JUSPODIVM
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO –
SEÇÃO JUDICIÁRIA FEDERAL DO ESTADO DA BAHIA
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO PREVIDENCIÁRIO
FRANCISCO ANTÔNIO DA SILVA FILHO
A TENDÊNCIA DE UNIFICAÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS
DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E REGIME GERAL DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL
Salvador
2010
FRANCISCO ANTÔNIO DA SILVA FILHO
A TENDÊNCIA DE UNIFICAÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS
DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E REGIME GERAL DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL
Monografia apresentada ao Curso de Pós–
Graduação em Direito Previdenciário como requisito
parcial para a obtenção do título de Especialista em
Direito Previdenciário
Salvador
2010
TERMO DE APROVAÇÃO
FRANCISCO ANTÔNIO DA SILVA FILHO
A TENDÊNCIA DE UNIFICAÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS
DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E REGIME GERAL DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL
Monografia aprovada como requisito para obtenção do título de Especialista em
Direito Previdenciário, JusPodivm, pela seguinte banca examinadora:
Nome: ______________________________________________________________
Titulação e Instituição __________ _______________________________________
Nome: ______________________________________________________________
Titulação e Instituição __________ _______________________________________
Nome: ______________________________________________________________
Titulação e Instituição __________ _______________________________________
Salvador, _____/_____/ 2010
A vontade de contribuir com a Sociedade
Previdenciária Brasileira, no sentido de que a
isonomia relativa nos critérios de concessão
dos benefícios previdenciários, com a garantia
dos direitos adquiridos e dos benefícios
substitutivos da renda dos trabalhadores,
fundamentados
na
razoabilidade
e
proporcionalidade em qualquer dos regimes
públicos de previdência social, fez com que me
inspirasse em meus filhos, Brenda Bocacio
Vieira Silva, Matheus Vieira Hahn e Michelle
Bocacio Vieira Silva, que estão na flôr da idade,
para que o mundo social seja distribuidor de
justiça, dignidade e de justiça social. Uma
sociedade livre e solidária não terá justiça
enquanto
viver
com
suas
diferenças
prevalecentes das riquezas existentes, ferindo
a dignidade humana, com reflexos diretos e
indiretos sobre toda a sociedade, assegurandolhes um futuro melhor para toda a coletividade.
SILVA FILHO, Francisco Antônio da. A tendência de unificação
dos Regimes Próprios de Previdência Social e Regime
Geral de Previdência Social. 85 fls. ill. 2010. Monografia
(Especialização) - Instituto Excelência Ltda – JusPodivm, Salvador,
2010.
RESUMO
As incoerentes alterações constitucionais no âmbito dos Regimes Próprios e
Regime Geral de previdência Social, bem como pelo posicionamento assumido pela
Corte Suprema deste País fui instigado a estabelecer uma pesquisa que traga
razoabilidade e proporcionalidade dentro dessa tendência de unificação dos
regimes. O monografista vai traçar um quadro atual dos alcances desses regimes,
suas alterações constitucionais e regulamentação pelas leis inferiores,
demonstrando sua evolução, desde o nascimento até a formatação atual a partir da
edição da Emenda Constitucional nº. 03/1993, com alguns preceptivos anteriores.
Visa o presente trabalho, também, demonstrar que o legislador constituinte derivado
vem dando uma roupagem capitalista aos Regimes de previdências, seja público ou
privado, atentando para esse aspecto regulatório institucional, com vistas ao aspecto
contributivo, equilíbrio financeiro e atuarial, garantia de mercado, numa visão global,
sem estabelecer uma separação crucial entre aquilo que é contributivo e
assistencial, confundindo a população de menor cultura. Muito embora não
acreditemos em nomes para resolver problemas de identificação previdenciária,
neste País seria de valia comum, alterar o nome do INSTITUTO NACIONAL DE
SEGURO SOCIAL para INSTITUTO COLETIVO DE PREVIDÊNCIA DO BRASIL
para que políticos oportunistas não se utilizem como forma de se fazer assistência.
O presente estudo propõe, enfim, a par dessas constatações, mudanças pontuais
na Constituição Federal, com vistas à garantia dos direitos adquiridos dos
Servidores públicos, sem qualquer indução de benesse, pois entende que, ainda que
necessárias alterações na carta política de 1988, essas alterações desconsideraram
as falhas do próprio Estado, que no período pós-ditadura até o presente, ainda tem
guardado favores para algumas classes privilegiadas de conhecimento e outras de
posição estrutural de poder, ainda intocáveis.
Palavras-chave: Regimes de Previdência. Direito adquirido. Tempus Regis Actum.
Dignidade da Pessoa Humana. Justiça Social. Coerência Jurídica. Um dever do
Estado e direito dos Trabalhadores.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 – Quadro exemplificativo das regras das aposentadorias especiais ........ 10
67
Quadro 2 - Quadro comparativo dos benefícios concedidos entre os
Regimes Próprios e Geral de Previdência Social ..................................................... 10
77
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CF/88
Constituição Federal de 1988
EC
Emenda à Constituição
RGPS
Regime Geral de Previdência Social
RPC
Regime de Previdência Complementar
RPCA
Regime de Previdência Complementar Aberta
RPCF
Regime de Previdência Complementar Fechada
RPPS
Regime Próprio de Previdência Social
STF
Supremo Tribunal Federal
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 1010
2 ASPECTOS HISTÓRICOS DOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA .......................... 1013
2.1 ASPECTOS HISTÓRICOS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA
13
SOCIAL NO BRASIL ATÉ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ........................ 10
2.2 ASPECTOS HISTÓRICOS DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
16
SOCIAL ATÉ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ............................................ 10
3 ASPECTOS DA SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE
1988 E SUAS PECULIARIDADES .......................................................................... 1019
4 PRINCÍPIOS QUE REGEM OS REGIMES DE PREVIDENCIA SOCIAL NO
22
BRASIL .................................................................................................................... 10
4.1 PRINCÍPIO DO PRIMADO DO TRABALHO, ART. 193 DA CF.......................... 1022
4.2 PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE. ART. 195 DA CF ........................................ 1022
4.3 PRINCÍPIO DA CONTRIBUTIVIDADE, ART. 195 DA CF .................................. 1023
4.4 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE DA BASE DE COBERTURA E DO
ATENDIMENTO. ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, I DA CF................................... 1023
4.5 PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE E EQUIVALÊNCIA DOS BENEFÍCIOS E
SERVIÇOS
ÀS
POPULAÇÕES
URBANAS
E
RURAIS.
ART.
194,
PARÁGRAFO ÚNICO, II DA CF............................................................................... 1023
4.6 PRINCÍPIO DA SELETIVIDADE E DISTRIBUTIVIDADE NA PRESTAÇÃO
DOS BENEFÍCIOS E SERVIÇOS. ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, III DA CF ..... 1024
4.7 PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DOS BENEFÍCIOS E SERVIÇOS.
ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, IV DA CF ............................................................ 1024
4.8 PRINCÍPIO DA MANUTENÇÃO DO VALOR REAL DOS BENEFICIOS, Art.
25
201, § 4º da CF ........................................................................................................ 10
4.9 PRINCÍPIO DA EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAÇÃO NO
CUSTEIO. ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, V DA CF ........................................... 1025
4.10 PRINCÍPIO DA DIVERSIDADE DA BASE DE FINANCIAMENTO. ART.
194, PARÁGRAFO ÚNICO, VI DA CF ..................................................................... 1026
4.11 4.11 PRINCÍPIO DO CARÁTER DEMOCRÁTICO E DESCENTRALIZADO
DA
ADMINISTRAÇÃO,
MEDIANTE
GESTÃO
QUADRIPARTITE,
COM
PARTICIPAÇÃO DOS TRABALHADORES, DOS EMPREGADORES, DOS
APOSENTADOS E DO GOVERNO. ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, VII DA
CF ............................................................................................................................ 1026
4.12 PRINCÍPIO DA PRÉ-EXISTÊNCIA DE CUSTEIO DE BENEFÍCIOS OU
SERVIÇOS. ART. 195, § 5º DA CF .......................................................................... 1027
4.13 PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. ART. 201, §§ 9º e 11 DA CF ........ 1027
5
CRITÉRIOS DIFERENCIADORES DOS REGIMES PRÓPRIOS DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL E DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ............................................................... 1029
5.1 REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIAS ..................................................... 1029
5.1.1 Alterações Pós Constituição Originária, Emenda 19/1998 ........................ 1031
5.1.2 Alterações Pós Constituição Originária, Emenda Complementar
20/1998 .................................................................................................................... 1033
5.1.3 Alterações Pós Constituição Originária, Emenda 41/2003 ........................ 1037
5.1.3 As alterações da emenda 41/2003 nos critérios de concessão da
aposentadoria por invalidez permanente em serviço ou doenças especificadas
em lei e os reflexos nos direitos dos servidores vitimas de doenças
ocupacionais ............................................................................................................ 1042
5.1.4 Alterações Pós Constituição Originária, Emenda Complementar
47/2005 .................................................................................................................... 1044
6 CRITÉRIOS PENDENTES DE UNIFICAÇÃO ENTRE O REGIME GERAL DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL E OS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
SOCIAL .................................................................................................................... 1050
6.1 A FIXAÇÃO DO LIMITE DE IDADE NO REGIME GERAL DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL ........................................................................................... 1050
6.2 O FIM DO CRITÉRIO DIFERENCIADO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO
PARA A MULHER NOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA ........................................... 1053
6.3 A APLICAÇÃO DA ISONOMIA NOS CRITÉRIOS DE REDUÇÃO DOS
RISCOS INERENTES AO TRABALHO, POR MEIO DE NORMAS DE SAÚDE,
HIGIENE E SEGURANÇA........................................................................................ 1054
6.4 CRITÉRIOS DE CÁLCULO DA PENSÃO POR MORTE NOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA E REGIME GERAL DE PREVIDENCIA SOCIAL .. 1056
6.5 REGULAMENTAÇÃO DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
NOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL ....................................... 1057
6.6 CRITÉRIOS DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA ESPECIAL DOS
REGIMES PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, NA FUNÇÃO DE
LEGISLADOR
POSITIVO,
FRUTO
DA
OMISSÃO
DO
CONGRESSO
NACIONAL E DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA ................................................. 1060
6.7 A UNIFICAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE CONCESSÃO DO SALÁRIO
FAMÍLIA NO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA E DOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA ............................................................................... 1071
6.8 A UNIFICAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE CONCESSÃO DO AUXÍLIO
RECLUSÃO NO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA E DOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA COM VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE ...... 1073
6.9 A TENDÊNCIA DE UNIFICAÇÃO NOS CRITÉRIOS DE CONCESSÃO DA
LICENÇA À GESTANTE E AO SALÁRIO MATERNIDADE ..................................... 1075
6.10 QUADRO COMPARATIVO ENTRE OS REGIMES E OS BENEFICIOS
CONCEDIDOS....................................................................................................
78
7 CONCLUSÃO ...........................................................................................................79
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 1083
1 INTRODUÇÃO
Um Regime de Previdência tem em sua estrutura virtuosa complexidade,
porquanto vive de contribuições diretas e indiretas e da garantia do próprio Estado
para a sua manutenção dentro de um pacto entre gerações. Se o próprio Estado o
criou, deve também garantir a manutenção sob pena de inexorável desestabilidade
do regime, da sociedade e da economia, mesmo que compulsório e contributivo
como instrumento de garantia do próprio mercado.
Os Regimes de Previdência no Brasil nasceram por vontade e iniciativa dos
trabalhadores, ainda que com interesse do próprio Estado, vieram a galope de
movimentos sociais mundiais, como a Revolução Industrial e a Declaração Universal
dos Direitos do Homem em 1793 e 1948, que estabeleceram os direitos
fundamentais da pessoa humana, dentre eles o direito a proteção previdenciária.
O Brasil muito tardiamente estabeleceu direitos previdenciários para seus
trabalhadores, enquanto que em outros países, o sistema previdenciário já está
consolidado, aqui, passa por grande transformação de regras nos critérios exigidos e
ainda pendentes de regulamentação. Logicamente, considerando a estrutura social
e cultural da época no início do século XIX.
O Brasil é um País que viola direitos sociais e previdenciários, ficando a
cargo dos tribunais preencherem essa grande lacuna. Em destaque, podemos
afirmar que o Estado Inglês, com a Lei de amparo aos pobres, em 1601, pode
estabelecer um controle social e uma sociedade mais justa. Com este plano, que
ficou conhecido como Poor Relief, instituiu-se contribuição obrigatória para fins
sociais, reunindo leis de assistência e previdência social. Mais adiante, a Inglaterra
propôs o Plano Beveridge em 1941, que no seu bojo vinha com vários multiplanos,
estabelecendo política social para todos os cidadãos, contribuindo ou não para o
sistema.
Outra Nação que se manifestou de forma sistemática dentro de uma
política previdenciária consistente, foi o Estado Alemão, através de seu chanceler
Otto Von Bismark, que temerário com o crescimento do comunismo na vizinha União
soviética, permitiu que o Estado alemão criasse um seguro de acidentes do trabalho
para proteção dos trabalhadores da indústria, em 1883, oferecendo inicialmente, um
seguro doença, que contava com a contribuição dos trabalhadores e com a garantia
do Estado, criando um direito subjetivo público para todos os segurados envolvidos1.
Posteriormente, esses direitos foram englobando aposentadoria por invalidez e
outros direitos sociais.
O Estado mexicano foi inovador, que com a constituição de 1917 permitiu
incluir
em
seu
texto
o
seguro
social
para
os
trabalhadores,
prevendo
responsabilidades para os empresários em casos de acidentes do trabalho
provocados por moléstias profissionais.
O Estado Brasileiro despertou para um seguro social em benefício dos
trabalhadores, quando esses mesmos trabalhadores começaram a reivindicar
proteção, logicamente, influenciado pelos movimentos sociais que já estavam
consolidados no mundo inteiro e principalmente pelas legislações dos Países
desenvolvidos, como Inglaterra e Alemanha. Enquanto na Alemanha o Estado criou
um direito subjetivo público para todos os trabalhadores, o Brasil iniciou sua
proteção através de Montepios privados, com associação de trabalhadores públicos
e da iniciativa privada, com início em 22 de junho 1835, sendo conhecido como o
Mongeral, Montepio para os servidores do Estado. Neste sistema os trabalhadores
formavam uma associação e cotizavam para a manutenção dos infortúnios sociais
supervenientes.
A primeira norma a ser aprovada no Brasil, como reconhecedora de direitos
previdenciários, foi a Lei Eloy Chaves, que com a ajuda do deputado federal Eloy
chaves, copiou um projeto de lei argentino, estabelecendo direitos previdenciários
para os ferroviários da época.
Em síntese ao longo desse trabalho o leitor vai encontrar uma descrição dos
regimes previdenciários nacionais, seus princípios, diferenças que norteiam os dois
regimes principais, suas características e as modificações introduzidas aos sistemas
pelas emendas 03/1993, 20/1998, 41/2003 e 47/2005, além de direitos introduzidos
em isonomia entre os regimes. Proposições que indicará uma coerência lógica entre
os dois regimes para estabelecer melhor justiça social aos destinatários que
contribuíram por tanto tempo para o Estado que precisará devolver esses valores
em forma de obrigações de dar e de fazer. Prega-se uma vantagem de privilégios
dentro dos regimes previdenciários, entretanto, esquecem os políticos que durante
1
IBRAHIM, Fabio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 13. ed. Rio de Janeiro: Impetus,
2008. p. 3. Diz o autor: “Esses conceitos sociais-democratas foram responsáveis pela construção do
Welfare State, ou Estado do bem-Estar-Social, que visa justamente a atender outras demandas da
sociedade, como a previdência social”.
muito tempo foram contribuições que o Estado não cumpriu o seu papel de bem
zelar e guardar e na atualidade deve pagar o preço de sua péssima gestão.
O Estado que mantém seu poder de regulamentação e execução para as
mudanças introduzidas vem se esquecendo que uma formatação original e justa
leva o seu tempo, não se podendo esquecer de seus próprios erros.
2 ASPECTOS HISTÓRICOS DOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA
2.1 ASPECTOS HISTÓRICOS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NO
BRASIL ATÉ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
O Regime geral de Previdência social tem atualmente uma normatização
consolidada, não obstante existir ainda, falhas ou critérios diferenciados de
concessão dos benefícios para os segurados, causando desequilíbrio no sistema.
Para se chegar até esta legislação atual, os Nacionais ficaram distantes de proteção
adequada e tiveram que estabelecer lutas individuais por categorias profissionais, na
busca de proteção quando do surgimento da velhice, doença e morte.
A constituição de 1824 estabeleceu socorros públicos para atendimentos
dos necessitados nas casas de convento e de misericórdia e essa prestação tinha
em sua maioria um cunho religioso e assistencial.
A constituição de 1891 foi a primeira a conter preceptivo de aposentadoria
que somente era concedida a funcionários públicos em caso de invalidez em serviço
para a Nação.
A lei de número 217 de 1892 determinou a concessão de aposentadoria por
invalidez aos operários do arsenal da Marinha do Rio de Janeiro.
A Lei 3.724 de 1919 tornou compulsório o pagamento de cunho indenizatório
pelos empregadores em decorrência dos acidentes de trabalho sofridos na atividade
remunerada. Esse seguro ainda não tinha a gestão do Estado.
A Lei Eloy chaves, através do Decreto 4.682 de 1923 foi a primeira norma a
instituir no Brasil a Previdência Social, com a criação das Caixas de aposentadorias
e Pensões para os ferroviários em âmbito nacional. Essa garantia para os
trabalhadores somente ocorreu por movimentos sociais desses trabalhadores, que
sabiam da importância das ferrovias para o desenvolvimento do País e no momento
oportuno reivindicaram benefícios para uma proteção de aposentadoria por
invalidez, pensão por morte e assistência médica. Diante do que foi conquistado
pelos ferroviários, outras categorias profissionais também se organizaram e
começaram a estabelecer Caixas de aposentadoria por categorias profissionais,
nascendo a partir daí, as caixas de aposentadoria dos industriários, comerciários,
Marítimos, Bancários, sendo que inicialmente, foram organizados por empresa.
A Constituição Federal de 1934 estabeleceu regras de assistência social e
permitiu que os Estados também cuidassem da saúde e da assistência, bem como
da fiscalização e aplicação das leis sociais.
A Constituição Federal de 1937 não avançou em matéria de direitos sociais,
previdência e assistência, havendo, inclusive, uma regressão na concessão dos
direitos sociais.
A Constituição Federal de 1946 iniciou uma sistematização em nível
constitucional, surgindo nesta carta política o preceptivo “previdência”, mediante
contribuição da União, do empregador e do empregado. Consagrado estava o
princípio da tríplice forma de custeio, que foi por várias vezes citado em
constituições anteriores. Esta carta veio dar guarida para a maternidade, doença,
velhice, invalidez e morte.
As caixas de aposentadorias e pensões foram unificadas pelo decreto
34.586, de 12 de novembro de 1953, transformando as 183 Caixas de
aposentadorias e pensões no Instituto dos Trabalhadores de ferrovias e Serviços
Públicos, conhecido pela sigla IAPFESP, que mais tarde, aprovou um novo
regulamento, pelo decreto 32.667/1953.
A Unificação da legislação aplicável aos Institutos não tardou em acontecer,
por meio do decreto 35.448 de 1954.
A Lei 3.807 de 1960 foi a primeira Lei orgânica da Previdência social,
conhecida como LOPS, padronizou todo o sistema, permitindo o aumento dos
benefícios previdenciários, como: Auxílio Natalidade, auxílio Funeral e auxílio
Reclusão.
A Lei 4.214 de 1963 criou o fundo de assistência do trabalhador rural,
conhecido como FUNRURAL, que era contributivo, mais que não teve aplicação
prática, sendo tratados de forma diferenciada dos trabalhadores urbanos.
A emenda constitucional de número 11 de 1965 trouxe em seu texto que,
“nenhuma prestação de serviço de caráter assistencial ou de benefício
compreendido na previdência social poderá ser criada, majorada ou estendida sem a
correspondente fonte de custeio total”, definindo como princípio da pré-existência de
custeio” ou ainda, entre nós, regra da contrapartida.
O decreto-lei de número 72 de 1966 unificou os Institutos de aposentadorias
e pensões, centralizando a organização previdenciária no Instituto Nacional de
Previdência Social, conhecido com a sigla INPS, que somente foi implantado em 02
de janeiro de 1967. Esta providência somente foi eficaz em função da contenção do
Estado nas liberdades fundamentais, individuais e coletivas, por força do período da
ditadura militar.
A Constituição Federal de 1967 não trouxe nenhuma inovação e
praticamente repetiu o que já estava na constituição de 1946.
A Emenda Constitucional de número 01 de 1969 também não apresentou
nenhuma inovação às duas Cartas Políticas anteriores. Matérias previdenciárias
eram tratadas juntamente com as matérias trabalhistas, fato que hoje traz discussão
na doutrina sobre a possibilidade de transferência de competências das matérias
previdenciárias para o âmbito da justiça especializada trabalhista.
A Lei Complementar de número 11 instituiu o pró-rural, onde os
trabalhadores rurais tinham assistência sem qualquer caráter contributivo,
diferentemente do FUNRURAL, que tinha contribuição sobre a venda da produção.
A Lei 6.025 de 1974 criou o Ministério da Previdência e Assistência Social,
logicamente que, trouxe maior importância para as matérias previdenciárias.
A consolidação das leis da previdência social foi realizada pela primeira vez
pelo Decreto 77.077 de 1976.
A lei 6.439 de 1977 criou o SIMPAS, com o objetivo de reorganizar a
previdência social, integrando as atividades de previdência social, assistência social
e assistência médica, com gestão financeira, administrativa e patrimonial.
