Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Atos Administrativos
Conceito:
Conceito de ato administrativo é tema bastante divergente na
doutrina, o conceito abaixo é de CELSO ANTONIO
BANDEIRA DE MELLO.
 ATO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO AMPLO: é a
declaração do Estado ou de quem o represente, ou seja, de
quem lhe faça as vezes. É uma declaração que institui
prerrogativas públicas (não se tratam de prerrogativas
privadas, assim estão excluídos os atos regidos pelo direito
privado) complementares à lei.
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Como é complementar à lei, está sujeito a controle pelo Poder
Judiciário. Não se pode confundi-lo com lei e com sentença.
Nesse conceito, estão abrangidos todos os atos, os individuais,
os gerais, os internos, os externos, os atos normativos, atos
convencionais (contratos administrativos). HELY LOPES
MEIRELLES dizia que atos administrativos e contratos
administrativos eram separados, mas, atualmente, não há
como separar o contrato administrativo do CONCEITO
AMPLO de ato administrativo.
 ATO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO ESTRITO: tudo
que foi dito no sentido amplo agregado a 02 características:
CONCREÇÃO e UNILATERALIDADE.
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Assim, estão EXCLUÍDOS desse conceito: os atos abstratos,
ou seja, os atos normativos (controle de constitucionalidade),
porque diante de sua abstração não podem ser classificados
como atos administrativos em sentido estrito. Ficam também
excluídos desse conceito os atos bilaterais, especificamente os
contratos, que em sentido estrito NÃO são atos
administrativos.
Concluindo: O Ato Administrativo é espécie do gênero Ato
Jurídico, de modo que, para conceituar o Ato Administrativo
basta usar o Conceito de Ato Jurídico do CC revogado e
acrescentar a Administração Pública como expedidora do Ato
e o Regime Jurídico de Direito Público a ele aplicável.
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Assim, é que Hely Lopes Meireles, conceitua o Ato
Administrativo como: “Toda manifestação Unilateral de
Vontade da Administração Pública que, agindo nessa
qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor
obrigações aos administrados ou a si própria.” O Regime
Jurídico (de Sujeição é prerrogativa de Administração)
encontra-se presente na expressão “agindo nessa qualidade”.
Esse Conceito deixa de fora algumas categorias de Atos:
1ª) Os Contratos Administrativos, porque, são atos Bilaterais.
2ª) Os Atos de Direito Privado praticados pela Administração
Pública, como, por exemplo, a emissão de um cheque.
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É bem verdade que, ao menos quanto à Competência para a
prática do Ato, haverá que se seguir o Direito Público, ou seja,
existirá interferência das Regras de Direito Público quanto a
essa Categoria de Atos.
3ª) As Atividades Materiais, que são do domínio da técnica e
só reflexamente interessam ao Direito. Ex: a Construção de
uma Ponte, o Ministério de uma aula em Escola Pública, a
Cirurgia no Hospital Público.
4ª) Os Atos Políticos ou de Governo. Sãos os Atos Praticado
com obediência direta ou imediata à Constituição Federal. Ex:
Projeto de Lei, Sanção ou Veto à Lei, Declaração de Estado de
Sítio, Intervenção Federal no Estado-Membro, etc.
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Requisitos:
Elementos ou requisitos do ato administrativo – São
05 os Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo: a)
Sujeito (Competência); b) Objeto; c) Forma; d)
Motivo; e) Finalidade
a) Sujeito – O Sujeito é aquele que pratica o Ato
Administrativo e que deve ser Capaz e Competente para a
prática do Ato. A Capacidade leva em conta as Regras do
Direito Civil e eventuais Regras Administrativas, relativas ao
Impedimento e à Suspeição para a prática dos Atos. A
Competência refere-se à Atribuição Legal para a prática dos
Atos Administrativos.
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Os Vícios quanto ao Sujeito: são de duas ordens: a)
Vícios de Competência; b) Vícios de Capacidade.
Os Vícios de Competência são: Usurpação de Cargo ou
Função; Função de Fato e Excesso de Poder. Na
Usurpação de Cargo ou Função e na Usurpação de Fato, o
Sujeito que pratica o Ato não é o Titulado na Lei para fazê-lo,
seja porque, está Usurpando o Cargo ou Função de Outrem
que é Crime previsto no art. 328, CP, seja porque, age como
Funcionário de Fato, aparentando ser o Titulado à prática do
Ato. A propósito, os Atos praticados por Funcionário de Fato
são válidos perante Terceiros de Boa-Fé, se por outro motivo
não forem Viciados.
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Ocorre o Excesso de Poder quando o Sujeito, embora seja
Titulado à prática do Ato Administrativo, ele excede os limites
de sua Competência. Ex: o Superior que é competente para
punir o Servidor Subordinado, impondo-lhe até a Pena de
Suspensão, mas, impõe a Pena de Demissão, excedendo os
limites de sua Competência. O Excesso de Poder juntamente
com o Desvio de Poder ou de Finalidade é uma das espécies de
Abuso de Poder.
