PLANEJAMENTO E
ORÇAMENTO PÚBLICOS
GESTÃO, PLANEJAMENTO
E ORÇAMENTO PÚBLICO
Curso de Especialização em
Gestão Empresarial – CEMOS 2009
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
1ª Parte
Paradigmas Constitucionais
e Gestão Pública
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Paradigmas Constitucionais
(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)
 Na Alemanha, na década de 60, surge a idéia de três
paradigmas constitucionais:



Estado de Direito
Estado Social; e
Estado Democrático de Direito
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Paradigmas Constitucionais
(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)
 Estado de Direito
Origens: Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, em
1789, na França e surgimento das Constituições européias e
norte-americana.
Características:
 Império das leis - direitos individuais de liberdade e
igualdade;

Núcleo básico de responsabilidade de um Estado mínimo
Adam Smith
“soberano deveria cuidar dos assuntos relacionados à
justiça, segurança, defesa, estradas, pontes, portos e
canais, educação da juventude e à manutenção de uma boa
imagem como governante”;

Interação das sociedades civil e política pela concessão do
direito a voto aos homens ricos.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Paradigmas Constitucionais
(Burkhead, 1971:4 apud Giacomoni, 2007)
 Surge na Inglaterra o embrião do Direito
Orçamentário, com a Magna Carta de 1215,
outorgada pelo Rei João Sem Terra.
 Em seu art. 12 o Parlamento autoriza as receitas
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão
pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a
pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua
filha mais velha e os auxílios para esse fim serão razoáveis
em seu montante”.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Paradigmas Constitucionais
(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)
 Estado Social ou do Bem-Estar Social
Origens: após a 1ª Guerra Mundial - exploração do
homem pelo homem e crescimento sem precedentes
da riqueza e da miséria, deu origem a muita luta social.
Características:
 direitos sociais e coletivos: saúde, educação, cultura,
trabalho, previdência e seguridade e função social da
propriedade;
 exploração capitalista gera estado de absoluta
carência;
 massa, sem identidades individuais, destinatária dos
programas sociais, sem o exercício da cidadania.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Paradigmas Constitucionais
(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)
 Estado Democrático de Direito
Origens: Pós-guerra de 1945 - Nazismo, Stalinismo e outros
sistemas totalitários - iconização e manipulação das
populações – frustraram as promessas do Estado Social de
dar cidadania verdadeira.
Características:

Proteção jurídica de interesses difusos: direito
ambiental, do patrimônio histórico e do consumidor;

reconhecimento da omissão e da incompetência de um
Estado transgressor em suas relações; e

implementa fluxos comunicativos de informação sobre
atividades do Estado, desejos da sociedade e
participação.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Paradigmas Constitucionais
 Políticas Públicas básicas

Constituição brasileira de 1988 – Estado
Democrático de Direito - indica a execução de:
 políticas do núcleo básico;
 políticas do Estado do Bem-Estar Social – forte
passivo social;
 direitos difusos – proteção do meio-ambiente e
do consumidores e práticas da gestão
participativa e transparente.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
Governo
x
Administração Publica
x
Gestão Pública
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Santos, 2006)
 Governo

Direção suprema dos negócios públicos, expressão
política de comando, iniciativa, fixação de objetivos
do Estado e da ordem jurídica vigente;

institucional: Conjunto de poderes e órgãos
constitucionais;

funcional: complexo de funções estatais básicas; e

operacional: condução política dos negócios
públicos.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Santos, 2006)
 Administração Pública

execução sistemática do Direito Público;

institucional: conjunto de órgãos instituídos para
consecução dos objetivos do governo;

funcional: funções necessárias aos serviços
públicos;

operacional: desempenho perene e sistemático,
legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou
por ele assumido em benefício da coletividade; e

atividade neutra vinculada à lei ou à norma técnica,
com conduta hierarquizada.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Santos, 2006)
 Gestão Pública

gerência pública em determinado mandato;


funções: planejamento, organização, direção,
coordenação e controle;
áreas: administração de recursos humanos,
materiais, tecnológicos e informacionais e
financeiros;

