O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO COMO
INSTRUMENTO PARA A DEFESA DO REGIME DEMOCRÁTICO
Luciano Machado de Souza1
Lucas Costa Almeida Dias2
Dizem que ela existe pra ajudar. Dizem que ela existe pra proteger.
Eu sei que ela pode te parar. Eu sei que ela pode te prender.
Polícia para quem precisa! Polícia para quem precisa de Polícia!
(Titãs – Polícia)
1 INTRODUÇÃO
A discussão sobre a repressão criminal pelo Estado e a sua efetividade recebe cada vez mais atenção
da comunidade jurídica e dos meios de comunicação. Não raras vezes, noticia-se abusos policialescos, práticas
de tortura, corrupção na Administração Pública, sem prejuízo da ineficácia do sistema prisional. A
contemporânea ampliação do direito penal na sociedade aumenta as expectativas sociais, muitas vezes frustradas,
de controle estatal do crime.
Em razão disso, os organismos que atuam no controle criminal, como a polícia, o Ministério Público e
o Poder Judiciário se encontram no centro da discussão. Aumenta-se a especulação de ineficácia e as denúncias
da impunidade do sistema brasileira. Igualmente, noticia-se desrespeito a direitos e garantias individuais, o que
impõe a efetivação de mecanismos de controle interno e externo, para evitar arbitrariedades.
As relações entre as organizações do sistema de justiça criminal precisam ser repensadas,
principalmente em razão da corriqueira violação dos direitos mais caros aos cidadãos.
Nesse sentido, ainda que não tenha recebido a atenção necessária nestes 25 anos de promulgação da
Constituição Cidadã, o controle externo da atividade policial realizado pelo Ministério Público constitui
mecanismo eficaz de proteção dos direitos fundamentais inerentes ao Estado Democrático de Direito e se
relaciona diretamente com os princípios fundamentais do regime democrático e da dignidade da pessoa humana.
O presente trabalho pretende estabelecer que a atividade policial, pelas características que lhe são
próprias, deve ser controlada por instituição externa e autônoma, como o Ministério Público. Dessa forma,
demonstrar-se-á as principais características do órgão controlado e da instituição controladora, para, ao final,
destacar que o controle externo da atividade policial constitui mecanismo hábil a reprimir os ilícitos policialescos
e a constante violação aos direitos fundamentais.
2 A POLÍCIA E A SEGURANÇA PÚBLICA
Atividades semelhantes às desempenhadas pela polícia eram registradas desde a Grécia Antiga, mas a
atividade de policiamento somente assumiu o papel de polícia pública e estatal há pouco mais de trezentos anos.
Na França e na Alemanha, a ‘polícia’ era desígnio da atividade e dos fins estatais; para os franceses, policité
representava a ordem, prosperidade e segurança pública; nas terras germânicas, o ‘estado polícia’ (estado
Gendarme) representava a externalização da vontade governamental. (GUIMARÃES, 2008, p. 39)
Com o surgimento do Estado Liberal, já no século XVIII, o homem supera o status de mero objeto e
se torna legítimo sujeito de direitos. Nesse período, a ‘polícia’, passa a ser considerada como sinônimo de
1
2
Promotor de Justiça lotado na 8ª Promotoria de Justiça de Cascavel (PR) – e-mail: [email protected]
Assessor da Procuradoria da República de Cascavel (PR) – e-mail: [email protected]
manutenção da ordem e da segurança, de forma que o Estado só interviria com seu poder de polícia em caso de
ameaça à ordem da coletividade.
Portanto, ao afirmar e restituir os limites sobre usos e abusos de poder entre os indivíduos e deles com
o próprio Estado e seus agentes, torna-se objetivo da polícia garantir uma forma estatal e estável de governo sob
o império da lei.
Em algumas sociedades contemporâneas, contudo, a polícia autoritária (como é o caso da brasileira)
ainda reproduz a tradicional dinâmica de proteção, pautada em situações de violência policial, com
procedimentos autoritários e ilegais, como a tortura e a coleta ilegal de provas. Com efeito, a mudança do regime
político no Brasil não foi suficiente para transformar a realidade policialesca, embora assim tenha sido
estabelecido pelo constituinte de 1988.
