Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
ACORDO DE NÍVEL DE SERVIÇO
E EFICIÊNCIA NA GESTÃO CONTRATUAL:
O CASO DA CIDADE ADMINISTRATIVA
Gabriel Lara Rodrigues
Kênnya Kreppel Dias Duarte
Maria Virgínia Sena Tomich
Renata Resende Coelho
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Painel 03/012
Inovação e avanços na gestão de compras públicas – Modelos
implementados pelo Governo de MG e os impactos para a eficiência
ACORDO DE NÍVEL DE SERVIÇO E EFICIÊNCIA NA GESTÃO
CONTRATUAL: O CASO DA CIDADE ADMINISTRATIVA
Gabriel Lara Rodrigues
Kênnya Kreppel Dias Duarte
Maria Virgínia Sena Tomich
Renata Resende Coelho
RESUMO
A busca pela eficiência é uma obsessão comum aos setores privado e público. Nas
últimas décadas tem sido crescente a importação de práticas de administração de
empresas para a esfera pública. Uma dessas práticas é a gestão de fornecedores
por meio de indicadores de Acordo de Nível de Serviços – ANS. A Intendência da
Cidade Administrativa, órgão recentemente criado para gerir o complexo em que se
encontra o núcleo central do governo mineiro, nasceu com a proposta de utilizar-se
de métodos modernos de gestão, entre eles os ANS. Esta medida visa uma melhor
dinâmica operacional na execução dos serviços pelos fornecedores a partir da
quantificação do grau de qualidade desejado, vinculando o pagamento da parcela
contratual ao índice de desempenho alcançado. Este artigo tem como objetivo
apresentar a utilização de ANS nos contratos da Intendência da Cidade
Administrativa, mostrando um panorama geral destes contratos, vantagens,
desvantagens e dificuldades da utilização dessa técnica, e exemplificação através
de casos específicos, cuja prestação de serviço teve uma significativa melhora a
partir do monitoramento de seus indicadores e desconto no pagamento por
resultados abaixo das metas definidas.
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1 INTRODUÇÃO
A Cidade Administrativa Presidente Tancredo de Almeida Neves (CA) é
um empreendimento do Governo do Estado de Minas Gerais que iniciou suas
atividades em fevereiro de 2010, alinhado com o plano de eficiência do governo
estadual. Atualmente, 58 órgãos e entidades do Poder Executivo do Estado de
Minas Gerais, representados por cerca de 17 mil pessoas, estão reunidos em um
mesmo local. A instalação e integração de grande parte da máquina pública foi
pensada com o objetivo de proporcionar condições ideais para a execução do
trabalho dos servidores, com a criação de ambientes que permitem a colaboração, a
sinergia e o compartilhamento de serviços, possibilitando que os órgãos e entidades
confiram à administração pública mais qualidade, agilidade e eficiência na prestação
dos serviços.
Por meio da Lei Delegada nº 179/2011, criou-se o órgão denominado
Intendência da Cidade Administrativa, cuja finalidade é “gerir bens e serviços e
planejar, coordenar, normatizar e executar atividades necessárias à operação da
Cidade Administrativa Presidente Tancredo de Almeida Neves” (LEI DELEGADA Nº
180/2011). Cabe a este órgão, criado para administrar o complexo, coordenar e
executar processos de aquisição de bens e serviços inerentes à operação do
empreendimento.
Neste contexto de suprir as necessidades de aproximadamente 17 mil
usuários, foi necessário à Intendência da Cidade Administrativa repensar o modelo
de contratação frequentemente utilizado pelas instituições públicas. Em geral, o
modelo comumente utilizado caracteriza-se pela definição de quantitativos sobre os
quais se busca o menor preço em um processo licitatório, sendo a remuneração do
fornecedor atrelada basicamente à entrega ou à prestação do serviço contratado.
Outra característica típica diz respeito às penalidades por descumprimento
contratual por parte da contratada. Qualquer inadimplência parcial ou total de
obrigação assumida pelo fornecedor após a oficialização do contrato só pode
acarretar um desconto financeiro após as formalidades exigidas de um processo
administrativo punitivo, descritas no âmbito do governo do Estado de Minas Gerais
pelo Decreto Estadual nº 45.902/2012. A burocracia exigida para o processo
administrativo punitivo definida pelo citado decreto torna a penalização de empresas
de tal forma morosa, que o processo em si é desmotivador e pode levar à não
penalização das faltas dos fornecedores.
