CAROLINE RAMALHO CANGUSSÚ
OS DIREITOS HUMANOS E A VIOLÊNCIA POLICIAL:
O PARADIGMA DA ILEGALIDADE
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito parcial
para obtenção do Título de Bacharel em
Direito.
Orientador: Hailton da Silva Cunha
Brasília
2009
Dedico esta monografia aos meus
queridos pais, Ioelson Pinheiro Cangussú
e Maria Geralda Ramalho Cangussú, aos
meus irmãos amados, Gabriele Ramalho
Cangussú, Fernando Ramalho Cangussú
e Matheus Ramalho Cangussú, e a todos
os queridos amigos que, por serem tantos,
me pouparei de citar, àqueles em que me
apoiei e me inspirei para chegar até aqui.
“E, convertendo-se o perverso da sua
perversidade e fazendo juízo e justiça, por
isto mesmo viverá” (Ez. 33:19).
RESUMO
Referência: CANGUSSÚ, Caroline Ramalho. Os Direitos Humanos e a Violência
Policial: O Paradigma da Ilegalidade. Defesa em 2009. 70 folhas. Monografia de
curso de graduação em Direito - Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2009.
A história dos direitos humanos, apesar de ser anterior à Declaração dos Direitos
Humanos, proclamada em 1948, toma nova guinada a partir daí, gerando uma
conscientização mundial acerca do tema. Apesar de vivermos um momento histórico
em que se busca, mais do que nunca, o estudo e a efetivação dos direitos humanos,
é preocupante a atuação da Polícia, pois se constata que muitas vezes ela fere tais
direitos. Estudando a violência um pouco mais afundo o que se pode perceber é que
ela é uma expressão individual de cada sociedade, mas nem por isso deverá deixar
de ser reprimida. Quando o ato violento vem de uma instituição pública cujo objetivo
é zelar pela ordem, o que se tem é uma desvirtuação da função polícia. Por ser de
relevante interesse social, importa que o estudo a respeito desse tema seja
aprofundado e sejam apontadas, assim, soluções efetivas. A grande necessidade
reside na profissionalização do policial e no aperfeiçoamento do controle realizado
tanto pelos organismos públicos quanto pela sociedade.
Palavras-chave: Direitos Humanos, Constituição, Violência Policial, Poder de Polícia,
Abuso de Poder, Ilegalidade.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ----------------------------------------------------------------------------------------- 6
1
DOS DIREITOS HUMANOS ------------------------------------------------------------------ 7
1.1
NOÇÕES GERAIS ------------------------------------------------------------------------ 7
1.2
HISTÓRICO--------------------------------------------------------------------------------- 9
1.3
OS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL --------------------------------------------- 19
1.4
OS DIREITOS HUMANOS NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS --------- 20
1.5
A TUTELA JURÍDICA CONSOLIDADA NA CF/88-------------------------------- 24
2
DA VIOLÊNCIA POLICIAL ------------------------------------------------------------------ 28
2.1
BREVE HISTÓRICO SOBRE A VIOLÊNCIA -------------------------------------- 28
2.2
A VIOLÊNCIA NUMA PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA ------------------------- 30
2.3
A VIOLÊNCIA POLICIAL NO BRASIL ----------------------------------------------- 32
2.4
O PODER DE POLÍCIA ----------------------------------------------------------------- 35
2.5
OS LIMITES LEGAIS -------------------------------------------------------------------- 37
3
DO PARADIGMA MODERNO DE ILEGALIDADE ------------------------------------- 45
3.1
O ABUSO DE PODER ------------------------------------------------------------------ 46
3.2
O PARADOXO ENTRE O DEVER LEGAL E A VIOLÊNCIA POLICIAL ----- 50
3.3
O PANORAMA ATUAL ------------------------------------------------------------------ 53
3.4
A CONSCIENTIZAÇÃO NACIONAL ------------------------------------------------- 56
3.5
POSSÍVEIS SOLUÇÕES PARA O PROBLEMA DA VIOLÊNCIA POLICIAL
NO BRASIL ----------------------------------------------------------------------------------------- 61
CONCLUSÃO ----------------------------------------------------------------------------------------- 65
REFERÊNCIAS --------------------------------------------------------------------------------------- 67
6
INTRODUÇÃO
O presente trabalho de conclusão de curso trata sobre a legalidade no direito
de agir do profissional policial nas atividades fins, bem como a ilegalidade de agir de
forma abusiva no cumprimento do dever legal, contrariando os Direitos Humanos
consolidados na ordem jurídica brasileira. O tema se mostra relevante, posto que,
cada vez mais, tornam-se constantes as denúncias contra policiais que infringem,
por meio da violência contra o cidadão, os Direitos Humanos.
O primeiro capítulo versa sobre um breve histórico dos Direitos Humanos no
mundo, bem como o seu surgimento no Brasil e como se encontram tutelados tais
direitos após a nova ordem jurídica estabelecida pela Constituição de 1988.
O segundo capítulo trata a respeito da violência policial, passando por um
breve histórico sobre o uso da força abusiva nas operações policiais, demonstrando
o que é realmente o poder de polícia atribuído à instituição, sem o qual não seria
capaz de cumprir seu dever legal, e, por fim, contrapondo o cumprimento do dever
legal com o uso de violência abusiva, estabelecendo limites legais de acordo com os
ditames do direito constitucional embasados na dignidade da pessoa humana.
No terceiro e último capítulo são demonstrados casos de abuso de poder
praticado pela ação policial no cumprimento de seu dever legal, e, a coexistência, na
sociedade moderna, entre a violência social e a violência policial, e sua relação com
os direitos humanos. É especulado ainda sobre como é tratado o caso da violência
policial no panorama atual e possíveis soluções para o problema.
7
1
DOS DIREITOS HUMANOS
1.1
NOÇÕES GERAIS
“Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e em direitos.
Dotados de razão e de consciência, devem agir uns para com os outros em espírito
de fraternidade”1. O texto extraído da Declaração Universal dos Direitos Humanos
(artigo 1º) retrata o espírito, o entendimento mais básico do que vêm a ser os direitos
humanos, qual seja o reconhecimento dos valores supremos da igualdade, da
liberdade e da fraternidade entre os homens.
Partindo de um prisma etimológico, temos que “direito” é a qualidade atribuída
àquilo que é reto, que está aprumado, que está como é devido. Quando essa
característica está relacionada à humanidade, pode-se entender como a situação em
que o homem está como deveria realmente estar. E não é outro o sentido da
expressão “direitos humanos” senão aquele que coloca o homem no patamar de
importância e de respeito que lhe é devido. Entretanto, importa esmiuçar a definição
trazida na doutrina jurídica.
Não há entre os doutrinadores um consenso sobre os fundamentos e
conceitos dos direitos humanos. Existe, sim, uma diversidade, o que não representa
um problema. Antes, cada entendimento enriquece ao outro. Tratando disso, Clóvis
Lopes Colpani2, mencionando Mauro Almeida Noleto, assim escreveu: “A respeito da
dificuldade de conceituação dos direitos humanos, Mauro Almeida Noleto em seu
livro „Subjetividade Jurídica: a titularidade de direitos em perspectiva emancipatória‟,
afirma que a interpretação do que são os direitos humanos vai depender muito dos
valores que o intérprete possui” (2004, p.189).
Bem introduziu Norberto Bobbio3 quando escreveu: “Partimos do pressuposto
de que os direitos humanos são coisas desejáveis, isto é, fins que merecem ser
1
Declaração Universal dos Direitos do Homem (artigo 1º), adotada e proclamada pela Assembléia
Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948.
2
WOLKMER, Antonio Carlos. Direitos Humanos e Filosofia Jurídica na América Latina. Rio de
Janeiro: Lúmen Júris, 2004. p. 189.
3
BOBBIO, Norberto. A era dos Direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus,
2004, p. 15.
8
perseguidos” (2004, p.15). E é por perseguir esses direitos, essas coisas desejáveis,
que juristas em todo o mundo buscam um mais amplo conhecimento sobre os
fundamentos, origens e desenvolvimento dos direitos humanos. Para justificar e
esclarecer os fundamentos desses direitos, Alexandre de Moraes 4 identifica três
correntes: Teoria Jusnaturalista, Teoria Positivista e Teoria Moralista.
Para a teoria jusnaturalista os direitos humanos são considerados como
direito natural, ou seja, direitos de todas as pessoas, em todos os tempos e lugares,
sendo, portanto, irrevogáveis, imutáveis e atemporais. Assim, os direitos humanos
não são criação dos legisladores, mas nascem com o próprio homem. Não deixam
de existir nem se alteram com o tempo, a evolução histórica ou a diferença de
localidade. Para a teoria positivista, no entanto, só são considerados direitos
humanos fundamentais aqueles expressamente previstos no ordenamento jurídico
positivado. Por sua vez, a teoria moralista explica que os direitos humanos surgem
na própria experiência e consciência moral de um determinado povo. Moraes ensina,
ainda, que as teorias existentes não se excluem, mas se completam, pois, isoladas,
são insuficientes diante da complexidade e da importância dos direitos humanos.
A ideia de igualar os direitos humanos ao direito natural não é aceita com
tanta facilidade pela doutrina. Bobbio afirmou que essa ideia não serve para traduzir
o verdadeiro significado e o conteúdo preciso dos direitos humanos5. Para ele, os
direitos humanos são o produto não da natureza, mas da civilização humana,
acompanhando a História. Enquanto direitos históricos, eles são mutáveis, ou seja,
suscetíveis de transformação e ampliação. Alexandre de Moraes, numa perspectiva
mais constitucionalista, considera-os como "o conjunto institucionalizado de direitos e
garantias do ser humano que tem por finalidade básica o respeito a sua dignidade,
por meio de sua proteção contra o arbítrio do poder estatal e o estabelecimento de
condições mínimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana" 6 (2003, p.
39).
As normas de direitos humanos, diferente das demais normas do Direito
(principalmente as do direito privado), não visam regular as relações sociais entre os
4
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais: teoria geral. 5ª ed. São Paulo: Atlas,
2003, p. 34.
5
BOBBIO, Norberto. A era dos Direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus,
2004, p. 17-24.
6
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais: teoria geral. 5ª ed. São Paulo: Atlas,
2003, p. 39.
9
indivíduos, mas, em plano superior, visam a conservação da dignidade do homem e
das prerrogativas inerentes à condição humana. A tutela concedida pelos direitos
humanos atinge um bem muito maior que aqueles tutelados por outros ramos do
Direito. A intenção é determinar uma limitação ao poder do Estado. Segundo a
professora Clarice Seixas Duarte: “Como pressuposto para a aceitação deste poder
conferido ao indivíduo, está a ideia de que entre o Estado e seus membros existe
uma relação jurídica e, consequentemente, os conflitos dela resultantes podem ser
resolvidos judicialmente (Estrada, 1997), ao contrário, por exemplo, do que ocorria
no Estado Absolutista, em que os súditos eram vistos apenas como sujeitos de
deveres e obrigações”7 (2004, p. 113).
O objetivo é, pois, a proteção da pessoa humana frente ao surgimento do
poder do Estado. Para atender a esse escopo, portanto, os direitos humanos não
podem ser estáticos, mas devem acompanhar a mesma dinâmica da evolução
histórica, que não é linear, mas envolve tanto avanços como retrocessos,
dependendo do paradigma do contexto histórico.
1.2
HISTÓRICO
Tem-se a notícia da existência dos direitos humanos muito antes da
Declaração Universal dos Direitos do Homem. É preciso entender que a afirmação
histórica dos direitos humanos está intimamente ligada à limitação do poder político,
sendo o primeiro passo para que se admita a existência de direitos inerentes à
própria condição humana. Nesse sentido, acertadamente lembrou Fábio Konder
Comparato8 que o começo da história dos direitos humanos pode ser visualizado nos
séculos XI e X a.C., quando Davi foi instituído rei de Israel. Isso porque o reino de
Davi contrastou com os regimes monárquicos dos povos do passado e da sua
época, uma vez que Davi estabeleceu a figura do monarca que não se proclama
deus nem se declara legislador. Essa postura ficou bem demonstrada em um dos
7
DUARTE, Clarice Seixas. Direito Público Subjetivo e Políticas Educacionais. Revista SÃO
PAULO EM PERSPECTIVA, v.18, nº.2, Abr-Jun 2004. Fundação SEADE, São Paulo, 2004, p. 113
e 114. Disponível em <http://www.seade.gov.br/produtos/spp>. Acesso em 13 ago. 2009.
8
COMPARATO, Fábio Konder. A Afirmação Histórica dos Direitos Humanos. 3ª Edição. São
Paulo: Saraiva, 2003, p. 40.
10
salmos9 de Davi: “Pois do Senhor é o reino, é ele quem governa as nações” 10. Era o
embrião do que viria a ser o Estado de Direito, que, segundo Comparato, é “uma
organização política em que os governantes não criam o direito para justificar o seu
poder, mas submetem-se aos princípios e normas editados por uma autoridade
superior”.
Posteriormente ao reinado de Davi, muitos outros reinos envolveram-se em
garantir a seus súditos direitos limitando a atuação do próprio Estado. Um dos
documentos mais antigos que vinculou os direitos humanos é o Código de
Hammurabi, baseado na Lei de Talião11. Estima-se que tenha sido elaborado por
Hammurabi12 por volta de 1700 a.C. e, talvez, seja a primeira compilação de regras a
apresentar um rol de direitos comum a todos os homens, como, por exemplo, a vida,
a propriedade, a honra e a dignidade, prevendo, inclusive a supremacia das leis em
relação aos governantes. Embora visasse a proteger os bens privados, possuía
normas de igualdade entre as pessoas em sua máxima “olho por olho, dente por
dente”, que permite aos especialistas alegarem que havia um princípio de proteção
aos mais fracos e de freio para as autoridades já naquela época.
Outro importante documento histórico é o Cilindro de Ciro, um artefato
cilíndrico de barro que registra um importante decreto do rei persa Ciro II depois de
sua conquista da Babilônia em 539 a.C.. Ciro adotou a política de autorizar os povos
exilados em Babilônia a retornarem às suas terras de origem. Depois do Decreto de
Ciro judeus exilados viajaram desde Babilônia até a terra de Judá para reconstruir o
Templo de Jerusalém. Esse documento é muitas vezes considerado como sendo o
primeiro registro de uma declaração dos direitos do homem. Isso porque possui um
forte sentido humanista, já que nele Ciro II declarava a liberdade de religião e
abolição da escravatura. O relato bíblico contido no livro de Esdras assim registrou o
decreto de Ciro:
9
Salmos são cânticos que estão registrados na Bíblia. Boa parte deles tem a autoria atribuída ao rei
Davi.