decisão diante de conflitos internos e externos;

múnus público – encargo de defesa, conservação
e aprimoramento de bens, serviços e interesses
coletivos;e

objetivo principal: bem público.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Santos, 2006)
 Gestores Públicos

podem opinar sobre assuntos jurídicos, técnicos,
financeiros ou de conveniência e oportunidade
administrativas, e agregar políticas para um
período de tempo específico.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Santos, 2006)
 Princípios (art. 37 CF/88)

legalidade – gestão sob os mandamentos da lei;

impessoalidade – gestão sem discriminação;

moralidade – obediência a princípios morais;

publicidade –divulgação de atos, contratos,...;

finalidade – interesse público;

continuidade – serviços não podem parar;

indisponibilidade – Estado detém bens e direitos
públicos; e

igualdade – os cidadãos são iguais perante a lei.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Santos, 2006)
 Delimitação da gestão
 geográfica e legal – gestão pública nacional,
estadual, municipal, etc.;

funcional – gestão de recursos humanos,
orçamentária, financeira, de materiais, etc.; e

setorial – conforme os setores de atuação do
governo: agricultura, assistência social, educação,
saúde, etc.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Santos, 2006)
 Modelos de Gestão
 Burocrático

Gerencial Puro

Consumerismo (New Public Management);

Public Service Orientation (PSO)

Reinventando o Governo
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Aragão, 1997)
 Modelo Burocrático
 Max Weber e a Burocracia
 Surge em meados do século XVIII, na França;
 forma superior de organização social e de dominação
(racional-legal); e
 capaz de levar as organizações a um maior grau de
eficiência.
Max Weber utiliza a organização do exército prussiano
como base do seu modelo burocrático.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Aragão, 1997)

Modelo Burocrático
1.
estrutura de autoridade impessoal;
2.
hierarquia de cargos baseada em sistema de
carreiras altamente especificado;
3.
cargos com claras esferas de competência e
atribuições;
4.
sistema de livre seleção para preenchimento dos
cargos, baseado em regras específicas e contrato
claro;
5.
seleção com base em qualificação técnica (há
nomeação e não eleição);
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Aragão, 1997)

Modelo Burocrático
6.
remuneração expressa em moeda e baseada em
quantias fixas, graduada conforme o nível
hierárquico e a responsabilidade do cargo;
7.
o cargo como a única ocupação do burocrata;
8.
promoção baseada em sistema de mérito;
9.
separação entre os meios de administração e a
propriedade privada do burocrata; e
10.
sistemática e rigorosa disciplina e controle do cargo.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Aragão, 1997)
 Modelo Burocrático

Problemas (segundo a visão neoliberal)
– Insulamento - negligencia o interesse
público e privilegia interesses de seus
membros;
– não busca resultados sociais relevantes na
formulação e implementação de políticas
públicas;
– perdulário de recursos públicos - rent
seekers.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo Gerencial Puro
 surge com Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha,
na crise do Estado Social, em 1979;

Estado sobrecarregado com políticas sociais;

Crise econômica na década de 70;

Enfraquecimento do Estado - globalização dos
mercados financeiros;

Neoliberais - reduzir o tamanho do Estado.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo Gerencial Puro

Beneficia contribuintes;

Proposta do governo Thatcher:
1.
definição das responsabilidades de cada
funcionário;
2.
clara definição dos objetivos organizacionais
(finalísticos e não processuais); e
3.
aumento da consciência do valor do dinheiro
(fazer mais com menos).
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)

Modelo Gerencial Puro

Instrumentos utilizados:
1.
2.
avaliação de desempenho;
introdução de técnicas de controle
orçamentário;
4.
descentralização administrativa;
delegação de autoridade aos funcionários
(empowerment); e
5.
administração por objetivos.
3.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)

Modelo Gerencial Puro

Grã-Bretanha diminui gastos sociais, com redução
de quadros;

EUA não aumentaram eficiência no governo federal Governo Reagan cortou transferências - governos
locais enxugaram custos e melhoraram eficiência na
prestação de serviços;

