Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Processo Administrativo Federal
LEI 9.784/99
1. Introdução
Impõe-se no Direito Administrativo, um contexto de disciplina geral
do processo administrativo, no caso em estudo, a lei nº 9.784/99.
Frisa-se que há muitos pontos em comuns entre o Processo
Administrativo Disciplinar – PAD, que é um processo
administrativo específico, e as disposições desta Lei.
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Destaca-se que o PAD é espécie do gênero processo
administrativo. Portanto observa-se que a Lei 9.784/99 trouxe
para o direito positivo inúmeros preceitos e princípios que, antes,
encontravam-se sistematizados, precipuamente, pela doutrina e,
também, em muitos casos, pela jurisprudência (ALEXANDRINO,
2008).
Desta forma, objetiva-se caracterizar o processo administrativo com
base na lei 9.784/99, com apoio fundamental do artigo 69 da
mencionada lei, que preceitua que as regras desta lei aplicam-se
apenas subsidiariamente aos processos administrativos específicos,
regulados em leis próprias, como é o caso do Processo
Administrativo Disciplinar Federal, regulado pela Lei nº 8.112/1990;
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do Processo Administrativo Federal de Determinação e Exigência de
Créditos Tributários – PAF, regulado pelo Decreto nº 70.235/1972,
com as alterações posteriores; ou, ainda, do Processo
Administrativo de Consulta Federal, disciplinado pelo decreto nº
9.430/1996 (ALEXANDRINO, 2008).
2. Considerações iniciais
Ao Direito Administrativo interessa precipuamente a função
administrativa, pois esta constitui seu objeto por excelência. A
administração se apresenta, como uma ação direcionada para um
determinado fim. Quando uma atividade administrativa tem em
vista o bem comum ou o interesse público, tem-se a
Administração Pública.
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Primeiramente, é preciso destacar que o termo processo indica
uma atividade voltada a determinado objetivo.
Trata-se de categoria jurídica caracterizada pelo fato de que o fim
alvitrado resulta da relação jurídica existente entre os integrantes
do processo, ou seja, define processo como a relação jurídica
integrada por algumas pessoas, que nela exercem várias atividades
direcionadas para determinado fim.
Se a função é administrativa, a relação jurídica traduzirá em
processo administrativo, sendo inafastáveis as características do
processo em geral de um lado, e as atividades produzidas pelos
figurantes da relação jurídica, e de outro, o objetivo final a que se
destina.
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A própria Constituição Federal faz referência ao processo
administrativo, reafirmando a aceitação geral da nomenclatura
dispensada aos instrumentos formais pelos quais se exerce a
função administrativa, art. 5º, LV; 5º, LXXII, “b”; 37, XXI; 41, § 1º, II,
da Constituição Federal.
Vale destacar que no direito brasileiro, não há sistematização
uniforme para o processo administrativo. Alguns aspectos do
processo administrativo, como competência, prazos, requisitos,
dentre outros, se espalham em diversos diplomas legais e até por
atos administrativos normativos ou de organização como os
decretos, regulamentos, regimentos e outros.
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Pode-se conceituar o processo administrativo, como o
instrumento que formaliza a sequência ordenada de atos e de
atividades do Estado e dos particulares, a fim de ser produzida
uma vontade final da Administração.
Podemos classificar os processos administrativos em dois grandes
grupos: os processos não-litigiosos e os processos litigiosos. O
primeiro indica que não há conflito de interesses entre o Estado e
um particular. E o segundo, contem realmente um conflito de
interesses entre o Estado e o administrado. Esse conflito é o mesmo
que constitui objeto do processo judicial.
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Em sentido genérico o processo administrativo tem por objeto a
produção do ato administrativo. Em sentido específico são as
providências especiais que a Administração pretende adotar por
meio do ato administrativo final.
3. Princípios contidos na Lei 9784/99
Ressalta-se que o Direito Administrativo é um dos ramos do direito
que mais resiste à nova hermenêutica à luz da Constituição da
República, devido, dentre outros fatores, à forma equivocada de
interpretar-se o princípio da legalidade administrativa.
Isso se deve ao fato que diversos administradores, e até muitos
consultores jurídicos, ainda acham que deve irrestrita observância à
legislação infraconstitucional, sem considerar os valores
constitucionalmente reconhecidos.
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Ora, é fato que qualquer intérprete do Direito Administrativo deve
fiel e irrestrita observância à lei, mas somente àquela que não
esteja em conflito com os ditames constitucionais, pois a
constituição prevalece sobre todas as demais normas, pelo princípio
da supremacia da constituição, sendo inclusive tal exigência de
observância considerada no art. 37, caput, da CF.