O Decreto de número 83.080 de 1979 aprovou o regulamento de benefícios
da previdência social e o Decreto 83.081 do mesmo ano expede o regulamento de
custeio da previdência social.
O Decreto 94.657 de 1987 e a portaria 4.370 de 1988 criaram o programa de
desenvolvimento de sistemas unificados e descentralizados de Saúde dos Estados.
A Constituição Federal de 19882 foi a constituição que mais trouxe benefícios
para os trabalhadores ficando conhecida como a Constituição Social, porque na
contramão da história, aumentou os benefícios sociais, enquanto na maioria dos
países desenvolvidos estavam retirando benefícios sociais. Esta carta magna trouxe
um capítulo da seguridade social, tendo como espécies a previdência social,
assistência social e saúde.
2
IBRAHIM, 2008. “As ações estatais modernas não se limitam ao campo previdenciário, mas, ao
contrário, também tendem a proporcionar ações em outros segmentos, como a saúde e o
atendimento a pessoas carentes. É a seguridade social, grau máximo de proteção social.”
A importância social da Constituição Federal de 1988 para a sociedade
brasileira foi tamanha que a evolução histórica desses benefícios foi elevada a
categoria máxima, ou seja, um capítulo específico para a Seguridade Social.
Os artigos 201 e 202 da Carta Política procuraram delimitar o alcance
desses direitos sociais, logicamente que, de natureza previdenciária, considerando a
cultura brasileira e a possibilidade de suporte financeiro existente. Assegurou
cobertura para a invalidez, morte, acidentes do trabalho, velhice, reclusão, proteção
à maternidade, pensão por morte, aposentadoria por idade, tempo de serviço e
aposentadoria especial para aqueles que exercerem atividades sujeitos a condições
especiais que prejudiquem a saúde e a integridade física e aposentadoria
proporcional ao tempo de serviço.
2.2 ASPECTOS HISTÓRICOS DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
SOCIAL ATÉ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Diferentemente do Regime Geral o Regime Próprio de Previdência dos
servidores públicos, custou um preço alto para atingir o formato atual, em função das
características específicas de formação do Estado Brasileiro, com poder centralizado
e interesses das classes dominantes, herança de um Estado Português e ditadura
militar. Na época da colônia a manutenção de cargos públicos era um sinônimo de
poder e utilizado como fonte de moeda de troca de favores entre as classes
dominantes e a Coroa Portuguesa3. Somente na era Vargas que o serviço público
recebeu uma cara nova, mas que foi novamente obstada pela centralização do
poder da ditadura militar. A lei 284/1936 foi aprovada nessa tentativa.
O primeiro estatuto dos servidores da União surgiu com o Decreto Lei 1713
de 1939 que incorporava a lei 284/1936. No formato instituído pela Lei 1713/1939 foi
concedido aos funcionários públicos o direito a Estabilidade aos dois anos de efetivo
exercício, desde que passado por concurso público e aos dez anos de exercício nos
demais casos, ou seja, sem a realização de concurso, como nas indicações políticas
feitos pelos padrinhos políticos. A concessão de aposentadoria era feita ex-ofício ou
a pedido para os funcionários que contassem com mais de trinta e cinco anos de
3
SINTSEF/BA. Revista Memória Livre: Revista dos trabalhadores do Serviço Público no Estado da
Bahia. A luta é de todos nós. n. 1, Salvador, p. 10/11. “Era comum o funcionário comprar cargo em
Portugal a baixo custo e vendê-lo mais caro no Brasil”.
serviço e que fossem julgados merecedores desse prêmio, pelos bons e leais
serviços prestados a nação. Pelo visto a concessão do direito a aposentadoria não
era um direito adquirido, havia um julgamento prévio para a sua concessão, o que
trazia dúvida nos critérios de concessão. A aposentadoria compulsória era
conquistada aos sessenta e oito anos de idade.
Na vigência da lei 1711, de 28 de outubro de 1952, vieram algumas
modificações e a estabilidade do servidor público era conquistada no mesmo prazo
da lei anterior e aqueles que ingressavam sem o concurso teve o tempo diminuído
para cinco anos. A aposentadoria compulsória era concedida aos setenta anos e
não dependia de nenhum favor do Estado. A aposentadoria por tempo de serviço
era conquistada aos trinta e cinco anos de serviço e não dependia de nenhum favor
do Estado. Para a concessão de aposentadoria com menor tempo, aos trinta anos
ou menos, dependia dos casos em que a lei determinar. Ainda no Governo de
Getúlio Vargas, é aprovado o segundo Estatuto dos Servidores da União, através da
lei 1711 de 28 de outubro de 1952, que foi sancionado em 1960, no Governo de
Juscelino Kubitschek. Os governos que sucederam Juscelino tentaram alterações
para favorecer interesses pessoais e da classe dominante. Esse procedimento
comum foi mantido até a aprovação da Constituição Federal de 1988, que foi
regulamentada pela lei 8.112/90.
Este atual estatuto veio com a visão de que os servidores públicos devem
ser tratados de forma isonômica. Com a Carta Política e o Regime Jurídico Único os
Servidores
públicos
consagraram
um
tratamento
diferenciado
dos
demais
trabalhadores da iniciativa privada, com a maioria de seus direitos numa base
constitucional, tornando-se com maior dificuldade o procedimento de suas
alterações, pela exigência de quorum constitucional de maioria absoluta do
Congresso Nacional.
O regime de previdência dos servidores públicos consignado no artigo 40 da
Constituição Originária ficou sem nenhuma garantia de perpetuação, sem uma
formatação constitucional e legal que lhe desse segurança, como um regime
contributivo e equilíbrio financeiro e atuarial entre despesas e receitas. No plano
Estadual não havia sequer uma obrigação de contribuir ao sistema, quando o artigo
149, parágrafo único, previa uma faculdade de cobrança de contribuições para a
manutenção do sistema. Na esteira de um processo político de transição4, trouxeram
resquícios prejudiciais a um regime previdenciário, que, mesmo após a aprovação
de sua regulamentação, as normas trazidas deixaram muito a desejar, carentes de
um sistema contributivo e equilibrado.
Os cargos vitalícios e membros do Ministério Público e Tribunais de Constas
tinham Regime Previdenciário diferenciado, com aposentadoria aos 30 anos de
tempo de serviço, reflexos ainda das classes dominantes da época da ditadura
militar e dos governos centralizadores que o sucederam.
Os servidores militares, não obstante estar regulamentados dentro de um
mesmo capítulo dos servidores públicos tinha uma seção específica, aplicando-se os
mesmos critérios de reajuste de aposentadoria e pensão, guardando diferenças de
promoção na carreira e do preenchimento dos requisitos de entrada para a reserva.
As regras de aposentadoria dos servidores públicos, preponderantes, com
exceção da aposentadoria por idade e proporcional, concediam proventos com base
na última remuneração e dava paridade com os servidores em inatividade.
Naquela época, ainda que houvesse aposentadoria proporcionalmente,
havia também a concessão da paridade, constituindo-se de alguma forma, numa
visão da sociedade, privilégios sociais, não existentes na iniciativa privada.
Os requisitos objetivos que compõem o ordenamento jurídico atual estão
estabelecidos na Constituição Federal, aprovada em 1988, ainda que de passagem
por grandes mudanças, recebem criticas sociais de privilégios, esquecendo-se em
longa distância a culpa do Estado, que durante longo tempo, foi objeto de sua
administração e não dos trabalhadores. Isentar a autoridade superior de seus erros
e jogar em cima da sociedade e dos servidores públicos a culpa inconteste de
privilégios, constitui uma aberração jurídica. Durante muito tempo, ainda antes da
Carta atual, servidores públicos contribuíram para um regime de previdência
diferenciado dos demais trabalhadores da iniciativa privada e esses valores foram
utilizados pelo Estado em diferentes finalidades que não o pagamento de benefícios
dos aposentados e pensionistas, como a construção de Brasília.
4
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 06 fev. 2010.
Art.149, parágrafo único. “Os Estados, o Distrito federal e os Municípios poderão instituir contribuição,
cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e
assistência social”.
3 ASPECTOS DA SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE
1988 E SUAS PECULIARIDADES
Aspecto relevante na legislação brasileira constitucional foi a concepção da
seguridade social e suas espécies, em título, capítulo e seções próprias, trazendo a
idéia de independência nos preceptivos mencionados, artigos 193 e seguintes,
buscando segurança jurídica para os mais pobres e necessitados sociais.
A matriz constitucional vem traçar uma mestra daquilo que deve ser seguido
pelo legislador ordinário em obediência absoluta ao constituinte originário e derivado
na busca de uma sociedade, justa e solidária. Tem os princípios constitucionais
previdenciários paradigma de educar os legisladores, como linha mestra de
obediência legal.
A primeira seção trata dos princípios que traçam uma diretriz e objetivos
constitucionais que devem ser alcançados pelo legislador e pelos intérpretes da lei.
Fator primordial e interessante nesta seção é a parte que diz respeito ao custeio
previdenciário, prescrito no artigo 195, in verbis:
A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das seguintes
contribuições sociais.
O Legislador Constituinte com as devidas alterações posteriores tornou a
seguridade social mais condensada, ofereceu segurança com a unificação dos
órgãos fiscalizadores e arrecadadores, de modo a evitar o sucateamento do sistema.
Os direitos sociais devem ser mantidos, entretanto, dentro de um equilíbrio
financeiro, corroborado por uma política sistemática de fiscalização e punição
daqueles que se locupletam indevidamente das verbas sociais, principalmente, as
de custeio. Entender que o Instituto Nacional de Seguro social deveria chamar-se de
Instituto Previdenciário da coletividade, transmitindo-se a idéia de universalidade.
Isso torna-se necessário em função da utilização de uma visão popular de que a
previdência social e a assistência social são a mesma coisa e sofrem distinções
elementares, muito embora sejam divisões dentro do sistema da seguridade social.
As fontes de custeio da seguridade social foram expandidas, de modo que a
diversidade da base de financiamento pode evitar um colapso que derrube o sistema
de cumprir os pagamentos assumidos com os benefícios, com prestação de saúde e
assistência social. Entretanto, a previdência social, espécie da seguridade social,
vem sofrendo um duro golpe nos desvios de recursos por meio da DRU, que permite
a utilização de recursos da seguridade social em outras áreas apontadas pelo
governo. Com certeza está nesse ponto uma forma de identificar um déficit dentro
da previdência social em mais de 12 bilhões de reais anuais.
A previdência social tem uma seção própria que cuida do pagamento de
benefícios, perícias e reabilitação profissional, artigo 201 da Constituição Federal,
não mais cuidando das lides de arrecadação que foram transferidas pela lei
11.457/2007 para a Secretaria da Receita Federal do Brasil. É de caráter
eminentemente contributivo e não se confunde com a Assistência Social e Saúde,
tratados em capítulos autônomos. Andou muito bem o legislador ao unificar os Entes
arrecadadores, dando celeridade aos procedimentos de fiscalização e arrecadação.
Antes o próprio contribuinte ficava desnorteado, não sabendo em que Ente procurar
para resolver seu débito pendente.
A Assistência social também tem uma seção própria e na opinião de parte
da doutrina e deste monografista, entendem que deveria ser desmembrada da
Seguridade social e da Previdência Social, estando mais para o lado da saúde.
Infelizmente, a sociedade brasileira não tem cultura suficiente para entender o
caráter divisório e independente dos institutos de Previdência, Assistência e saúde,
pela própria definição da carta política, que os colocou em título único. Pela
legislação infraconstitucional, o direito a assistência social será somente para o
idoso ou deficiente físico, que demonstrar não ter meios próprios de sobrevivência
ou da família, ter renda per capta inferior a um quarto do salário mínimo e idade de
65 anos de idade. Esses critérios objetivos estão sendo levados a rigor pelo
judiciário que tem entendido de forma rigorosa na conjugação das necessidades
sociais. Em primeira instância e segunda instância algumas decisões tem sido
proferidas de que os critérios não devem ser levados em consideração de forma
rigorosa. Veja decisão proferida pelo Pretório Excelso:
Benefício de prestação continuada. Art. 203, V, da CF/88. Critério objetivo
para concessão de benefício. Art. 20, § 3º, da Lei n. 8.742/93 c.c.art. 34, §
único, da Lei n. 10.741/2003. Violação ao entendimento adotado no
julgamento da ADI n. 1.232/DF. Inexistência. Recurso extraordinário não
provido. Não contraria o entendimento adotado pela Corte no julgamento da
ADI n. 1.232/DF, a dedução da renda proveniente de benefício assistencial
recebido por outro membro da entidade familiar (art. 34, § único, do Estatuto
do Idoso), para fins de aferição do critério objetivo previsto no art. 20, § 3º,
da Lei n. 8.742/93 (renda familiar mensal per capita inferior a 1/4 do salário-
5
mínimo) .
A saúde brasileira que faz parte da Seguridade Social, atualmente, é
oferecida de forma gratuita a toda a sociedade, tenha ou não fonte de recursos. Não
existe mais uma obrigação de apresentação de carnê de pagamento para ser
atendido pelo SUS, sendo seu atendimento universal, disponível para toda a
população, seja nacional ou estrangeiro. Em decisão proferida no Supremo Tribunal
Federal, definiu-se bem os direitos sociais fundamentais como garantia da dignidade
da pessoa humana:
A Constituição Federal assegura que a saúde é direito de todos e dever do
Estado, facultada à iniciativa privada a participação de forma complementar
no sistema único de saúde, por meio de contrato ou convênio, tendo
preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos (CF, artigo
199, § 1º). Por outro lado, assentou balizas entre previdência e assistência
social, quando dispôs no artigo 201, caput e inciso I, que os planos
previdenciários, mediante contribuição, atenderão à cobertura dos eventos
ali arrolados, e no artigo 203, caput, fixou que a assistência social será
prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social, tendo por fim a proteção à família, à maternidade, à
infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes
carentes; à habilitação e reabilitação das pessoas deficientes e à promoção
de sua integração à vida comunitária; à garantia de um salário mínimo de
benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que
comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la
provida por sua família, inferindo-se desse conjunto normativo que a
assistência social está dirigida à toda coletividade, não se restringindo aos
que não podem contribuir. Vê-se, pois, que a assistência à saúde não é
ônus da sociedade isoladamente e sim dever do Estado. A iniciativa privada
não pode ser compelida a assistir à saúde ou a complementar a previdência
social sem a devida contraprestação. Por isso, se as entidades privadas se
dispuseram a conferir aos seus filiados benefícios previdenciários
complementares e os contratados assumiram a obrigação de pagar por
isso, o exercício dessa faculdade não lhes assegura o direito à imunidade
tributária constitucional, outorgada pelo legislador apenas às entidades que
prestam assistência social, independentemente de contribuição à
seguridade social (CF, artigo 203), como estímulo ao altruísmo dos seus
6
instituidores .
A saúde é um direito de todos e dever do Estado, independente de
contribuição, seja pobre ou rico. Uma sociedade deve ter muito bem delineada uma
proteção estatal previdenciária, de saúde e de assistência social, sob pena de
reflexos em outros ramos sociais, relacionada à segurança e à família.
5
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 558.221/SC, da 2ª Turma. Rel. Min. Cezar Peluso. Brasília,
15 abr. 2008. Publicado no DJ de 16 mai. 2008. p. 1957.
6
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 202.700/DF, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Maurício Corrêa.
Brasília, 08 nov. 2001. Publicado no DJ de 1º mar. 2002. p. 52.
4 PRINCÍPIOS QUE REGEM OS REGIMES DE PREVIDENCIA SOCIAL NO
BRASIL
4.1 PRINCÍPIO DO PRIMADO DO TRABALHO, ART. 193 DA CF
O primado do trabalho deve ser a busca da sociedade e do Estado, que
lança condições e oportunidades para atingir determinados objetivos. Uma
sociedade sem trabalho não alcança um regime previdenciário, pelo contrário, traz
um caos social com reflexos assistenciais demagógicos. Pelo bem estar do trabalho,
uma sociedade justa e solidária alcança uma justiça social.
Um regime de
previdência está inserido dentro de um contexto social, que recebe um contorno de
reflexos ligados a educação, cultura, lazer, justiça social, dignidade da pessoa
humana, igualdade e moralidade pública.
4.2 PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE. ART. 195 DA CF
O princípio da solidariedade é aquele que nasce com a natureza humana,
com sentimento de contribuição para uma sociedade mais justa, com escopo no
princípio da dignidade da pessoa humana. Uma sociedade não vive sem
solidariedade e uma geração deve contribuir para uma outra geração, espelhada
num pacto entre gerações diferentes, mais que se encontram por um regime
previdenciário. Ninguém vive a eternidade e contribuir de forma direta e indireta para
a sobrevivência de uma outra geração vem contribuir para uma menor desigualdade
social. Veja decisão proferida no Supremo Tribunal Federal:
O sistema público de previdência social é fundamentado no princípio da
solidariedade (artigo 3º, inciso I, da CB/88)-, contribuindo os ativos para
financiar os benefícios pagos aos inativos. Se todos, inclusive inativos e
pensionistas, estão sujeitos ao pagamento das contribuições, bem como
aos aumentos de suas alíquotas, seria flagrante a afronta ao princípio da
isonomia se o legislador distinguisse, entre os beneficiários, alguns mais e
outros menos privilegiados, eis que todos contribuem, conforme as mesmas
regras, para financiar o sistema. Se as alterações na legislação sobre
custeio atingem a todos, indiscriminadamente, já que as contribuições
previdenciárias têm natureza tributária, não há que se estabelecer
discriminação entre os beneficiários, sob pena de violação do princípio
7
constitucional da isonomia . (grifos nossos)
7
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 450855 AgR/RS, da 1ª Turma. Rel. Min. Eros Grau.
Brasília, 23 ago. 2005. Publicado no DJ de 9 dez. 2005. p. 15.
4.3 PRINCÍPIO DA CONTRIBUTIVIDADE, ART. 195 DA CF
Um regime previdenciário não vive sem contribuições de seus trabalhadores,
do governo e da sociedade, ainda que de forma indireta. Não obstante a existência
de formas diferentes de contribuições, um regime somente será fortalecido quando
existir uma diversidade de financiadores, ou seja, de formas diretas e indiretas para
a manutenção do sistema. Uma base diversificada de financiamento deixará o
regime menos vulnerável a oscilações do mercado financeiro ou de crises mundiais
ou regionais. Pela sociedade se busca um equilíbrio no financiamento do sistema,
onde todos podem contribuir e ao mesmo tempo usufruir do regime a que estiver
filiado.
4.4 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE DA BASE DE COBERTURA E DO
ATENDIMENTO. ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, I DA CF
Ainda que não seja possível atingir toda a sociedade, os objetivos de um
regime previdenciário é estimular a poupança de toda a sociedade trabalhando e
contribuindo para o sistema. Assim, quanto mais trabalhadores estiverem dentro do
regime, melhor será para o financiamento do sistema. Embora este princípio esteja
dirigido com maior envergadura dirigido ao sistema de saúde, que está dentro da
seguridade social, faz parte de uma diretriz do sistema previdenciário.
4.5 PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE E EQUIVALÊNCIA DOS BENEFÍCIOS E
SERVIÇOS ÀS POPULAÇÕES URBANAS E RURAIS. ART. 194, PARÁGRAFO
ÚNICO, II DA CF
O nascimento deste princípio tem condão nas grandes diferenças que
nortearam em épocas passadas os trabalhadores rurais e os urbanos. Para os
trabalhadores rurais, esse princípio veio trazer um melhor tratamento, não que seja o
ideal, mais que na aprovação da carta magna, permitiu que nenhum trabalhador
rural recebesse quantia inferior ao salário mínimo. Com este princípio, permite-se
evitar diferenças entre esses trabalhadores, não obstante, a própria constituição
criou um tratamento diferenciado ao segurado especial. Na verdade, somente a
própria constituição cabe excetuar a si mesmo e baseado nos princípios
constitucionais, permite-se tratar os desiguais de forma desigual para que cheguem
a igualdade dos demais.
4.6 PRINCÍPIO DA SELETIVIDADE E DISTRIBUTIVIDADE NA PRESTAÇÃO DOS
BENEFÍCIOS E SERVIÇOS. ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, III DA CF
Está dirigido com maior intensidade ao legislador ordinário, que deverá
atentar para um alcance maior na forma de concessão dos benefícios e serviços da
previdência, assistência e saúde. Havendo uma norma a ser aprovada, deverá esse
legislador verificar quantas pessoas serão atingidas, para que não possa criar
benefícios individuais ou favorecendo grupos de menor envergadura social. A busca
pela seletividade e distributividade é estabelecer um maior alcance social, atingindo
uma população carente e mais dependente de ajuda estatal.
4.7 PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DOS BENEFÍCIOS E SERVIÇOS. ART.
194, PARÁGRAFO ÚNICO, IV DA CF
O princípio da irredutibilidade dos benefícios e serviços visa proteger a
expressão numérica dos valores recebidos pelos aposentados e pensionistas em
qualquer regime previdenciário. Por esse paradigma tem protegido o valor nominal
dos benefícios concedidos contra qualquer ato que possa privá-los da segurança
gradual que é o recebimento dos benefícios. Este princípio visa a proteção da
expressão
numérica,
os
pensionistas, mensalmente.
valores
disponibilizados
para
os
aposentados
e
Por esse motivo que a magnitude do princípio da
Irredutibilidade serem os benefícios previdenciários insuscetíveis de penhora,
arresto e seqüestro.