10
Salmo 22:28.
11
O termo “talião” é originado do latim e significa tal ou igual, daí a expressão "olho por olho, dente
por dente". Origem: WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Disponível em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Código_de_Hammurabi>. Acesso em: 20 ago. 2009.
12
Hammurabi, nascido supostamente por volta de 1810 a.C. e falecido em 1750 a.C., foi o sexto rei
da primeira dinastia babilônica. Origem: WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Disponível em: <
http://pt.wikipedia.org/wiki/Hamurabi>. Acesso em: 23 ago. 2009.
11
No primeiro ano de Ciro, rei da Pérsia (para que se cumprisse a palavra do
Senhor, por boca de Jeremias), despertou o Senhor o espírito de Ciro, rei da
Pérsia, o qual fez passar pregão por todo o seu reino, como também por
escrito, dizendo: Assim diz Ciro, o rei da Pérsia: O Senhor, Deus dos céus,
me deu todos os reinos da terra [...] Quem há entre vós, de todo o seu povo,
seja seu Deus com ele, e suba a Jerusalém, que é em Judá, e edifique a
Casa do Senhor, Deus de Israel [...]. (ESDRAS 1:1-3)
Tempos depois, surgem na Grécia vários estudos sobre a necessidade de
igualdade e liberdade do homem. A preocupação com o assunto fica evidenciada na
obra Antígona de Sófocles13 (datada por volta de 450 a.C), no qual Antígona,
personagem principal, em resposta ao rei, que a interpela dizendo que ela havia
sepultado, contra suas ordens, seu irmão que fora condenado a não ter
sepultamento por ter sido morto numa guerra em que lutava contra sua própria polis,
diz: “Agi em nome de uma lei que é muito mais antiga do que o rei, uma lei que se
perde na origem dos tempos, que ninguém sabe quando foi promulgada”, pois
acreditava a personagem não ser correto que o corpo de uma pessoa fosse
abandonado às feras e não recebesse as devidas honrarias do sepultamento.
Sófocles, em Antígona, aborda o respeito à dignidade de qualquer pessoa,
independentemente de sua nacionalidade. Na Grécia do século V a.C., os cidadãos
já pretendiam controlar as ações do Estado (polis). Entre os séculos VII a.C. e XVIII
da nossa era, os gregos desenvolveram o conceito de liberdade, como expressão
máxima da dignidade humana, baseada na ideologia de igualdade e de democracia
(muito embora tenham sido um povo que não reconhecia os direitos dos escravos
prisioneiros de guerra).
Tempos depois, surge o Cristianismo, galgado nas ideologias de igualdade
entre os homens, pois, por sua doutrina, que veio do judaísmo, todo homem foi
criado à imagem e semelhança de Deus, não tendo, portanto, uns mais direitos do
que outros, pressupondo também que a igualdade não advinha apenas do mero
usufruto dos próprios bens, mas também do dever de amor e de caridade ao próximo
que não se encontrava em pé de igualdade. Depois da ascensão da Igreja 14, o
Cristianismo passa a ter um papel fundamental na ordem jurídica da sociedade
13
A tragédia grega: SÓFOCLES. A Trilogia Tebana: Édipo Rei, Édipo em Colono, Antígona. 6ª ed.,
Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1997.
14
A Igreja foi considerada a grande Senhora Feudal, possuindo a propriedade de mais de 70% das
terras européias, exercendo influência profunda no modo como a sociedade deveria ser
organizada. VICENTINO, Cláudio e DORIGO, Gianpaolo. História para o ensino médio: História
Geral e do Brasil. Volume único, Editora Scipione, São Paulo, 2001, p. 122 e 123.
12
ocidental medieval, na medida em que exerce o papel de Estado por muito tempo
antes do surgimento da burguesia e do Estado laicizado, que acaba por atrair a
responsabilidade de manter juridicamente a ordem social. Esse período, final da
Idade Média, teve uma importância significativa, pois se caracterizou como um
momento de profunda reflexão e de revisão de valores. É nesse período também que
há o surgimento e a ascensão de uma nova classe social: a burguesia.
A recém nascida burguesia, no entanto, comete um erro ao aceitar que o
direito dos reis (pessoas da classe nobre) de governar o Estado fosse um direito
natural de origem divina. Essa ideologia acabou dando origem ao absolutismo,
cabendo à pequena burguesia concordar com a aliança feita entre a Igreja e a
aristocracia burguesa. Esse pequeno germe do que viria a se tornar o capitalismo
burguês, surgido do absolutismo, abriu caminho para toda espécie de violência
contra a pessoa humana. Os proprietários de terras, o poder econômico e o poder
armado 15 não respeitavam aqueles que não desfrutavam de privilégios de classe, ou
seja, os trabalhadores e os camponeses, mormente. As pessoas marginalizadas
viviam em condições subumanas, sendo constantemente exploradas pelos
interesses econômicos burgueses que ostentavam o luxo da nobreza absolutista. No
entanto, foram alguns dos altos burgueses16 que, paradoxalmente, associados aos
pensadores liberais, levantaram a bandeira da liberdade como um valor humano. As
ideologias do Iluminismo, com fé na razão, contribuíram em muito para revolucionar
as idéias medievais que ainda permeavam os reis absolutistas, dando margem para
que a tão esquecida dignidade humana tornasse a ser pensada e respeitada. É
nessa época, pois, que surge o anseio de se declarar que o ser humano é detentor
de alguns direitos sagrados e inalienáveis, não podendo o Estado prescindir da
vontade dos cidadãos, por mais marginalizados que sejam.
Pode-se destacar como manifestação dos anseios de criação dos direitos
humanos a Bill of Rights of 1689, que principalmente proclamou a liberdade da
eleição dos membros do Parlamento, consagrando também algumas garantias
individuais. O documento foi proposto à aceitação do Príncipe de Orange como
15
16
Poder armado refere-se ao poder de polícia.
Os déspotas esclarecidos: do surgimento do iluminismo. VICENTINO, Cláudio e DORIGO,
Gianpaolo. História para o ensino médio: História Geral e do Brasil. Volume único, Editora
Scipione, São Paulo, 2001, p. 257.
13
condição de seu acesso ao trono da Inglaterra. Essa declaração de direitos significou
enorme restrição ao poder estatal, conforme se observa no fragmento abaixo:
Os Lords, espirituais e temporais e os membros da Câmara dos Comuns
declaram, desde logo, o seguinte:
1. Que é ilegal a faculdade que se atribui à autoridade real para suspender
as leis ou seu cumprimento.
2. Que, do mesmo modo, é ilegal a faculdade que se atribui à autoridade
real para dispensar as leis ou o seu cumprimento, como anteriormente se
tem verificado, por meio de uma usurpação notória.
3. Que tanto a Comissão para formar o último Tribunal, para as coisas
eclesiásticas, como qualquer outra Comissão do Tribunal da mesma classe
são ilegais ou perniciosas.
4. Que é ilegal toda cobrança de impostos para a Coroa sem o concurso
do Parlamento, sob pretexto de prerrogativa, ou em época e modo
diferentes dos designados por ele próprio.
5. Que os súditos tem direitos de apresentar petições ao Rei, sendo ilegais
as prisões vexações de qualquer espécie que sofram por esta causa.
6. Que o ato de levantar e manter dentro do país um exército em tempo de
paz é contrário a lei, se não proceder autorização do Parlamento [...]17.
Esse documento foi promulgado exatamente um século antes da Revolução
Francesa e pôs fim ao regime de monarquia absoluta na Inglaterra, no qual todo
poder emanava do rei e em seu nome era exercido. Muito embora não seja uma
declaração de direitos humanos no moldes conhecidos atualmente, a Bill of Rights
representou a institucionalização da separação de poderes no Estado, limitando o
poder do monarca.
Possui maior destaque, ainda, a Revolução Francesa (século XVIII), que
mobilizou a pequena burguesia francesa a derrubar o rei absolutista Luis XVI do
poder, criando um ordenamento jurídico baseado nos anseios da grande massa
marginalizada (o chamado terceiro estado18). A Revolução Francesa foi de
importância ímpar no desenvolvimento dos direitos humanos, pois significou o fim do
sistema absolutista e dos privilégios da nobreza. O povo ganhou um pouco mais de
autonomia e seus direitos sociais passaram a ser menos desrespeitados. A vida dos
trabalhadores urbanos e rurais melhorou significativamente. Por outro lado, a
burguesia em ascensão manipulou o processo revolucionário de modo a garantir a
17
Texto básico da Bill of Rights of 1689. Disponível em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Declara%C3%A7%C3%A3o_de_Direitos_de_1689>. Acesso em: 6 set.
2009.
18
O terceiro Estado: refere-se à classe da pequena burguesia, ou seja, os camponeses, os
trabalhadores e os pagadores de tributos. Com seu trabalho, sustentavam o clero e os luxos da
nobreza real. VICENTINO, Cláudio e DORIGO, Gianpaolo. História para o ensino médio:
História Geral e do Brasil. Volume único, Editora Scipione, São Paulo, 2001, p. 293.
14
“estabilidade social”19, formando as bases do atual Estado moderno. O processo
desencadeado pela Revolução Francesa colocou a alta burguesia no poder,
derrubando o antigo regime absolutista e fazendo surgir os germes do capitalismo
contemporâneo, garantindo, assim, o domínio social burguês.
O que se seguiu no andamento histórico da sociedade ocidental foi a
Revolução Industrial e a consolidação do capitalismo. Nessa época, os trabalhadores
eram explorados nas indústrias, com cargas horárias de até 20 horas diárias.
Mulheres e crianças morriam nas fábricas sem as menores condições humanas de
trabalho. Os surgimentos da Encíclica papal Rerum Novarum20 e da lei de Peel 21
foram medidas que tentaram resgatar a noção de direitos humanos em
contraposição com a lógica capitalista de produção desenfreada.
Muito embora possuam raízes históricas vindas desde a Antiguidade, foi
apenas no século XX, sobretudo depois da Segunda Guerra Mundial, que se sentiu a
necessidade de definirem-se os direitos humanos sob a forma de normas
positivadas, adquirindo o reconhecimento mundial. Isso porque, segundo o
ensinamento de Fábio Konder Comparato, a chave da compreensão histórica dos
direitos humanos é a dor física e o sofrimento moral 22. Comparato ensina que:
A cada grande surto de violência, os homens recuam, horrorizados, à vista
da ignomínia que afinal se abre claramente diante de seus olhos; e o
remorso pelas torturas, as mutilações em massa, os massacres coletivos e
as explorações aviltantes faz nascer nas consciências, agora purificadas, a
exigência de novas regras de uma vida mais digna para todos.
(COMPARATO, 2003, p. 37).
19
A alta burguesia que participou da queda da Bastilha e da Revolução deu um golpe social,
colocando o general Napoleão Bonaparte no poder, o que acabou por continuar mantendo a
pequena burguesia insatisfeita em estado de marginalização perante o restante das classes.
VICENTINO, Cláudio e DORIGO, Gianpaolo. História para o ensino médio: História Geral e do
Brasil. Volume único, Editora Scipione, São Paulo, 2001. p. 302 e 303.
20
Essa carta, publicada pelo Papa Leão XIII, visava estimular a elaboração de leis estatais que
abrandassem as ações praticadas pelos donos das indústrias, baseando-se em princípios cristãos
de igualdade, fraternidade, etc. IGREJA CATÓLICA, Papa Leão XIII (1878 – 1903). Rerum
Novarum, carta encíclica de sua Santidade, o Papa Leão XIII, sobre a condição dos operários. 8ª
ed., São Paulo: Paulinas, 1965.
21
Foi uma das primeiras leis trabalhistas que surgiram para proibir o trabalho em determinadas
condições, como o dos menores até certa idade e o de mulheres em ambientes ou sob condições
incompatíveis. NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Iniciação ao Direito do Trabalho. 30ª ed.,
Editora São Paulo, SP, 2004, p. 48.
22
COMPARATO, Fábio Konder. A Afirmação Histórica dos Direitos Humanos. 3ª Edição. São
Paulo: Saraiva, 2003, p. 37.
15
A humanidade passou pelos horrores da I e da II Guerras Mundiais, em cujos
contextos conheceu-se todo o tipo de desrespeito à dignidade da raça humana,
principalmente por meio dos genocídios e barbaridades cometidos em ampla escala
pelos regimes totalitários (fascismo, nazismo, etc.). Por causa disso, sentiu-se a
necessidade de se criar algo que impedisse a repetição desses acontecimentos.
Embora alguns países já adotassem alguns direitos humanos em suas constituições,
como os direitos trabalhistas advindos dos ides da Revolução Industrial 23, a
Declaração Universal dos Direitos Humanos só veio a tomar forma em sua totalidade
após a II Guerra Mundial.
Em 1946, a Organização das Nações Unidas criou o Comitê de Direitos
Humanos responsável pela redação da Declaração Universal dos Direitos Humanos,
um dos documentos basilares das Nações Unidas. A Declaração foi proclamada em
10 de dezembro de 1948, por meio da pela resolução número 217-A (III) da ONU,
ocasião em que 148 nações se reuniram e redigiram, juntas, a carta contendo seus
30 artigos. Ela trata a humanidade como uma família, deixando implícitos, dessa
forma, os valores que norteiam todo o texto do documento. Valores tais como o
respeito mútuo e a fraternidade, terminam por ensejar a dignidade da pessoa
humana. É o que se pode observar nos termos da própria Declaração, em seu
preâmbulo: “Considerando que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os
membros da família humana e de seus direitos iguais e inalienáveis é o fundamento
da liberdade, da justiça e da paz no mundo” 24.