De acordo com Hely Lopes Meirelles apud Alexandrino, são cinco os
princípios informadores dos processos administrativos em geral.
Nem todos são princípios específicos. Entretanto, podem assumir
conotações particulares que os distinguem, em sua formulação, dos
princípios aplicáveis aos processos judiciais, senão vejamos:
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1) Legalidade Objetiva: decorre do próprio princípio da legalidade,
que informa a atuação de toda a Administração Pública, exige que o
processo administrativo seja instaurado e conduzido com base na lei
e com a finalidade de preservar o império da lei. Inexistindo norma
legal que o preveja, ou sendo conduzido contrariamente à lei, nulo é
o processo.
2) Oficialidade ou do impulso oficial do processo: informa que é
sempre à Administração que compete a movimentação do processo
administrativo, ainda que inicialmente provocado pelo particular.
Uma vez iniciado, o processo passa a pertencer ao Poder Público, a
quem compete dar a ele prosseguimento, até a decisão final.
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3) Informalismo: os atos a serem praticados no processo, mormente
os atos a cargo do particular, não exigem forma ou formalidades
especiais. Não se trata de regra geral; na hipótese de existir norma
legal estabelecendo expressamente, como condição essencial à
validade de determinado ato processual, alguma forma ou
formalidade específica, deverá ela ser observada sob pena de
nulidade do ato.
4) Verdade Material: este princípio é o mais característico dos
processos administrativos e representa uma de suas principais
diferenças em relação aos judiciais. No processo administrativo
importa conhecer o fato efetivamente ocorrido, e como, se deu o
fato no mundo real.
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5) Contraditório e da Ampla defesa: é comum a todos os tipos de
processos, judiciais e administrativos, estando expresso na
constituição, art. 5º, inciso LV. É decorrência de outro princípio
processual maior, o princípio do devido processo legal, no inciso
LIV, do mesmo artigo.
O artigo 2º da Lei nº 9.784/99 enumera vários princípios
norteadores da atividade administrativa em geral, alguns expressos
na constituição, e outros, construções doutrinárias. São os
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e o da eficiência
(ALEXANDRINO, p. 671, 2008).
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A atividade administrativa, de forma correspondente à
observância das prescrições legais, deve render obediência aos
valores que defluem do sistema, os quais são normalmente
condensados sob a epígrafe do principio da moralidade.
Assim são extremamente relevantes as iniciativas que buscam
elaborar diretrizes básicas que devem nortear a atuação dos
agentes públicos. Com isso, são densificados os valores afeitos à
moralidade administrativa e, consequentemente, tem-se em
aumento de efetividade do princípio, pois seu alto grau de
abstração passa a coexistir com comandos específicos que
delineiam as vedações e os deveres a serem cumpridos pelo
agente e disciplinam a forma de exercício de seus direitos.
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O art. 37, caput, da Constituição Federal menciona o princípio da
moralidade administrativa, ou seja, o ato e a atividade da
Administração Pública devem obedecer não só à lei, mas à própria
moral, porque nem tudo que é legal é honesto. Portanto a
moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do
bom administrador, aquele que, usando de sua competência,
determina-se não só pelos preceitos legais vigentes, como também
pela moral comum, fazendo o que for melhor e mais útil para o
interesse público. Por essa razão, veda-se à Administração Pública
qualquer comportamento que contrarie os princípios da lealdade e
da boa-fé.
Enquanto na administração privada é lícito fazer tudo que a lei não
proíbe, na esfera da administração pública só é permitido fazer o
que a lei determinar.
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Por isso que o princípio da autonomia da vontade não encontra
abrigo no direito administrativo.
O Administrador Público deve pautar-se em princípios que regem a
Administração Pública, tais como: o princípio da impessoalidade,
ou seja a conduta do administrador público deve ser impessoal; o
da moralidade, o agente administrativo não pode afastar o
elemento ético de sua conduta, de modo que ele deve adicionar ao
seu comportamento funcional o agir padrão da coletividade; o da
publicidade, onde cabe a administração pública dar conhecimento
dos seus atos; o da eficiência, onde o poder público deve otimizar
suas atividades com menos gastos possíveis, ou seja, fazer mais
com menos.