As exceções a irredutibilidade no âmbito do regime geral de previdência,
estão com previsão no artigo 1155 da lei 8.213/91: contribuições devidas pela
previdência social; pagamento de beneficio além do devido; imposto de renda retido
na fonte; pensão de alimentos decretadas em sentença judicial; mensalidades de
associações e demais entidades de aposentadoria legalmente reconhecidas, desde
que autorizadas por seus filiados e pagamento de empréstimos, financiamentos e
operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e
sociedade de arrendamento mercantil, públicas e privadas, quando expressamente
autorizado pelo beneficiário, até o limite de trinta por cento do valor do beneficio.
4.8 PRINCÍPIO DA MANUTENÇÃO DO VALOR REAL DOS BENEFICIOS, Art. 201,
§ 4º da CF
O princípio da manutenção do valor real significa resguardar o poder de
compra e proteção contra a desvalorização da moeda. Esse intento é alcançado
quando anualmente por intermédio de reajustamento periódico dos benefícios
previdenciários.
Veja a decisão proferida pelo Supremo tribunal Federal, in verbis:
Ao determinar que os valores dos benefícios em manutenção serão
reajustados, de acordo com as suas respectivas datas, com base na
variação integral do INPC', o art. 41, II, da L. 8.213/91 (posteriormente
revogado pela L. 8.542/92), não infringiu o disposto nos arts. 194, IV, e 201,
§ 2, CF, que asseguram, respectivamente, a irredutibilidade do valor dos
8
benefícios e a preservação do seu valor real .
A preservação do valor real nada mais é que a correção do valor dos
benefícios pelo índice de inflação, através do índice escolhido, previsto em lei, o
INPC, índice nacional de preços ao consumidor.
4.9 PRINCÍPIO DA EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAÇÃO NO CUSTEIO.
ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, V DA CF
Veio consagrar tratamento desigual aos desiguais e os iguais de forma igual.
Estabeleceu de forma relativa uma validade do princípio da capacidade contributiva,
quando grandes empresas, portadoras de grandes lucros e de pequena classe
trabalhadora, deverá contribuir muito mais para o sistema. Seria uma forma de
compensação pelo maior lucro e pela utilização de um numero menor de
trabalhadores. Exemplo dominante na legislação é o caso dos bancos de
investimentos, seguradoras, empresas de previdência, cooperativas de créditos, que
terão que contribuir com uma alíquota majorada sobre a cota patronal incidente
sobre a folha de pagamento dos empregados e sobre a remuneração paga aos
prestadores de serviços.
8
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 231.395/RS, da 1ª Turma. Rel. Min. Sepúlveda Pertence.
Brasília, 25 ago. 1998. Publicado no DJ de 18 set. 1998. p. 26.
4.10 PRINCÍPIO DA DIVERSIDADE DA BASE DE FINANCIAMENTO. ART. 194,
PARÁGRAFO ÚNICO, VI DA CF
Em constituições anteriores estava previsto o princípio da tríplice forma de
custeio. Para que um regime previdenciário possa ter segurança e alcançar
gerações futuras, a forma tríplice de custeio pode trazer instabilidade, na medida em
que uma crise financeira regional ou mundial, possam direta ou indiretamente,
causar instabilidade na manutenção de um regime, haja vista um regime de mercado
global em vigor. Não há dúvida que uma diversidade na base de financiamento de
um regime de previdência, traga saídas momentâneas, em função de um setor ou
alguns setores estarem passando por crises mundiais.
A importância atual de um regime de previdência para uma sociedade
trazem reflexos diretos e indiretos, interferindo até mesmo no custo Brasil, método
pelo qual encarece os meios de produção nacional, diminuindo a competitividade
das empresas nacionais. Por esse motivo, foi criado o PIS importação e a COFINS
importação, atuando como instrumentos extrafiscais, regulando o mercado e dando
competitividade aos produtos nacionais.
4.11 PRINCÍPIO DO CARÁTER DEMOCRÁTICO E DESCENTRALIZADO DA
ADMINISTRAÇÃO, MEDIANTE GESTÃO QUADRIPARTITE, COM PARTICIPAÇÃO
DOS TRABALHADORES, DOS EMPREGADORES, DOS APOSENTADOS E DO
GOVERNO. ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, VII DA CF
Antes da emenda constitucional de número 20/1998 não contava com a
participação dos aposentados. Trata-se de um órgão colegiado, o Conselho
Nacional de Previdência Social, com deliberação colegiada superior, tendo como
membros, seis representantes do governo e nove representantes da sociedade civil,
sendo entre eles, aposentados, trabalhadores e empregadores, com mandatos de
dois anos, podendo haver uma recondução.
4.12 PRINCÍPIO DA PRÉ-EXISTÊNCIA DE CUSTEIO DE BENEFÍCIOS OU
SERVIÇOS. ART. 195, § 5º DA CF
Está dirigido diretamente ao legislador ordinário e principalmente ao
governo, que não poderá estender os benefícios ou serviços da seguridade social,
sem a indicação da fonte de custeio. No Brasil em que vive um povo sem educação
e falta de acesso a cultura, os políticos agem de forma demagógica, concedendo
benefícios assistenciais e previdenciários, conforme o momento político. Por esse
motivo, um regime previdenciário estável tem ligação direta com a falta de educação
de um povo, que não encontra meios de sobrevivência a não ser na benevolência de
um governo, que concede benefícios assistenciais em troca de votos.
4.13 PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. ART. 201, §§ 9º e 11 DA CF
Vem consagrar a máxima de que o direito adquirido somente pode ser
concedido quando preenchidos todos os requisitos exigidos por lei na época de sua
vigência, ainda que concedidos posteriormente. O direito do trabalhador vai se
introduzindo em seu patrimônio, que uma vez preenchidos podem ser por ele
requerido a qualquer momento. Uma lei posterior não pode prejudicar um direito
conquistado com todos os seus requisitos em período anterior, sob pena de
violação. Nesse entendimento o tempo de vigência da lei é que rege o ato com os
requisitos preenchidos, estabelecendo o direito.
Veja as decisões proferidas pelo pretório Excelso:
Servidor público: aposentadoria: proventos: direito adquirido aos proventos
conformes a lei regente ao tempo da reunião dos requisitos da inatividade,
ainda quando só requerida na vigência da lei posterior menos favorável
9
(Súmula 359, revista) .
Art. 2º e expressão '8º' do art. 10, ambos da Emenda Constitucional n.
41/2003. Aposentadoria. Tempus regit actum. Regime jurídico. Direito
adquirido: não-ocorrência. A aposentadoria é direito constitucional que se
adquire e se introduz no patrimônio jurídico do interessado no momento de
sua formalização pela entidade competente. Em questões previdenciárias,
aplicam-se as normas vigentes ao tempo da reunião dos requisitos de
passagem para a inatividade. Somente os servidores públicos que
preenchiam os requisitos estabelecidos na Emenda Constitucional 20/1998,
durante a vigência das normas por ela fixadas, poderiam reclamar a
aplicação das normas nela contida, com fundamento no art. 3º da Emenda
9
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 382.631 AgR/RS, da 1ª Turma. Rel. Min. Sepúlveda
Pertence. Brasília, 18 out. 2005. Publicado no DJ de 11 nov. 2005. p. 27.
Constitucional 41/2003. Os servidores públicos, que não tinham completado
os requisitos para a aposentadoria quando do advento das novas normas
constitucionais, passaram a ser regidos pelo regime previdenciário estatuído
na Emenda Constitucional n. 41/2003, posteriormente alterada pela Emenda
Constitucional n. 47/2005. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada
10
improcedente .
A decisão do Supremo Tribunal Federal veio consumar o entendimento de
que nas regras transitórias, integral e proporcional, constantes no artigo 8º da
emenda 20/1998, já revogadas, somente podem fazer uso, caso tenha reunido todos
os requisitos na data da publicação da emenda 41/2003 (idade, tempo no cargo e
pedágio).
10
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 3.104/DF, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Cármen Lúcia.
Brasília, 26 set. 2007. Publicado no DJ de 9 nov. 2007. p. 29.
5
CRITÉRIOS
DIFERENCIADORES
DOS
REGIMES
PRÓPRIOS
DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL E DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
5.1 REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIAS
O regime previdenciário alcança os servidores públicos efetivo Federal,
Estaduais, Municipais, fundações e autarquias públicas, concursados, que alcançam
a estabilidade com dois anos de estágio probatório, posteriormente, elevado para
três anos, pela emenda 19/1998, alterando o caput do artigo 41 da Constituição
Federal. Incluem-se entre esses servidores os detentores dos cargos vitalícios,
membros do Ministério Público e Tribunais de Contas. Não alcança os servidores
dos cargos temporários, empregos públicos e cargos em comissão e agentes
políticos sem vinculo com a administração pública. Servidores públicos não têm
direito a Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e aviso prévio, isto é, não é
necessário o Estado recolher 8% (oito por cento) ao mês sobre a remuneração paga
a esses trabalhadores, como garantia de uma despedida sem justa causa,
constituindo-se numa diferença básica. Como regra a despedida do trabalhador
celetista não requer a abertura de processo administrativo para que seja despedido,
enquanto o servidor público em sentido estrito e os empregados das empresas
públicas necessitam dessa formalidade. O FGTS tem sido tratado na doutrina como
um salário socialmente diferido, aquele que é obrigação do Empregador para saque
posterior quando o empregado for despedido por justa causa ou quando
preenchidos alguns requisitos estabelecidos pela lei. Esses servidores públicos em
sentido estrito não podem ser demitidos ad nutun, sem o devido processo legal em
que seja assegurado o contraditório e a ampla defesa11.
Eles não têm aviso prévio e uma vez demitidos saem com uma mão na
frente e outra atrás. Para aqueles Estados ou Municípios que ainda não tenham
regime próprio para os seus servidores estarão filiados obrigatoriamente ao Regime
geral de previdência social e terão os seus direitos regidos pela lei 8.213/91,
inclusive, em relação aos critérios de concessão de aposentadoria. Interessante
11
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 06 fev. 2010. Art.
41. “São Estáveis após 3 (três) anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de
provimento efetivo em virtude de concurso público”.
ressaltar que os servidores públicos efetivos, quando licenciados de seus cargos
para exercício de cargo político ou em comissão, continuarão filiados ao Regime de
Origem, ou seja, ao seu regime Próprio.
O Regime de Previdência dos Servidores Públicos está regulado no artigo
40 e parágrafos seguintes da CF. Na Constituição originária os critérios de
aposentadoria eram mais benéficos, uma vez que permitiam entrar para a
inatividade com integralidade e paridade com os servidores da ativa. Mesmo para as
aposentadorias proporcionais e pensões dos dependentes dos servidores,
guardavam a paridade com os servidores ativos, o que a sociedade brasileira, com o
devido tempo, veio rechaçando, entendendo que os servidores públicos eram
privilegiados. Para os servidores públicos existe uma aposentadoria compulsória,
seja homem ou mulher, que não se permite exercer suas atividades além dos
setenta anos de idade, instituto que se diferencia do RGPS.
Os RPPS, somente iniciou uma formatação segura com a Emenda
Constitucional de número 03, de 17 de março de 1993 e emenda 41 de 31 de
dezembro de 2003 , quando aquela emenda incluiu o parágrafo sexto no texto do
artigo 40 da Constituição Federal de 1988, in verbis: “As aposentadorias e pensões
dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da
União e das contribuições dos servidores, na forma da lei”.
Preceptivo da atual redação do artigo 40, caput da Constituição Federal:
Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário,
mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
Os regimes próprios Estaduais, para os seus servidores, somente ganhou a
obrigatoriedade contributiva, com a Emenda 41, publicada em 31 de dezembro de
2003, que alterou o parágrafo único do artigo 149 da CF:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição
cobrada de seus servidores para o custeio, em benefício destes, do regime
previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da
contribuição dos servidores titulares efetivos da União.
Neste País com tanta desigualdade, os eleitos constituintes participantes da
Constituição originária, deputados e senadores, muitos deles ainda contaminados
pelo protecionismo familiar e inexistência de cultura social, vínculo de amizade e
interesses pessoais obscuros e por atividades empresariais, preferiram incluir no
texto a faculdade de que a obrigatoriedade contributiva desconhecendo o estrago
futuro que poderia causar ao seio social e principalmente aos trabalhadores
vinculados a determinado regime. Prejuízo que ficou patente quando os cálculos dos
proventos são efetivamente realizados depois dos planos econômicos instituídos
pelo governo, ou seja, desde 1994 em diante. Onde estão todos os valores
descontados dos trabalhadores para os regimes de previdência? Wagner Balera
pondera:
Portanto, a crise financeira do sistema de seguridade social vem sendo,
sistematicamente, agravada pelos desvios crescentes e prolongados de
suas receitas para outras atividades do Estado. As reformas previdenciárias
atacaram o problema reduzindo direitos sociais e as reformas fiscais
agravam-no reduzindo receitas fiscais. Cria-se, assim, um verdadeiro círculo
vicioso pelo qual de nada adianta reduzir despesas porque ao mesmo
12
tempo estão reduzindo (ou melhor, dizendo, desviando) receitas .
O fortalecimento do regime próprio de previdência social, para alguns, deuse com a aprovação das emendas constitucionais 03/1993, 019/1998, 20/1998,
41/2003 e 47/2005. Esse fortalecimento foi a custa da retirada de muitos direitos
sociais dos trabalhadores, estando dentre eles a contribuição previdenciária dos
inativos e pensionistas nos RPPS.
5.1.1 Alterações Pós Constituição Originária, Emenda 19/1998
A Emenda Constitucional de número 19/1998, publicada em 04 de junho de
1998, embora tenha passado despercebida, teria grandes reflexos no âmbito da
administração pública e com reflexos diretos nos RPPS. Primeiro porque
estabeleceu o teto remuneratório do Serviço público, equivalente ao subsídio do
Ministro do Supremo Tribunal Federal, regulamentado pela lei 11.143/2005, com
reflexos diretos dentro de um regime previdenciário. Segundo, porque referida
emenda queria estabelecer o regime do emprego público dentro da administração
pública direta, fato que até então não ocorreu, por uma liminar concedida pelo
Supremo Tribunal Federal13 na ADIn 2.135-4-DF, para suspender com efeito ex
12
BALERA, Wagner Revista de direito social. n 12. p. 25.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2.135-MC/DF, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Néri da
Silveira; Rel. p/ Acórdão Min. Ellen Gracie. Brasília, 02 ago. 2007. Publicado no DJ de 07 mar. 2008.
Ement. Vol. 2310-01. p. 81. “A matéria votada em destaque na câmara dos destaques no DVS n. 9
não foi aprovada em primeiro turno, pois obteve apenas 298 votos e não os 308 necessários.
Manteve-se, assim, o então vigente caput do art. 39, que tratava do regime jurídico único,
13
nunc, o caput do artigo 39 da Constituição. Veja o que prescrevia o art. 39 da
Constituição Federal e a redação dada pela emenda 19, respectivamente:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão,
no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira
para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das
fundações públicas. (grifos nossos)
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão
conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado
por servidores designados pelos seus respectivos poderes. (grifos nossos)
Pode parecer fora de contexto, mais que uma vez implantado o regime do
emprego público dentro da administração pública direta, autárquica ou fundação, os
RPPS seriam extintos de forma gradual, passando todos para um só regime, que
seria incorporado pelo RGPS, consumando-se a unificação dos Regimes, pela
extinção do regime estatutário, sobrevivendo somente àqueles cargos de carreiras
típicas de Estado.
Para uma massa de servidores existentes o resquício seria
aqueles servidores que fossem enquadrados como carreiras de Estado, que por
obrigação e organização, cuidado inexorável do Estado, como os cargos vitalícios,
de fiscalização, arrecadação, membros de poder e servidores do judiciário.
A decisão do Supremo Tribunal Federal causou no governo da época uma
derrota, que a custo de vícios formais de tramitação, emplacou por um pequeno
espaço de tempo o regime do emprego público. Não obstante a continuidade da
exigência do concurso público, contraditório e ampla defesa no processo de
demissão, os servidores perderiam a estabilidade e passariam a ser regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho. Trata-se de falhas morais dos representantes
políticos de um Estado, que cada vez mais busca a interferência de poder dentro de
outro poder, típica atitude, de origem monárquica, colonial, coronelismo, ditadura e
resquício da pós-democracia, que se esquece dos princípios morais que deve viger
na administração pública. Como ratificação dessa estrutura vivente que se
encontram os cargos em comissão da União e dos Estados federados é fonte de
corrupção. Retirar direitos dos trabalhadores é maltratar a sociedade desorganizada,
que dificilmente encontrará meios de identificar o culpado.
incompatível com a figura do emprego público. O deslocamento do texto do § 2º do art. 39, nos
termos do substitutivo aprovado, para o caput desse mesmo substitutivo representou, assim, uma
tentativa de superar a não aprovação do DVS n. 9 e evitar a permanência do regime jurídico único
previsto na redação original suprimida, circunstância que permitiu a implementação do contrato do
emprego público ainda que a revelia da regra constitucional que exige o quorum de três quintos para
aprovação de qualquer mudança constitucional.”
5.1.2 Alterações Pós Constituição Originária, Emenda Complementar 20/1998
A emenda constitucional de número 2014 foi a primeira a iniciar uma
alteração substancial dentro do RPPS, ao prever no artigo 40 um caráter
contributivo, com critérios que preservem um equilíbrio financeiro e atuarial. Essa
alteração veio tarde, para as obrigações do governo, na medida em que uma
tentativa de extinção do regime veio fortalecer e dar corpo aquilo que ainda não
estava pronto e acabado. Um caráter contributivo e com controles de entrada de
receitas e saída de despesas, principalmente para o governo, são condições sine
qua non para sobrevivência de qualquer regime previdenciário. Ainda que não se
garantisse a existência eterna do regime, as premissas estavam lançadas para que
se fugisse dos olhos da sociedade a existência de um grupo de privilegiados, que
por culpa Estatal não estava sedimentado.
Veja o preceptivo alterado pela Emenda de número 20, de 16 de dezembro
de 1998:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados,
do Distrito federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações,
é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste
artigo.
Os princípios contributivos para um regime previdenciário, de um equilíbrio
financeiro e atuarial já existiam dentro do RGPS, portanto, a iniciativa privada, uma
vez que abrange a maior fatia dos trabalhadores brasileiros, receberam uma
preocupação maior do legislador, evitando-se um colapso do sistema. Ainda assim,
o RGPS não ficou de fora das reformas, sofrendo alterações significativas.
Significativa mudança foi a extinção da aposentadoria proporcional para os
servidores e trabalhadores do RGPS que ingressassem a partir da publicação desta
emenda, impedindo que em idade precoce atingisse a inativação, que para alguns,
causava o inchaço deficitário do sistema previdenciário. Para aqueles que já
estavam no regime foram exigidos requisitos novos, como regras de transição, como
tempo de serviço público, tempo no cargo, limite de idade e pedágio do tempo que
faltava para atingir o tempo integral ou proporcional.
14
DIAS, Eduardo Rocha; MACEDO, José Leandro Monteiro de. Curso de Direito Previdenciário.
São Paulo: Método, 2008. p. 671. “[...] a previdência social do servidor público foi criada pela Emenda
Constitucional 20/1998, visto que os servidores públicos, até então, como regra, eram assistidos pelo
Estado nas situações de eliminação ou redução de rendimentos, não sendo obrigados a contribuir
para o financiamento das prestações estatais.”
O
legislador
extinguiu
também
a
aposentadoria
proporcional
dos
trabalhadores da iniciativa privada, estabelecendo regras de transição, com
exigências de menores requisitos, para aqueles que já estavam filiados ao sistema.
Uma tentativa de se implantar um limite de idade para o Regime Geral de
Previdência Social foi derrotado por um erro de voto no painel do congresso, motivo
que levou a derrota, nesse ponto, do governo Fernando Henrique Cardoso. Por essa
derrota o governo implantou no Regime Geral o conhecido fator previdenciário,
através da lei 9.876/1999, que de alguma forma substituiu o limite de idade, vez que
sua forma de cálculo leva em consideração o tempo de contribuição, o limite de
idade e a expectativa de sobrevida do segurado. Vejam que a tentativa frustrada do
limite de idade trouxe para os trabalhadores uma forma de cálculo mirabolante,
considerando a idade, o dia da morte do segurado e o tempo em que ele contribuiu.
Utilizar o dia da morte do segurado para estabelecer o seu provento é cruel, injusto,
imoral e o Estado se transforma em adivinho, mulher de tarô que olha a sorte.
Quando o trabalhador morre antes da previsão dos cálculos previdenciários no
RGPS deveriam refazer os cálculos dos proventos para que se recebesse a
diferença pela família do falecido, considerando-se o dia da morte e não a
expectativa de vida utilizada nos cálculos.
A diferença que ficou evidente entre as aposentadorias nos dois regimes
foram os critérios de cálculos. Enquanto no Regime Geral os cálculos ficaram dentro
dos oitenta por cento das maiores contribuições vertidas ao sistema, através da lei
9.876/99, os servidores públicos em sentido estrito, gozavam da integralidade e
paridade, ainda que aposentados de forma proporcional.
Nessa busca pela tentativa de unificação de critérios objetivos entre os
regimes, essa emenda estabeleceu limite de idade para o RPPS, tempo de serviço
público e tempo no cargo, para as regras permanentes do artigo 40, que se tornaram
a coluna vertebral das regras previdenciárias dos servidores públicos. Extinguir a
aposentadoria proporcional foi um passo correto diante de tantos erros das
reformas. A extinção da aposentadoria proporcional estabelecendo regras de
transição para os dois regimes, somente gerou eficácia para o RPPS, pois para o
RGPS tornou-se inútil em função da não fixação do limite de idade, derrotado no
erro no painel do congresso. Não quer dizer que sejam justos, tanto que o STF foi
questionado sobre a constitucionalidade das alterações sobre a proporcional da
emenda 20, feitas através da proporcional da emenda 41/2003.
