III Brazil Infrastructure
Investments Forum
Nova York, 4 de outubro de 2012
Palestrante: Benjamin Zymler
Sumário
Fiscalização de obras públicas pelo TCU
 Aspectos históricos
 Sistema Fiscobras
 Aspectos Fiscalizados
 Prioridade para a Fiscalização
 Vantagens da Sistemática Adotada
 Bloqueio
de recursos: decisão
Congresso Nacional
 Classificação das Irregularidades
 Fiscobras 2011
do
Sumário
Regime Licitatório Diferenciado de Contratação
– RDC
 Considerações Iniciais
 Aplicabilidade do regime diferenciado
 Regulamentação
 Apresentação das propostas ou lances
 Critérios de Julgamento
 Orçamento e Negociação
 Contratos
 Obras ou serviços de engenharia
 Panorama atual
 Conclusão
Sumário
Concessões
 Apresentação do tema
 Serviço Público
 Conceito de concessão
 Concessões de aeroportos
 Concessões de serviços de telefonia e
banda larga móveis 4G
 Vencimento
Elétrico
das concessões no Setor
Primeira Parte
Fiscalização de Obras Públicas
pelo Tribunal de Contas da União
Aspecto Histórico
No ano de 1995, o Congresso Nacional constituiu
Comissão Parlamentar de Inquérito com o objetivo de
verificar a ocorrência de obras inacabadas.
Foram identificadas 2.214 obras não concluídas no prazo
previsto, as quais totalizavam cerca de R$ 15 bilhões.
O TCU foi incumbido de inspecionar 110 dessas obras.
Percebeu-se que o monitoramento de obras contribuiria,
efetivamente, para a melhoria da qualidade do gasto
público.
Aspectos Históricos
Tendo em vista as conclusões da CPI, desde 1997, as LDO
impõem ao TCU a obrigação de remeter ao Congresso
Nacional informações sobre a execução das obras mais
relevantes constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade
social e de investimento das empresas estatais.
O resultado dos levantamentos é encaminhado à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional.
Tais informações são remetidas ao Congresso até uma data
limite definida nas LDO. Para os trabalhos do Fiscobras
deste exercício, foi estabelecido o prazo de 70 dias após o
encaminhamento do projeto de lei orçamentária pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional (art. 93, II, da
LDO/2012).
Aspectos Históricos
A tarefa de fiscalização de obras tem sido considerada
prioritária pelos dirigentes do TCU.
Em 2001, foi criada, dentro da estrutura do TCU, uma
secretaria especializada na fiscalização de obras, a
Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob.
Em 2009, essa Secretaria foi subdivida em três unidades:
Secob 1, Secob 2 e Secob 3.
Além disso, houve aumento no número de servidores
lotados nessas secretarias, com a seleção de 121 novos
auditores por meio de concurso público específico para a
área de obras (2009 e 2011).
A realização das fiscalizações de obras, antes atribuída a
diferentes unidades técnicas do TCU, passou, então, a ser
prioritariamente centralizada nas secretarias de obras.
Aspectos Históricos
Ressalte-se ainda que estão em curso procedimentos de
aquisição de equipamentos de auxílio técnico como
esclerômetros, localizadores de barras de aço, GPS com
câmera, radar rodoviário, equipamentos de topografia e
ensaio de integridade PIT, com a finalidade de aferir a
execução de serviços e sua aderência às especificações
técnicas e de projeto.
Sistema Fiscobras
Com o intuito de sistematizar e padronizar as informações
prestadas ao Congresso Nacional, o TCU desenvolveu, em
1998, o sistema informatizado denominado FISCOBRAS.
O Fiscobras tem como principal objetivo fornecer ao
Congresso Nacional informações sobre a execução físicofinanceira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da
seguridade social e de investimentos das estatais.
Essas informações subsidiam a apreciação pelo Poder
Legislativo da proposta orçamentária do exercício seguinte
e permitem uma avaliação mais criteriosa da alocação dos
recursos públicos em obras.
Sistema Fiscobras
Volume de Recursos Fiscalizados
Nos últimos treze anos, o volume de recursos de obras
fiscalizadas anualmente cresceu significativamente, tendo
passado de pouco mais de R$ 2 bilhões para R$ 36,7
bilhões.
Contribuiu para esse fato o aumento dos investimentos em
obras consignadas no OGU.
Nota-se, porém, que o motivo mais importante para o
citado incremento foi a ênfase que o Congresso Nacional
passou a dar a essas fiscalizações, em resposta à demanda
da sociedade brasileira pelo correto uso dos recursos
públicos.
Sistema Fiscobras
Volume de Recursos Fiscalizados
Dotação fiscalizada (R$ bilhões)
35.5
35.6
36,7
27.5
25.2
22.8
26.4
23.3
23.6
20.1
12.9
7.8
3.5
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Sistema Fiscobras
Informações Prestadas
A LDO para 2012 (Lei nº 12.465/2011), que regulou os
trabalhos de fiscalização do exercício de 2011, reafirmou a
obrigação de o TCU fornecer informações sobre a
execução físico-financeira de obras relevantes, para
subsidiar a elaboração da Lei Orçamentária de 2012.
Em conformidade com o disposto nessa lei, para cada obra
fiscalizada, o TCU deve fornecer as seguintes informações,
entre outras consideradas relevantes:
 localização e especificação, com as etapas, das parcelas
ou dos subtrechos e seus respectivos contratos e
convênios, conforme o caso;
 o CNPJ e a razão social da empresa responsável pela
execução da obra ou serviço no qual foram identificados indícios de irregularidades graves, bem como o nome do órgão ou entidade responsável pela contratação;
Sistema Fiscobras
Informações Prestadas
 a natureza e a classificação dos indícios
irregularidades de acordo com sua gravidade;
de
 pronunciamento acerca da estimativa do valor
potencial do prejuízo ao erário e de elementos que
recomendem a paralisação preventiva da obra;
 providências já adotadas pelo TCU quanto às
irregularidades;
 percentual de execução físico-financeira;
 estimativa do valor necessário para conclusão da
obra;
 manifestação prévia do órgão ou entidade fiscalizada
e a correspondente avaliação preliminar do TCU.
Aspectos Fiscalizados
Em suas fiscalizações, o TCU avalia, em especial, os
seguintes aspectos:
 Adequado planejamento do empreendimento:
 previsão orçamentária adequada e suficiente;
 existência de estudos apropriados que comprovem a
viabilidade técnica e econômico-financeira
do
empreendimento.
 Consistência dos projetos básico e executivo:
 presença dos requisitos mínimos exigidos pela Lei de
Licitações, para os projetos básico e executivo;
 adequação e devido detalhamento dos projetos, bem
como sua abrangência para toda a obra;
Aspectos Fiscalizados
 existência de orçamento em planilhas de quantitativos
e preços unitários, acompanhado das composições
detalhadas de todos os seus custos unitários;
 correspondência entre as previsões de projeto e as
exigências técnicas adotadas no respectivo edital de
licitação.
 Regularidade da licitação
 aderência do processo licitatório aos princípios da Lei nº
8.666/1993;
 adoção de critérios de habilitação e julgamento em
conformidade com o que dispõe a Lei nº 8.666/1993;
 regularidade de eventual parcelamento da obra;
 existência de critérios de aceitabilidade de preços
unitários.
Aspectos Fiscalizados
Regularidade na formalização de contratos
 correspondência entre o objeto contratado e aquele
licitado;
 presença das cláusulas essenciais exigidas pela Lei nº
8.666/1993 nos contratos firmados;
 adequabilidade de eventuais aditivos firmados;
 vigência contratual.
Concessão de licenças ambientais
 exigências de licenciamento ambiental;
 devido cumprimento das etapas de licenciamento
ambiental, conforme exigido pela legislação especifica.
Aspectos Fiscalizados
Execução da obra
 cumprimento do cronograma físico-financeiro;
 justificativas adequadas para paralisações e atrasos;
 compatibilidade dos serviços executados com o que foi
previsto em projeto e posteriormente pago;
 execução de serviços em conformidade com as
especificações técnicas;
 pagamento dos serviços efetivamente executados, em
consonância com critérios de medição adequados e já
previstos no contrato.
Preços estimados e contratados
 ausência de inconsistências no orçamento do edital /
contrato / aditivo;
Aspectos Fiscalizados
 ausência de duplicidade de despesas e serviços;
 detalhamento adequado do BDI;
 observância ao limite de preço imposto pela LDO
(Sinapi, Sicro e demais bancos de referência de preço).
Também são observados outros aspectos específicos, a
depender de cada caso, tais como a regular execução
orçamentária, a qualidade dos serviços e o atendimento às
expectativas de benefício criadas em torno de determinado
empreendimento.
Ressalte-se que a delimitação do escopo de trabalho de uma
fiscalização depende, em grande parte, da fase em que se
encontra a obra. Logo, nem todos os aspectos acima
relacionados são selecionados pela equipe de auditoria para
averiguação em campo.
Prioridade para a Fiscalização
Os §§ 2º a 4º do art. 96 da LDO/2012 impõem as seguintes
obrigações ao TCU:
 apreciação prioritária dos processos relativos a obras
ou serviços que possam ser objeto de bloqueio e
manifestação sobre a pertinência da continuidade da
obra sem risco de prejuízos significativos ao erário;
 caso o empreendimento não possa ter continuidade,
explicitação das medidas a serem adotadas pelos
responsáveis com vistas ao saneamento das
irregularidades graves;
 manifestação sobre a efetividade das medidas
corretivas (prazo: três meses a contar do
pronunciamento do fiscalizado).
Vantagens da Sistemática Adotada
O acompanhamento das obras, tal qual previsto nas
últimas LDO, apresenta as seguintes vantagens:
 desenvolvimento de métodos concomitantes de
controle;
 adoção de medidas corretivas e céleres pelo gestor
com vistas a sanear o problema e voltar a receber os
recursos;
 conscientização do gestor a respeito da necessidade
do correto gerenciamento de obras públicas, com a
execução de todas as etapas previstas em lei,
notadamente a contratação de um projeto básico de
qualidade.
Bloqueio de recursos:
decisão do Congresso Nacional
Em 1997, o Congresso Nacional deu início a procedimento
de
bloqueio
de
dotação
orçamentária
para
empreendimentos nos quais fossem constatados indícios
de irregularidades graves pelo TCU.