Críticas ao modelo deram-se na própria GrãBretanha:

falta de atenção à flexibilidade e à efetividade; e

separação política/ administração dificultou
manutenção de apoio político às reformas.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo do Consumerismo

New Public Management ou Gestão por Desempenho;

Beneficia o consumidor de bens e serviços públicos;

Surge na Grã-Bretanha, na década de 1980, para
corrigir gerencialismo puro;

Flexibilização da gestão:
 flexibiliza a gestão orçamentária - busca de
resultados;
 da lógica do planejamento (plano) para a da
estratégia (cenários - alterações nos programas
governamentais);

Qualidade dos serviços públicos (desde meados da
década de 80) – TQM;
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo do Consumerismo

Necessidades definidas pelo público consumidor de
serviços (Citizen´s Charter);

Estratégia voltada à satisfação dos consumidores:
1. descentralização – decisão sobre serviços mais
próxima ao consumidor que a fiscalizará;
2.
incremento da competição entre prestadores, para
dar opção ao consumidor;
3.
contratos de gestão de serviços públicos, com os
setores público, privado e voluntário não lucrativo –
para evitar monopólio – sist. avaliação no contrato.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo do Consumerismo
 Problemas:

Relação entre agências autônomas (gastadoras),
ministério controlador e Ministério das Finanças
(controla limites);

Conceitos Consumidor versus Cidadão
– Escolha de serviços X Accountability e
participação;

Consumidores mais organizados tornam-se
preferenciais – pois são os que fazem a avaliação dos
serviços; e

Equidade – quais consumidores serão atendidos, e
quais os prestadores serão incentivados.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo Public Service Orientation (PSO)

Beneficia o Cidadão;

Surge na Grã-Bretanha;

traz os elementos do consumerismo e busca corrigir
suas falhas;

trata da Cidadania - accountability, transparência,
participação política, equidade e justiça;

Esfera Pública como espaço de aprendizagem
social com o debate público.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo Public Service Orientation (PSO)

Planejamento participativo


Cooperação entre agências:



discute objetivos políticos via processo de debate
público, não confinado à burocracia;
melhor resultado global na oferta de serviços; e
princípio da equidade para prestadores e usuários.
Nova cultura cívica:



processo de aprendizado social na esfera pública;
accountability, justiça e equidade; e
congrega políticos, funcionários e cidadãos.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo Public Service Orientation (PSO)

Problemas

Pensado dentro dos parâmetros do poder local;

não concebeu a coordenação em âmbito nacional;

não traz medidas para garantir a equidade e atenuar
as desigualdades regionais;

Equidade regional é fator crítico em países tais como
o Brasil, com suas imensas desigualdades.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo Reinventando o governo

Obra de Ted Gaebler e David Osborne, em 1994, EUA;

Discute os fundamentos do governo agente, catalisador.

Conceitos:
 administração por objetivos;

mensuração de desempenho por resultados;

qualidade total na administração;

ênfase no cliente/transferência de poder aos cidadãos;

tentar garantir a equidade.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)
 Modelo Reinventando o governo

Princípios básicos:
1.
Competição entre os prestadores de serviço;
2.
Transfere controle à comunidade;
3.
Medir atuação das agências pelos resultados;
4.
Orientação a objetivos, não por regulamentos;
5.
Redefinir os usuários como clientes;
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Abrucio, 1997)

Modelo Reinventando o governo

Princípios básicos:
6.
Atuar mais na prevenção que no tratamento;
7.
Priorizar produção de recursos, não o gasto;
8.
Descentralização da autoridade;
9.
Preferir mecanismos de mercado à burocracia;
10.
Catalisar atuação dos setores público, privado
e voluntário.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Marini, 2002)
 A Reforma do Gerencial Estado Brasileiro

Início em 1995 - contexto de reformas estruturais Plano (Real) de Estabilização Econômica;

inspirada nos princípios do gerencialismo e da
new public management - flexibilidade, ênfase em
resultados, foco no cliente e controle social; e