As alterações propostas pela emenda 20 não trouxeram grandes reflexos
financeiros positivos à médio prazo, entretanto, pelo pontapé inicial dessas reformas,
o Estado Brasileiro, que também naquele instante estava sendo pressionado pelos
Organismos Internacionais, como Banco Mundial e o BIRD, tratou de acelerar outras
reformas, que vieram a galope, ou seja, cinco anos depois, através da emenda
complementar de número 41/2003.
Um ponto significativo da reforma instituída pela emenda 20/1998, foi a
inclusão dos servidores vitalícios, membros do Ministério Público e Tribunais de
Contas, que até então estavam em regime diferenciado, para o mesmo arcabouço,
juntando-se no mesmo regime. Na medida em que um regime previdenciário recebe
outros filiados, aumentam a possibilidade e viabilidade desse sistema, que se
fortalece e encontra meios de se manter para gerações futuras, diminuindo as
diferenças existentes.
Mais evidente ainda ficou a tentativa de unificação, quando na primeira
emenda incluiu um parágrafo de aproximação dos regimes, que prescreve o
seguinte: “Art. 40, § 12º. Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos
servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos
e critérios fixados para o regime de previdência social.”
O parágrafo deixa evidente a intenção do legislador e dos governos, em
tentar unificar os regimes, entretanto, seja impossível estabelecer uma isonomia15
em todos os critérios por motivos que diferenciam os sujeitos dessa complexidade
de relações.
As alterações propostas pela emenda 20/1998, não poderia ter esquecido
que, por muito tempo servidores públicos contribuíram para um regime inexistente,
genericamente reconhecido como tesouro nacional e esses valores foram gastos
com desvios de finalidades, deixando de abastecer um caixa único previdenciário
em benefícios de interesses políticos e egoísmo político partidário.
A emenda 20/1998, na intenção de reformular as regras permanentes do
regime próprio, trouxe em seu bojo a exigência de requisitos objetivos a serem
cumpridos para todos os servidores públicos, que não fossem alcançados pela regra
15
DIAS; MACEDO, 2008, p. 674. “A previdência social não é, um sistema homogêneo, comportando
diferentes subsistemas. Assim, paralelamente, ao Regime Geral de previdência Social, disciplinado
no art. 201, há o regime específico dos servidores públicos titulares de cargo efetivo, tratado no artigo
40 da constituição.”
transitória integral e proporcional, sendo eles: tempo de serviço público, tempo no
cargo público e limite de idade.
Trouxe ainda esta emenda, o reconhecimento da contagem recíproca entre
os regimes, estabelecendo a compensação financeira entre eles, evitando que haja
desequilíbrio financeiro, sem a devida garantia contributiva.
Criou o regime de previdência complementar privado, estabelecendo sua
autonomia e de ingresso facultativo, estabelecendo um teto previdenciário para o
Regime de Previdência social, inicialmente, fixado em R$ 1.200,00 (um mil e
duzentos reais), sendo atualmente, no valor de R$ 3.218,90 (três mil duzentos e
dezoito reais e noventa centavos). A extinção da aposentadoria proporcional do
regime geral de previdência social, também sofreu alterações idênticas ao regime
próprio, estabelecendo sua extinção, exigindo para aqueles que já estavam no
sistema, um pedágio, limite de idade, com cálculos diferenciados da aposentadoria
por tempo de contribuição e por idade. Essas regras caíram no esquecimento e em
desuso em função da falta de limite de idade e outros requisitos na aposentadoria
por tempo de contribuição, que somente exige trinta e cinco anos de contribuição.
O modelo de financiamento englobado pelo Brasil, fundado na tríplice
contribuição dos trabalhadores, empregadores e do Estado foi originado e delineado
pelo Estado Alemão, inspirado em defesa política dos interesses da classe que
governava o País, temerário em prejuízos sociais pelo avanço do partido comunista.
Desta forma, não se buscou dentro dessas reformas em proteger essas
contribuições anteriores a formatação constitucional do regime previdenciário dos
servidores públicos, até porque, exige-se o cálculo dos salários de benefícios
através dos salários de contribuição de 1994 para cá, sob a alegação de diversos
planos econômicos, impossibilitando os cálculos anteriores. Que a sustentação mais
forte para os cálculos de 1994 para cá é devido a compensação financeira que o
regime geral de previdência social teria que fazer aos regimes próprios, caso os
cálculos fossem de todo o período contributivo. Essas contribuições foram
esquecidas16. Por esse motivo, não pode o legislador buscar uma unificação
16
DIAS; MACEDO, 2008, p. 686. “A previsão de um Regime Jurídico Ùnico por parte da constituição
federal de 1988, que implicou a mudança de regime, de celetista para estatutário, de um grande
número de servidores nas mais diversas esferas de governo, acarretou conseqüências para seu
regime de previdência, tendo em vista que, na situação anterior, se aposentavam pelo Regime Geral
de Previdência, ao passo que, após a conversão de regime jurídico, passaram a se aposentar por
seus sistemas próprios de previdência, onerando os cofres públicos, já que passaram a ter direito à
integralidade da sua ultima remuneração, bem como a paridade com os ativos.”
homogênea
em
função
da
diversidade
existente
e
heterogeneidade
dos
componentes da seguridade social, que de alguma forma diferenciada pelos
servidores que servem ao Estado em sentido estrito e os trabalhadores da iniciativa
privada, que servem aos empresários privados, que buscam lucro em sua atividade
econômica.
Por último, a emenda vinte reconheceu aos artigos 57 e 58 da lei 8.213/91,
status de lei complementar, que fixou critérios de aposentadoria especial para os
trabalhadores do regime geral de previdência social.
Os servidores públicos, no reconhecimento das regras de aposentadoria
especial pela emenda 20/1998, não regulamentou a matéria, privando esses
trabalhadores de seus direitos sociais de cidadania, o que ocorre até a presente
data, sendo exigíveis através de mandado de Injunção no Supremo Tribunal
Federal.
O dinamismo das alterações da emenda 20/1998 e as posteriores
demonstram que o Estado vem violando paradigmas e princípios constitucionais do
direito adquirido, da dignidade da pessoa humana, da irredutibilidade dos proventos
e remunerações e da garantia do valor real dos benefícios, entendido este como
valor nominal.
5.1.3 Alterações Pós Constituição Originária, Emenda 41/2003
A EC 41, publicada em 31 de dezembro de 2003, veio corroborar até aqui,
as reformas pretendidas pelo governo no âmbito dos regimes próprios de
previdência social. Dentre essas alterações, em primeiro plano extinguiu a
integralidade e paridade dos servidores que ingressassem a partir da publicação
desta emenda, ou seja, todos aqueles servidores que ingressassem no serviço
público a partir de 01 de janeiro de 2004, não mais gozam de isonomia de reajustes
com os servidores em atividade e não entram para a inatividade com a integralidade
dos vencimentos. Esse foi um duro golpe em que o governo saiu vitorioso contra os
servidores, que ainda lutam para restabelecer esse direito. O critério da integralidade
leva o servidor a levar para a aposentadoria a sua remuneração integral recebida em
atividade, excluindo-se as verbas indenizatórias. O critério da paridade leva o
servidor a acompanhar os reajustes recebidos pelos servidores em atividade,
mantendo-se assim um poder de força maior e uma manutenção do poder aquisitivo
durante a inatividade.
Os servidores que se aposentarem pelas regras permanentes ou
proporcionais terão seus reajustes concedidos por ato do Poder Executivo, com
garantia da manutenção da preservação do valor real, conforme preceito
constitucional, normalmente, com base no INPC, índice nacional de preços ao
consumidor.
A emenda 41 trouxe também uma alteração no cálculo das pensões dos
dependentes dos servidores, que deixam de ter paridade ou integralidade,
utilizando-se do teto do Regime Geral de Previdência Social, sofrendo um corte de
trinta por cento naquilo que ultrapassar o teto deste regime.
O supremo Tribunal Federal, em decisão proferida pelo plenário, reconheceu
a manutenção da paridade e integralidade, para todos os servidores estatutários que
ingressaram no serviço público, até a promulgação da emenda 41/2003, dia 31 de
dezembro de 2003.
Veja a decisão proferida:
Os servidores que ingressaram no serviço público antes da EC 41/2003,
mas que se aposentaram após a referida emenda, possuem direito a
paridade remuneratória e a integralidade no calculo de seus proventos,
desde que observadas as regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º
17
da emenda 47/2005 .
Um duro golpe que está por vir é à possibilidade certa de aplicação do teto
do RGPS no âmbito dos RPPS, quando da instituição do RPCF, de natureza pública.
Uma vez aprovado o Regime de Previdência Complementar do regime próprio,
todos os servidores que a partir dali ingressarem no serviço público, somente terão
direito a se aposentar com o limite do teto do Regime Geral de Previdência,
implantando no valor desses benefícios, a unificação desses critérios de concessão.
Na atualidade, o valor do teto do regime geral está fixado no valor de R$ 3.218,90
(três mil duzentos e dezoito reais e noventa centavos). Caso algum Ente da
Federação não tenha instituído o seu regime próprio e esteja esse servidor
contribuindo para o RGPS, tudo aquilo que ultrapassar esse teto deixará de ser
responsabilidade e compromisso do regime, podendo esse servidor exigir do Ente
municipal ou Estadual a complementação da diferença.
17
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 590.260/SP, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Ricardo
Lewandowski. Brasília, 24 jun. 2009. Publicado no DJ de 23 out. 2009. Ement. Vol. 2379-09. p. 1917.
Wladimir Novaes Martinez entende que:
Se o servidor federal, civil ou militar, estadual, municipal ou do distrito
Federal, está sujeito a regime próprio, fica afastado do RGPS. Porém, na
hipótese de excluído ou arredado dos seus principais benefícios ou se esse
regime oficial não se enquadrar no conceito de regime próprio,
automaticamente o trabalhador é filiado ao RGPS. O dispositivo ultrapassa
os limites normais da iniciativa privada e abarca o servidor público. O
ingresso do segurado é feito em condições atípicas. Assegurada a
percepção da ultima remuneração, ex vi do art. 40 da constituição federal ou
em condições diferenciadas, obriga a dois cálculos: um, na condição de
servidor e outro, como sujeito do RGPS. O ente público assume o ônus da
18
diferença .
O fim da integralidade e paridade de proventos trouxe para esses servidores
a idéia de que os cálculos de seus benefícios serão feitos com base no principio da
proporcionalidade, ou seja, de acordo com o período contributivo, na média das 80%
(oitenta por cento) das maiores contribuições vertidas para o sistema, conforme o
preceptivo da lei 10.887/200419 sendo certo que o Supremo Tribunal Federal já
reconheceu
que
se
trata
de
norma
auto-aplicável,
não
carecendo
de
regulamentação. Certo é que esse sistema de cálculo já é utilizado no Regime geral
de Previdência Social desde 1999, sendo um ponto unificado por esta emenda no
regime próprio dos servidores públicos.
No cálculo dos benefícios das pensões dos dependentes dos servidores
públicos utiliza-se o teto do regime geral, sem o critério da proporcionalidade ou
média aritmética simples, considerando-se a remuneração do servidor em atividade
ou em inatividade, sofrendo um corte de trinta por cento no valor que ultrapassar o
teto.
O legislador na busca de unificação dos regimes implantou em 2004 o
mesmo critério de cálculo dos benefícios20 já existentes no Regime Geral de
Previdência Social, conforme o preceptivo constante do artigo 3º da lei 9.876/99.
18
MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de Direito Previdenciário. 3. ed. São Paulo: LTr
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº. 10.887,
o.
de 18 de junho de 2004. Dispõe sobre a aplicação de disposições da Emenda Constitucional n 41,
os
de 19 de dezembro de 2003, altera dispositivos das Leis n 9.717, de 27 de novembro de 1998,
8.213, de 24 de julho de 1991, 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.887.htm>. Acesso
em: 08 mar. 2010. Art. 1º. “No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de
cargo efetivo de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
incluídas suas autarquias e fundações, [...] será considerada a média aritmética simples das maiores
remunerações [...] correspondentes a 80% de todo o período contributivo [...]”.
20
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº. 9.876,
de 26 de novembro de 1999. Dispõe sobre a contribuição previdenciária do contribuinte individual, o
o
cálculo do benefício, altera dispositivos das Leis n s 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, e
dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9876.htm>. Acesso
19
Os trabalhadores da iniciativa privada estão com essa forma de cálculo,
média aritmética simples dos oitenta por cento das maiores contribuições, desde o
dia 26 de novembro de 1999 e cinco anos depois foi implantada a mesma
sistemática nos proventos dos servidores públicos efetivos, sendo assim,
consumado está a unificação entre os regimes nos critérios de cálculos. Esse critério
abrange quase todos os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, exceto o
auxílio reclusão, salário maternidade e salário família. Não há dúvida de que a
unificação nos critérios de cálculos entre os regimes já está consumado e acabado e
em plena eficácia.
Estabelecer unificações de critérios entre os regimes foi o alvo do legislador
durante a aprovação da emenda 41/2003 e a aprovação do RPCF, de natureza
pública para os servidores público, têm um papel decisivo e delineador nos critérios
de concessão.
O Regime de Previdência Complementar é o marco histórico dessa
unificação porque não permitirá que, futuramente, os servidores em sentido estrito
recebam proventos de aposentadorias superiores aos concedidos pelo Regime
Geral de Previdência Social. Atualmente, um critério unificado que tem relação direta
com o teto do Regime Geral é a não contribuição ao regime dos proventos de
aposentadoria que estão abaixo do teto. Além de representar uma isonomia de
tratamento entre os regimes, representa também um critério de unificação. Na
medida em que seja aprovado no Congresso Nacional o Projeto de Lei 1992/2007,
que trata da criação da Previdência Complementar do servidor público, no contexto
em que se encontram os regimes, mais uma aresta estará sendo retirada.
A Emenda 41 trouxe ainda a revogação da aposentadoria proporcional e
integral estabelecida pela emenda 20, criando outra que, além dos requisitos
anteriores, previu a vinculação com o limite de idade de sessenta anos,
praticamente, adotando critérios já existentes com as regras permanentes do artigo
40 da Constituição Federal. Aquilo que estava ruim ficou pior ainda, desestimulando
os servidores a não aderir a esta nova regra. Essa é a verdadeira intenção da
reforma e do governo.
em: 08 mar. 2010. Art. 3º. “Para o segurado filiado à Previdência Social até o dia anterior à data de
publicação desta lei, que vier a cumprir as condições exigidas para a concessão dos benefícios do
Regime de Previdência Social, no cálculo do salário de benefício será considerada a média aritmética
simples dos maiores salários de contribuição, correspondentes a, no mínimo, oitenta por cento de
todo o período contributivo decorrido desde a competência julho de 1994 [...]. (grifos nossos)
A aposentadoria proporcional e integral que havia sido fixada pela emenda
20/1998, foi alterada pela emenda 41, fundindo numa só regra, com exigência de
pedágio, limite de idade e redutor, considerando o limite de idade de 60 para os
homens e 55 anos de idade para as mulheres.
Os objetivos da reforma previdenciária foi além, pois foi a emenda 41 que
impôs aos aposentados e pensionistas dos regimes próprios, a contribuição
previdenciária sobre os seus proventos e pensões, naquilo que ultrapassar o teto do
regime geral de previdência social, violou regras de contrato sinalagmático e o
direito adquirido de cumprir as regras contributivas existentes até então. Portanto,
muitos trabalhadores e pensionistas que entendiam estar com direito adquirido a não
ser tributado, foram surpreendidos e tiveram que voltar a contribuir para a
manutenção do sistema, constituindo violação dos direitos fundamentais da pessoa
humana. Talvez, entre todos os objetivos alcançados pelas reformas, este tenha
sido o ponto mais cruel, porquanto os trabalhadores jubilados até então e os
pensionistas, foram alcançados pela incidência tributária, sob o fundamento dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, que ninguém tem direito a não ser tributado
eternamente.
Os aposentados e pensionistas não deveriam ser atingidos por este tributo,
até porque os aposentados e pensionistas do regime geral de previdência estão
cobertos pela imunidade tributária, pois contribuíram durante todo o tempo da
atividade laboral. Como fundamento dessa exação foi sustentado pelo déficit do
sistema, péssima gestão dos governos, falta de previdência, nada mais que trazer a
baila às contribuições vertidas quando os servidores públicos pertenciam ao regime
geral de previdência social. Custeio que não será compensado entre os regimes, em
função dos cálculos alcançarem do ano de 1994 em diante.
Um ponto interessante trazido pela emenda 41/2003 foi a inclusão na
concessão das aposentadorias especiais, do Portador de deficiência física, nos dois
regimes.
5.1.3.1 As alterações da emenda 41/2003 nos critérios de concessão da
aposentadoria por invalidez permanente em serviço ou doenças especificadas em lei
e os reflexos nos direitos dos servidores vitimas de doenças ocupacionais
A aposentadoria por invalidez em serviço ou por doenças especificadas em
lei tinha os proventos integrais e proporcionais nos demais casos, garantindo nesses
casos o instituto da paridade entre os ativos. Isto é, mesmo diante de uma
aposentadoria proporcional os servidores inativos tinham direito a paridade,
garantindo a manutenção do valor real e a irredutibilidade dos proventos.
Art. 40. O servidor será aposentado:
I- por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando
decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave,
contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcional nos demais
casos;
§ 4º. Os proventos de aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e
na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em
atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou
vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade,
inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo
ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.
A previsão constitucional da paridade entre ativos e inativos, antes citado,
permaneceu em vigor até a publicação da emenda 41/2003 para todos os
aposentados e pensionistas, inclusive, para as aposentadorias proporcionais. Depois
da aprovação e término das reformas, nos regimes próprios, tenho a absoluta
certeza de que os servidores que se aposentaram por invalidez permanente com
acidente em serviço ou doenças especificadas em lei e pior ainda nos demais casos,
sofreram angústias por ter sido vitimas das artimanhas do próprio Estado, que na
astúcia de estabelecer uma unificação nos critérios de cálculo de concessão dos
benefícios manteve uma forma semelhante aos critérios concedidos no RGPS.
Pelas alterações propostas nas reformas articuladas pelo governo ficou
evidente que todos os servidores que se aposentarem por invalidez permanente por
acidente em serviço ou doenças especificadas em lei, terão os seus proventos
integrais. Para aqueles que acham que isso é uma integralidade total da
remuneração estão redondamente enganados, pois se trata de uma falsa
integralidade que se resume na média das contribuições vertidas ao sistema, sem
aplicar o divisor da proporcionalidade que o servidor contribuiu. Resumindo o que
está previsto na lei todas as contribuições que foram feitas ao sistema, extingue-se
os vinte por cento menores e encontra-se a média, fixando-se uma atualização com
base no INPC.
Para os servidores públicos que se aposentarem fora de acidente em serviço
ou da não previsão em lei das doenças, faz-se o mesmo procedimento, entretanto,
aplica-se a proporcionalidade nos cálculos dos proventos de invalidez. Resumindo a
interpretação esse servidor último vai passar muita necessidade e vai deslocar para
a sociedade pagar a conta, de uma forma ou de outra.
As regras de transição para os servidores sadios e não para os servidores
doentes que se aposentam pela média ou ainda a proporcionalidade. Primeiro ponto
a relevar é que ninguém se aposenta por invalidez por vontade própria, mas por
doenças que adquiriram no ambiente do trabalho, por omissão do Estado em
estabelecer normas preventivas e tratamentos que impedissem o avanço dessas
doenças. Por esse motivo é que os aposentados por invalidez em serviço deveriam
ter aposentadoria integral e com paridade, no mínimo considerando as regras
transitórias estabelecidas para os demais servidores que ingressaram no serviço
público antes de 01 de janeiro de 2004. Para os servidores que adquirirem doenças
especificadas em lei, outro absurdo criado pelos legisladores e pelo governo neo
liberal que se aposentam pela média e encima da média aplica-se a
proporcionalidade. Como pode o legislador conhecer todas as doenças antes de
qualquer cientista, outro absurdo. Aposentado por doenças especificadas ou não em
lei deveria ter o mesmo procedimento, aposentar-se com a paridade e integralidade
da remuneração, exceto quando a doença é anterior ao ingresso.
Na tentativa de corrigir esse absurdo, do cálculo pela média foi proposta a
PEC 270/08, de autoria da Deputada Andréa Zito, com aprovação de um substitutivo
do relator Arnaldo Faria de Sá, na comissão especial da câmara dos deputados, de
que todos os servidores que ingressaram no serviço público até 31 de dezembro de
2003, terão direito a paridade e integralidade de seus proventos, desde que
aposentadoria por invalidez de acidente em serviço e doenças especificadas em lei.
Ainda que haja uma correção a caminho, mais uma vez o capitalismo selvagem dos
governos cria uma grande diferença entre os servidores que se aposentarem por
invalidez, após ou antes de 2003, ferindo de morte o princípio da isonomia, uma vez
que a doença estará viva independente da data de ingresso, sendo relevante o
acidente em serviço ou as doenças especificadas em lei.
Pelo substitutivo da proposta, ficaria assim consignado, que acrescentaria o
§ 22 ao artigo 40 da CF:
O disposto nos §§ 3º e 8º deste artigo não se aplica ao servidor titular de
cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço
público até 31 de dezembro de 2003 e que venha a se aposentar-se com
fundamento no inciso I do § 1º deste artigo, o qual poderá aposentar-se com
proventos integrais, desde que a invalidez permanente seja decorrente de
acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou
incurável, na forma da lei, ficando-lhe, ainda, garantida a revisão de
proventos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar
a remuneração dos servidores em atividade.