A não-alocação de recursos orçamentários é uma forma
eficaz de controle preventivo pelo Congresso Nacional.
As obras com restrição orçamentária são relacionadas em
quadro anexo à Lei Orçamentária.
Bloqueio de recursos:
decisão do Congresso Nacional
Lei nº 12.465/2011 (LDO para 2012)
Art. 91. A execução física, orçamentária e financeira dos
contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos
relativos a subtítulos nos quais forem identificados indícios
de irregularidades graves constantes do anexo a que se
refere o § 2o do art. 9o desta Lei ficará condicionada à
prévia deliberação da CMO, observado o disposto no § 3o
deste artigo e no § 4o do art. 95 desta Lei.
Bloqueio de recursos:
decisão do Congresso Nacional
A despeito da ocorrência de irregularidade grave, pode o
Congresso Nacional considerar que é cabível a alocação de
recursos
orçamentários
empreendimento.
para
determinada
O Congresso Nacional pode, também, considerar
adequada a restrição orçamentária a obra cujos achados
de auditoria não foram catalogados como indícios de
irregularidades graves que justificam a paralisação da obra
(IG-P).
Logo, a decisão pelo bloqueio ou não de recursos é do
Congresso Nacional.
Bloqueio de recursos:
decisão do Congresso Nacional
Esclareço que, a depender do momento em que a matéria
é deliberada pelo Poder Legislativo, diferenciam-se os
procedimentos a adotar:
 caso a Lei Orçamentária (LOA) ainda não tenha sido
aprovada pelo Plenário do Congresso, segundo a atual
LDO, a decisão pela continuidade do contrato, convênio,
etapa, parcela ou edital com indicativo de IG-P caberá à
Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional,
condicionada à prévia realização de audiência pública;
 após a publicação da LOA, os bloqueios e desbloqueios
devem ser feitos por decreto legislativo específico.
Bloqueio de recursos:
decisão do Congresso Nacional
Lei nº 12.465/2011 (LDO para 2012)
Art. 95 (...)
§4º Após a publicação da Lei Orçamentária de 2012, o
bloqueio e o desbloqueio da execução física, orçamentária
e financeira nos termos deste Capítulo dar-se-ão mediante
decreto legislativo baseado em deliberação da CMO, à qual
cabe divulgar, pela internet, a relação atualizada das obras
e serviços de que trata o caput deste artigo.
Classificação das Irregularidades
Até 2002, os indícios de irregularidades graves eram os
achados que ensejavam condenação ao pagamento de
débito ou imputação de multa ao agente responsável.
A partir de 2003, as LDOs passaram a classificar como
irregularidades graves os eventos que justificam a
paralisação cautelar da obra ou serviço.
Passou-se, a partir de então, a adotar a seguinte
classificação:
 Irregularidade Grave categoria ‘P’ (IG-P): recomendam a
paralisação de subtítulos, contratos, convênios;
 Irregularidade Grave categoria ‘C’ (IG-C): geram citação
ou audiência, mas não recomendam paralisação.
Classificação das Irregularidades
A LDO/2012 conceitua indício de irregularidade grave os
“... os atos e fatos materialmente relevantes em relação ao
valor total contratado que apresentem potencialidade de
ocasionar prejuízos ao erário ou a terceiros e que:
a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatório ou
de contrato; ou
b) configurem graves desvios relativamente aos princípios
constitucionais a que está submetida a administração
pública. “
Classificação das Irregularidades
A
vinculação
do
conceito
de
IG-P
àquelas
desconformidades
que
gerem
consequências
“materialmente relevantes em relação ao valor total
contratado” foi uma inovação da LDO/2010.
Isso significa que, embora se possa concluir pela existência
de indício de irregularidade do qual resulte dano
significativo, em valores absolutos, poderá não ser ele
suficiente para justificar a proposta de inclusão da obra no
mencionado quadro de bloqueio.
Depreende-se da norma a necessidade de que sejam
cotejados os benefícios de medida nesse sentido com os
custos
resultantes
da
paralisação
de
dado
empreendimento.
Classificação das Irregularidades
Convém ressaltar que a orientação em tela, contida na
LDO/2010 e reiterada na LDO/2011 e na LDO/2012, tem
por finalidade balizar apenas a análise da pertinência de se
efetuar o bloqueio da execução física, financeira e
orçamentária.
Os comandos contidos nessas leis, portanto, não impedem
o Tribunal de avaliar a existência de sobrepreço em obras,
ainda que representem prejuízos percentualmente
pequenos em relação ao valor do contrato.
O TCU poderá, pois, nessas circunstâncias impor medidas
cautelares para obstar a consumação de prejuízo, condenar
responsáveis em débito e apená-los com multa, se for o
caso.
Classificação das Irregularidades
Importa observar que, com o intuito de viabilizar a
continuidade dos empreendimentos, o TCU passou a
aceitar o andamento de obras com indícios de
irregularidade grave quando oferecidas garantias
suficientes para suportar eventuais prejuízos apurados.
Essa solução foi adotada pela primeira vez em 2003, no
processo que cuidava das obras do Aeroporto de Salvador.
Mas somente em 2007 passou a ser implementada com
maior frequência.
Em 2008, o TCU adotou a classificação IG-R (irregularidade
grave com retenção). Essa classificação foi incorporada pela
LDO para o exercício de 2010 e mantida para 2011 e 2012.
Fiscobras 2011
A partir dos critérios de seleção definidos na LDO, as
fiscalizações de obras no âmbito do Fiscobras 2011
resultaram nos seguintes dados gerais:
FISCOBRAS 2011
 230 fiscalizações in loco
 Valor
da
dotação
orçamentária
fiscalizada:
R$36.760.331.709,89
 Trabalhos de campo: novembro/2010 a julho/2011
OUTRAS FISCALIZAÇÕES DE OBRAS
 Denúncias: 31
 Representações: 186
 Outras: 98
TOTAL : 545 FISCALIZAÇÕES DE OBRAS
Distribuição Regional das Fiscalizações
36
R$ 2 bi
69
R$ 16,2 bi
35
R$ 2,5 bi
60
R$ 14,5 bi
30
R$ 1,5 bi
Distribuição da Quantidade de
Fiscalizações por Tipo de Obra
Infraestrutura
urbana
16%
Energia
9%
Edificações
16%
Obras hídricas
8%
Transportes
51%
Distribuição das Fiscalizações
por Tipo de Obra
Infraestrutura
urbana
16%
Edificações
16%
Obras
hídricas
8%
Energia
9%
Obras Edificações
4%
hídricas
4%
Infraestrutura
urbana
2%
Transportes
26%
Transportes
51%
Quantidade de fiscalizações
in loco
Energia
64%
Dotação orçamentária
fiscalizada
Quantidade de Fiscalizações
Realizadas pelo TCU
435
Quantidade de fiscalizações
381
319
266
271
259
219
231
231
230
2010
2011
197
153
135
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fiscobras 2011
CLASSIFICAÇÃO
DOS
INDÍCIOS
IRREGULARIDADE
• IG-P Indício de irregularidade grave
DE
com
recomendação de paralisação;
• pIG-P Proposta de recomendação de paralisação,
feita pela Unidade Técnica, mas ainda não
apreciada pelo TCU;
• IG-R Indício de irregularidade grave com
recomendação de retenção parcial de valores;
• IG-C Indício de irregularidade grave com
recomendação de continuidade;
• OI Indício de outras irregularidades;
• SR Sem ressalva.
Indícios de Irregularidade em
Quantidade de Obras
152
32
28
IG-P
3
7
pIG-P
IG-R
Irregularidades graves
8
IG-C
OI
SR
Outras
Sem Ressalva
Irregularidades
Comparativo de Indícios
Fiscobras 2009 a 2011
76%
2009
66%
2010
2011
39%
19%
16%
15%
12%
16%
10%
0% 0% 1%
IG-P
14%
pIG-P
3% 3%
IG-R
IG-C
3%
4% 3%
OI
SR
Fiscobras 2011
Quantidade de Indícios de Irregularidade
por Percentual de Execução da Obra
104
SR
10
OI
23
IG-C
50
66
IG-R
4
11
2
26
4
3
3
30
15
5
4
0%
1%-25%
1
5
pIG-P
30
19
1
26%-50%
1
2
1
51%-75%
17
1
IG-P
3
13
76%-99%
3
3
100%
Incidência dos indícios de irregularidade por percentual executado da obra (somente com os
achados detectados em 2011).
Histórico de Obras com Indicativo de
Paralisação – IG-P
180
163
160
140
121
120
100
87
80
80
77
74
60
60
47
41
40
34
28
20
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Principais Benefícios Apreciados em 2010
Fiscobras 2011
APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO
SERVIÇOS CONTRATADOS PELO TCU EM 2011:



Aferição de Topografia: avalia volumes de terraplanagem
(utilizada nas seguintes fiscalizações: BR 364/AC, BR 060/GO
e Ferrovia Norte-Sul/TO);
Ensaios de Integridade – PIT: avalia profundidade e
integridade de fundações (utilizados nas seguintes
fiscalizações: Implantação do Complexo Poliéster e Resina
PET - Ipojuca/PE e Melhoramentos no Aeroporto de
Vitória/ES);
Ensaios de Irregularidade Longitudinal – IRI: mede o índice
de irregularidades longitudinais de um pavimento (utilizados
nas seguintes fiscalizações: BR-230/PB e BR-163/MT).
REGIME LICITATÓRIO DIFERENCIADO
DE CONTRATAÇÃO
Considerações Iniciais
A aquisição de bens ou serviços pelo Estado deve
obedecer ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição
Federal:
Art. 37. (...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as
obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações.
Considerações Iniciais
É competência privativa da União legislar sobre
normas
gerais
de
licitação
e
contratação
administrativa, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais de todos os entes da Federação
(CF, art. 22, XXVII).
Considerações Iniciais
Com base nesses dispositivos, foram elaboradas
as seguintes normas de âmbito nacional:
 Lei nº 8.666/1993 – que institui normas para licitações
e contratos da Administração Pública;
 Lei nº 10.520/2002 – que institui no âmbito da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, a modalidade de
licitação denominada pregão;
 Lei nº 12.232/2010 – que dispõe sobre as normas
gerais para licitação e contratação pela administração
pública de serviços de publicidade prestados por
intermédio de agências de propaganda e dá outras
providências.