Objetivos: equilíbrio das contas públicas e
elevação da capacidade da ação estatal.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Marini, 2002)
 A Reforma do Gerencial Estado Brasileiro

Criação do Ministério da Administração Federal e Reforma
do Estado (Mare) – comando de Bresser Pereira;

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado:
 Núcleo estratégico – leis e política;

Atividades exclusivas– indelegáveis - poder de Estado;

Atividades não-exclusivas – serviços sociais de alta
relevância –setores público, privado e do terceiro setor; e

Produção de bens e serviço ao mercado – setor de
infraestrutura – empresas – tendência de privatização.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Marini, 2002)
 A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro
 1995-1997
 revisão do marco legal;

nova arquitetura-agências reguladoras, executivas e OS;

Instrumentos - contratos de gestão, programas de
inovação e de qualidade na administração pública;

valorização do servidor:
– fortalecimento das carreiras estratégicas;
– revisão da política de remuneração;
– realização de concursos públicos; e
– capacitação para promover mudança cultural.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública
(Marini, 2002)
 A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro
 1998 – 2002

Ministério do Planejamento, Orçamento, Gestão;

Plano Plurianual 2000-2003 - planejamento protagonista:
– plano sob diretrizes do Presidente; e
– estrutura de programas organizada por objetivos;

Lei de Responsabilidade Fiscal – exige do gestor
controle de endividamento e de gastos de pessoal;

TI – gestão moderna – atendimento e transparência:
– governo eletrônico, Comprasnet, Receitanet,
quiosques, rede governo, sistemas corporativos de
gestão.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Gestão Pública

A Busca da Excelência na Gestão Pública

Gespública - Programa Nacional de Gestão
Pública e Desburocratização. Link
www.gespublica.gov.br

Modelo de Excelência em Gestão Pública – princípios
da gestão pública e da gestão da qualidade total

Atuação nas áreas de (1) liderança, (2) estratégia
(3)cidadania, (4) atendimento e imagem junto à
sociedade, (5) informações, (6) pessoas,
(7)processos, e (8) resultados.

Adesão – ciclos de autoavaliação e serviço voluntário;

Participação no Prêmio Nacional da Gestão Pública –
PQGF.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
 Bibliografia - 1ª parte

ABRUCIO, F. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Um breve
estudo sobre a experiência internacional recente. In Cadernos ENAP. Brasília:Escola
nacional de Administração Pública – ENAP, 1997, nº 10.
 ARAGÃO, C. Burocracia, eficiência e modelos de gestão pública: um ensaio.
In Revista do Serviço Público. Brasília:Escola nacional de Administração
Pública – ENAP, 1997, nº 3, pp.104-131.

CARVALHO NETO, M. A contribuição do Direito Administrativo enfocado na ótica
do administrado para uma reflexão acerca dos fundamentos do Controle de
Constitucionalidade das Leis no Brasil: um pequeno exercício de teoria da
Constituição. Brasília: UFMG, 2003;

GIACOMONI, J. Orçamento Público. São Paulo:Atlas, 2007;
 MARINI, C. O Contexto contemporâneo da Administração Pública na
América Latina. In Revista do Serviço Público. Brasília:Escola nacional de
Administração Pública – ENAP, 2002, nº 4, pp.31-51;
 MATIAS-PEREIRA, J. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 2006;
 SANTOS, C. Introdução à Gestão Pública. São Paulo:Saraiva, 2006; e
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
2ª Parte
Planejamento Governamental e
Orçamento Público
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Origem - necessidade da sociedade prever ações.

Cálculo que precede, estrutura e preside à ação.
Primeira função administrativa na gestão pública e
que estabelece condições para a melhora das demais.


Processo sistematizado no qual se determina:
 que objetivos atingir;
 o que fazer;
 meios de realização;
 tipo de gerenciamento mais adequado; e
 controles a utilizar.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Princípios:
integração – presente em toda a administração
pública;

validade – implica a fixação de prazos dentro de
um horizonte de planejamento;

flexibilidade- continuidade dos empreendimentos
versus atendimento de contingências;

assessoramento de especialistas – sem
interferência, nem quebra de autoridade; e

proposição de ações - por quem corre os riscos
da ação.

