NECESSIDADE DA EXISTÊNCIA DE UM DIREITO
PROCESSUAL PÚBLICO FUNDAMENTADO NA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
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1.Introdução
2.Diagnóstico: 100 maiores litigantes e
aumento da litigiosidade –dados CNJ.
3.Justiça Federal: justiça materialmente
administrativa - órgão especializados para o
julgamento das causas de Direito Público –
ausência
de
um
direito
processual
diferenciado.
4-Nexo causal entre ações e omissões da
Administração e as demandas repetitivas.
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5. Direito Processual Coletivo.
6. Institutos processuais específicos e as
demandas repetitivas.
7. Demandas repetitivas e a inobservância
dos princípios constitucionais.
8.Institutos processuais do direito alemão,
português e espanhol para enfrentamento
das demandas repetitivas– seara da jurisdição
administrativa.
9.Perspectivas de lege ferenda.
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NEXO CAUSAL ENTRE AÇÕES OU OMISSÕES DA
ADMINISTRAÇÃO PUBLICA E AS DEMANDAS
REPETITIVAS
Exemplos :
Regulamento :ato do Poder Executivo que se
entende ilegal, pode sofrer controle incidental via
ações individuais com efeitos concretos, por
centenas ou milhares de pessoas, acarretando o
fenômeno processual das demandas repetitivas.

Ato geral de efeitos concretos – edital de
concurso público, a impugnação por um
candidato poderá causar danos a terceiros,
que tem a possibilidade de ingressar como
terceiros interessados ou outra ação,
reclamando
direito
subjetivo.
A
multiplicidade gera um número repetido de
ações. Além disso , não se poderia admitir
que um único candidato, em decorrência do
prejuízo individual , obtivesse anulação de
todo o concurso.

Ato administrativo concreto e individual
fundado em ponto comum de fato e de
direito com relação à coletividade – a
impugnação do ato está fundada
em
interesse
individual
homogêneoex:
interpretação de lei para a concessão de
aposentadoria especial.

Omissão da Administração – gera demandas
de massa se atingir uma coletividade de
pessoas.Ex: ação judicial que objetiva o
controle de políticas públicas.

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
COLETIVASDireito
coletivo ( Grinover, 2007)
AÇÕES
processual
Interligação entre direito processual coletivo
e a lide de direito público.
O interesse coletivo se materializa no
interesse público. Ex: ato administrativo que
autoriza a construção de um aeroporto.

As ações coletivas não cumpriram o seu papel
nas questões relacionadas ao direito público
– centenas, milhares de processos individuais
instaurados:
conflitos
envolvendo
aposentados, CPMF, reajuste tabela imposto
de
renda,
contagem
tempo
celetista
incorporados ao regime único etc.
DIFICULDADES
CONSTATADAS
COM
A
UTILIZAÇÃO
DO
DIREITO
PROCESSUAL
COLETIVO PARA SOLUCIONAR DEMANDAS
RELACIONADAS AS AÇÕES OU OMISSÕES DA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA.



1-Dificuldade
de
delimitação
da
representatividade adequada quando há presença
do interesse público.
2-Absoluta ineficiência do sistema quanto aos
destinatários do ato administrativo e os efeitos
da coisa julgada.
3-Possibilidade de ajuizamento simultâneo de
ações coletivas e individuais.


4-Insegurança jurídica pela possibilidade de
ingresso de inúmeras ações coletivas a
respeito do mesmo ato administrativo.
5- Possibilidade de
conflitarem entre si.
interesses
coletivos


6-Limitação legal de ajuizamento de
demandas coletivas relacionadas à matérias
tributária e previdenciária, típico nascedouro
das demandas repetitivas.
7-Possibilidade de questionamento a respeito
de políticas públicas que podem ser alteradas
e questionadas a qualquer tempo.

