema de estabilização de oferta de produtos.
Em 2013 a prefeitura de Unaí, recebeu R$ 604.540,00 de liberações do FNDE para
alimentação escolar (PNAE). Na tabela 1 são apresentadas as liberações no período de 2009 a
2013. Mostra o grande potencial que a prefeitura possui de utilizar o PNAE como uma
potente ferramenta de apoio ao desenvolvimento.
Tabela 1 - Valores das liberações anuais do FNDE para alimentação escolar (PNAE)
destinadas a Prefeitura de Unaí no período de 2009 a 2013.
ANO
2009
2010
2011
2012
2013
VALOR DA LIBERAÇÃO
R$ 396.308,00
R$ 625.666,00
R$ 499.800,00
R$ 556.664,00
R$ 604.540,00
Fonte: FNDE, 2013.
Mesmo com a queda ocorrida entre os anos 2010 e 2011, os dados apresentados na tabela 1
mostram uma tendência de aumento nas liberações anuais do FNDE para o município de
Unaí.
Em 2012, por exemplo, foram 2 projetos de vendas. O primeiro contemplou 33 agricultores
com um valor total previsto de R$ 108.295,00. Cada agricultor receberia uma média anual de
R$ 3.281,67 (média mensal de R$ 273,47). Ao final foram realmente efetuadas compras no
valor total de R$ 77.903,00. Isso representou uma média anual de R$ 2.360,70 por agricultor
(média mensal de R$ 196,72). O segundo contemplou 14 agricultores com um valor total
previsto de R$ 23.025,00 (média anual de R$ 1.644,60 e média mensal de R$ 137,05 por
agricultor). Ao final foram efetuadas apenas 45% das compras (R$ 10.400,00), resultando
numa média anual de R$ 742,90 (média mensal de R$ 61,91) por agricultor. Considerando os
dois projetos do ano de 2012, nota-se que a defasagem em relação aos 30% previstos na lei foi
de 14,2%.
Em maio de 2013, a Prefeitura de Unaí, lançou novo edital para abastecimento da alimentação
escolar. O valor total foi de R$ 331.430,00. Entretanto, após planejamento com os
agricultores familiares, a Cooperagro identificou que eles conseguiriam abastecer apenas parte
do solicitado (64%). O projeto encaminhado envolveu 42 famílias para fornecer a princípio
R$ 212.030,00 o que significaria em média, R$ 3.072,90 por família/ano.
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Todavia, o valor efetivamente comercializado pela Cooperagro foi de R$ 59.046,82. O que
representou apenas 9,8% do total recebido pelo município. Ou seja, o município em 2013 teve
uma defasagem de 20,2% em relação aos 30% exigidos na lei.
Para atingir a determinação da Lei 11.947/2009 de compra de 30% dos produtos da
alimentação escolar da agricultura familiar, o montante gerado pelo projeto deveria ter sido de
R$ 181.362,00, tendo em vista que o repasse do FNDE para ano de 2013 foi de R$
604.540,00. Ou seja, caso o valor inicial do projeto (R$ 212.030,00) tivesse sido alcançado, o
percentual seria de 35% (maior que o exigido por lei), o que representaria algo inédito para
Unaí.
Essa defasagem ocorre em parte, pela dificuldade da agricultura familiar da região produzir
alguns dos produtos demandados na alimentação escolar tais como: arroz, feijão, carne
bovina, carne de aves e os produtos industrializados. De outro lado, considerando aqueles
passíveis de serem produzidos, os fatores que dificultaram o fornecimento do total
previamente determinado no projeto foram:
I. Irregularidade da produção: existe certa dificuldade por parte dos agricultores para
planejar a produção individual e coletiva a fim de atender a demanda contínua dos
produtos demandados pela Merenda Escolar;
II. Logística de transporte dos produtos: os agricultores participantes do projeto estão
distribuídos em diferentes regiões geográficas do município, e em grande parte dos
casos há uma distância considerável da central de entrega dos produtos, o que gera um
aumento significativo nos custos de transporte. Tais fatos, combinados a frequência de
entrega mensal ou quinzenal dos produtos, acarretam num elevado custo de
deslocamento;
III. Infraestrutura: a inexistência de uma infraestrutura adequada tanto para a recepção
quanto para a distribuição dos produtos, bem como para agregação de valor aos
mesmos, fez com que o processo de distribuição física2 dos produtos fosse ineficiente.
IV. Dificuldade de comunicação com os agricultores: a comunicação com os
agricultores de certa forma é restrita ao uso de aparelhos celulares. Em virtude disso,
em certas ocasiões essa comunicação não é possível em decorrência da qualidade do
sinal dos aparelhos na zona rural.