Assim, os povos das Nações Unidas manifestaram seu repúdio às barbáries
praticadas pela humanidade em busca de um poder cujo valor se sobrepôs, por
muitas vezes, ao valor do próprio ser humano. Foram as atrocidades oriundas dos
diversos sistemas e governos (como se pôde observar, por exemplo, enquanto
houve a escravidão indígena ou negra, a exploração do trabalho de mulheres e
crianças durante a Revolução Industrial e, principalmente, durante os regimes
nazista e fascista) que levaram as Nações Unidas, representando os povos de todo o
mundo, a elaborar a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Esse documento
23
Sobre a Constitucionalização das leis trabalhistas: a primeira constituição a tratar sobre Direito do
Trabalho foi a Constituição do México, em 1917, seguida pela Constituição de Weimar (Alemanha),
em 1919, e pela Constituição do Brasil, em 1934. NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Iniciação ao
Direito do Trabalho. 30ª ed., Editora São Paulo, SP, 2004. p. 48, 49 e 55.
24
Declaração Universal dos Direitos Humanos. Disponível em: < http://www.onubrasil.org.br/documentos_direitoshumanos.php>. Acesso em: 3 mai. 2009.
16
de proteção ao homem e os direitos que lhe são inerentes, expressa um objetivo
comum a ser perseguido por todos os povos de todos os países através do ensino e
da educação.
[...] Considerando que o desprezo e o desrespeito pelos direitos humanos
resultaram em atos bárbaros que ultrajaram a consciência da Humanidade e
que o advento de um mundo em que os todos gozem de liberdade de
palavra, de crença e da liberdade de viverem a salvo do temor e da
necessidade foi proclamado como a mais alta aspiração do ser humano
comum,
Considerando ser essencial que os direitos humanos sejam protegidos pelo
império da lei, para que o ser humano não seja compelido, como último
recurso, à rebelião contra a tirania e a opressão,
Considerando ser essencial promover o desenvolvimento de relações
amistosas entre as nações,
Considerando que os povos das Nações Unidas reafirmaram, na Carta da
ONU, sua fé nos direitos humanos fundamentais, na dignidade e no valor do
ser humano e na igualdade de direitos entre homens e mulheres, e que
decidiram promover o progresso social e melhores condições de vida em
uma liberdade mais ampla,
Considerando que os Estados-Membros se comprometeram a promover,
em cooperação com as Nações Unidas, o respeito universal aos direitos e
liberdades humanas fundamentais e a observância desses direitos e
liberdades,
Considerando que uma compreensão comum desses direitos e liberdades
é da mais alta importância para o pleno cumprimento desse compromisso,
agora portanto,
A Assembléia Geral proclama a presente Declaração Universal dos
Direitos Humanos
como o ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as nações,
com o objetivo de que cada indivíduo e cada órgão da sociedade, tendo
sempre em mente esta Declaração, se esforce, através do ensino e da
educação, por promover o respeito a esses direitos e liberdades, e, pela
adoção de medidas progressivas de caráter nacional e internacional, por
assegurar o seu reconhecimento e a sua observância universal e efetiva,
tanto entre os povos dos próprios Estados-Membros, quanto entre os povos
dos territórios sob sua jurisdição.25
À Declaração Universal de Direitos Humanos seguiram-se várias outras
convenções que dizem respeito à dignidade da pessoa humana, destacando-se,
entre elas, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação Racial, a Convenção contra Discriminação da Mulher, a Convenção
25
Declaração Universal dos Direitos Humanos. Disponível em: < http://www.onubrasil.org.br/documentos_direitoshumanos.php>. Acesso em: 3 mai. 2009.
17
contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou
Degradantes e a Convenção sobre os Direitos da Criança 26. Importante citar a
Conferência de Viena, realizada em 1993, onde a comunidade internacional
“atualizou a compreensão sobre os elementos básicos dos Direitos Humanos [...],
firmando as idéias de universalidade, indivisibilidade e interdependência” 27.
Portanto, pode-se dizer que a história constitucional dos direitos humanos
começou basicamente após o período do Pós-guerra, estendendo-se aos países por
meio da ratificação e da constitucionalização, total ou parcial, dessas convenções
internacionais da ONU pelos países membros.
A partir daí, o mundo conheceu o advento das gerações dos direitos
humanos. Cada geração de direitos humanos veio em uma época diferente e,
portanto, visava resguardar os direitos que estivessem sendo ameaçados no
decorrer de tal época.
Especialistas em Direito Constitucional consideram, para
questões teóricas, três grandes gerações históricas de direitos humanos28, embora
correntes atuais venham tratando sobre o advento de uma quarta geração. As três
gerações de direitos, ao contrário do que muitos pensam, não são divergentes entre
si por pertencerem a épocas diferentes, mas se completam mutuamente na
integralidade.
Os direitos de primeira geração são aqueles correspondentes aos direitos
civis e políticos, intimamente ligados às liberdades individuais, ao direito à vida, à
segurança, à igualdade de tratamento perante a lei e ao direito de propriedade 29. É
importante ressaltar que esses direitos provêm dos ides do absolutismo, bem como
dos regimes estatais totalitários, como as ditaduras e os fascismos de extrema
direita, ou seja, são prerrogativas que pedem uma “não ação” (uma não intervenção)
do Estado Moderno nos direitos e garantias individuais. Quando se fala, portanto, em
direito à liberdade, à vida, à propriedade, por exemplo, quer se ter a garantia de que
o Estado não irá suprir esses direitos dos cidadãos, privando-os de sua liberdade de
26
Sobre as demais convenções internacionais com relação aos Direitos Humanos. GENEVOIS,
Margarida. Direitos Humanos na História. Disponível em:
<http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/margarid.htm>. Acesso em: 3 mai. 2009.
27
Programa Nacional de Direitos Humanos. Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência
da República. Disponível em: <http://www.mj.gov.br/sedh/pndh/pndh3_pre.pdf>. Acesso em: 15
set. 2009.
28
Sobre as gerações de Direitos Humanos: MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15ª Ed.,
Editora Atlas S.A., São Paulo, 2004. p. 61.
29
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12ª Ed., Editora Saraiva, São Paulo, 2002, p.
99.
18
locomoção e expressão, matando-os em nome de uma artificial “ordem pública” ou
confiscando seus bens materiais arbitrariamente. Por resguardarem os direitos
humanos perante a prerrogativa de ação do Estado Moderno, são também
chamados de direitos negativos.
Os direitos de segunda geração são aqueles chamados de direitos
econômicos, sociais e culturais, como o direito à saúde, à educação, à moradia, ao
trabalho, ao lazer e aos direitos trabalhistas30. Por serem provenientes da época em
que a humanidade conheceu um período de grandes perdas de bens e de misérias,
principalmente no período da depressão americana, da quebra da bolsa de valores
de Nova York e do Pós-guerra, são direitos que pedem uma atuação do Estado
Moderno (uma intervenção direta) que vise a certo grau de assistencialismo,
evitando que a população se encontre em situações subumanas devido a
superveniências de fatores externos e casos fortuitos, na maioria das vezes. Em
países liberais, essa geração de direitos é menos ampla, intervindo o Estado apenas
em situações de extrema necessidade, embora na maioria dos outros países o
desenvolvimento igualitário seja praticamente impossível sem essa intervenção. Por
pedir uma atuação (uma ação social) do Estado Moderno ao invés de uma
abstenção de ação abusiva, são também chamados de direitos positivos.
Por fim, os direitos de terceira geração são aqueles chamados de direitos de
todos, correspondendo aos direitos básicos dos povos do mundo vistos como uma
totalidade una, como os direitos ao desenvolvimento, à autodeterminação dos povos,
à paz internacional, ao meio ambiente equilibrado, a uma qualidade de vida saudável
e à participação de todos no patrimônio comum da humanidade 31. Por serem
provenientes do moderno processo de Globalização, visam regular o respeito mútuo
entre os países de modo que nenhum ser humano saia prejudicado em prol de
interesses internacionais. Toda pessoa, independente de país ou nação, tem direito
a um meio ambiente limpo e bem cuidado e de estar em paz com os demais povos e
nações, por exemplo. A Globalização deve servir, portanto, à interação, à
cooperação e ao mútuo respeito entre as nações e não simplesmente aos interesses
30
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12ª Ed., Editora Saraiva, São Paulo, 2002, p.
100.
31
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12ª Ed., Editora Saraiva, São Paulo, 2002, p.
101.
19
econômicos, que, na maioria das vezes, só vêm a deteriorar e a subjugar os direitos
humanos.
Vistas as três gerações de direitos e garantias fundamentais, pode-se dizer
que a geração de direitos humanos que terá importância nesta monografia será a
primeira, ou seja, aquela em que o Estado deverá se abster de medidas
consideradas degradantes à dignidade humana.
1.3
OS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL
No Brasil, o processo de colonização e de ocupação exploradora sempre foi
um mar divisor da sociedade: de um lado estava quem possuía privilégios e de outro
estavam os dominados. A deturpação do significado dos direitos humanos era
proposital por parte dos dominadores, aos quais interessava a consolidação do
status quo32 e do autoritarismo. A cultura imbuída na “mente” da nossa sociedade é
a da dominação de uma minoria privilegiada, cultura essa construída por séculos de
dominação européia e de colonialismo cruel. Mesmo depois do Brasil - Colônia e do
Brasil - Império, o país demorou muito para conhecer a verdadeira democracia
liberal, devido ao regime ditatorial de extrema direita de Vargas e, logo após, à
ditadura e às censuras do governo militar.
Portanto, em face de toda essa exploração, os direitos humanos eram
considerados direitos proclamados por pessoas subversivas que queriam enfrentar a
ordem do Estado. Falar em abolição de escravatura, de direitos dos presos, de
igualdade entre homens e mulheres e de outras coisas era considerado como
anarquismo. O Brasil foi o último país do mundo a abolir a escravidão, o que deixou
marcas profundas na cultura da nação. Nessa sociedade hierarquizada, dissimulada
32
"Status quo" é uma expressão latina que designa o estado atual das coisas, seja em que momento
for. Emprega-se esta expressão, geralmente, para definir um mau estado de coisas, com o qual se
está descontente mas que, por qualquer motivo, parece ser defendido por muita gente. Origem:
WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Status_quo>. Acesso
em: 4 jun. 2009.
20
por uma ideologia de conciliação, “direito” era sinônimo de privilégios que apenas
alguns poderiam alcançar33.
Desde muito cedo, os direitos humanos tiveram uma concepção errada na
nossa sociedade e muitas vezes eram entendidos como mais uma forma de burlar o
Estado. Era comum ouvir pessoas que diziam que “o Estado tem todo o trabalho de
prender o ladrão e os Direitos Humanos não deixam puni-lo de forma eficaz”. Os
direitos humanos eram vistos como “discurso para defender bandidos” e como
método para disseminar a anarquia. As pessoas não entendiam que, sem os direitos
humanos, o Estado teria prerrogativas absolutas sobre os indivíduos.
Gradativamente, porém, abordar e defender os direitos humanos tem-se
tornado politicamente correto, pois, recentemente, setores populares lutam contra
esse pensamento de dominação que foi culturalmente imposto à sociedade, de
forma que os direitos humanos possam ser respeitados, principalmente nas relações
entre o Estado Moderno (e representantes do Estado, como seus servidores, sua
polícia e suas forças armadas) e os cidadãos civis da nação. Contudo, não se tem
atualmente a noção do verdadeiro sentido dos direitos humanos e de sua
importância para o ordenamento jurídico por parte de todos da população. Os
direitos e garantias fundamentais consolidados na Constituição são, por vezes,
desrespeitados e sempre há, ainda, um pouco de desconfiança por parte da própria
sociedade.
1.4
OS DIREITOS HUMANOS NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS
As Constituições brasileiras mantiveram uma tendência unânime no sentido
de trazer um rol expresso de direitos humanos e de sempre repetir direitos humanos
básicos. Das constituições brasileiras, a primeira a apresentar um rol de direitos
humanos foi a Constituição Política do Império do Brasil, outorgada em 1824 pelo
então imperador D. Pedro II, em seu Título 8º, "Das disposições geraes, e garantias
dos direitos civis e políticos dos cidadãos brazileiros". Em seu extenso rol de direitos
33
Sobre Direitos Humanos no Brasil: GENEVOIS, Margarida. Direitos Humanos na História.
Disponível em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/margarid.htm>. Acesso em: 03 mai. 2009.
21
humanos fundamentais, foram elencados, por exemplo: princípios da igualdade e
legalidade, livre manifestação de pensamento, impossibilidade de censura prévia,
liberdade
religiosa,
liberdade
de
locomoção,
inviolabilidade
de
domicílio,
possibilidade de prisão somente em flagrante delito ou por ordem da autoridade
competente, fiança, princípio da reserva legal e anterioridade da lei penal,
independência judicial, princípio do Juiz natural, livre acesso aos cargos públicos,
abolição dos açoites, da tortura, da marca de ferro quente e todas as mais penas
cruéis, individualização da pena, respeito à dignidade do preso, direito de
propriedade, liberdade de expressão, direito de invenção, inviolabilidade das
correspondências, responsabilidade civil do Estado por ato dos funcionários públicos,
direito de petição, gratuidade do ensino público primário 34. Como exemplo do texto
legal:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos
Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a
propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira
seguinte.
(...)
XI. Ninguem será sentenciado, senão pela Autoridade competente, por
virtude de Lei anterior, e na fórma por ella prescripta.
XIX. Desde já ficam abolidos os açoites, a tortura, a marca de ferro quente,
e todas as mais penas crueis.
XX. Nenhuma pena passará da pessoa do delinquente. Por tanto não
haverá em caso algum confiscação de bens, nem a infamia do Réo se
transmittirá aos parentes em qualquer gráo, que seja.
XXI. As Cadêas serão seguras, limpas, o bem arejadas, havendo diversas
casas para separação dos Réos, conforme suas circumstancias, e natureza
dos seus crimes35.
A existência de um rol onde os direitos humanos fossem expressamente
declarados foi repetida pela 1ª Constituição republicana, de 1891, que transformou o
Estado Unitário em Estado Federativo. Foi mantida a garantia aos direitos
fundamentais e direitos individuais, porém, não havia uma política que efetivasse a
proteção desses direitos. Em seu Título III – Seção II previa a “Declaração de
Direitos”. Como novidade no rol de direitos humanos dessa Constituição, podemos
destacar: gratuidade do casamento civil, ensino leigo, direitos de reunião e
34
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais: teoria geral. 5ª ed. São Paulo: Atlas,
2003, p. 32.
35
Constituição Política do Império do Brazil, de 25 de março de 1824. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm>. Acesso em: 7 set.