Considerações Iniciais
Diante
da
necessidade
de
agilizar
as
contratações necessárias à realização da Copa do
Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016,
foi aprovada a Lei nº 12.462, de 5 de agosto de
2011, regulamentada pelo Decreto nº 7.581, de
11 de outubro de 2011.
Considerações Iniciais
A matéria é relevante e cabe apreciar os seus
principais pontos:
 pelo seu caráter inovador, poderá servir como base
para uma reformulação geral dos normativos que
regem as licitações públicas;
 cumpre avaliar os efeitos do regime diferenciado
na celeridade das contratações necessárias para a
realização das Olimpíadas de 2016 e da Copa do
Mundo de 2014.
Objeto do Regime Especial (art. 1º da Lei)
O regime especial será aplicável a licitações e
contratos:
a) necessários à realização dos Jogos Olímpicos e
Paraolímpicos de 2016, constantes da Carteira de
Projetos Olímpicos a ser definida pela Autoridade
Pública Olímpica (consórcio público sob a forma de
autarquia em regime especial instituído pela Lei nº
12.396/2011);
Objeto do Regime Especial
b)
necessários
Confederações
à
da
realização
Federação
da
Copa
Internacional
das
de
Futebol Associação – FIFA 2013 e da Copa do Mundo
FIFA 2014, definidos pelo Grupo Executivo –
GECOPA 2014, restringindo-se, no caso de obras
públicas,
àquelas
constantes
da
matriz
de
responsabilidades celebrada entre a União, Estados,
Distrito Federal e Municípios; e
Objeto do Regime Especial
c) necessários à realização de obras de
infraestrutura e de contratação de
serviços para os aeroportos das capitais
dos Estados da Federação distantes até
350 quilômetros das cidades sedes dos
eventos antes mencionados.
Regulamentação
Com fulcro no art. 84, inciso IV da Constituição
Federal, o RDC foi regulamentado pelo Decreto nº
7.581/2011.
Considerando o disposto no inciso II do art. 5º da
Constituição Federal, “ninguém será obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei”. Ou seja, não cabe ao decreto inovar
em relação à lei, muito menos contrariá-la.
Regulamentação
Não há óbices, contudo, para a administração
estabelecer critérios dentro de seu poder discricionário
com
o
intuito
de
padronizar
determinados
procedimentos em que a lei reserva mais de uma
opção possível.
Assim,
por
exemplo,
poderia
ser
objeto
de
regulamentação as hipóteses em que seria utilizado o
critério
de
julgamento
pelo
menor
detrimento daquele de maior desconto.
preço
em
Regulamentação
Voto condutor da Decisão TCU 141/2001-Plenário:
“Se é possível ao administrador fixar esses critérios
em edital, com mais razão pode o Presidente da
República, na esfera do Poder Executivo, definir
quais os critérios a serem utilizados, dentro das
diretrizes legais, de modo a uniformizar os
procedimentos
administrativos.”
Benjamin Zymler).
(Rel.
Ministro
Regulamentação
É competência privativa da União legislar sobre
normas
gerais
de
licitação
e
contratação
administrativa, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais de todos os entes da Federação
(CF, art. 22, XXVII).
Regulamentação
Pelo fato de a competência da União se limitar à
edição de normas gerais, a regulamentação da
lei efetuada mediante o Decreto nº 7.581/2011
possui aplicabilidade restrita à administração
pública federal.
Ou seja, os estados, no bojo de sua competência
suplementar,
detêm
a
prerrogativa
de
regulamentar o RDC de acordo com suas
peculiaridades.
Regulamentação
Normas
infralegais
que
regulam
as
contratações efetuadas pela administração
pública
e
foram
editadas
para
serem
aplicadas no bojo do procedimento previsto
na Lei nº 8.666/1993.
Aplicabilidade ao RDC de acordo com o
conteúdo da norma infralegal.
Regulamentação
O procedimento licitatório possui apenas caráter
instrumental
preenchimento
com
de
o
intuito
determinada
de
viabilizar
necessidade
o
da
administração. Em sendo assim, a escolha de um
regime ou outro não deve interferir na caracterização
do objeto a ser contratado.
Determinadas normas infralegais não dizem respeito à
realização do procedimento propriamente dito, mas
aos critérios de definição do objeto da contratação.
Regulamentação
Exemplos de normas aplicáveis ao RDC:
IN-MPOG 01/2010, a qual dispõe sobre os
critérios de sustentabilidade ambiental.
IN-MPOG 02/2008, a qual dispõe sobre
regras e diretrizes para a contratação de
serviços.
Regulamentação
Outras normas inferiores foram editadas
para disciplinar o próprio procedimento
licitatório da Lei n° 8.666/1993.
Assim, essas normas não se aplicam ao RDC.
(v.g.
Decreto
nº
3.931/2001,
o
qual
regulamenta o sistema de registro de
preços)
Apresentação das propostas ou lances
Possibilidade de adoção de modos de disputa aberto,
fechado ou combinado (art. 16 da Lei do RDC).
No modo de disputa aberto, os licitantes
apresentarão suas ofertas por meio de lances
públicos e sucessivos, crescentes ou decrescentes,
conforme o critério de julgamento adotado.
No modo de disputa fechado, as propostas
apresentadas pelos licitantes serão sigilosas até a
data e hora designadas para que sejam divulgadas.
Apresentação das propostas ou lances
De acordo com o art. 23 do Decreto nº
7.581/2011, os modos de disputa poderão ser
combinados da seguinte forma:
 iniciando-se pelo modo disputa fechado, com a
classificação para a etapa subsequente das três
melhores propostas e o início da disputa aberta
com a apresentação de lances sucessivos; ou
 iniciando-se pelo modo disputa aberto, quando
os licitantes que apresentarem as três melhores
propostas oferecerão propostas finais, fechadas.
Apresentação das propostas ou lances
Em princípio, não se pode afirmar qual modo de
disputa é mais eficiente para ampliar a
competitividade do certame.
A experiência da apresentação de lances no modo de
disputa aberto vem apresentado bons resultados na
modalidade pregão, no sentido de serem propiciadas
ofertas mais vantajosas para a Administração.
Assim, é positiva a possibilidade de o gestor adotar
esse procedimento, podendo combiná-lo ou não com
a apresentação de propostas fechadas.
Apresentação das propostas ou lances
O instrumento convocatório poderá estabelecer intervalo
mínimo de diferença de valores entre os lances, retirando
a eficácia da utilização dos programas de computadores
denominados “robôs” na etapa de lances abertos.
(parágrafo único do art. 18 do Decreto)
Isso porque, estaria suprimida uma das principais
vantagens para os utilizadores desses softwares, qual
seja, a apresentação de lances no final do certame em
espaços de tempo que não poderiam ser cumpridos por
operadores humanos e com vantagens irrisórias em
relação àquela então melhor classificada.
Apresentação das propostas ou lances
Seria interessante também o estabelecimento de um
espaço
de
tempo
mínimo
compatível
com
a
apresentação de lances manualmente.
Estaria, pois, mitigada ou afastada outra vantagem do
programa, consistente na apresentação de propostas
em curtíssimo espaço de tempo de forma a permitir ao
usuário do programa a possibilidade de sempre, ou
quase sempre, ofertar a última proposta quando a
licitação estiver na fase aleatória de encerramento.
Lances Intermediários
A possibilidade de lances intermediários permite aos
licitantes disputarem determinada posição classificatória
na expectativa de que os licitantes com melhores
propostas não preencham os requisitos de habilitação.
Busca-se assim inibir o chamado “efeito coelho” verificado
nos pregões regidos pela Lei nº 10.520/2002, qual seja,
que determinada empresa não apta a se habilitar ou que
não tenha interesse na contratação, em conluio ou não
com outra licitante, promova o prematuro fim da
competição ao elaborar proposta inviável para os demais
licitantes.
Lances Intermediários
O § 1º do art. 17 da Lei permite a apresentação
de lances intermediários, assim definidos:
I - iguais ou inferiores ao maior já ofertado, mas
superiores ao último lance dado pelo próprio
licitante, quando adotado o julgamento pelo critério
da maior oferta; ou
II - iguais ou superiores ao menor já ofertado, mas
inferiores ao último lance dado pelo próprio licitante,
quando adotados os demais critérios de julgamento.
Lances Intermediários
Mesmo com a possibilidade de apresentação de
lances intermediários durante a disputa inicial, é
facultado ao gestor a utilização de procedimento
adicional
para
buscar
minimizar
os
inconvenientes que adviriam caso o primeiro
classificado não honre sua proposta.
Lances Intermediários
Assim, se a diferença em relação à proposta
classificada em segundo lugar for de pelo menos
dez por cento, a comissão de licitação poderá
admitir o reinício da disputa aberta, nos termos
estabelecidos no instrumento convocatório, para
a definição das demais colocações. (inciso II do §
1º do art. 17 da Lei nº 12.462/2011)
Lances Intermediários
Ou seja, estimula-se uma nova disputa pelo
segundo lugar de forma a garantir que a segunda
classificada seja, na eventual inabilitação ou
desistência da primeira classificada, a melhor
proposta para a administração
Critérios de Julgamento
(arts. 18 a 23 da Lei)
De acordo com as características do objeto da
licitação, poderão ser utilizados os seguintes
critérios de julgamento:
 menor preço ou maior desconto, os quais poderão
considerar os custos indiretos, relacionados com as
despesas de manutenção, utilização, reposição,
depreciação e impacto ambiental, dentre outros
fatores, para a definição do menor dispêndio;
Critérios de Julgamento
 melhor técnica ou conteúdo artístico, quando,
fixado o orçamento por parte da Administração,
serão consideradas exclusivamente as propostas
técnicas ou artísticas apresentadas pelos licitantes
com base em critérios objetivos previamente
estabelecidos no instrumento convocatório;
Critérios de Julgamento
 maior oferta, a ser utilizado no caso de contratos
que gerem receita para a administração pública; ou
 maior retorno econômico, de forma a selecionar a
proposta
que
proporcionará
maior
economia
decorrente da execução do contrato para a
administração
pública
e
será
utilizado
exclusivamente para a celebração de contratos de
eficiência.