Os Vícios de Capacidade acarretam o Impedimento ou a
Suspeição para a prática dos Atos Administrativos. O
Impedimento gera Presunção Absoluta de Incapacidade,
enquanto que, a Suspeição gera Presunção Relativa de
Capacidade.
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Na Lei do Processo Administrativo Federal, o Impedimento e
a Suspeição estão tratados nos art. 18 e 20 (Lei 9.784/99).
b) Objeto – Também chamado de Conteúdo do Ato
Administrativo. É o Efeito Jurídico Imediato que o Ato
produz. É o que se cria, é o que se modifica, é o que se
extingue na Ordem Jurídica. Ex: o Ato de Desapropriação é,
para o Desapropriado, a perda da Propriedade e, para a
Administração, a perda da Aquisição dela. O Objeto deve ser
Lícito, isto é, conforme a Lei e o Direito; Possível, quer dizer
realizável no mundo dos Fatos e do Direito; Certo, definido
com Precisão; e Moral, ou seja, conforme Princípios de Ética,
Boa-Fé e Honestidade. O Objeto estará Viciado se for Ilícito,
Impossível, Incerto ou Imoral.
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Ex de Objeto Ilícito: a Desapropriação de um Imóvel do
Estado-Membro pelo Município (Somente pode de Superior
para Inferior). Ex de Objeto Impossível: Nomeação de alguém
para ocupar Cargo Inexistente. Ex de Objeto Impossível:
Desapropriação de um Imóvel não definido com precisão. Ex
de Objeto Imoral: um Parecer proferido sob encomenda e
contrário ao entendimento de quem o profere.
c) Forma – Pode ser tomada em Sentido Amplo e em
Sentido Estrito. Estritamente, Forma é exteriorização do Ato.
Ex: Forma de Abertura da Concorrência Pública é o Edital. No
Sentido Amplo, Forma inclui, também, todas as Formalidades
necessárias à prática do Ato.
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Os Atos Administrativos normalmente se revestem da Forma
Escrita, mas, em caráter excepcional, admite-se a Forma
Verbal como é o caso das Ordens dadas pelos Superiores aos
Subalternos e a Forma dos Sinais Convencionais, como ocorre
nas Placas de sinalização do Trânsito. Em caráter ainda mais
excepcional, é possível que o Silêncio seja considerado forma
do Ato Administrativo, quando a Lei atribuir alguma
Conseqüência ao Silêncio.
A Lei 9.784/99, no art. 22, “caput”, dispõe que: “os Atos do
Processo Administrativo não dependem de Forma
determinada, senão quando a Lei expressamente a exigir”.
Com isso instituiu-se o Princípio do Informalismo do Ato
Administrativo, como regra.
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A Motivação do Ato Administrativo, que está ligada aos
Motivos, já que é a Exposição dos Pressupostos de Fato e de
Direito que embasam a prática do Ato, faz parte do Conceito
de Forma. Quer dizer, se a Motivação é necessária, é preciso
que ela esteja presente para que o Ato atenda ao requisito da
Forma, ou seja, a Falta da Motivação, quando ela é necessária,
Vicia o elemento da Forma. Existe Vício relativo à Forma, se a
Administração, na prática do Ato Administrativo, se omite ou
não observa Formalidade indispensável à Existência ou
Seriedade do Ato (art. 2º, p.u., b, Lei 4.717/65 – Lei da Ação
Popular). Também existe Vício, sempre que o Ato deva ser
exteriorizado por determinada Forma e isso não ocorre. Ex: a
Concorrência Pública que não se abre por Edital.
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d) Motivo – É o Pressuposto de Fato e de Direito que
embasa a prática do Ato. O Pressuposto de Fato refere-se ao
que ocorreu, com todas as suas Circunstâncias. O Pressuposto
de Direito diz respeito às Disposições Legais que
fundamentam o Ato Administrativo.
Relacionado ao Motivo é a Motivação, como se viu, Motivação
é a Exposição dos Motivos. A Doutrina discute se a Motivação
é Obrigatória tanto nos Atos Vinculados, quanto nos Atos
Discricionários. Tem prevalecido o entendimento de que a
Motivação é Obrigatória tanto nos Atos Vinculados, quanto
nos Atos Discricionários e, só não será Obrigatório, se a Lei
não descrever o Motivo à Prática do Ato, como ocorre, por
exemplo, na Exoneração “Ad Nutum” dos ocupantes de
Cargos em Comissão, os quais podem ser desligados de seus
Cargos a qualquer Tempo e sem Justificativa.
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A Motivação no Ato Vinculado, é mais sucinta, bastando
dizer que o Motivo previsto em Lei ocorre concretamente. Ex:
Concessão de Licença Gestante à Servidora Grávida. No Ato
Discricionário, a Motivação é mais complexa, porque a
Autoridade Administrativa precisa esclarecer porque optou
por uma das Soluções Legais, demonstrando que agiu
conforme os Princípios de Razoabilidade e Proporcionalidade.
