A política de acesso à agenda governamental
Ana Cláudia Niedhardt Capella
Universidade Estadual Paulista - UNESP
8º Encontro da ABCP - 01 a 04/08/2012
Gramado/ RS
Área Temática: Estado e Políticas Públicas
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Introdução
Este artigo pretende examinar uma dinâmica pouco investigada nos estudos
sobre formulação de políticas públicas: a restrição no acesso à agenda (agenda
denial), processo pelo qual questões são mantidas fora da consideração e deliberação
governamentais. A pesquisa em agenda-setting tem sido bem sucedida em apontar os
motivos pelos quais algumas questões obtêm atenção do governo, passando a
integrar sua agenda. Há, no entanto, diversas questões para as quais diferentes
ferramentas e estratégias são empregadas para controlar o acesso à agenda. O poder
de manter uma questão fora da agenda é exercido por meio da negação de um
problema, descrédito na própria questão ou no grupo diretamente relacionado a ela,
ações de cooptação, adiamento, bloqueio formal, entre outros mecanismos. O
presente estudo tem como objetivo explorar essas ações, contribuindo para as
pesquisas em políticas públicas.
Para tanto, o texto está organizado em três seções. Na primeira, apresentamos
uma breve discussão sobre os debates que antecederam o surgimento das análises
sobre a formação da agenda. Nos anos 1960, desenvolvem-se na ciência política
estudos sobre a expansão do conflito e sobre dimensões até então inexploradas do
poder, temas que influenciariam diretamente os estudos sobre a formação da agenda
governamental que se desenvolveram a partir da década de 1970. A seguir,
destacamos alguns aspectos no desenvolvimento da literatura mais recente sobre a
formação da agenda governamental. Na década de 1990, os estudos realizados no
campo das políticas públicas produziram modelos teóricos capazes de explicar grande
parte do processo de construção da agenda. Menor ênfase tem sido reservada ao
processo pelo qual as questões são mantidas sistematicamente afastadas da agenda.
Na terceira seção, buscamos explorar essa faceta, destacando as principais
estratégias e mecanismos de restrição de questões à agenda apresentados pela
literatura especializada.
2
Conflito e poder: a origem dos estudos sobre agenda
No campo da ciência política, os primeiros estudos que consideraram a
formação da agenda como parte fundamental do processo político datam dos anos
1970 e inicialmente desenvolveram-se como um desdobramento de análises que
buscavam mostrar os limites da abordagem pluralista desenvolvida nos anos 1950 e
1960. De forma geral, os pluralistas ignoraram o processo pelo qual alguns temas
surgiam nos debates políticos, desconsiderando a emergência de questões no
processo decisório. Dahl (1956) aproxima-se dessa discussão ao afirmar que um dos
requisitos para democracia consistia na ausência de um grupo dominante no controle
das alternativas em discussão num sistema político democrático. Em estudo posterior
(1961), sugere que qualquer questão poderia despertar a atenção das elites.
Para Schattschneider (1960), no entanto, nem todas as questões têm acesso à
agenda. O autor argumenta que conflito é a base da atividade política. Todo conflito,
quando explorado pelas organizações políticas, pode se expandir e se transformar
numa questão política, enquanto outros tenderão a serem suprimidos por essas
mesmas organizações.
A expansão dos conflitos se desenvolve por meio daquilo que o autor
denominou como “mobilização da opinião” (mobilization of bias). Todo conflito se
estabelece, inicialmente, entre dois grupos: o primeiro é composto por alguns poucos
indivíduos engajados diretamente no conflito, e o segundo por um grande número de
espectadores. O resultado final de todo conflito, afirma Schattschneider, depende do
quão envolvida a audiência se mostra. Assim, os interessados em manter um conflito
na agenda mobilizarão apoio popular, tornando o conflito, nas palavras do autor,
“contagioso”, conforme ele se torna cada vez mais politizado por meio da mobilização
e engajamento daqueles que inicialmente não estavam envolvidos. Conforme a
expansão de um conflito se processa, a natureza do conflito, os atores envolvidos e as
definições das questões se alteram. A noção de que a “política é a socialização do
conflito” (Schattschneider, 1960, 38) reflete a transformação de uma questão “privada”
em um alinhamento político por meio do envolvimento do público. Nas palavras do
autor:
“All forms of political organization have a bias in favor of the exploitation of
some kinds of conflict and the suppression of others because organization
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is the mobilization of bias. Some issues are organized into politics while
others are organized out” (Schattschneider, 1960, 71) 1.
Por meio da mobilização, os conflitos são socializados e se tornam rotineiros
e/ou institucionalizados no sistema político. Uma vez que diversos outros conflitos
também têm potencial para seguir o mesmo caminho, o autor mostra que os atores
políticos procurarão levar seus conflitos adiante de forma a impedir que outros
mobilizem a atenção e obtenham o engajamento do público. Além disso, o autor
entende que o conflito se estabelece fundamentalmente na definição de questões
alternativas, problemas e soluções. Para ele, os sistemas políticos não conseguem
definir todas as alternativas possíveis para todos os problemas potenciais que
emergem para consideração num momento. Sempre haverá algum mecanismo de
seleção pelo qual questões se tornam proeminentes à consideração daqueles que têm
autoridade para tomar decisões dentro do governo. Esses indivíduos, aos quais cabe a
tomada de decisão, estão reunidos em torno de um conflito sobre a definição de
alternativas, considerada por Schattschneider (1960, 66) como o “supremo
instrumento do poder”. Um grupo pequeno de formuladores de políticas se envolve
diretamente neste conflito, enquanto um grupo maior de indivíduos, muitas vezes
externos ao governo, compõe a audiência. A mobilização desses indivíduos, em torno
das alternativas propostas pelos formuladores de políticas, é essencial para a
formação das políticas, na visão do autor. Assim, Schattschneider percebe que
aqueles que estabelecem os termos de referência num debate ganharão a atenção do
público e dos tomadores de decisão, posicionando-se à frente dos demais: “whoever
decides what the game is about decides also who can get into the game”
(Schattschneider, 1960, 102). O estudo de Schattschneider inaugura a preocupação
com a construção da agenda, que passa a ser considerada parte fundamental do
processo político em análises que se desenvolveriam ao longo dos anos 1960 e 1970.
Bachrach e Baratz (1962), por exemplo, tomam de Schattschneider a ideia de
“mobilização da opinião” para analisar processos nos quais conflitos são suprimidos e
questões são impedidas de acessar o sistema político. Para os autores, o poder teria
“duas faces”: uma face perceptível no nível dos conflitos abertos e que se manifesta
no processo decisório e no comportamento; outra face imperceptível, direcionada à
supressão dos conflitos. Para os autores:
“Of course power is exercised when A participates in the making of
decisions that affect B. But power is also exercised when A devotes his
1
Grifo do original
4
energies to creating or reinforcing social and political values and
institutional practices that limit the scope of the political process to public
consideration of only those issues which are comparatively innocuous to
A. To extent that A succeeds in doing this, B is prevented, for all practical
purposes, from bringing to the fore any issues that might in their resolution
be seriously detrimental do A´s set of preferences.” (Bachrach e Baratz,
1962, 948).
