Auditoria sobre Governança das Agências
Reguladoras de Infraestrutura no Brasil
I
Acórdão TCU 2.261/2011 - Plenário
IV Seminário Nacional de Fiscalização e Controle dos Recursos Públicos
Brasília, 27 de agosto de 2013
Papel do TCU na Fiscalização da Regulação
• Desde a criação das agências reguladoras o TCU vem
acompanhando e promovendo o controle externo destes entes.
• O controle da regulação é feito por duas Secretarias especializadas
– Secretarias de Fiscalização de Desestatização e Regulação
(SefidEnergia e SefidTransporte), que fiscalizam os seguintes setores:
– Transporte (Terrestre, Aquaviário, Aéreo);
– Telecomunicações;
– Energia;
– Serviços postais.
Governança Regulatória
- Regras e práticas que regem o processo regulatório;
- Sistemática de interação entre os atores envolvidos;
- Desenho institucional no qual estão inseridas as Agências;
- Meios e instrumentos utilizados pelos reguladores em prol de uma
regulação eficiente, transparente e legítima.
•
Uma boa governança não implica, necessariamente, em um ambiente regulatório
eficiente, mas são indispensáveis para a sua formação.
•
Sem alguns requisitos, inputs, traduzidos em uma boa governança, dificilmente podese conceber um processo regulatório capaz de atingir os objetivos esperados da
regulação.
Escopo da Auditoria
 Avaliar a governança regulatória nas seguintes dimensões:
1
Competências
Regulatórias:
Agência – Ministério Conselhos
2
Autonomia:
Financeira e Decisória
3
Mecanismos de
Controle:
Prestação de Contas e
Transparência
4
Mecanismos de
Gestão de Riscos e
de AIR
Competências Regulatórias
Uma estrutura legal que estabeleça as “competências certas” para as “instituições
certas” é peça-chave para o funcionamento efetivo da regulação estatal.
Critérios Analisados
•
•
Deve-se considerar a arquitetura
institucional
existente
e
as
diferentes relações entre todos os
atores
envolvidos,
como
conselhos setoriais, ministérios e
agências reguladoras.
Boa governança implica em uma
interação eficiente entre todos os
atores que participam da atividade
regulatória.

Inexistência de lacunas regulatórias: vácuo;

Clareza na definição de competências;

Não sobreposição de funções;

Formulação de políticas a cargo do Poder
Concedente;

Implementação das políticas públicas e
regulação a cargo das Agências;

Efetiva capacidade do Poder Concedente
em definir, objetivamente, metas e diretrizes
às Agências.
Alguns achados...
• Não há lacunas ou sobreposições de competências regulatórias
significativas nos setores regulados.
–
Transporte Aquaviário: competências similares desenvolvidas por mais de um
órgão (Ex: definição de tarifas portuárias pela Antaq, Autoridades Portuárias,
Conselho de Administração Portuária);
–
Radiodifusão: dúvidas quanto ao poder sancionatório.
• Em termos gerais, os Conselhos Setoriais não tem sido capazes de
fornecer diretrizes estratégicas que orientem os entes reguladores e
delimitem objetivos de longo prazo a serem atingidos;
–
O Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (Conit), que,
criado em 2001, passou oito anos inoperante e se reuniu pela primeira vez em
novembro de 2009.
Autonomia
As agências reguladoras precisam ser autônomas e manter a devida equidistância das
partes interessadas.
Critérios Analisados
•
•
As agências reguladoras devem
atuar
objetivamente,
como
agentes
responsáveis
pela
implementação
de
políticas
públicas definidas pelo Executivo e
pelo Legislativo.
A autonomia é importante para que
seu processo decisório seja
técnico e imparcial, livre de ações
externas indevidas.