Diante dessa perspectiva, vislumbra-se que as estruturas das polícias, as situações de violência policial
e os organismos envolvidos na política criminal são temas que reclamam reflexão aprofundada, não só para
apontar as razões dos abusos policialescos, mas principalmente para entender a persistência de práticas
autoritárias, mesmo em regimes democráticos.
2.1 A polícia como órgão de segurança pública
Para garantir a efetividade do Estado de Direito, Montesquieu estabeleceu que o poder deveria ser
controlado pelo próprio poder, sem ingerência de um na atuação de outro, o que implicaria em atuação
interligada dos atores envolvidos com nítida divisão das competências de cada um:
Deve-se ter em mente o que é a independência e o que é a liberdade. A liberdade é o
direito de fazer tudo o que as leis permitem; e se um cidadão pudesse fazer o que
elas proíbem ele já não teria liberdade, porque os outros também teriam este poder.
[...] Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das coisas,
o poder limite o poder. Uma constituição pode ser tal que ninguém seja obrigado a
fazer as coisas a que a lei não obriga e a não fazer aquelas que a lei permite.
(MONTESQUIEU, 2000, p. 166-167)
Caio Tácito (2001, p. 17) ressalta que as Constituições e as leis, ao adotarem como finalidade
essencial pôr termo ao absolutismo dos poderes do Estado, incompatibilizaram um novo absolutismo, qual seja,
o do irrestrito exercício dos direitos e liberdades individuais.
No Brasil, durante o decorrer dos trabalhos constituintes, o medo de uma nova repressão ditatorial e
policial aos direitos fundamentais foi invocado pelo Presidente da Assembleia Nacional Constituinte de 1988,
Deputado Ulysses Guimarães, que reafirmou a importância da democracia brasileira:
A persistência da Constituição é a sobrevivência da democracia. Quando, após
tantos anos de lutas e sacrifícios, promulgamos o estatuto do homem, da liberdade e
da democracia, bradamos por imposição de sua honra: temos ódio à ditadura. Ódio e
nojo. (Muito bem! Palmas prolongadas.) Amaldiçoamos a tirania onde quer que ela
desgrace homens e nações, principalmente na América Latina (Palmas).
(GUIMARÃES, 1988, p. 14380)
Após duas décadas de ditadura militar, nas quais a polícia se responsabilizava pela garantia do sistema
repressivo, a retomada da democracia brasileira pelo constituinte de 1988 implicou na elevação da polícia a
órgão de segurança pública, para defender a população e não mais o sistema. Assim como os próprios órgãos
policiais, o poder de polícia se coaduna nos fins da existência do Estado, que se responsabiliza pela
institucionalização das leis e pelo zelo da sua concretização mediante poderes-deveres. Para isso, a sociedade
contemporânea exige que, através de determinados órgãos próprios armados, a força seja utilizada como
instrumento coercitivo para a imposição da lei.3
Atualmente, a segurança pública é definida de forma ampla, e não se limita à política do combate à
criminalidade e nem se restringe à atividade policial, de forma que abrange a prevenção e a repressão de atos que
afetem diretamente a preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, pela qual a
polícia é responsável. Logo, a segurança pública integra o núcleo dos chamados deveres de proteção estatal, pois
este objetivo se confunde com a constituição do Estado em propiciar condições dignas para seus cidadãos; é o
pressuposto para efetivar o exercício dos direitos fundamentais através de políticas públicas.
A compreensão de política pública pressupõe a comunicação direta do direito com a política e da
política com o direito. Segundo registra Ronald Dworkin (2002, p. 36-37), política é “aquele tipo de padrão que
estabelece um objetivo a ser alcançado, em geral uma melhoria em algum aspecto econômico, político ou social
da comunidade (ainda que certos objetivos sejam negativos pelo fato de estipularem que algum estado atual deve
ser protegido contra mudanças adversas)”. O jurista italiano Luigi Ferrajoli (2002, p. 684), na “doutrina
garantista penal”, estabelece que um sistema racional é aquele baseado em princípios possíveis de garantir os
direitos do cidadão contra as arbitrariedades cometidas pelo Estado.
Dessa forma, para implementar a segurança como direito fundamental, a prevenção e o controle das
condutas delituosas são atribuídos à polícia, que deve obedecer as políticas públicas estatais ao combater a
violência criminosa, motivadora da sensação de insegurança e do medo à sociedade.