A crítica dos autores é dirigida à concepção de poder apresentada por Dahl
(1957, 202-203), na qual o autor define que “A has power over B to the extent that he
can get B to do something that B would not otherwise do”. O poder, nessa perspectiva
seria relacional, ou seja, envolveria uma relação entre atores políticos (indivíduos,
grupos, governos, Estados, entre outros). Tais atores teriam preferências distintas e
aqueles cujas preferências predominassem numa situação de conflito seriam
precisamente os atores que exerceriam o poder num sistema político. O estudo do
poder político deveria, portanto, focalizar as decisões tomadas pelos atores na busca
da realização de suas preferências.
Bachrach e Baratz apontam que a análise do poder proposta por Dahl
representa uma visão parcial sobre o fenômeno, uma vez que seria necessário
investigar não apenas as decisões tomadas pelos atores mas também as decisões
que não foram tomadas, de forma possibilitar o entendimento sobre a maneira como a
“mobilização da opinião” (mobilization of bias) opera para limitar a expansão do
debate. Os autores definem a “não-decisão” como a limitação do processo decisório a
questões “seguras” por meio da manipulação dos valores e mitos da comunidade e
das instituições políticas e procedimentos (Bachrach e Baratz, 1963). Em outro estudo,
os autores definem a “não-decisão” da seguinte forma:
"Nondecision-making is a means by which demands for change in the
existing allocation of benefits and privileges in the community can be
suffocated before they are voiced, or kept covert; or killed before they gain
access to the relevant decision-making arena; or, failing all of these
things, maimed or destroyed in the decision-implementing stage of the
policy process" (Bachrach e Baratz, 1970, 45).
A “segunda face” do poder, portanto, consistiria na habilidade de controlar as
alternativas submetidas à discussão, aspecto negligenciado por Dahl e pelos
5
pluralistas, e essencial para a compreensão do poder político na visão dos autores 2.
Bachrach e Baratz não posicionam contrariamente à noção de que o poder se
manifeste no processo decisório mas defendem que o poder se manifesta também na
“não decisão”, ou seja, na criação de barreiras à emergência de conflitos.
Bachrach e Baratz influenciaram outros autores a estudarem não apenas o
processo decisório governamental, mas também as “não-decisões” e o controle do
acesso à agenda, entre eles Crenson (1971). O autor argumenta que os estudiosos,
ao concentrarem sua atenção em ações e decisões observáveis, assumem o mesmo
ponto de vista da comunidade investigada, com os mesmos pontos cegos e
distorções. Nessa perspectiva, as análises não questionam o porquê de alguns temas
não se transformam em questões. As "não questões" (non-issues) raramente foram
enfrentadas como fenômenos políticos importantes. O estudo conduzido pelo autor
buscou mostrar que a inação é também uma forma de poder bastante comum, aliás,
em muitos municípios norte-americanos, no que diz respeito à questão da poluição
ambiental.
Crenson analisou a “não-política” de poluição do ar em duas cidades norteamericanas produtoras de aço no estado de Indiana (Gary e East Chicago) . Em Gary,
os níveis de poluição eram bastante altos e não havia legislação específica a respeito.
Na verdade, o tema da poluição não era sequer discutido pela opinião pública ou pelo
governo. Por outro lado, em East Chicago, embora os níveis de poluição fossem mais
baixos, a questão era amplamente debatida e o governo havia adotado ações
concretas para enfrentar o problema. Na análise do autor, a diferença nas formas de
abordagem das duas cidades com relação à questão da poluição poderia ser
explicada pelo controle da agenda exercido por grupos de interesse ligados à
produção de aço. Em Gary, uma única empresa dominava a produção de aço e,
segundo o autor, seu poderio econômico foi decisivo para que a cidade temesse que a
introdução de medidas relacionadas à questão da poluição contribuísse para mudança
da corporação para outro município, afetando adversamente a economia local. Já em
East Chicago, diferentes empresas atuavam ao mesmo tempo, diluindo o receio de um
confronto e favorecendo a adoção de medidas de controle da poluição. Por meio da
análise dos casos, o autor conclui que o poder é mais do que a capacidade de
2
Para uma análise crítica sobre a proposição de Bachrach e Baratz, consultar: Merelman, R.
“On the Neo-elitist Critique of Community Power”. American Political Science Review, Vol. 62,
No. 2, jun., 1968 (pp. 451-460); Polsby, N. W. “Community: the Study of Community Power” in
D. Sills (ed.), International Encyclopedia of the Social Sciences. New York: Macmillan and Free
Press, 1968; Wolfinger, R. E. “Nondecisions and the Study of Local Politics”. American Political
Science Review, Vol. 65, No. 4, dez., 1971 (pp. 1063-1080).
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influenciar as decisões políticas locais, é também a habilidade de impedir que alguns
tópicos sejam convertidos em questões e, da mesma forma, a capacidade de obstruir
a expansão de questões emergentes. Além disso, o autor mostra que o poder não
precisa ser efetivamente exercido para provocar desdobramentos: a simples reputação
atribuída pela comunidade a um ator pode ser suficiente para restringir o escopo das
escolhas feitas no plano local.
Outro autor que contribui para a discussão é Lukes (1974; 2005), que ampliou
o debate sobre como estudar o poder de ponto de vista teórico e empírico destacando
uma “terceira face” para investigação. A “primeira face” do poder, tal como definida por
Dahl (1957) focaliza o conflito observável no processo decisório, no qual o poder
envolve recursos políticos (votos, cargos, influência) que serão utilizados no processo
de barganha. Lukes (2005) defende que tal visão do poder é unidimensional por
destacar apenas o comportamento observável no processo de tomada de decisão em
torno das questões colocadas em debate numa situação de conflito observável,
quando, na verdade o poder não é apenas refletido em decisões concretas. O poder
também consiste na capacidade de limitar o processo decisório a questões não
controversas, em um processo menos visível. Na “segunda face” do poder, a noção de
"mobilização da opinião" (mobilization of bias), tal como apontado por Schattschneider
(1960) e desenvolvido por Bachrach e Baratz (1962), contribui para destacar que o
exercício do poder pode se desenvolver também de forma velada por meio de
mecanismos de “não-decisão” ou de controle de agenda (e não, necessariamente, no
âmbito do processo decisório). Para Lukes (2005), essa abordagem com relação ao
poder aponta para uma perspectiva de duas dimensões, mantendo algumas
características da análise unidimensional e agregando novos elementos. No entanto a
perspectiva bidimensional é criticada pelo autor por também focalizar a análise em
conflitos observáveis (sejam estes abertos ou velados), não se afastar efetivamente da
abordagem pluralista, além de assumir o poder como o bloqueio de questões ao
acesso no processo decisório. Para o autor, o poder seria exercido na prevenção do
surgimento questões por meio da manipulação de percepções e preferências que
assegurariam a aceitação do status quo, seja porque a situação atual parece ser a
única alternativa, ou porque é encarada como natural e imutável ou ainda porque gera
benefícios. O autor propõe, então, uma “terceira face”, ou uma abordagem tridimensional do poder.