Maior autonomia financeira para as
Agências: prerrogativas orçamentárias e
blindagem quanto aos contingenciamentos;

Critérios legais objetivos para a indicação
de dirigentes e rol legal taxativo de
hipóteses de perda de mandatos;

Período razoável de quarentena (OCDE –
mínimo de 01 ano);

Critérios claros para a substituição de
dirigentes em seus afastamentos regulares
e no período de vacância (manutenção da
capacidade deliberativa da agência).
Alguns achados...
• Os ministérios supervisores têm grande poder de decisão na
descentralização dos recursos às Agências – possibilidade de
interferência na autonomia por vias orçamentárias.
–
As propostas orçamentárias das Agências são inseridas dentro da proposta dos
respectivos ministérios vinculadores. Mesmo as que arrecadam receitas
próprias suficientes para o seu financiamento (Aneel e Anatel), estão sujeitas
aos contingenciamentos e às liberações intempestivas de recursos.
• Não há critérios claros para a substituição dos Conselheiros e dos
Diretores nos períodos de vacância.
–
Antaq - paralisia decisória da entidade de dezembro de 2005 a junho de 2006 (o
colegiado é composto de 3 diretores).
Mecanismos de Controle
Os mecanismos de controle são os fatores que buscam assegurar a responsabilização
das agências, visando a aderência da sua atuação aos marcos regulatórios.
•
•
A existência de mecanismos de
controle
inadequados
podem
permitir
que
as
agências
reguladoras
exerçam
indevidamente sua autonomia.
Assegurar a responsabilização é
fundamental
para
que
os
reguladores possam desempenhar
sua missão e obter autonomia em
suas relações com seu ministério
vinculado.
Critérios Analisados

Parâmetros e mecanismos objetivos de
avaliação da atuação finalística;

Prestação de contas que permitam
avaliação do desempenho finalístico;

Ampla divulgação das ações e das
decisões das agências, com foco e
linguagem adequadas;

Critérios mínimos de transparência do
processo decisório;

Mecanismos que permitam a efetiva
participação da sociedade no controle das
ações dos reguladores (controle social).
Alguns achados...
• A falta de transparência do processo decisório de algumas Agências
prejudica o acompanhamento de suas ações.
–
Antaq : não havia calendário de reuniões e pauta prévia às sessões da diretoria;
–
Anatel: ausência de atas para algumas reuniões;
–
Aneel: referência de melhores práticas:
o
prévia divulgação da pauta das reuniões;
o
sessões deliberativas da Diretoria são transmitidas ao vivo pela internet;
o
reuniões da Diretoria são previamente agendadas em calendário anual
emitido por Portaria;
o
disponibilização de conteúdos previamente às audiências públicas;
o
Feedback às contribuições das audiências e consultas públicas.
Mecanismos de Gestão de Riscos e AIR
Ferramentas que melhoram a governança regulatória, propiciando transparência para a
tomada de decisão, conforme riscos e oportunidades identificadas, além de proporcionar
decisões regulatórias justificadas e apropriadas, por meio da análise prévia do impacto
de escolhas regulatórias.
•
•
Gestão de Riscos: processo de
identificação e análise de riscos
com a maior probabilidade de
ocorrência e maior impacto no
alcance
dos
objetivos
da
organização.
Avaliação de Impacto Regulatório
(AIR): mecanismos que oferecem
dados empíricos para avaliação do
custo-benefício das opções e
consequências
de
decisões
regulatórias.
Critérios Analisados

Mecanismos e processos de Gestão de
Riscos;

Metodologias
Regulatório;

Utilização desses mecanismos
tomada de decisões.
de
Análise
de
Impacto
para
a
Alguns achados...
• Ainda não há processo de gerenciamento de riscos nas Agências;
• A Análise de Impacto Regulatório - AIR ainda não é formalmente
utilizada (PRO-REG como indutor do processo).
Algumas lições aprendidas no processo...
• Uma boa governança contribui para a construção de um processo
regulatório capaz de atingir os objetivos esperados da regulação e da
atuação estatal;
• A definição de governança e a construção de critérios para sua
avaliação é um processo dinâmico e precisa considerar as
particularidades do arcabouço institucional da instituição avaliada
(não existe um regra única para todos).
Auditoria sobre Governança das Agências
Reguladoras de Infraestrutura no Brasil
I
IV Seminário Nacional de Fiscalização e Controle dos Recursos Públicos
Brasília, 27 de agosto de 2013