4
O presente trabalho pretende descrever os esforços envidados pela
Intendência da Cidade Administrativa para levar à gestão de contratos a cultura da
gestão por resultados. Em um Estado que prima por reformas administrativas com
focos na eficiência (Choque de Gestão), na eficácia (Estado para Resultados) e na
efetividade (Estado em Rede) de suas políticas públicas, não se pode admitir que a
forma de contratação de produtos e serviços tenha o mesmo retrógrado formato das
contratações da Administração pré-modernização.
Ainda que os gestores públicos estejam submetidos às limitações
impostas pela Lei Federal nº 8.666/1993 e à influência dos órgãos de controle, cuja
cultura é de auditoria dos procedimentos registrados pelos papeis impressos e
constantes no processo, em detrimento a um controle por resultados, conseguiu-se
modernizar a forma de contratação. Essa modernização deu-se na alteração da
maneira como se avalia os objetos contratados e não nos procedimentos, que
continuam respeitando as limitações acima expostas.
Na prática, a evolução alcançada foi passar a contratar resultados (a
eficácia em si) em detrimento à forma de contratação de serviços usualmente
utilizada pela Administração Pública, atrelando o pagamento financeiro do
fornecedor à qualidade do serviço prestado.
No governo federal, esta inovação foi introduzida pela Instrução
Normativa 02/2008 que institui que:
Art. 11. A contratação de serviços continuados deverá adotar unidade de
medida que permita a mensuração dos resultados para o pagamento da
contratada, e que elimine a possibilidade de remunerar as empresas com
base na quantidade de horas de serviço ou por postos de trabalho.”
(...)
§ 3º Os critérios de aferição de resultados deverão ser preferencialmente
dispostos na forma de Acordos de Nível de Serviços, conforme dispõe esta
Instrução Normativa e que deverá ser adaptado às metodologias de
construção de ANS disponíveis em modelos técnicos especializados de
contratação de serviços, quando houver.
§ 4º Para a adoção do Acordo de Nível de Serviço é preciso que exista
critério objetivo de mensuração de resultados, preferencialmente pela
utilização de ferramenta informatizada, que possibilite à Administração
verificar se os resultados contratados foram realizados nas quantidades e
qualidades exigidas, e adequar o pagamento aos resultados efetivamente
obtidos.
5
O presente trabalho objetiva apresentar a experiência da Cidade
Administrativa na gestão de seus contratos ao vincular a remuneração dos
fornecedores ao atendimento de indicadores de qualidade, denominados Acordo de
Nível de Serviço (ANS).
A metodologia utilizada baseia-se em um estudo de caso único, apoiado
em investigação documental e bibliográfica. Como afirma Yin (2005, p.63), um dos
fundamentos lógicos para um estudo de caso único “é aquele em que o caso
representa um caso raro ou extremo”. Poucos são os órgãos públicos que se
utilizam da metodologia de ANS para gerenciar os resultados apresentados por seus
fornecedores. À parte os processos de tecnologia da informação, desconhece-se
outro órgão que não a Intendência da Cidade Administrativa que venha utilizando tal
metodologia há mais de três anos, para todos os tipos de serviços.
O objetivo da pesquisa vai ao encontro do que Martins (2006) define
como a estratégia de estudo de caso, a saber, a investigação empírica de
fenômenos dentro de seu contexto, em que o pesquisador busca apreender a
totalidade da situação, buscando descrever a complexidade de um caso concreto.
“No campo das Ciências Sociais Aplicadas há fenômenos de elevada complexidade
e de difícil quantificação, como, por exemplo, a supervisão de funções
administrativas dentro de uma organização (...) [em que] abordagens qualitativas
são adequadas” (MARTINS, 2006, p. xi).
O fato de inexistirem ações semelhantes no setor público brasileiro
demonstra a relevância e ineditismo do tema. Corrobora ainda o fato de que as
compras governamentais representam significativo volume de recursos. Em 2005, as
compras públicas de bens e serviços nos níveis federal, estadual e municipal foram
de R$ 114,2 bilhões, correspondendo a 6% do Produto Interno Bruno – PIB (VIEIRA
apud TRIDAPALLI; FERNANDES e MACHADO, 2011).