V. Dificuldade no acompanhamento das entregas: a falta de um espaço físico
adequado dificulta o processo de acompanhamento e seleção dos produtos.
VI. Diminuição nas quantidades de produtos acordados no projeto inicial pela
Secretaria de Educação: no decorrer do ano, por motivos internos do departamento
de alimentação escolar alguns produtos têm significativos decréscimos em suas
respectivas quantidades previamente estabelecidas.
VII. Prazo para pagamento: Os pagamentos foram realizados em média 60 dias após a
efetivação das entregas. Isso gerou desmotivação nos agricultores.
Isso indica que a política de compra de produtos da agricultura familiar para a alimentação
escolar pode não estar sendo tão eficiente quanto se esperava. O mesmo indica os baixos
valores alcançados individualmente.
O quadro abaixo apresenta alguns aspectos
fundamentais no tocante ao processo de comercialização do PNAE em Unaí.
2
A distribuição física de produtos ou distribuição física são os processos operacionais e de controle que
permitem transferir os produtos desde o ponto de fabricação, até o ponto em que a mercadoria é finalmente
entregue ao consumidor (NOVAES, 1994).
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Quadro 2 – Aspectos fundamentais do PNAE em Unaí.
Nos últimos 5 anos, o município recebeu R$ 2.682.978,00 do
Unaí, Minas Gerais
FNDE a serem destinados para a alimentação escolar.
Verduras e legumes: abóbora japonesa, alface, beterraba,
cenoura, cebola e cará; Frutas: banana, laranja, melancia e
Principais produtos
mamão; Processados: açafrão; polpa de frutas, farinha de
demandados
mandioca; biscoito caseiro. Além do milho verde e da
mandioca in natura.
Abóbora japonesa, milho verde, mandioca, polpa de frutas e
Principais produtos
biscoito caseiro (principais produtos característicos da
ofertados
agricultura familiar de Unaí, além do leite).
Departamento de Apoio ao Educando – DAE.
Local das entregas
Frutas, legumes e verduras: semanal; outros produtos
Periodicidade das
perecíveis: mensal; estocáveis: mensal e semestral.
entregas
Os preços são definidos mediante cotação realizada junto a 3
Preços de referência
(três) mercados varejistas do município.
Com base nos anos de 2012 e 2013, o programa beneficiou
cerca de 80 agricultores familiares. Lembrando que segundo
Nº de agricultores
dados do IBGE (2009), o município possui um contingente de
beneficiados
2.734 estabelecimentos de agricultores familiares.
De acordo com as cláusulas contratuais, o pagamento deve ser
feito 30 após a apresentação do documento fiscal. O que na
Pagamentos
prática é mais demorado, cerca de 60 dias após a efetivação das
entregas.
1º - assentamentos da reforma agrária;
2º - comunidades tradicionais indígenas;
3º - comunidades quilombolas.
Classificação
Na composição desses critérios as cooperativas e associações
(Fornecedores)
locais são beneficiadas, sendo que as cooperativas têm
preferência sobre as associações. Como é o caso da
Cooperagro.
Caso haja alguma mudança no cardápio, a prefeitura faz
consulta à Cooperagro sobre a possibilidade de mudança de
produtos na entrega ou sobre a elaboração de novo projeto de
Mecanismo de
Substituição de Produtos venda; caso haja impossibilidade de entrega por parte da
cooperativa, o DAE consulta outras organizações credenciadas
sobre a possibilidade e disponibilidade dos itens solicitados.
Mecanismo de Mudança É feito mediante apresentação de documentos que
fundamentem a solicitação.
de Preços
Produtos in natura, minimamente processados
e
Grau de Processamento
industrializados.
dos Produtos
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6 O CICLO DO PROCESSO DE COMERCIALIZAÇÃO
O ciclo do processo de comercialização de produtos da agricultura familiar ao PNAE
realizado pela Cooperagro pode ser sintetizado conforme Figura 1.
Figura 1: Fluxograma do processo de comercialização para o PNAE pela Cooperagro.
As principais atividades que envolvem o ciclo de comercialização para o PNAE no município
de Unaí pela Cooperagro são descritas a seguir, conforme figura 1.
1) Identificação da demanda: A Secretaria Municipal de Educação por intermédio do
Departamento de Apoio ao Educando solicita à Secretaria de Agricultura, à Empresa de
Assistência Técnica e Extensão Rural local (EMATER), ao Sindicato dos Trabalhadores
Rurais e/ou Organizações da Agricultura Familiar quando houver, um mapeamento conjunto
dos produtos da agricultura familiar local (produto, quantidade e época da colheita).
