GOVERNANÇA FUNDIÁRIA,
CADASTRO E MERCADOS DE
TERRAS NO BRASIL
Projeto de Cooperação Técnica UTF/BRA/083/BRA – Nova organização
produtiva e social da agricultura familiar brasileira – uma necessidade.
Professor Doutor Bastiaan P. Reydon
Unicamp
[email protected]
RESPONSÁVEIS PELA
EXECUÇÃO
Professor Doutor Bastiaan Philip Reydon - Coordenador Geral
Ana Karina da Silva Bueno - Pesquisador Mestre, doutorado
Vitor Bukvar Fernandes - Pesquisador Mestre, doutorado
Ana Paula da Silva Bueno - Auxiliar de Pesquisa
Andreia Marques - Auxiliar de Pesquisa
Alexandre Gori Maia - Consultor Quantitativo
Estagiários
2
OBJETIVOS DO PROJETO
 Analisar a Governança Fundiária brasileira e contribuir para
sua melhora na direção das Diretrizes Voluntárias sobre a
Governança responsável da Gestão da Terra, da Pesca e das
Florestas da Organização das Nações Unidas para
Alimentação e Agricultura (FAO).
 Compreender a lógica da dinâmica dos mercados de terras
do Brasil e da região do cerrado de MATOPIBA.
 Desenvolver metodologia para capacitação de técnicos do
INCRA e de outras instituições em Governança Fundiária, na
aplicação das Diretrizes Voluntárias de Governança da FAO e
na Análise de Mercados de Terras.
Objetivo da apresentação
ANTECEDENTES
LGAF
GTI em Governança de terras
SITUAÇÃO DOS CADASTROS e
Propostas
Mercados de Terras - MATOPIBA
Land Governance Assessment
Framework (LGAF)
 auxiliar os Governos federal e estaduais brasileiros
a construir indicadores para medir a capacidade e o
desempenho das instituições relacionadas com a
administração de terras;
 Criar indicadores que auxiliam os tomadores de
decisão (governo, agencias de desenvolvimento)
para programas estratégicos de investimentos,
capacitação e incentivo para aplicar reformas
regulatórias para governança fundiária.
 Aplicada em mais de 40 países.
Analise dos Especialistas
Coleta preliminar por especialistas em:
1. Gestão da Propriedade e do uso da terra
2. Uso e Políticas de Terras
3. Gestão da Terra Pública
4. Registro de terras
Painéis de Peritos em:
1. Reconhecimento de Direitos de Terra
2. Direitos à Floresta à terras comuns e Regulamentos
do Uso da Terra Rural
4. Gestão de Terras Públicas
5. Transferência de grandes extensões de terra para
Investidores
6. Provisão pública de Informações sobre o terras:
Registro e Cadastro
7. Avaliação de Terras e Tributação
8. Resolução de Conflitos
9. Arranjos Institucionais e Políticas
Metodologia
Background notes para
cada tema como base
para painéis
Ajuda memoria
para cada tema
Workshop de
validação
Propostas de
políticas
GOVERNANÇA FUNDIÁRIA NO BRASIL
(LGAF) World Bank (2014: xi)
quadro legal e institucional problemático gera seis áreas de
fragilidade da governança fundiária:
7
•
existência de extensas áreas com indefinição dos direitos de propriedade;
•
Registros de propriedades nos Cartórios incompletos e desatualizados;
•
ausência de um registro oficial e integrado de terras públicas e privadas;
•
baixos níveis de tributação sobre imóveis;
•
desconexão entre oferta de terras urbanas, planejamento e regularização
do uso da terra;
•
Governança negligente na aquisição de terras e florestas.
DEBILIDADE DA GOVERNANÇA
FUNDIÁRIA NO BRASIL (LGAF)
•
•
Faceta mais evidente é a insegurança
A debilidade
da governança
jurídica
da propriedade,
decorrente do
quadro institucional/jurídico
da
terra
FUNDIARIA
historicamente construído.
Sintetizada pela origem principal:
coexistência de direitos de propriedade
com direitos de posse dada pela
possibilidade de se transformar uma
posse em propriedade, prevalece a
coexistência de ambas.