Critérios de Julgamento
 melhor combinação de técnica e preço, sendo
permitida a atribuição de fatores de ponderação
distintos para valorar as propostas técnicas e de
preço;
Técnica e preço
Destina-se exclusivamente a objetos :

de natureza predominantemente intelectual;

de inovação tecnológica ou técnica;

passíveis
de
metodologias
execução
ou
restrito no mercado.
com
tecnologias
de
diferentes
domínio
Técnica e preço
Ou seja, foi dividido em três grupos o campo de
aplicabilidade da técnica e preço, sendo que
cada qual possui determinados elementos sobre
os quais a incidência da avaliação técnica será
preponderante.
Técnica e preço
O primeiro é bastante similar ao que dispõe o
art. 46 da Lei nº 8.666/1993, o qual reza que
somente devem ser licitados mediante técnica e
preço
os
serviços
de
natureza
predominantemente intelectual:
“elaboração de projetos, cálculos, fiscalização,
supervisão e gerenciamento e de engenharia
consultiva em geral”
Técnica e preço
O segundo grupo é descrito como “objetos de
inovação tecnológica ou técnica”. Provavelmente,
o legislador quis se referir a objetos resultantes de
inovação tecnológica ou técnica, de forma a
incentivar
inovadoras.
o
desenvolvimento
de
soluções
Técnica e preço
O terceiro grupo trata de objetos que podem ser
executados com diferentes metodologias. É
essencial, entretanto, que a existência de
soluções distintas para a execução do objeto
seja relevante para a administração.
Ou seja, não deve ser indiferente para ela a
utilização de um ou outro método para a
execução do objeto.
Técnica e preço
Permitida a atribuição de fatores de ponderação
distintos para valorar as propostas técnicas e de
preço, sendo o percentual de ponderação mais
relevante limitado a 70%. Ou seja, nenhum dos
fatores, quer de preço quer de técnica, poderá
ter peso inferior a 30%.
Técnica e preço
A
disposição
é
positiva
ao
impedir
a
desvirtuação da técnica e preço em outras
modalidades de julgamento, pois caso se atribua
peso excessivo a determinado fator estar-se-ia
na prática realizando licitação ou do tipo melhor
técnica ou do tipo menor preço.
Orçamento
Quanto à divulgação do orçamento, o RDC adota
procedimento
diverso
daquele
ocorrente
nas
contratações mediante a modalidade pregão,
quando a divulgação ou não do orçamento antes
de finalizado o certame é matéria a ser disposta no
edital, ou mediante a Lei nº 8.666/1993, que prevê
o orçamento como anexo ao edital.
Orçamento
Com a divulgação do orçamento ao final do
certame,
busca-se evitar que as propostas
gravitem em torno do orçamento fixado pela
Administração, ampliando-se a competitividade
do certame e propiciando-se melhores propostas
para a Administração.
Orçamento
O orçamento efetuado pela Administração
para a estipulação do limite a ser aceito
somente deverá ser divulgado após a
adjudicação do objeto da licitação. (art. 6º
da Lei e art. 9º do Decreto)
Orçamento
Por incompatibilidade lógica, o orçamento deve
constar do edital nos seguintes critérios de
julgamento:
 se for adotado o critério de julgamento por maior
desconto;
 no caso de julgamento por melhor técnica ou
conteúdo artístico.
Além dessas hipóteses, o Decreto prevê a divulgação
do orçamento quando adotado o critério de
julgamento pela maior oferta. (art. 9º ,§ 2º, inciso III)
Negociação
Quando a proposta do primeiro classificado estiver acima
do orçamento estimado, a comissão de licitação poderá
negociar com o licitante condições mais vantajosas.
A negociação poderá ser feita com os demais licitantes,
segundo
a
ordem
de
classificação
inicialmente
estabelecida, quando o preço do primeiro colocado,
mesmo
após
a
negociação,
for
desclassificado
por
permanecer acima do orçamento estimado. (art. 26 da Lei e
43 do Decreto)
Negociação
Contradição com a disposição de que somente depois da
adjudicação do objeto o orçamento deve ser divulgado.
Ora, se vai haver negociação para que o licitante ajuste sua
proposta ao valor orçado, é natural supor que ele deva
saber o valor dessa proposta, de forma que, nessa
hipótese, o orçamento deveria ser revelado antes da
adjudicação do objeto.
Negociação
Na verdade, a prática da administração até então
verificada tem sido no sentido de não aplicar na íntegra
esse procedimento em razão desse problema ventilado.
Assim, quando o valor da melhor proposta está acima do
orçamento estimado para a contratação, a administração
indica ao detentor dessa proposta o quanto deve ser
reduzido para que ela possa ser classificada. Ou seja,
mesmo que por meios transversos, o orçamento acaba por
ser revelado quando da realização da negociação.
Negociação
Nova possibilidade de negociação depois de terminada a
fase recursal.
A disposição é pertinente pelo fato de que, em função do
resultado da análise dos recursos, as circunstâncias em que
ocorreram as negociações anteriores podem não mais
subsistir – por exemplo, pode ocorrer que o licitante com
que foram efetuadas as negociações seja desclassificado.
(art. 59 do Decreto n° 7.581/2011)
Contratos (arts. 39 a 44 da Lei)
Os contratos reger-se-ão pelas normas da
Lei nº 8.666/1993, com exceção de regras
especificas
diferenciado.
previstas
no
regime
Remuneração Variável
Prevista a possibilidade de estabelecimento de
remuneração variável vinculada ao desempenho da
contratada, ao valor a ser pago e ao benefício a ser
gerado para a administração pública.
Assim, por exemplo, uma empresa que adiante a
execução das obras em relação ao cronograma
contratado poderá ser premiada com vantagens
financeiras.
Remuneração Variável
O valor da remuneração variável deverá ser
proporcional ao benefício a ser gerado para a
administração pública.
Eventuais
ganhos
provenientes
de
ações
da
administração pública não serão considerados no
cômputo do desempenho do contratado.
Remuneração Variável
Segundo o art. 70 do Decreto, a utilização da
remuneração
variável
deverá
ser
motivada
quanto:
I - aos parâmetros escolhidos para aferir o
desempenho do contratado;
II - ao valor a ser pago; e
III - ao benefício a ser gerado para a administração
pública.
Remuneração Variável
Imprescindível, pois, a elaboração de anteprojetos
ou projetos básicos/executivos adequados, de
modo a que os parâmetros de eficiência observem a
prática efetiva do mercado.
Caso contrário, poder-se-ia desvirtuar o instituto em
razão de falsos sinais de eficiência, pois parâmetros
por demais elastecidos provocariam dispêndios
adicionais para a Administração.
Remuneração Variável
Na utilização da remuneração variável, deverá ser
respeitado
o
limite
orçamentário
fixado
pela
administração pública para a contratação.
Embora, salutar esse regramento, verifica-se que o
instituto terá sua aplicação limitada quando a
proposta vencedora for de valor próximo àquele
limite fixado pela Administração, pois haverá pouca
margem para a variação da proposta inicial.
Contrato de Eficiência
Terá por objeto a prestação de serviços, que pode incluir a
realização de obras e o fornecimento de bens, com o
objetivo de proporcionar economia ao contratante, na
forma de redução de despesas correntes, sendo o
contratado remunerado com base em percentual da
economia gerada. (art. 23 da Lei)
Trata-se de contrato de risco em que o contratado assume
a responsabilidade pela redução de determinada despesa
corrente da Administração como, por exemplo, energia
elétrica.
Contrato de Eficiência
O instrumento convocatório deverá prever parâmetros
objetivos de mensuração da economia gerada com a
execução do contrato, que servirá de base de cálculo
da remuneração devida ao contratado.
Para efeito de julgamento da proposta, o retorno
econômico é o resultado da economia que se estima
gerar com a execução da proposta de trabalho,
deduzida a proposta de preço. (§§ 3º e 4º do art. 36 do
Decreto)
Contrato de Eficiência
Nesse tipo de contrato, os licitantes apresentarão
(art. 37 do Decreto):
I - proposta de trabalho, que deverá contemplar:
a) as obras, serviços ou bens, com respectivos prazos
de realização ou fornecimento; e
b) a economia que se estima gerar;
II - proposta de preço, que corresponderá a um
percentual sobre a economia que se estima gerar durante
determinado período, expressa em unidade monetária.
Contrato de Eficiência
Em não ocorrendo a economia prevista, a contratada
poderá sofrer as seguintes consequências (§ 3º do art.
23 da Lei):
I - a diferença entre a economia contratada e a
efetivamente obtida será descontada da remuneração
da contratada; e
II - se a diferença entre a economia contratada e a
efetivamente obtida for superior à remuneração da
contratada,
será
aplicada
multa
contratual no valor da diferença.
por
inexecução
Remanescente de Obra (art. 41 da Lei)
Pelos mesmos motivos, e diferentemente do disposto
na
Lei
nº
8.666/1993,
a
contratação
de
remanescente de obra, serviço ou fornecimento de
bens, em consequência de rescisão contratual, deve
observar a ordem de classificação dos licitantes e as
condições por estes ofertadas, desde que não seja
ultrapassado
contratação.
o
orçamento
estimado
para
a
Obras ou Serviços de Engenharia
Na execução indireta de obras e serviços de
engenharia,
serão
admitidos
os
seguintes
regimes já previstos na Lei nº 8.666/1993:
I – empreitada por preço unitário;
II – empreitada por preço global;
III – por tarefa; e
IV – empreitada integral.