A “terceira face” do poder, para Lukes, envolve tanto o processo decisório
quanto o controle sobre a agenda; as questões e “não-questões”; os interesses reais e
subjetivos em jogo; os conflitos observáveis (abertos ou velados) e os conflitos
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latentes. O conflito latente, ingrediente fundamental da visão tridimensional de Lukes,
está relacionado ao exercício do poder para moldar as preferências de forma a impedir
o surgimento do conflito (aberto ou velado). O conflito latente, diz o autor, "consists in
a contradiction between the interests of those exercising power and the real interests of
those they exclude” (Lukes, 2005, 28). O conflito é latente no sentido de que haveria o
estabelecimento de um conflito baseado na divergência de preferências entre os que
exercem o poder e aqueles submetidos ao poder se estes tivessem consciência ou
pudessem expressar seus próprios interesses. Assim, a terceira dimensão, que pode
ser sintetizada na ideia de “poder por meio da dominação”, consiste na contribuição do
autor para uma “visão radical do poder”, exercido não apenas nas duas primeiras
dimensões (processo decisório e construção da agenda) mas num nível bem menos
visível 3.
O enfoque de Lukes nesse nível menos visível do poder foi apontado por
críticos como um fator que comprometeria a abordagem tridimensional, uma vez que
tal foco traria sérias restrições para a análise empírica. Ao relacionar e desenvolver as
três faces do poder de Lukes, Gaventa (1980), em seu estudo sobre a pobreza na
região central dos Apalaches, contribui com a proposição de ferramentas analíticas
para viabilizar a análise do “conflito latente”. Em sua análise, Gaventa procura
compreender a relação entre poder e participação política, analisando a situação de
um grupo de mineiros e suas famílias, sujeitos a uma situação de opressão pela
configuração do poder exercido pela empresa exploradora de carvão e pelas forças
econômicas e políticas locais. O autor busca compreender por que, numa situação
social de alta desigualdade, um grupo que está em clara desvantagem permanece
passivo (quiescent) sem sequer tentar exercer influência – ainda que limitada – para
reverter a situação. O autor mostra que as explicações convencionais para a
desmobilização consideram a pobreza ou a falta de educação como fatores que
tenderiam a preservar o status quo e limitar a participação política. Tais explicações
foram consideradas insuficientes pelo autor, que destaca as três dimensões do poder
como mecanismos que estruturam as relações entre os mineiros e a empresa e que
levam, no longo prazo, à alienação e apatia. Tal dominação se reproduz em função da
combinação de fatores envolvendo barreiras culturais, corrupção, intimidação e o
receio pelo grupo de ser identificado como desleal com a empresa e com a
comunidade que os cerca. Destacando a relevância do contexto histórico e social da
região na qual as três dimensões do poder operam, Gaventa mostra que, combinadas,
3
Para uma discussão sobre as proposições de Lukes, seus limites e desafios (teóricos e
empiíricos), ver Shapiro, I. "On the Second Edition of Luke´s Third Face". Political Studies
Review, 2006, vol 4, 2006 (pp. 146-155).
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é possível, a partir delas, analisar uma situação na qual um grupo de pessoas
sistematicamente oprimidas não se opõe à elite que a governa – e muitas vezes se
aliam a seus opressores. Assim, para o autor, as três dimensões são integradas e
complementares: “The total impact of a power relationship is more than the sum of its
parts. Power serves to create power. Powerless serves to reinforce powerless. Power
relationships, once established, are self sustaining (Gaventa, 1980, 256) 4.
Os autores e os conceitos aqui brevemente apresentados são importantes para
o nosso estudo uma vez que nos ajudam a compreender a política de acesso à
agenda governamental e como o bloqueio sistemático de algumas questões se
processa. Embora tenham raízes nos estudos discutidos nesta seção, as análises
mais recentes sobre agenda-setting acabaram por se distanciar dos debates em torno
das teorias sobre o poder. Na próxima seção, veremos como essas análises lidam
com a ascensão e queda de questões na agenda governamental.
Os estudos sobre a agenda na ciência política
Apesar de a discussão sobre o poder desenvolver-se em torno do debate entre
elitistas e pluralistas, como vimos rapidamente na seção anterior, esse debate
contribuiu diretamente para o desenvolvimento inicial de estudos direcionados à
compreensão da agenda governamental.
As análises de Roger Cobb e Charles Elder sobre a formação da agenda,
desenvolvidas no início dos anos 1970, destacam a importância fundamental dos
processos pré-decisórios para a compreensão das escolhas e alternativas a serem
consideradas pelos tomadores de decisão, incorporando principalmente os estudos de
Schattschneider e Bachrach e Baratz.
Para os autores, a investigação sobre a
construção da agenda consiste numa alternativa aos debates entre a teoria
democrática clássica (e as questões de influência, igualdade, liberdade, participação)
e a teoria democrática moderna (e as discussões sobre estabilidade do sistema
democrático, processo decisório, características das elites, entre outras) (Cobb e
Elder, 1971). As limitações da perspectiva clássica e os esforços dos cientistas
políticos para reconciliar teoria e prática resultaram na abordagem do elitismo
democrático que, para os autores, falha em analisar a participação política. Cobb e
Elder argumentaram que a essência do conflito político reside no escopo da
4
Para uma discussão preliminar sobre o estudo de Gaventa, consultar Reid, H.G. “Review of
John Gaventa, Power and Powerless: Quiescence and Rebellion in na Appalachian Valley”.
Journal of Politics, vol. 43 nº 4, nov. 1981 (pp. 1270-1273).
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participação: para qualquer questão, sempre haverá mais pessoas desinteressadas do
que dispostas a se envolver diretamente. Retomando as ideias de Schattschneider, os
autores sustentam que os indivíduos ou grupos em disputa numa política procurarão
ampliar o escopo do conflito, atraindo os demais grupos previamente desinteressados.
Cobb e Elder desenvolvem esta linha de argumentação analisando detalhadamente os
mecanismos pelos quais os grupos buscam expandir o conflito, ampliando a esfera de
participação numa política. Ao focalizar a noção de agenda seria possível, segundo os
autores, desenvolver uma perspectiva teórica que explicasse como os grupos
articulam suas demandas e as transformam em questões que adquirem visibilidade e
requerem ação governamental, processo fundamental à democracia. Assim, para os
autores,
“We are raising the basic question of where public-policy issues come
from. We are concerned with how issues are created and why some
controversies or incipient issues come to command the attention and
concern of decision makers, while others fail. In other words, we are
asking what determines the agenda for political controversy within a
community. How is an agenda built (i.e., how is an issue placed on it) and
who participates in the process of building it?” (Cobb and Elder, 1971,
905).
