NOTA TÉCNICA Nº 4/2010
(Abril de 2010)
Organização em carreira. Transversalidade.
Aspectos positivos e negativos da posição
governamental sobre o assunto.
INTRODUÇÃO
A CONDSEF solicita análise acerca da proposta de transversalidade na reestruturação de cargos e carreiras no serviço público federal, em especial face às
recentes iniciativas governamentais sobre o assunto (cargos de Analista TécnicoAdministrativo e Assistente Técnico-Administrativo, criados dentro do PGPE,
Carreira de Analista Executivo, prevista no PL nº 3.952/2008, Carreira de
Desenvolvimento de Políticas Sociais, objeto da Lei nº 12.094/2009).
INSTITUIÇÃO DE CARREIRAS COM A MÁXIMA MOBILIDADE NA BASE
Quando a CONDSEF (ao lado de outras entidades nacionais
representativas dos servidores federais), aprovou, em 2006, o documento
denominado “Diretrizes gerais de Carreira para o Serviço Público, um dos aspectos
que mais chamou a atenção dos técnicos e dirigentes foi a preocupação em dotar as
estruturas de carreira (ou de planos especiais de cargos), de instrumentos capazes
de assegurar o que se convencionaou chamar à época de maxima mobilidade na
base.
Na verdade o que as entidades estavam querendo dizer é que um dos mais
sérios problemas hoje vivenciados pelos servidores em relação às estruturas
funcionais que lhes são aplicáveis, diz respeito à imensa dificuldade para o
aproveitamento do servidor de acordo com sua efetiva qualificação profissional e sua
aptidão profissional.
Com efeito, na atual sistemática de lotação dos servidores nos Quadros de
Pessoal de órgãos e entidades da Administreação Federal, o interesse profissional
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do servidor e sua aptidão profissional são absoluitamente desprezados, não se
biscando qualquer conciliação entre estas legitimas aspirações e o interesse da
Administração.
Despreza-se, demais disso, o fato de qua grande parte dos servidores
ingressa no serviço público ainda em idade próxima de 22 (vinte e dois) anos, alguns
ainda sem ingresso em cursos universitários e sem definição sobre a vida
profissional que pretendem seguir, a par do profundo desconhecimento da
diversidade de atividades existentes no serviço público e do amplo leque de
possibilidades profissionais que ele encerra.
Este servidor, então, normalmente ingressa já “aprisionado” a um
determinado órgão ou entidade, não raras vezes investido em um cargo cuja
denomionação corresponde a do próprio órgão de lotação, condições que
inviabilizam seu aproveitamento futuro em outras estruturas da Administração
Pública, sob pena de caracetrização de desvio de função.
Com o passar o tempo – e as definições profissionais que normalmente daí
resultam – o servidor já não poderá mais ser lotado no órgão ou entidade cujas
aptidões profissionais melhor poderiam ser aproveitadas. Nesta situação perde o
servidor (que não se realiza profissionalmente); perde o serviço público (que não
conta com um servidor realizado com as atividades que exerce); e perde, em ultima
análise, a população usuária dos serviços públicos (eis que a realização profissional
certamente tem a ver com melhor trabalho).
Pois bem, à vista de tais constatações negativas e visando reverter o
quadro acima apontado, a proposta de “Diretrizes” aprovada pelas menionadas
entidades nacionais em 2006 tratou de sugerir a adoção de um princípio que
nortearia a re-organização de todas as correiras e planos especiais de cargos, qual
seja assegurar aos servidores - quanto mais próximos do ingresso no serviço público
estiverem - a máxima mobilidade póssivel entre os diversos órgãos e entidades da
Administração Federal.
Em outras palavras, sobretudo no inicio da vida funcional pretende-se que
o servidor tenha assegurada a possibilidade de transitar entre diversos espaços de
trabalho no serviço público, para o que seriam levados em conta o interesse público
e a maior atptidão profissional demonstrada por ele para um determinado setor, a
partir das definições profissionais que haja adotado.
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Pensando na ideia de uma piramide, teriamos na base os servidores em
inicio de carreira, quando poderiam migrar de um órgão de lotação para outro, a
depender das especializações que possuam ou venham a possuir e a depender de
vaga.
Presumindo-se que a definição do perfial profissional se defina nos
primeiroas anos de serviço público, a partir do meio da pirâmidade a mobilidade em
questão seria reduzida, viabilizando-se tão somente entre órgãos públicos com
atribuições assemelçhadas ou afins, como aqueles integrante da seguridade social,
por exemplo.
Mais para o pico da pirâmide, por fim, a mobilidade seria sensivelmente
reduzida, haja vista que é de presumir que aquela altura da prestação funcional o
serviço público haja investido pesadamente na capacitação profissional do servidor
para determinada função de maior especialização, já não mais se justificando que
ela migre de um órgão público para o outro.