Breve historico institucional da
propriedade (I)
 Colonização brasileira no Capitalismo tardio -acesso à terra
através de concessão de sesmarias
 Pos 1822- Independência - fim das Sesmarias - vazio
institucional - ocupações através das POSSES
 1850 - Lei de Terras - cria a instituição mercado de terras toda terra sem dono pertencente ao Estado (devoluta) setor privado precisa adquiri-la;
 República 1889 – Constituição de 1891 – estabelece que
terras devolutas pertencem aos estados e permissão para
demarcação e concessão
Breve historico institucional da
propriedade (II)
 Código Civil - 1916 - imóveis devem ser registrados nos cartórios
“quem não registra, não possui”
 usucapião das terras devolutas é possível - Estado tem de
provar que é proprietário - o que é impossível nestas condições;
 possibilidades de fraudes nos cartórios se potencializa;
 Estatuto da Terra (1964) - diagnóstico adequado - proposta transformar latifúndio em empresa agrícola mas nada no que se
refere à regulação da propriedade da terra;
 TDA, ITR, Colonização c/ Incentivos fiscais - anos 70
 Lei de Registros Públicos -1973 – regime de matriculas
 Imposto Territorial Rural (ITR) - importante cadastro de imóveis
a partir de declaração dos proprietários
Breve historico institucional da
propriedade (III)
 Lei 10267/2001 – obriga os proprietários a georeferenciar as
propriedades modificadas no registro do cartório (venda,
alienação etc.). Informação é repassada ao INCRA que junto
com a Receita Federal (e os cartórios de Registro de Imóveis)
gera novo cadastro CNIR.
 SIGEF –novembro/2013 - ferramenta eletrônica INCRA , MDA e
cartórios para recepção, validação, organização, regularização e
disponibilização das informações georreferenciadas de limites
de imóveis rurais, públicos e privados.
 CAR – Cadastro Ambiental Rural – novo cadastro auto
informado com informacoes georreferenciadas definindo áreas
de proteção ambiental
Debilidade na Governança/Regulação
 Uma legislação detalhada e confusa
 Ausência de órgão responsável pela governança
- ao mesmo tempo estas regras não eram
garantidas - até hoje se ocupa terras devolutas
(rurais e urbanas)
 Muitos conflitos pela terra
 Propriedade da terra muito concentrada
 Mercados de terras funcionando, mas com
limitações na segurança jurídica.
Questões que geram indefinições nos
direitos de propriedade
 Coexistência de direitos de propriedade, com posses e
terras devolutas;
 Indefinição das fronteiras claras entre terras públicas e
privadas;
 Dificuldades de construção de um cadastro que integra
registro (legal) e as informações cadastrais;
 Ampliam-se as dificuldades de se construir um cadastro
que integre as informações mapeadas de terras privadas e
publicas, por causa dos anteriores;
DEBILIDADE NA GOVERNANÇA FUNDIÁRIA:
legal e institucional
14
O que significa Governança Fundiária?
 Governança da Terra é o conjunto de regras,
processos e organizações pelas quais se
determina o acesso e o uso da terra num país;
 Pode-se citar: as políticas, a legislação, as
regulamentações, os programas, os papéis e
relações organizacionais, a capacidade de
implementação, a disponibilidade de pessoal
e os sistemas de informações disponível.
Benefícios da Governança de Terras
(I)
a. Transparência na gestão territorial e garantias aos direitos
em geral – a transparência e busca de eficiência na gestão da
terra cria um ambiente propicio aos negócios, e por sua vez,
leva a uma maior confiança nas instituições governamentais;
b. Combate à pobreza – a maior parte da pobreza no Brasil se
está entre os que habitam e/ou trabalham em propriedades
em áreas cujos direitos de propriedade não são claramente
definidos, tanto no campo quanto nas cidades. Um
importante mecanismo para aliviar a pobreza consiste em
reconhecer estes direitos, na sua regularização e estabelecer
limites para que novos ocupantes não surjam;
Benefícios da Governança de Terras (II)
d. Segurança nos direitos associados à posse da terra - garantir a
segurança em toda a gama de direitos à terra ajuda na
estabilidade social e incentiva o uso adequado da terra;
e. Direitos de propriedade transparentes - segurança e
regularidade nos direitos de propriedade são essenciais para a
organização dos mercados de terras. A adequada regulação do
mercado de terras propicia negócios e trocas de terras
transparentes tornarão as terras mais liquidas;
f. Identificação de propriedades e definição de responsabilidades
sobre o uso e ocupação dos diferentes tipos solo, inclusive para
fins judiciais: privadas, públicas, devolutas, reservas etc
Governança fundiária: Williamson (2010)
Desenvolvimento sustentável
Econômico, social e ambiental
Propriedade e posse da terra
Valor da terra
Uso da terra
Desenvolvimento no território
Títulos de propriedade, hipotecas
e arrendamentos
Avaliações do valor da terra
Políticas e planejamento espacial
Arrecadação de tributos sobre a
propriedade
Planejamento de construções e
permissões
Controle do uso da terra
Direitos legais efetivos
Infraestrutura de informações
sobre terras
Banco de dados sobre ambientes
construídos e naturais
Regulação e implementação
GTI da Ampliação da Governança
Fundiária: objetivos
 Articular os órgãos, coordenar ações e estudos;
 Coordenar as mudanças institucionais e legais necessárias;
 Fazer a interlocução com o governo federal brasileiro e
com os demais órgãos inclusive os financiadores;
 Fazer a interlocução com os governos estaduais e
municipais;
 Articular os órgãos e as universidades que atuam em temas
afins para construir um Cadastro Multifinalitário
integrando todos os cadastros existentes.