Partindo desse questionamento sobre quem participa e como a agenda é
construída, os autores conduziram os primeiros estudos sistemáticos sobre a
formação da agenda governamental no campo da ciência política, com base numa
distinção entre agenda sistêmica e agenda institucional (Cobb e Elder 1972) 5. A
agenda sistêmica, para os autores consiste no conjunto de questões em discussão
pela sociedade:
“The systemic agenda consists of all issues that are commonly perceived
by members of the political community as meriting public attention and as
involving matters within the legitimate jurisdiction of existing governmental
5
A diferenciação apresentada pelos autores permitiu o desenvolvimento dos estudos sobre a
agenda governamental (também denominada “institucional” ou “formal”) na ciência política. Até
então, os estudos sobre agenda-setting se debruçavam sobre as relações entre opinião pública
e mídia, sendo desenvolvidos na área de comunicação. A origem do termo agenda-setting é
atribuída ao estudo pioneiro de Maxwell McCombs e Donald Shaw, publicado em 1972 e que
estabeleceu, no campo da comunicação, a relação entre a agenda midiática e agenda da
opinião pública. Para uma análise desses estudos, consultar: Azevedo, Fernando A.F.
“Agendamento da Política”. In RUBIM, Antônio A.C. (org). Comunicação Política: conceitos e
abordagens. São Paulo, Ed Unesp, 2004 (pp.41-72).
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authority. Every local, state, and national political community will have a
systemic agenda.” (Cobb e Elder, 1972, 85).
As questões se manifestam na agenda sistêmica se despertam a atenção da
opinião pública ou se parte considerável do público demanda algum tipo de ação
concreta com relação a uma preocupação, ou ainda no caso de haver uma percepção,
pelos membros de uma comunidade, de que uma questão deve ser tratada pelo
governo. Algumas dessas questões, presentes na agenda sistêmica, concentrarão a
atenção governamental e se moverão para o segundo tipo de agenda identificado
pelos autores: a agenda governamental (institucional ou formal):
“The institutional, governmental, or formal agenda may be defined as that
set of items explicitly up for the active and serious consideration of
authoritative decision-makers. Therefore, any set of items up before any
governmental body at the local, state, or national level will constitute an
institutional agenda” (Cobb e Elder, 1972, 85).
Questões, para os autores, envolvem fundamentalmente o conflito: “An issue is
a conflict between two or more identifiable groups over procedural or substantive
matters relating to the distributions of positions or resources” (Cobb e Elder, 1972, 82).
Baseando-se na noção de “mobilização da opinião” (Schattschneider), os autores
defendem que as questões tipicamente emergem em pequenos grupos, e estes se
preocupam em promover (ou impedir) a expansão da questão. Durante o processo de
expansão, a questão pode ser redefinida conforme outros grupos se envolvem. Nesse
processo, muitos defensores de uma questão podem deixar de apoiá-la, por julgarem
que a redefinição de alguma forma traz ideias muito distanciadas da percepção
original do problema. Além disso, enquanto os grupos e indivíduos que se opõem a
uma questão buscam conter o processo de expansão, os proponentes procuram
envolver outros grupos, buscando vencer a apatia e a inércia daqueles previamente
desmobilizados (Cobb, Ross e Ross, 1976).
A transição das questões presentes na agenda sistêmica para a agenda
governamental pode ser dar de três maneiras distintas (Cobb, Ross e Ross, 1976). A
primeira (outside initiative model) envolve processos nos quais as questões emergem
em grupos externos ao governo e são expandidas para atingir a agenda sistêmica, em
primeiro lugar, e a agenda governamental, em segundo. Nesse caso, as demandas
são articuladas em termos genéricos para mais tarde serem traduzidas em demandas
mais específicas, na busca pelo estabelecendo de alianças entre diferentes grupos em
torno de questões comuns, inserindo o debate na agenda sistêmica. Os grupos então
11
buscam a atenção dos formuladores de políticas, seja por meio da expansão da
questão a outros grupos sociais ou conectando a questão a outras já existentes. A
expansão é essencial para o sucesso de uma questão na agenda governamental mas,
por outro lado, é um momento crucial para o grupo que a propõe pois quanto mais
grupos entram no conflito, maior a chance de o grupo inicial perder o controle sobre a
questão.
A segunda forma de articulação entre agenda sistêmica e agenda
governamental analisada pelos autores (mobilization model) localiza a origem de uma
questão dentro do governo. O lançamento de um novo programa numa política pública
na área de saúde ou educação, por exemplo, não se baseia necessariamente na
incorporação pelo governo de uma demanda publicamente reconhecida. Considerando
que a proposição de uma questão pelo governo eleva as chances de que esta questão
ingresse na agenda governamental, a expansão da questão para obtenção de apoio
junto ao público tem, nesse caso, outro propósito: não se destina a viabilizar o acesso
à agenda, mas a facilitar o processo de implementação. Para maior efetividade na
implementação de um programa, muitas vezes é necessário que ele tenha boa
aceitação pela sociedade. Nesse caso, os líderes governamentais procuram mobilizar
suporte popular para suas decisões, de forma a inserir a questão na agenda sistêmica
e aumentar as chances de sucesso na fase de implementação.
A terceira relação entre as agendas sistêmica e governamental identificada por
Cobb, Ross e Ross (1976) (inside iniciation modelo) também se origina dentro
governo, mas contrariamente ao modelo anterior, não segue para a agenda sistêmica.
Neste caso, as questões emergem em órgãos governamentais ou em grupos
influentes, com acesso aos tomadores de decisão, sem nenhum esforço por parte dos
propositores para expandir a questão junto ao público. Seja por questões técnicas ou
políticas (como por exemplo em programas relacionados à área militar ou econômica),
a participação do público é excluída e os proponentes tentam impedir que a questão
chegue à agenda sistêmica.
Cada um desses modelos de agenda-setting, para os autores, está relacionado
com as características específicas do sistema político no qual a construção da agenda
se desenvolve. Em democracias liberais, a primeira forma de articulação (da agenda
sistêmica para a governamental) seria mais provável, enquanto a segunda (da agenda
governamental para a sistêmica) seria típica de sociedades hierarquizadas onde os
líderes concentram grandes parcelas de poder. Regimes burocráticos-autoritários, com
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grande concentração de riqueza e status tenderiam a construir suas agendas seguindo
a terceira explicação (agenda governamental).
Posteriormente aos estudos iniciais de Cobb e Elder, diferentes autores deram
continuidade à investigação sobre o processo de formação da agenda. Tais análises,
no período mais recente, acabaram por se afastar de conceitos como o da “nãodecisão”, conflito e poder ao focalizarem os mecanismos de entrada e saída de
questões da agenda governamental.
John Kingdon (2003) avança na conceituação de agenda, ao propor uma
diferenciação entre o conceito de agenda governamental, tal como definido
originalmente por Cobb e Elder (1972) e a noção de agenda decisória. Para Kingdon,
uma questão passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta a
atenção e o interesse dos formuladores de políticas. No entanto, dada a complexidade
e o volume de questões que se apresentam aos formuladores, apenas algumas
questões serão seriamente consideradas dentro da agenda governamental, num
determinado momento. Estas questões compõem a agenda decisória: um subconjunto
da agenda governamental que contempla questões prontas para a tomada de decisão
pelos formuladores de políticas, ou seja, prestes a se tornarem políticas (policies).