Ex: a Escolha da Punição que melhor reprime a Infração
cometida pelo Servidor.
A Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) trata
da Motivação do Ato Administrativo, no art. 50, impondo as
Hipóteses em que ela é Obrigatória, de forma que, há
contrário senso, fora do Âmbito das Hipóteses descritas na
Lei, a Motivação seria Desnecessária.
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Assim, por exemplo, para Conceder ou Ampliar Direitos, a Lei
não exige Motivação, o que é criticado pela Doutrina porque a
Idéia Prevalente é a de que a Regra impõe a Motivação do Ato
Administrativo.
O Motivo estará Viciado se for Inexistente ou Falso. O Motivo,
como Pressuposto de Fato, comporta consideração de
Existência e de Veracidade, de modo que o Pressuposto de
Fato estará Viciado se for Inexistente ou se for Falso. Ex de
Pressuposto de Fato Inexistente: Servidor punido com
Demissão em razão de Abandono de Cargo e posterior
conhecimento de que ele havia Morrido ao tempo das Faltas.
Ex de Pressuposto de Fato Falso: Servidor Punido por uma
Infração grave e posterior verificação de que a Infração era
bem mais leve.
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O Pressuposto de Direito, por sua vez, só comporta
Consideração de Existência, haja vista que a Regra existe ou
não, não havendo lugar para considerá-la Verdadeira ou
Falsa. Ex de Pressuposto Inexistente: Prática de um Ato
Administrativo com base em Norma Revogada.
Ligada à Motivação, existe a Teoria dos Motivos
Determinantes, pela qual, os Motivos eleitos para a Prática
do Ato devem existir e ser verdadeiros, mesmo que na
Hipótese não houvesse o Dever de Motivar, isto é, a
Administração vincula-se aos Motivos que descreveu para a
expedição do Ato Administrativo e se eles forem Inexistentes
ou Falsos, o Ato será Inválido e se sujeitará à Anulação.
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e) Finalidade – É o Resultado pretendido pela
Administração com a prática do Ato Administrativo. A
Finalidade pode ser tomada em Sentido Amplo e em Sentido
Estrito. No Sentido Amplo, o Ato Administrativo deve atender
ao Interesse Público vedando-se que seja praticado com um
Fim deliberado de Prejudicar ou Favorecer Alguém, como
ocorreria, por exemplo, na Desapropriação de um Imóvel para
Prejudicar um Inimigo Político. No Sentido Estrito, o Ato
Administrativo deve atender ao contido Explícita ou
Implicitamente na Lei. Assim, por exemplo, os Estatutos
costumam prever que a Remoção de um Servidor, tem por fim
atender a Necessidade do Serviço e não se destina a Punir o
Servidor Faltoso. Caso o Servidor seja Removido para ser
Punido, não se atenderá ao Fim Específico da Remoção.
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Se o Ato não atende a Finalidade, no Sentido Amplo ou no
Sentido Estrito, ocorre o chamado Desvio de Finalidade ou
Desvio de Poder. Trata-se de Vício que não se Convalida.
Ocorrendo o Desvio de Finalidade, o Ato será Invalidado.
Existe grande dificuldade em provar a ocorrência do Desvio
de Finalidade, porque, na maioria das vezes em que o Vício
ocorre, a intenção da Autoridade está Viciada, então, ela
pratica o Ato com a aparência de Legalidade. A Doutrina cita
os Indícios Denunciadores do Desvio de Finalidade, tais
como, a Motivação Excessiva para Situações Simples,
Motivações Singelas para Situações Complexas, Motivação
Contraditória, Omissão de Fatos Relevantes, Camuflagem de
Fatos etc.
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O Desvio de Finalidade, também chamado de Desvio de
Poder, é uma das espécies de Abuso de Poder, juntamente
com o Excesso de Poder, que é Vício relativo a Competência.
Excesso de Poder (Competência)
Abuso de Poder
Desvio de Poder (Finalidade)
Discute-se quais são as Conseqüências dos Vícios decorrentes
do Ato Administrativo, isto é, se diante um Ato Viciado o
caminho é a da Anulação (Invalidação) ou o da Convalidação.
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Parte da Doutrina (Hely Lopes Meireles) entende que o Ato
Administrativo não é passível de Convalidação quando
Viciado porque não é possível trazer para o Direito Público, a
diferença entre Atos Nulos e Anuláveis do Direito Privado; no
Direito Privado, os Atos seriam Nulos e não Convalidáveis, se
o Interesse Ofendido é o Interesse Público e seriam Anuláveis
e Convalidáveis se o Interesse Ofendido é o das Partes
envolvidas na Relação Jurídica. Como todo Ato
Administrativo deve atender ao Interesse Público, o Ato
Viciado ofenderia tal interesse e só poderia ser considerado
Nulo e não Convalidável. Para essa corrente, a Convalidação
não se admite e o caminho diante do Ato Viciado é o de retirálo do Mundo Jurídico pela Anulação.