2.2 O braço armado do Estado
Ao atribuir a função de órgão de segurança pública à polícia, o constituinte não ignorou, contudo, que
o órgão policial figura paralelamente como braço armado do Estado, principal instrumento coercitivo na
aplicação da lei. Para Rodrigo Régnier Chemim Guimarães (2008, p. 37-47), a violência policial não significa
usurpação do uso da força física do Estado, pois este atribui tal uso à polícia, como abordado alhures.
Nesse sentido, Roberto Kant de Lima aponta que o braço armado do Estado, para a polícia, é apenas
uma de suas funções primordiais, sem prejuízo das outras, igualmente detentoras da força:
... em qualquer lugar do mundo a polícia faz três coisas basicamente: ela é um braço
armado do Estado para promover e manter a ordem pública, como a contenção de
tumultos e manifestações, etc.; é um braço armado do Estado para investigar
infrações cometidas; e é uma função do Estado para negociar a ordem pública. A
nossa polícia ficou presa às duas primeiras vertentes. A vertente militar, que é essa
de braço armado do Estado para combater o inimigo, porque o conflito naquela
pirâmide é altamente indesejado, então é essa coisa de destruir, de erradicar os
criminosos, erradicar o tráfico de drogas, erradicar o outro. (KANT DE LIMA,
2001, p. 110)
3
“The police are the primary instrument for law enforcement. Institutions and individuals responsible for
maintaining public order have existed since ancient times, but it is only in the modern era that the police have
come into being as a specialized, professional, public organization authorized to use coercion to enforce the
law”. (FRÜHLING, 2003. p. 18. Disponível em: <http://books.google.com.br/books?id=H7Ge7kkOCIkC>.
Acesso em: 20 ago. 13) Tradução livre: “As polícias são o principal instrumento para a aplicação da lei.
Instituições e indivíduos responsáveis pela manutenção da ordem pública já existiam desde os tempo antigos,
mas é somente na era moderna que a polícia veio a surgir como uma organização pública especializada e
profissional autorizada a usar a coerção para fazer cumprir a lei.”
Entre os dilemas das polícias brasileiras, a violência policial se contrapõe ao uso legítimo da força no
Estado Democrático de Direito e revela a tensão da relação polícia e cidadão. Em verdade, as informações que
denotam a violência policial revelam pequena parcela de uma realidade não conhecida.
Em 1964, no “passado de exceção” fundado na “Segurança Nacional”, a polícia desempenhou papel
fundamental que justificava toda e qualquer ação arbitrária por parte dela própria; os interesses do Estado
autoritário se sobrepunham aos interessas da sociedade civil. Provavelmente, tenha sido este o momento crucial
que contribuiu para a atual situação de violência e corrupção no seio de parcela significativa da polícia brasileira.
Isto é, a violência policial de hoje tem as suas especificidades, mas carrega consigo elementos de
outras épocas, representados paradoxalmente no trabalho policial. Com isso, verifica-se que a polícia criticada
pela atuação repressora na ditadura militar foi incumbida de resolver a criminalidade na democracia.
A violação aos direitos fundamentais de grupos sociais corresponde à negação da cidadania.
Conforme registra Gilberto Velho (2000, p. 11-25), a violência policial evidencia que a cidadania não se impôs
como valor nem implementou instrumentos democráticos que sejam capazes de frear aqueles abusos; assim, ao
violar os direitos humanos de alguns indivíduos, a violência policial mostra os limites da cidadania. Para estes
indivíduos sem acesso aos direitos – e sem cidadania! – não há uma polícia para eles, mas contra eles.
Com efeito, a Constituição Federal estabelece de outro lado que a segurança pública constitui dever do
Estado e é direito e responsabilidade de todos, de forma que deve ser exercida para preservar a ordem pública e a
incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Logo, a atividade policial, pela facilidade de atuar na esfera de direitos caros aos cidadãos, inclusive
de forma armada, encontra-se limitada pela destinação constitucional de agir como órgão de segurança pública,
em superação aos abusos ditatoriais outrora cometidos. A importância constitucional conferida aos órgãos de
polícia evidencia que tal atividade deve ser controlada externamente pela Instituição constitucionalmente
incumbida para preservar os interesses da sociedade, qual seja, o Ministério Público.