Para o autor, “we should also distinguish between the governmental agenda, the list of
subjects that are getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within
governmental agenda that are up for an active decision” (Kingdon, 2003, 04) 6. Esta
diferenciação se faz necessária, segundo o autor, porque ambas as agendas são
afetadas por processos diferentes. O autor argumenta que mudanças na agenda
decisória resultam da combinação de três fatores: a forma pela qual um problema é
percebido (fluxo de problemas), o conjunto de alternativas disponíveis (fluxo de
alternativas ou soluções) e as alterações na dinâmica política e da opinião pública
(fluxo político). Já as mudanças na agenda governamental requerem apenas dois dos
três fatores acima mencionados: um problema claramente percebido e um momento
político favorável (fluxos de problema e político). Uma política pública só tem início,
portanto, se uma questão chega à agenda decisória, depois de passar pela agenda
governamental.
A análise de Kingdon (2003) sobre a construção da agenda também se afasta
da proposição original de Cobb e Elder (1972), que explicam a produção de políticas
como um processo relativamente ordenado, no qual ao momento da definição da
agenda segue-se o processo decisório e, em seguida, a implementação. O modelo de
6
Grifo do original.
13
agenda-setting desenvolvido por Kingdon (2003) rompe com a lógica de estágios na
produção de políticas, propondo um modelo explicativo mais fluído, organizado em
torno de fluxos. Para Kingdon, cada um dos três fluxos (streams) desenvolve-se de
maneira relativamente independente em relação aos demais. No primeiro fluxo estão
questões reconhecidas como problemas e que por esse motivo passam a concentrar a
atenção
governamental.
Alguns
mecanismos,
como
indicadores
produzidos
sistematicamente (monitoramento de programas governamentais, relatórios de
desempenho) e principalmente grandes eventos (desastres, catástrofes, grandes
acidentes), contribuem para focalizar a atenção sobre uma questão. No entanto, esses
mecanismos não transformam as questões automaticamente em problemas. A
interpretação desses eventos e seu entendimento enquanto problemas que
demandam ação governamental é que determina o sucesso de uma questão na
agenda. No segundo fluxo temos um conjunto de alternativas ou soluções,
desenvolvidas
por
especialistas
(pesquisadores,
assessores
parlamentares,
acadêmicos, funcionários públicos, analistas pertencentes a grupos de interesses,
entre outros). Essas alternativas, não necessariamente relacionadas à percepção de
problemas específicos, circulam por comunidades de experts, e enquanto algumas são
descartadas, outras sobrevivem podendo chegar à consideração de atores
governamentais. Por fim, o terceiro fluxo é composto pela dimensão da opinião pública
(percepção geral sobre determinadas questões), das forças políticas organizadas
(posicionamento dos grupos de interesse em relação a uma questão, por exemplo) e
do próprio governo (mudança de pessoas em posições estratégicas dentro da
estrutura governamental, mudanças de gestão, mudanças na composição do
Congresso, entre outros fatores).
Em determinadas circunstâncias, estes três fluxos convergem, criando uma
possibilidade de mudança na agenda. Em tais oportunidades (policy window), um
problema é reconhecido, uma solução está disponível e as condições políticas tornam
o momento propício para a mudança, permitindo a integração dos três fluxos e
possibilitando que questões ascendam à agenda. Quando tais “janelas de
oportunidade política” se abrem, entram em cena os empreendedores de políticas,
indivíduos dispostos a investir numa ideia e que podem fazer parte do governo (no
Poder Executivo, ocupando altos postos ou em funções burocráticas; no Congresso,
como parlamentares ou assessores), ou não (participando de grupos de interesse, da
comunidade acadêmica, da mídia, por exemplo). Estes indivíduos reconhecem o
momento da oportunidade, seu caráter transitório, e agem no sentido de “amarrar” os
três fluxos, facilitando o acesso de uma questão à agenda.
14
Uma explicação alternativa sobre o processo de agenda-seting foi desenvolvida
por Baumgartner e Jones (1993). Os autores percebem que, ao contrário das
observações de Cobb e Elder (1972), que destacam a dificuldade que novas questões
têm para ingressar na agenda e romper com o status quo, dada a natureza
conservadora do sistema político, há períodos de estabilidade na agenda, marcados
pela lógica incremental, mas também momentos que favorecem mudanças rápidas e
inesperadas. Para os autores, a mudança na agenda ocorre quando a percepção
sobre uma política é alterada, mobilizando atores previamente afastados do processo
decisório. Os autores utilizam a ideia de “monopólio de políticas” (policy monopoly)
para designar um conjunto de entendimentos sobre uma determinada questão que se
torna dominante e a partir do qual os atores ganham a habilidade de controlar a
interpretação sobre um problema e a forma como este é percebido e discutido. Os
“monopólios” são reforçados por arranjos institucionais que mantém o processo
decisório limitado a um grupo pequeno de atores, restringindo o acesso dos demais.
Estes “monopólios” são responsáveis pela manutenção da estabilidade na produção
de políticas públicas e restrição de novas questões à agenda governamental.
Enquanto uma visão compartilhada sobre símbolos, problemas, soluções e
relações causais, prevalecer a respeito de uma determinada política (policy image),
restringe-se o acesso ao processo decisório daqueles atores que não concordam com
essa imagem. Tem-se, então, a prevalência de mudanças lentas, graduais e
incrementais, configurando uma situação de equilíbrio na produção das políticas
públicas. No entanto, em alguns momentos, novos atores conseguem acesso aos
“monopólios”, criando instabilidade e a oportunidade de mudança na agenda. Isso
acontece, segundo os autores, por causa de mudanças na forma como uma questão é
compreendida, ou seja, por meio de alterações na “imagem” de uma política.
Mudanças na percepção das questões, acontecimentos que focalizem atenção do
governo, alterações na opinião pública, por exemplo, podem contribuir para a
alteração na “imagem” de uma política, permitindo o acesso de diferentes grupos ao
processo decisório e, desta forma, favorecendo o acesso de questão para a agenda
governamental. Quando uma questão ascende à agenda, o “monopólio” deixa de
existir e o sistema torna-se propenso à mudança, já que a atenção dos líderes
governamentais e do público pode levar à introdução de novas ideias e de novos
atores. As novas ideias e instituições tendem a permanecer ao longo do tempo (policy
legacy), criando um novo estado de equilíbrio no sistema político que, após um
período, tende a voltar à estabilidade.
Para os autores, a força fundamental para a explicação tanto da manutenção
de uma agenda, quanto de sua mudança é, precisamente, a “imagem” das políticas
15
públicas, considerada um elemento crucial na luta política. O processo de agendasetting, para os autores, consiste em alocar a atenção governamental para alguns
assuntos específicos e, neste processo, as alterações na forma como uma questão é
definida podem levar a mudanças na forma como o governo prioriza os problemas
(Baumgartner e Jones, 2005).
Assim, a literatura sobre agenda-setting desenvolve-se na ciência política à
partir dos anos 1970, sob forte influência do debate relacionado às questões de
conflito e poder. Mais recente, os estudos têm se desenvolvido na sub-área de
políticas públicas e, embora mantenham diversas das preocupações originais,
expandem as análises incorporando novos conceitos e abordagens importantes para a
compreensão da formação da agenda. Esses estudos, no entanto, não focalizam uma
dimensão importante do processo de agenda-setting: o bloqueio do acesso de
questões à agenda, tópico que desenvolveremos na próxima seção.