A verdadeira justiça para todos os aposentados por invalidez permanente
ainda subsiste grande aresta, pois, ainda que se tenha um número de servidores
atingidos pelo reconhecimento da omissão do Estado muitos ainda ficarão de fora a
espera de um socorro judicial com fundamento no principio da isonomia,
descaracterizando a data de ingresso e reconhecendo como critério de concessão,
os dois requisitos principais, ou seja, o acidente em serviço e as doenças
especificadas ou não em lei. Enquanto essa reforma não se consolida os critérios de
cálculos para a aposentadoria por invalidez no RGPS e RPPS estão unificados pela
média aritmética simples dos oitenta por cento das maiores contribuições vertidas ao
sistema, guardando uma grande diferença. Enquanto no RGPS não se diferencia o
cálculo do beneficio se por acidente ou não ou por doenças especificadas em lei, ou
seja, o calculo será o mesmo, no RPPS existe para aqueles que se aposentarem por
doenças não especificadas em lei ou por não acidente em serviço. Nesse critério o
RGPS leva uma pequena vantagem.
5.1.4 Alterações Pós Constituição Originária, Emenda Complementar 47/2005
A Emenda 47/2005, veio apenas terminar o que tinha sido iniciado, reformas
deixadas em aberto pela emenda 41/2003. Criou mais uma regra transitória com
critério de paridade e integralidade, exigindo requisitos mais longos e estabeleceu
uma exclusiva e única paridade para o pensionista dependente de servidor que se
aposentar pelos critérios desta emenda. Como critério para a regra com paridade,
exige-se o tempo de contribuição em vigor de 35 anos para o homem e 30 para a
mulher; como requisitos a idade de 60 anos para o homem e 55 anos para a mulher;
vinte e cinco anos de serviço público; quinze anos na carreira e cinco anos no cargo
em que se der a aposentadoria. Essa regra foi aprovada no ano de 2005 e sua data
de validade retroagiu para a mesma data da aprovação da emenda 41/2003,
prevalecendo somente para os servidores públicos que ingressaram até 16 de
dezembro de 1998. Como regra interessante, somente se beneficia aqueles que têm
menor idade e maior tempo de contribuição, fazendo com que se aposentem mais
cedo, ou seja, antes dos 60 ou 55 anos de idade.
As regras transitórias das emendas 20, 41 e 47, serão esquecidas com o
tempo e em vigor ficarão as regras permanentes existentes no artigo 40 da
Constituição Federal.
Um ponto interessante da emenda 47/2005 foi a previsão constitucional
como forma de exceção para os dependentes dos servidores públicos, restou
consolidada a concessão de uma paridade, desde que o servidor público tenha se
aposentado por essa regra.
A aprovação da emenda 47/2005, também trouxe uma alteração
interessante e relevante para os servidores públicos que exercem atividade de risco
e portadores de deficiência, uma vez que já havia previsão para a aposentadoria
especial para as atividades penosas, insalubres e perigosas, alteradas tecnicamente
para atividades prejudiciais a saúde e a integridade física, trazida pela emenda
20/1998. Essa digna alteração veio mais uma vez trazer isonomia nos critérios
normativos constitucionais de concessão de aposentadoria especial no RGPS e
RPPS, com exceção da atividade de risco que não existe previsão naquele.
A aposentadoria especial no RGPS foi criada pela lei 3807/60, conhecida
como Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS, a qual concebia ao segurado a
aposentadoria especial ao segurado que contando, no mínimo 50 anos de idade e
quinze anos de contribuição e que tenha trabalhado durante 15, 20 ou 25 anos, no
mínimo conforme a atividade exercida, desde que considerados penosos, insalubres
ou perigosos. A regulamentação da lei se deu pelo decreto 53.831/1964 que
estabeleceu a regulamentação dos serviços penosos, insalubres ou perigosos. Com
relação ao critério da idade, referido requisito somente foi extinto através da lei
5.440/1968, oito anos depois da LOPS e desde a sua instituição a jurisprudência não
ratificava o referido critério, quando então o parecer 223/1995 da procuradoria
dispensou-o.
A lei 8.213/91, logo após a aprovação da CF 1988 estabeleceu o plano de
benefícios do regime geral de previdência social, concedendo o direito a
aposentadoria especial aos segurados que estejam sujeitos a condições especiais
que prejudiquem a saúde e a integridade física, durante 15, 20 ou 25 anos, conforme
a atividade profissional sujeito a essas condições, com previsão nos artigos 57 e 58
da referida lei.
A emenda 20/1998, alterou o artigo 201, § 1º da CF exigindo a aprovação de
lei complementar para disciplinar a atividade especial no âmbito do RGPS, elevando
os artigos 57 e 78 de norma constitucional até a aprovação da referida lei.
Estando regulamentada a aposentadoria especial no RGPS para os
segurados sujeitos as condições especiais que prejudiquem a saúde e a integridade
física, faltava somente a aposentadoria dos portadores de deficiência do mesmo
regime.
Para os portadores de deficiência, Recentemente, o substitutivo ao Projeto
de Lei Complementar 277/2005, número 280/2005, aprovou na comissão de
seguridade social e família as regras de concessão de aposentadoria especial para
os portadores de deficiência. Ficaram estabelecidos dois tipos de aposentadoria: Por
idade aos sessenta anos e por tempo de contribuição aos trinta anos de
contribuição, podendo o tempo de contribuição ser reduzido em função da gravidade
da deficiência do segurado, em cinco anos no caso de deficiência grave; em três
anos em caso de deficiência moderada e em dois anos em caso de deficiência leve.
A regulamentação dos critérios de aposentadoria especial no serviço público
foi esquecida pelos governos que sucederam a constituição federal de 1988 e o
poder judiciário foi chamada a intervenção diante do Supremo Tribunal Federal.
O STF em sessão plenária realizada no dia 27 de setembro de 2006, através
do voto do Ministro relator Marco Aurélio no Mandado de Injunção 721, impetrado
por servidora pública federal que ocupava o cargo de Enfermeira há mais de vinte e
cinco anos, julgou parcialmente procedente o pedido para que pudesse aposentarse com as regras da lei 8.213/91, justificando que a lei complementar não havia sido
aprovada para regulamentar o artigo 40 da CF. justificou ainda que já se passava
mais de 17 anos da promulgação da carta magna, arrazoando ser inadmissível uma
inércia legislativa tão profunda. A partir de então o STF deixou de atuar somente
como legislador negativo para atuar, em casos excepcionais como legislador
positivo, para além de declarar o vazio legislativo, determinar a aplicação de lei
semelhante
a
uma
situação
imprevista
especificamente
na
legislação
regulamentadora. Depois de iniciar esse julgamento o STF julgou também os
mandados de injunção 670, 712, 758 e 1105 que ao tratar de matéria idêntica
recebeu o mesmo tratamento, ou seja, aplicar a lei 8.213/91 aos servidores públicos
dos Regimes Próprios nos casos de exercícios de atividades especiais.
Com o novo regramento jurisprudencial dado pelo STF, a União e a
Presidência da República encaminharam dois projetos de lei complementar de
números 554/2010 (atividades de risco) e 555/2010 (atividades prejudiciais a saúde
e a integridade física, para regulamentar a aposentadoria especial dos servidores
públicos efetivo.
O projeto de lei complementar que trata das atividades de risco, exigindo
requisitos cumulativos: Vinte e cinco anos de exercício na atividade especial; cinco
anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria; trinta anos de contribuição e
cinqüenta anos de idade para o homem e cinqüenta e cinco anos para a mulher.
Essa história já é bem conhecida quando se fixou no projeto o limite de idade para a
aposentadoria especial, lembrando a lei 3.807/1960, que ficou em cinqüenta anos de
idade o direito a se aposentar, no RGPS. Esse critério da idade é totalmente
incoerente com o regime de aposentadoria especial. Quando o servidor preencher o
tempo na atividade especial, ficará impedido de se aposentar em função do limite de
idade
que
é
totalmente
descabido
nas
aposentadorias de
exceção.
Na
aposentadoria especial do RGPS não existe o critério da idade e porque a razão de
estabelecer a idade para o RPPS. No projeto de lei 555/2010 que trata das
aposentadorias especiais que prejudiquem a saúde e a integridade física não existe
o critério da idade para preencher, mais ainda não deveria fixar nas atividades de
risco. Retirando o critério da idade na regra de aposentadoria das atividades de risco
encontra-se ai uma unificação no critério de tempo de contribuição, uma vez que são
irrelevantes considerar critérios objetivos relacionadas especificamente a cada
regime, como tempo no cargo e tempo de serviço público.
O projeto de lei complementar 555/2010 que regulamenta a aposentadoria
do servidor publico efetivo que exercem atividades prejudiciais a saúde e a
integridade física, veio estabelecer três requisitos para a sua concessão, que sejam:
vinte e cinco anos de exercício na atividade especial; dez anos de efetivo exercício
no serviço público e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria, ficando de
fora o critério da idade. Como se justifica exigir o critério da idade para a
aposentadoria das atividades de risco e não se exigir para as atividades que
prejudicam a saúde e a integridade física. A resposta positiva para isso busca-se no
RGPS, quando lá na lei 8.213/91, nos artigos 57 e 58 não se exige o critério da
idade para preencher os requisitos de aposentadoria especial. Nada mais lógico que
unificar os critérios dessas regras, nos dois regimes, não se exigindo o critério da
idade para a concessão.
Aos portadores de deficiência física servidores públicos efetivos ainda não
se encaminhou o projeto de lei complementar, entretanto, durante uma audiência
pública realizada no dia 06 de maio, na comissão de trabalho, administração e
serviço público, na câmara dos deputados, foi proposta uma emenda ao projeto
555/2010 que trará maior dignidade aos portadores de deficiência. Melhor solução
teria sido uma emenda ao projeto de lei complementar 277-B/2005 que
regulamentou a aposentadoria dos portadores de deficiência no RGPS, aos trinta
anos de contribuição, se homem e aos vinte e cinco anos, se mulher, caso a
deficiência seja leve; aos vinte e sete anos de contribuição, se homem, e vinte e dois
anos de contribuição, se mulher, caso a deficiência seja moderada e aos vinte e
cinco anos de contribuição, se homem, e vinte anos de contribuição, se mulher, se a
deficiência for grave. Também previu referido projeto a aposentadoria por idade do
portador de deficiência aos sessenta anos para o homem e aos cinqüenta e cinco
anos, se mulher, desde que cumpra um período de carência de quinze anos, com
comprovação da deficiência durante todo o período. Para os portadores de
deficiência, a tendência de unificação será pela constatação da deficiência leve,
moderada ou grave, não constituindo nenhum motivo para haver diferenciação nos
critérios de concessão, devidamente constatada em pericia médica.
Os cálculos dos benefícios previdenciários na regulamentação das
aposentadorias especiais, todas elas, sem exceção, estão sendo fixadas com base
na média aritmética simples das 80% (oitenta por cento) das maiores contribuições
vertidas ao sistema, não obstante a aplicação de cem por cento do salário de
beneficio, desde que preenchidos os requisitos e tempo de contribuição exigido. Na
aposentadoria por idade do portador de deficiência aplica-se o mesmo critério da
aposentadoria por idade dos trabalhadores em geral, não havendo motivos para
existir diferença.
Enquanto os projetos de lei complementares não estejam em vigor o que
vigora diante do vazio legal são as decisões do STF, proferidas no mandado de
injunção que mandou aplicar a lei 8.213/91, enquanto pender solução legislativa.
Assim sendo, a unificação dos critérios foram alcançados pelas decisões até aqui
proferidas pelo pretório excelso.
6 CRITÉRIOS PENDENTES DE UNIFICAÇÃO ENTRE O REGIME GERAL DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL E OS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
6.1 A FIXAÇÃO DO LIMITE DE IDADE NO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA
SOCIAL
A
tentativa
do
governo neoliberal e do
Congresso
Nacional em
estabelecerem um limite de idade como requisito de exigência nas aposentadorias
do regime geral de previdência social tropeçou no painel, entretanto, para os
regimes próprios, encontra-se em plena vigência. Esse critério diferenciador entre os
regimes não é salutar, vez que, permitiram a implantação de outros meios
prejudiciais mais rigorosos. Sem a existência de critérios objetivos e coerentes com
as normas previdenciárias, dificilmente, vão cumprir a mesma finalidade. Com
certeza a derrota no painel saiu caro demais para os aposentados por tempo de
contribuição, que poderiam estar com um limite de idade como requisito e com uma
compensação da idade com o tempo de contribuição em excesso. Como
conseqüência veio a implantação da fórmula do Fator Previdenciário, que foi mais
prejudicial, injusto, incoerente e traz em seu bojo o calculo do dia da morte do
trabalhador, que por sinal livra a previdência do dispêndio da obrigação de dar.
Alguns tratam como expectativa de sobrevida do segurado, meio pelo qual considero
técnico para evitar debates pejorativos aos que defendem o fator previdenciário.
Segue a frente a formula do fator:
Enquanto no regime próprio de previdência tem-se o limite de idade, no
regime geral, a expectativa de vida, o tempo de contribuição e a idade, ou seja, a
existência de três requisitos num regime dentro de uma mesma formula, quando
deveria ser somente a idade, método menos complexo. Seria mais fácil e menos
confuso tratar da unificação dos regimes com a fixação do limite de idade no regime
geral, ainda que se iguale a idade, do que criar fórmulas mirabolantes, que trarão
prejuízos ao conjunto dos trabalhadores em seus direitos sociais. Mostra-se mais
perverso a instituição do Fator Previdenciário, uma vez que trabalha com a morte do
ser humano, com a sua expectativa de vida, demonstrando que o legislador não teve
uma visão humanista ao aprovar determinada formula, o princípio da dignidade
humana, princípio da razoabilidade e da proporcionalidade.
O limite de idade para o Regime Geral de Previdência Social seria um ponto
de unificação entre os dois regimes. Esse critério do limite de idade para a
aposentadoria por tempo de contribuição, no regime próprio para a mulher, está
fixado em cinqüenta e cinco anos, enquanto que para a aposentadoria por idade
está fixada em 60 anos. No Regime Geral de Previdência Social o limite de idade
para aposentadoria por tempo de contribuição não existe, por causa do tropeço no
painel do Congresso Nacional de um deputado governista. Para a aposentadoria por
idade foi fixada em 65 anos para os homens e 60 anos para as mulheres,
trabalhadores urbanos, excetuando-se os trabalhadores rurais em regime de
economia familiar, pescadores artesanais, meeiro ou arrendatários rurais, que se
aposentam com cinco anos a menos.
Perceba-se que na aposentadoria por idade, os critérios da idade estão
isonômicos, unificados, entretanto, quando tratamos de requisito idade para a
aposentadoria por tempo de contribuição existe uma grande diferença, que pelas
alterações que estão sendo propostas, mais uma vez, podem os trabalhadores do
regime geral sofrer mais um reverso.
A alínea b, do artigo 40 da Constituição Federal, prescreve a aposentadoria
por idade para o regime próprio e o artigo 201, § 7º, inciso II, do mesmo diploma,
com redação dada pela emenda 20/1998, prescreve a aposentadoria por idade do
regime geral:
Art. 40, inciso III, alínea B da CF. sessenta e cinco anos de idade, se
homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais
ao tempo de contribuição.
Art. 201, § 7º, inciso II. sessenta e cinco anos de idade, se homem, e
sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os
trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas
atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor
rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.
Portanto, nos critérios das aposentadorias por idade temos uma unificação
de um regime para o outro, mais prevalece às diferenças de idade para homens e
mulheres, pelo sexo, quando muitos sustentam que não deveria existir nenhuma
diferença. O critério mais razoável para a aposentadoria por idade do homem e da
mulher seria aos sessenta anos idade e não aos 65 anos conforme posto na
constituição federal, porquanto ninguém quer se aposentar e falecer logo em
seguida, devendo gozar um pouco da velhice antes do caminho da morte.
Na aposentadoria por tempo de contribuição, conforme exposto, a exigência
de critério idade somente no regime próprio de previdência, conforme o preceptivo
da alínea “a” do artigo 40 da Constituição Federal. Entretanto, no regime geral,
conforme artigo 201, § 7º, I, exige-se apenas o tempo de contribuição de trinta e
cinco anos:
Art. 40, inciso III, alínea “a”, da CF. Sessenta anos de idade e trinta e cinco
de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de
contribuição, se mulher; [...].
Art. 201, § 7º, inciso I da CF. Trinta e cinco anos de contribuição, se
homem, e trinta anos de contribuição, se mulher; [...].
O legislador constitucional estabeleceu diferenças injustificáveis entre os
regimes de previdência, que de alguma forma veio prejudicar os trabalhadores com
criação de outras formas análogas de cálculo dos benefícios. Afirmar que as
diferenças custam caro pode ser uma solução. Interessante ressaltar que a
aposentadoria compulsória do regime próprio faz-se aos setenta anos de idade,
enquanto no regime geral não há um limite de idade para esse tipo de
aposentadoria, muito embora esteja devidamente justificada relativamente, por evitar
a perpetuação no emprego e pela existência de um rodízio natural dos
trabalhadores, ajudando a conter o desemprego, tendo uma função social. A
aposentadoria compulsória do regime próprio deve ser estendida também para o
regime geral de previdência, não por restrição legal, mas por uma função que deverá
exercer no seio social, com distribuição de renda e renovação da massa de
trabalhadores. A justificativa plausível será a expectativa de sobrevida que a
sociedade está conseguindo ao longo do tempo e a distribuição de renda por troca
da força de trabalho exercerá um papel importante. Também porque o Estado deve
cuidar dos seus velhos e não abandoná-los. Veja o preceptivo do artigo 40 da
constituição federal, na regra da compulsória: “compulsoriamente, aos setenta anos
de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição; [...]”.
Decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal:
O artigo 40, § 1º, inciso II, da Constituição do Brasil, na redação que lhe foi
conferida pela EC 20/98, está restrito aos cargos efetivos da união, dos
Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios - incluídas as
autarquias e fundações. Os serviços de registros públicos, cartorários e
notariais são exercidos em caráter privado por delegação do Poder Público
– serviço público não privativo. Os notários e registradores exercem
atividade estatal, entretanto não são titulares de cargo publico efetivo,
tampouco ocupam cargo público. Não são servidores, não lhes alcançando
a compulsoriedade imposta pelo mencionado artigo 40 da CB/88 –
21
aposentadoria compulsória aos setenta anos de idade .
A diferenciação dos regimes pode existir em alguns aspectos objetivos
específicos e não nos aspectos objetivos gerais, prevalecendo o primeiro, no caso
do regime próprio, como tempo no cargo, tempo de serviço público, tempo na
carreira, constituindo a carência todo o período contributivo. Entretanto, plausível e
razoável é a fixação de critérios isonômicos, para os dois regimes, quando
descrevemos os aspectos objetivos gerais, como limite de idade, tempo de
contribuição, aposentadoria compulsória e por idade. Logicamente que, algumas
atividades exigem exagero esforço e devem ser proporcionalmente consolidadas
suas diferenças, critérios que estão sendo esquecidos ou desconhecidos pelos
legisladores.
6.2 O FIM DO CRITÉRIO DIFERENCIADO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO PARA
A MULHER NOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA
Na atualidade, não diferente do critério da idade, a mulher tem uma maior
expectativa de sobrevida que a do homem e o tempo de contribuição da mulher
como requisito para a aposentadoria, faz-se aos trinta anos de contribuição. Em
outros países do mundo, como Estados Unidos e na maioria dos países da Europa,
esses critérios diferenciadores não existem mais. Países populistas e em
desenvolvimento, por carecerem de uma cultura consolidada previdenciária tendem
a fazer e dar maior proteção a mulher e perduram a alterar esses requisitos. O
critério mais justo e razoável seria a mulher também se aposentar aos trinta e cinco
anos de contribuição ou próximo disso e não aos trinta anos como consta
atualmente na carta magna. Quanto ao tempo de contribuição para a aposentadoria
não existe diferença entre os regimes, exceto para os sexos, e somente o requisito
do limite de idade que traz essa diferença. A existência de um limite de idade e
tempo de contribuição próximo, entre homens e mulheres, nos
regimes
previdenciários é necessária, para ambos os sexos, evitando-se distorções e
privilégios, assim como, maior segurança para um equilíbrio financeiro e atuarial.
21
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2.602/MG, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Joaquim Barbosa.
Rel. p/ acórdão Min Eros Grau. Brasília, 24 nov. 2005. Publicado no DJ de 31 mar. 2006. p. 6.
A aposentadoria proporcional por tempo de contribuição, ainda prevalente
para aqueles que ingressaram nos regimes públicos de previdência, até 16 de
outubro de 1998, desde que preenchidos alguns requisitos objetivos, como limite de
idade, pedágio de vinte ou quarenta por cento, integral ou proporcional, com tempo
de contribuição de 35 anos para o homem e 30 anos para a mulher, estão com os
dias contados. Em face da redução do tempo de contribuição para a aposentadoria
proporcional, atualmente, extinta para aqueles que ingressaram após a emenda,
ficou prejudicada no regime geral de previdência, pela exigência apenas de tempo
de contribuição de 35 anos.
Para o regime próprio as regras são semelhantes, com a exigência de outros
requisitos, mais que a aposentadoria proporcional não se justifica sua existência, em
função da aposentadoria precoce e prejudicial ao sistema como um todo,
observando do ponto de vista do equilíbrio financeiro e atuarial. Para um regime
previdenciário, a manutenção por maior tempo de contribuição favorece o sistema,
entretanto, as regras devem ser claras e objetivas, não se permitindo formulas
mirabolantes para prejudicar o trabalhador ou favores legais, que ainda existem no
plano de seguridade dos congressistas. Como critério de unificação para os dois
regimes seria a aproximação do tempo de contribuição da mulher para com a do
homem e também a fixação do limite de idade no RGPS, também próximo ao do
homem. Seria exagero propor a unificação dos critérios, motivo pelo qual defendo
uma aproximação dos critérios e não isonomia de critérios.