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Não obstante, essa Corrente admite, em caráter excepcional, a
Convalidação do Ato Viciado dependendo do caso e, desde
que, não haja Lesão ao Interesse Público e nem Prejuízos a
Terceiros. Outra parte da Doutrina (Celso Antonio Bandeira
de Melo) entende que se a Convalidação for possível, a
Administração deverá optar por ela, em detrimento da
Invalidação (Anulação), isso porque, a Convalidação
resguarda o Princípio da Legalidade e ainda atende a dois
outros Princípios: o da Segurança Jurídica e o da Boa-Fé.
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Atributos dos Atos Administrativos – São Atributos dos
Atos Administrativos: 1) Presunção de Legitimidade e
Veracidade; 2) Imperatividade; 3) Autoexecutoriedade; 4)
Tipicidade
Presunção de Legitimidade e Veracidade – Existem
autores que mencionam Presunção de Legitimidade ou de
Veracidade como se as expressões fossem sinônimas. É
preferível separar as Presunções em: Presunção de
Legitimidade e Presunção de Veracidade. Pela Presunção de
Legitimidade, reputa-se que o Ato tenha sido praticado de
acordo com a Lei, até porque, a Administração submete-se ao
Princípio da Legalidade.
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Pela Presunção de Veracidade, reputam-se verdadeiros os
fatos alegados pela Administração. As Presunções são
Relativas ou “Juris Tantum”, isto é, admitem prova em
contrário. O efeito prático das Presunções é o de inverter o
Ônus de Agir, cabendo ao interessado em afastá-las, o Ônus
de Agir nesse sentido. O Ônus da Prova também se inverte e é
a Presunção de Veracidade que inverte o Ônus da Prova,
porque, a Prova diz respeito a Fatos. Existem autores que
entendem que as Presunções não prevalecem em Juízo, a não
ser que alguma Lei estabeleça o contrário, como ocorre, por
exemplo, com a Lei de Execução Fiscal – Lei 6830/80, que
dispõe que a CDA (Certidão de Dívida Ativa) goza de
Presunção de Liquidez e Certeza (CABM).
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Imperatividade – Também chamada de Poder Extroverso
(por Renato Alessi, Jurista Italiano). Pela Imperatividade, os
Atos Administrativos criam obrigações aos Administrados,
independentemente de sua Concordância, quer dizer, pela
vontade da Administração ela invade a Esfera Jurídica do
Administrado, constituindo-o em obrigação perante ela, sem
que ele tenha concordado. Ex: Imposição de Multa ao
Motorista infrator das Regras de Trânsito. Esse Atributo não
existe nos Atos apenas Enunciativos, como, por exemplo,
Certidões e Atestados, e nos Atos Negociais que concedem
Direitos solicitados pelos Administrados, como, por exemplo,
Licença para Construir, Licença para Dirigir.
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Autoexecutoriedade – Pela autoexecutoriedade a
Administração Pública pode fazer cumprir suas Decisões por
seus próprios meios, sem necessidade de obter Autorização
Prévia do Poder Judiciário (Administração decide e põe em
prática sua Decisão, sem ir ao Judiciário). Isto engloba, por
exemplo, apreensão de mercadorias com prazo de validade
vencido, interdição de estabelecimento poluente, notificação
de munícipe para limpeza de terreno sob pena de multa.
Existem
autores
que
dividem
o
Atributo
da
Autoexecutoriedade em: Exigibilidade e Executoriedade. Pela
Exigibilidade (mais gravoso) a Administração põe em prática
as suas Decisões, usando Meios Indiretos de Coação. Ex:
notifica o munícipe a limpar seu terreno sob pena de multa.
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Já pela Executoriedade a Administração põe em prática as
suas Decisões por seus próprios meios, podendo utilizar de
Meios Diretos de Coação. A Executoriedade é mais do que a
Exigibilidade; a Executoriedade pressupõe a Exigibilidade. A
Executoriedade só existe: 1) Se houver Previsão Legal; 2) Se a
medida for de tal sorte urgente que, se não tomada, o
Interesse Público será irremediavelmente comprometido. Ex:
apreensão de mercadorias vencidas, interdição de
estabelecimentos poluentes, etc.
Tipicidade – Pela Tipicidade, o Ato Administrativo deve se
amoldar ao disciplinado em Lei, para atingir a finalidade
especialmente pretendida pela Administração.
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Assim, por exemplo, para atender a necessidade de Serviço, o
Servidor pode ser Removido, ou seja, a Remoção é o ato que
se ajusta a finalidade pretendida pela Administração que, no
caso, é atender a necessidade do Serviço. Caso o Servidor seja
Removido para ser Punido, não se atenderá ao Atributo da
Tipicidade, além de, configurar Desvio de Finalidade. É a
presença dos Atributos ou Características que fazem com que
o Ato seja Administrativo.