3 O MINISTÉRIO PÚBLICO
A atual Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988,
instituiu os instrumentos e garantias que possibilitaram ao Ministério Público maior e melhor desempenho, com
independência de atuação. Carlos Vinícius Alves Ribeiro registra que se trata de instituição inovadora e
contemporânea comprometida constitucionalmente com a democracia brasileira, que desempenha papel
fundamental no Estado Democrático de Direito instituído com a Carta Republicana:
A Constituição de 1988 trouxe em seu bojo uma nova instituição, com novas
atribuições funcionais, novas prerrogativas, novas obrigações. Nasceu ali o
Ministério Público do Estado de Direito Democrático, que completou, portanto, 21
anos de vida. Essa idade impõe reconhecer que, a par de o Ministério Público ter
sido, inegavelmente, um dos mais destacados atores na construção da Democracia
Brasileira, é, também, e principalmente hoje, alvo de fortes críticas, ora por suas
omissões, ora por seus excessos. (RIBEIRO, 2010, p. xi)
Pela primeira vez em um texto constitucional, disciplinou-se harmoniosamente o Ministério Público e
as principais atribuições institucionais em âmbito nacional, inclusive no tocante ao aspecto funcional.
(MAZZILLI, 2007, p. 101) Classificado como “função essencial à Justiça”, o Ministério Público ocupa posição
constitucional distinta para desvinculá-lo dos demais Poderes e funções, como superação ao tratamento
constitucional anterior.
A posição institucional do Ministério Público brasileiro e a natureza jurídica de suas funções é
abordada por Celso Ribeiro Bastos, que afirma não ser possível chegar à conclusão uníssona quanto à
classificação ministerial:
Para alguns, o Ministério Público é considerado um verdadeiro ‘poder’,
pretendendo-se com isso alterar a divisão tripartida de Montesquieu. Para outros, é
componente do Poder Legislativo, pois a este cabe a elaboração da lei e ao
Ministério Público fiscalizar o seu cumprimento, via jurisdicional, circunstância que
tornaria visível a maior afinidade lógica entre a vontade do legislador e a atividade
do órgão, mais do que qualquer outro do Estado. Há os que o incluem no Poder
Judiciário, embora órgão não jurisdicional, mas sempre independente do Poder
Executivo. A maioria, porém, tem o Ministério Público como órgão do Poder
Executivo, que faz executar as leis através do Judiciário, embora reconhecendo ter
ele funções autônomas, independentes, próprias e constitucionais, com parcela da
soberania do Estado. (BASTOS, 1988, p. 10)
Nada obstante, e considerando que as demais carreiras de Estado elencadas no mesmo título
continuam sob a autoridade do Poder Executivo, o posicionamento constitucional não autoriza a ideia do
Ministério Público figurar como quarto Poder. (DI PIETRO, 2010, p. 07; SILVA, 2010, p. 607)
Logo, a opção constituinte em inserir o Ministério Público em título próprio afirmou a importância
das instituições listadas para realização da Justiça “como valor” supremo da sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos proclamada no preâmbulo da Carta Republicana; também para funcionamento da Justiça “como
instituição”, como sinônimo de Poder Judiciário que, imparcial e inerte por natureza, não prescinde da
provocação dos legitimados para o controle da Administração Pública e para proteção dos direitos individuais e
coletivos. (DI PIETRO, 2010, p. 07) A intenção do constituinte não deixa dúvidas: ao retirar a Instituição do
âmbito dos tradicionais poderes do Estado, conferiu-lhe uma função fiscalizadora sobre as atividades
governamentais.
3.1 O papel do Ministério Público no Estado Democrático de Direito
A Constituição Cidadã dotou o Ministério Público de novo perfil institucional, que tem
comprometimento com os princípios norteadores do Estado Democrático de Direito. (JATAHY, 2007, p. 25-26)
O constituinte erigiu o Brasil a esta forma de Estado à medida que garantiu os direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça, concebidos como os valores
supremos de nossa sociedade.
O Estado Democrático de Direito representa um plus normativo, um conteúdo de transformação em
realidade que o difere do Estado Liberal, no qual a lei possuía conteúdo geral e abstrato destinada a limitar a
ação estatal; e também do Estado Social, no qual a lei, além da restrição à atividade estatal, assumia um papel de
implementação das prestações exigidas do Estado.