PARADOXO- Estimula-se as ações coletivas,
porém os efeitos da coisa julgada ficam
restritos aos que tiveram oportunidade de
participar do processo, abre-se uma
oportunidade a todo instante para o
ajuizamento de nova ação àquele que se
sentir prejudicado. Há uma eternização do
conflito.
O sistema foi implantado para dar
uniformidade e amplo acesso à Justiça e corre
o risco de conviver com decisões conflitantes.
INSTITUTOS PROCESSUAIS ESPECÍFICOS
PARA ENFRENTAMENTO DAS DEMANDAS
REPETITIVAS


JULGAMENTO IMEDIATO DE IMPROCEDÊNCIA
– possibilidade de julgamento antecipado nas
causas repetitivas – art. 285-A do CPC –
Utilizado tão somente em hipótese de
improcedência e atrelado a um único juízo ou
tribunal

SÚMULA VINCULANTE- hipótese racional de
solução; entretanto como os requisitos expressos
para a sua realização exigem que a matéria tenha
natureza constitucional, não abrange todos os
atos administrativos com efeitos coletivos
impugnados judicialmente, restando afastado
quando o questionamento é infraconstitucional.
Além disso, a necessidade de ampla discussão a
respeito do tema nos tribunais não impede a
avalanche de processos repetidos decorrentes de
atividades administrativas

JULGAMENTO DE RECURSO REPETITIVO NO
ÂMBITO DO STJ – Uniformização de soluções para
situações análogas. Finalidade de evitar o inócuo
procedimento de julgamento de inúmeros
recursos idênticos no STJ. A crítica relaciona-se
a necessidade de trâmite dos processos nas
instâncias inferiores para após longo decurso de
tempo, a matéria vir a ser examinada pelo STJ,
quando já materializado o fenômeno da
massificação
processual.
Alteração
do
represamento para a instância jurisdicional
superior.

REPERCUSSÃO
GERAL
–
REQUISITO
DE
ADMISSIBILIDADE PARA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO
– filtro restritivo de acesso ao STF a partir de um
novo requisito de admissibilidade de Recurso
Extraordinário e a competência para vinculação às
causas repetidas a interpretação constitucional
exarada no caso concreto – verticalização dos
precedentes, controlando a ordem constitucional e
não somente o caso concreto. Houve diminuição de
recursos no STF, entretanto o mesmo fenômeno não
ocorreu nas instâncias inferiores – a ação ou omissão
deve ter caráter constitucional e é necessário o
transcursos das demais instâncias, não obstando,
portanto, as demandas repetitivas.

SUMULA
IMPEDITIVA
DE
REEXAME
NECESSÁRIO – Mantém a logicidade do
sistema, entretanto, o reexame necessário
não deixa de ser um dos principais gatilhos
para o aumento do número de recursos nos
tribunais.

CONCLUSÃO- Dificuldade na utilização dos
institutos jurídicos de origem privatista
existentes para a solução das demandas em
que
há
questões
afetas
ao
Direito
Administrativo. Inexistência de soluções
procedimentais
apropriadas
para
as
demandas de direito público. É indispensável
um direito processual adequado para o
controle do Poder Público como elemento
imprescindível para concretizar o Estado de
Direito
AS DEMANDAS REPETITIVAS E A
CONSEQUENTE INOBSERVÂNCIA DOS
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
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



AÇÕES REPETITIVAS E O PRINCÍPIO DA TUTELA
JUDICIAL EFETIVA – quando presente o direito
público ( González Pérez, 2005)
-eliminação de obstáculos de acesso ao
processo;
-impedimento de que formalismos processuais
acarretem a imunidade do controle da atividade
administrativa;
-exercício pleno da jurisdição nas várias etapas
do processo;
-direito de não obter soluções contraditórias sob
os mesmos fatos ( José Garberí Lobregat, 2008).


PRINCÍPIO DA
REPETITIVAS
IGUALDADE
E
AS
AÇÕES
A coerência do sistema jurídica é uma
necessidade, impondo que os casos idênticos
sejam solucionados da mesma maneira, de
forma a privilegiar os princípios da isonomia
e legalidade, conferindo maior previsibilidade
e
segurança
jurídica
para
a
vida
social(Leonardo José Carneiro da Cunha,
2010, p. 144).


PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E O
SUBPRINCÍPIO DA CONFIANÇA LEGITIMA NAS
DEMANDAS REPETITIVAS


A segurança jurídica relaciona-se com os
aspectos
objetivos
do
ordenamento
configurando-se em garantia de estabilidade
jurídica, segurança e orientação.
A confiança legítima se prende mais com
aspectos
subjetivos,
significando
a
previsibilidade
e
calculabilidade
dos
indivíduos em relação aos efeitos jurídicos
dos atos do poder público ( CANOTILHO,
1998)

Sob o prisma da continuidade da jurisprudência
judicial superior, o princípio da confiança, nas
palavras
de
Hartmut
Maurer(
2001),
é
seguramente de importância considerável para a
certeza jurídica. Uma mudança frequente de
jurisprudência judicial superior cria ainda
confusão maior que a modificação constante das
leis.
Por tais razões, esse princípio é
reconhecido como um direito fundamental
previsto no ordenamento jurídico-constitucional
da República Federal da Alemanha, vinculando,
por conseguinte, todo o poder estatal, não só o
executivo, mas também o legislativo e a
jurisdição.


