ATA DE JULGAMENTO DE RECURSO
PREGÃO ELETRÔNICO AA Nº 19/2015
Aos doze dias do mês de agosto de 2015, reuniram-se a Pregoeira e a integrante da Equipe
de Apoio para análise do recurso apresentado, no âmbito do Pregão Eletrônico
supramencionado, em 07/07/2015, pelo Licitante CLARO S/A, doravante denominado
Recorrente, em face da decisão proferida na Sessão Pública de Licitação.
I. HISTÓRICO
Por intermédio da IP ATI/DEIMP nº 05/2015, aprovada em 26/05/2015, pela Decisão de
Diretoria nº Dir 273/2015 – BNDES, foi autorizada a realização de procedimento licitatório
para a contratação continuada de serviço de rede geográfica multiponto por meio do uso da
tecnologia MPLS, doravante denominado de ACESSO CORPORATIVO, para 2 (duas) redes
redundantes, uma para cada ITEM, incluindo a instalação, a disponibilização, a sustentação
e a gerência proativa dos equipamentos e meios necessários para a prestação do serviço;
serviço de aceleração do tráfego de dados; e serviço de remanejamento dos equipamentos
e circuitos disponibilizados nas instalações do BNDES, conforme as especificações do
Edital e de seus Anexos, e observados os seguintes ITENS:
ITEM I – Rede Principal; e
ITEM II – Rede Redundante
Realizada pesquisa de mercado pela Unidade Demandante, apurou-se o valor global
máximo estimado para cada ITEM de R$ 5.779.332,00 (cinco milhões, setecentos e setenta
e nove mil, trezentos e trinta e dois reais).
Após a definição da modalidade Pregão, e da forma Eletrônica, o respectivo Edital foi
aprovado e o certame foi divulgado através dos meios de comunicação de praxe (jornal de
grande circulação nacional, site do BNDES e DOU do dia 11/06/2015, seção 03, pág. 95),
tendo sido agendada a Sessão Pública Inaugural para o dia 25/06/2015, às 11h, no portal
Compras Governamentais.
O Instrumento Convocatório sofreu alguns questionamentos e impugnações, mantendo-se,
entretanto, inalterado.
Na data designada, compareceram 7 (sete) Licitantes para cada ITEM, tendo sido todos
classificados para a fase de lances.
Finda a etapa de lances, sagrou-se como melhor proposta a ofertada pelo Licitante INTELIG
Telecomunicações LTDA. (INTELIG) pelo valor global de R$ 2.597.999,53 (dois milhões,
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quinhentos e noventa e sete, novecentos e noventa e nove reais e cinquenta e três
centavos), para o ITEM II.
Em seguida, a sessão pública foi suspensa pela Pregoeira para que a documentação
apresentada pelo Licitante ofertante da melhor proposta, referente ao subitem 4.13 do
Edital, fosse submetida à análise da Equipe Técnica.
Confirmada pela Equipe Técnica e ratificada pela Pregoeira a aceitabilidade da proposta
apresentada, passou-se à analise dos documentos de habilitação, sendo que, após a
comprovação adequada dos requisitos exigidos no Edital, o Licitante INTELIG foi
considerado habilitado e declarado vencedor, para o ITEM II.
Assim, foi aberto prazo para a manifestação de intenção de recurso, tendo-se manifestado o
Licitante CLARO S/A que, tempestivamente, apresentou suas razões recursais, as quais
foram rebatidas nas contrarrazões apresentadas pelo Licitante INTELIG.
A matéria questionada em sede recursal foi submetida à análise da Equipe Técnica cujo
parecer1, embasado na diligência instaurada em 20/07/2015, subsidiou a presente Ata de
Julgamento de Recurso, conforme se verá adiante.