É necessário à adequação dessa forma de Estado uma Instituição fortalecida, que possa realizar função
fiscalizatória e se opor contra forças negativas da sociedade, quando contrário ou nocivo a interesses sociais, e
combater os mecanismos de repressão, quando espúrios ou violentadores dos direitos humanos. Com efeito, a
atuação do Ministério Público como órgão agente e promotor de medidas reflete a importância da transformação
social determinada pela nova ordem constitucional.
Na busca dessa transformação social da qual lhe é incumbida, o constituinte lhe conferiu legitimidade
para promover o inquérito e a ação civil pública, a ação direta de inconstitucionalidade, entre tantos outros
institutos de importância. Reconheceu-se, então, a essencialidade para o exercício da função de fiscal da lei
(custos iuris) e a titularidade privativa da ação penal pública, sem prejuízo do fortalecimento na defesa dos
interesses sociais e dos valores fundamentais do Estado.
Para o bom exercício do múnus, ganhou autonomia e independência, evitando que assim ficasse
subordinado à vontade política do governante em exercício; e seus agentes, as garantias de independência
funcional, vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios, em equivalência aos magistrados do
Poder Judiciário.
O Ministério Público é, pois, Instituição de extração constitucional, cujos princípios e atribuições
decorrem das relações institucionais que possibilitam os freios e contrapesos (checks and balances). Em síntese,
é justamente criada com a missão precípua de defesa dos fundamentos e valores deste novo Estado Democrático
de Direito.
Embora cada atribuição ministerial apresente suas peculiaridades, a pesquisa cinge-se à análise da
prevista no inciso VII, do art. 129, que incumbe ao Ministério Público o exercício do controle externo da
atividade policial.
4 O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL
Os instrumentos de controle de algumas atividades policiais, anteriores à atual Constituição da
República, não visavam especificamente a proteção do regime democrático. O Manual Nacional do Controle
Externo da Atividade Policial do Ministério Público brasileiro adverte que aquele controle não servia para coibir
os abusos policialescos no período ditatorial:
Se atentarmos, ainda, para os motivos pelos quais o constituinte inseriu o controle
externo no texto da Carta Magna, parece inadequado considerá-lo uma mera
reiteração de dispositivos já existentes. Afinal, as regras anteriores não coibiram os
abusos da polícia no período dos governos militares. Além disso, a Constituição de
1988 consolidou o papel do Ministério Público de fiscal da lei e guardião da
cidadania, resultado de uma luta de muitos anos perpetrada pelos promotores e
procuradores. (FREIRE, 2009, p. 34)
Assim, o “controle externo da atividade policial” trazido pela Constituição de 1988 é muito mais
amplo que aquele, porque não se limita apenas à persecução criminal. Em verdade, estende-se à tutela dos
direitos fundamentais inerentes ao Estado Democrático de Direito. Nesse sentido, a amplitude da função
fiscalizatória assegura o cumprimento do múnus institucional:
O legislador constituinte, após consolidar o Ministério Público como instituição
autônoma e permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbida da
defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis, lhe atribuiu, como função institucional, o controle da
atividade policial. É seu dever, como órgão externo, assegurar que a atuação
policial, a um só tempo, atenda aos princípios da efetividade e da legalidade,
compatibilizando as características de máxima eficiência e absoluto respeito aos
direitos fundamentais. A atuação institucional nessa seara, portanto, vai além da
fiscalização das atividades tendentes à persecução penal, cabendo ao Ministério
Público reprimir eventuais abusos, mediante instrumentos de responsabilização
pessoal (penal, cível e administrativa) e também zelar para que as instituições
controladas disponham de todos os meios materiais para o bom desempenho de suas
atividades, inclusive, quando necessário, acionando judicialmente o próprio Estado.
A função controladora estende-se a todos os órgãos constitucionalmente incumbidos
de atividades policiais e de segurança pública, abrangendo as polícias civis,
militares, legislativas, federal, rodoviária, ferroviária, corpos de bombeiros e guardas
municipais. (MARREIROS, 2012, p. 53)
Embora não estivesse prevista originariamente na pauta institucional4, a fiscalização ministerial é
instrumento imprescindível à garantia da efetivação dos direitos fundamentais inerentes ao Estado Democrático
de Direito, posto que se relacionam diretamente com a própria função policial.