2009.
22
associação, ampla defesa, abolição das penas das galés e do banimento judicial,
abolição da pena de morte, reservadas as disposições da legislação militar em
tempo de guerra, habeas corpus, propriedade de marcas de fábrica, Instituição do
Júri36. Fica exemplificado abaixo o texto da Lei Maior:
Art 72 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança
individual e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
§ 20 - Fica abolida a pena de galés e a de banimento judicial.
§ 21 - Fica, igualmente, abolida a pena de morte, reservadas as disposições
da legislação militar em tempo de guerra.
§ 22 - Dar-se-á o habeas corpus , sempre que o indivíduo sofrer ou se achar
em iminente perigo de sofrer violência ou coação por ilegalidade ou abuso
37
de poder .
A Constituição de 1934, elaborada no governo varguista pela pressão dos
constitucionalistas manteve a tradição das Constituições brasileiras de prever um
capítulo sobre direitos e garantias, acrescentando importantes novidades no rol de
direitos humanos: consagração do direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa
julgada; escusa de consciência, direitos do autor e a reprodução de obras literárias,
artísticas e científicas; irretroatividade da lei penal; impossibilidade de prisão civil por
dívidas, multas ou custas; impossibilidade de concessão de extradição de
estrangeiro em virtude de crimes políticos ou de opinião e impossibilidade absoluta
de extradição de brasileiro; assistência jurídica gratuita; mandado de segurança;
ação popular38.
Proveniente do Estado Novo, a Constituição de 1937, outorgada por Getúlio
Vargas, modificou a forma de Estado, voltando ao Estado unitário, suprimiu o
federalismo, dissolveu o Congresso Nacional e implantou a ditadura no país. Nessa
época, houve o desaparecimento da democracia e das principais garantais
fundamentais, como liberdade de imprensa e o direito à livre associação. Além da
tradicional repetição dos direitos humanos fundamentais clássicos, trouxe novidades:
impossibilidade de aplicação de penas perpétuas; maior possibilidade de aplicação
da pena de morte, além dos casos militares; criação de um Tribunal especial com
36
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais: teoria geral. 5ª ed. São Paulo: Atlas,
2003, p. 32.
37
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm>. Acesso em: 7
set. 2009.
23
competência para o processo e julgamento dos crimes que atentarem contra a
existência, a segurança e a integridade do Estado, a guarda e o emprego da
economia popular39.
Seguindo a tendência da época, a Constituição de 1946 estabeleceu diversos
direitos sociais relativos aos trabalhadores. Além disso, previu títulos especiais para
a proteção à família, educação e cultura. O art. 141 da referida Constituição passou
a utilizar-se de nova redação, posteriormente seguida pelas demais Constituições,
inclusive a atual.
Art 141 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à
liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes [...]
40
(Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946)
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes [...] (Constituição da República
Federativa do Brasil De 1988)41
A Constituição de 1967 apresentou as seguintes novidades: sigilo das
comunicações telefônicas telegráficas e respeito à integridade física e moral do
detento e do presidiário; previsão de competência mínima para o Tribunal do Júri
(crimes dolosos contra a vida); previsão de regulamentação da sucessão de bens de
estrangeiros situados no Brasil pela lei brasileira, em benefício do cônjuge ou dos
filhos brasileiros, sempre que lhes seja mais favorável a lei nacional do de cujus.
Desde a primeira Constituição brasileira vemos a presença marcante e
expressa dos direitos humanos. Entretanto, apenas na Constituição Federal
promulgada em 1988 é que o Direito pátrio atingiu o maior aprimoramento no tocante
à pessoa humana. O artigo 5º da atual Constituição consagra um extenso rol de
direitos humanos expressos em seus setenta e oito incisos e é um marco para essa
matéria no Direito brasileiro.
39
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais: teoria geral. 5ª ed. São Paulo: Atlas,
2003, p. 33.
40
Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao46.htm>. Acesso em: 7 set.
2009.
41
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 7 set.
2009.
24
1.5
A TUTELA JURÍDICA CONSOLIDADA NA CF/88
O conceito de direitos e garantias fundamentais protegidos pela Constituição
de 1988 está intimamente ligado, no Direito brasileiro, aos conceitos de direitos
humanos. Além disso, tais direitos e garantias fundamentais implicam o respeito ao
princípio democrático, que também está intimamente ligado aos direitos humanos. A
Carta constitucional brasileira proclama o povo como fonte de emanação do poder
legítimo, ou seja, fonte de Soberania (expressão principal do Estado Democrático) 42
com a decisão de escolher seus governantes por meio do voto, além de garantir a
proteção aos direitos individuais e coletivos da sociedade diante do mesmo Estado,
sendo que dentre os objetivos visados pelo Estado brasileiro está a construção do
que a Constituição denomina como uma sociedade livre, justa e solidária 43.
O povo, além de deter o poder Soberano do Estado, tem o direito
constitucional à cidadania, ou seja, à possibilidade do exercício de seus direitos civis,
sendo esse dispositivo um dos fundamentos da República Federativa do Brasil,
conforme declara a Constituição em seu artigo 1°, inciso II. Os três elementos
principais que caracterizam a cidadania são: garantia aos direitos civis (aqueles
direitos necessários à liberdade individual), aos direitos políticos (direito de participar
no exercício do poder político como um membro de um organismo investido de
autoridade política ou como um eleitor dos membros de tal organismo), e aos direitos
sociais (que se referem a tudo o que vai desde um direito subjetivo a um mínimo de
bem-estar econômico e segurança até o direito de participar, por completo, da
herança social e de levar uma vida civilizada de acordo com os padrões que
prevalecem na sociedade).
A Constituição de 1988, diferentemente das outras sete que a precederam,
inicia-se exaltando a nova condição democrática do povo brasileiro e desenvolve-se
mediante tal prerrogativa, sendo, por isso, muitas vezes chamada de Constituição
42
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente
(...)”. Trecho extraído do texto Constitucional, Art. 1º, parágrafo único.
43
Art. 3º, CF. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação.
25
cidadã44. Portanto, pode-se dizer que a atual Constituição brasileira é, além de tudo,
um documento inspirado nos princípios da Carta Universal de Direitos Humanos no
tocante aos direitos e garantias fundamentais da pessoa humana e do cidadão, de
acordo com o artigo 4º, inciso II, que prevê que o Brasil rege-se nas suas relações
internacionais de acordo com o princípio da “prevalência dos direitos humanos”.
Além disso, nas próprias relações internas, o mesmo princípio da prevalência dos
direitos humanos pode ser observado pela força da Emenda Constitucional nº 45,
que inclui os parágrafos 3º e 4º ao artigo 5º. Segundo esses novos dispositivos
constitucionais, todo tratado internacional do qual o Brasil seja signatário que verse
sobre direitos humanos ingressará na ordem jurídica com status de norma
constitucional e, portanto, de norma fundamentadora da ordem jurídica nacional 45.
A dignidade da pessoa humana é fundamento da República Federativa do
Brasil, conforme tutela jurídica consolidada pelo artigo 1º, inciso III da Constituição
Federal:
Art. 1º, CF. A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
[...]
III - a dignidade da pessoa humana;
Dessa forma, o Estado Soberano deve abster-se de praticar todo e qualquer
tipo de violência que atente contra a dignidade da pessoa humana. Nesse mesmo
sentido, o artigo 5º (principal artigo que versa sobre direitos fundamentais na
Constituição) declara, em seu inciso III, que ninguém será submetido à tortura, nem
a tratamento desumano ou degradante:
Art. 5º, CF. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
44
45
“Esta será a Constituição cidadã, porque recuperará como cidadãos milhões de brasileiros, vítimas
da pior das discriminações: a miséria. Cidadão é o usuário de bens e serviços do desenvolvimento.
Isso hoje não acontece com milhões de brasileiros, segregados nos guetos da perseguição social.
Esta Constituição, o povo brasileiro me autoriza a proclamá-la, não ficará como bela estátua
inacabada, mutilada ou profanada. O povo nos mandou aqui para fazê-la, não para ter medo. Viva
a Constituição de 1988!”. Discurso pronunciado pelo Presidente da Câmara dos Deputados,
Ulysses Guimarães, na Sessão da Assembléia Nacional Constituinte, em 27 de julho de 1988.
Disponível em: <http://www.fugpmdb.org.br/c_cidada.htm>. Acesso em: 10 jun. 2009.
Art. 5º, § 3º, CF. Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos
respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.
26
País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança
e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
III - ninguém será submetido à tortura, nem a tratamento desumano ou
degradante;
Mesmo os suspeitos por cometerem crimes e aqueles que respondem a
processos penais na Justiça possuem direito à cidadania e à dignidade, sendo que
nada justifica os excessos, a violência e os maus tratos praticados contra suas
pessoas por parte da polícia sob o pretexto de cumprimento de dever legal,
constituindo-se tais atitudes como condutas criminosas. A própria Constituição
prescreve, em seu inciso XLIII, que a lei penal considerará a prática de tortura como
crime inafiançável e insuscetível de graça ou anistia, o que agrava ainda mais a
condição dos policiais que “abusam do poder de coação” a eles concedido a título de
cumprimento do dever legal.
Até mesmo aqueles criminosos condenados da justiça têm o direito à
dignidade e à cidadania, de forma que os direitos humanos lhes asseguram o
respeito à integridade física e moral, de acordo com o inciso XLIX do artigo 5º, não
podendo, tais condenados, sofrer nenhum tipo de violência ou tortura dentro dos
estabelecimentos penitenciários (presídios) em que cumprirem suas penas. Além
disso, a Constituição é severa quanto à prisão ilegal, prescrevendo que só poderá
haver privação da liberdade de uma pessoa ou sua prisão após a confirmação da
certeza de cometimento do crime, ou seja, após o trânsito em julgado da sentença
penal condenatória, assegurados também os direitos à ampla defesa e ao
contraditório, de acordo com os incisos LIV, LV e LVII do mesmo artigo 5º.
Dessa forma, a Carta Magna brasileira prevê “remédio constitucional” 46
(habeas-corpus) para aqueles que sofrerem ou se encontrarem na iminência de
sofrer privação ilegal de sua liberdade por violência, coação ou abuso de poder, pois
a liberdade é vista como um dos bens humanos supremos, como o disposto no caput
do artigo 5º em questão e com previsão em seu inciso LXVIII, sendo que aqueles
que sofrerem prisão ilegal terão, também, o direito de tê-la relaxada por autoridade
46
A expressão “Remédios constitucionais” para se referir aos instrumentos que garantem o
cumprimento da tutela constitucional das liberdades individuais foi consagrada por Albert Putneys,
em seu livro História e direito constitucional dos Estados Unidos, com o nome original de
Constitutional Writs. O habeas-corpus é considerado um remédio constitucional na medida em que
garante que ninguém sofrerá coação no seu direito de liberdade de locomoção. FERREIRA, Pinto.
Curso de Direito Constitucional. 12ª Ed., Editora Saraiva, São Paulo, 2002, p. 137.
27
judiciária, segundo o instituto do “relaxamento de prisão” previsto no inciso LXV do
referido artigo 5º e pelo Código de Processo Penal em seu artigo 564, inciso IV, que
declara nula a ocorrência de prisão quando se omitir a formalidade essencial do ato.
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
LXV - a prisão ilegal será imediatamente relaxada pela autoridade judiciária
[...]
(CF/88)
Art. 564. A nulidade ocorrerá nos seguintes casos:
[...]
IV - por omissão de formalidade que constitua elemento essencial do ato.
Parágrafo único. Ocorrerá ainda a nulidade, por deficiência dos quesitos ou
das suas respostas, e contradição entre estas.
[...]
(CPP)
Diante do grande número de denúncias envolvendo casos de violência
policial, fica claro que o assunto é um problema sério no nosso país. Por isso
mesmo, a legislação pátria compreende uma enorme gama de diretrizes e limitações
ao poder público, mormente, à atividade policial. Tudo com a finalidade de proteger
os direitos do homem frente à possibilidade de abuso de poder por parte do Estado.
28
2
DA VIOLÊNCIA POLICIAL
2.1
BREVE HISTÓRICO SOBRE A VIOLÊNCIA
Como consideração geral merece ser citado, inicialmente, o problema
encontrado por Michel Wieviorka em conceituar o fenômeno da violência:
Desde que aparece o termo “violência”, inúmeros problemas surgem, para
começar, o de saber do que falamos. Porque o termo violência amalgama
um imenso conjunto de noções, todas mais ou menos confusas ou
47
desordenadas . (WIEVIORKA, 2006, p. 201)
De acordo com Aurélio Buarque de Holanda Ferreira48, violência é todo ato de
constrangimento físico ou moral. Entretanto, nem sempre é fácil visualizar a violência
ou mesmo conceituá-la e encontrar suas causas. Nem sempre a violência é
facilmente identificável. Pelo contrário, o ato violento muitas vezes permeia-se nas
razões, costumes, tradições e até mesmo leis que lhe cedem uma aparência de
normalidade. Para Nilo Odália em “O que é violência?”49, o ato violento não traz em
si uma etiqueta de identificação. Até o tirar a vida de outrem, que é o mais óbvio dos
atos violentos, pode vir a ser descaracterizado da natureza violenta. Um exemplo
disso é a guerra, que, em muitas sociedades, pode ter o significado de defesa da
honra. Então, o ato violento se converte em ato normal de preservação de valores
que são julgados acima do respeito à vida humana.
Pode-se afirmar que a história da violência provém de tempos pretéritos,
confundindo-se com a própria história do homem. Viver em sociedade sempre foi um
viver violento. Desde a Pré-História, num mundo natural hostil, um dos pré-requisitos
básicos para a sobrevivência dos nossos ancestrais era justamente a capacidade de
produzir violência numa escala desconhecida pelos outros animais. Nesse cenário, a
47
WIEVIORKA, Michel. Em que mundo viveremos? Ed. Perspectiva. São Paulo. 2006. Pg. 201.
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua
portuguesa – 3ª ed. Totalmente revista e ampliada. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999.
49
ODALIA, Nilo. O que é violência? Coleção Primeiros Passos. Editora Brasiliense. São Paulo. 2004.
Pg. 23.
48
29
violência admite um caráter defensivo e necessário, se não indispensável, à
sobrevivência.