6
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 A reforma gerencial e as importações de modelos privados
Nos anos 70, o choque do petróleo fez eclodir uma grave crise econômica
mundial que pôs fim à prosperidade do pós-guerra e induziu o esfacelamento do
Estado. No âmbito econômico, passou-se a questionar qual o papel do Estado na
economia e qual deveria ser o seu tamanho. Sob o ponto de vista social, devido ao
fim da abundância de recursos, a ideia do Welfare State também necessitava ser
revista. Por fim, no que toca a dimensão administrativa, o modelo burocrático
weberiano, no qual o Estado baseava seu funcionamento, já não atendia às suas
necessidades, esse começava a mostrar-se lento, caro, auto-referido e pouco ou
nada orientado (ABRUCIO, 1997).
Tendo em vista a incapacidade do Estado em resolver tamanha crise
tratando somente soluções propostas no âmbito social e econômico, a dimensão
administrativa ganhou destaque. Tornou-se premente a busca por um novo modelo,
em substituição ao modelo burocrático, que pudesse fornecer “[...] respostas mais
rápidas, focado no cliente-beneficiário, orientado para resultado, flexível e
transparente (em vez de auto-orientado, procedimental, rígido e insulado,
características-padrão do modelo burocrático ortodoxo)” (VILHENA et al., 2006, p. 30).
A reforma gerencial da administração pública apresentou-se como
alternativa à superação da crise do modelo burocrático por meio da introdução de
mecanismos de gestão característicos da administração de empresas privadas
(TESCAROLO, 2005). Durante a ascensão do modelo gerencial, coube ao poder
público desenvolver técnicas ou adaptá-las da iniciativa privada e incorporá-las à
gestão pública para aumento da eficiência e modernização da gestão da máquina
pública e melhoria da qualidade dos serviços prestados (TRIDAPALLI et al. 2011).
2.2 A importação do conceito de Gerenciamento de Cadeia de Suprimentos
para o setor público e o modelo de gestão de fornecedores
Em sua obra, Rosso (2011) indica que, nas últimas décadas, tem sido
crescente a importação de práticas de administração de empresas privadas para a
esfera pública. Os grandes programas de modernização da gestão pública no âmbito
das três esferas de governo geralmente utilizam-se dessas práticas focando
7
principalmente: a modernização da arrecadação, a criação de estratégia de longo
prazo, a vinculação do planejamento ao orçamento, a modernização de recursos
humanos e a governança eletrônica.
Observa-se
que
as
questões
logísticas
são
tratadas
apenas
indiretamente, apesar de se ter conhecimento de que várias das práticas existentes
no âmbito do gerenciamento de cadeias de suprimentos (GCS) poderiam ser
adotadas pelas organizações públicas gerando resultados tão benéficos quanto os
que ocorreram na iniciativa privada (KOROSEC, 2003). De acordo com Vaz e Lotta
(2011, p. 112) a adequação do conceito de GCS para o setor público pode ser feita
“desde que se compreendam adequadamente as especificidades do setor público no
que toca à produção dos serviços e políticas públicas”.
Baseando-se em práticas exitosas do setor privado e num contexto de
notada carência de ações e políticas voltadas para uma melhor gestão logística dos
processos existentes no setor público, o governo mineiro estruturou um novo sistema
administrativo para o gerenciamento de seus processos. Com vistas à redução de
custos e ao aumento da eficiência administrativa, foi criada a Cidade Administrativa
Presidente Tancredo de Almeida Neves, onde se reúnem num mesmo complexo
arquitetônico 58 órgãos e entidades estaduais, com aproximadamente 17 mil usuários.
Como regra geral, foi centralizada na Intendência da Cidade Administrativa, órgão
responsável pela gestão do complexo, a aquisição de todos os produtos e serviços
comuns aos órgãos e entidades instalados no empreendimento. Em linhas gerais, os
produtos e serviços elencados para serem centralizados foram os de: energia; água e
esgoto; gestão de estacionamento; fornecimento de bebidas quentes; serviço de
copeiros e garçons; serviço de recepcionista; serviço de vigilância desarmada; serviço
de manutenção elétrica, predial, hidráulica e de ar condicionado; manutenção dos
sistemas de combate a incêndio; manutenção de elevadores; jardinagem; limpeza e
controle de pragas; gestão e armazenagem de documentos; hospedagem de dados
dos sistemas de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC; aquisição de
licenças de software; telefonia fixa; fornecimento de infraestrutura de TIC; acesso à
internet; TV por assinatura; mensageria interna e externa; reprografia e impressão;
fornecimento de mobiliário; serviço de transporte de bens para a mudança para a CA;
serviço de atendimento médico de urgência e emergência; fornecimento de refeições;
e gestão de frota de veículos.