De posse do mapeamento dos produtos da agricultura familiar, os cardápios da alimentação
escolar são elaborados pelo nutricionista responsável, levando sempre em conta a
diversificação agrícola da região e sua sazonalidade, uma alimentação saudável e adequada,
além da sustentabilidade. Concluído o cardápio, o nutricionista informa à entidade executora
(prefeitura) a demanda, especificando quais os produtos e a quantidade de cada um.
A entidade executora então publica, por meio de Chamada Pública (que é modalidade de
edital relativo à agricultura familiar), em página na internet e na forma de mural em local
público, quais os alimentos e a quantidade de cada um deles que desejam adquirir da
agricultura familiar para alimentação escolar.
2) Mobilização dos interessados: A mobilização dos agricultores interessados em
participar do projeto é ampla e abrangente, de forma com que estes tenham conhecimento dos
métodos e pré-requisitos para acessarem o programa. Somente agricultores com a DAP via
PNAE.
3) Planejamento da produção e Formação dos grupos de interesse: Após a
identificação da demanda de produtos, a Cooperagro faz reuniões de planejamento junto aos
agricultores, onde são apresentadas as demandas identificadas. Essa apresentação é dinâmica
e objetiva de forma a facilitar a organização dos dados, bem como facilitar o melhor
entendimento dos agricultores. Neste sentido, são formados Grupos de Interesse por produto
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demandado, de modo que os agricultores possam participar dos grupos segundo o que já
produzem e ou apresentam interesse em produzir.
4) Organização dos documentos para acesso ao Programa: Os documentos
necessários para a habilitação, no caso da Cooperagro e demais cooperativas são: extrato da
Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) jurídica, extrato das DAP’s físicas dos agricultores
participantes do projeto, cópias das certidões negativas junto ao INSS, FGTS, Receita Federal
e Dívidas Ativas da União, cópia do estatuto, cópia de ata de eleição da diretoria atual e
Projeto de Venda.
5) Elaboração do projeto de venda: O projeto de venda de gêneros alimentícios da
agricultura familiar para a alimentação escolar é elaborado pela Cooperagro de acordo com a
Chamada Pública. A entrega do projeto de venda é feita pela cooperativa à Entidade
Executora (prefeitura), acompanhado da documentação de habilitação exigida.
6) Acompanhamento e entrega dos produtos: A periodicidade das entregas dos
produtos é definida pelo DAE. Os calendários com as datas bem como com as respectivas
quantidades de cada produto são disponibilizados logo no início do projeto. Entretanto, tanto
as datas como as quantidades dos produtos podem ser alteradas pela entidade executora,
considerando a rotatividade de alunos nas escolas e a sazonalidade dos produtos. Detalhes
como data de fabricação e validade (produtos processados), quantidade e qualidade dos
produtos são atentamente conferidos pelos técnicos da Cooperagro no momento da recepção
dos produtos.
7) Emissão do documento fiscal: Como já mencionada anteriormente, a Lei n°
11947/09 estabelece que as prefeituras gastem no mínimo 30% do orçamento destinado à
alimentação escolar com produtos da agricultura familiar. Todavia, vale destacar que esta lei
também estabelece situações onde será permitida a dispensa do percentual mínimo de 30% a
ser adquirido da agricultura familiar quando houver: a) impossibilidade de emissão do
documento fiscal correspondente; b) inviabilidade de fornecimento regular e constante dos
gêneros alimentícios; c) condições higiênico-sanitárias inadequadas. Assim sendo, a emissão
do documento fiscal correspondente é parte obrigatória do processo de comercialização para o
PNAE. Trata-se de algo relativamente simples. É necessária a aquisição de um certificado de
emissão de documento fiscal junto à empresa especializada (Empresas de prestação de
serviços contábeis credenciadas junto a Secretaria de Fazenda Estadual). Após a aquisição e
instalação do certificado é possível a emissão da nota fiscal.
8) Efetuação do pagamento aos agricultores: O pagamento dos agricultores é feito
logo que a prefeitura efetua o pagamento à Cooperagro. Esse pagamento é composto pelo
total das entregas abatido um percentual de 20%, corresponde ao PIS (0,65%) e à taxa
administrativa do projeto (19,35%).
7 CONSIDERAÇÕES
Este trabalho buscou entender os processos, dificuldades e estratégias estabelecidas a partir do
acesso ao (PNAE) no âmbito da agricultura familiar de Unaí-MG. Contudo, reúne alguns
elementos importantes para uma reflexão sobre o lugar dos mercados, mais especificamente
do mercado institucional, na valoração e fortalecimento da agricultura familiar.