A Idade Antiga, que tem início com a invenção da escrita, foi uma era
importantíssima, pois tivemos a formação de Estados organizados de forma mais
complexa que as cidades anteriores a esse período da história. Assim, para o
homem que, agora, vivia em sociedades mais complexas, a violência perde seu
caráter de mera defesa contra o mundo natural para ser um instrumento pelo qual
passa a organizar sua vida em comunidade. Como exemplo, temos a tradição
clássica greco-romana, tão carregada de violência. Até mesmo Aristóteles, como
fruto dessa época, justifica a escravidão como um instrumento necessário para que
os cidadãos atenienses pudessem se dedicar apenas às coisas mais sublimes do
espírito, não realizando qualquer serviço braçal. O que se acreditava naquela época
era que uns são corpos e espíritos, mas outros, apenas corpos, força física,
encarregados das atividades mais indignas da sociedade.
Na Idade Média, podemos observar o contraste existente entre a piedade da
pregação de um Cristianismo deturpado e as terríveis punições a que estavam
sujeitos, não apenas os criminosos de crimes comuns, mas também os hereges e
apóstatas, ou seja, aqueles se opunham aos ditames clérigos. Mãos decepadas,
morte em fogueiras, e castigos cruéis, espetáculos todos encenados com uma
finalidade educativa e intimidativa. A violência se manifestava, ali, como forma de
controle social tendo em vista os interesses das classes dominantes, quer fosse o
clero, a nobreza pouco expressiva ou mesmo os senhores feudais. Impunha-se
violenta dominação sobre as classes subordinadas. Assim, vê-se que, desde os mais
antigos registros, o ser humano já conhecia a violência como demonstração de força,
como castigo pela desobediência, sendo essa uma lição básica da vida.
Na Idade Moderna, com o advento das grandes navegações, podemos
visualizar a violência na sociedade colonial brasileira como um instrumento
relacionado à força de trabalho para alimentar o modo de produção capitalista que
crescia na Europa. Tanto é que, como bem lembrou Nilo Odália, “para que um índio
pudesse ser considerado um ser humano houve a necessidade de uma bula papal,
declarando ser ele possuidor de uma alma” 50 (2004, p. 18). Outro exemplo são os
50
ODALIA, Nilo. O que é violência? Coleção Primeiros Passos. Editora Brasiliense. São Paulo. 2004.
p. 18.
30
negros que eram considerados como coisas a serem compradas, vendidas, trocadas
e gastas de acordo com a vontade de seu senhor ou, mais propriamente, dono.
Na Idade Contemporânea pudemos observar até o presente dia que a
produção de violência quer por parte de um indivíduo, quer, principalmente, por parte
de um Estado, levou a população mundial a presenciar as maiores barbaridades.
Como é o caso da Primeira e da Segunda Guerras Mundiais, o Fascismo, o Nazismo
e tantas outras afrontas diretas aos direitos humanos.
2.2
A VIOLÊNCIA NUMA PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA
Entretanto, conforme ensinou Roberto da Matta 51, não basta tomar partido
contra ou a favor da violência, fazendo o tradicional juízo moral. É preciso entender a
violência como um fenômeno social, forma de expressão singular em cada
sociedade. Para Da Matta, deve-se abandonar a ideia de buscar uma causa ou uma
origem para a violência. Isso porque, para ele, a violência é um fenômeno
complicado com uma abrangência que dificulta a identificação de suas origens.
Assim, é mais importante discuti-la como categoria sociológica.
Ao serem analisadas as sociedades modernas sob o prisma da violência, vêse que ela não é uma característica de povos primitivos, tampouco de aculturados. A
violência não é apenas um fenômeno da inadequação de um agente com relação ao
comportamento comum da sociedade, não é mera escandalização. É, pois, parte da
condição humana e da vida em sociedade.
É necessário inserir o fenômeno da violência em um contexto social e
histórico, pois como tantos outros fatos sociais, a violência tem vínculos de
dependência com os valores de determinado grupo em cada época. Há, porém, certa
dificuldade de compreender a violência como fato social, e isso porque a violência
normalmente é analisada sob o ponto de vista moral, e não sociológico. Sob uma
análise meramente moralista, exige-se um posicionamento contra ou a favor. Da
Matta acentua que “a obediência a esse princípio moral e reacionário é tão cega que
51
DA MATTA, Roberto. As raízes da violência no Brasil: reflexões e um antropólogo social. In:
Violência Brasileira. Ed. Brasiliense. São Paulo. 1982.
31
a postura sociológica é sempre entendida como uma fuga, uma posição que se
cobre com a capa da neutralidade utópica para não ter que tomar um partido” 52
(1982, p.14). Entretanto, a condição de normalidade da violência tomada pelo estudo
sociológico não significa que ela tenha que ser desejada ou não deva ser evitada.
Muito pelo contrário, a sua condição de “normalidade” é justamente o fato de buscar
reprimi-la e evitá-la.
Luiz Otávio de Oliveira Amaral coaduna com o entendimento de que a
violência é um comportamento social inerente à natureza humana. Em suas
palavras:
A violência e o crime (violência reprimida formalmente pela lei), todavia, são
comportamentos sociais inerentes à natureza humana; cada sociedade
estabelece até que ponto há de tolerar a violência. Assim, o limite à violência
não é apenas legal, mas sobretudo social. A existência do crime é fato social
normal (Durkheim), embora sempre abominável e logo punível seu autor;
anormal e patologia social é o crime em taxas altas53. (AMARAL, 2003, p.
41).
A importância de uma visão sociológica sobre este tema reside no fato de que
a violência é uma expressão da sociedade e não apenas uma resposta a um sistema
como o capitalismo, por exemplo. A violência não é uma mera anomalia que um
determinado tipo de sistema provoca, mas uma possibilidade concreta de
manifestação da sociedade brasileira. Assim, a violência não seria encarada como
algo linear, dependendo somente do tipo de sistema adotado, mas como resultado
da complexa relação entre os diversos fatores sociológicos, o que permite diferenciar
a violência brasileira da colombiana, da mexicana e da inglesa, por exemplo. É
preciso levar em conta as singularidades do nosso sistema social, político e
econômico.
Para DA MATTA, a violência é percebida no Brasil basicamente sob dois
discursos distintos: o erudito e o popular. O discurso teórico erudito, fundado na
“razão prática”, quase sempre termina num espaço puramente político, com a
condenação do Estado ou do Governo. “Representa-se a violência cotidiana como
52
53
DA MATTA, Roberto. Violência Brasileira. Editora Brasiliense, São Paulo, 1982, p. 14.
AMARAL, Luiz Otávio de Oliveira. Direito e Segurança Pública, a juridicidade operacional da
polícia. Editora Consulex. Brasília. 2003. Pg. 41.
32
um sintoma de tudo o que vai mal nas relações entre Estado e sociedade civil” 54
(1982, p. 45), complementa Maria Célia Pinheiro Machado Paoli. Aqui, a visão da
violência incide contra um grupo ou classe definidos por meio de critérios políticos ou
econômicos.
No discurso popular a violência não surge como um estado da sociedade, não
engloba uma visão econômica ou política, mas uma perspectiva moral, onde o forte
agride o fraco. A noção de violência está relacionada à “maldade humana”. Assim, se
observa que a violência é concebida no Brasil como algo injusto, que incide contra
um ser humano tangível e real. Essas duas formas de falar da violência indicam a
complexidade
do
fenômeno.
Os
discursos
não
são
excludentes,
mas
complementares.
Assim, a violência não é simplesmente o fruto da maldade humana ou de um
sistema implementado pelo Governo, mas uma característica intrínseca a todas as
sociedades que se manifesta distintamente em cada uma. Sob este prisma, é
impossível imaginar uma sociedade sem violência, já que ela se manifesta até
mesmo como instrumento de organização do Estado. Da mesma forma como não
existe sociedade sem Direito, a violência também é uma constante, pois serve,
inclusive, como fator de punição ao descumprimento da norma. Nesse sentido, Nilo
Odália explica sobre a violência como castigo: “Ele se origina da infringência de uma
norma. Fica aberto o caminho para a punição toda vez que ela é transgredida. A
norma pressupõe a pena”55 (2004, p. 20). Na visão sociológica, a violência é um
fenômeno natural à sociedade e o que se almeja é que aquela esteja inserida em
padrões legais, especialmente, em respeito aos direitos humanos.
2.3
A VIOLÊNCIA POLICIAL NO BRASIL
No caso brasileiro, o fenômeno da criminalidade crescente deriva de fatores
básicos, como “frustrações, influência de modelos agressivos, o efeito modelador da
54
PAOLI, Maria Célia Pinheiro Machado. Violência e Espaço Civil. In: Violência Brasileira. Ed.
Brasiliense. São Paulo. 1982. P. 45.
55
ODALIA, Nilo. O que é violência? Coleção Primeiros Passos. Editora Brasiliense. São Paulo. 2004.
P. 20.
33
permissividade, sobretudo nos meios de comunicações e na família, o relativismo
moral e o declínio da normatividade íntima da religião”56 (2003, p. 43).
O crescimento desenfreado da violência no Brasil, sobretudo a urbana, é sinal
de que as relações entre Estado e sociedade vivem um momento de crise. Como
reflexo, ocorrem o mal-estar social e a desagregação das instituições públicas.
Talvez o motivo da crise atual seja a consciência equivocada de exploração,
instalada no Brasil desde o período colonial.
Dentre os fatores socioeconômicos que levam a violência, os mais nítidos são
a pobreza e a fome, que levam o indivíduo ao estado de necessidade, e o
desemprego ou ausência de renda, que chamam atenção para o dinheiro fácil
adquirível à margem da lei. Outro fator socioeconômico gerador da violência é a
desigualdade social presente no Brasil, sobretudo nesta última década, quando os
meios de comunicação (principalmente a televisão) passaram a exaltar o
consumismo, fazendo de objetos luxuosos, os quais freqüentemente estão fora do
alcance comum, alvos do desejo da massa, provocando uma frustração, apontada
anteriormente como causa de violência.
Não se pode deixar de analisar também a omissão do Estado na prevenção e
repressão da violência, sendo, pois, também gerada por falhas institucionais. Um
exemplo disso é a evidente inobservância e o não cumprimento dos preceitos
constitucionais previstos no art. 6° da Constituição Federal: “São direitos sociais a
educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social,
a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma
desta Constituição”. Antagonicamente à carta magna, o que se vê no Brasil é o total
descaso para com os direitos sociais, ensino público desastroso, uma leva de
moradores de rua, hospitais mal equipados e mal instalados, transporte público
precário e, é claro, o parcial, ou até mesmo o total despreparo profissional da Polícia.
Dentre as principais instituições que atuam na repressão do crime estão a
Polícia e o Sistema Penitenciário. Essas instituições, mesmo quando têm efetivo
suficiente, possuem servidores mal remunerados (policiais e agentes penitenciários),
56
AMARAL, Luiz Otávio de Oliveira. Direito e Segurança Pública, a juridicidade operacional da
polícia. Manual do Policial Moderno. Brasília: Editora Consulex. 2003, p. 43.
34
o que os torna facilmente corruptíveis57. A existência de várias “Polícias” com
competências e limites de atuação mal definidos é outro grave problema, pois, em
vez de essas instituições cooperarem entre si, acabam por disputar espaço e
autoridade.
As instituições policiais no Brasil são diretamente afetadas pelos problemas
estruturais e sociais apontados como causa da violência. A formação dos policiais,
bem como dos agentes penitenciários, é deficitária, principalmente em se tratando de
Direitos Humanos, tal como afirma Suamy Santana da Silva:
Numa visão abrangente em relação à educação em direitos humanos, é
preciso refletir sobre o patrimônio ético, cultural e ideológico dos educadores
e educandos, suas formas de entender os três princípios axiológicos que
permeiam e servem de lastro a quaisquer normas de direitos humanos: a
liberdade, a igualdade e a fraternidade. Isto se faz necessário,
principalmente, quando se busca a ruptura de paradigmas e ideologias que
emperram as mudanças culturais dentro do processo civilizatório, os quais
permitem o continuísmo no entremeio social de práticas antidemocráticas,
autoritárias e egoístas. No mesmo viés, há de se questionar se os métodos
e processos de ensino são devidamente adequados para gerar tais
mudanças58. (SILVA, 2003, p. 19).
É impossível tratar a violência policial como um fenômeno social isolado
historicamente, pois o conflito de identidade que as instituições policiais brasileiras
sofrem, em busca de auto-afirmação dentro do novo papel exigido por um Estado
Democrático de Direito, é resultado do momento pós-ditadura militar, em que as
tropas militares e forças policiais assumiram uma importante função de manutenção
do poder por meio de repressões, prisões e torturas. Dessa maneira, ainda hoje, a
violência continua a ser reprimida, calcada em uma doutrina belicista, onde o
enfrentamento da criminalidade assemelha-se ao de uma guerra, herança da
parceria histórica entre as Forças Armadas e a Polícia59. A violência policial no Brasil
é, pois, resultado de todo um contexto histórico de uma sociedade com tendências
autoritárias, onde a atuação da Polícia da maioria dos estados brasileiros ainda é
discricionária e arbitrária.
57
58
CHESNAIS, Jean Claude. A violência no Brasil. Causas e recomendações políticas para a sua
prevenção. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S141381231999000100005&script=sci_arttext&tlng =pt>. Acesso em: 29 set. 2009.
SILVA, Suamy Santana. Teoria e Prática da Educação em Direitos Humanos nas Instituições
Brasileiras. Edições CAPEC. Porto Alegre. 2003. Pg. 19.
59
SILVA, Suamy Santana. Teoria e Prática da Educação em Direitos Humanos nas Instituições
Brasileiras. Edições CAPEC. Porto Alegre. 2003. Pg. 21 e 22.
35
Em um estudo sobre a Polícia, Virgílio Donnici adverte:
No Brasil, onde se permitiu uma violência desordenada desde o BrasilColônia, chegando-se hoje a níveis intoleráveis, é evidente que temos que
redimensionar todos os nossos trabalhos e idéias sobre o crime e a
criminalidade, fazendo parte desse contexto, com o Direito Penal, a
Criminologia60 participativa e atuante em todo e qualquer Plano de Defesa
Social, de que necessitamos com urgência, trazendo novas medidas e
estruturas sociais, e uma total reformulação no braço da aplicação da lei,
braço esse constituído pela Polícia, pela Justiça Criminal e pelo sistema
prisional. (DONNICI, 1990, p. 20).