ATRIBUTOS
ELEMENTOS
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PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE COMPETÊNCIA/ SUJEITO (É aquele
(conforme a Lei)
que a lei atribui competência para a prática
PRESUNÇÃO
DE
VERACIDADE do ato)
(conforme os Fatos)
OBJETO/ CONTEÚDO (É o efeito
jurídico imediato que o ato produz. Basta
IMPERATIVIDADE
(Imposição
a verificar o que o ato ENUNCIA,
terceiros,
independente
de
sua PRESCREVE, DISPÕE).
concordância).
FORMA (Art. 22 da Lei 9784/99). Os atos
não dependem de forma determinada
AUTOEXECUTORIEDADE (Pode ser senão quando lei expressamente a exigir.
executado pela própria administração, sem FINALIDADE (É o resultado que a
necessidade do Judiciário).
administração quer alcançar. Efeito
jurídico MEDIATO. Sucede à prática do
ato,
corresponde
a
algo
que
a
administração quer alcançar).
MOTIVO (É o pressuposto de fato e de
direito que serve de fundamento ao ato
administrativo. Motivo é diferente de
motivação).
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Classificação e espécies dos atos administrativos:
Classificação Geral – os atos podem ser classificados em:
Quanto aos seus Destinatários: os Atos se classificam em
Gerais ou Normativos e Individuais. Os Atos Gerais ou
Normativos são os que se destinam a todos que se
encontram numa mesma situação, indistintamente. Ex:
Regulamento do ICMS. Os Atos Normativos possuem traços
peculiares: são sempre Revogáveis; submetem os Atos
Individuais – o Ato Individual deve ter como Diretriz o Geral;
não são atacáveis diretamente, a não ser, pela via da ADIn
(Vide a explicação sobre Poder Normativo).
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Existem Autores que não consideram os Atos Normativos
como Atos Administrativos, porque não produzem efeitos
jurídicos imediatos, nominando-os, então, de Atos da
Administração (MSZP). Os Atos Individuais são aqueles
que se destinam a Pessoa ou Pessoas em Específico. Ex:
Nomeação de Servidores Aprovados em Concurso, Servidor
Apenado após Processo Administrativo Disciplinar, Titular de
Domínio sobre Imóvel Desapropriado.
Quanto ao seu Alcance: Os Atos classificam-se em Atos de
Efeitos Internos e de Efeitos Externos. Os Atos de Efeito
Internos produzem efeitos no Interior das Repartições
Públicas e, por isso, não exigem Publicação em Órgão Oficial,
bastando a cientificação dos interessados.
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Ex: Escala de Servidores de Plantão. Os Atos de Efeitos
Externos são aqueles que produzem efeitos para além do
interior das Repartições Públicas e, por isso, devem ser
Publicados em Órgão Oficial para que tenham vigência. Ex:
Abertura de Concurso Público para Servidor.
Quanto ao seu Objeto: Os Atos classificam-se em Atos de
Império, Atos de Gestão e Atos de Expediente. A classificação
entre Atos de Império e Atos de Gestão surgiu para abrandar a
Teoria da Irresponsabilidade do Monarca, expressada nas
seguintes frases: “The King can do no Wrong” e “Le Roi ne
peut mal faire” que significavam “O Rei não erra”.
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A partir dessa classificação, passou-se a possibilitar a
Responsabilidade do Estado pelos Atos de Gestão, porque
ao gerir seus Bens e seus Serviços, age como qualquer um na
gestão dos seus Interesses e havendo prejuízos a Terceiros,
passa a ter de Indenizar. Quanto aos Atos de Império, por
serem Atos de Autoridade do Rei, a indenização não seria
possível. Atualmente, não existem motivos para impedir a
Responsabilização do Estado pelos Atos de Autoridade e
também na gestão dos Bens Públicos e dos Serviços Públicos,
age-se com Autoridade, de forma que a classificação está em
desuso. Por fim, quanto aos Atos de Expediente são os
destinados a dar andamento aos papeis, processos, recursos,
requerimentos, nas Repartições, sem conteúdo Decisório.
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Quanto ao seu Regramento: os Atos classificam-se em
Atos Vinculados ou Regrados e Atos Discricionários.
Quanto à sua Formação: os Atos classificam-se em Atos
Simples, Complexos e Compostos. Os Atos Simples são os
que decorrem da manifestação de vontade de um só Órgão,
seja ele Unitário ou Colegiado. Ex: Nomeação de Servidor por
Decreto do Presidente da República; a Deliberação de um
Órgão Colegiado (TJ). Os Atos Complexos são os que
decorrem da manifestação de vontade de, pelo menos, dois
Órgãos, sejam Unitários ou colegiados, que se fundem para
formar um Ato Único. Ex: Decreto do Presidente da República
referendado pelo Ministro de Estado.
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Os Atos Compostos são os que decorrem da manifestação
de vontade de um só Órgão, mas, que dependem da
manifestação Prévia ou Posterior por parte de outro Órgão.
Ex: os Atos sujeitos a Homologação, Aprovação, Visto, Laudo
Técnico, etc., são Atos Compostos. Há Autores que não trazem
a categoria do Ato Composto, dividindo os Atos em Simples e
Complexos e conceituando os Atos Complexos como aqueles
que resultam da conjugação de vontades de Órgãos
Diferentes. Ex: Nomeação de Pessoa para certo Cargo Público
por determinada Autoridade, baseada em lista tríplice
advinda de outro Órgão (que geralmente são Atos
Compostos).