8
O agrupamento de demandas por bens e serviços das instituições
públicas permitiu ao Estado um ganho de escala. Mas para obter êxito em seus
objetivos de tornar a Cidade Administrativa um modelo de eficiência em serviços de
área meio, foi necessário rever a metodologia de gestão de fornecedores na forma
preconizada pela literatura de gestão da cadeia de suprimentos. Seguindo a cultura
de se pesquisar melhores práticas utilizadas pelo setor privado, verificou-se que,
apesar de terem gerado grande ganho de eficiência no setor privado e de gozarem
de relativa facilidade para serem implementadas no setor público, a prática de
gestão de fornecedores por meio de indicadores de níveis de serviço ainda não era
utilizada pelos órgãos públicos, com exceção para os processos de tecnologia da
informação. De modo simples, os Acordos de Níveis de Serviço – ANS - podem ser
entendidos como a definição de indicadores e metas de qualidade a serem atingidas
pelos prestadores de serviço que vinculam a sua remuneração.
Na década de 1980, devido às críticas de uma visão exclusivamente
financeira, diversos pesquisadores passaram a concordar com a premissa de se
utilizar medidas não financeiras para avaliação do desempenho, pois apenas as
métricas financeiras não são suficientes para apoiar os gestores das empresas nas
avaliações dos serviços (CARETA; MUSSETTI, 2007; NEELY et al., 2000). Ampliar o
foco não significa o abandono das medidas financeiras e, sim, o reconhecimento de
que o resultado das empresas depende não somente do baixo custo, mas também
do atendimento às expectativas dos clientes. De acordo com Paiva et al. (2009), um
processo produtivo em manufatura e serviços pode abarcar, além de avaliações
relacionadas ao custo, também as seguintes dimensões: desempenho, qualidade,
tempo (velocidade), flexibilidade e produtividade.
Os autores Ellram et al. (2004) expõem que o relacionamento com
fornecedores deve iniciar-se com a identificação e especificação de uma
necessidade, seguidas da identificação de potenciais provedores. E, a partir de uma
proposta de trabalho que estabeleça todo o escopo a ser executado, o contrato deve
ser firmado incluindo-se de forma clara os indicadores que farão parte do acordo de
nível de serviço.
O desempenho do serviço deve ser monitorado e comparado com o
contrato para verificar o cumprimento e evitar quebra de escopo. Realizado
de forma apropriada, este processo deveria reduzir incertezas no
desempenho do prestador e reduzir a probabilidade de extrapolação de
contratos (ELLRAM et. al; 2004, p. 26).
9
3 A GESTÃO DE FORNECEDORES NA CIDADE ADMINISTRATIVA
3.1 Caracterização da gestão de fornecedores na CA
A implantação de uma metodologia de gestão de fornecedores baseada
em ANS na administração pública tem suas peculiaridades. A definição dos
indicadores é uma etapa que deve vir anteriormente à elaboração do edital, muito
antes de se conhecer o licitante vencedor de cada certame, vez que o edital vincula
toda a futura contratação.
Logo após a definição dos serviços que seriam contratados e geridos pela
Intendência da Cidade Administrativa, passou-se à construção de indicadores. Estes
deveriam ser capazes de medir, da forma mais próxima ao real, o resultado almejado.
A seleção dos indicadores deve considerar as peculiaridades dos objetos contratados
e quais são as variáveis que se deseja controlar para que não se tenha um número
excessivo de indicadores desvirtuando o foco do gestor. No caso da Cidade
Administrativa, foi preciso adaptar o que indica a literatura. Atualmente, os indicadores
medidos estão relacionados às dimensões desempenho, qualidade e tempo.