Os métodos violentos utilizados pela Polícia, aqui considerada em sua maior
parte, são questionáveis, sobretudo do ponto de vista dos Direitos Humanos. A
desproporcionalidade de forças é, por vezes, aplicada por policiais sob a prerrogativa
do cumprimento do dever legal. Mas seria legítimo o uso da violência policial abusiva
para conter delinqüentes?
A discussão sobre a violência policial transborda o
escopo teórico, porque visto pelo prisma acadêmico é um conceito “relativamente
rígido e restrito, que abrange apenas usos ilegais da força física por policiais contra
outras pessoas que são julgadas de acordo com a lei penal ou civil, excluindo um
grande número de casos de uso de força física, considerados ilegítimos ou injustos,
mas não ilegais61” (FARIA, 2005, p. 264).
2.4
O PODER DE POLÍCIA
É inerente ao ser humano o senso de que o direito individual é limítrofe ao
direito de outrem. Entretanto, o julgamento do conceito de direito individual é
pautado em uma série de valores culturais, ou seja, cada pessoa tem o seu modo
particular de enxergar o seu próprio direito. A ausência de um poder mediador que
diga os direitos das pessoas resultaria em um caos social. Assim, o Estado é quem
media as relações interpessoais, sobrepondo o interesse coletivo ao individual.
60
Criminologia é a ciência que tem o estudo do criminoso como elemento básico, a fim de determinar
os fatos que desencadeiam a conduta criminal. Disponível em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Criminologia>. Acesso em: 12 set. 2009.
61
FARIA, Margareth R. G. V.; GUIMARÃES, Juliany Gonçalves; TORRES, Ana Raquel Rosas.
Democracia e Violência Policial: O Caso da Policia Militar. Revista Psicologia em Estudo, vol.
10, nº 2, 2005, p. 264.
36
Pela figura da administração pública62, o Estado responsabiliza-se pelo bom
funcionamento da sociedade como um todo. Para tal fim, ele subdivide-se em
diversos segmentos (órgãos) que exercem suas funções conforme previsto na
Constituição e nas leis. O poder de polícia, deste modo, é o instituto que a
administração pública dispõe para disciplinar e restringir os direitos e liberdades
individuais em favor da coletividade (princípio da supremacia do interesse público).
Ressalve-se, porém, que alguns doutrinadores criticam o conceito “poder de polícia”
aplicado a essa atividade administrativa, pois consideram o termo muito genérico
para compreender leis e atos administrativos, o que são de natureza inegavelmente
distintas. Sugerem ainda a aplicação, para esse tipo de atividade, da expressão
“limitações administrativas à liberdade e à propriedade”, o que já é utilizado em
grande parte dos países europeus. Por ser o termo “poder de polícia” ainda utilizado
no Brasil, o considerarei em minhas explanações neste trabalho.
Genericamente, o poder de polícia é qualquer atividade do Estado que
restrinja direitos individuais. Desta maneira, podemos compreendê-lo tanto como
uma atividade do poder legislativo, como uma atividade do poder executivo. O poder
de polícia é exercido pelo poder legislativo, uma vez que este é responsável pela
criação do ius novum,63 “isso porque somente leis organicamente consideradas,
podem delinear o perfil dos direitos”64 (2001, p. 54). Em sentido estrito, o poder de
polícia diz respeito somente aos atos “interventivos” do executivo, que age
fiscalizando, reprimindo e prevenindo atos de particulares contrastantes com o
interesse público, objetivando, pois, conter os abusos do direito individual.
A doutrina faz a distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária, sendo
aquela naturalmente de caráter preventivo, e eventualmente repressivo, e esta de
caráter exclusivamente repressivo. Tal distinção faz-se de difícil entendimento no
âmbito brasileiro, onde o mesmo órgão policial exerce, ao mesmo tempo, funções
62
“É o conjunto de órgãos do Estado encarregado de exercer, em benefício do bem comum, funções
previstas na Constituição e nas leis”. CENEVIVA, Walter. Lei dos notários e registradores
comentada (Lei n. 8.935/94). 4. ed. ver. Ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2002. Disponível em: <
http://www.administradores.com.br/artigos/a_importancia_do_gestor_publico_no_processo_decisor
io/22383/>. Acesso em: 29 set. 2009.
63
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 8ª Edição, Lúmen Júris, Rio
de Janeiro, 2001, p. 54.
64
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 8ª Edição, Lúmen Júris, Rio
de Janeiro, 2001, p. 54.
37
preventivas e repressivas, o que se enquadraria no conceito, pouco usual, de polícia
mista.
A respeito da característica do poder de polícia, há uma divergência na
doutrina quanto a ser vinculado ou discricionário. O poder de polícia pode ser
considerado discricionário, quando a área de atividade onde há a restrição em favor
da coletividade é escolhida, e posteriormente, determinado o conteúdo e a dimensão
dessa restrição. Em contrapartida, o poder de polícia pode ser considerado
vinculado, quando a área de atuação é previamente delimitada, restringindo a
atuação da Administração.
A função do poder de polícia é, em síntese, promover a defesa da ordem
pública, fornecendo aos cidadãos condições essenciais a uma vida social adequada
e pacífica, sendo necessário rapidez no agir da instituição. O Processo em um ato de
polícia representaria mera protelação, e, em determinados casos, tornaria a ação
desnecessária e ineficaz. Assim, trata-se de ato que precisa ser sumário e imediato,
embasado
no
princípio
da auto-executoriedade do
ato
de polícia. Auto-
executoriedade é o que permite a Administração executar atos que modifiquem
imediatamente a ordem jurídica, sempre fundada no princípio da supremacia do
interesse
público,
sem
dependência
do
consentimento
de
particulares
(coercibilidade), tampouco de manifestação judicial 65. O princípio da autoexecutoriedade, entretanto, não significa que os atos de polícia possam constituir
abuso de poder. Sua ação deve pautar-se na proporcionalidade (limite entre o direito
individual e o prejuízo a ser evitado66), e ainda deve respeitar as normas legais, pelo
princípio do devido processo legal, o que será tratado a seguir como limites legais.
2.5
OS LIMITES LEGAIS
Como visto anteriormente, o poder polícia atua onde há interesse relevante da
sociedade, de modo que deve zelar pelo interesse público, baseado no fundamento
65
CARLIN, Volnei Ivo. Direito Administrativo: doutrina, jurisprudência e direito comparado.
Florianópolis: OAB/SC Editora, 2001, p. 147.
66
CARLIN, Volnei Ivo. Direito Administrativo: doutrina, jurisprudência e direito comparado.
Florianópolis: OAB/SC Editora, 2001, p. 147.
38
constitucional da dignidade da pessoa humana 67. “São limites do poder de polícia,
portanto, o interesse social em conciliação com os direitos fundamentais dos
indivíduos68”. O interesse público ocorre de diversas formas, e a abrangência do
poder de polícia é vasta, atendendo desde os interesses morais até zelo pelo meio
ambiente. Pela extensão do poder de polícia, este não poderia ser exorbitante, tendo
seus limites estabelecidos em lei, que regula quem o exerce, como e em que
situação deve ser exercido.
O poder de polícia é uma atividade administrativa sublegal, ou seja, a
administração não exerce de fato o “poder”, ela somente abstrai normas já
existentes, por meio de leis que lhe conferem tal prerrogativa, e as aplica. “É,
portanto, uma atividade exercida pelo Poder Executivo, desenvolvida no âmbito do
Legislativo e disciplinada pelo direito constitucional”69 (2002, p. 169). Em síntese, o
poder de polícia é a aplicação de leis já existentes, objetivando permitir aos cidadãos
o real desfrute dos direitos fundamentais, quais sejam o direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança, etc, Além disso, o Poder de Polícia é exercido por órgãos
que têm tal prerrogativa disposta também em lei.
O artigo 145 da Constituição Federal, em seu inciso segundo, diz que “A
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir taxas, em
razão do exercício do poder de polícia (...)”, e o Código Tributário Nacional
conceitua, em seu artigo 78, o poder de polícia como sendo a:
[...] atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício
de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
67
Art. 1°, CF. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
[...]
III – a dignidade da pessoa humana;
[...]
68
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_40/panteao.htm#3>. Acesso em: 8
set. 2009.
69
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. São Paulo. Celso Bastos Editora. 2002,
p. 169.
39
E prossegue:
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia
quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável,
com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei
tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
A Constituição Federal, em seu Título V (Da defesa do Estado e das
Instituições Democráticas), Capítulos II e III, prevê, no artigo 142, que as Forças
Armadas são:
[...] instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base
na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da
República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes
constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
A mesma Carta Magna, em seu artigo 144, faz a previsão dos órgãos da
segurança pública, quais sejam: a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a
Polícia Ferroviária Federal, as Polícias Civis e as Polícias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares (estes dois últimos como forças auxiliares do Exército Brasileiro).
Estas são instituições que, sem dúvida, exercem o poder de polícia. Ademais, os
órgãos fiscalizadores da saúde pública, os de construções civis, os de transportes,
os que analisam a indicação por idade em filmes e em outros espetáculos, e os que
controlam publicações, também o exercem. Por tal motivo, os Estados modernos
possuem diversas subdivisões de instituições policiais. São exemplos as Polícias
Florestais, e as Polícias dos Meios de Comunicações e Divulgações, entre outras 70.
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade
de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
[...]
(CF/88)
70
Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_40/panteao.htm#3>. Acesso em: 8
set., 2009.
40
Algumas leis esparsas trazem previsões explícitas do “poder de polícia”, que
nos demonstram como ele é exercido por meio de órgãos fiscais. A Lei n° 1.283, de
18 de dezembro de 1950, dispõe sobre a inspeção industrial e sanitária dos produtos
de origem animal; a Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, dispõe sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação; e a
Lei n° 5.536, de 21 de novembro de 1968, dispõe sobre a censura de obras teatrais
e cinematográficas, etc.
Além das previsões constitucionais acerca das Forças Armadas, a Lei
Complementar n° 97, de 9 de Junho de 1999, dispõe sobre as normas gerais para a
organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas: O emprego das Forças
Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da
ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente
da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de
órgãos operacionais [...]71. Esta mesma lei, além de prever a cooperação destas
instituições com órgãos federais, comum às três forças72, incumbe à Marinha prover
a segurança da navegação aquaviária; implementar e fiscalizar o cumprimento de
leis e regulamentos, no mar e nas águas interiores, em coordenação com outros
órgãos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando se fizer necessária, em
razão de competências específicas73. Incumbe ao Exército cooperar com órgãos
federais, quando se fizer necessário, na repressão aos delitos de repercussão
nacional e internacional, no território nacional, na forma de apoio logístico, de
inteligência, de comunicações e de instrução; atuar, por meio de ações preventivas e
repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra delitos transfronteiriços e
ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder
Executivo, executando, dentre outras, as ações de: patrulhamento, revista de
pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves, e prisões em
flagrante delito74. E incumbe à Aeronáutica prover a segurança da navegação
aérea75.
O artigo 144 da Constituição Federal detalha, cercando em seus primeiros
sete parágrafos as competências, a organização estrutural e os objetivos da Polícia
71
LCP 97/1999. Art. 15, caput.
LCP 97/1999. Art. 17, V; Art. 17A, II e Art. 18 VI.
73
LCP 97/1999. Art. 17, II e IV.
74
LCP 97/1999. Art. 17A, III e IV.
75
LCP 97/1999. Art. 18, II.
72
41
Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis e
Militares e Corpos de Bombeiros Militares. No parágrafo 8° do mesmo artigo está a
previsão legal para a criação de guardas municipais “destinadas à proteção de seus
bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”.
Art. 144. [...]
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado
e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento
de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e
empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha
repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme,
segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros
órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido
pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao
patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido
pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao
patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
§ 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira,
incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia
judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§ 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da
ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições
definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
§ 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares
e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 7º - A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos
responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de
suas atividades.
§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à
proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
(CF/88)
Pelo artigo 42 da Constituição Federal, os militares estaduais, membros das
Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, e os militares federais, que
integram a Marinha o Exército e a Aeronáutica, ficam sujeitos às disposições
estabelecidas no Código Penal Militar e no Código de Processo Penal Militar. As
forças auxiliares, por serem subordinadas ao Exército Brasileiro, são sujeitas ao seu
controle e fiscalização, respeitada a autonomia de cada Estado, através da
Inspetoria Geral das Polícias Militares76.
76
Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3910>. Acesso em: 14 set. 2009.
42
Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares,
instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios [...]. (CF/88)
No tópico anterior, que trata do poder de polícia, vimos que os atos policiais
regem-se pelo princípio da auto-executoriedade, ou seja, lhes é permitido executar
atos que modifiquem imediatamente a ordem jurídica, sempre respeitando a
proporcionalidade entre a repressão e a lesão que esteja ocorrendo. Por ser a
atividade policial um ato administrativo, sempre é corrigível por meio do Judiciário
quando há excessos. Essa é uma limitação para que não ocorra o abuso de poder,
assunto esse tratado detalhadamente no capítulo posterior. Celso Ribeiro Bastos 77,
diz que em apenas três hipóteses cabe a auto-executoriedade do poder de polícia;
são elas: a) quando a lei expressamente autorizar; b) quando a adoção da medida
para defesa do interesse público requerer urgência e não comportar a demora
normal de um pronunciamento judiciário, e c) quando não houver outra via de direito
capaz de assegurar a satisfação do interesse público que compete à Administração
defender.
Nota-se, portanto, que há uma maior preocupação em formar os agentes
responsáveis pela aplicação da lei dentro das noções da dignidade da pessoa
humana, da supremacia do interesse público, apontando-se pontos relevantes para o
exercício das funções policiais, como os direitos humanos e os códigos de ética das
instituições.
Além
dos
códigos
de
ética
exclusivos
de
cada
instituição,
genericamente, os funcionários responsáveis pela aplicação da lei, têm um código de
conduta, que foi adotado pela Assembléia Geral das Nações Unidas no dia 17 de
Dezembro de 1979, através da Resolução nº. 34/169. Em seus oito artigos, este
código de ética define claramente quem são os “funcionários responsáveis pela
aplicação da lei”, qual o dever destes funcionários, e regula a aplicabilidade e o
alcance das atividades policiais78.