II. RAZÕES RECURSAIS
Em suas razões recursais, o Licitante CLARO S/A insurge-se contra a aceitação da proposta
do Licitante INTELIG, alegando, em breve síntese, que:
a) os equipamentos roteadores constantes da proposta da sociedade recorrida, a serem
alocados nas Unidades Funcionais do BNDES para a prestação dos serviços, não
atenderiam ao subitem 4.5.8.1 do Termo de Referência, no que se refere a suportar o
roteamento de, no mínimo, 300 Mbps de tráfego IP, já que, no entendimento da Recorrente
o equipamento Cisco modelo C3925-AX/K9 somente suportaria 100 Mbps de throughput;
b) teria havido contrariedade ao Edital, relativamente à especificação contida no subitem
4.6.3 do Termo de Referência, tendo em vista que na proposta apresentada teria sido
utilizado appliance físico externo (Appliance Cisco WAVE-294 Central Manager) para
gerenciamento da solução de aceleração, o que contraria a exigência de appliance
virtualizado no ambiente do BNDES; e
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Anexo I - Parecer Técnico de Análise do Recurso apresentado no ITEM II do Pregão Eletrônico AA nº 19/2015.
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c) a proposta apresentada não atenderia ao requisito de alimentação elétrica redundante, na
conformidade do subitem 4.2.4 do Termo de Referência, pois teria sido dimensionada
apenas uma fonte de alimentação por unidade funcional.
Haveria, desta forma, segundo a Recorrente, afronta aos princípios do procedimento
licitatório, tais como: a Vinculação ao Instrumento Convocatório, o Julgamento Objetivo, a
Isonomia entre Licitantes e a Legalidade.
Por fim, requer o provimento do recurso e, em seguida, a desclassificação do Licitante
declarado vencedor.
III. CONTRARRAZÕES RECURSAIS
Em suas contrarrazões recursais, o Licitante INTELIG rebate as questões trazidas pelo
Licitante CLARO S/A em seu recurso, alegando, em breve síntese, que:
a) relativamente à especificação constante do subitem 4.5.8.1 do Termo de Referência,
conforme
especificado
no
documento
do
fabricante
dos
roteadores
“Cisco
ISR_G2_Performance_Table_Summary”, o modelo Cisco 3945 indicado pela INTELIG
possuiria uma capacidade de roteamento, considerando somente tráfego IP - que é o
especificado no referido subitem do Edital -, de 1.817 Mbps. Esclarece, ainda, que, mesmo
com a inclusão do serviço de QoS na rede, esta capacidade seria de 677 Mbps, o que,
segundo o Recorrido, atenderia às necessidades do BNDES;
b) a solução de aceleração (subitem 4.6.3 do Termo de Referência) poderia ser ofertada
pela INTELIG tanto através de um appliance externo, como também de forma virtualizada,
conforme necessidade do BNDES, tendo sido mencionado um appliance em sua proposta
apenas para o caso de se fazer necessária a sua instalação física no ambiente do BNDES
em momento futuro; e
c) em relação à exigência constante do subitem 4.2.4 do Termo de Referência, esclarece
que o detalhamento de sua proposta teria se dado apenas para fins verificação, pelo
BNDES, da marca, modelo, características do processador, número de portas, tipo e
capacidade da memória RAM e Flash, sistema operacional e arquitetura da solução de
aceleração de tráfego, e que, no que toca à quantidade, notadamente a necessária à
redundância na alimentação elétrica, reforçaria o atendimento aos termos do Edital.
Por fim, requer o indeferimento do recurso e a consequente manutenção da decisão que
declarou vencedora a Sociedade recorrida.
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IV. ANÁLISE DAS RAZÕES E DAS CONTRARRAZÕES RECURSAIS
a) subitem 4.5.8.1 do Termo de Referência: velocidade do roteador
Inicialmente o Recorrente alega que os equipamentos roteadores constantes da Proposta da
INTELIG não atenderiam ao subitem 4.5.8.1 do Termo de Referência, no que se refere ao
roteamento mínimo de 300 Mbps de tráfego de IP.