Regime de Contratação Integrada
Além desses, a nova legislação institui o regime
denominado contratação integrada, o qual
compreende:
 a elaboração ou o desenvolvimento de projeto
básico e executivo;
 a execução de obras e serviços de engenharia,
montagem, testes, pré-operação; e
 todas
as
demais
operações
necessárias
suficientes para a entrega final do objeto.
e
Regime de Contratação Integrada
A contratação integrada difere da empreitada integral
de que trata o art. 6º, inciso VIII, alínea ‘e’ da Lei nº
8.666/1993 pelos seguintes motivos:
 cabe à contratada a elaboração de projeto básico e
executivo;
 ocorrerá mediante o tipo de julgamento técnica e
preço;
 o valor estimado da contratação será calculado com
base nos valores praticados pelo mercado ou nos
valores pagos pela administração pública em serviços
e obras similares ou por meio de orçamento sintético
ou de metodologia expedita ou paramétrica;
Regime de Contratação Integrada
 o edital será fundamentado em anteprojeto de
engenharia, composto pelos documentos técnicos
destinados a possibilitar a caracterização da obra
ou serviço, incluindo a demonstração e a
justificativa do programa de necessidades, a visão
global dos investimentos, bem como as definições
quanto ao nível de serviço desejado, aos padrões
de segurança, à estética do projeto arquitetônico,
à adequação ao interesse público, à economia na
utilização, à facilidade na execução, à durabilidade
e aos impactos ambientais;
Regime de Contratação Integrada
 a celebração de termos aditivos fica restrita a uma
das seguintes hipóteses:
 em decorrência de caso fortuito ou força maior;
 por necessidade de alteração do projeto ou das
especificações
técnicas,
desde
que
não
decorrentes de erros ou omissões por parte do
contratado.
Regime de Contratação Integrada
A ausência de projeto básico nos moldes do disposto
na Lei nº 8.666/1993 poderá aumentar o grau de
incerteza acerca do orçamento da obra.
Essa incerteza deverá ser contrabalanceada com a
especificação no anteprojeto, dentre outros, de
objetivos
critérios
de
qualidade,
durabilidade do empreendimento.
segurança
e
Regime de Contratação Integrada
De se ver, contudo, que como se trata de licitação do tipo
técnica e preço, não seria, por incompatibilidade lógica,
exigível projeto básico com o mesmo detalhamento das
obras licitadas no tipo menor preço.
Isso porque, as licitações do tipo técnica e preço
pressupõem objeto de natureza predominantemente
intelectual e de inovação tecnológica ou que possa ser
executado com diferentes metodologias ou tecnologias
de domínio restrito no mercado. (art. 20 da Lei)
Regime de Contratação Integrada
Veja-se que, consoante o disposto no inciso XV do
art. 18 da Lei nº 8.987/95, nos casos de concessão de
serviços públicos precedida da execução de obra
pública, o edital conterá os dados relativos à obra
extraídos de “elementos do projeto básico que
permitam sua plena caracterização”.
Ou seja, em ambas as hipóteses, a elaboração do
projeto básico completo fica a cargo da contratada.
Regime de Contratação Integrada
As maiores restrições para a elaboração de
aditivos, por sua vez, contribuem para uma
maior
previsibilidade
empreendimento
e
do
custo
mitigam
a
final
do
ocorrência
irregularidades eventualmente decorrentes da
celebração de aditivos, como o chamado “jogo
de planilha”.
Regime de Contratação Integrada
O Decreto nº 2.745/1998, o qual aprova o Regulamento
do Procedimento Licitatório Simplificado da Petróleo
Brasileiro
S.A.
–
Petrobrás,
também
prevê
a
possibilidade de contratação integrada em seu item 1.9.
De rememorar que há questionamentos do TCU acerca
da constitucionalidade desse decreto por se entender
que o procedimento licitatório da Petrobras deveria ser
estabelecido por lei em sentido estrito. (Decisão
663/2002-Plenário)
Os referidos questionamentos, como visto, se dão sob o
aspecto formal, não alcançando o conteúdo da norma.
Excepcionalidade da Contratação por
Empreitada por Preço Unitário
É previsto o estabelecimento de preferência pelos regimes
de contratação por preço global, empreitada integral ou
contratação integrada.
Deverá ser justificada uma eventual contratação por
preço unitário, que seria excepcional.
A respeito, há que se destacar a pouca experiência da
Administração Pública no uso dessas modalidades de
contratação globais ou integradas, pois as obras e
serviços de engenharia são, em geral, contratadas
mediante empreitada por preço unitário.
Excepcionalidade da Contratação por
Empreitada por Preço Unitário
A experiência em empreitada integral, por exemplo, é
concentrada no segmento de obras industriais (v.g.
setores elétricos e petrolíferos), em que significativa parte
dos investimentos é representada por equipamentos de
grande porte, que exigem harmonia plena entre
fabricação e montagem.
Nessas situações, com maior dificuldade de apuração de
preços
unitários
e
maior
padronização
dos
equipamentos, torna-se interessante que o fornecimento,
a montagem e a operação sejam realizados por um único
responsável, diminuindo os problemas de interfaces.
Excepcionalidade da Contratação por
Empreitada por Preço Unitário
Há que se destacar que a definição dos regimes de
execução de obras e serviços de engenharia deve ocorrer
de acordo com o objeto a ser contratado.
A empreitada por preço unitário, por exemplo, é melhor
aplicável à situações em que há maiores incertezas acerca
dos quantitativos dos serviços. Nesse exemplo, se
encaixariam obras que envolvam grandes movimentos
de
terra,
cujas
adequadamente
contratual.
características
definidas
somente
quando
da
seriam
execução
Orçamento das Obras ou Serviços de
Engenharia
O custo global de obras e serviços de engenharia
deverá ser obtido a partir de custos unitários de
insumos ou de serviços menores ou iguais à mediana
de seus correspondentes no Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e índices da Construção Civil Sinapi, no caso de construção civil em geral, ou na
tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias Sicro, no caso de obras e serviços rodoviários. (§ 3º
do art. 8º da Lei)
Orçamento das Obras ou Serviços de
Engenharia
Excepcionalmente e desde que justificado, o
custo global poderá ser apurado por meio de
outros sistemas aprovados pela administração
pública,
por
publicações
técnicas
especializadas, por sistema específico que
venha a ser instituído para o setor ou por meio
de pesquisa de mercado. (§ 4º do art. 8º da Lei)
Orçamento das Obras ou Serviços de
Engenharia
Trata-se de regras similares àquelas dispostas no art.
127 da Lei nº 12.309/2010 (Lei de Diretrizes
Orçamentárias para 2011), a qual rememoro é de
caráter transitório.
A confirmação dessas regras em uma lei de caráter
permanente é positiva pelo fato de afastar as
incertezas que podem advir de uma possível não
confirmação do regramento nas LDO subsequentes.
Orçamento das Obras ou Serviços de
Engenharia
O Tribunal de Contas da União está atuando em
parceria com o Congresso Nacional para que os
dispositivos das Leis de Diretrizes Orçamentárias
que dizem respeito à atividade de controle sobre
as obras públicas e serviços de engenharia sejam
tornados permanentes, com fulcro no inciso V
do art. 163 da Constituição Federal.
Orçamento das Obras ou Serviços de
Engenharia
É de se ressaltar que os dispositivos das Leis de
Diretrizes
Orçamentárias
possuem
aplicação
restrita à utilização de recursos oriundos do
Orçamento Geral da União.
Assim, a incorporação no regime simplificado de
dispositivos de controle de obras previstos nas
LDO impõe que eles sejam observados por todos
os entes públicos que se utilizem do novo regime.
Avaliação de Exequibilidade
Em relação à avaliação da exequibilidade das obras,
aplica-se a regra contida no disposto no § 1º do art. 48
da Lei nº 8.666/1993, repetida no art. 41 do Decreto:
“Art. 41. Nas licitações de obras e serviços de
engenharia, consideram-se inexequíveis as propostas
com valores globais inferiores a setenta por cento do
menor dos seguintes valores:
I - média aritmética dos valores das propostas
superiores a cinquenta por cento do valor do
orçamento estimado pela administração pública, ou
II - valor do orçamento estimado pela administração
pública.”
Avaliação de Exequibilidade
Esse critério objetivo de inexequibilidade, entretanto,
conduz apenas a uma presunção relativa, devendo ser
dada ao licitante a oportunidade de demonstrar a
exequibilidade de sua proposta. (§§ 1º e 2º do art. 41 do
Decreto):
“§ 1º A administração deverá conferir ao licitante a
oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua
proposta.
§ 2º Na hipótese de que trata o § 1º, o licitante deverá
demonstrar que o valor da proposta é compatível com
a execução do objeto licitado no que se refere aos
custos dos insumos e aos coeficientes de produtividade
adotados nas composições de custos unitários.”
Avaliação de Sobrepreço
Para efeito de avaliação da economicidade da
proposta, deverão ser considerados exclusivamente
o preço global e os preços unitários considerados
relevantes.
De acordo com o princípio da razoabilidade, é
afastada
a
possibilidade
de
que
determinada
proposta seja considerada com sobrepreço pelo
simples fato de algum item unitário não relevante
apresentar valor acima daquele de referência.
Avaliação de Sobrepreço
Tal entendimento é compatível com a jurisprudência do
TCU no sentido de que: “estando o preço global no limite
aceitável,
dado
pelo
orçamento
da
licitação,
os
sobrepreços existentes, devido à falta de critérios de
aceitabilidade de preços unitários, apenas causam
prejuízos quando se acrescentam quantitativos aos itens
de serviço correspondentes, porque, até esse momento, o
valor contratado representava o equilíbrio entre preços
altos e baixos, apesar do vício de origem.” (Acórdão
296/2004 - Plenário)
Avaliação de sobrepreço
Preço unitário
No caso de adoção do regime de empreitada
por preço unitário ou de contratação por tarefa,
os custos unitários dos itens materialmente
relevantes das propostas não podem exceder os
custos unitários estabelecidos no orçamento
estimado pela administração pública. (§ 2º do
art. 42 do Decreto)
Avaliação de sobrepreço
Preço unitário
Serão
considerados
itens
materialmente
relevantes
aqueles que representem pelo menos oitenta por cento do
valor total do orçamento estimado ou sejam considerados
essenciais à funcionalidade da obra ou do serviço de
engenharia. (§ 2º, inciso I, do art. 42 do Decreto)
Em situações especiais, devidamente comprovadas pelo
licitante em relatório técnico circunstanciado aprovado
pela administração pública, poderão ser aceitos custos
unitários superiores àqueles constantes do orçamento
estimado em relação aos itens materialmente relevantes.
(§ 2º, inciso II, do art. 42)
Avaliação de sobrepreço
Preço unitário
Se o relatório técnico não for aprovado pela
administração pública, cabe ao licitante apresentar
nova proposta, com adequação dos custos unitários
propostos aos limites previstos no orçamento e sem
alteração do valor global da proposta. (§ 3º do art.