No que tange aos limites da violência empregada por agentes públicos, no
Oitavo Congresso das Nações Unidas para a Prevenção do Crime e o Tratamento
dos Delinquentes, a ONU elaborou princípios básicos sobre o uso da força e armas
77
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. São Paulo. Celso Bastos Editora, 2002,
p. 176.
78
Disponível em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/codetica/codetica_diversos/onu.html>. Acesso em:
13 set. 2009.
43
de fogo pelos funcionários responsáveis pela aplicação da lei, conforme se verifica
abaixo:
Disposições Gerais
7. Os governos deverão assegurar que o uso arbitrário ou abusivo da
força e de armas de fogo por responsáveis pela aplicação da lei seja punido
como delito criminal, de acordo com a legislação em vigor.
8. Não será aceitável invocar circunstâncias excepcionais, tais como
instabilidade política interna ou outras situações de emergência pública,
como justificativa para o abandono destes princípios básicos.
Disposições Específicas
9. Os Responsáveis pela aplicação da lei não usarão armas de fogo
contra pessoas, exceto em casos de legítima defesa própria ou de outrem,
contra ameaça iminente de morte ou ferimento grave, para impedir a
perpetração de crime particular grave que envolva séria ameaça à vida; para
efetuar a prisão de alguém nos casos em que outros meios menos
extremados se revelem insuficientes para atingir tais objetivos. Em qualquer
caso, o uso letal intencional de armas de fogo só poderá ser feito quando
estritamente inevitável à proteção da vida.
10. As normas e regulamentos sobre o uso de armas de fogo pelos
responsáveis pela aplicação da lei deverão incluir diretrizes que:
a) Especifiquem as circunstâncias previstas no Princípio 9, os
responsáveis pela aplicação da lei, ou os que estão autorizados a trazer
consigo armas de fogo, e determinem os tipos de armas e munições
permitidas;
b) Garantam que as armas de fogo sejam usadas apenas em
circunstâncias apropriadas e de modo a reduzir o risco de dano necessário.
Na verdade, poucos policiais conhecem os limites em que estão autorizados
pela lei a usar a força física, a arma ou as algemas. Esses limites encontram-se
legalmente respaldados tanto na Constituição Federal, quanto na Lei de Execução
Penal (Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984), no Código Processual Penal e no
Código Processual Penal Militar:
CF/88
Art. 5º, XLIX. É assegurado aos presos o respeito à integridade física e
moral.
LEP
Art. 40. Impõe-se a todas as autoridades o respeito à integridade física e
moral dos condenados e dos presos provisórios.
CPP
Art. 284. Não será permitido o uso da força, salvo a indispensável no caso
de resistência ou tentativa de fuga do preso.
CPPM
Art. 234. O emprego da força só é permitido quando indispensável, no caso
de desobediência, resistência ou tentativa de fuga. Se houver resistência da
parte de terceiros, poderão ser utilizados os meios necessários para vencê-
44
la ou para defesa do executor e auxiliares seus, inclusive prisão do ofensor.
De tudo se lavrará auto subscrito pelo executor e por duas testemunhas.
§ 1º O emprego de algemas deve ser evitado, desde que não haja perigo de
fuga ou agressão da parte de preso, e de modo algum será permitido nos
presos a que se refere o art. 242.
§ 2º O recurso ao uso de armas só se justifica quando absolutamente
necessário para vencer a resistência ou proteger a incolumidade do
executor da prisão ou de auxiliar seu.
Assim, por todo o ordenamento jurídico nacional, que zela por equilibrar a
operacionalidade policial (violência/força) e as regras de Direito, fica claro que o uso
da força, da arma e das algemas é aceitável somente nas seguintes ocasiões:
1.
Se houver perigo eminente de lesão grave e de morte do próprio
policial ou de terceiros.
2.
Para evitar cometimento de crime mais grave e que represente séria
ameaça de visa ou lesão grave.
3.
Para deter alguém que represente perigo em caso de resistência
injustificada à polícia.
4.
Para impedir a fuga de preso79.
Frise-se, porém que, para todo caso, só ficará caracterizada a autorização
legal se for o último recurso e houver moderação e proporcionalidade.
Além dessas previsões legais dispostas na Constituição Federal, no Código
Tributário Nacional e em outras leis esparsas, fica claro a preocupação atual que as
instituições policiais militares bem como as policiais civis, têm com a ética, tratando-a
como um princípio moral norteador de suas atividades. Isso é uma mudança positiva
no perfil das polícias, inserida na reestruturação da formação dos policiais, ou seja, a
boa formação dos policiais causa uma renovação nas instituições.
A importância das disposições legais e dos códigos de ética, quer específicos,
quer genéricos, está no balizamento que traçam, não só sobre a competência das
instituições policiais, mas também sobre os padrões comportamentais dos policiais,
onde a repulsão aos atos de corrupção e aos excessos no uso da força, restringem
as atividades dos policiais no exercício de suas funções, moldando-os na
consciência de seu dever para com a sociedade.
79
AMARAL, Luiz Otávio de Oliveira. Direito e Segurança Pública, a juridicidade operacional da
polícia. Manual do Policial Moderno. Editora Consulex. Brasília. 2003. P. 35.
45
3
DO PARADIGMA MODERNO DE ILEGALIDADE
Ilustração humorística demonstrando o atual paradigma de
ilegalidade adotado nas ações policiais e como ele é percebido
por
toda
a
sociedade.
Disponível
em:
<http://www.amazingsuperpowers.com>. Acesso em: 01 out.
2009.
46
3.1
O ABUSO DE PODER
Poder é o conceito fundamental das ciências sociais80. Não há dúvida da
importância do fator “poder”, nem de sua expressão nas ciências sociais; há, porém,
dificuldades para definir-lhe a natureza e a substância. Em regra, se emprega
“poder”, com aproximada sinonímia, nas expressões: influência, controle, autoridade,
liderança, comando81.
O poder está ligado às autoridades policiais pela natureza de seus cargos,
conferindo-lhes prerrogativas e poder de decisão frente a determinadas situações. O
Estado confere poder às instituições policiais através do instituto da administração
pública, denominado “poder de polícia”, objetivando a salvaguarda da segurança
pública, da ordem pública, da tranqüilidade pública, da higiene e da saúde públicas,
da moralidade pública, da estética urbana, das riquezas naturais, da economia
popular, etc. Em síntese, o poder de polícia age disciplinando e restringindo os
direitos e liberdades individuais em favor da coletividade. O poder de polícia,
entretanto, não é um poder absoluto, mas, sim, é um poder balizado por leis e
principalmente pelos princípios da supremacia do interesse público em conciliação
com os direitos fundamentais dos indivíduos. Maria Sylvia Zanella Di Pietro adverte:
Quanto aos fins, o poder de polícia só deve ser exercido para atender o
interesse público. Se o seu fundamento é precisamente o princípio da
predominância do direito público sobre o particular, o exercício desse poder
perderá a sua justificativa quando utilizado para beneficiar ou prejudicar
pessoas determinadas; a autoridade que se afastar da finalidade pública
incidirá em desvio de poder e acarretará a nulidade do ato com todas as
conseqüências nas esferas civil, penal e administrativa. A competência e o
procedimento devem observar as normas legais pertinentes. Quanto ao
objeto, ou seja, quanto ao meio de ação, a autoridade sofre limitações,
mesmo quando a lei lhe dê várias alternativas possíveis. Tem aqui aplicação
um princípio de direito administrativo, a saber, o da proporcionalidade dos
meios aos fins; isto equivale a dizer que o poder de polícia não deve ir além
do necessário para a satisfação do interesse público que visa proteger; a
sua finalidade não é destruir os direitos individuais, mas, ao contrário,
assegurar o seu exercício, condicionando-o ao bem-estar social; só poderá
reduzi-los quando em conflito com interesses maiores da coletividade e na
80
Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicações Ltda. São Paulo _ Rio de Janeiro: 1987. vol. 16,
p.9001.
81
Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicações Ltda. São Paulo _ Rio de Janeiro: 1987. vol. 16, p.
9001.
47
medida estritamente necessária à consecução dos fins estatais82. (DI
PIETRO, 2002, p. 116)
O poder conferido pelo Estado a determinada instituição e/ou indivíduo
investido de seu cargo, deve manter-se nos limites da proporcionalidade quando de
sua aplicação (tudo aquilo que exorbita de suas atribuições constitui-se em abuso do
poder). Abuso de poder é sinônimo de abuso de autoridade, e, conforme conceitua
Deocleciano Torrieri Guimarães, é o “delito em que incorre autoridade pública que
ordenou executar, arbitrariamente, medida privativa de liberdade individual de
alguém sem que sejam atendidas as formalidades legais”83 (2000, p. 701). Abuso de
poder é, ainda, a “prática de ato por órgão público, no exercício de suas atribuições,
que transcende os próprios limites, em prejuízo de outrem” 84 (2005, p. 14).
No direito brasileiro, abuso de poder é crime previsto no artigo 350 do Código
Penal, punível com detenção de 1 (um) mês a 1 (um) ano.
Exercício Arbitrário ou Abuso de Poder:
Art. 350 - Ordenar ou executar medida privativa de liberdade individual, sem
as formalidades legais ou com abuso de poder:
Pena - detenção, de 1 (um) mês a 1 (um) ano.
Parágrafo único - Na mesma pena incorre o funcionário que:
I - ilegalmente recebe e recolhe alguém a prisão, ou a estabelecimento
destinado a execução de pena privativa de liberdade ou de medida de
segurança;
II - prolonga a execução de pena ou de medida de segurança, deixando de
expedir em tempo oportuno ou de executar imediatamente a ordem de
liberdade;
III - submete pessoa que está sob sua guarda ou custódia a vexame ou a
constrangimento não autorizado em lei;
IV - efetua, com abuso de poder, qualquer diligência. (CP)
A Lei n° 4.898, de 9 de dezembro de 1965, “regula o Direito de
Representação e o processo de Responsabilidade Administrativa Civil e Penal, nos
casos de abuso de autoridade”, tratando em seus artigos 3° e 4°, exclusivamente,
dos casos de abuso de poder, conforme se observa a seguir:
Art. 3º. Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
a) à liberdade de locomoção;
b) à inviolabilidade do domicílio;
c) ao sigilo da correspondência;
82
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 116.
GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Coleção de Lei Rideel _ Série Quatro em Um. São Paulo,
editora Rideel Ltda., 2000, p. 701
84
PAULO, Antonio de. Pequeno Dicionário Jurídico. 2ª ed. Rio de Janeiro: DP&A, 2005, p. 14
83
48
d) à liberdade de consciência e de crença;
e) ao livre exercício do culto religioso;
f) à liberdade de associação;
g) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto;
h) ao direito de reunião;
i) à incolumidade física do indivíduo;
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício profissional.
Art. 4º Constitui também abuso de autoridade:
a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as
formalidades legais ou com abuso de poder;
b) submeter pessoa sob sua guarda ou custódia a vexame ou a
constrangimento não autorizado em lei;
c) deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz competente a prisão ou
detenção de qualquer pessoa;
d) deixar o Juiz de ordenar o relaxamento de prisão ou detenção ilegal que
lhe seja comunicada;
e) levar à prisão e nela deter quem quer que se proponha a prestar fiança,
permitida em lei;
f) cobrar o carcereiro ou agente de autoridade policial carceragem, custas,
emolumentos ou qualquer outra despesa, desde que a cobrança não tenha
apoio em lei, quer quanto à espécie quer quanto ao seu valor;
g) recusar o carcereiro ou agente de autoridade policial recibo de
importância recebida a título de carceragem, custas, emolumentos ou de
qualquer outra despesa;
h) o ato lesivo da honra ou do patrimônio de pessoa natural ou jurídica,
quando praticado com abuso ou desvio de poder ou sem competência legal;
i) prolongar a execução de prisão temporária, de pena ou de medida de
segurança, deixando de expedir em tempo oportuno ou de cumprir
imediatamente ordem de liberdade.
Dentre as inúmeras modalidades de abuso de autoridade, destaca-se,
especialmente aquelas ligadas à violência policial, tendo em vista a enorme
insegurança que a sociedade vem desenvolvendo em virtude do comportamento dos
agentes policiais e, mormente, daqueles amplamente noticiados na mídia. O Brasil
tem inúmeros precedentes históricos de violência policial e abuso de autoridade. Por
isso, e considerando as carências didáticas e de formação de efetivo com graus de
instrução médio e superior, apesar de haver uma forte tendência atual de
reestruturação do processo de formação dos policiais, tomando-se por princípio
norteador a ética, estima-se que levará ainda algum tempo até que este processo
alcance uma totalidade dentro das instituições.
Por hora, casos de abuso de poder ainda são freqüentes em muitos Estados,
e atingem larga parte da sociedade, principalmente aquela menos favorecida, talvez
até pelo pouco conhecimento de seus direitos. Enquanto a Constituição Federal
prevê, em seu artigo 5°, LXI, que o cidadão só pode ser preso em flagrante ou por
mandato de prisão (salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente
49
militar, definidos em lei), a toda hora ocorrem prisões para averiguações ou por
simples suspeita, além de prisões correcionais ou por falta de documentos.
Art. 5º, CF. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança
e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
LXI - ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e
fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de
transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;
Enquanto a Constituição Federal prevê, em seu artigo 5°, XI, que a casa é
asilo inviolável do indivíduo, é comum, principalmente em favelas, moradias serem
invadidas por policiais em busca de marginais, numa clara demonstração da
ilegalidade e da abusividade de tais atos.
Art. 5º. [...] XI - a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo
penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito
ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação
judicial;
É comum algumas autoridades policiais, a fim de evitar que o cidadão preso
ilegalmente seja solto por Habeas Corpus85, esconderem o preso, mudando-o de
cadeias, e negarem ao Juiz que o cidadão esteja preso sob sua responsabilidade.
Existem muitos outros casos de abuso de autoridade por descumprimento da lei, uso
de violência, ou mesmo excessos86.