A Equipe Técnica, após consulta à documentação técnica do fabricante Cisco referente aos
roteadores ofertados na Proposta (modelo 3925), constatou, contudo, que a suposta
incompatibilidade não se confirma. Pelo contrário, a Equipe informa que a capacidade de
roteamento do equipamento roteador do fabricante Cisco, modelo 3925 supera os 400
Mbps, o que atenderia os 300 Mbps exigidos no subitem 4.5.8.1 do Termo de Referência.
Esclarece, ainda, a Equipe Técnica que “nos testes realizados pelo fabricante, esta
capacidade chega a 418 Mbps, conforme a tabela 6, na página 5, do documento Cisco
Integrated Services Routers—Performance Overview; e, 426,49 Mbps, conforme a tabela 1,
na página 2, do documento Portable Product Sheets – Routing Performance”.
Analisando a referência do fabricante citada pela Recorrente ao afirmar que o equipamento
apenas suportaria “100Mbps de throughput”, a Equipe Técnica verificou que tal valor se trata
apenas de uma orientação do fabricante para efeitos de dimensionamento de implantação e
considera a utilização de uma gama de serviços diferente da que o BNDES irá utilizar.
Por fim, acrescenta a Equipe Técnica que “a especificação contida no subitem 4.5.8.1 do
Termo de Referência é específica quanto à capacidade de roteamento do equipamento,
não se confundindo de maneira alguma com a capacidade do equipamento com
serviços, sendo este, na verdade, o assunto do documento citado pela Recorrente”.
Assim, neste tocante, carece de fundamento o pleito da sociedade CLARO.
b) subitem 4.6.3 do Termo de Referência: appliance virtual
O Recorrente argumenta que na Proposta teria sido previsto um appliance físico externo
(Appliance Cisco WAVE-294 Central Manager) para gerenciamento centralizado da solução
de aceleração de tráfego, o que contrariaria a exigência de appliance virtual prevista no
subitem em tela.
Neste tocante, o Recorrido esclarece que a solução indicada em sua proposta contempla
tanto o appliance externo, como também o virtualizado, ficando a critério do BNDES a
adoção de um ou de outro.
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Informa, ainda, que o appliance físico somente teria sido previsto expressamente em sua
Proposta para o caso de se fazer necessária a sua instalação em momento futuro, eis que,
uma vez instalada a solução, o appliance externo não mais poderia ser solicitado.
Diante disto, a Equipe Técnica solicitou a instauração de diligência junto à INTELIG a fim de
ter esclarecidas as questões ventiladas no recurso apresentado pela Claro. Sobre o tema
em pauta, a Recorrida confirmou que atenderá todas as exigências editalícias, notadamente
as relativas à disponibilização do componente de gerenciamento centralizado da solução de
aceleração de tráfego de forma virtualizada.
Inicialmente, vale ressaltar que em licitações de tamanha complexidade e dimensão, é
natural que diligências sejam realizadas a fim de se assegurar a aderência da solução às
exigências editalícias.
No tocante à extensão dos poderes conferidos ao Pregoeiro para a realização de tais
diligências, assim como para a correção de falhas porventura verificadas na documentação
apresentada pelos Licitantes, o Edital de Licitações, nos seus subitens 4.14 e 4.15, abaixo
transcritos, norteou-se pelos preceitos contidos legislação, conforme §3º, do artigo 43, da
Lei de Licitações e §3º, do artigo 26, do Decreto nº 5.450/2005.
“4.14 É facultada ao Pregoeiro a instauração de diligência destinada a
esclarecer ou a confirmar a veracidade das informações, prestadas pelo
Licitante, constantes de sua Proposta e de eventuais documentos a ela
anexados.
4.15 No julgamento da Proposta, o próprio Pregoeiro poderá,
justificadamente, sanar erros ou falhas que não alterem a substância das
Propostas, atribuindo-lhes validade e eficácia para fins de classificação.”
Dos dispositivos ora colacionados, verifica-se que o Edital autoriza o Pregoeiro a realizar
diligências destinadas a esclarecer as informações prestadas pelo Licitante em seus
documentos, sendo ainda autorizado ao Pregoeiro sanar erros ou falhas cometidas pelo
Licitante em sua proposta, desde que o conteúdo substancial da proposta originalmente
ofertada pelo Licitante não seja alterada.