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4. Dos direitos e deveres
Encontram-se previstos no art. 3º da Lei. Dentre os direitos ali
enumerados, ressaltamos a permissão ao administrado para
formular alegações e apresentar documentos até antes da
decisão, o que é consequência do princípio da verdade material, o
direito de ter ciência da tramitação dos processos administrativos
em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter
cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões
proferidas, que enfatiza o princípio da publicidade, e a menção ao
fato de ser, regra geral, facultativa a representação por advogado,
corolário do princípio do informalismo.
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Embora não esteja previsto na Lei nº 9.784/99, é interessante
registrar que com a promulgação da EC 45/2004 (reforma do
judiciário), foi acentuada a importância dos processos
administrativos, em todas as esferas da federação, a razoável
duração do processo e meios que garantam a celeridade de sua
tramitação, inciso LXXVIII do art. 5º da CF.
5. Processo Administrativo Disciplinar
Primeiramente, o processo administrativo disciplinar é o
instrumento formal através do qual a Administração apura a
existência de infrações praticadas por seus servidores e, se for o
caso, aplica as sanções adequadas.
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O processo disciplinar se regula por bases normativas diversas.
Incide para esse tipo de processo o princípio da disciplina
reguladora difusa, e isso porque suas regras, a tramitação, a
competência, os prazos e as sanções se encontram nos estatutos
funcionais das diversas pessoas federativas.
O objeto do processo administrativo disciplinar é a averiguação da
existência de alguma infração funcional por parte dos servidores
públicos, qualquer que seja o nível de gravidade.
Para a Lei 9.784/99 o início do processo pode se dar pela própria
Administração de ofício ou por provocação do interessado a
pedido, conforme o art. 5º.
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O requerimento deverá ser feito por escrito, salvo nos casos em
que for admitida solicitação oral. Deverá conter elementos
necessários para a sua propositura, tais como: órgão a quem se
dirige, identificação do interessado, formulação do pedido, assim
como sua fundamentação.
Os legitimados estão no art. 9º da lei, e são os que iniciam o
processo titulares de direitos ou interesses individuais; qualquer
pessoa que possa ser afetado pela decisão do processo; as
organizações e associações representativas, quando dos
interesses coletivos; as pessoas ou associações legalmente
constituídas quanto a direitos ou interesses difusos. Todos esses
casos, desde que a pessoa tenha capacidade postulatória.
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Sobre a competência para a apreciação dos processos, deve ser
exercida pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como
própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente
admitidos.
Quanto ao impedimento e suspeição temos:
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor
ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito,
testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem
quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro
grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o
interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
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Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento
deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de
atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento
constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor
que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos
interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros,
parentes e afins até o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser
objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
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Tais artigos cuidam do impedimento e da suspeição, figuras típicas
do Direito Processual, agora positivados expressamente no âmbito
do processo administrativo federal.
Como os processos administrativos regem-se pelo princípio da
informalismo, os atos do processo não dependem de forma
determinada, senão quando a lei expressamente a exigir
(ALEXANDRINO, p.676, 2008).
O tempo e o lugar do processo deverão ser os locais do órgão a
que se dirige o processo, nos dias e horários normais de
funcionamento, podendo ser diverso, desde que os interessados
sejam cientificados.
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A pessoa interessada deve ser intimada das decisões do processo
ou da determinação de realização de diligências. Sendo necessário
o comparecimento do interessado à repartição, deverá ser ele
intimado com no mínimo três dias de antecedência (art. 26, § 2º).
A fase de instrução do processo destina-se à averiguação e
comprovação dos dados necessários à tomada de uma decisão
fundamentada, como preceitua o art. 29 da lei. Portanto, durante a
instrução deverão ser envidados todos os esforços, por iniciativa
oficial ou por provocação do interessado, necessários a elucidação
dos fatos pertinentes ao processo (ALEXANDRINO, p. 678, 2008).
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A administração tem que ser pautada no princípio da motivação
dos atos administrativos discricionários. A motivação deve ser
explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de
concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte
integrante do ato.
Vejamos o artigo 50 da lei:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção
pública;
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IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação
de ato administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo
consistir em declaração de concordância com fundamentos de
anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que,
neste caso, serão parte integrante do ato.
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§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser
utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das
decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos
interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou
de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.
O interessado poderá, mediante manifestação escrita, desistir
total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a
direitos disponíveis. A sua desistência ou renúncia, porém não
prejudica o prosseguimento do processo, se a Administração
considerar que o interesse público assim o exige (ALEXANDRINO, p.
680, 2008).