É preciso que os indicadores sejam ao mesmo tempo de fácil aferição e
correspondam aos principais anseios dos usuários em relação a cada tipo de
serviço. Torna-se mister ressaltar que os indicadores dos primeiros serviços
demandados para possibilitar a operação da Cidade Administrativa foram
concebidos com ajuda de uma consultoria contratada para auxiliar na implantação
desse projeto.
Compostos os indicadores, iniciou-se a etapa de construção das metas a
serem alcançadas pelos prestadores de serviços. Tais metas deveriam ser
desafiadoras o suficiente para que se tivesse um contrato com o nível de qualidade
desejado, mas não exigentes demais, a ponto de encarecer excessivamente o
contrato, dada a necessidade de mobilização de recursos pelo fornecedor para
atender à meta. Outra preocupação no estabelecimento de metas foi o escalonamento
de resultados, a fim de evitar ajustes financeiros maniqueístas. O não atingimento das
metas pactuadas deve gerar um desconto no pagamento do prestador, mas tal
desconto deve ser justo e proporcional ao desempenho alcançado pela contratada. A
discussão dos indicadores e metas foi feita, na medida do possível, com
10
representantes do mercado, os futuros licitantes, em momento de consulta pública de
edital, quando houve, ou em momento de pesquisa de inteligência externa do negócio,
em entrevistas com parcela representativa do mercado.
Assim, definido o escopo do serviço e a respectiva forma de pagamento
(indicadores de ANS, método de aferição e metas), procedeu-se aos processos
administrativos de compras. O pregão foi adotado como regra geral, como prevê a
legislação. A dispensa de licitação também foi adotada nos casos de contratação de
serviços de empresas públicas estaduais e também para essas contratações foram
criados indicadores de desempenho, pactuando-se a remuneração pela qualidade
efetiva do serviço prestado.
Para acompanhar os mais de trinta contratos de prestação de serviço que
têm seus pagamentos vinculados a indicadores de nível de desempenho
(atualmente são medidos 96 indicadores / mês) mostrou-se essencial a contratação
de empresa com expertise em gestão de fornecedores para apoiar a fiscalização dos
contratos e a mensuração dos indicadores. A empresa de fiscalização é responsável
por aferir o desempenho dos fornecedores por meio da análise da base de dados
dos sistemas informacionais, nos quais os usuários do complexo registram as
ocorrências relativas aos serviços, através da fiscalização em campo e da análise de
relatórios de fornecedor. A empresa de fiscalização atua ainda como terceiro
imparcial em eventuais conflitos entre o fornecedor e o usuário do serviço na
reclassificação das ocorrências registradas e na verificação in loco das soluções
propostas para as ocorrências que foram rejeitadas pelo usuário do serviço. O
principal produto da empresa de fiscalização são os relatórios de fiscalização e
pagamento nos quais estão demonstrados, segundo os indicadores estabelecidos
para o contrato, a qualidade do serviço prestado e o valor do pagamento devido em
razão do resultado alcançado.
Para viabilizar esse novo método de remuneração do fornecedor, que se
pauta pela qualidade do serviço prestado, a Intendência da Cidade Administrativa
adota um fluxo de pagamento diferenciado do usualmente adotado pela
Administração Pública nos casos de prestação de serviço que, na grande maioria
dos contratos, ocorre mediante a simples entrega da remuneração estipulada para o
objeto. No fluxo de pagamento de um contrato com indicadores de desempenho o
11
serviço prestado necessariamente terá sua qualidade avaliada na periodicidade
estabelecida em contrato. Extraídos os resultados alcançados pelo fornecedor os
gestores dos contratos se reúnem com a equipe de fiscalização para análise
conjunta dos mesmos. Nessa oportunidade são discutidas não apenas as notas
obtidas pelo fornecedor, mas todo o contexto da prestação do serviço, o que permite
fazer a gestão da qualidade dos serviços contratados periodicamente. Em outras
palavras o ganho não está apenas na garantia de que a remuneração do fornecedor
será proporcional à qualidade auferida pela Administração, mas também na
possibilidade de, mensalmente, o gestor público avaliar de forma crítica o serviço
prestado buscando sua melhoria contínua a exemplo de um ciclo PDCA, o que
potencializa a qualidade do gasto público.