Com estes institutos o que se pretende é o aproveitamento de proposta mais vantajosa que,
por apresentar pequenas falhas, saneáveis de imediato, não poderiam, sob a ótica
formalista da licitação como um fim em si mesmo, ser classificadas.
Nesta esteira, tanto a Corte de Contas da União quanto os Tribunais orientam os
administradores a não pautarem suas condutas por um viés excessivamente formalista a
ponto de sobrepujarem o princípio do julgamento moderado, baseado nos critérios de
razoabilidade e proporcionalidade:
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“Verifica-se, pois, que o vício reconhecidamente praticado pela ora
recorrida, embora reflita desobediência ao edital, consubstancia tãosomente irregularidade formal, incapaz de conduzir à desclassificação de
sua proposta.
Se de fato o edital é a “lei interna” da licitação, deve-se abordá-lo frente ao
caso concreto tal qual toda norma emanada do Poder Legislativo,
interpretando-o à luz do bom senso e da razoabilidade, a fim de que seja
alcançado seu objetivo, nunca se esgotando na literalidade de suas
prescrições. Assim sendo, a vinculação ao instrumento editalício deve ser
entendida sempre de forma a assegurar o atendimento ao interesse
público, repudiando-se que se sobreponham formalismos desarrazoados.
Não fosse assim, não seriam admitidos nem mesmo os vícios sanáveis os
quais, em algum ponto, sempre traduzem infringência a alguma diretriz
estabelecida pelo instrumento editalício.
Desta forma, se a irregularidade praticada pela licitante vencedora a ela
não trouxe vantagem, nem implicou em desvantagem para as demais
participantes, não resultando assim em ofensa à igualdade; se o vício
apontado não interfere no julgamento objetivo da proposta, e se não se
vislumbra ofensa aos demais princípios exigíveis na atuação da
Administração Pública, correta é a adjudicação do objeto da licitação à
licitante que ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestígio do interesse
público, escopo da atividade administrativa”.
(RMS nº 23.714/DF, 1ª. Turma do Supremo Tribunal Federal, relator
Min. Sepúlveda Pertence, julgado em 05.09.2000)
“DIREITO PÚBLICO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO. VINCULAÇÃO AO EDITAL. INTERPRETAÇÃO DAS
CLÁUSULAS DO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO PELO JUDICIÁRIO,
FIXANDO-SE O SENTIDO E O ALCANCE DE CADA UMA DELAS E
ESCOIMANDO EXIGÊNCIAS DESNECESSÁRIAS E DE EXCESSIVO
RIGOR PREJUDICIAIS AO INTERESSE PÚBLICO. POSSIBILIDADE.
CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA PARA ESSE FIM.
DEFERIMENTO.
O formalismo no procedimento licitatório não significa que se possa
desclassificar propostas eivadas de simples omissões ou defeitos
irrelevantes. Segurança concedida.”
(Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça - MS 5418 / DF Relator Ministro Demócrito Reinaldo – Julgado em 25/03/1998 – Data
da Publicação/Fonte DJe 01/06/1998 – grifou-se)
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“(...) o rigor formal não pode ser exagerado ou absoluto. Como adverte o já
citado HELY LOPES MEIRELLES, o princípio do procedimento formal ‘não
significa que a Administração deva ser ‘formalista’ a ponto de fazer
exigências inúteis ou desnecessárias à licitação, como também não quer
dizer que se deva anular o procedimento ou julgamento, ou inabilitar
licitantes, ou desclassificar propostas diante de simples omissões ou
irregularidades na documentação ou na proposta, desde que tais omissões
ou irregularidades sejam irrelevantes e não causem prejuízos à
Administração ou aos concorrentes.”