 (Portaria nº 165, de 03 de abril de 2014)
PARTICIPANTES do GTI




















Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA;
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA);
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA);
Fundação Nacional do Índio (FUNAI);
Instituto Chico Mendes da Biodiversidade (ICMBio);
Ministério da Agricultura, pecuária e Abastecimento (MAPA);
Ministério das Cidades;
Ministério do Meio Ambiente (MMA);
Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB);
Secretaria do Patrimônio da União (SPU);
Serviço Florestal Brasileiro (SFB);
Secretaria do Reordenamento Agrário do Ministério do Desenvolvimento Agrário (SRA/MDA);
Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SFRA/MDA);
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
Conselho Nacional de Justiça (CNJ);
Procuradoria da República do Município de Dourados/MS;
Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo (ARISP);
Banco Mundial; Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (IRIB);
Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO/Brasil) e
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Principias Resultados Reuniões GTI












7 reuniões entre 21/8/2013 e 13/11/2014.
Ineditismo da experiência – muitas trocas de informações e de experiências;
Proposta da integração da base de dados dos cadastros relacionados à terra
A experiência do Cartório de Registro de Imóveis de Conchas
O Cadastro Ambiental Rural
A experiência da Câmara Técnica do Programa Terra Legal
ANOTER/EXERCITO
O Programa de Cadastro de Terras e Regularização Fundiária – SRA/MDA
O Serviço Florestal Brasileiro
A Secretaria do Patrimônio da União
A FUNAI
O processo de interligação dos Cartórios de Registro de Imóveis com o
Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF)
 O escritório de Governança Fundiária
Importantes avanços recentes na
governança fundiária para o Brasil
 Cadastro – Lei 10.267/2001 SNCI, SIGEF e CNIR;
 Grupo Interministerial de Governança Fundiaria
 Gestão das Terras Públicas – Câmara Tecnica
 Regularização - legislação, práticas - varios órgãos – SPU,
Terra Legal, INCRA (Assentamentos), Corregedorias
estaduais;
 Voluntary Guidelines (FAO)
 LGAF (Banco Mundial)
 ISO 19152 – LAND ADMINISTRATION DOMAIN MODE
Principais questões a enfrentar nos
cadastros
 Unificação do conceito da unidade cadastral – os diferentes órgãos e cadastros
(mesmo que do mesmo órgão) operam com diferentes definições de unidade
cadastral.
 Cadastro abrangendo a totalidade da realidade – um cadastro é apenas
eficiente e eficaz se abranger a totalidade do território. Num primeiro
momento, no caso brasileiro por conta da existência e aceitação da posse e do
desconhecimento da localização das terras devolutas, faz-se necessário que se
obtenha no menor prazo possível um cadastro do conjunto do país, para com
isto melhor encaminhar e direcionar as diferentes questões fundiárias
existentes;
 Qualidade da informação gráfica da parcela - os dados gráficos da parcela
devem representar os imóveis rurais de forma mais exata possível quanto a sua
dimensão, limites e localização geográfica. Atualmente, a certificação de
imóveis promovida pelo INCRA através do SIGEF é a mais apropriada, tendo em
vista que critérios de exatidão utilizados. Mas para os pequenos imóveis (até 25
ha) que ainda não efetuaram o georreferenciamento entende-se, com base em
literatura internacional, que o georreferenciamento possa ser executado com
instrumentos menos rigorosos, dados os seus elevados custos;
Principais questões a enfrentar nos
cadastros II
 Regularização e inserção das terras Públicas no Cadastro Fundiário - órgãos da
administração pública devem registrar suas áreas nos cartórios, conforme indica a
legislação e inseri-las no Cadastro Fundiário para que possam ser certificadas, constando
do inventário. Legislação em vigor estabelece que as Terras Públicas devem constar do
cadastro do patrimônio da União, para inibir o apossamento das mesmas e evitando
sobreposições.