42 do Decreto)
Em não ocorrendo essa alteração da proposta, cabe
adotar o procedimento previsto para as situações
em que ocorrer desistência do licitante vencedor.
(art. 40 da Lei e § 3º do art. 42 do Decreto)
Avaliação de sobrepreço
Preço global e empreitada integral
Quando se trata de contratações por preço
global ou empreitada integral, há uma maior
flexibilização para os custos unitários, pois
poderão ser utilizados custos unitários diferentes
daqueles previstos nos sistemas de referência,
desde que o valor global da proposta e o valor de
cada etapa prevista no cronograma físicofinanceiro seja igual ou inferior ao valor orçado.
(inciso I do § 4º do art. 42 do Decreto)
Avaliação de sobrepreço
Preço global e empreitada integral
Em
situações
especiais,
devidamente
comprovadas pelo licitante em relatório técnico
circunstanciado, aprovado pela administração
pública, os valores das etapas do cronograma
físico-financeiro poderão exceder o limite
mencionado no parágrafo anterior. (inciso II do §
4º do art. 42 do Decreto)
Essas disposições, no que se refere à
contratações por preço global, também constam
de sucessivas LDO.
Jogos de planilha
O
denominado
consiste
em
“jogo
artifício
de
planilha”
eventualmente
utilizado pelas empresas executoras de
obras ou serviços de engenharia para
alterar ilicitamente em seu favor a
equação
econômico-financeira
inicialmente na contratação.
fixada
Jogos de planilha
O artifício se dá pela atribuição de reduzidos
preços para os serviços cujos quantitativos a
contratada sabe que serão executados a menor e
a atribuição de preços elevados para os serviços
cujos quantitativos serão executados a maior do
que aqueles constantes da proposta.
Desta feita, quando da realização de aditivos
para
‘corrigir’
os
quantitativos
realmente
necessários, a contratada teria ganhos indevidos.
Jogos de planilha
Para evitar esse ‘jogo de planilha’, consta do
regime simplificado que, no caso de obras ou
serviços de engenharia, o percentual de
desconto apresentado pelos licitantes deverá
incidir linearmente sobre os preços de todos os
itens do orçamento estimado constante do
instrumento convocatório. (§ 3º do art. 19 da
Lei)
Jogos de planilha
Embora o texto do dispositivo legal somente se refira à
obras cujo critério seja o de maior desconto, verifica-se
que o Decreto estendeu o critério à todas as modalidades
de julgamento, tal qual constante em sucessivas LDO:
“§ 6o A diferença percentual entre o valor global do
contrato e o obtido a partir dos custos unitários do
orçamento estimado pela administração pública não
poderá ser reduzida, em favor do contratado, em
decorrência de aditamentos contratuais que modifiquem
a composição orçamentária.” (§ 6º do art. 42 do Decreto)
Jogos de planilha
Dessa
forma,
com
esses
procedimentos, a cotação de itens
sub ou sobre avaliados não propiciará
desequilíbrios contratuais em razão
de ulteriores aditivos.
Jogos de planilha
Uma derivação do “jogo de planilha” é o
denominado “jogo de cronograma”, o qual
consiste em apresentar na proposta itens sobre
avaliados que devem ser pagos no início do
empreendimento
e,
compatibilidade
do
para
preço
se
manter
global,
a
itens
subavaliados que devem ser pagos ao final do
empreendimento.
Jogos de planilha
Com esse procedimento a contratada realiza uma
capitalização indevida às custas da Administração.
Empresas mal intencionadas podem executar apenas a
parte inicial e mais lucrativa do empreendimento para
depois
abandonarem
momento
da
parte
a
obra
menos
quando
chegar
o
lucrativa.
Assim
a
Administração teria duplo ônus, a obra sofreria atrasos
e na contratação do remanescente de obra não seriam
considerados os pagamentos a maior realizados no
início da execução contratual, elevando-se portando o
valor global do empreendimento.
Jogos de planilha
Por não depender da realização de aditivos, a
forma de evitar tal tipo de conduta ilícita é
estabelecendo os já mencionados critérios de
aceitabilidade
de
propostas:
restrições
aos
valores dos custos unitários e/ou restrições aos
valores de cada etapa da obra.
Aditivo contratual
Preço global e empreitada integral
As alterações contratuais sob alegação de falhas
ou
omissões
em
qualquer
das
peças,
orçamentos, plantas, especificações, memoriais
ou estudos técnicos preliminares do projeto
básico
não
poderão
ultrapassar,
no
seu
conjunto, 10% do valor total do contrato,
enquanto nas execuções por preço unitário o
limite é de 25%. (art. 65, § 2º, da Lei nº
8.666/1993 e inciso III do § 4º do art. 42 do
Decreto do RDC)
Aditivo contratual
Preço global e empreitada integral
Trata-se de procedimento compatível com essas
modalidades de execução contratual em que se
contrata a obra por preço certo e total e transferese para a contratada parte dos riscos da obra.
Ou seja, as licitantes deverão elaborar suas
propostas com o devido zelo, pois estará mais
limitada a aceitabilidade de alterações contratuais
em decorrências de incompatibilidades entre o
projeto básico e a execução da obra.
Aditivo contratual
Preço global e empreitada integral
Essas regras foram adotadas em sucessivas LDO,
restringindo-se, contudo, às contratações por
preço global.
Entretanto, por não haver motivos para, nesse
aspecto, diferenciar-se a execução por preço
global da execução por empreitada integral,
entende-se positiva a extensão da aplicabilidade
desse procedimento efetuada pelo Decreto.
Panorama atual
Até o presente momento, as aplicações do RDC se
concentram na Infraero que o aplicou seis vezes
com sucesso para a contratação da execução de
obras aeroportuárias:
 Aeroporto de Salvador: obras de construção da
nova
torre
de
controle
e
edificações
do
Destacamento de Controle do Espaço Aéreo
(DTCEA), valor da proposta vencedora R$ 14,7
milhões, deságio de 2,6%.
Panorama atual
 Aeroporto do Galeão: obras de reforma e
modernização do terminal de passageiros nº 1,
valor da proposta vencedora: R$ 153,0 milhões,
deságio de 0,3%.
 Aeroporto do Galeão: aquisição do novo
sistema de transporte e manuseio de bagagens
do Terminal 2, valor da proposta vencedora: R$
59,5 milhões, deságio de 50,6%.
Panorama atual
 Aeroporto de Fortaleza: obras de reforma,
ampliação e modernização do terminal de
passageiros, valor da proposta vencedora: R$
336,6 milhões, deságio de 2,7%.
 Aeroporto de Manaus: prestação de serviços de
apoio à fiscalização da execução das obras e
serviços de engenharia de reforma e ampliação
do terminal de passageiros, valor da proposta
vencedora: R$ 6,82 milhões, deságio de 14,4%.
Panorama atual
 Aeroporto de Confins (MG):
especializados
de
serviços técnicos
engenharia
para
gerenciamento, assessoramento e apoio técnico
à fiscalização do projeto executivo e das obras de
reforma, ampliação e modernização da área do
terminal de passageiros, valor da proposta
vencedora: R$ 8,0 milhões, deságio de 19,8%.
Panorama atual
O valor total dessas contratações foi de R$
578,6 milhões,
15%
em
apresentando um deságio de
relação
ao
total
orçado
pela
administração.
Sob esse aspecto, não se vislumbra maiores
diferenças entre os resultados das licitações
realizadas sob a égide da Lei 8.666/1993.
Panorama atual
De se ver, contudo, que o deságio sobre o preço orçado
não pode ser tomado isoladamente para analisar o
resultado de uma licitação, pois esse indicador depende
da qualidade do orçamento efetuado pela administração.
Orçamentos inflados podem proporcionar deságios
significativos sem que haja maiores vantagens para a
contratante.
Orçamentos precisos podem proporcionar deságios
insignificantes e representar uma contratação bastante
econômica.
Panorama atual
Em média, as licitações realizadas mediante pregão
eletrônico
apresentam
um
deságio
de
21%.
Entretanto, é prematura qualquer comparação com
as licitações efetuadas mediante o RDC ante a
natureza diversa dos objetos contratados até aqui
em cada um dos regimes.
O pregão é utilizado para bens e serviços e comuns
e o RDC somente foi utilizado até agora para obras
ou serviços de engenharia.
Panorama atual
A grande vantagem da utilização do RDC encontra-se
na redução da duração dos procedimentos de
licitação.
Sob a égide da Lei nº 8.666/1993, a duração média
dos processos de contratação realizados pela Infraero
é de 248 dias, sendo que no regime diferenciado a
duração verificada até agora é de 78 dias.
Diante dessas experiências bem sucedidas, há a
tendência de aplicação do RDC para as obras
incluídas no Programa de Aceleração do Crescimento
- PAC.
Conclusão
O atual regramento para as licitações e
contratos da Administração Pública carece, já
faz algum tempo, de aprimoramentos para
compatibilizar a norma com a realidade fática
vivenciada pelos gestores públicos e também
com o atual desenvolvimento da tecnologia
da informação.
Conclusão
A Lei nº 10.520/2002, a qual instituiu a
modalidade licitatória denominada pregão, foi
um importante passo no sentido de modernizar
os procedimentos de contração por parte da
Administração. Entretanto, a sua aplicabilidade
restou limitada somente à aquisição de bens e
serviços comuns, não abrangendo, pois, um
amplo espectro das contratações públicas.
Conclusão
Nesse contexto, a elaboração de um regime licitatório
diferenciado para as contratações necessárias à
realização dos Jogos Olímpicos e da Copa do Mundo,
inclusive
incorporando
diversos
instrumentos
introduzidos mediante a modalidade pregão, atende
parcialmente
aos
anseios
de
simplificação
e
modernização do estatuto de licitações.
Ouso dizer que se tem aqui um “balão de ensaio” para
uma revisão ampla da metodologia de contratações
públicas.
Concessões
Concessões
A implantação das concessões decorreu da necessidade
de conjugar esforços públicos e privados visando realizar
investimentos, em especial, na área de infraestrutura.