Exercer o controle externo da atividade policial supera o interesse criminal pela própria essencialidade
do Ministério Público, que não é mais considerado ‘órgão acusatório’. No radical, considerando que a Instituição
está comprometida com a defesa da Constituição e da democracia5, vislumbra-se que o controle externo da
atividade policial é múnus necessário à efetiva defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis e dos fins
do Estado.
4.1 O controle externo da atividade policial como instrumento para proteção do regime democrático
O controle de um órgão pelo outro (checks and balances) é decorrente do princípio federalista da
separação de poderes. Influi-se daí que, na opção política, o controle das atividades mais sensíveis do Estado
deveria ser duplamente exercido: interna e externamente.
No âmbito interno, a Constituição estabeleceu que cada um dos três Poderes exerce o controle interno
dos próprios atos, a par da fiscalização financeira ser realizada também no âmbito externo e a possibilidade de
qualquer um “do povo” denunciar irregularidades aos Tribunais de Contas.
De um lado, o controle interno, realizado pelas Corregedorias e Ouvidorias, conhece melhor a
realidade do órgão controlado e detecta de forma mais ágil as falhas e o acesso aos documentos necessários à
fiscalização. De outro, o controle externo é mais independente e utiliza mecanismos mais transparentes, além de
ser dotado de legitimidade processual, com maior acesso do cidadão. Diferentemente do âmbito interno, o
controle externo não sofre pressões hierárquicas, controle administrativo e poder disciplinar, o que aumenta sua
efetividade.
Com efeito, a origem federalista do sistema de freios e contrapesos também estabelece que o Poder
Executivo necessita de um controle externo efetivo, sem prejuízo do exercido pelo Poder Legislativo. Portador
4
O Anteprojeto Afonso Arinos (1985) e a Carta de Curitiba (1986) apenas previam a supervisão dos
procedimentos investigatórios. Com efeito, emblemática a revelação de Dal Pozzo ao Memorial do Ministério
Público do Rio Grande do Sul: “Por exemplo, vocês sabem por que está escrito que cabe ao Ministério Público o
controle externo da atividade policial? Uma noite estávamos jantando no Restaurante Gambrino’s. Eu, o Ibsen, o
Sabella, não lembro mais quem, acho que o Burle. Estávamos conversando e eu lamentava, me referindo aos
Delegados de Polícia: — ‘Pô, esses delegados, caramba, os caras só querem equiparação, nós estamos
cansados de ir atrás de tirar equiparação dos textos’. O tema era uma briga. Aí o Ibsen disse: —‘É, precisamos
botar um ‘bode’ na sala deles”. Era uma boa idéia! Então ficamos pensando no que podia ser. Pegamos um
guardanapo de papel (até pouco tempo atrás eu tinha esse guardanapo com a letra do Ibsen) e começamos a
escrever: ’Como é que podemos fazer? Controle externo da atividade policial, não fica legal assim? Fica, vamos
colocar esse negócio’. E, pasmem, não conseguimos mais tirar, esse controle do texto que, para mim é um
‘pepino’ enorme. Na verdade, penso o assunto não deveria estar na Constituição. Assim pusemos o ‘bode’ na
sala dos delegados, e, realmente, eles começaram a ter que brigar contra isso, esquecendo um pouco o negócio
da equiparação. E, assim, o controle ficou lá e virou texto constitucional...” (DAL POZZO, 2002, p. 10)
5
A análise detida desse desenvolvimento é objeto da Dissertação de Mestrado do autor Luciano Machado de
Souza (SOUZA, 2011).
de instituições de força – como é o caso da polícia, braço armado do Estado –, esse poder poderia se converter
em “monstruosidade onipotente” (JATAHY, 2007, p. 25-26) se não contasse com a fiscalização de uma
instituição estranha à própria hierarquia.
Atualmente, a força policial representa a possibilidade de coerção própria do Estado, imprescindível
ao alcance da segurança necessária à convivência social; contudo, em se tratando de atividade como órgão de
segurança pública, não pode ultrapassar os limites constitucionais de obediência à ordem jurídica e ao regime
democrático. Isto é, tem características próprias que respaldam seja controlada de forma mais efetiva.