Por fim, outro elemento que distingue o modelo antigo do que veio a ser
implantado pela Intendência da Cidade Administrativa foi a metodologia de
formalização de ocorrências contratuais. Enquanto no tradicional modelo de gestão
de contratos o desempenho dos fornecedores e as obrigações não cumpridas pelas
empresas poderiam facilmente não serem registrados no processo administrativo do
contrato, dificultando a existência de uma memória processual do desempenho do
fornecedor, na nova metodologia, os registros dessas ocorrências torna-se etapa
sem a qual o pagamento não é realizado. Em outras palavras, no sistema adotado
pela Intendência o registro de faltas puníveis do fornecedor deixou de ser uma
faculdade do gestor de contrato e passou a ser uma etapa do fluxo a que o
pagamento mensal está vinculado.
3.2 Resultados quantitativos e qualitativos concretamente mensurados
(vantagens e exemplificação de contratos).
O universo da presente pesquisa abrange os contratos de prestação de
serviço da Intendência da Cidade Administrativa. Dentre os contratos que têm
verificação mensal de indicadores de ANS foram selecionados os de manutenção de
elevadores, o de vigilância patrimonial, os de reprografia e impressão e, por fim, o de
help desk de Tecnologia da Informação. A amostra a utilizada foi não-probabilística
selecionada por acessibilidade. Os cinco contratos acima foram selecionados pelo
critério de acessibilidade, e por atenderem aos seguintes critérios:
12
a) vulto considerável;
b) tivessem produto percebível pelos clientes finais, os servidores da CA;
c) tivessem ao menos 12 meses de medição de ANS ininterruptos.
Selecionados os contratos, extraíram-se os resultados dos indicadores
disponíveis. Os resultados foram analisados de forma a se ter uma planilha que
indicasse a variação do resultado ao longo do tempo. Essas planilhas foram
traduzidas em gráficos de dispersão, que, auxiliados por uma reta de regressão,
facilitam a visualização dos resultados alcançados que passamos a analisar a
seguir.
Os resultados dos indicadores do contrato de manutenção de elevadores
estão representados no Gráfico 1 abaixo. Nele podemos observar uma constância
do indicador de OS (ordem de serviços) preventivas realizadas. O indicador de OS
corretivas fechadas no prazo apresenta tendência de melhora. Por fim, o indicador
que mede a relação entre OS corretivas e OS preventivas também apresenta
evolução, visto que sua lógica é do tipo menor melhor.
Gráfico 1 – Indicadores do contrato de manutenção predial, de set/2011 a
jan/2013
Nota
150,00%
100,00%
OS´s corretivas fechadas no
prazo
50,00%
OS´s preventivas realizadas
0,00%
set-11
dez-11 abr-12
jul-12
Meses
out-12 jan-13
OS´s corretivas X OS´s
preventivas
Fonte: elaboração própria
Por sua vez, o serviço de vigilância, cujos resultados dos indicadores são
apresentados no Gráfico 2, também foi analisado segundo a mesma metodologia.
Os resultados apontam para uma melhoria de todos os três indicadores apurados.
13
Gráfico 2 - Indicadores do contrato de vigilância, de set/2011 a jan/2013
1,2
1
Ocupação dos Postos de
Trabalho Exigidos.
Nota
0,8
0,6
Tempo de Execução das
Rondas Noturnas
0,4
0,2
0
set-11
Qualidade dos Serviços de
Segurança, Vigilância.
dez-11
abr-12
jul-12
out-12
jan-13
Meses
Fonte: Elaboração própria
Este mesmo contrato, quando analisado sob o formato de gráfico de
linhas, permite-nos outra análise interessante. Os indicadores que tiveram tendência
de alta até setembro de 2012 passam a ter pequena tendência de queda. Essa
queda, contudo, não foi suficiente para colocar o resultado abaixo da meta
estabelecida em contrato. Parece se tratar de um ajuste do fornecedor, que por meio
de um cálculo de custo e benefício, controla seu desempenho a fim de ficar acima
da meta, que é de 0,95 para os indicadores “Ocupação dos Postos de Trabalho
Exigidos”, “Tempo de Execução das Rondas Noturnas” e de 0,9 para o indicador
“Qualidade dos Serviços de Segurança, Vigilância”. Todavia, o prestador de serviço
não fica excessivamente acima das metas, provavelmente como forma de reduzir
custos.