Estratégias e mecanismos de bloqueio da agenda
Como vimos, os estudos sobre a formação da agenda investigam como uma
questão se transforma em um problema que captura a atenção dos tomadores de
decisão. Uma faceta pouco analisada pela literatura, no entanto, consiste no processo
pelo qual questões falham em chegar à agenda governamental. Longe de ser um
processo automático, o sucesso ou insucesso de uma questão na agenda envolve
uma série de fatores: a conexão entre problemas, soluções e contexto político, como
destaca Kingdon (2003), ou a mudança na imagem de uma política e a mobilização de
novos atores no processo, como apontam Baumgartner e Jones (1993), ou mesmo os
três mecanismos analisados por Cobb e Elder (1972). Nesta seção, buscamos
explorar, a partir da literatura de agenda-setting, as principais explicações para
questões sistematicamente ausentes da agenda governamental.
O estudo de Cobb e Ross (1997) sobre a “negação da agenda” (agenda denial)
é uma das poucas reflexões desenvolvidas sobre o tema. Os autores definem a
“negação da agenda” como “the political process by which issues that one would
expect to get meaningful consideration from the political institutions in a society fail to
get taken seriously” (Cobb e Ross, 1997, xi). Para os autores, o conflito em torno da
agenda se desenvolve em dois diferentes níveis. Em primeiro lugar, o conflito se
processa em torno da consideração ou não, pelo governo, da questão colocada para
os tomadores de decisão. A diferenciação de Kingdon (2003, 04) entre agenda
16
governamental (conjunto de questões que concentram atenção) e agenda decisória
(conjunto de questões prontas para uma decisão) esclarece parte desse tipo de
conflito, pois nem todas as questões que chegam à agenda governamental se
encaminham para a agenda decisória 7. O segundo conflito emerge na competição pela
interpretação das questões e visões de mundo subjacentes a essas interpretações, ou
seja, quais problemas serão objeto da ação governamental. Trata-se de um processo
essencialmente simbólico, no qual interesses materiais dos atores em conflito estão
relacionados às definições das questões: “in all agenda conflicts, we suggest, material
interests are invariably linked to symbolic definition, as each side seeks to widen
support” Cobb e Ross (1997,14). A relação entre interesses e definição simbólica é
destacada tanto no modelo de Kingdon quanto no modelo de Baumgartner e Jones.
Neste último, o conceito de imagem (policy image), composto tanto por informações
empíricas quanto por apelos emotivos, reflete precisamente a relação entre interesses
e a forma como uma política é discutida.
Para Cobb e Ross (1997), é possível observar em qualquer um desses tipos de
conflitos dois lados opostos: os proponentes, que buscam por diversas razões chamar
a atenção sobre uma questão e obter acesso à agenda governamental, e os
oponentes, que procuram restringir o acesso de uma questão à agenda. Para explicar
como questões emergem, os estudos de agenda-setting concentram a análise nos
proponentes, enquanto a atuação dos oponentes, para Cobb e Ross (1997) é pouco
investigada. Assim, para compreender a “negação da agenda”, os autores deslocam a
análise para o papel dos oponentes que são identificados, pelos autores, em dois
grupos.
O primeiro grupo de oponentes, ou seja, de atores engajados na supressão de
novas questões na agenda, está dentro do próprio governo. Para Cobb e Ross (1997),
os indivíduos responsáveis formalmente pela tomada de decisão, como burocratas
pertencentes ao poder executivo, indivíduos em cargos comissionados, políticos, além
de membros do legislativo e judiciário são os principais oponentes no processo
conflituoso de agenda-setting. Para os autores, nem sempre esses indivíduos agem
como opositores, uma vez que eles também podem figurar como proponentes de uma
questão, buscando espaço na agenda. Kingdon aponta os “participantes visíveis” precisamente os mesmos apontados por Cobb e Ross - como os atores que têm maior
7
Para Kingdon (2003, 202), Uma questão chega à agenda decisória apenas quando os fluxos
de problemas, soluções e contexto político são reunidos. Já a agenda governamental é
estabelecida pela junção parcial de dois fluxos específicos: político e problemas. De qualquer
forma, no modelo de múltiplos fluxos, uma questão deve estar na agenda governamental para
ter acesso à agenda decisória. É este primeiro aspecto que Cobb e Ross parecem considerar.
17
capacidade de levar uma questão para a agenda governamental (mas não
necessariamente para a agenda decisória). A posição mais comum para esses
indivíduos, para Cobb e Ross é, no entanto, de evitação de riscos e oposição a
processos de mudança por uma série de razões, envolvendo ideologia, informação,
entre outros. No modelo de Kingdon, tais indivíduos podem favorecer uma questão em
períodos favoráveis do ciclo político, como em momentos de mudança em pessoas em
posições-chave (fluxo político). Passado esse período, a mudança na agenda
governamental é menos provável. Baumgartner e Jones mostram que as mudanças na
agenda se processam em períodos breves, e são seguidas pela política de
subsistema, em que o monopólio de políticas se fecha a novas questões, bloqueando
o acesso de novos grupos e ideias à agenda.
Outro ator que se configura como potencial oponente para mudanças na
agenda são grupos que serão afetados negativamente pela alteração do status de
uma questão. Em situações nas quais a mudança na agenda representa o benefício
de um grupo em função de perdas para outro grupo, o conflito entre proponentes e
oponentes se estabelece se forma relativamente aberta. A disputa sobre o controle de
uma questão é uma das características centrais da oposição entre grupos. Em
algumas políticas púbicas, alguns grupos são vistos como tendo tamanha legitimidade
sobre uma questão que se torna difícil para um oponente inserir a questão, ou
diferentes visões sobre ela, na agenda.
A disputa em torno da formação da agenda envolve, portanto, proponentes,
cuja atuação é analisada pelas teorias de agenda-setting, e oponentes, cuja atuação
Cobb e Ross (1997) procuram explicar. Para tanto, partem do princípio que os
oponentes buscam atingir seus objetivos ao menor custo possível. Ao se defrontarem
com limitações em suas estratégias de bloquear o acesso de uma questão à agenda,
buscarão
progressivamente
alternativas
que
envolvem
custos
mais
altos.
Analisaremos, a seguir, as diferentes estratégias adotadas pelos opositores, seguindo
a abordagem desenvolvida pelos autores.
A primeira estratégia: evitação
Estratégias de baixo custo, para Cobb e Ross (1997) são caracterizadas por
envolverem a menor quantidade possível de recursos financeiros, pessoas e tempo.
Em estratégias de bloqueio desse tipo, oponentes evitam confrontar os proponentes
diretamente. Uma tática bastante característica é ignorar que um problema exista.