Tais investimentos estão concentrados nas áreas de
telecomunicações,
energia
elétrica,
petróleo
e
transportes.
Posteriormente, foi prevista a celebração de um tipo
especial de concessão: a parceria público-privada - PPP.
Concessões
O surgimento das agências reguladoras
A partir da implementação do Programa Nacional
de Desestatização (Lei nº 8.031/1990), o Estado
brasileiro passou a buscar novos mecanismos de
oferta de serviços públicos, tendo se afastado
gradualmente da prestação direta desses serviços e
reservado para si as atividades de regulação e
fiscalização,
que
passaram
a
ser
basicamente por agências criadas por lei.
exercidas
Concessões
A revitalização das concessões
A prestação de serviços públicos por agentes, em
regra, estranhos à Administração, concretiza-se
mediante contratos de concessão ou permissão e
atos de autorização, de acordo com o disposto nos
artigos 175 e 21, incisos XI e XII, ambos da
Constituição Federal vigente.
Concessões
Conceito de serviço público
No âmbito desta palestra, utilizar-se-á o seguinte
conceito de serviço público, que foi cunhado pela
Professora Maria Sylvia Di Pietro: “toda atividade
material que a lei atribui ao Estado para que a
exerça diretamente ou por meio de seus delegados,
com o objetivo de satisfazer concretamente as
necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou
parcialmente público.”
Concessões
Conceito de serviço público
Note-se que o serviço público possui as seguintes
características:
- Substrato material: atividades de interesse coletivo;
- Traço formal: submissão ao regime jurídicoadministrativo;
- Elemento subjetivo: presença do Estado.
Concessões
Conceito de serviço público
O substrato material da noção de serviço público
está ligado à prestação de utilidades ou de
comodidades que, em dado momento histórico,
devido a sua importância ou imprescindibilidade,
foram cometidas ao Estado. Note-se que a prestação
de serviço público é feita aos administrados em
geral.
Concessões
Conceito de serviço público
Com exceção dos serviços nas áreas de saúde e
educação,
os
quais,
por
força
de
disposição
constitucional, podem ser prestados também por
particulares (artigos 199 e 209 da Constituição
Federal),
os
serviços
públicos
estão
sob
a
responsabilidade exclusiva do Estado, que pode
prestá-los diretamente ou por intermédio de um
terceiro qualificado para tanto (permissionário ou
concessionário).
Concessões
Conceito de serviço público
À
iniciativa
privada
compete,
precipuamente,
explorar as atividades econômicas (artigo 170,
parágrafo único, da Constituição Federal). Para essa
exploração, via de regra, não há necessidade de
autorização dos órgãos estatais.
A exploração de atividade econômica pelo Estado
deve ser excepcional e somente se justifica por
imperativo da segurança nacional ou relevante
interesse coletivo (artigo 173 da Constituição
Federal).
Concessões
Conceito de serviço público
O elemento formal do serviço público é o regime jurídicoadministrativo. Referido regime contém os seguintes traços
que o diferenciam do regime de direito privado:
- obediência estrita ao princípio da legalidade;
-
presunção
de
veracidade
e
legalidade
dos
atos
praticados;
- possibilidade de instabilização do vínculo contratual
firmado com o concessionário (intervenção, encampação,
declaração de caducidade etc.);
- impossibilidade de o concessionário opor a exceção de
contrato inadimplido, entre outras.
Concessões
Conceito de serviço público
Há necessidade da presença dos elementos material
e formal para caracterizar o serviço público. Afinal,
onde houver prestação de utilidade ou comodidade,
haverá serviço governamental. Mas serviço público
só haverá se o regime de sua prestação for de direito
público.
Dispositivos constitucionais sobre a delegação
de serviços públicos
O artigo 175 da Constituição Federal dispõe que
"incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob o regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação
de serviços públicos".
Dispositivos constitucionais sobre a delegação
de serviços públicos
O parágrafo único do citado artigo 175 estabelece a
necessidade de lei que disponha sobre:
a)
o
regime
das
empresas
concessionárias
e
permissionárias de serviços públicos, o caráter especial
de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da
concessão ou permissão;
b) os direitos dos usuários;
c) política tarifária;
d) obrigação de manter serviço adequado.
Dispositivo legal sobre a delegação de serviços
públicos
Em obediência a esse dispositivo constitucional, foi
editada
a
Lei
nº
8.987/1995
(Lei
Geral
de
Concessões), que estabeleceu o regime jurídico dos
contratos de concessão, com exceção daqueles
relativos aos serviços de radiodifusão sonora e de
sons
e
imagens,
que
mereceram
diferenciado na Constituição Federal.
tratamento
Considerações adicionais sobre a delegação de
serviços públicos
a) a Lei nº 8.987/1995 é uma lei nacional. Seus comandos
devem ser observados por todos os entes da Federação;
b) os entes federados possuem competência discricionária
para outorgar concessões de serviços públicos. Porém,
em caso de concessão, deve ser observada a citada Lei;
c) a Lei nº 8.666/1993 tem aplicação subsidiária às
concessões;
d) não é cabível a delegação de serviços públicos por meio
de autorizações, que são atos administrativos
discricionários e precários, por meio dos quais a
Administração possibilita o desempenho de atividades
de interesse exclusivo ou predominante do particular.
Conceito de concessões
Segundo BANDEIRA DE MELO:
"Concessão de serviço público é o instituto através do
qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a
alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua
conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis
unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia
contratual de um equilíbrio econômico-financeiro,
remunerando-se pela própria exploração do serviço, em
geral e basicamente mediante tarifas cobradas
diretamente dos usuários do serviço.“
Essa definição corresponde ao conceito de concessões
tradicionais.
Concessões
Característica básica das concessões tradicionais
A regra geral do contrato de concessão tradicional é a
remuneração por meio do pagamento de tarifa pelos
usuários. Porém, deve-se destacar que o artigo 11 da Lei
nº 8.987/1995 estabelece que, no atendimento às
peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder
concedente prever, em favor da concessionária, no
edital de licitação, a possibilidade de receitas
alternativas, complementares, acessórias ou de projetos
associados, com ou sem exclusividade, com vistas a
favorecer a modicidade das tarifas. Essas receitas
adicionais serão obrigatoriamente consideradas para a
aferição do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato.
Observações adicionais sobre as concessões de
serviços públicos
- no Brasil, as concessões de serviço público e de obra
pública são contratos administrativos;
- lógica da concessão: a concessionária tem a garantia da
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato e o Estado pode alterar e modificar as
condições de cumprimento do contrato, sempre que o
interesse público assim exigir;
- a concessão será, em regra, outorgada sem
exclusividade (artigo 16 da Lei nº 8.987/1995), salvo no
caso de inviabilidade técnica e econômica, devidamente
demonstrada no ato de outorga. Assim, em geral, vigora
o regime de competição entre as concessionárias.
Concessão de Aeroportos
Base normativa para a concessão de aeroportos:
- o artigo 21, inciso XII, “c”, da Constituição Federal,
dispõe que compete à União explorar, diretamente
ou mediante autorização, concessão ou permissão, a
navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura
aeroportuária.
- por seu turno, o inciso XXIV do artigo 8º da Lei nº
11.182/2005 (Lei de criação da Agência Nacional de
Aviação Civil – ANAC) estabelece que compete a
essa agência conceder ou autorizar a exploração da
infraestrutura portuária, no todo ou em parte.
Concessão do Aeroporto Internacional de São
Gonçalo do Amarante/RN – ASGA
Objeto: construção parcial (parte da pista de pouso foi
construída antes da concessão), operação e manutenção;
Investimentos previstos: R$ 650 milhões;
Prazo total: 28 anos (sendo 3 anos de construção);
A licitação adotou como critério seletivo o maior valor de
outorga. Nesse particular, ela não seguiu o modelo
utilizado na grande maioria das concessões federais, qual
seja, o de privilegiar a menor tarifa. No caso vertente, esse
último critério não foi utilizado porque o valor das taxas
de utilização dos aeroportos (que responderão pela maior
parte das receitas da concessionária) é fixado em nível
nacional para os aeroportos.
Concessão do Aeroporto Internacional de São
Gonçalo do Amarante/RN – ASGA
Principais deliberações do TCU:
o Acórdão nº 939/2011 - Plenário: análise e
aprovação do 1º estágio (estudo de viabilidade
técnica, econômica e ambiental da concessão);
o Acórdão nº 1.795/2011 - Plenário: análise e
aprovação do 2º estágio (edital e minuta contrato);
o Acórdão nº 1.846/2012 - Plenário: análise e
aprovação do 3º estágio (habilitação e julgamento
da licitação) e do 4º estágio (assinatura do
contrato).
Concessão do Aeroporto Internacional de São
Gonçalo do Amarante/RN – ASGA
Principais resultados da atuação do TCU:
 Elevação do valor mínimo de outorga de R$ 3,7
milhões para R$ 51,7 milhões, em decorrência da
eliminação de inconsistências nos estudos de
viabilidade;
 Definição da metodologia de reversão das receitas
comerciais para fins de modicidade tarifária no edital;
 Inclusão no edital dos elementos mínimos do projeto;
 Previsão do inventário dos bens reversíveis
autorização para desfazimento por parte da ANAC;
e
 Aprimoramento pela ANAC da metodologia de
cálculo das revisões extraordinárias;
Concessão do Aeroporto Internacional de São
Gonçalo do Amarante/RN – ASGA
A licitação foi realizada no dia 22/8/2011.
O licitante vencedor ofereceu R$ 170 milhões, o
que implicou um ágio de 228% em relação ao valor
mínimo de outorga.
O contrato foi assinado no dia 28/11/2011.
Concessão dos Aeroportos de Guarulhos - GRU,
Viracopos - VCP e Brasília - BSB
Objeto: ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura
dos aeroportos Internacionais Governador André Franco
Montoro, em Guarulhos/SP; Viracopos, em Campinas/SP; e
Presidente Juscelino Kubitschek, em Brasília/DF;
Investimentos previstos:
o GRU – R$ 4,6 bilhões
o VCP – R$ 8,7 bilhões
o BSB – R$ 2,8 bilhões
Prazo de concessão:
o GRU – 20 anos
o VCP – 30 anos
o BSB – 25 anos
A licitação adotou o mesmo critério seletivo utilizado na
concessão do Asga, qual seja, o maior valor de outorga.