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Dimensões

objetivos - intenções da instituição;
recursos - financeiros, alocação de recursos
orçamentários;


estrutura - estrutura formal e seus recursos;

política – apoio técnico e político ao plano.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Tipos de Planejamento Governamental

Tradicional;

Estratégico;

Estratégico situacional;

Participativo.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Tradicional
Surge na União Soviética - reconstrução após a
primeira grande guerra e crise de 1929 - orientação
econômica;

difusão: economias abertas - pós-guerra de 1945;
economias subdesenvolvidos - décadas 50/60;

processo de decisão centralizado para otimização de
atividades de área específica e coordenação de políticas
com base em objetivos e recursos disponíveis;

ponto de vista estático – mesmo no longo prazo,
(5 a10 anos) não questiona a missão da organização,
sua estrutura e funcionamento;

revisão periódica de planos - planos estáticos entre
revisões;

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Tradicional
organizações justificam o vultoso volume de
recursos para a manutenção ou o aumento:

da prestação de serviços ou produção de bens para
atender necessidades coletivas ou da administração;

de investimentos e formulação/ gerenciamento de
políticas voltadas para a aceleração do processo de
desenvolvimento econômico e social.

Problema: insuficiente em situações de turbulência
ou mudança acelerada.

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Estratégico
Surge na década de 1960, entre empresas dos EUA
que não conseguiam lidar com a turbulência usando o
planejamento tradicional;

Estabelece um conjunto de providências, para o
gestor tomar, considerando que:


o futuro tende a ser diferente do passado;
a organização tem condições e meios de influenciar
seu ambiente e

a sobrevivência da organização depende dela
executar bem suas funções em comparação com a
concorrência.

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Estratégico

Características principais:
foca no relacionamento da organização com o
meio ambiente e define a missão nesse meio;

visão e decisões para o longo prazo e impacto
sobre toda a organização;

planejamento com a colaboração de todos os
dirigentes;

define os fins da organização, os meios para
atingi-los e as formas de execução e controle;


é revisto sem calendário preestabelecido.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Estratégico

Etapas

definição de missão e objetivos;
análise do ambiente externo – oportunidades e
ameaças;


avaliação interna – pontos fortes e pontos fracos;
delineamento de estratégias para atingir objetivos,
com revisões sem calendário preestabelecido;

seleção das melhores estratégias, limitada aos
recursos disponíveis; e

execução, avaliação e controle – planos táticos e
operacionais (usando planejamento tradicional).

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Estratégico Situacional
Surgiu na década de 1980, no Chile, com Carlos
Matus, e influenciou a prática de planejamento na
América Latina;

usado em ambientes turbulentos que requerem
planos e ações rápidas;

planejamento como proposta de solução de
problemas, onde cada organização mantém um
“arquivo de problemas”;

problemas são incorporados à ação
governamental conforme a situação permita;

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Estratégico Situacional
atuação sobre cada problema ou situação depende
do momento de planejamento predominante;


Momentos do planejamento;
Explicativo – explica situações e relações entre
agentes e atores e entre estruturas;


Normativo – define alternativas de decisão;
Estratégico – analisa a viabilidade das alternativas
frente ao comportamento dos agentes e a capacidade
de ação;

Tático-operacional
– implantação e execução do
plano.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Estratégico Situacional

PES explicita a ligação entre plano e orçamento:
plano deve ter todas as ações (de produção)
do orçamento; e

orçamento contém a representação monetária
de parte do plano e as atividades não abarcadas
no plano (de não produção)

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Participativo
surge com a experiência de Planejamento Estratégico
da Cidade de Barcelona, nas décadas de 80 e 90;


processo político:

de propósito coletivo contínuo;
para uma deliberada construção do futuro da
comunidade;

com a participação do maior número possível de
membros de todas as categorias da comunidade;

vinculado à decisão da maioria em benefício da
maioria, requerendo mobilização e ação política para
contrapor os interesses das minorias, se for o caso;

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Planejamento Participativo
conjunto de ferramentas de planejamento para
participação na realização de mudanças estruturais a
partir de uma pequena comunidade de base;

elaboração, revisão e aprovação do plano requer a
presença ativa dos líderes da comunidade em
colaboração com equipe técnica; e

execução e avaliação do plano requer a organização
de grupos-tarefa e a participação com idéias, trabalho e
material, sem burocracia.