PRINCÍPIO
DA
RAZOÁVEL
DURAÇÃO
PROCESSO E AS DEMANDAS REPETITIVAS
DO
A Corte Europeia de Direitos do Homem julgou
359 casos de violação dos direitos humanos
ocorridos entre membros da Comunidade
Europeia, dos quais, 147 decisões se referiam à
função jurisdicional exercida com morosidade,
condenando os Estados ao pagamento de
indenizações aos jurisdicionados prejudicados
com dilações indevidas nos processos, situações
consideradas pela corte como denegação de
justiça ( IVANOSKA, 2008).

Observa-se que as competências da Justiça
Federal instituídas pela Constituição de 1988
estão diretamente relacionadas ao direito
público,
fazendo
desse
órgão
uma
especialização
imperfeita
da
justiça
administrativa, onde se desenvolvem com
vigor as ações que amoldam o contencioso
administrativo judicializado(Guilherme Julien
Rezende, 2011).

Dentro de um sistema de jurisdição única há
as demandas afetas as relações jurídicas
administrativas que são apreciadas numa
pluralidade de órgãos mas não há um direito
processual administrativo que tutele as
relações jurídicas decorrentes do Direito
Administrativo, estando ele mal incluído no
Direito Processual, que visa tutelar questões
de Direito Civil ( Guilherme Rezende, 2011).
CONSIDERANDO-SE A JUSTIÇA FEDERAL
BRASILEIRA
UMA
JURISDIÇÃO
MATERIALMENTE ADMINISTRATIVA PASSAMOS
A APONTAR ALGUMAS SOLUÇÕES NO DIREITO
COMPARADO PARA ENFRENTAMENTO DAS
DEMANDAS REPETITIVAS.

ALEMANHA, PORTUGAL E ESPANHA – Todos
possuem jurisdição administrativa, com
órgão especializados dentro do Poder
Judiciário para as causas decorrentes de
ações ou omissões administrativas e um
direito processual diferenciado para o
processamento das demandas de direito
público.

O Código
de
Jurisdição Administrativa ( Modelo
Alemão)
(Verwaltungsggerichtsordnung – VwGO. Lei de 21 de janeiro de 1960
(BGBI. I. S. 17), modificada e promulgada novamente em 19 de
março de 1991 (BGBI. I. S. 686), atualizada com as alterações
impostas pelo art. 3º da Lei de 21 de dezembro de 2006 (BGBI. I. S.
3326) e pelo art. 13 da Lei de 12 de dezembro de 2007 (BGBI. I. S.
2840).


Código de Processo dos Tribunais Administrativos Português (CPTA ),
Lei n. 15/2002 ( Código de Processo nos Tribunais Administrativos)
modificado posteriormente pela Lei n. 4-A/2003.
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Espanhola. Ley
29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
(Boletín Oficial del Estado nº 311 de 14.7.1998).


Artigo 48º Processo em massa
1 - Quando sejam intentados mais de 20 processos
que, embora reportados a diferentes pronúncias da
mesma entidade administrativa, digam respeito à
mesma relação jurídica material ou, ainda que
respeitantes
a
diferentes
relações
jurídicas
coexistentes em paralelo, sejam susceptíveis de ser
decididos com base na aplicação das mesmas normas
a idênticas situações de facto, o presidente do
tribunal pode determinar, ouvidas as partes, que seja
dado andamento a apenas um ou alguns deles, que
neste último caso são apensados num único
processo, e se suspenda a tramitação dos demais.

Artigo 48º Processo em massa

1-Número mínimo de pendências

2-Mesma Entidade Administrativa

3-Identidade de Relação Jurídica Material
Controvertida

4-Aplicação das mesmas normas.

As partes que tiveram os seus processos
suspensos serão previamente notificadas
para adotar as seguintes hipóteses(no. 5 do
artigo 48º. do CPTA):
a) Desistir do seu próprio processo;
b) Requerer ao tribunal a extensão ao seu
caso dos efeitos da sentença proferida;
c) Requerer a continuação do seu próprio
processo;
d) Recorrer da sentença, no prazo de 30 dias,
no caso de ela ter sido proferida em primeira
instância.