 Repasse das Informações dos cadastros temáticos para o cadastro fundiário - há
necessidade que se cumpra a legislação em vigor, na qual todos os órgãos que detenham
cadastro temáticos repassem os dados de suas terras rurais para o SNCR, já que ele será
uma das bases de dados que formará o CNIR e é o cadastro fundiário brasileiro.
 Limitar de forma efetiva a possibilidade de se regularizar posses em terras públicas – A
posse por si só já representa uma espécie de sobreposição, portanto sua existência
dificulta o cadastro. O Estado deve promover ações de regularização fundiária e ações
discriminatórias para identificação as terras devolutas, integrando-as ao patrimônio
público.
 Os Cadastros estão em órgãos de nível hierárquico equivalente – os vários cadastros
existentes no pais se encontram em ministérios com a poderes e obrigações de mesmo
nível, fazendo com que a integração seja impossibilitada pois um ministério não tem poder
para exigir informações do outro.
Base Legal dos cadastros
 O cadastro fundiário rural brasileiro é centralizado e
administrado pelo Governo Federal, junto ao Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA
 INCRA gerencia o Sistema Nacional de Cadastro Rural
(SNCR), nos termos do artigo 3º do Decreto nº 72.106, de
18/4/1973.
 A Lei nº 10.267/2001 institui o CNIR como cadastro geral,
que está sendo construído em conjunto entre o INCRA e
a Receita Federal. Associado a este estarão
obrigatoriamente o SNCR e o CAFIR e facultativamente,
os demais cadastros.
CADASTRO SNCR -Evolução
Total de imóveis cadastrados e área total correspondente
Ano
1965/1966
1965
1967
1972
1978
1992
2003
2005
2015
Número de imóveis (em milhões
de unidades)
3,2
3,4
3,6
3,4
3,1
3,1
4,2
4,9
6,04
Área (em milhões de
hectares)
307,2
316,2
360,1
370,2
419,9
331,4
420,3
623
727
Fonte: INCRA -1992, II PNRA (2003) e Apuração Especial 0588 – SNCR, de
Proposta de integração de cadastros
fundiário com base nos existentes
Figura 1 - Funcionamento do cadastro nacional de imóveis rurais
Avanços no cadastro: SIGEF
Terra Indígena
112.745.463 ha
Unidades de Conservação
128.561.930 ha
Imóveis com Geo certificado e em
processo de certificação
86.299.825 ha
Assentamentos Rurais
53.066.371 ha
Territórios Quilombolas
1.876.024 ha
Terras Publicas – cadastro inexistente
Governança fundiária e o Mercado de Terras:
Williamson (2010)
Desenvolvimento sustentável
Econômico, social e ambiental
Propriedade e posse da terra
Valor da terra
Uso da terra
Desenvolvimento no território
Títulos de propriedade, hipotecas
e arrendamentos
Avaliações do valor da terra
Políticas e planejamento espacial
Arrecadação de tributos sobre a
propriedade
Planejamento de construções e
permissões
Controle do uso da terra
Direitos legais efetivos
Infraestrutura de informações
sobre terras
Banco de dados sobre ambientes
construídos e naturais
Regulação e implementação
Principais problemas dos
Mercados de terras
• Preços da terra elevados e falta de Imposto
estimula uso especulativo
• sistema de registros inseguro (cartórios)
• Concentração da propriedade da terra
• muitas propriedades sem títulos
• Ausência de um cadastro integrado
• Falta de controle sobre uso e ocupação de
terras;
Ativo terra: determinantes do
preço
PT= Q-C+L (capitalizados a uma taxa
subjetiva e individual)
(Q) Quase rendas resultantes de sua utilização
produtiva;
(C) custos de manutenção decorrentes da sua
permanência no portfólio dos agentes
econômicos.