Ocorre que a polícia sofre ingerência política na apuração daquilo que lhes interessa, atuando como
longa manus do mau governante, em razão da ausência de garantia de inamovibilidade para seus agentes, além
da vinculação direta ao Executivo. É desprovida de autonomia por opção política constitucional, em razão das
características que lhe são inerentes, como o uso da força, do passado ditatorial e das opções de direito
comparado. Além disso, a atividade policial está mais próxima de atividades ilícitas no combate à criminalidade,
como o tráfico de drogas e a corrupção, e os seus agentes estão mais sujeitos a abusos.
Dessa forma, e pela proximidade com determinados direitos sensíveis aos cidadãos, verifica-se que a
polícia necessita de fiscalização por uma Instituição externa e autônoma, que garanta sua atuação de forma
eficiente.
A Constituição Federal de 1988 estabelece a existência do controle de uma instituição por outra, que,
de acordo com Robert Dahl (2001, p. 31), não apenas se faz alicerce para o bom funcionamento dos três poderes,
mas se trata de pressuposto vital para a garantia da democracia.
Com efeito, pela própria classificação orgânico-institucional do Ministério Público, que resguarda sua
autonomia perante os demais poderes, vislumbra-se que a atribuição fiscalizadora é inerente à sua função, como
abordado alhures. De fato, pelos interesses que protege e a ligação com a defesa de interesses sociais amplos, o
Ministério Público é a Instituição constitucionalmente incumbida de exercer o controle externo da atividade
policial de forma efetiva, tal como esperado pela sociedade.
A atribuição representa garantia constitucional contra a atuação arbitrária do Estado, naquela que
consideramos a sua face mais gravosa: o poder de polícia. A intenção constituinte de fortalecer a democracia e
criar mecanismos que impedissem o retorno ao autoritarismo resta clara. Nesse sentido, a reflexão de Lenio
Streck e Luciano Feldens aponta a importância dos instrumentos democráticos na Carta Republicana:
Parece não restar qualquer dúvida que a Constituição de 1988 representa uma
ruptura paradigmática em nosso País. Trata-se de uma Constituição que se alinha na
contemporânea tradição das constituições dirigentes e compromissárias,
estabelecendo em seu texto – e em sua principiologia – os mecanismos aptos ao
resgate das promessas da modernidade insculpidas no seu núcleo político essencial,
que aponta para a construção de um Estado Social e Democrático de Direito. É
desses mecanismos que o Estado – e as Instituições encarregadas
constitucionalmente da consecução desse desiderato – não pode abrir mão, sob pena
de “demitir-se de sua função precípua”. (STRECK; FELDENS, 2003, p. 106-107)
Portanto, para além de um sistema de freios e contrapesos ou de um melhor desenvolvimento da
persecução penal, a atribuição ministerial tem, no radical, relação direta com a defesa dos princípios
fundamentais do regime democrático e da dignidade da pessoa humana expostos na Constituição Cidadã.
Vislumbra-se inconteste que o controle externo da atividade policial é essencial à manutenção do Estado
Democrático de Direito, porquanto sem direitos de cidadania efetivos, a democracia é uma “ditadura mal
disfarçada” (SANTOS, 2007, p. 90). Com efeito, a partir de um efetivo controle da atividade policial será
possível coibir com maior rigor e eficácia abusos cometidos, como proclamou o constituinte.
CONCLUSÕES:
1ª) A força utilizada pelos entes armados, como a polícia, serve de instrumento coercitivo próprio do
Estado para imposição da lei, como forma eficiente para alcançar a segurança necessária à convivência social.
Após a ditadura vivenciada no país, o constituinte de 1988 elevou a polícia a órgão de segurança pública, que
deve zelar pela preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Porém, não raras
vezes, essa missão é desrespeitada pelos agentes policiais.
2ª) A atuação como braço armado do Estado e as características que são próprias à polícia evidenciam
a necessidade de ser externamente controlada por instituição autônoma, como o Ministério Público. Os agentes
ministeriais são dotados de independência funcional e não sofrem qualquer ingerência hierárquica, além da
própria classificação orgânico-institucional do Ministério Público resguardar autonomia perante os demais
poderes, evidenciando que a função fiscalizatória é inerente à Instituição e aos seus membros.
3ª) O controle externo da atividade policial ao Ministério Público é múnus que aperfeiçoa a proteção
do regime democrático, protegendo os indivíduos dos abusos policialescos ao tempo que contribui para o
aperfeiçoamento da segurança pública e o desenvolvimento da pacificação social.
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MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.
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