Requisitos para a extensão
sentença previsto no art. 161º:
de
efeitos
da
1- Os efeitos de uma sentença transitada em
julgado
que
tenha
anulado
um
acto
administrativo desfavorável ou reconhecido uma
situação jurídica favorável a uma ou várias
pessoas podem ser estendidos a outras que se
encontrem na mesma situação jurídica, quer
tenham recorrido ou não à via judicial, desde
que, quanto a essas, não exista sentença
transitada em julgado.
2 - O disposto no número anterior vale
apenas para situações em que existam vários
casos
perfeitamente
idênticos,
nomeadamente no domínio do funcionalismo
público e no âmbito de concursos, e só
quando, no mesmo sentido, tenham sido
proferidas cinco sentenças transitadas em
julgado ou, existindo uma situação de
processos em massa (...).

3 - Para o efeito do disposto no n°. 1, o
interessado deve apresentar, no prazo de um
ano, contado da data da última notificação de
quem tenha sido parte no processo em que a
sentença foi proferida, um requerimento
dirigido à entidade administrativa que, nesse
processo,
tenha
sido
demandada.

4 - Indeferida a pretensão ou decorridos três
meses sem decisão da Administração, o
interessado pode requerer, no prazo de dois
meses, ao tribunal que tenha proferido a
sentença, a extensão dos respectivos efeitos
e a sua execução em seu favor, sendo
aplicáveis, com as devidas adaptações, os
trâmites previstos no presente título para a
execução das sentenças de anulação de actos
administrativos.

A partir da leitura do art. 161, nº. 1, do CPTA,
depreende-se o âmago do mecanismo
preventivo (com extensão ultra partes dos
efeitos da sentença) referente a demandas de
massa, mesmo que a parte a quem os efeitos
da sentença se estenderão não tenha
recorrido à via judicial.

De acordo com Mário Esteves de Oliveira e
Rodrigo Esteves de Oliveira (2004), o regime
legal dos processos em massa não faz
sentido quando se trate da declaração de
ilegalidade de normas regulamentadoras( ou
de sua omissão) porque nesses casos, a
sentença
tem
necessariamente
efeitos
obrigatórios
gerais
e
erga
omnes,
expurgando-se a norma do ordenamento
jurídico sem necessidade de adaptação a
outras situações processuais.

Letícia Fontestad Portáles (2006) define as
matérias adstritas a jurisdição administrativa
de uma forma ampla, não atreladas tão
somente a ato administrativo, contrato
público ou emissão de um regulamento, mas
se
refere
também
às
atividades
administrativas relacionadas a atividade
prestacional, atuação material, inatividade ou
omissão da Administração.
A extensão dos efeitos da sentença na
jurisdição administrativa a quem não for
parte no processo encontra-se prevista no
art. 110 da Lei 29, de 13 de julho de 1998:

Os requisitos para que ocorra a extensão são os
seguintes: que todos os interessados se
encontrem em idêntica situação jurídica que a
dos favorecidos pela omissão; que o juiz ou
tribunal sentenciante seja também competente
por razão de território, para conhecer das
pretensões de reconhecimento de situação
individualizada; que a extensão dos efeitos da
sentença seja solicitada no prazo de um ano da
última notificação a quem for parte no processo.
Na hipótese da existência de recurso, esse prazo
será contado desde a última notificação que
colocou fim ao processo (Lei 29/1998, art. 110.
1)

Os dispositivos transcritos possuem estreita
ligação com o fenômeno dos processos
repetitivos, pois estabelecem a extensão da
coisa
julgada
a
terceiros
que
não
participaram da relação jurídica processual
originária quando presentes pressupostos
específicos.
A extensão, todavia, só é
possível em duas hipóteses: direito tributário
e matérias relacionadas a servidores públicos.

A reforma espanhola
regulou de forma
especial a situação dos processos em massa,
estabelecendo, nos artigos 37 e 111 da Ley
29, de 13 de julho de 1998, que, estando
pendente no mesmo órgão judicial uma
pluralidade de recursos com objetos
idênticos, pode o Tribunal, em vez de
apensar todos eles, decidir pelo andamento
de um ou vários deles, com a suspensão da
marcha dos demais até a decisão final.