Com efeito, na sistemática vigente nos anos 70 e 80 os servidores
ingressavam em cargos públicos de natureza genérica, enquanto estes, por sua vez,
integravam os “Quadros de Pessoal” de praticamente todos os órgãos públicos, o
que permitia que um servidor que ingressasse no cargo de Agente Administrativo,
por exemplo, pudesse ser chamado a trabalhar (ou ser posteriormente redistribuído)
para praticamente todos os órgãos da Administração Pública, uma vez que as
atribuições do seu cargo eram necessárias em todos estes órgãos e entidades.
Nos últimos anos, porém, temos seguido na direção oposta, ou seja,
passamos a organizar carreiras (ou mesmo planos especiais de cargos) atribuindo a
estes o mesmo nome do órgão ou entidade, com o que as atribuições dos cargos
foram muitas vezes circunscritas diretamente às atividades daquele determinado
órgão ou entidade, criando-se “amarras” que aprisionam o servidor à instituição
pública respectiva, em prejuízo dos seus interesses pessoais e do próprio interessa
da Administração, uma vez que esta fica impedia de redistribuir este servidor para
outro órgão ou entidade onde suas aptidões e capacitação poderiam ser melhor
desempenhadas.
Exemplo desta limitação (dentre tantas outras), é a Carreira do Seguro
Social, integrada por cargos de “Analista Previdenciário” e de “Técnico
Previdenciário”, que em face das denominações que receberam só podem trabalhar
no órgão responsável pela administração da Previdência Social brasileira, ou seja,
no INSS.
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Aquilo que a princípio poderia parecer uma “especialização”, assim, cedo
ou tarde acaba se mostrando, em verdade, uma importante limitação funcional e
organizacional geradora de prejuízos para o servidor (que não poderá ser
aproveitado em outros órgãos ou entidades nos quais pudesse melhor se realizar
profissionalmente), e para a própria Administração (que não poderá gerenciar esta
força de trabalho de forma mais maleável.
Ora, se sabemos que a imensa maioria dos servidores ingressam no
serviço público em idade relativamente precoce, no mais das vezes ainda não tendo
concluído o ensino superior, com o que sequer o seu perfil profissional (suas
aptidões profissionais) foi definido.
Neste contexto, é apenas com o passar dos anos – e em decorrência de
uma certa estabilidade financeira adquirida com a posse - que o servidor passa a
olhar a realização de um curso superior como meta plausível, ao mesmo tempo em
que o conhecimento mais aprimorado e amplo que ele vai adquirindo sobre a
diversidade de atribuições dos diversos órgãos e entidades públicas, o faz
vislumbrar a possibilidade de trabalho em outra instituição que não aquela na qual foi
originalmente admitido.
Logo, se este mesmo servidor ingressa num cargo cuja denominação
corresponde a um órgão ou entidade da Administração Pública, com atribuições
voltadas exclusivamente a uma determinada função pública, força é reconhecer que
estará ele fadado a permanecer toda a sua vida funcional exercendo suas atividades
neste mesmo órgão, sob pena de desvio de função.
Desta forma, o perfil profissional que ele venha a definir nos anos
posteriores ao ingresso, par e passo como a experiência profissional adquirida, que
podem indicar a possibilidade de maior realização profissional em outro setor do
serviço público, serão irremediavelmente desprezados, posto que ao administrador
(na hipótese ventilada) estará impedido de promover a redistribuição do servidor
para outros órgãos ou entidades, ainda que existam vagas.
Melhor seria, portanto, se as carreiras tivessem o cuidado de permitir o
máximo de mobilidade aos servidores, sobretudo quanto mais próximo do ingresso
estes estiverem, haja vista que esta oportunidade será positiva tanto para o servidor
quanto para a Administração (e, em ultima análise, também para a população
usuária), visto que ao menos em tese o serviço público terá diante de si um servidor
mais realizado profissionalmente.
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Para que isto seja possível, entretanto, é fundamental que a base de todas
as carreiras seja semelhante no que tange ás atribuições dos cargos, de tal sorte
que ingresse ele com atribuições genéricas (existentes em boa parcela ou na
totalidade dos órgãos e entidades), as quais semente irão se especializando e se
especificando com o passar do tempo e a evolução do servidor nas respectivas
estruturas. A mobilidade, assim, seria reduzida com o passar do tempo.
A IDÉIA DE
FEDERAL
“TRANSVERSALIDADE”
APRESENTADA PELO
GOVERNO
Conforme se extrai de recentes manfiestações da Secretaria de Recrusos
Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em boa parte
materializadas na instituição dos cargos de “Analista Técnico-Administrativo”, e de
Assistente Técnico-Administrativo, criados dentro do PGPE na forma das Leis nºs
11.357/2006 e 11.907/2009, com a proposta de organização da “Carreira de Analista
Executivo”, consubstanciada no PL nº 3.952/2008, e com a já criada “Carreira de
Desenvolvimento de Políticas Sociais”, de que trata a Lei nº 12.094/2009.