O ingresso da Cooperagro no PNAE promoveu o acesso dos agricultores familiares a um
mercado próximo, capaz de absorver grande diversidade de produtos e de se ajustar, pelo
menos em certa medida, às variações sazonais. Na prática, a grande variedade de produtos
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presente na merenda escolar favorece a diversificação dos sistemas produtivos da agricultura
familiar. Muito embora, mesmo que a compra fosse de 100% da agricultura familiar, a
quantidade de produtos que os agricultores conseguem vender é pequena. Logo o número de
beneficiários é pequeno frente ao número de agricultores familiares no município. De total de
2.734 estabelecimentos de agricultores familiares do município de Unaí, segundo IBGE
(2009), o PNAE é abastecido por 80 destes agricultores, ou seja, abrange apenas 2,9% do
universo de estabelecimentos familiares do município. Isso, somado às limitações
identificadas, pode ser um fator de desestímulo para os agricultores.
A participação da Cooperagro neste mercado institucional foi um desafio e, ao mesmo tempo,
uma oportunidade para desencadear, em Unaí, uma nova dinâmica que extrapola as questões
de compra e venda de alimentos. É, pois, uma oportunidade para construção de uma política
de desenvolvimento rural sustentável que consequentemente, resulta na geração de trabalho,
ocupação e renda (mesmo que pequena) e dinamização da economia local. Além do que, a
inserção da Cooperagro neste programa, de um ponto de vista sistêmico, constitui uma
estratégia de aprendizado para o acesso a outros canais de comercialização.
É importante lembrar também que a garantia de comercialização, oferecida pelo PNAE, serve
de estímulo para que os agricultores diversifiquem os produtos, o que evita com que os
mesmos fiquem alienados a uma única cadeia produtiva. De acordo com Gomes (2007), a
diversificação da produção agrícola e das fontes de renda reduz o efeito de uma quebra de
rendimento de um cultivo na medida em que dilui o impacto em outras possíveis rendas;
diminui a inconstância de rendas intra e inter-anos e o efeito da sazonalidade e, ainda, o
impacto dos riscos climáticos, financeiros e outras tensões.
Apesar do PNAE representar uma oportunidade para a agricultura familiar de Unaí, (quando
operacionalidade em sua totalidade) representa também enorme desafio para as organizações
formais da agricultura familiar do município, como é o caso da Cooperagro. O programa em
si possui complexidade próprias, com uma série de especificidades que demandam dos
empreendimentos capacidades múltiplas (compreensão das tributações, adequações sanitárias,
logística, capacidade de gestão e outros), o que não é negativo, ao contrário, o PNAE surge
como uma oportunidade de estimular o desenvolvimento de tais competências nos
empreendimentos.
Mas os desafios são muitos, se o desejo é conseguir operacionalizar o PNAE em toda a sua
plenitude no município, deve-se considerar que há mais de três anos após a entrada em vigor
da Lei 11.947/2009, os agricultores familiares ainda enfrentam muitas dificuldades para terem
acesso aos recursos do PNAE. Os principais entraves identificados foram a falta de
organização da produção local, que ainda não é capaz de se estruturar a ponto de fornecer com
eficiência a cota de alimentos que caberia à agricultura familiar, problema acarretado pela
falta de assistência técnica e a capacidade de logística, devido à falta de infraestrutura dos
empreendimentos. Além dos atrasos nas liberações dos pagamentos por parte do poder
público municipal.
Vogt e Souza (2009) destacam o papel que as cooperativas vêm exercendo na organização e
na inserção dos agricultores familiares nos mercados locais. Isso pôde ser percebido neste
trabalho. Apesar dos problemas identificados, destaca-se a significância da construção social
para inserção no PNAE organizada pela Cooperagro. Isso se torna relevante porque o
processo de comercialização na agricultura familiar apresenta-se como um dos principais
dilemas. Além de diversos fatores, é difícil a realização das atividades de produção e
comercialização concomitantemente, pois há escassez de mão de obra.
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Apesar de elogiarem a lei, organizações e cooperativas visualizam que sua aplicação efetiva
só será possível com investimentos na estruturação e diversificação da produção. Muitas
famílias ainda não fazem parte de cooperativas e isso dificulta bastante à organização dos
agricultores, acarretando no impedimento do acesso aos recursos.
Em suma, para o agricultor familiar o PNAE é mais uma alternativa de comercialização,
diversificação e geração de renda, mesmo reconhecendo suas limitações. Para o Estado e/ou
município significa o fortalecimento da cadeia de produção à comercialização e a geração de
emprego e renda, fortalecendo a economia local e incentivando o desenvolvimento
sustentável.
8 REFERÊNCIAS
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