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Planejamento Governamental
(Santos, 1997)

Níveis de Planejamento

Estratégico
 alta direção;
 alcance dos objetivos organizacionais; e
 horizonte de 2 a 5 anos/ para todos os níveis.

Tático
 média direção - departamentos;
 objetivos departamentais; e
 horizonte de um ano.

Operacional
 nível operacional – serviços;
 executa tarefas usando procedimentos e normas;
 metas semanais/mensais/trimestrais.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Orçamento Público
Origem - necessidade da sociedade de prever o
custo de suas ações.


Orçamento = “orsus sum” - “planejar/ calcular”.
Está incluído na área de administração de recursos
financeiros da gestão pública.

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Orçamento Público
Definição
Documento que prevê as quantias de moeda que, num período
determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com
especificação de suas principais fontes de financiamento e das
categorias de despesa mais relevantes.
Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder
Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da
Constituição.
Instrumento de caráter de instrumento múltiplo: político (realização
da política pública), econômico (recursos versus necessidades),
programático (planejamento), gerencial (de administração e
controle) e financeiro (expressão dos recursos).
(Sanches,1997)
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Orçamento Público - Evolução
 Sistemas Orçamentários (Diamond, 2005)
“evoluem progressivamente, assumindo três
requisitos principais[...] :
[...] assegurar o controle de gastos;
[...] estabilizar a economia; e
[...] promover a eficiência na prestação de serviços.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Orçamento Público - Evolução
 Evolução das técnicas orçamentárias:

Orçamento tradicional;

Orçamentação por Desempenho;

Orçamentação por Programas do PPBS americano;

Orçamento Base Zero

Orçamentação por Programas e Realizações - ONU;

Orçamentação por Produção;

Nova Orçamentação por Desempenho; e

Orçamento Participativo.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
Orçamento Público - Evolução
 Orçamento Tradicional
(BURKHEAD, 1971:5, apud GIACOMONI, 2007:33)

Veio à existência no Orçamento Britânico de 1822;

lei que fixa a despesa e estima a receita;

alocação de recursos aos elementos de gastos
das unidades – Lei dos Meios;
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamento Tradicional
(BURKHEAD, 1971:5, apud GIACOMONI, 2007:33)

Foco:
 Controle de conformidade dos gastos com a lei
orçamentária;
 controle político dos gastos; e
 contabilidade do que era adquirido;

a serviço do Estado Liberal – manutenção do
equilíbrio financeiro/ evitar a expansão dos gastos;

impacto econômico secundário pelo baixo volume
de gastos.
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamento por Desempenho
(GIACOMONI, 2007:57-58)

Surge, nos EUA, da necessidade de aumentar
gastos para novos “projetos benéficos”, no
paradigma do Estado Social;

proposta do Presidente Taft (1910-12) para
aumentar a eficiência e a economia;

implementação pela Comissão Hoover, no
Orçamento Federal dos EUA, de 1950.
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamento por Desempenho
(GIACOMONI, 2007:57-58)

instrumento de programação, execução e controle
- viabiliza as funções de planejamento e gerência –
Programa de Trabalho do governo;

orientação à produção obtida com os insumos, não
ao controle dos insumos;

orçamento baseado em funções (áreas de
atuação do governo), atividades e projetos, e
informações de desempenho produção x
insumos.
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamento por Desempenho
(DIAMOND, 2005:39)