(L) liquidez do ativo;
Ativo terra: determinantes do
preço II
preços refletem situação do mercado de
terras e do entorno sócio econômico
mercado imperfeito: oferta fixa (escassa)
imóvel, pode ser utilizada produtivamente ou
como reserva de valor, tem influencia política,
requer intervenção do Estado para sua
regulação – POLANY
Qualquer intervenção tem impactos muito
marcantes
PRINCIPAIS VARIAVEIS QUE
INTERFEREM NOS PRECOS DA TERRA
a. Rendas produtivas esperadas da utilização produtiva da terra (q) qualidade da terra, acesso, disponibilidade de agua, tecnologia, custo
de insumos, maquinário (capital) e outros fatores utilizados na
produção.
b. A infra-estrutura de produção e comercialização, afetam as rendas
esperadas produtivas da terra.
c. Grau de fragmentação - quanto menores as propriedades maiores são
seus preços, entre outras razões por ter maior liquidez.
d. Grau de urbanização – terras próximas aos centros urbanos chegam a
ter seu valor multiplicado por 10.
e. A inflação - mudanças nas rendas produtivas (q), decorrente do
aumento dos preços dos produtos e insumos. Segundo, e mais
importante está relacionado com a liquidez da terra (l) e decorre do
fato que a terra rural pode ser usada como ativo de reserva de valor, na
medida que conserva seu valor passando de um período para outro.
PRINCIPAIS VARIAVEIS QUE INTERFEREM
NOS PREÇOS DE TERRAS (II)
f.
Os impostos sobre a terra (rural e urbana) afeta o seu preço na
medida que encarece os seus custos de manutenção.
g. O desenvolvimento do sistema financeiro, afeta diretamente o preço
da terra rural. A restrição da liquidez é importante em razão ao custo
de oportunidade do dinheiro.
h. Grau de segurança dos direitos de propriedade expressa no custo de
transação da terra;
i. O ambiente sócio-econômico e político onde as transações com terras
tomam lugar é crucial. Se as demais aplicações e oportunidades de
investimentos estiverem pouco atraentes e seguras, os preços da
terra tenderão a aumentar em razão dos altos retornos e segurança
oferecidos por esse ativo. Mesmo em ambientes inflacionários onde
exista indexação total, esta não protege por igual a todos os preços.
Portanto, é de se esperar que uns preços cresçam mais que outros.
Tabela 4. PREÇOS MÉDIOS DE TERRAS DE MATAS E DE
PASTAGENS - Estados da Amazônia - em R$/ha correntes
de 2012
Mata
Pastagem
ESTADOS
R$/há
R$/ha
Variação %
Acre
214,50
2075,80
967,4
Amapa
360,00
1579,00
438,6
Amazonas
148,75
971,33
653,0
Pará
526,00
2710,38
528,2
Rondônia
605,67
3657,44
603,9
Mato Grosso
968,69
4200,00
433,6
Média NORTE
513.67
2564.5
499,3
FONTE: AgraFND (2009)
Desmatamento –terras devolutas
Desmatamento em 2013 por
categoria fundiaria Categoria Fundiaria
Terra Indigena
Unidade de Conservacao
Area do Proteção Ambiental APA
Assentamentos
Propriedade Privada
Terra Publica nao destinada
Terra sem Informacao
Area Desmatada % do
em 2013 (ha)
total
14 804
31 218
23 401
139 986
99 402
66 520
112 145
Fonte: IMAZON (2014)
3
6
5
29
20
14
23
MATOPIBA
Pesquisa de Campo
Pesquisa de campo em MATOPIBA
 Uma tipologia de mercados de terras a partir da pesquisa
no MATOPIBA
1. Mercados Rurais altamente especulativos e dinâmicos . Ex.
MATOPIBA CONSOLIDADO (Barreiras, São Desiderio etc)
2. Mercados pouco dinâmicos por causa da ausência de
segurança dos direitos de propriedade: região de Bom
Jesus (PI) – 6 milhões de ha com títulos suspensos
3. Mercado sem qualquer governança por motivos
históricos: ex: Fazenda Nacional
 Existe uma segunda onde de investimentos em terras na
região do MATOPIBA consolidado em terras menos
adequadas;
Algumas conclusões p/ Matopiba
 é importante que todos os poderes públicos de diversas ordens
se articulem para garantir a ocupação ordenada da área sem a
geração de conflitos fundiários com os habitantes tradicionais,
preservando as áreas de domínio público como parques
nacionais e estaduais e também as áreas delimitadas para
povos indígenas e quilombolas. S
 Segue na mesma análise que o desenvolvimento social e
econômico da região só pode se dar com o devido controle da
base fundiária pelos órgãos que participam da administração
fundiária, caso contrário a ocupação desordenada privilegiará
os interesses de uma pequena parcela da população em
detrimento de populações tradicionais, do meio ambiente e do
desenvolvimento econômico com justiça social.