(Tribunal de Contas da União - Decisão 570/1992 – Plenário – Relator
Ministro Bento José Bugarin – Julgado em 02/12/1992 – Data da
Publicação 29/12/1992)
É certo que o órgão julgador não deve se descurar do princípio da competitividade. Por este
motivo é que a Lei de Licitações e, por reprodução, o subitem 4.15 do Edital, são claros ao
limitar o saneamento a questões pontuais que não impactem alteração da substância da
proposta, isto é, da essência do que está sendo ofertado pelo Licitante.
Sobre o que seria considerado a substância do objeto ofertado para o ITEM II do Pregão
Eletrônico AA nº 19/20015, a Equipe Técnica esclarece que o serviço principal que o
BNDES pretende ver contratado é o serviço de rede geográfica multiponto por meio do uso
da tecnologia MPLS. Segundo a Equipe Técnica, “adicionalmente, o BNDES solicitou que a
empresa contratada forneça um serviço complementar ao principal, qual seja, o serviço de
aceleração do tráfego de dados, cujas especificações técnicas estão contidas no item 4.6 do
Termo de Referência e que permite, em suma, otimizar as transferência de dados,
melhorando o desempenho do serviço de rede geográfica multiponto a ser contratado. Este
serviço adicional, apesar de funcionar de forma integrada e em conjunto com o principal,
não se confunde com este, e tampouco faz parte de sua essência”.
A Equipe Técnica, conclui, afinal, que constituindo o appliance apenas um dos componentes
de um serviço complementar ao principal (serviços de aceleração de tráfego), eventual
ajuste neste componente não seria suficiente a impactar a substância da solução ofertada.
Isto porque, conforme elucidado no Parecer Técnico, o “componente de gerenciamento
centralizado já constava na proposta apresentada pelo Licitante, na forma de um
equipamento físico (appliance físico), o qual desempenha exatamente a mesma função do
appliance virtual citado no subitem 4.6.3 do Termo de Referência. Desta forma, estamos
tratando aqui de um detalhe técnico, já que, independentemente do tipo de appliance, não
há nenhuma alteração no serviço a ser prestado (objeto da contratação). A exigência do
BNDES de que este componente seja virtual, visa apenas a facilitar a implementação de
redundância no gerenciamento da solução de aceleração de tráfego, não impactando, de
forma alguma, a essência dessa solução”.
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Tais considerações justificam, portanto, a utilização pela Pregoeira de seu poder saneador,
de maneira a se salvaguardar todos os princípios licitatórios mencionados nesta peça,
mantendo-se proposta que atende aos requisitos do Edital e que se mostra a mais
vantajosa.
Sobre o patamar em que se encontram os princípios da economicidade e da proposta mais
vantajosa na atuação dos administradores, elucidativas são as palavras de Juarez Freitas2:
“Impende destacar que o administrador público está obrigado a trabalhar
tendo como parâmetro a busca da melhor atuação (...). Em outro dizer, tem
o compromisso indeclinável de encontrar a solução mais adequada
economicamente ao gerir a coisa pública.
(...)
Por tudo, torna-se conveniente frisar que tal princípio constitucional está a
vedar terminantemente, todo e qualquer desperdício dos recursos públicos,
ou
aquelas
escolhas
que
não
possam
ser
catalogadas
como
verdadeiramente comprometidas com a busca da otimização ou do
melhor.”
Caso levássemos a efeito as alegações do Recorrente, ter-se-ia a recusa de proposta que
se mostrou a mais vantajosa em razão de um formalismo exacerbado. Ademais, a
desclassificação do Licitante poderia configurar um atentado ao direito de todo Licitante ter a
proposta saneada no que não afetar sua substância.
Vê-se, portanto, que as alegações do Recorrente estão em dissonância com a melhor
doutrina e jurisprudência sobre o tema, porquanto pretende interpretar o procedimento
licitatório como se fosse um fim em si mesmo, em evidente prejuízo para o princípio
constitucional da eficiência e, em última análise, à economicidade dos recursos públicos.