Concessão dos Aeroportos de Guarulhos - GRU,
Viracopos - VCP e Brasília - BSB
Principais resultados da atuação do TCU (Acórdão nº
3.232/2011 - aprovação com ressalvas do 1º estágio):
 Elevação do preço mínimo de outorga em
decorrência da eliminação de inconsistências nos
estudos de viabilidade:

Valor de outorga
estudo de viabilidade
Valor de outorga
após análise do TCU
GRU
R$ 2,3 bilhões
R$ 3,4 bilhões
VCP
R$ 436 milhões
R$ 1,47 bilhões
BSB
R$ 75 milhões
R$ 582 milhões
Obrigação de a concessionária atender às
condicionantes ambientais ainda não atendidas;
Concessão dos Aeroportos de Guarulhos - GRU,
Viracopos - VCP e Brasília - BSB
Principais resultados da atuação do TCU (Acórdão nº
3.232/2011 – aprovação com ressalvas do 1º estágio):
 Determinação à ANAC no sentido de:
 encaminhar plano de ações incluindo atividades,
prazos e responsáveis, voltado à implementação de
padrões de desempenho expressos nos Indicadores de
Qualidade de Serviço adotados para as concessões;
 implementar fórmula do fator “X” que reflita ganhos
de eficiência e produtividade;
 Determinação à Secretaria da Aviação Civil da
Presidência da República para que encaminhe ao TCU
plano de ações para regulamentar o uso do Fundo
Nacional da Aviação Civil (FNAC);
Concessão dos Aeroportos de Guarulhos - GRU,
Viracopos - VCP e Brasília - BSB
Principais resultados da atuação do TCU (Acórdão nº
157/2012 - análise do 2º estágio):
Autorização à 1ª Secretaria de Fiscalização de
Desestatização e Regulação para que acompanhe a
elaboração do plano de outorga de infraestrutura
aeroportuária, que está a cargo da Secretaria de
Aviação Civil da Presidência da República, da ANAC e
do Comando da Aeronáutica, sem prejuízo de avaliar
outras questões pertinentes ao planejamento da
referida infraestrutura.

Concessão dos Aeroportos de Guarulhos - GRU,
Viracopos - VCP e Brasília - BSB
A licitação foi realizada no dia 6/2/2012 e os
vencedores apresentaram as seguintes propostas:
Valor mínimo de
outorga após análise
TCU
Proposta licitante
vencedor
Ágio
GRU
R$ 3,4 bilhões
R$ 16,2 bilhões
373%
VCP
R$ 1,47 bilhões
R$ 3,8 bilhões
160%
BSB
R$ 582 milhões
R$ 4,5 bilhões
673%
Situação atual do processo no TCU: análise do 3º
estágio, correspondente à avaliação do leilão.
Licitação de frequências para prestação de telefonia e
banda larga móveis 4G e para prestação de telefonia rural
Base normativa para a autorização:
- o artigo 21, inciso XI, da Constituição Federal, dispõe
que compete à União explorar, diretamente ou mediante
autorização, concessão ou permissão, os serviços de
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a
organização dos serviços.
- o artigo 163 da Lei nº 9.472/1997 (Lei Geral de
Telecomunicações - LGT) estabelece que o uso de
radiofrequência dependerá de prévia outorga da Anatel,
mediante autorização, nos termos da regulamentação.
- objeto: autorização de uso de radiofrequências nas
subfaixas de 2,5 GHz, para telefonia e banda larga móveis
4G , e de 450 MHz, para telefonia rural. Ao todo foram
licitados 273 lotes de radiofrequências.
Licitação de frequências para prestação de telefonia e
banda larga móveis 4G e para prestação de telefonia rural
- a Anatel optou por um modelo de licitação complexo, em
que a subfaixa de 450 MHz foi inicialmente licitada com
abrangência nacional. Se houvesse vencedor para essa
subfaixa, a subfaixa de 2,5 GHz seria licitada
separadamente, mas o vencedor arcaria com grande parte
do investimento para a subfaixa de 450 MHz. Como não
houve oferta para a primeira, ambas foram licitadas
conjuntamente.
- investimentos estimados totais: R$ 51 bilhões;
- prazo total: 15 anos (prorrogável uma vez por igual
período);
- critério da licitação: menor tarifa para a subfaixa de 450
MHz e maior valor de outorga para a subfaixa de 2,5 GHz.
Licitação de frequências para prestação de telefonia e
banda larga móveis 4G e para prestação de telefonia rural
Principais resultados da atuação do TCU:
 elevação do preço mínimo total da outorga de R$ 3,4
bilhões para R$ 3,9 bilhões. Um aumento de 500
milhões (16%);
 alteração na contagem de períodos do fluxo de caixa;
 correção de erro na utilização da depreciação anual;
 eliminação de inconsistências nas premissas de
despesas operacionais;
 atualização dos componentes do custo de capital e
correção do método de deflação;
 correção de erro material em valores no edital de
licitação.
Licitação de frequências para prestação de telefonia e
banda larga móveis 4G e para prestação de telefonia rural
A licitação foi realizada nos dias 12 e 13/06/2012. Ao
todo, foram vendidos 54 lotes pelo valor total de R$
2,930 bilhões, com ágio médio de 31,3% sobre o
preço mínimo total dos 54 lotes (R$ 2,232 bilhões);
Situação atual do processo no TCU:
 aguarda julgamento dos estudos de viabilidade
econômica do certame. Posteriormente, serão
analisados o edital de licitação e os atos referentes ao
julgamento das propostas e à habilitação dos
licitantes.
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
 as concessões do setor elétrico outorgadas até
1995 não precedidas por licitação foram
prorrogadas com base na Lei nº 9.074/1995, e
deveriam vencer a partir de 2015.
 essas concessões envolvem 18% da geração de
energia elétrica, 84% da rede básica de
transmissão e 37 distribuidoras de energia elétrica
das atuais 64 existentes no país.
 em 2011, foi realizado levantamento de auditoria
para identificar e avaliar as oportunidades e os
riscos envolvidos nas ações necessárias à
preparação para o vencimento dessas concessões.
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
Entre os riscos então identificados, destacaram-se:
 insegurança jurídica e paradigma inadequado
para outros setores;
 ausência de critérios claros e adequados para
balizar a decisão e validação insuficiente ou
equivocada de dados;
 cálculo equivocado de tarifas e preços públicos;
 não consideração de todos os fatores relevantes
e utilização de informações equivocadas para a
definição do modelo .
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
Achado:
 naquela ocasião, foi verificada a inexistência de
estudos necessários e suficientes para uma
avaliação segura, consistente e fundamentada das
soluções possíveis no tocante aos aspectos
jurídicos, à metodologia para fixação de tarifas e
preços públicos e às implicações econômicas do
modelo a ser adotado.
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
Acórdãos nº 3.012/2011 e nº1.042/2012-Plenário:
 fixar prazo para que o Ministério de Minas e Energia (MME)
elabore plano de ação para a definição do modelo a ser adotado,
incluindo, entre outros:
i) parecer jurídico quanto à constitucionalidade e à legalidade da
alternativa escolhida;
ii) a definição da metodologia para a fixação de tarifas e preços
associados às concessões e para a aplicação dessa metodologia,
com cálculos detalhados das correspondentes tarifas e preços
públicos;
iii) a elaboração de estudos acerca das implicações econômicas do
modelo a ser adotado;
 fixar prazo para que a Aneel elabore plano de ação para a
avaliação dos ativos das concessões cujos contratos vencem a
partir de 2015, bem como, entre outros, metodologias, banco de
dados validados e ações de fiscalização previstas.
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
Em setembro de 2012, a Presidenta da República
enviou ao Congresso proposta de Medida Provisória
visando aperfeiçoar o marco institucional do Setor de
Energia Elétrica, instituído pela Lei nº 10.848, de
2004. Essa MP estabeleceu medidas para capturar os
benefícios
decorrentes
da
amortização
dos
empreendimentos e das instalações de energia
elétrica,
em
consonância
com
o
princípio
da
modicidade tarifária e a segurança energética,
considerados pilares do modelo implantado a partir
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
As principais providências previstas nessa Medida
Provisória são as seguintes:
a) a prorrogação das concessões será decidida pelo
Poder Concedente, representado pelo Ministério de
Minas e Energia, e poderá ser feita, uma única vez,
pelo prazo máximo de até 30 anos, com vistas a
assegurar a continuidade, a eficiência da prestação
do serviço, a modicidade tarifária e o atendimento à
racionalidade econômica;
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
b) Para obter a prorrogação da concessão, o
concessionário:
- de geração hidrelétrica deverá se submeter à
remuneração por tarifa calculada pela Aneel, à
comercialização de energia elétrica em regime de
cotas e aos padrões de qualidade do serviço fixados
pela agência reguladora;
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
b) Para obter a prorrogação da concessão, o
concessionário:
- de transmissão de energia elétrica deverá se
submeter à remuneração por receita calculada pela
Aneel e aos padrões de qualidade do serviço fixados
pela agência; e
- de distribuição de energia elétrica deverá se
submeter às condições específicas estabelecidas no
contrato de concessão ou termo aditivo, com a
finalidade de aperfeiçoar ainda mais a prestação do
Vencimento das concessões no Setor Elétrico
c) as empresas que têm ativos não amortizados ou
não depreciados serão indenizadas. Essa indenização
será calculada pela Aneel, por meio da metodologia
denominada “Valor Novo de Reposição”, que vem
sendo utilizada na revisão tarifária das concessões de
distribuição e transmissão de energia elétrica para a
definição da base de sua remuneração.
O valor novo de reposição refere-se ao valor do bem
novo de um ativo, idêntico ou similar ao avaliado,
obtido a partir do banco de preços homologado pela
agência reguladora. Para efeito de apuração dessa
base de remuneração são considerados apenas os
ativos vinculados à concessão.
Considerações Finais
O TCU deve enfrentar um desafio fundamental: a
harmonização entre o controle tradicional, que
enfatiza aspectos de legalidade, com as novas
perspectivas de controle, atreladas à mensuração
das ações governamentais, sob o prisma da
economicidade, eficácia e efetividade da gestão.