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Classificação dos Atos Administrativos em Espécies –
os Atos Administrativos em espécie serão classificados quanto
ao Conteúdo e quanto a Forma.
Quanto ao Conteúdo:
Atos Administrativos Negociais: Autorização, Licença,
Permissão e Admissão. São Atos Administrativos Unilaterais.
 Autorização: é Ato Administrativo Unilateral e
Discricionário, pelo qual, a Administração Pública defere ao
Administrado a prática de Ato Material ou o Uso Privativo de
um Bem Público.
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No 1º caso, a Autorização fundamenta-se no Poder de Polícia,
podendo ser citado exemplo da Autorização para Porte de
Arma.
Quanto à Autorização de uso de Bem Público, convém que
seja distinguida da Permissão de Uso de Bem Público, que
também é Ato Administrativo Unilateral, Discricionário e
Precário, pelo qual, se defere ao Particular o Uso de Bem
Público, o que será feito mais adiante.
Há quem ainda cuide da Autorização de Serviço Público como
uma terceira espécie do gênero da Autorização. Alguns como
HLM, mencionam Serviços de Táxi, de Despachante e de
Guardas Particulares em Residências, como exemplos de
Autorização de Serviço Público.
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No entanto, nesses casos, ocorre exercício de atividade
privada, mas, sujeita ao regramento e fiscalização do Poder de
Polícia, de modo que não se pode considerar como sendo
Delegação de Serviço Público, mas sim, mero exercício de
atividade privada submetida a incidência do Poder de Polícia,
ou seja, trata-se, em verdade, de Autorização do Poder de
Polícia. Para outros Autores, a Autorização do Serviço Público
pode existir como Delegação de Serviço Público, como ocorre
na Autorização de Aproveitamento de Potencial Hidráulico
para Autoprodução, quando o excedente é comercializado, nos
termos da Lei 9.427/96, art. 26, I e IV.
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 Permissão:
tradicionalmente,
a
Permissão
era
considerada como Ato Administrativo Unilateral e
Discricionário, pelo qual, se deferia ao Administrado o Uso
Privativo de Bem Público ou o Exercício de um Serviço
Público. No que se refere a Permissão de Uso de Bem Público,
embora as divergências Doutrinárias, a CF em seu art. 175 e a
Lei 8.987/95 no seu art. 40, dispõe que a Permissão de
Serviço Público tem natureza Contratual e, portanto, será
estudado no tópico pertinente. A Permissão de Uso Privativo
de Bem Público é Ato Administrativo, Unilateral,
Discricionário e Precário, pelo qual, se defere ao Interessado o
Uso Privativo de Bem Público, como ocorre, por exemplo, no
uso de parte de calçada ou de praça pra instalar Banca de
Jornal.
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A Permissão de Uso de Bem Público, distingue-se da
Autorização para o mesmo fim, porque, a Autorização é
destinada para usos transitórios ou episódicos do Bem
Público, como, por exemplo, para instalação de um Circo por
uma Temporada. Além disso, a Autorização não obriga o
Autorizatário ao Uso do Bem, já que é deferida no seu
interesse predominante, enquanto que, a Permissão obriga o
Permissionário ao Uso do Bem, sob pena de Extinção do Ato,
porque, é deferida no Interesse do Particular e do Público. A
propósito, embora a Concessão de Uso de Bem Público seja
contrato, convém distingui-la sucintamente dos atos de
Autorização e Permissão.
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A Concessão de Uso de Bem Público deve ser utilizada nos
casos em que o Particular efetuar considerável despesa,
porque, haverá estipulação de Prazo e isso propiciará ao
Concessionário o Direito à Indenização em casos de Rescisão
Unilateral por razões de Interesse Público. Ex: Concessão de
Hotel Municipal.
 Licença: é a Licença do Poder de Polícia. A Licença é Ato
Administrativo Unilateral e Vinculado, pelo qual, se defere ao
Interessado o exercício de uma atividade, como, por exemplo,
Licença para Construir, Licença para Dirigir. Tratando-se de
Ato Vinculado, a Licença deve ser deferida se preenchidos os
Requisitos Legais por parte do Requerente. Diz-se, então, que
a Licença entende a Direito Subjetivo de quem a Requer.
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 Admissão: é Ato Administrativo Unilateral e Vinculado,
pelo qual, a Administração defere a quem preenche os
Requisitos Legais a inclusão em Estabelecimento
Governamental para a fruição de um Serviço Público. Ex:
Admissão na Universidade Pública como Estudante, no
Hospital Público como Paciente.
Atos Administrativos de Controle: Aprovação e
Homologação.