14
Gráfico 3 - Indicadores do contrato de vigilância, de set/2011 a jan/2013
1,2
1
0,8
Ocupação dos Postos de
Trabalho Exigidos.
0,6
Tempo de Execução das
Rondas Noturnas
0,4
Qualidade dos Serviços de
Segurança, Vigilância.
0,2
jan-13
dez-12
nov-12
out-12
set-12
ago-12
jul-12
jun-12
mai-12
abr-12
mar-12
fev-12
jan-12
0
Fonte: Elaboração própria
O contrato de help desk de tecnologia de informação, por sua vez,
apresenta o maior número de indicadores dentre os analisados. Alguns indicadores
apresentam lógica maior-melhor, enquanto outros atuam sob a regra do menormelhor, o que torna difícil sua visualização. Outra dificuldade de análise é quanto à
base dos indicadores. Enquanto alguns indicadores foram configurados como um
percentual de desempenho, outros o foram como médias de minutos, o que também
dificulta a análise em um único gráfico do conjunto de indicadores. Para superar esta
barreira, os dados foram tratados subtraindo-se do resultado de um mês o resultado
do mês imediatamente anterior. Essa técnica nos forneceu uma nova planilha
contendo a variação nominal dos indicadores a cada mês. O resultado gráfico desta
análise pode ser vista no Gráfico 4.
15
Gráfico 4 – Variação dos indicadores do contrato de help desk, de set/2011 a nov/2012
40,000%
30,000%
Índice de solicitações
atendidas no prazo
especificado
20,000%
10,000%
0,000%
jun-11 set-11 dez-11 abr-12 jul-12 out-12 jan-13
-10,000%
Índice de solicitações
resolvidas no prazo
especificado
Índice de Disponibilidade do
Portal Web de Atendimento
Índice de Disponibilidade da
URA
-20,000%
-30,000%
-40,000%
Fonte: Elaboração própria
O que se percebe do gráfico de linhas acima é uma tendência de
alternação entre resultados positivos e negativos a cada mês. Isso indica uma
tentativa do fornecedor de compensar em um mês o resultado do mês anterior, seja
ele positivo ou negativo. A partir de agosto de 2012 é possível perceber que as
curvas tornam-se menos acentuadas, o que nos sugere um aprendizado por parte
do prestador em manter seu indicador próximo do valor desejado.
Os contratos de reprografia e impressão apresentaram resultados
homogêneos, que não justificariam a análise gráfica. Como se pode observar nos
gráficos 1 e 2 abaixo, com algumas poucas exceções, os indicadores tiveram nota
máxima em quase todos os meses. Os eventos em que o indicador não obteve nota
máxima foram corrigidos ou melhorados já no mês imediatamente posterior, o que
nos sugere a efetividade das ações de monitoramento advindas da fiscalização de
indicadores de ANS.
16
Quadro 1 – Indicador do contrato 1 de reprografia e impressão, de dez/11 a jan/13
Indicador
dez/11 jan/12
fev/12 mar/12 abr/12 mai/12 jun/12
jul/12
ago/12 set/12 out/12 nov/12 dez/12 jan/13
Tempo desobstrução de papel
86%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Tempo de troca de itens de
consumo
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Consertos e/ou substituição de
equipamentos
_
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Indisponibilidade dos sistemas
_
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
99%
100%
100%
100%
100%
Atendimento às ordens de serviço
pelas centrais de reprografia
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Fonte: elaboração própria
Quadro 2 – Indicador do contrato 2 de reprografia e impressão, de dez/11 a jan/13
Indicador
set/11 out/11 nov/11 dez/11 jan/12 fev/12 mar/12 abr/12 mai/12 jun/12 jul/12 ago/12 set/12 out/12 nov/12 dez/12 jan/13
Tempo desobstrução de papel
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
93%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Tempo de troca de itens de
consumo
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100% 98.98% 100%
97%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Consertos e/ou substituição de
equipamentos
_
_
_
_
100%
100%
100%
100%
97,5% 97,6% 100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Indisponibilidade dos
sistemas
_
_
_
_
100%
100%
100%
100%
86%
96%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
96%
100%
100%
100%
Atendimento às ordens de
serviço pelas centrais de
reprografia
94%
Fonte: elaboração própria
3.3 Principais obstáculos encontrados e soluções adotadas para a sua
superação
Somente a partir do início da medição dos indicadores de nível de serviço
estabelecidos para os serviços contratados foi possível avaliar as falhas,
dificuldades e inconsistências nos métodos de mensuração dos níveis de serviço.