Assim, conclui-se que a não indicação, expressa, do appliance virtual na Proposta constitui
falha incapaz de impactar a essência da Proposta, passível, portanto, de saneamento pela
Pregoeira.
c) subitem 4.2.4 do Termo de Referência: redundância na alimentação elétrica
O último ponto trazido pela CLARO em seu recurso se refere à alimentação elétrica.
Segundo ela, a Proposta não teria observado o requisito de alimentação elétrica redundante,
eis que teria sido dimensionada apenas uma fonte de alimentação por unidade funcional.
2
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 3ª ed. rev. e amp. São
Paulo: Malheiros, 2004, p. 73-75.
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A INTELIG, em resposta, elucida que o detalhamento de sua proposta teria se dado apenas
para fins verificação, pelo BNDES, da marca, modelo, características do processador,
número de portas, tipo e capacidade da memória RAM e Flash, sistema operacional e
arquitetura da solução de aceleração de tráfego, e que a quantidade de fontes consistiria em
mera referência prevista na tabela do fabricante. Por fim, reforça o atendimento a todos os
termos do Edital, especialmente o relativo à redundância da alimentação elétrica.
Sobre o tema, também, o saneamento da proposta se mostra a ferramenta mais econômica
e eficaz, pelos mesmos fundamentos adotados no tópico anterior. Isto por que a quantidade
de fontes de alimentação - se uma ou duas - no entender da Equipe Técnica, não altera a
solução ofertada em sua essência, conforme trecho do Parecer Técnico abaixo transcrito:
“A fonte de alimentação adicional, apesar de não ser imprescindível para o
funcionamento dos equipamentos, traz maior confiabilidade ao
funcionamento dos mesmos e, por conseguinte, maior disponibilidade aos
serviços prestados, permitindo que os equipamentos continuem
funcionando mesmo em caso de falha de uma das redes elétricas e
mesmo de defeito em uma das próprias fontes de alimentação.
Trata-se apenas de um componente acessório dos equipamentos a serem
instalados pela contratada para prestação dos serviços, o qual pode ser
incluído na quantidade de um ou dois, a depender do interesse de obter-se
ou não a redundância elétrica. Esta opção não interfere nas demais
funcionalidades dos equipamentos.
Neste caso, a recorrida, como já confirmou em suas contrarrazões e na
diligência realizada pela equipe técnica, fornecerá duas fontes para cada
equipamento em vez de uma, sem que haja nenhuma alteração
substancial em sua proposta, já que os equipamentos constantes desta já
suportam o funcionamento com duas fontes alimentação instaladas, assim
como com apenas uma. Ressalta-se que as fontes de alimentação que a
empresa contratada deverá fornecer na quantidade de duas por
equipamento, para o completo atendimento do subitem 4.2.4 do Termo de
Referência já constam na proposta apresentada pela recorrida, carecendo
apenas de um ajuste em suas quantidades, sendo que, tanto em suas
contrarrazões quanto em resposta a diligência realizada pela equipe
técnica, a empresa confirmou que a especificação de fontes redundantes
em todos os equipamentos será plenamente atendida.”
A combinação dos institutos da diligência e do saneador possibilita o aproveitamento de
proposta mais vantajosa que, por apresentar pequenas falhas, saneáveis de imediato, não
poderia, sob uma ótica excessivamente formalista, ser classificada.
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Desta feita, insustentável o pleito de deferimento do recurso e de desclassificação do
Licitante vencedor.
V. CONCLUSÃO
Pelas razões acima expostas, nos termos do artigo 11, inciso VII, do Decreto nº 5.450/2005,
decide-se por negar provimento ao recurso apresentado pela sociedade CLARO S/A, para
manter a decisão tomada pela Pregoeira na sessão pública no sentido de declarar a
sociedade INTELIG Telecomunicações LTDA. vencedora do presente certame.
Por oportuno, é submetido o presente procedimento licitatório ao Sr. Superintendente da
Área de Administração, nos termos do inciso IV, do artigo 8º do Decreto nº 5.450/2005, para
julgamento.
Tatiana Alvarenga Gouvêa
Equipe de Apoio
Pregoeira
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