Referidas experiências parecem partir de uma linha comum, qual seja a
instituição de cargos cujas atriubuições possam ser exercidas em um grande numero
ou em um numero ilimitado de órgãos ou entidades da Administração Pública, no
que a idéia estaria perfilada com o conceito de máxima mobilidade na base, a que
fizemos anterior referência.
Ao adentrarmos aos detalhes de cada uma das estruturas acima
referidas, entretando, verificamos a presença de importantes diferenças com as
propostas defendidas pelas entidades nacionais, senão vejamos:
a) as estruturas propostas se destinam somente a novos servidores:
Todas as propostas mencionadas acima têm em comum a marca da
exclusão dos atuais servidores que operam atribuições iguais ou assemelhadas
àquelas que se pretende delegar aos servidores cujo ingresso já se dará já
diretamente nos novos cargos
Com isso termos uma situação funcional que deveria saer evitada a todo
custo, qual seja a existência de diferentes grupos de servidores execendo as
mesmas atribuições, mas organizados em carreiras ou cargos diversos, com
remunerações diversas, o que por certo trará dificuldades na gestão cotidiana
dessas pessoas.
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A melhor alternativa, assim, seria a racionalização e a transformação dos
atuais cargos, cujas atribuições sejam iguais ou assemlehadas as dos novos cargos
criados, de modo que todos venham a fazer parte da mesma estrutura.
De outro lado, ainda que as propostas em comento tenham de positivo a
uniformidade de bases remuneratórias entre elas, o fato é que estas bases não
serão as mesmas daqueles cargos que, mesmo possuindo as mesmas atribuições
ou atribuições bastante assemelhadas, já se concontram providos há algum tempo.
b) as estruturas propostas não diferenciam a possibilidade de mobilidade de
acordo com a capacitação acumulada
Tanto quando nos referimos aos cargos de “Analista TécnicoAdministrativo”, e de Assistente Técnico-Administrativo (Leis nºs 11.357/2006 e
11.907/2009), quanto voltamos os olhos para a proposta de organização da “Carreira
de Analista Executivo” (PL nº 3.952/2008), ou quando nos detemos sonre a já criada
“Carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais” (Lei nº 12.094/2009),
percebemos claramente que a mobilidade neles contida decorre simplesmente do
fato de deterem eles uma denominação mais genérica, permitindo seu
aproveitamento em diversos órgãos e entidades da Administração Pública.
Não se trata, pois, da instituição de cargos cuja mobilidade esteja
relacionada à definição do servidor acerca do seu perfil profissional e ao esforço por
ele empreendido em sua própria capacitação, mas de mera instituição de cargos
amplos, cujas atribuições pdoerão ser exercidas em diversos órgãos públicos sem
qualquer vinculação com os pressupostos anteriores.
Assim, ainda que as propostas em questão avancem no sentido de não
mais permitirmos o “aprisionamento” do servidor em um determinado orgão ou
entidade, há que se promover a vinculação entre esta amplitude e a politica de
carreira a ser aplicada.
c) a estrutura proposta para a Carreira de Desenvolvimento de Políticas
Sociais despreza as estruturas já existnetes
A proposta de estruturação da chamada Carreira de Desenvolvimento de
Políticas Sociais, de razoável amplitude, desprezou solenemente a existência, nos
dias atuais, de diversas estruturas funcionais atuaando na área, tais como as
Carreiras da Previdência, da Saúde e do Trabalho, e a carreira do Seguro Social,
dentre outras.
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Propõe-se, assim, a instituição de um novo modelo de carreira aplicável
somente aos servidores que ingressarão já nos novos cargos previstos na Lei nº
12.094/2009, deixando ao largo milhares de servidores que hoje ocupam cargos que
poderiam perfeitamente estar integrados à nova estrutura
CONCLUSÃO
À vista dos elementos suscitados acim, somos do entendimento de que
as propostas até aqui formuladas pela SRH/MPOG sobre cargos transversais
caminha na direação da estruturação de cargos e/ou carreiras com o máximo de
mobilidade ao servidor, mas não o faz integrando esta mobilidade ao processo de
capacitação e à carreira, no que não respeita diretrizes traçadas pelas entidades
sindicais.
Demais disso, as propostas apresentadas têm em comum a instituiçãod
de um tratamento discriminatório em relação aos atuais servidores, haja vista que
não permitiem a racionalização e a transformação dos atuais cargos ocupados, o
que implicará em tratamento diferenciado entre antigos e novos servidores, com o
que as entidades sindicais não podem concordar.
È como opinamos. SMJ.
Brasília, 19 de abril de 2010
Luís Fernando Silva
OAB/SC 9582
E:\NOTAS TÉCNICAS\CONDSEF\CARREIRAS TRANSVERSAIS\ANÁLISE DA PROPOSTA DE TRABSVERSALIDADE ABRIL 2010.doc
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