 Aprovação: é Ato Administrativo Unilateral e
Discricionário, pelo qual, a Administração exerce o controle
sobre certo Ato Jurídico, manifestando-se prévia ou
posteriormente a sua prática. Ex: Lei 9.986/00, art. 5º –
Procedimento de Aprovação dos Dirigentes das Agências
Reguladoras.
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 Homologação: é Ato Administrativo Unilateral e
Vinculado, pelo qual, a Administração exerce o controle sobre
certo ato Administrativo a “posteriori”. Ex: Homologação do
Procedimento Licitatório pela Autoridade Competente,
conforme art. 43, VI, da Lei de Licitação – Lei 8.666/93.
Atos Administrativos Enunciativos: Parecer e Visto.
 Parecer: “Parecer é o Ato mediante o qual os Órgãos
Consultivos emitem opiniões sobre assuntos Técnicos ou
Jurídicos de sua Competência”. A regra é de que o Parecer não
Vincula a decisão da Autoridade, salvo, quando a Lei
estabelecer o contrário, como ocorre, por exemplo, ...
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... na Concessão de Aposentadoria por Invalidez, uma vez que,
havendo Laudo Médico que ateste a Invalidade do Servidor a
Autoridade está obrigada a Concessão da Aposentadoria
 Visto: é o Ato Unilateral de Controle Formal sobre certo
Ato Jurídico, não implicando concordância quanto ao seu
conteúdo. Ex: Visto em requerimento do servidor dirigido ao
Chefe Mediato, aposto pelo Chefe Imediato.
Quanto à Forma: podem ser o Decreto, a Resolução, a
Portaria, a Circular, o Despacho e o Alvará.
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 Decreto: é a forma pelo qual se revestem os Atos Gerais
ou Individuais praticados pelos Chefes do Poder Executivo,
nas diversas esferas de Governo. Ex: Presidente, Governador,
Prefeito.
Resolução e Portaria: são formas pelas quais se
revestem os Atos praticados por outras Autoridades, diversas
dos Chefes do Poder Executivo. No Estado de SP a Lei
10.177/98 estabelece que a Resolução é um Ato de
Competência dos Secretários de Estado, do PGE e dos
Reitores das Universidades. E a Portaria é Ato de
Competência do todas as Autoridades até o Nível do Diretor
de Serviços, das Autoridades Policiais, dos Dirigentes de
Entidades Descentralizadas e de demais Autoridades
determinadas em Lei.
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 Circular: é a forma pela qual são transmitidas ordens
escritas internas e uniformes dos Superiores aos Subalternos,
visando ao ordenamento do serviço.
 Despacho: é decisão proferida pela Autoridade
Competente nos diversos Processos, Requerimentos e
Petições sujeitas a sua Apreciação. O Despacho Normativo é
aquele que acolhe um Parecer Técnico sobre determinada
matéria, solucionando uma situação concreta e determinando
que aquela solução seja aplicada aos casos semelhantes
futuros.
 Alvará: é a forma pela qual se revestem os Atos de Licença
e Autorização praticados com fundamento no Poder de
Polícia. Ex: Alvará de Licença para Construir, Alvará de
Autorização para Porte de Arma
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Anulação ou Invalidação
É preferível usar Invalidação, como sinônimo de Anulação
(Invalidação = Anulação), porque, por meio dela, retira-se um
Ato Inválido Ilegal. Existem Autores (HLM) que mencionam
Invalidação como gênero de Anulação e Revogação. No
entanto, não seguiremos essa Orientação, porque Invalidação
dá a idéia de Retirada de um Ato, justamente porque é
Invalido, é Ilegal. E a Revogação é a Retirada de um Ato Legal,
por motivo de Conveniência e Oportunidade. Anulação ou
Invalidação é o Ato Administrativo pelo qual é Retirado Ato
Viciado, Inválido, Ilegal do mundo jurídico.
A Administração tem o Poder de Anular os seus próprios Atos
Ilegais e age de Ofício, ou seja, não precisa ser Provocada.
Esse Poder de Anular decorre do Poder de Autotutela da
Administração. Súmula 346 e 473, STF.
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Súmula 346, STF – Administração Pública –
Declaração da Nulidade dos Seus Próprios Atos – A
administração pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos.
Súmula 473, STF – Administração Pública –
Anulação ou Revogação dos Seus Próprios Atos – A
administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
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O Judiciário também pode Anular um Ato Administrativo
Ilegal, mas, precisa ser Provocado, em razão do Princípio da
Inércia da Jurisdição.
Efeitos da Anulação: a maioria da Doutrina entende que a
Anulação ou Invalidação tem Efeitos Retroativos ou “Ex
Tunc”, porque, retira-se o Ato e retiram-se, também, os
Efeitos dele decorridos, sob o fundamento de que o Ato
Inválido não pode gerar Efeitos Válidos. É como se o Ato
nunca houvesse existido.
CABM, recentemente, alterou a posição que defendia e que
era a mesma da Maioria da Doutrina, entendendo que a
Anulação pode gerar efeitos Retroativos ou “Ex Nunc” e pode
gerar efeitos a partir da Invalidação ou Ex Nunc.