Falhou por:
 obtenção de informações dispendiosa – sistema
contábil e de custos;
 Órgãos de orçamento preferiam controlar
insumos do que atribuir $ por desempenho;
 Orçamenteiros preferiam não ser cobrados por
metas operacionais, carga de trabalho e
padrões de desempenho.
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Orçamento Público - Evolução
 Planning, Programming and Budgeting
System – PPBS
(DIAMOND, 2005:39)

Adotado em 1961, nos EUA, para elaboração do
orçamento do Departamento de Defesa dos EUA;

aplicado, mais tarde, a todos os órgãos federais,
aos governos estaduais e locais, e a outros
países;

Melhora da eficiência alocativa via priorização do
gasto segundo análise de custos e benefícios.
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Orçamento Público - Evolução
 Planning, Programming and Budgeting
System – PPBS
 Une Planejamento ao Orçamento por intermédio de
Programas, em três etapas da elaboração/ revisão
orçamentária:
 Planejamento - identifica os objetivos e avalia
estratégias;
 Programação – implementa as estratégias nos
programas: a escolha de programas pelo governo
e a sua otimização pelas agências setoriais; e
 Orçamentação – programas plurianuais
detalhados em ações anuais com dotações.
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Orçamento Público - Evolução
 Planning, Programming and Budgeting
System – PPBS

Dispensado em 1971, devido a:
 Estruturas <> para administração e programas;
 cada órgão uma metodologia;
 apresentação orçamentária na forma tradicional;
 problemas na definição de programas e custos; e
 críticas à abrangência de implantação.
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamento Base Zero (GIACOMONI, 2007:60-61)

Desenvolvido nos EUA no final de 1960, pela
empresa Texas Instruments Co.;

adaptado para o orçamento público em 1973, por
solicitação por solicitação de Jimmy Carter;

requer que o administrador justifique integralmente
seu orçamento em detalhe como se fosse novo;
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamento Base Zero (GIACOMONI, 2007:60-61)

Solicitações de baixo para cima;

uso de Pacotes de Decisão para cada atividade ou
operação de bens e serviços oferecida à sociedade;

usado em fins da década de 1970 como método para
avaliar e tomar decisão sobre despesas, no processo
de elaboração e revisão dos orçamentos;

vantagens: detecta orçamentos inflados e operações
obsoletas; e

problemas: resistência da burocracia à avaliação da
eficácia de seus programas; uso exaustivo pode ser
um desincentivo.
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamentação por Programas e Realizações
(DIAMOND, 2005:40-41)

Conhecido como Orçamento-Programa - difundido
pela ONU a partir de 1965 – até 1970 quase 50
países haviam adotado suas variantes;

programas identificavam produtos finais dos Órgãos
(MARTNER, 1972 apud GIACOMONI, 2007:161):
“Um sistema em que se presta particular atenção às coisas
que um governo realiza mais do que às coisas que adquire.
[...] As coisas que um governo realiza em cumprimento de suas
funções podem ser estradas, escolas, terras distribuídas,
casos tramitados [...]”
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamentação por Programas e Realizações
(DIAMOND, 2005:40-41)

Processo
 Atribuição das funções às unidades
organizacionais;

Estabelecimento de programas, atividades e
projetos significativos dentro das funções;

Identificar os custos das funções e programas;

Dados estes custos, decidir qual deverá ser a
meta de produção de cada unidade.
Obs: não inclui a fase de Planejamento Estratégico do PPBS
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamentação por Programas e Realizações
(DIAMOND, 2005:40-41)

Problema: impacto decepcionante na tomada decisão
nos países em que foi implantado por falta de:
 procedimentos orçamentários operacionais
sólidos;
 disciplina financeira;
 métodos eficientes de registro e informação de
dados físicos e financeiros; e
 estreita coordenação entre o órgão central de
orçamento e os outros órgãos do governo.
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamentação por Produção
(DIAMOND, 2005:40-41)
 Agrupa os custos completos de uma produção em
particular, incluindo gastos fixos, independente do
número de órgãos envolvidos;
 define indicadores mensuráveis para a produção
prevista e os compara com as produções reais
para medir a eficácia e a eficiência; e
 avalia a qualidade dos bens e serviços entregues.
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Orçamento Público - Evolução
 Nova Orçamentação por Desempenho
(DIAMOND, 2005:40-41)
 Inclui a orçamentação por produção;
 define indicadores para os impactos pretendidos
na sociedade e os compara com os impactos reais
para medir a efetividade;
 incorpora medidas/informações de desempenho
para suporte à decisão; e
 obrigação de prestar contas, com recompensas e
sanções – Sistema de Gestão por Desempenho.
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamento Participativo