6.3 A APLICAÇÃO DA ISONOMIA NOS CRITÉRIOS DE REDUÇÃO DOS RISCOS
INERENTES AO TRABALHO, POR MEIO DE NORMAS DE SAÚDE, HIGIENE E
SEGURANÇA
O Regime Geral de Previdência tem o auxílio acidente, de caráter
indenizatório, que faz jus ao seu recebimento, aquele segurado que, após a
consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza restar
seqüelas que impliquem redução da capacidade para o trabalho que habitualmente
exercia.
No regime próprio dos servidores em sentido estrito, após as consolidações
das lesões, não existe indenização obrigatória, senão uma readaptação ou
aposentadoria por invalidez e a garantia do recebimento da remuneração. Talvez
porque entendam que os riscos nos regimes próprios de previdência social são
menores ou inexistentes. Para estes servidores públicos efetivos quando vítima de
acidentes do trabalho não existe outra opção que não seja uma ação indenizatória
por
danos
materiais,
morais
e
estéticos,
caso
venham
sofrer
prejuízos
remuneratórios, sendo inicialmente, licenciado para tratamento de saúde, sem
prejuízo do salário a que fazem jus.
A concessão do Auxílio Acidente no regime geral, de alguma forma, vem em
sentido de proteger o trabalhador que é a parte mais fraca na relação de trabalho.
Os servidores públicos em sentido estrito não detêm da mesma benesse, uma vez
que a administração pública não tem obrigação nenhuma de contratar seguro.
Entretanto, podem fazer jus a uma indenização, por danos materiais, morais e
estéticos em que haja dolo ou culpa do empregador. Nesta tendência,
objetivamente, a constituição federal procurou dar a mesma proteção a todos os
trabalhadores, sejam servidores públicos efetivos ou trabalhadores urbanos ou
rurais, conforme preceitua o artigo 7º, inciso XXII, in verbis: “Redução dos riscos
inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança”.
A Constituição Federal em seu artigo 39, § 3º, mandou aplicar as regras de
proteção, higiene e segurança no trabalho para os servidores públicos em sentido
estrito, ou seja, as mesmas regras de proteção preventiva, a cargo da empresa ou
da administração pública, não deixando escapar a possibilidade de atuação privada
na cobertura dos riscos laborais, fruto da globalização e da abdicação do Estado
moderno.
Ao Estado, não fugiria apenas a função de fiscalizar e aplicar multas,
utilizando-se do poder-dever de fiscalizar e aplicar sanções por descumprimento
legal.
Enquanto no Regime Geral de Previdência Social as regras de proteção ao
trabalhador estão devidamente consumadas, o Regime Próprio dos servidores está
iniciando um processo de sistematização que culminou com a inclusão do artigo
206-A, pela Lei nº. 11907/2009, na lei 8.112/90, que prescreveu: “O servidor será
submetido a exames médicos periódicos, nos termos e condições definidos em
regulamento”.
Após a inclusão do referido artigo, o Decreto nº 6.856, de 25 de maio de
2009, veio regulamentar o regime jurídico único, que estabeleceu exames médicos e
laboratoriais preventivos para todos os servidores, considerando os requisitos da
idade e atividade exercida, vitima de doenças ocupacionais ou da profissão.
Constata-se um enorme descaso com os servidores públicos que precisaram de
mais de vinte anos para se ter a regulamentação de um dispositivo constitucional,
fato que somente poderá ser corrigido com a provocação do Poder judiciário. Pelo
exposto, o critério de unificação já existia desde a aprovação da emenda 19, de 04
de junho de 1998. Muito embora esse critério esteja devidamente unificado a
administração pública não vem dando cumprimento à legislação aprovada
recentemente, provavelmente, pela falta de estrutura e logística adequada. Estamos
aguardando a eficácia da legislação.
6.4 CRITÉRIOS DE CÁLCULO DA PENSÃO POR MORTE NOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA E REGIME GERAL DE PREVIDENCIA SOCIAL
O cálculo da pensão por morte no regime geral é diferente daquele utilizado
nos regimes próprios. No regime geral o valor da pensão por morte será cem por
cento do valor do salário de benefício que o segurado falecido recebia em vida ou
daquele a que teria direito se estivesse aposentado por invalidez na data de seu
falecimento, o que for melhor. Caso o segurado já estivesse aposentado o calculo
inicial foi feito dentro da média das contribuições vertidas ao sistema previdenciário,
instituído pela lei 9876/1999.
No regime próprio, o cálculo da pensão por morte é vinculada ao teto do
regime geral de previdência social, ficando claro que aquilo que ultrapassar o teto do
Regime Geral de Previdência, sofrerá um corte de trinta por cento em seu valor.
Logicamente que, uma aposentadoria que concede cem por cento que o segurado
recebia é mais benéfico ao pensionista que qualquer outra fórmula de cálculo,
considerando que foram utilizadas as oitenta por cento das maiores contribuições.
Mutatis mutandis, os valores recebidos no regime próprio são superiores aos
recebidos no regime geral. Nesse diapasão esses critérios de concessão e de
cálculos devem ser unificados, levando-se em consideração as contribuições
vertidas ao sistema, a proporcionalidade, para os dois regimes. Estabelecer um
corte de trinta por cento nos cálculos da pensão dos dependentes dos servidores
públicos é desproporcional e não tem razoabilidade, nem jurídica ou de fato. Unificar
os critérios de concessão na concessão das pensões dentro daquilo que foi
contribuído em vida pelo segurado e algo que traz justiça, já que o regime é
contributivo. Se a tendência do legislador é buscar uma unificação dos regimes,
desde que se colocou no mundo jurídico a emenda 20, nada mais natural que
estabelecer critérios coerentes, inclusive, com cálculos matemáticos que viabilizem o
sistema.
6.5 REGULAMENTAÇÃO DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR NOS
REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
Numa sociedade de fácil manipulação com o uso de meios de propaganda
disponíveis, como a nossa, criaram na figura dos servidores, seres privilegiados,
esquecendo-se que as contribuições vertidas anteriormente da constituição federal
de 1988 foram utilizadas para a construção de monumentos, como a cidade de
Brasília, sem qualquer controle de destinação financeira ou finalidade.
Os regimes previdenciários públicos do Brasil estão alcançando uma
maturidade gerencial, após os anos 90, final do século 20, com alterações
substanciais, sob a alegação de reflexos econômicos e financeiros e custos para a
sociedade, sem perder de vista. Demonstra-se que as alterações são fundadas em
extirpar benesses especiais para determinadas categorias, como aposentadoria
proporcional, aposentadorias especiais de professores universitários, aposentadoria
especial de juízes, membros do Ministério Público e Tribunais de Contas, mas se
esquecem que o fundamento mais coeso seria o desprezo do legislador e das
autoridades constituídas na regulamentação de matérias em estabelecer pontos de
unificação coerentes e não isonômicos; como critérios: idade, tempo de contribuição,
cálculos dos benefícios e combate rigoroso a sonegação para uma proteção de uma
coletividade difusa, que sofre e morre a cada dia pela falta de atendimento médico e
de uma renda digna para sua sobrevivência. Parece-me que o critério de alteração
das regras de aposentadoria são demagógicos, levando-se em consideração o
período eleitoral, a cobrança popular e das organizações civis, o bloco dos ruralistas
e dos evangélicos, a barganha política para aprovar ou não determinada matéria, ou
seja, negocia-se tudo para alcançar um fim em si mesmo, sem o escuto da ética.
A previdência complementar dos servidores públicos em sentido estrito, de
natureza pública, devidamente autorizada pela matriz constitucional do artigo 40, §§
14, 15 e 16, veio mais uma vez livrar o Estado da concessão de benefícios
previdenciários, cumprindo apenas o seu papel social, com o limite do teto do regime
geral de previdência social. Diante da fixação do teto do regime geral no regime
próprio,
necessário pelo
texto
constitucional a aprovação da
previdência
complementar do servidor público para preencher uma lacuna que será deixada pelo
Estado.
Uma vez aprovada a previdência complementar do regime próprio, todos os
servidores que ingressarem no serviço público por concurso, para o regime jurídico
único, estatutário, a partir da instituição ou funcionamento, terão seus proventos
limitados ao teto do regime geral, ficando obrigado, por pressão financeira futura,
garantir a complementação de sua renda, por outra forma, que seja a previdência
complementar fechada de natureza pública ou pela previdência complementar
aberta, de natureza privada, sendo esta colocada no mercado financeiro a qualquer
cidadão brasileiro.
Para o servidor público que ingressou antes da instituição da previdência
complementar, por imperiosa vantagem financeira, não poderá ele optar pela
previdência complementar fechada, de natureza pública, a ser instituída pelo
governo, por consistir num calote governamental, ainda que previsto legalmente,
mediante a concessão de um bônus especial pagável no momento da aposentadoria
e em suas prestações vincendas. Opção melhor será optar por um regime
complementar aberto, oferecidos no mercado, na virtude de se manter seus direitos
inerentes ao seu regime próprio e outros que vier a conquistar por autônoma
vontade e disponibilidade. Certo é que uma vez aprovada à previdência
complementar, uma vertente de unificação dos regimes irá se consolidar, qual seja,
nenhum servidor público estável que ingressar após essa instituição, receberá
proventos superiores aos que são recebidos pelos segurados do regime geral de
previdência social.
A lei complementar de número 108, de 29 de maio de 2001, dispôs sobre a
relação entre os Entes da federação, autarquias, fundações, sociedades de
economia mista ou empresas públicas e suas respectivas entidades fechadas de
previdência complementar fechada.
A lei complementar de número 109, de 29 de maio de 2001, dispôs sobre o
regime de previdência complementar privado, como sendo de caráter complementar,
organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência, sendo
seu ingresso facultativo.
A primeira lei a tratar da previdência complementar privada foi a de número
6.435 de 15 de julho de 1977, posteriormente revogada pela lei complementar
109/2001.
As alterações até aqui realizadas, dentro desse contexto, tem um novo
ingrediente ainda desconhecido de sua forma acabada, que está no Congresso
Nacional, como PL 1992/1997. Trata este projeto de lei ordinária, da regulamentação
da previdência complementar privada, de natureza pública, que englobará todos os
servidores públicos que ingressarem no regime após a sua instituição. No projeto,
tanto os atuais servidores como os que ingressarão no regime poderão aderir,
facultativamente, entretanto, para os primeiros, uma vez aderindo ao regime
complementar, terão direito a um benefício especial calculado com base nas
contribuições recolhidas ao regime previdenciário da união de que trata o artigo 40.
Perceba que as contribuições que foram vertidas para o regime geral de previdência
social não serão dignas de bônus especial, somente as contribuições vertidas para o
regime próprio, o que já é um desestímulo. Afirma o projeto de lei que o bônus
especial será equivalente à diferença entre a média aritmética simples das maiores
remunerações anteriores a data da opção, utilizadas como base para as
contribuições do servidor ao regime de previdência da união, devidamente
atualizadas pelo IPCA, correspondentes a oitenta por cento de todo o período
contributivo e o limite máximo do regime geral de previdência social, multiplicada
pelo fator de conversão, na forma regulamentada pelo poder executivo. Resumindo,
o que o projeto está querendo dizer é que se calcula a média das remunerações
vertidas ao regime próprio, menos o limite do teto do regime geral, multiplicando-se
pelo fator de conversão, que é tempo de contribuição dividido pelo código 455 para o
homem e 390 para a mulher. O projeto não identifica a origem deste código e seu
fundamento, informa que o fator de conversão é igual a tempo de contribuição
dividido pelo código Tt. Veja a fórmula apresentada no projeto:
FC=Tc/Tt
A regulamentação atual pelo projeto de lei apresentado pelo governo não
incentiva a adesão dos servidores que estão atualmente no regime próprio, pois,
configura um calote oficial. Em se tratando dos servidores que ingressarem no
regime próprio a partir do funcionamento da fundação de natureza pública é uma
necessidade o seu ingresso, em função de sua finalidade sem fins lucrativos,
enquanto que as entidades abertas, que tem fins lucrativos, tendem a encarecer as
taxas de administração, tendo como conseqüência a diminuição dos lucros da
entidade. Posto isso, o regime de previdência complementar privado, de natureza
pública, unificará os valores dos benefícios previdenciários no regime geral e regime
próprio de previdência, objetivo que se consumou pelas diversas reformas
previdenciárias consumadas.
6.6 CRITÉRIOS DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA ESPECIAL DOS
REGIMES PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, NA FUNÇÃO DE LEGISLADOR
POSITIVO,
FRUTO
DA
OMISSÃO
DO
CONGRESSO
NACIONAL
E
DA
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
A constituição aprovada há mais de vinte anos, concedeu critérios
diferenciados para a aposentadoria dos trabalhadores da iniciativa privada,
timidamente, que exercem atividades que prejudiquem a saúde e a integridade
física. Esses trabalhadores entendem a maioria da doutrina, que exercem uma
atividade com um desgaste físico prejudicial ao metabolismo humano e por esses
motivos merecem uma aposentadoria por tempo de contribuição diminuída em
relação aos trabalhadores comuns. Por esses motivos, a constituição tem em seus
preceptivos, concedeu aos vinculados ao Regime Geral de Previdência social, a
concessão desses direitos, inicialmente, com previsão na CF:
Art. 202, inciso II, que prescreve:
Após trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e, após trinta, à mulher, ou
em tempo inferior, se sujeitos a trabalho sob condições especiais, que
prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidas em lei. (grifos
nossos).
Inicialmente, a própria Constituição deixou a cargo de lei ordinária para sua
regulamentação, entretanto, posteriormente, devido à importância da matéria,
passou a exigir lei complementar para sua regulamentação, conforme o preceptivo
constitucional:
É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão
de aposentadoria aos benefícios do regime de previdência social,
ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de
segurados portadores de deficiência, nos termos definidos em lei
complementar. (grifos nossos).
A regulamentação que antes era por uma lei ordinária, passou a ser por lei
complementar, sendo incluso ainda, o direito de aposentadoria especial para os
portadores de deficiência, através da emenda constitucional de número 47/2005.
Aos servidores públicos em sentido estrito, a constituição originária, não
deixou por menos: “art. 40, § 1º: Lei complementar poderá estabelecer exceções ao
disposto no inciso III, a e c, no caso de exercício de atividades consideradas
penosas, insalubres ou perigosas”.
A ignorância do legislador e ao mesmo tempo o princípio da isonomia, ou
seja, para a concessão de aposentadoria especial aos trabalhadores do regime
geral, bastava a edição de lei ordinária, enquanto que, para a concessão de
aposentadoria especial para os servidores públicos em sentido estrito, exigência de
lei complementar. Em posterior alteração, pelas emendas 20 e 47, o artigo 40,
incisos I, II e III, tecnicamente melhor tratou a matéria, ratificando a exigência de lei
complementar:
É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão
de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo,
ressalvados nos termos definidos em leis complementares, os casos de
servidores:
I - portadores de deficiência;
II - que exerçam atividades de risco;
III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Para os servidores públicos em sentido estrito, a matéria está pendente de
regulamentação até a presente data, ou seja, o legislador constituinte e a
Presidência da República estão omissos, perdurando mais de vinte anos, desde a
carta política de 1988, conforme anteriormente citado.
Para o regime geral de previdência social, que atinge uma massa de
trabalhadores em sua maioria, a lei 8.213/91 regulamentou a matéria, entretanto,
não tinha hierarquia de lei complementar. Ficou pendente de regulamentação a
aposentadoria especial para os Portadores de deficiência. Essa exigência de lei
complementar, inicialmente, não foi necessária, em razão do próprio texto
constitucional de exigir somente lei ordinária. Posteriormente, com a alteração
proposta pela emenda 20/1998, que passou a exigir lei complementar, a própria
emenda em seu artigo 15, preceituou o seguinte texto:
[...] até que a lei complementar a que se refere o artigo 201, § 1º, da
Constituição Federal, seja publicada, permanece em vigor o disposto nos
artigos 57 e 58 da lei 8.213/91, de 24 de julho de 1991, na redação vigente
à data da publicação desta emenda.
Quando a constituição prescreve que permanece a redação vigente, o
legislador ordinário não poderia expandir a concessão de aposentadoria especial,
sem lei complementar como foi feito através da lei 10.666/200322, que concedeu
direito a aposentadoria especial aos contribuintes individuais, que prestarem
serviços como cooperativados.
Numa análise temporal, o legislador não se
preocupou em regulamentar a matéria, ainda que direitos individuais e coletivos
estivessem em jogo e sendo violados, quando a própria carta magna manda em seu
artigo LXXVIII, § 1º, que as normas definidoras dos direitos e garantias individuais
têm aplicação imediata.
O STF, inicialmente, não atentou e não evoluiu de forma decisória para o
deslinde da questão, que por várias vezes, em decisões parecidas dava efeito a
decisão, mera declaração, notificando a Presidência da República e o Congresso
Nacional, fixando prazo para sua regulamentação. Um efeito meramente declaratório
não servia para nada, vez que o direito dos trabalhadores ainda ficava pendente de
regulamentação. Entretanto, com a evolução jurídica natural de qualquer tribunal, o
Próprio Supremo Tribunal Federal acordou para a questão e passou a atuar como
legislador positivo ante a ausência de norma regulamentadora, mandando aplicar as
regras de aposentadoria especial dos trabalhadores da iniciativa privada, previstas
no regime geral de previdência, nos artigos 57 e 58 da lei 8.213/91, para os
servidores públicos em sentido estrito.
O artigo 5º, inciso LXXI da Constituição Federal traz o preceptivo assim
descrito: “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.” Nesse
sentido o julgado do STF da lavra do Ministro Marco Aurélio Melo:
Mandado de injunção 721. Natureza. Conforme disposto no inciso LXXI do
artigo 5º da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção
quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Há
ação mandamental e não simplesmente declaratória de omissão. A carga
de declaração não é objeto da impetração, mas premissa da ordem a ser
formalizada. Mandado de injunção. Decisão. Balizas. Tratando-se de
22
DIAS; MACEDO, 2008, p. 297. “[...] formalmente, parece-nos inconstitucional essa extensão do
direito à aposentadoria especial para os segurados cooperados de cooperativa de trabalho e de
produção. A partir da emenda constitucional 20/1998, a regulamentação da aposentadoria especial
somente pode ser feita por lei complementar, segundo o artigo 201 § 1º da Constituição Federal.
Como a extensão do direito a aposentadoria especial foi realizada por lei ordinária, entendemos que
houve vício formal na veiculação da norma acerca da extensão dos benefícios da aposentadoria
especial.”
processo subjetivo, a decisão possui eficácia considerada a relação jurídica
nele revelada. Aposentadoria. Trabalho em condições especiais. Prejuízo à
saúde do servidor. Inexistência de lei complementar. Artigo 40, § 4º, da
Constituição Federal. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria
especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial,
daquela própria aos trabalhadores em geral – artigo 57, § 1º, da Lei n.
23
8.213/91 .
A decisão do Supremo Tribunal Federal, logicamente, trouxe unificação de
critérios de concessão de aposentadoria especial para os trabalhadores do regime
geral e para os regimes próprios, enquanto pendente norma complementar
regulamentadora. Uma vez aprovada à norma regulamentadora, os mandados de
injunção transitados em julgado perdem a validade, fazendo coisa julgada material
durante o vácuo jurídico, passando a vigorar a lei complementar aprovada.
A doutrina vinha sustentando que as decisões do Supremo Tribunal Federal,
em sede de mandado de injunção não estavam atingindo o objetivo desejado, que
seria conceder uma declaração e comunicação ao Órgão legislativo para o
procedimento legislativo, assinando-lhe prazo. Diante das críticas feitas pela
doutrina o Pretório excelso passou a adotar postura diferente, para além de declarar
a omissão declaratória, conceder o prazo para regularização legislativa e conceder o
direito positivo, por violação dos princípios constitucionais, uma vez que se trata de
direito e garantias fundamentais que tem aplicação imediata24.
Os projetos de lei complementar 554 e 555/2010 regulamentam a
aposentadoria dos servidores públicos efetivos, atividade de risco e aos que se
sujeitam a atividades efetiva e permanente exposição a agentes físicos, químicos e
biológicos ou associação de agentes.
23
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MI 758/DF, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Marco Aurélio.
Brasília, 1º jul. 2008. Publicado no DJ de 26 set. 2008. Ement. Vol. 2334-01. p. 37. No mesmo
sentido: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MI 795/DF, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Carmén Lúcia.
Brasília, 15 abr. 2009. Publicado no DJ de 22 mai. 2009. Ement. Vol. 2361-01. p. 78; BRASIL.
Supremo Tribunal Federal. MI 788/DF, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Carlos Britto. Brasília, 15 abr.
2009. Publicado no DJ de 08 mai. 09. Ement. Vol. 2359-01. p. 13; BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. MI 721/DF, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Marco Aurélio. Brasília, 30 ago. 2007. Publicado no
DJ de 30 nov. 2007. p. 29.
24
CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. Salvador: Podivm, 2008. p. 768769. MI 283-5. “O Supremo tribunal Federal deferiu em parte o pedido para: a) declarar em mora o
legislador com relação à ordem de legislar contida no artigo 8º, § 3º, do ADCT, comunicando a
decisão ao Congresso Nacional e à Presidência da república; b) assinar o prazo de 45 dias, mais 15
dias para a sanção presidencial, a fim de que se ultime o processo legislativo da lei reclamada; c) se
Ultrapassado o prazo acima, sem que esteja promulgada a lei, reconhecer ao impetrante a faculdade
de obter, contra a União, pela via processual adequada, sentença líquida de condenação à reparação
constitucional devida, pelas perdas e danos que se arbitrem e, finalmente, d) declarar que, prolatada
a condenação, a superveniência de lei não prejudica a coisa julgada, que, entretanto, não impede o
impetrante de obter os benefícios da lei posterior, nos pontos em que lhe for mais favorável. É
inegável o avanço proporcionado por esta decisão, se comparada com a decisão anterior da corte.”