Na doutrina espanhola, houve vozes que se
levantaram para criticar a inovação legislativa,
conforme se depreende das alegações de
Avelino Blasco Esteves (1998), no sentido de
que a solução implantada supõe uma
vulneração ao direito da tutela judicial
efetiva, principalmente porque limita o direito
de defesa, além de as partes dos processos
suspensos se encontrarem prejudicadas nas
suas pretensões.

Wladimir Brito rechaça as críticas ao fundamento
da possibilidade de opção às partes dos feitos
suspensos de prosseguirem com seus processos,
logo depois de serem notificados da decisão
proferida nos processos selecionados. Esclarece que
a possibilidade de alteração do entendimento será
dificultada, eis que a decisão foi resultante de
julgados proferidos por todos os Juízes do Tribunal
ou da Seção. Contudo, nada obsta que, nesses
processos novos, argumentos de fatos ou de direito
possam revelar-se decisivos para a alteração do
posicionamento dos Juízes ou, até mesmo, que uma
alteração
na
composição
do
Tribunal
por
movimentação dos seus Juízes venha alterar o
precedente jurisprudencial.

Projeto de Lei do Senado 166, de 2010
(Projeto Lei 8.046/2010)- Novo Código de
Processo Civil - Incidente de Resolução de
demandas repetitivas

Substitutivo apresentado por Diretores do
Instituto Brasileiro de Direito Processual ao
Projeto de Lei do Senado nº. 166, de 2010

O primeiro deles diz respeito à eliminação de
todas as prerrogativas da Fazenda Pública,
inclusive o reexame necessário – vide item 5.2.5.
Sem dúvida, o disposto no art. 475 do CPC é um
dos principais “gatilhos” para aumento do
número de demandas nos tribunais, porque
determina a remessa necessária de todos os
processos nas situações genericamente contidas
no dispositivo legal. A sua eliminação viria em
boa hora, para diminuir o fenômeno das
demandas de massa.

O segundo ponto é a proposição da suspensão
de processos individuais na concomitância de
processo coletivo. “A proposta quer deixar mais
claras
as
consequências
derivadas
da
concomitância de processos individuais e
coletivos e merece ser tratada, porque dos
processos individuais se trata no âmbito do
Código de Processo Civil. Essa questão tem
atormentado os tribunais, que, por vezes,
suspendem os processos individuais e por outras
julgam uma ação individual, estendendo a
decisão aos demais processos”. Exposição de
Motivos do substitutivo, p.5.


Aprovado pela Assembléia Geral do Instituto
Ibero-americano de Direito Processual, no dia 8
de junho de 2012 em Buenos Aires, em que
participam representantes de 22 países, dentre
eles o Brasil, México, Espanha, EUA, Argentina,
Guatemala, entre outros.
Adota a expressão “processo” como gênero,
referindo-se
ao
processo
administrativo
extrajudicial como equivalente ao procedimento
administrativo em contraditório e no Título II, a
processo administrativo jurisdicional.

Logo nos seus primeiros artigos o Código atenta para um
dos maiores desafios do direito administrativo: a falta de
uniformidade das decisões em relação a interessados na
mesma situação fática, com potencial de abalar a
segurança jurídica. A isonomia a que está vinculada “ a
questão de fundo de uma pretensão individual estiver
relacionada
com
os
efeitos
jurídicos
de
um
comportamento administrativo de alcance geral, o
desfecho do conflito passará a ser do interesse da
coletividade destinatária daquele comportamento e,
portanto, a solução deverá advir de uma decisão
administrativa, única de efeitos erga omnes ( art. 5º).
Reflexo desta norma são os acordos judiciais que
envolvam normas administrativas ou atuações de alcance
geral, atingindo necessariamente todos aqueles que se
encontrarem na mesma situação fática, ainda que desses
acordos não tenham participado.

Com o propósito de minimizar os feitos
repetitivos,
estão
previstos,
ainda,
a
possibilidade de sentença que determina o
desfazimento de normas ou atos de caráter
geral ( art. 57), o incidente de coletivização
no caso de controle jurisdicional de políticas
públicas( art. 25) e o processo piloto ( art.
35).

Finalmente, quanto aos efeitos da sentença,
são resguardados os efeitos coletivos da
anulação de um ato administrativo, como
forma de impedir que pessoas em situação
idêntica tenham tratamento diferenciado pelo
Poder Judiciário.
Muito obrigada!
Vânila Cardoso André de Moraes
[email protected]