Ignorar um problema faz com que uma questão tenha pouca chance de acesso à
18
agenda, pois nenhuma ação governamental é exigida. Ignorar, no entanto, nem
sempre é uma tática viável: outra alternativa de baixo custo consiste em admitir a
existência de uma questão, mas bloqueá-la em sua passagem de “condição à
problema”, nos termos de Kingdon. Isso significa que os oponentes buscam negar que
uma situação configure-se como um problema. Um exemplo é tratamento dado muitas
vezes às enchentes nas grandes cidades: dirigentes públicos não podem
simplesmente ignorar a questão frente à mídia e opinião pública. Nesse caso, a
questão é tratada como um incidente isolado, buscando isolar qualquer possibilidade
de padronização: um volume de chuvas acima do esperado, a confluência de
diferentes fatores numa mesma ocasião, etc. Esta é exatamente a atuação contrária
daqueles que, no modelo de Kingdon, buscam utilizar os indicadores para mostrar um
padrão de eventos e, dessa forma, concentrar a atenção dos tomadores de decisão.
Opositores podem buscar mostrar, ainda, que há exagero ou má compreensão em
torno de uma questão. Uma variação dessa estratégia consiste em atribuir a
responsabilidade pelo acontecimento a “causas naturais”, fora do alcance da ação
humana, estabelecendo uma relação causal entre, por exemplo, o problema e as
“forças da natureza”. 8 Uma terceira tática não envolve ignorar a questão nem limitar
seus efeitos, mas consiste em desqualificar o grupo que propõe o problema. Neste
caso, a questão é dissociada do grupo que a defende e a alternativa de bloqueio à
agenda consiste em questionar a legitimidade do grupo proponente frente à questão
por ele defendida.
A segunda estratégia: ataque e dissipação do conflito
Outro grupo de estratégias envolve o ataque direto à questão e/ou ao grupo
proponente. A escolha entre oposição à questão ou ao grupo (ou ambos) depende
fundamentalmente das características desse grupo. Se o grupo que propõe a
mudança é reconhecido como sendo legítimo, é respeitado e tem credibilidade junto à
comunidade, o bloqueio dificilmente será direcionado ao grupo e tenderá a restringirse à questão proposta.
Outra estratégia de médio-custo envolve táticas que os
autores denominam como “apaziguamento simbólico” (simbolic placation). São
situações nas quais os opositores buscam mostrar preocupação com o problema no
plano simbólico, bloqueando não o grupo, nem a questão, mas a ação dos
8
A representação simbólica de problemas em políticas públicas manifesta-se na linguagem e
pode ser analisada por meio das narrativas empregadas para estabelecer as relações causais
que sempre distribuirão ganhos e perdas entre grupos em conflito. Para uma análise
aprofundada das diferentes narrativas, ver Stone (2002).
19
proponentes ao oferecer uma solução visível, mas não necessariamente significativa,
de forma a dissipar o conflito. Ambas as estratégias (ataque e apaziguamento)
envolvem um volume maior de recursos e estabelecem um nível de conflito mais
amplo do que na alternativa anteriormente analisada. Se na alternativa de evitação os
oponentes não confrontam os proponentes diretamente, nas estratégias de ataque a
comunicação entre os dois grupos é claramente estabelecida, tendo os oponentes o
objetivo inicial de caracterizar negativamente o grupo proponente ou a questão por ele
levantada.
O bloqueio da questão pode inicialmente assumir a forma analisada no tópico
anterior, inviabilizando o reconhecimento da questão proposta como um problema.
Questionar as premissas sobre as quais os proponentes buscam construir o problema
é uma tática adicional: críticas quanto à precisão dos dados empregados,
questionamento quanto às relações causais adotadas são formas de colocar sob
suspeição o problema tal como representado pelos proponentes. Se indicadores
(séries históricas, resultados de avaliações, monitoramento de atividades, etc), por si
sós não representam fatos e não determinam a existência de um problema (Kingdon,
2003), então é preciso que tais problemas sejam estrategicamente representados
(Stone, 2002) a fim de que os tomadores de decisão sejam convencidos sobre sua
existência – ou no caso da negação da agenda, sobre sua inexistência ou falta de
importância. Assim como os números podem mobilizar atenção para uma questão,
podem também afastar a preocupação quando são caracterizados como frágeis ou
representados de forma a minimizar um problema. Outra forma de desqualificar uma
questão consiste em retratá-la desfavoravelmente, levantando a desconfiança da
opinião pública. Os oponentes podem empregar táticas baseadas em argumentações
que explorem a ambiguidade e a incerteza em torno da questão e que suscitem
receios frente a possíveis mudanças decorrentes do ingresso da questão na agenda,
destacando, por exemplo, impactos negativos, custos ocultos que podem tornar a
situação pior, problemas futuros imprevisíveis, entre outros. Ao desenvolver o conceito
de imagem de uma política, Baumgartner e Jones (1993, 26) mostram que é possível
imprimir um tom (negativo ou positivo) a uma questão, sendo essa uma atividade
crucial ao desenvolvimento da questão do ponto de vista da mobilização de apoio. No
caso da restrição à agenda, portanto, os opositores enfatizam os aspectos negativos
de uma questão, enquanto proponentes buscam representá-la positivamente e
mobilizar apoio.
A primeira tática de ataque dirige-se à questão proposta. A segunda forma de
bloqueio, utilizada principalmente quando os grupos que propõem uma questão são
20
novos ou pouco conhecidos, desfrutando de baixa legitimidade, consiste na
confrontação direta dos grupos propositores – e não da questão. Neste caso, os
opositores buscam destruir a credibilidade dos proponentes, que passam para uma
posição defensiva, empregando esforços para se resguardarem ao invés de
prosseguirem na defesa de uma questão. Uma tática bastante comum é identificar o
grupo proponente com um grupo reconhecidamente impopular. Outra tática consiste
em responsabilizar determinados grupos por seus próprios problemas, tornando um
problema público em uma questão particular, limitada aos indivíduos envolvidos,
diminuindo assim a pressão por ação governamental. A terceira tática de bloqueio de
grupos – e suas questões - à agenda consiste na exploração da ideia de vítima. Um
dos apelos frequentemente utilizados pelos proponentes consiste em demonstrar que
o grupo é vítima de uma situação (social, racial, econômica, étnica, física, entre
outras). Nesse caso, os oponentes buscam bloquear o grupo neutralizando, de alguma
maneira, a ideia de vítima. No limite, a tática de “troca de papéis” pode ser empregada:
os opositores se apresentam, eles próprios, como vítimas dos propositores. A tática da
fraude, envolvendo difusão de rumores falsos, mentiras e calúnias é também uma
possibilidade de bloqueio de grupos ao processo decisório. A mídia, nesse sentido,
pode ser um veículo importante para a disseminação de informações imprecisas, ou
cuja veracidade seja questionável, sobre um grupo. É importante lembrar, ainda, que o
ataque dos opositores aos proponentes pode concentrar-se não na totalidade do grupo
propositor mas em indivíduos e subgrupos que o integram. É o caso, por exemplo, de
a confrontação dirigir-se ao líder do grupo, explorando negativamente seu
comportamento e motivações.