O projeto de Lei Complementar 554/2010 regulamenta as atividades de
risco, englobando as atividades de polícia, Agente Penitenciário e o carcereiro,
desde que esteja no exercício da função constituindo-se presunção a exposição ao
risco. Expressamente indicado no artigo, ampara os policiais federais e rodoviários,
polícia ferroviária federal e polícia civil.
Referido projeto exige requisitos
cumulativos, quais sejam: vinte e cinco anos de efetivo exercício em atividade de
risco, cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria, trinta anos de
contribuição e limite de idade de 55 anos de idade para o homem e 50 anos de
idade para a mulher.
Art. 3º. O servidor a que se refere o art. 2º fará jus à aposentadoria ao
completar:
I – Vinte e cinco anos de efetivo exercício em atividade de que trata o art.
2º;
II – Cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria;
III – Trinta anos de contribuição; e
IV – Cinqüenta e cinco anos de idade, se homem, e cinqüenta anos, se
mulher.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto nos §§ 2º, 3º, 8º e 17 do art. 40 da
Constituição às aposentadorias especiais concedidas de acordo com esta
lei complementar.
Os requisitos exigidos pelo projeto, não há necessidade de se esforçar
para perceber que o governo restringiu o seu alcance, excluindo os guardas
municipais e até mesmo os policiais militares, artigo 144, inciso V da constituição
federal, que prestam uma atividade em risco constante. Entendo que seja um erro
na formatação do projeto. Entendo que, o projeto de lei complementar não pode fixar
taxativamente a exclusão das policias militares ou corpo de bombeiros e até mesmo
os guardas municipais, incluindo também os agentes de trânsitos, que de alguma
forma prestam serviço de atendimento médico e em lugares nocivos e também
segurança urbana em avenidas, ruas e estradas urbanas e rurais. No regime de
previdência social, a atividade de risco não está regulamentada, em função de que o
risco está na obrigação do Estado de prestar segurança. Entretanto, na fixação da
aposentadoria sujeita a exposição a agentes nocivos, a comprovação dependerá da
efetiva exposição e a lei não exclui que outras atividades comprovem a efetiva
exposição e cumpram os requisitos do direito a aposentadoria especial. Desta forma,
entendo que não há como excluir da aposentadoria especial sujeitas a risco, os
guardas municipais, agentes de transito e policiais militares que poderão provar em
juízo o exercício de atividades especiais, estando exposto ao risco.
Os requisitos cumulativos exigidos pela lei são demasiadamente exagerados
e não guarda coerência lógica com a Lei Complementar 51/1985, que exige trinta
anos de contribuição e pelo menos vinte anos na atividade especial de risco. Numa
análise sistemática, o governo quer ao máximo restringir o alcance da aposentadoria
especial de risco, estabelecendo regras que estejam em aproximação com as regras
das aposentadorias permanentes do artigo 40 da constituição federal. Considerando
uns dos requisitos injustificáveis do projeto, entendo que o limite de idade de 55
anos para homem e 50 anos para a mulher, violou a tendência de unificação dos
regimes previdenciários, que no regime geral de previdência, no projeto apresentado
não requer limite de idade para a aposentadoria especial para aqueles sujeitos a
agentes nocivos, ainda que tratemos de atividade de risco. Desta forma, a retirada
do requisito do limite de idade para a aposentadoria das atividades de risco e de
relevância para estabelecer coerência na unificação dos regimes, visto que não se
coadunam. A exigência do limite de idade se opõe ao tempo mínimo do exercício da
atividade de risco, configurando verdadeira antinomia. Quando o servidor público
preencher o tempo de contribuição de trinta anos para a aposentadoria especial terá
que continuar trabalhando ou se afastar das atividades até completar o limite de
idade, o que não é razoável.
Os proventos de aposentadoria sujeitos a atividade de risco não contemplam
a integralidade e paridade, dois institutos presentes na aposentadoria comum, desde
que os servidores ingressaram no serviço público de qualquer gênero, antes de 01
de janeiro de 2004. Pelo parágrafo único, os benefícios serão calculados com base
nas aposentadorias das regras permanentes do artigo 40, ou seja, na média
aritmética simples das oitenta por cento das contribuições vertidas ao sistema, não
podendo exceder a remuneração do cargo efetivo. No regime geral de previdência
social os cálculos dos benefícios previdenciários sujeitos a atividades especiais não
são diferentes, sendo a renda mensal inicial igual a cem por cento do salário de
beneficio, depois de calcular o salário de beneficio na média aritmética simples dos
maiores salários de contribuição. Mais uma vez o projeto não incentiva para muitos
que já estão no regime a se aposentar pelas aposentadorias especiais de risco, visto
que na aposentadoria comum, para aqueles que ingressaram antes de 01 de janeiro
de 2004, gozam na paridade e integralidade. Desta forma, somente para aqueles
que ingressaram no serviço público a partir de 01de janeiro de 2004, equiparados
estão os critérios de concessão e de cálculo, excetuando-se apenas quanto ao
tempo de contribuição, que seria menor.
O projeto de Lei complementar 555/2010, que trata da aposentadoria
especial, das atividades sujeitas a agentes nocivos, exige como critérios para
adquirir o direito, os seguintes requisitos cumulativos:
I - Vinte e cinco anos de efetiva e permanente exposição aos agentes
nocivos;
II - Dez anos de efetivo exercício no serviço público; e
III – Cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria.
A doutrina entende que efetiva e permanente exposição a agentes nocivos,
quer dizer que haja uma exposição contínua, não ocasional e nem intermitente, mais
desde que seja a maioria do período a disposição do empregador.
No Regime Geral de Previdência social, a aposentadoria especial será
concedida para as atividades sujeitas às condições especiais, agentes nocivos a
saúde ou a integridade física, aos 15, 20 ou 25 anos no exercício da atividade.
A relação de agentes nocivos será a mesma utilizada para o regime geral de
previdência social, aquelas constantes do decreto 3048/99.
No atual projeto de regulamentação, a fixação do tempo ficou somente aos
vinte e cinco anos de atividades sujeitas a agentes nocivos e não houve exigência
de limite de idade, diferenciando-se dos critérios da aposentadoria de risco. Pelos
critérios exigidos, o tempo ficou idêntico ao do regime geral de previdência social e
que os dois outros requisitos, acompanharam as regras de aposentadoria comum,
previstas no artigo 40 da constituição federal. Pelo exposto é que o governo buscou
no máximo não distanciar os critérios de concessão das demais aposentadorias do
serviço público, tentando de alguma forma desprestigiar a aposentadoria de risco
para aqueles que ingressaram no regime próprio antes de 01 de janeiro de 2003.
Os proventos de aposentadoria dos servidores públicos sujeitos a agentes
nocivos, serão calculados nas mesmas regras da aposentadoria especial de risco.
Numa análise sistemática dos dois projetos de lei e das regras atuais
existentes, de aposentadoria especial do regime geral de previdência social, artigos
57 e 58, da aposentadoria constante das regras permanentes do artigo 40, da
aposentadoria constante das regras transitórias e da lei complementar 51/1985,
constato uma flagrante incoerência na fixação do limite de idade para a
aposentadoria de risco, ratificando que o Estado está desvalorizando a proteção à
vida do policial, quando exigirá que ele trabalhe mais de trinta anos na atividade
para exercer seu direito de se aposentar. Entretanto, a vida é mais importante que a
saúde25, porque esta ainda resta um momento de vida. Procurou ainda pelo projeto
apresentado ao aumento do tempo mínimo da atividade especial de risco, tornandose mais rigoroso para o preenchimento das regras.
O limite de idade para a aposentadoria de risco, aquelas concedidas para
policiais, carcereiros, agentes penitenciários, guardas de transito e guardas
municipais, deve ser retirado por ser infundado, incoerente, com as regras para a
concessão de aposentadoria especial que sujeitem a risco. As regras fixadas sejam
exemplificativas e que todos possam, no seu direito, provar a qualquer tempo o
exercício de atividades especiais para a garantia dos direitos e liberdades
fundamentais.
Veja quadro exemplificativo das regras das aposentadorias especiais:
Critérios
RGPS – Agentes RPPS – Agentes RPPS
exigidos
Nocivos
Tempo
Nocivos
mínimo 15, 20 ou 25 anos *25 anos
–
Atividades Risco
*25 anos
de exposição
Tempo
de 15, 20 ou 25 anos *25 anos
*30 anos
Tempo
de Durante
*Não há previsão
serviço
período
contribuição
todo
o *10 anos
no projeto
público/privado
Tempo no cargo Durante
todo
o *05 anos
*05 anos
público/privado
período
Limite de idade
Não há previsão *Não há previsão *55 anos Homem
legal
Fundamentação
no projeto
Artigos 57 e 58 *PLC 555/2010
e 50 anos mulher
*PLC 554/2010
da lei 8.213/91
*Projetos de lei complementar encaminhado pelo Executivo para regulamentação da
aposentadoria especial dos servidores públicos, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. Aguardando aprovação.
25
DIAS; MACEDO, 2008, p.299. “Para a apuração da nocividade, há que se considerar se o agente
nocivo é apenas qualitativo, sendo a nocividade presumida e independente de mensuração,
constatada pela simples presença do agente no ambiente de trabalho, e quantitativo, sendo a
nocividade considerada pela ultrapassagem dos limites de tolerância ou doses, por meio da
mensuração da intensidade ou da concentração, consideradas no tempo efetivo de exposição no
ambiente de trabalho.”
O encaminhamento dos projetos de regulamentação para a aposentadoria
especial do servidor público não passou de mera formalidade para o cumprimento
do preceptivo constitucional e que a busca pela integralidade e paridade dos
proventos de aposentadoria especial é figura impossível dentro do bojo em que está
inserida.
O limite de idade imposto para as aposentadorias de risco e não para as
atividades insalubres é mais uma tentativa de retirar direitos e tentar modificar a
longo tempo os requisitos a serem preenchidos para todas as aposentadorias
especiais.
Os servidores públicos Federais que estão e que virão a ser contemplados
com os benefícios ou prejuízos da aposentadoria especial podem esquecer o
beneficio da paridade com a vitória nos Mandados de Injunção concedidos pelo
Supremo Tribunal Federal. Eu disse benefício porque os que ingressaram a partir de
31 de dezembro de 2003, no serviço público, já não tem mais paridade em nenhum
tipo de aposentadoria. Eu disse prejuízo porque os ingressaram antes do dia 01 de
janeiro de 2004, tem garantido o beneficio da paridade, entretanto se optarem pela
aposentadoria especial, ainda que conseguida por Mandado de Injunção não
conseguirão uma vitória do benefício da Paridade.
Os motivos são muito simples e objetivos. Quando a Emenda 41/2003 foi
aprovada, alterou o beneficio da paridade e da integralidade, o parágrafo terceiro
deixou evidente que por ocasião de sua concessão serão consideradas as
remunerações utilizadas como base as contribuições do servidor aos regimes de
previdência de que tratam este artigo e o artigo 201, na forma da lei. Percebam a
redação legislativa precisa quando fala nas aposentadorias aos regimes de
previdência de que trata este artigo.
Art. 40 § 3º Para o calculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião de
sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como
base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de
que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (grifos nossos)
O que é pior é que deixou para uma lei ordinária regulamentar a matéria que
antes estava no próprio texto constitucional. De agora em diante o congresso e o
governo podem alterar os cálculos de forma mais fácil, permitindo retrocesso social
ainda maior.
Em outro parágrafo do artigo 40, especificamente o dezessete,
estabelece que todos os valores de remuneração considerados para o calculo do
benefício previsto no parágrafo terceiro serão devidamente atualizados, na forma da
lei. Para esta atualização foi proposta no texto da lei 10.884/2007 de que o índice
será o INPC. Nesta mesma lei, o texto ratificou de que os cálculos dos proventos de
aposentadorias para aqueles que se jubilarão pelas regras permanentes prescritas
no artigo 40, terão seus cálculos nos 80% (oitenta por cento) das maiores
remunerações vertidas aos regimes, ou seja, em linguagem mais simples a
integralidade da média, desde que preenchidos todos os requisitos objetivos, como
idade, tempo de serviço público, tempo no cargo e tempo de contribuição. Ora,
quando o próprio texto da constituição prescreve que aos regimes de previdência de
que tratam este artigo, referindo-se ao artigo 40, nada mais a questionar quanto a
existência dos mesmos cálculos para as aposentadorias especiais, que estão
presentes no artigo.
Artigo 40 § 4º da CF. É vedada a adoção de requisitos e critérios
diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo
regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis
complementares, os casos de servidores:
I – Portadores de Deficiência;
II – que exerçam atividades de risco;
III – cujas atividades sejam exercidas sob as condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Ainda que o Mandado de Injunção tenha concedido a aposentadoria
especial, não há necessidade de buscar dentro da hermenêutica nenhuma tentativa
de fazer integração ou ainda uma interpretação sistemática para trazer melhor
guarida para os proventos especiais. É preciso entender que as regras especiais de
aposentadoria estão dentro do artigo quarenta e por os cálculos não podem ser
diferentes daqueles previstos para as regras permanentes.
Ainda que se possa conjecturar, o autor e juiz Federal Doutor Dirley da
Cunha Júnior, em seu livro curso de direito constitucional, página 769, primeiro
parágrafo primeiro, alínea “d” leciona: “declarar que, prolatada a condenação, a
superveniência de lei não prejudica a coisa julgada, que, entretanto, nos pontos em
que lhe for mais favorável”.
Essa assertiva deve ser interpretada literalmente, visto que deve ser
conjugada com os demais dispositivos previstos nas emendas que garantem a
paridade e integralidade, excluindo-se o tempo de contribuição de 35 anos para
incluir 25, 20 ou 15 anos de contribuição, devendo o servidor preencher os demais
requisitos. Entendo que o mais fácil é o servidor converter o tempo de contribuição
especial para comum e os demais requisitos objetivos serão preenchidos.
Veja que as regras a serem preenchidas para a garantia da paridade e
integralidade, considerando-se as emendas 41/2003 e 47/2005.
Art. 6º, incisos I, II, III, IV e V da emenda 41/2003:
I – sessenta anos de idade, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade,
se mulher;
II – Trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de
contribuição, se mulher (nesse inciso entraria os vinte e cinco anos de
contribuição ou tempo menor);
III – vinte anos de efetivo exercício no serviço público; e
IV – dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exercício no cargo em que
se der a aposentadoria.
Art. 3º, I, II e III da emenda 47/2005:
I – trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de
contribuição, se mulher (nesse inciso entraria os vinte e cinco anos de
contribuição ou tempo menor);
II – vinte e cinco anos de efetivo exercício no serviço público, quinze anos
na carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria;
III – Idade mínima resultante da redução, relativamente aos limites do art.
40, § 1º, inciso III, alínea “a”, da constituição federal, de um ano de idade
para cada ano de contribuição que exceder a condição prevista no inciso I
do caput deste artigo.
Percebam que os requisitos objetivos não podem ser ignorados ou
desprezados para satisfação de concessão de aposentadoria que não está prevista
em lei.
Para reforçar esse entendimento percebam que as aposentadorias especiais
estão no bojo da constituição e que as leis complementares que estarão
regulamentando não podem conceder paridade, sofre afronta mortal as normas
previstas nos §§ 3º e 17 do artigo 40 da Constituição federal. Uma lei complementar
não pode revogar aquilo que está no texto constituição, vigorando in casu o princípio
da hierarquia das normas.
A Lei complementar 51/1985, ainda em vigor, que concede direito a
aposentadoria dos Policiais Federais e rodoviários Federais está em confronto com
o texto constitucional do artigo 40, entretanto, sobrevive pela inércia do governo em
regulamentar a matéria. Agora, nas regulamentações propostas já existe a previsão
de revogação da lei complementar 51/1985, harmonizando-se as regras e conceitos,
trazendo um retrocesso social nos cálculos dos benefícios especiais.
Enquanto as regras que regulamentam as aposentadorias especiais não
estiverem vigendo, interessante é utilizar em critério de analogia as regras da Lei
complementar 51/1985. Depois de aprovadas as regulamentações dos projetos que
estão no congresso nacional é melhor converter o tempo de especial em comum e
se utilizar das regras da paridade e integralidade para aqueles servidores que
ingressaram no serviço público até o dia 31 de dezembro de 2003. Aqueles
servidores que ingressaram a partir de 01 de janeiro de 2004, as formas de cálculos
são os mesmos e por esse motivo não sofrerão nenhum prejuízo nos proventos.
6.7 A UNIFICAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE CONCESSÃO DO SALÁRIO FAMÍLIA NO
REGIME
GERAL
DE
PREVIDÊNCIA
E
DOS
REGIMES
PRÓPRIOS
DE
PREVIDÊNCIA
O salário família é um benefício concedido aos segurados empregados e
trabalhadores avulso, bem como aos aposentados por idade e por invalidez e aos
demais aposentados com mais de sessenta e cinco anos de idade do regime geral
de previdência social, em razão do número de filhos menores existentes, até o limite
de idade de 14 anos ou inválido.
O salário família, assim como no regime geral, também é devido no regime
próprio de previdência social, em razão do número de filhos menores de vinte e um
anos de idade ou até vinte e quatro anos de idade, desde que estudante
universitário.
Os critérios de concessão são diferenciados nos critérios de concessão.
Flagrante inconstitucionalidade nos critérios de concessão no regime geral de
previdência social, porque beneficia apenas determinada classe de trabalhadores,
ficando de fora os contribuintes individuais, facultativos e segurados especiais,
ferindo de morte o princípio da isonomia. Quando o artigo 13 da emenda 20/1998
traz em seu texto expressamente “segurados e dependentes”, ela não faz distinção
entre os segurados ou aposentados, portanto, seria devido a todos os segurados e
dependentes do regime geral, desde que preenchidos os requisitos previstos em lei,
de baixa renda. Os servidores públicos não são mais merecedores que os
trabalhadores e aposentados do Regime Geral de Previdência Social. Partindo do
princípio da Seletividade, não existe uma coerência lógica entre os critérios de
concessão dentro dos dois regimes, que não seja o critério da baixa renda. Até a
aprovação da emenda constitucional de número 20/1998, todos os servidores ou
segurados empregados ou trabalhadores avulsos, assim como os aposentados do
regime geral recebiam o salário família, independente do limite remuneratório.
O legislador procurou de alguma forma trazer isonomia nos critérios de
concessão, ainda que relativa, porque, nesse caso, a própria norma ordinária
deveria trazer uma isonomia, sem algum critério que beneficiasse mais ou menos
um regime. Ainda que diferenciados e traga uma singularidade individual, mais
benéfica para o regime próprio, pela regulamentação da lei 8.112/90, a Emenda
constitucional de número 20, de 16 de dezembro de 1998, veio trazer um significado
importante para a aproximação dos regimes. A partir da emenda em comento
somente os empregados e trabalhadores avulsos, assim como os aposentados do
regime geral de previdência social, de baixa renda tem direito ao recebimento da
pequena cota do salário família. A seletividade aplicada na emenda 20 foi relativa,
porque a lei ordinária regulamentadora, de ambos os regimes, ainda guardam
diferenças sem justificativa plausível de manutenção. Pela proposta aprovada pelo
texto da emenda, tanto o regime próprio como o regime geral, somente o trabalhador
de baixa renda, renda atual não superior a R$ 752,10 serão enquadrados como de
baixa renda, merecedores da cota do salário família. Mostra-se inconcebível o
recebimento de salário família pelo servidor público, por dependente econômico, até
24 anos de idade, conforme prescrição do artigo 197 da lei 8.112/90.
Veja o preceptivo da lei 8.112/90:
Art. 197. O salário-família é devido ao servidor ativo ou ao inativo, por
dependente econômico.
Parágrafo único. Consideram-se dependentes econômicos para efeito de
percepção do salário-família:
I - o cônjuge ou companheiro e os filhos, inclusive os enteados até 21 (vinte
e um) anos de idade ou, se estudante, até 24 (vinte e quatro) anos ou, se
inválido, de qualquer idade;
II - o menor de 21 (vinte e um) anos que, mediante autorização judicial, viver
na companhia e às expensas do servidor, ou do inativo;
III - a mãe e o pai sem economia própria. (grifos nossos)
Art. 198. Não se configura a dependência econômica quando o beneficiário
do salário-família perceber rendimento do trabalho ou de qualquer outra
fonte, inclusive pensão ou provento da aposentadoria, em valor igual ou
superior ao salário-mínimo.
Art. 201. O afastamento do cargo efetivo, sem remuneração, não acarreta a
suspensão do pagamento do salário-família.
Art. 13 da Emenda Constitucional número 20, de 16 de dezembro de 1998:
Até que a lei discipline o acesso ao salário família e auxílio reclusão para os
servidores, segurados e seus dependentes, esses benefícios serão
concedidos apenas àqueles que tenham renda bruta mensal igual ou inferior
a R$ 360,00 (trezentos e sessenta reais), que até a publicação da lei, serão
corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do regime geral
de previdência social. (grifos nossos).