Em alguns casos, problemas no início da ocupação e operação do complexo
desnaturaram as condições idealizadas para a prestação do serviço e houve
necessidade de se conceder ao fornecedor um período de carência para atingimento
da meta proposta até que as condições de prestação do serviço se normalizassem.
O ineditismo do empreendimento arquitetônico e da metodologia adotada
fizeram com que para alguns casos fosse necessário alterar a forma de mensuração
ou a fórmula de cálculo através de termos aditivos, pois os indicadores inicialmente
concebidos não foram capazes de traduzir a qualidade ajustada entre as partes
contratantes para o serviço.
17
Uma das principais dificuldades enfrentadas foi a relativa à construção
dos indicadores. A definição do que deverá ser medido e avaliado é uma etapa
complexa, que deve ser executada tomando-se alguns cuidados, visto que muitas
são as variáveis possíveis. De acordo com Neely et al. (2000), a escolha dos
indicadores é um processo muito valioso, pois o processo decisório sobre quais
serão as medidas adotadas faz com que os responsáveis pela gestão dos serviços
sejam explícitos sobre suas prioridades de desempenho. No âmbito da
Administração Pública este cuidado na construção e definição da metodologia de
cálculo dos indicadores deve ser redobrado. Identificada alguma necessidade de
alteração dos indicadores estabelecidos torna-se necessário formalizar por meio de
termos aditivos alterações das condições contratuais iniciais ou até mesmo realizar
novo procedimento licitatório.
Outro ponto refere-se ao número de indicadores estabelecidos. Muitas
medidas exigem um grande esforço e pode desviar a atenção dos gestores daquilo
que realmente é importante e crítico de ser monitorado e avaliado (MARCHESINI;
ALCÂNTARA, 2006; NATAL, 2005). O excesso de indicadores certamente irá gerar
processos mais custosos, tanto por parte do fornecedor que irá embutir os riscos no
preço, quanto por parte da Administração que terá que mobilizar recursos para
aferição dos mesmos.
4 CONCLUSÃO
Como pudemos ver pela literatura revisada, a gestão de fornecedores é
uma etapa da gestão da cadeia de suprimentos e sua execução busca a
manutenção de níveis de qualidade de entrega. Esta gestão, quando se dá por meio
de acompanhamento de indicadores de ANS que impactam na sua remuneração, é
apontada pela literatura voltada para a administração de empresas privadas como
técnica eficiente de estabilização de resultados dos fornecedores acima da meta
estabelecida. A ausência de literatura sobre a aplicação desta prática no setor
público conduziu-nos a pesquisadores que afirmam que a importação de modelos do
setor privado é prática que demanda adaptações, mas que pode trazer resultados
18
benéficos. O presente estudo de caso abordou exatamente esta prática, e vem
contribuir para a literatura específica do setor público com indícios de que a
utilização de ANS em contratos públicos é possível e permite resultados positivos
para a instituição.
Entendemos que as ações promovidas trouxeram contribuições para a
modernização da gestão pública e causaram impacto positivo e significativo na
área de Gestão de Materiais e Serviços e também na área de Planejamento e
Gestão Orçamentária e Financeira. Na primeira área, por redefinir a forma de
contratação pública buscando a gestão eficiente dos recursos materiais e serviços
e otimizando o atendimento prestado. E na segunda área, por promover a
utilização eficiente e responsável dos recursos públicos, priorizando a redução de
custos e o aumento da produtividade.
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breve estudo sobre a experiência internacional recente. Cadernos ENAP,
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19
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YIN, R. K. Estudo de Caso: Planejamento e Métodos. São Paulo: Bookman, 2005.
Tradução: Daniel Grassi.
21
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AUTORIA
Gabriel Lara Rodrigues – Intendência da Cidade Administrativa.
Endereço eletrônico: [email protected]
Kênnya Kreppel Dias Duarte – Intendência da Cidade Administrativa.
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Maria Virgínia Sena Tomich – Intendência da Cidade Administrativa.
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Renata Resende Coelho – Intendência da Cidade Administrativa.
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