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Dependendo do Ato Inválido. Em se tratando de Ato Inválido
que seja Ampliativo da Esfera Jurídica do Administrado, os
Efeitos da Invalidação são “Ex Nunc”, desde que, o
Administrado não tenha concorrido para o Vício e nem agido
de Má-Fé. Ex: um Ato de Nomeação de Servidor. Em se
tratando de Ato Restritivo da Esfera Jurídica do
Administrado, a Invalidação opera Efeitos “Ex Tunc”.
No exemplo do Servidor cuja Nomeação foi Invalidada, nem
mesmo a maioria da Doutrina ousa impor devolução dos
valores recebidos pelo Trabalho Efetuado a pretexto de que a
Invalidação tenha Efeitos “Ex Tunc”, já que no caso invoca-se
o Princípio Geral do Direito que veda o Enriquecimento sem
Causa. Seguindo a linha do CABM, nem mesmo há
necessidade de invocar tal Princípio no exemplo em Pauta.
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Revogação – a Revogação é o Ato Administrativo
Discricionário que extingue um Ato Válido por razão de
Conveniência e Oportunidade. Ex: Revogação de Ato de
Permissão de Uso de parte da Calçada para instalar Banca de
Jornal. A Revogação decorre do Controle de Mérito do Ato
Administrativo e é de Competência da própria Administração
e decorre do seu Poder de Autotutela, conforme, inclusive,
Súmula 473, STF, 2ª Parte. Ao Judiciário não é dado, no
exercício da Jurisdição, revogar um Ato Administrativo por
razões de Conveniência e Oportunidade. Atuando como a
própria Administração ele pode revogar seus próprios Atos.
Efeitos da Revogação: os Efeitos da Revogação são “Ex Nunc”,
ou seja, a Revogação não alcança os efeitos decorridos do Ato,
até porque, Atos Válidos geram Efeitos Válidos.
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Limites ao Poder de Revogar: Não podem ser Revogados: 1)
os Atos Vinculados – o Ato Vinculado não propicia ao
Administrador o exercício do Juízo de Discricionariedade,
quer dizer, o Administrador não tem espaço para escolher o
que é mais Conveniente ou Oportuno para o Interesse Público,
porque o Legislador já apontou o que é Conveniente para o
Interesse Público. Se para surgir não há Juízo de
Discricionariedade, não faz sentido, suprimir o Ato com base
no Juízo de Discricionariedade, que é o que ocorre com a
Revogação. Não obstante, em se tratando da Licença para
Construir, que é Ato Vinculado do Poder de Polícia, a
Jurisprudência tem entendido que, enquanto não iniciada a
Construção, ela pode ser Revogada por razões de Interesse
Público.
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A Doutrina costuma apontar a Desapropriação do Direito de
Construir, nos termos da Licença Deferida, como a solução
adequada para atender uma Situação Concreta em que seja
Conveniente ao Interesse Público, impedir a Construção, caso
em que, exige-se a Indenização. 2) os Atos cujos efeitos já
decorreram – aquele com efeitos já exauridos não podem
ser Revogados, pois, já cumpriram toda sua Finalidade. 3) os
Atos cuja Competência já se exauriu em relação ao
seu Objeto. Ex: o Ato praticado por Autoridade Inferior não
pode ser revogado se existe Recurso Administrativo para a
apreciação da Autoridade Superior. 4) os Atos integrantes
de um Procedimento Administrativo, que não podem
ser Revogados Separadamente, porque a cada novo Ato,
ocorre a preclusão em relação ao Ato anterior –
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o Procedimento Administrativo é uma sucessão encadeada de
Atos, como se fossem os elos de uma corrente, destinado a
obtenção de um Ato Final. Ex: Licitação. Dependendo do
Procedimento Administrativo é possível a Revogação de
TODO o Procedimento, mas, não, de cada Ato em separado,
como ocorre com a Revogação da Licitação, desde que, existe
Fato Superveniente, devidamente comprovado, que altere o
Interesse Público (Art. 49, Lei 8.666/93). 5) os meros Atos
Administrativos, tais como, Certidões, Atestados etc.,
porque apenas enunciam uma realidade. Ex: Atestado que o
Servidor está Inválido, porque, ou ele está inválido ou não. 6)
os Atos que geram Direitos Adquiridos – os Direitos
Adquiridos só podem ser suprimidos por Desapropriação do
Direito de Construir.
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Art. 49.
A autoridade competente para a aprovação do
procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de
interesse público decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta,
devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de
terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
§1o A anulação do procedimento licitatório por motivo de
ilegalidade não gera obrigação de indenizar, ressalvado o disposto
no parágrafo único do art. 59 desta Lei. §2o A nulidade do
procedimento licitatório induz à do contrato, ressalvado o disposto
no parágrafo único do art. 59 desta Lei. §3o No caso de
desfazimento do processo licitatório, fica assegurado o
contraditório e a ampla defesa. §4o O disposto neste artigo e seus
parágrafos aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e de
inexigibilidade de licitação.