Assim, um primeiro grupo de estratégias de médio custo consiste no ataque à
questão ou ao grupo que a propõe. Outra alternativa apontada pelos autores consiste
no “apaziguamento simbólico” (simbolic placation), estratégia empregada geralmente
quando a questão tem forte apelo junto ao público, não sendo possível ignorá-la ou
combatê-la e quando o grupo propositor tem grande legitimidade, limitando as táticas
de desqualificação dos propositores pelos oponentes. Estes últimos se mostram
engajados no encaminhamento da questão e dispostos a ceder às demandas do grupo
proponente. A ação dos opositores, no entanto, não se dá no sentido de resolver o
problema (da forma como defendido pelos propositores), mas destina-se a dissipar o
conflito. Essa estratégia é geralmente empregada pelos funcionários públicos
encarregados formalmente pela tomada de decisão e envolve algumas táticas
analisadas por Bachrach e Baratz (1963) com relação a ações de bloqueio de
questões ao processo decisório. Quatro ações são mencionadas por Cobb e Ross
21
(1997) para exemplificar esse tipo de estratégia. A primeira delas é a criação de uma
comissão para discussão e análise da questão apresentada pelos proponentes. O
estabelecimento de um fórum de discussão ameniza o conflito, posterga o processo de
decisão, pode enfraquecer o grupo proponente com o passar do tempo e representa
uma forma de os opositores lidarem com o problema sem grande esforço. Outra forma
de diluir o conflito consiste na criação de uma experiência simbólica, a partir da qual os
oponentes destacam uma pequena parte do problema de forma a demonstrar seu
compromisso com a questão. Focalizar resultados positivos em um projeto
desenvolvido numa política de cultura, por exemplo, e estendê-lo para um programa
como um todo (ou para a própria política) pode ser uma forma de ação simbólica.
Destacar ações desenvolvidas no passado, com a promessa de intensificação do ritmo
das ações no presente também permite aos oponentes sinalizar que o governo está
enfrentando o problema. Como lembram March e Olsen (1989, 90) analisando as
políticas de reforma da administração pública norte-americana, muitas vezes é
inadmissível que os líderes não se mostrem à altura do desafio (“confessions of
impotence are not acceptable; leaders are expected to act”, dizem os autores).
Reformas e qualquer processo de modernização, argumentam March e Olsen,
configuram exemplos de ação simbólica.
A cooptação de membros do grupo propositor é a terceira tática de
apaziguamento simbólico. Além da prática de oferecer cargos e posições a indivíduos,
Cobb e Ross (1997) destacam a “cooptação simbólica”: a cooptação dos símbolos
utilizados pelo grupo proponente. Os autores apontam a área ambiental como um
exemplo fértil nesse tipo de tática: símbolos associados ao meio ambiente são vistos
positivamente pela opinião pública e mesmo os grupos que potencialmente entrariam
em conflito com grupos defensores do meio-ambiente acabam podem assumir o
discurso (cooptação da linguagem) de preservação, apropriando-se de símbolos que,
em tese, seriam contrários a seus interesses. Finalmente, o adiamento é outra tática
de ação simbólica, na qual opositores concordam que a questão apresentada pelos
proponentes é válida mas inviável para ser enfrentada no momento, pelo fato de o
governo não dispor de recursos - sejam restrições financeiras, técnicas, limitações de
tempo ou de pessoal, entre outras – para resolver determinados problemas. Em
conjunto com o adiamento, outra tática consiste em destacar ações já adotadas no
passado com relação à questão, como um tipo de “garantia” para a promessa de ação
futura.
22
A terceira estratégia: ameaças
O terceiro tipo de estratégia apontada pelos autores são menos frequentes,
pois envolvem alto custo para proponentes e oponentes. Táticas envolvendo ameaças
políticas, econômicas ou legais contra os grupos proponentes são apontadas por Cobb
e Ross (1997) como exemplos de ações desse tipo.
Os estudos de caso analisados e reunidos no livro de Cobb e Ross (1997),
mostram como órgãos da administração federal norte-americana atuaram para manter
questões fora da agenda governamental. Os casos analisados por diferentes autores,
envolvendo órgãos como Comissão de Comissão de Valores Mobiliários e Câmbio;
Food and Drug Administration (FDA); e ainda estudos de casos na política de saúde
apontam para a utilização de estratégias de médio custo como forma mais frequente
de resposta dos opositores às demandas dos proponentes. A ocorrência de
estratégias de alto custo não foi registrada nenhum dos casos analisados.
Considerações finais
Este estudo buscou apresentar e discutir, ainda que de forma introdutória, a
política do acesso à agenda governamental, tema que, apesar de sua importância, não
tem sido suficientemente considerado pela literatura especializada. A investigação
sobre a fase pré-decisória do processo de políticas públicas, que envolve a definição
das questões que serão mais adiante consideradas no processo decisório - ou que se
manterão afastadas dele – é um dos temas mais críticos para a compreensão da
produção de políticas públicas e da própria democracia. Os estudos sobre agenda
desenvolveram-se, inicialmente, a partir de um diálogo bastante próximo com a teoria
democrática, como apontam Cobb e Elder (1971; 1972). Essa conexão é menos
evidenciada pela literatura mais recente, embora o processo de agenda-setting seja
um tema vital para a teoria e a prática da democracia. Compreender os dois lados da
agenda – como uma questão se insere na agenda e como outras são
sistematicamente negadas – pode contribuir para estreitar a interface entre os
modelos de agenda-setting e a teoria democrática.
Ao longo deste estudo, vimos que o poder de manter um tema fora da agenda,
ou seja, de negar o acesso de uma questão à agenda é tão importante quanto o poder
de inseri-lo. Esse é um aspecto que tem sido negligenciado na literatura sobre
23
agenda-setting. Esforços pontuais, como a análise de Cobb e Ross (1997) ajudam a
compreender a lógica do bloqueio de questões à agenda, mas ainda são limitados. Os
autores não situam as estratégias no contexto institucional e histórico no qual os
grupos disputam o acesso à agenda, o que restringe o alcance das explicações
propostas. A perspectiva de Baumgartner e Jones (1993) sobre os monopólios de
políticas poderia ser útil no sentido de contextualizar as estratégias apresentadas
pelos autores. Nesse caso, tomando os monopólios como unidade de análise, seria
possível investigar como os grupos que integram tais monopólios impedem o processo
de mudança na agenda por meio das estratégias apresentadas por Cobb e Ross,
principalmente no que diz respeito à mecânica de produção e difusão das imagens
(definição e redefinição das questões). Paralelamente ao desenvolvimento teórico
sobre o tema, faz-se necessária a análise empírica para aprofundar a compreensão
sobre os meios empregados pelos governos no desenvolvimento tanto de estratégias
de construção quanto de bloqueio da agenda.
O processo de definição de questões parece ser o elemento central tanto para
a formação quanto para a negação da agenda. A discussão sobre definição e
redefinição das questões tem na formulação de Schattschneider (1960) seu ponto de
partida, uma vez que o processo de expansão do conflito e de mobilização se
processa por meio das questões. A literatura mais recente tem discutido a forma como
a imagem de uma política é definida e mantida (Baumgartner e Jones, 1993;
Baumgartner, Jones e True, 1999); a transformação de condições em problemas
(Kingdon, 2003); a representação estratégica das questões (Stone, 2002); o processo
de retórica e persuasão na construção de uma política (Majone, 1999). Aprofundar
esses tópicos certamente lançará luzes sobre a política de acesso à agenda, como
vimos, e também sobre o processo mais amplo de produção de políticas públicas.
24
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