Os regimes previdenciários deveriam ter outros parâmetros de aproximação,
entretanto, o que se percebe é um favorecimento para as categorias mais
organizadas. O fato é que quanto mais se aproximam os regimes, maior será a
seletividade e o alcance dos benefícios para trabalhadores mais necessitados,
evitando-se desproporção irrazoável, beneficiando o sistema como um todo. Uma
unificação total dos critérios de concessão, de todos os benefícios concedidos, seria
tornar celetistas todos os trabalhadores, mas quando nos referimos a penduricalhos
salariais, que de alguma forma não fazem parte dos salários ou remuneração
concedida, a unificação seria proveitosa por toda a sociedade. A tendência de
unificação dos critérios objetivos específicos na concessão do presente benefício,
como limite de idade deve acompanhar a unificação dos critérios objetivos
genéricos, o de baixa renda, estatuídos pela emenda 20/1998. Nos critérios de
evolução social dos benefícios, entendemos que seria possível uma isonomia total
em alguns benefícios, que não são substitutivos da remuneração do trabalhador,
resultando um contingenciamento e conseqüente redistribuição para os demais
benefícios.
6.8 A UNIFICAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE CONCESSÃO DO AUXÍLIO RECLUSÃO
NO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA E DOS REGIMES PRÓPRIOS DE
PREVIDÊNCIA COM VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE
O auxílio reclusão também tem os mesmos paradigmas do salário família,
sendo necessariamente modificado pela emenda 20 de 16 de dezembro de 1998. A
emenda 20, também em seu artigo 13, ousou em modificar os parâmetros de
concessão, por critérios objetivos genéricos, teto de renda, estatuindo que somente
os segurados e dependentes de baixa renda, terão direito ao benefício, seja no
regime geral de previdência social ou no regime próprio de previdência social.
Diferentemente do salário família que tem uma sustentação jurídica de caráter
acessória de concessão, o auxílio reclusão tem fundamentos inexoráveis de
manutenção, uma vez que visa substituir o sustento de um grupo familiar,
constituindo-se em remuneração principal, sendo infeliz o legislador em tratar esses
institutos num mesmo artigo e com a mesma restrição. Não se justifica o legislador
estabelecer um critério de baixa renda, porque na maioria, aqueles que se sujeitam
a um regime prisional, seja empregado ou qualquer trabalhador, têm neste País, um
tratamento discriminatório, e uma vez preso, perde a fonte de sustento do grupo
familiar, retirando suas fontes de renda26. Não existe fundamento para a manutenção
desses critérios de concessão para o auxílio reclusão, vez que diferenciado dos
critérios de concessão do salário família. Nesse sentido não poderia ter sido
regulamentado na mesma norma.
Melhor seria que a emenda 20/1998 tivesse fixado, em artigo separado, um
limite no valor de concessão para todos os trabalhadores e não discriminando
categorias de trabalhadores pelo valor da renda recebida, pelo critério de baixa
renda como requisito de concessão. Isto é, fixado um valor “x”, todos os
trabalhadores estariam agraciados pelo auxílio reclusão, independente do limite
remuneratório, nos requisitos de concessão. Pela discriminação da medida, com
certeza haverá reflexos em outras áreas sociais e acaba desembocando diretamente
ou indiretamente sobre toda a sociedade, que de um jeito ou de outro terá que pagar
a conta.
Algumas decisões, com fundamento na redação da emenda tentaram
emplacar a renda mensal dos dependentes dos segurados e não do segurado, para
a percepção do auxílio reclusão. Entretanto, esta não foi a visão do Supremo
Tribunal Federal, quando do julgamento do Recurso extraordinário, relatado pelo
Ministro Ricardo Lewandowski, em plenário:
Segundo decorre do art. 201, IV, da Constituição, a renda do segurado
preso é que a deve ser utilizada como parâmetro para a concessão do
benefício e não a de seus dependentes. Tal compreensão se extrai da
redação dada ao referido dispositivo pela EC 20/1998, que restringiu o
universo daqueles alcançados pelo auxílio-reclusão, a qual adotou o critério
da seletividade para apurar a efetiva necessidade dos beneficiários. Diante
disso, o art. 116 do Decreto 3.048/1999 não padece do vício da
27
inconstitucionalidade .
26
DIAS; MACEDO, 2008, p. 324. “A inovação trazida pela Emenda Constitucional 20/1998 não foi
feliz. O auxílio reclusão tem caráter substitutivo, substitui os rendimentos do trabalho do segurado
recluso. Diante da impossibilidade do segurado auferir rendimentos em face da reclusão, a
previdência social, em substituição à remuneração perdida, ampara os dependentes do segurado por
meio do auxílio reclusão. Ora, se um segurado percebia, quando da reclusão, 600 reais, as pessoas
que dele dependiam economicamente cairão em estado de necessidade se não houver amparo
previdenciário. Da mesma forma, os dependentes de um outro segurado, que tinha salário de
contribuição de 700 reais na data da reclusão também cairão em estado de necessidade se não
forem amparados pela previdência social. A reclusão, para aqueles que estão na faixa de proteção do
Regime geral de Previdência Social – RGPS, causará, sempre, um estado de necessidade das
pessoas que dependiam economicamente do segurado recluso. Neste tipo de benefício, não dá para
fazer a seleção dos beneficiários levando-se em conta a renda do segurado recluso.
27
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 587.365/SC, do Tribunal Pleno. Rel. Min. Ricardo
Lewandowski. Brasília, 25 mar. 2009. Publicado no DJ 08 mai. 2009. Ement. Vol. 2359-08. p. 1536.
Desta forma, está pacificado na Jurisprudência dos Tribunais superiores o
entendimento de que a renda do segurado na data da reclusão é que deve ser
utilizado como parâmetro.
A restrição imposta pela emenda 20/1998, foge da coerência jurídica e
extingue uma renda substitutiva de manutenção de um grupo familiar, seja no
regime próprio ou regime geral, quando a melhor solução seria o legislador propor
um limite de concessão no valor do beneficio para todos os trabalhadores e não na
renda do segurado preso, alcançando todos os segurados, sem fixação de um limite
remuneratório, discriminando parcela dos trabalhadores no Brasil.
A decisão do Supremo Tribunal Federal que pacifica toda a jurisprudência
incorre numa via obliqua, ferindo o princípio da isonomia, que seria alcançar esse
beneficio todos os trabalhadores e não somente aqueles que percebem determinada
faixa de renda. A discussão sobre fixar o auxilio reclusão na renda per capta dos
dependentes, também não tem fundamentação e sustentação, vez que não são
segurados da previdência social, mas dependentes. Dependentes não contribuem
para a previdência, apenas se beneficiam dos benefícios que lhes são próprios.
Assim sendo, o beneficio de auxilio reclusão deve ser modificado para
abarcar todos os trabalhadores, independente da renda auferida, com a fixação de
um valor único, com supedâneo no principio da isonomia, razoabilidade e
proporcionalidade, evitando outros problemas sociais para a sociedade.
6.9 A TENDÊNCIA DE UNIFICAÇÃO NOS CRITÉRIOS DE CONCESSÃO DA
LICENÇA À GESTANTE E AO SALÁRIO MATERNIDADE
A
Constituição
Federal
de
1988,
generosamente
conhecida
como
constituição cidadã, de forma a proteger a família e os filhos do Brasil, lançou em
seu texto, licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração
de cento e vinte dias para os dois regimes previdenciários públicos. O fato gerador
do salário maternidade é o nascimento do filho com vida ou sem vida. Veja o artigo
7º inciso XVIII da CF: “Licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário,
com a duração de cento e vinte dias”.
Diante dessa normatização constitucional, claramente se encontra pacificado
por jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que o cálculo do salário
maternidade será aquele que a empregada, trabalhadora avulsa e servidora pública
recebia no mês anterior ao ingresso da licença. Para os demais trabalhadores
aquele declarado no mês anterior ao também ingresso da licença.
A lei de número 10.421, de 15 de abril de 2002, estendeu o direito ao salário
e a licença maternidade as seguradas adotantes e guardiãs de criança de até 08
anos de idade. É um beneficio devido, independente de carência, a empregada, a
empregada doméstica e a trabalhadora avulsa durante 120 dias a começar 28 dias
antes e terminar 91 dias depois do parto. Para as contribuintes individuais,
facultativas e seguradas especiais exige-se a carência de dez meses para o
recebimento do beneficio. Essas diferenças de sem carência e com carência é mais
uma incoerência jurídica da legislação brasileira, que ao proteger a maternidade e a
criança, impõe restrições de acesso a benefícios sociais imprescindíveis ao
desenvolvimento humano, ferindo de morte o princípio da isonomia em relação ao
tratamento da mãe ou adotante e também a criança que recebe tratamentos
diferenciados, dependendo de quem seja a mãe ou adotante. O fim superior
almejado pela norma é a proteção da maternidade e não a contribuição ao sistema.
Para o RGPS a licença e o salário maternidade é uma conquista não muito antiga e
ao longo do tempo a mulher precisou eliminar barreiras discriminatórias, que
somente foram alcançadas com a constituição federal de 1988. Ademais, também foi
uma conquista da segurada empregada da previdência social, adotar ou obter
guarda judicial para fins de adoção pelo mesmo período, desde que a criança tenha
até um ano de idade, diminuindo esse período quando a criança tiver maior idade,
sendo concedida referida licença para a adoção de crianças até oito anos.
A Lei nº. 11.770/2008 foi aprovada e criou o programa empresa cidadã, ao
prorrogar a licença maternidade por mais sessenta dias, somente para a segurada
empregada. Para que a empregada possa gozar desse direito a empresa terá que
se cadastrar e aderir ao programa. Referido benefício também será concedida a
empregada que adotar ou obtiver guarda judicial para fins de adoção.
Não será a
autarquia previdenciária que arcará com a prorrogação, mas sim a empresa que
poderá deduzir o valor sobre o imposto de renda, desde que tributada no lucro real.
No RPPS a licença maternidade e o salário maternidade, também são
devidos, sendo um critério unificado o tempo de 120 dias e também sem prejuízo do
emprego e do salário. Discussão doutrinária e jurisprudencial esteve em debate e o
Supremo Tribunal Federal, decidiu que salário maternidade não está adstrito ao teto
do regime geral de previdência social, justamente porque a constituição é expressa,
“sem prejuízo do emprego e do salário”. Quanto a extensão dos sessentas dias na
previsão da lei 11.770/2008, ficou prescrito que pode ser estendida para os
servidores públicos. Claro e evidente que a administração pública tem maior
abertura para conceder a prorrogação da licença por mais sessenta dias, em virtude
de sua descentralização administrativa e divisão em poderes independentes, mesmo
porque, quem acaba pagando a conta é sempre a sociedade, que na maioria das
vezes desconhece essas diferenças.
Na concepção deste monografista, entendo que a licença e o salário
maternidade, no regime geral e no regime próprio guardam diferenças peculiares
diferenciadas, tempo da licença, tempo de adoção, aborto criminoso, natimorto,
início da licença, prorrogação da licença, mais que não vem impedir que o tempo
possa unificar esses critérios, desde que, os legisladores de plantão, enxerguem a
proteção da vida humana, da família e principalmente da criança, ficando o capital e
a manutenção do sistema, nesse caso, como aspecto secundário. A existência
dessas diferenças vem cada vez mais impedir uma coerência jurídica do sistema,
ferindo o princípio da isonomia, proporcionalidade e razoabilidade. Demonstra-se
que o capital está acima da valorização humana.
6.10 QUADRO COMPARATIVO DOS BENEFICIOS CONCEDIDOS ENTRE OS
REGIMES PRÓPRIOS E GERAL DE PREVIDENCIA SOCIAL
BENEFICIOS
RGPS:homem
RGPS:mulher
RPPS:homem
RPPS:Mulher
Idade
65 anos
60 anos
65 anos
60 anos
Tempo
35 anos
30 anos
35 anos e 60
30 anos e 55 de idade
Contribuição
Especial
de Idade
15/20/25 anos
15/20/25 anos
MI
721
STF:
MI 721 STF: 15/20/25 T. C.
de T. C.
de T. C.
15/20/25 T. C.
Sal. Família
Baixa renda
Baixa renda
Baixa renda
Baixa renda
Auxilio
Baixa renda
Baixa renda
Baixa renda
Baixa renda
80% dos SC
80% dos SC desde 1994
Reclusão
Sal.
80%
dos
SC
80%
dos
SC
Benefícios
desde 1994
desde 1994
desde 1994
Compulsória
Não previsão
Não previsão
70 anos
70 anos
Auxílio
Doença
Pensão
P/Morte
80% dos SC
desde 1994
100% do valor
aposentadoria
ou invalidez
80% dos SC
desde 1994
100% do valor
aposentadoria
ou invalidez
Remuneração
auferida
Valor recebido
– 30% > teto
do RGPS
Remuneração auferida
Valor recebido -30% > teto
do RGPS
A manutenção de vários regimes previdenciários diferenciados é uma
necessidade em função das atividades exercidas, pelos serviços prestados, por
quem presta e pelos destinatários dos serviços. Alguns serviços prestados a
população brasileira é de natureza tipicamente estatal, não se podendo ser prestado
por concessão, em função de sua natureza típica de Estado. A atividade privada
teve um aperfeiçoamento da legislação em vigor, em função de que o suporte
financeiro, ou seja, o custeio está nas mãos dos investidores privados e que a
massa de trabalhadores estarem segurados pelo RGPS. Para os regimes próprios,
em função do avanço da presença do Estado em suas atividades típicas, a
regulamentação foi mais demorada e se formou na medida de que o Estado
avançava na prestação dos benefícios e serviços concedidos.
7. CONCLUSÃO
A presente monografia não visa esgotar o assunto, porque seria vaidade
excessiva, mas demonstrar perante os coordenadores e orientadores que o caminho
da unificação é um processo natural entre os regimes públicos de previdência social
no Brasil, guardada as devidas proporções. Na busca desses objetivos os poderes
constituídos já traçaram molas mestras, através das Emendas 20/1998, 41/2003 e
47/2005, instituindo o teto do RGPS aplicável ao RPPS nos critérios de cálculos das
pensões concedidas e o RPCF para os servidores públicos em sentido estrito. Não
se pode unificar todos os critérios porque os trabalhadores de ambos os
seguimentos guardam diferenciações peculiares a cada regime, como estabilidade,
concessão do Fundo de garantia por Tempo de Serviço, Aviso Prévio, Seguro de
Acidentes do trabalho, tempo de serviço publico, tempo no cargo, limite de idade e
carência.
Buscar
uma
unificação
total
nos
critérios
de
concessão
seria
desproporcional e inaceitável, vez que os servidores públicos não têm garantida
qualquer contraprestação com a perda da estabilidade, com causas e reflexos sobre
a qualidade dos serviços prestados a toda a população brasileira, porque traria em
seu bojo a extinção dos regimes próprios.
Logicamente, que o Estado tem interesse nas carreiras típicas de estado,
aquelas que exercem atividades estratégicas dentro de um governo, que somente
devem ser exercidas por servidores públicos que tenham garantia de estabilidade,
como Juiz de Direito, Procuradores, servidores da Justiça, Auditores e fiscais,
Policiais, Defensores públicos, serviços que não podem ser prestados por
concessão ou licitação. São serviços de garantia do próprio Estado e que não se
pode abrir mão.
Os critérios dos quais a unificação seriam salutares são aqueles objetivos,
que foram identificados como genéricos, que são o limite de idade de sessenta anos
para aposentadoria por tempo de contribuição; trinta e cinco anos de contribuição
para ambos os sexos com um viés de menor tempo para a mulher em virtude de sua
higidez óssea e física; sessenta anos para a aposentadoria por idade em vez dos 65
atuais já unificados nos dois regimes, restando a unificação entre os sexos no
critério idade; tempo de contribuição de trinta e cinco anos com possibilidade de
compensação entre idade e tempo de contribuição para os dois regimes e não
somente para o RPPS.
Nas regras de unificação das aposentadorias especiais o Estado continua
proferindo a diferenciação dos requisitos de concessão fugindo da unificação do
tempo de contribuição e demonstrando que a unificação dos regimes não é por
interesse técnico ou de justiça, mas sim por interesses políticos de ocasião de
acordo com o entendimento demonstrado na fundamentação do projeto.
Nos direitos sociais, como salário família e auxilio reclusão a Emenda
20/1998 fixou critérios de baixa renda entre os dois regimes, para os dependentes
do trabalhador, no caso da família, figurando apenas cônjuge, filhos, e dependentes
que comprovem necessidade ao recebimento. No auxílio reclusão errou o legislador
quando fixou um limite remuneratório para a sua concessão, quando poderia ter
fixado um valor fixo a ser pago a todos os trabalhadores, sejam servidores públicos
ou da iniciativa privada, concedendo isonomia nos critérios de concessão.
A unificação de todas as regras previdenciárias a médio e longo prazo é
questão de tempo, guardando diferenciações em função das características de cada
regime, com suas diferenças peculiares. Temos que o principal das regras, aquelas
que dizem respeito a idade e tempo de contribuição, já poderiam ter sido unificadas
em qualquer aposentadoria nas reformas empreendidas pelo governo, evitando-se
submeter a regras mais rígidas por um grupo e regras menos rígidas por outros.
O Fator previdenciário foi mais prejudicial ao RGPS do que o limite de idade
fixado no RPPS, ou seja, criaram o fator encima de três ponderações, expectativa de
sobrevida, tempo de contribuição e idade, enquanto no regime dos servidores fixou o
limite de idade. Este prejuízo está caracterizado pelo critério subjetivo expectativa de
sobrevida, ou seja, o calculo está sendo feito encima de uma hipótese que pode ou
não acontecer. Antes de se criar uma formula prejudicial ao trabalhador caberia ao
seu criador estabelecer uma compensação futura a sua família pela morte prematura
antes da data fixada pela expectativa de vida. Ora, se a previsão de vivencia era de
setenta e dois anos e ele falece antes da data avençada nos cálculos devem ser
refeitos naquilo que se tornou real e não de forma hipotética e absurda.
Nas aposentadorias especiais concedidas nos dois regimes, com amparo na
lei 8.213/91, por decisão do STF, por enquanto, os critérios de concessão são os
mesmos. Entretanto, considerando os projetos encaminhados ao congresso,
relacionadas a atividade de risco os servidores estão engolindo o limite de idade aos
cinqüenta e cinco anos para o homem e cinqüenta anos para a mulher e também um
tempo de contribuição maior para os homens, comparando com as atividades
insalubres, fato que constitui uma divergência legal, em função de que no RGPS não
se exige limite de idade para a aposentadoria especial e nem para a aposentadoria
ordinária, assim como, as mulheres e homens se aposentam com o mesmo tempo
de contribuição, ou seja, com 15, 20 ou 25 anos de contribuição. A continuar nesse
diapasão a tendência de unificação pode sofrer um revés e também, sem critério de
proporcionalidade o governo retira de uns para dar a outros, violando o princípio da
isonomia na fixação dos critérios.
A unificação de todos os critérios de concessão, uma vez implementada,
haveria de se extinguir por completo, pelo menos um regime, provavelmente, o
RPPS, vez que este já adquiriu perante a sociedade o “status” de privilégios, fruto da
união da mídia brasileira favorecida com as benesses do governo.
A intenção do governo é controlar o déficit previdenciário que deve fechar o
ano de 2010 em torno dos 50 bilhões de reais para sobrar mais dinheiro para os
investimentos. Reconheceu que o setor rural é responsável pela maioria dos gastos
com a previdência e que desde o inicio do ano de 2010 até então, totaliza um déficit
de 14,237 bilhões, havendo uma necessidade de separação de rubricas, que tornará
a previdência viável e que o setor rural deverá encontrar uma fonte de
financiamento.
O engodo do sistema de seguridade social no Brasil é evidente desde o
nascimento na constituição de 1988, quando as próprias autoridades constituintes,
mantiveram dentro do Sistema de Seguridade Social, a previdência social, a saúde e
a assistência social, não obstante esta última ser suportada pelo tesouro de forma
destacável, com gastos estimados para este ano superiores a 10 bilhões de reais.
As fontes de custeio da seguridade social, no que tange as fontes
estabelecidas no artigo 195, incisos I, II, III e IV são suficientes para a sua
manutenção, entretanto, a desvinculação das receitas da união, através da DRU faz
o desvio de recursos para outras áreas que não a seguridade social, estabelecendo
um déficit, que recai sobre toda a sociedade, que arca de forma direta e indireta.
A CPI da dívida pública foi instalada em agosto de 2009 para investigar a
dívida pública da União, Estados e Municípios, o pagamento de juros, os
beneficiários dos pagamentos e seu impacto nas políticas sociais e no
desenvolvimento sustentável do País.
A dívida pública consome a maior parte do orçamento público e é fruto de
juros sobre juros da própria dívida sem a devida contrapartida em desenvolvimento
social e econômico para o Brasil. Em 2009 os pagamentos de juros e amortizações
da dívida consumiram 36% do orçamento federal.
As reformas que os governos insistem em implantar estão intimamente
ligadas à visão de cada governo na valorização do capital e estão distorcidas e
invertidas em relação a valorização da dignidade humana e da sociedade como um
todo que sofre as conseqüências dos erros implementados.
As reformas devem ser coerentes, proporcionais e razoáveis, para que a
sociedade receba também os benefícios das mudanças, prejudicando-se uma parte
em beneficio de outra. Aqui as reformas são realizadas para beneficiar banqueiros e
investidores que se locupletam ao longo de todo o período sem devolver um centavo
de benefícios sociais, sendo preciso mudar esse foco.
Por tais razões a tendência de unificação dos regimes é uma conseqüência
natural das políticas de governos e não da necessidade absoluta do sistema de
previdência. Na visão de um mundo globalizado
as políticas que estabelecem
privilégios para os investimentos do capital em detrimento da sociedade com os
benefícios sociais é alcançar o reconhecimento externo de uma política que anda
lado a lado com o capital externo.
As reformas dos regimes de previdência devem estar ao lado de uma
reforma tributária, de uma auditoria da divida interna e externa, de uma auditoria dos
passivos tributários de longa data para com a previdência social, estabelecendo uma
verdadeira justiça para com os que contribuíram para a manutenção do sistema,
desde então.
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