Traz as características do Public Service Orientation
(PSO) e do Planejamento Participativo;

utilizado no orçamento da cidade de Porto AlegreRS, no Brasil, na gestão de 1989 a 2002, com
difusão a mais 102 municípios brasileiros (Avritizer);

incorpora a participação das lideranças da sociedade
civil, audiências públicas e outras formas de consulta
direta à sociedade;

transparência dos critérios e informações para a
tomada de decisões.
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Orçamento Público - Evolução
 Orçamento como Instrumento da Gestão por
Desempenho (DIAMOND, 2005:13)

Estruturação em programas;

sistema de administração financeira e contabilidade:
 registre as despesas por competência;


transações orçamentárias e financeiras on-line
para propiciar decisões tempestivas;

registre todos os ativos e passivos.
controle interno para detecção de irregularidades e
erros graves.
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Orçamento Público - Evolução
 Busca da Eficiência

(BRUMBY, 2005:3-4):
Implementando a eficiência orçamentária

Nível 1 – Macroeficiência - controle do gasto agregado –
fardo sobre o setor produtivo da economia – estabilização;

Nível 2 – Eficiência Alocativa – produção eficiente de
bens públicos – realocação de recursos para a produção
prioritária e para programas efetivos;e

Nível 3 – Eficiência Produtiva – governo busca a
maneira mais eficiente para prestar serviços, combinando
insumos da maneira mais eficiente e adquirindo-os da
maneira mais econômica.
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Orçamento Público - Evolução
 Implementando a Eficiência na Prestação de
Serviços Públicos (DIAMOND, 2005:passim 14-21)

Flexibilizar a gestão de recursos – dar maior
autonomia aos órgãos capazes de controlar gastos e
cumprir metas;

abordagem plurianual – dar maior certeza das
receitas e despesas;

aumentar pressão sobre órgãos para desempenhar:
 de cima - órgão central incentiva a reavaliação das
atividades do Setorial com dividendos de eficiência;
 de baixo - setorial aperfeiçoa sua governança, e
eficácia, estruturando a produção e controle.
PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS
 Bibliografia - 2ª parte

AVRITIZER, L. O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço
crítico. Disponível em: <http://www.pbh.gov.br/redebrasileiraop/>. Acesso em: 1
set. 2009.

BRUMBY, J. Budgetary Mechanisms in Support of Improving Allocative
Efficiency. In:HIGH-LEVEL SEMINAR ON PERFORMANCE BUDGETING,
2005, Washington-DC. Performance Budget Seminar Papers.
Washington-DC: International Monetary Fund - IMF, 2005.
DIAMOND, J. Budget System Reform in Emerging Economies: The
Chalenges Faced and the Reform Agenda.Washington-DC: International
Monetary Fund, 2005;
GIACOMONI, J. Orçamento Público. São Paulo:Atlas, 2007;
MATIAS-PEREIRA, J. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 2006;
ROBINSON, M. Performance Budgeting Models and Mechanisms. In: HIGHLEVEL SEMINAR ON PERFORMANCE BUDGETING, 2005, WashingtonDC. Performance Budget Seminar Papers. Washington-DC: International
Monetary Fund - IMF, 2005.
SANCHES, Osvaldo M. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas
afins. Brasília:Prisma, 1997.





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 Bibliografia - 2ª parte

WILDAVSKY, A. Salvando a análise de políticas do método de orçamentoprograma. In: BROMLEY, R.; BUSTELO, E. (Org.). Política X Técnica no
Planejamento: Perspectivas Críticas. São Paulo: UNICEF;
Brasiliense.1982.
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