O policial é um agente do Estado, investido de poder e com obrigações para
com a sociedade, e sua conduta não pode violar os direitos individuais e coletivos,
pois que isto pode configurar um abuso de poder, sendo o agente da ação sujeito às
sanções administrativas cíveis e penais. Nas palavras de Luiz Otávio de Oliveira
Amaral, “O policial é um profissional do Direito, tanto quando to juiz, o advogado, o
85
86
Garantia constitucional outorgada em favor de quem sofreu ou está na iminência de sofrer coação
ou violência na sua liberdade de locomoção por ilegalidade ou abuso de poder; recurso jurídico
que tem por objetivo proteger o direito de ir, vir ou permanecer, isto é, o direito de locomoção
contra a coação ilegal de autoridade. CF/88, art. 5°, LXVIII: “conceder-se-á „habeas-corpus‟
sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade
de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder”.
Disponível em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/violencia/abuso.htm>. Acesso em: 13 out.
2009.
50
promotor de justiça, jamais um profissional da guerra”87 (2003, p. 47). A função do
policial consiste em eliminar o crime, mas não o criminoso.
Os cidadãos devem estar conscientes de seus direitos, denunciando casos de
abuso de poder à autoridade competente, fazendo cessar ou cooperando para que
diminua, dessa maneira, práticas que violem os direitos fundamentais da pessoa
humana.
3.2
O PARADOXO ENTRE O DEVER LEGAL E A VIOLÊNCIA POLICIAL
A discussão acerca do protagonismo policial no campo dos Direitos Humanos
é um tema recente em nosso país, que teima pela manutenção de um sistema falido
onde impera o desrespeito aos direitos fundamentais. A abordagem principal de tal
assunto deve ser a promoção dos direitos humanos pelas instituições policiais, e não
somente o respeito a eles.
Algumas organizações não governamentais, as chamadas ONG‟s, têm
trabalhado incentivando palestras com a temática aqui estudada. Isso representa
alguma mudança no perfil da sociedade, há uma real conscientização de que o
problema é de responsabilidade social de todos, e não basta apenas esperar o agir
do Estado para que haja mudança no panorama atual. Por outro lado, o problema da
violência policial é também de responsabilidade profissional de muitos (policiais,
promotores, juízes, peritos), de modo que, se as iniciativas das ONG‟s ainda não
atingiram uma larga parcela da sociedade é porque o Estado tem demonstrado
desinteresse em contribuir na busca de alternativas.
Outro aspecto importante a ser estudado é a questão da corrupção
generalizada dentro das instituições policiais (e em todo o sistema político brasileiro).
A polícia, como defensora da “ordem social”, às vezes se cala por influências
políticas.
As reações defensivas e corporativistas que causam denúncia de violência
policial por parte de colegas da mesma instituição, e por falta de educação,
87
AMARAL, Luiz Otávio de Oliveira. Direito e Segurança Pública, a juridicidade operacional da
polícia. Editora Consulex. Brasília. 2003. Pg. 47.
51
comumente encerram-se com um equivocado discurso sobre a ética profissional.
Sem dúvida, as denúncias, desde que responsáveis, seriam coadjuvantes na
implantação de uma “cultura de direitos humanos”.
Um grande paradoxo moderno é a exacerbação da policia em determinados
campos e sua total omissão em tantos outros. Em alguns locais do Rio de Janeiro,
por exemplo, o narcotráfico “substitui” o Estado, mas é claro que isso é na verdade a
imposição de um cruel poder paralelo sobre uma população abandonada pelo
Estado, como no caso de grandes favelas. Isso é uma demonstração da omissão da
polícia, pois reações sociais dessa natureza não se instalam do dia para a noite, e,
em um momento posterior, como resposta a essa infeliz omissão, o Estado lança
mão de seus aparelhos policiais que, despreparados, utilizam com exagero os meios
que lhe são disponibilizados para sua atividade profissional.
Numa concepção contemporânea da importância da polícia, esta representa a
opção social pela auto-limitação dos elementos caóticos inerentes a todo tipo de
sociedade88. A atuação do organismo policial é que desvirtuou-se no Brasil,
sobretudo na época da ditadura militar, quando com maior ênfase negou seu papel
essencial de manutenção da ordem através da promoção dos Direitos Humanos.
Hoje os Direitos Humanos nos parecem muito mais da posse das ONG‟s que dos
organismos policiais.
Profundamente estudando o caso das policias brasileiras, e a violência que as
acompanha sociologicamente, percebemos um grande círculo vicioso. Sociedade
violenta pede policiamento violento, policiamento violento gera sociedade violenta. O
problema brasileiro não é meramente a violência policial e o total descumprimento de
seu dever legal; é a violência da “sociedade brasileira” de uma maneira geral. A
respeito disso, trata Ricardo Brisolla Balestreri, dizendo:
Se o policial não for um bom profissional, um especialista em segurança
pública, deixa-se usar, como marionete, pela sede de vingança e pela
truculência social, se não estiver consciente da nobreza e da dignidade da
missão para a qual foi instituído, será ele a primeira vítima da ciranda de
violência e da discriminação da própria sociedade que o deseja para o
“serviço sujo”, mas que, depois, não aceita facilmente conviver com ele [...].
Isso ilustra, singela mas significantemente, o uso que a sociedade deseja
fazer da polícia. Só a própria polícia pode reeducá-la, cumprindo seu papel
88
BALESTRERI, Ricardo Brisolla. Direitos Humanos Coisa de Polícia. Passo Fundo, RS: Edições
CAPEC. 2003, p. 101.
52
legal, constitucional, recusando-se à “síndrome de Rambo” e negando-se a
ser “fantoche” para realizar o trabalho sujo89. (BALESTRERI, 2003, p. 101).
Notamos que há no Brasil uma manipulação social, principalmente por parte
da “massa iletrada”, sobre a atitude, ou a falta dela, de policiais sobre criminosos.
Boa parte da sociedade acredita que o aumento da violência se dá pela falta de
maior “energia policial”. Por isso, com tal mentalidade instalada na consciência dos
policiais, por serem também parcela da sociedade, é que também se gera a violência
policial. Porém, quando o policial responde a essas falsas expectativas (falsas
porque o resultado de políticas policiais meramente opressoras não são de fato o
desejo da sociedade), ele não é respeitado, mas é temido pela mesma sociedade
que o impulsionou a agir de maneira desequilibrada.
A sociedade esclarecida espera que seus policiais sejam exatamente o oposto
dos sociopatas, ou seja, entende que não há nenhuma expectativa de que se logre
qualquer êxito em uma atuação policial que aja sempre de maneira cordial, assim
como não se espera que para o êxito de uma operação deva-se usar
exacerbadamente de meios violentos. O verdadeiro desejo da sociedade, que deve
constituir-se em objetivo da polícia, é que seja delimitado, em sua atuação
profissional, o deleite com o poder de polícia, e, consequentemente, com a paradoxal
violência policial.
Entende-se por paradoxo todo “conceito que é ou parece contrário ao
comum” 90, É, sem dúvida, um grande contra-senso o abuso de poder e a violência
com que os policiais repelem ações “criminosas”. Ora, policiais são profissionais do
Direito, cuja opção profissional é a de enfrentar o crime (e não o criminoso), de modo
que, no enfrentamento ao crime, sua atividade profissional lhes garante muitos
recursos que não o da violência. Esta não deve ser administrada nem como último
recurso.
A atuação violenta despropositada do policial é exatamente o que se
chama paradoxo, uma vez que isso atinge o “transgressor” em seus direitos
fundamentais, tornando-se, portanto, o próprio policial, um transgressor dos direitos
humanos.
89
BALESTRERI, Ricardo Brisolla. Direitos Humanos Coisa de Polícia. Passo Fundo, RS: Edições
CAPEC. 2003, p. 101
90
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua
portuguesa – 3ª ed. Totalmente revista e ampliada. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999
53
3.3
O PANORAMA ATUAL
A criminalidade no Brasil é crescente, sobretudo nos Estados do Rio de
Janeiro e São Paulo, e os dados criminais, de origens policiais, demonstram que os
crimes crescem não só em número, mas também em qualidade, pois são crimes
cada vez mais violentos e eficazes, no que tange seus objetivos.
Muitos são os que defendem o enrijecimento das penas e tratamentos mais
severos na prevenção e repressão desses crimes, e, antagonicamente, a própria
história nos mostra que políticas públicas mais repressoras só aumentam a violência.
Em uma matéria escrita por Bia Barbosa, em setembro de 2006, para o site Pastoral
Carcerária, a autora demonstra a importância da utilização de penas alternativas e
do investimento em políticas sociais. Acredita que são necessárias:
[...] mudanças jurídicas, como alterações no Código de Processo Penal e a
definição mais clara do que é uma organização criminosa; institucionais,
como o fortalecimento do aparato policial e do Conselho Nacional de
Justiça; e políticas, como a cooperação efetiva entre os governos federal e
estaduais91.
Há, porém, um consenso concernente à ineficácia da atual política de
policiamento brasileira frente ao crescimento do crime. José Pedro Gonçalves
Taques, Procurador da República e especialista em crime organizado, acredita que:
A nossa constituição fez a opção pelo respeito aos direitos fundamentais e
estabeleceu dois espaços de combate à criminalidade: um espaço de
consenso, que trata dos crimes de menor potencial ofensivo, e outro de
confronto. Para os crimes do espaço de consenso, precisamos de
descriminalização, despenalização, desencarceração, prevenção, educação,
porque as práticas que geram esses crimes são de ordem social. Já no
campo de confronto, não dá para dizer que vamos combater a criminalidade
com educação. Aqui nós precisamos de repressão, sem um conteúdo
político ideológico, que tinha até 1985. Precisamos de combate à macro
criminalidade com respeito aos direitos fundamentais92.
91
92
Disponível em: <http://ctv.incubadora.fapesp.br/portal/V.noticias/crimeorganizado>. Acesso em: 15
out. 2009.
Disponível em: <http://ctv.incubadora.fapesp.br/portal/V.noticias/crimeorganizado>. Acesso em: 15
out. 2009.
54
A polícia brasileira atravessa um momento de conflito entre a “lei e ordem” e o
princípio da reserva legal93, ambos de suma importância para a proteção da
sociedade. No Brasil não existem muitos estudos sobre a polícia, que às vezes se
nega a ser pesquisada e a debater seus problemas com especialistas, sob o
argumento de que é desrespeitada pelo Judiciário Criminal. Donnici afirma que “O
policial brasileiro sustenta, até hoje, o direito e o arbítrio da prisão por suspeita,
deixando de lado as garantias individuais e pleiteando a prisão cautelar para
esclarecimento do evento criminal”94 (1990, p. 52).
Observe-se que uma mera “reforma policial” não será suficiente para mudar o
perfil da sociedade, pois a história da polícia está contida na história brasileira da
repressão social e econômica desde o Brasil Colônia. É necessário, portanto,
enfrentar o problema do ponto de vista sócio-político.
É fato que os brasileiros nunca dispuseram da Polícia verdadeiramente como
guardiã da sociedade, porque sempre foi considerada uma instituição despreparada
e perigosa, a exemplo dos “Esquadrões da Morte” hoje conhecidos como grupos de
extermínio, integrados por policiais. Em algumas regiões brasileiras o Estado não
nos oferece uma polícia confiável, tampouco outro meio que nos forneça a
segurança a que temos direito. Por hora, quase sempre permanecemos sem
guarnição policial, sendo, porém, por falta de opção, obrigados a contar com a
polícia como primeiro instrumento de combate ao crime, dentro de uma atuação
unicamente repressiva.
Durante o Império, a organização policial esteve dominada pelo aspecto
político-partidário. A ação da polícia estava sob um Governo Central, como poder
moderador nas mãos do Imperador. Com o Federalismo de 1891, cada Estado se
responsabilizou pela organização de seu aparelho policial. Pelas constituições de
1934, 1937 e 1946, as Polícias Militares tornaram-se subordinadas ao Exército, e,
93
Como preleciona o Prof. Damásio Evangelista de Jesus: “O Princípio da Legalidade (ou de reserva
legal) tem significado político, no sentido de ser uma garantia constitucional dos direitos do homem.
Constitui a garantia fundamental da liberdade civil, que não consiste em fazer tudo o que se quer, mas
somente aquilo que a lei permite. À lei e somente a ela compete fixar as limitações que destacam a
atividade criminosa da atividade legítima. Esta é a condição de segurança e liberdade individual. Não
haveria, com efeito, segurança ou liberdade se a lei atingisse, para os punir, condutas lícitas quando
praticadas, e se os juízes pudessem punir os fatos ainda não incriminados pelo legislador”. Disponível
em: <http://www.advogado.adv.br/estudantesdireito/damasiodejesus/ fernandocarlomagno/ legalidade
reserva legal.htm>. Acesso em: 15 out. 2009.
94
DONNICI, Virgílio. Polícia, Guardiã da sociedade ou parceira do Crime? Um estudo de
Criminologia. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990, p. 52
55
sobretudo durante a ditadura militar de 1964, o Estado-Maior esteve no controle e
coordenação das Polícias Militares. Durante todos esses anos, a estratégia
“belicista” predominou nas Polícias Militares brasileiras, que nunca preveniram ou
combateram o crime de fato, mas, sim, o próprio criminoso, com aplicação de
violência, excedendo-se em diversas atuações, sem o respeito às garantias e aos
direitos individuais, como afirma Virgílio Donnici, isso acabou criando “superbandidos e admitindo super-policiais”95 (1990, p. 52).
Alguns aspectos são fundamentais para compreender-se o panorama atual
das instituições policiais no Brasil. Existem três categorias policiais: a estadual, a
militar e a federal, independentes e divergentes na sua atuação por não haver um
comando central. O policial brasileiro é educado para combater o infrator penal como
um inimigo pessoal, e, para tal, aplica violência inútil; o recrutamento policial no
Brasil por meio de concurso público admite indivíduos que não possuem nenhuma
vocação, mas tão somente interesse no cargo público. Como agravante, os
programas curriculares de muitas das Academias de Polícia são inconvenientes,
uma vez que não ensinam aos policiais sua atividade principal, qual seja a defesa da
liberdade e da paz social.
Felizmente, essa realidade não é abrangente, pois existem alguns Estados
cuja polícia há mais de 10 anos está empenhada no sentido de formar, qualificar e
aperfeiçoar cada vez mais o policial, inclusive com a inclusão da disciplina Direitos
Humanos nos planejamentos dos cursos de formação. Como exemplos, podemos
citar os Estados do Paraná, Rio Grande do Sul e Minas Gerais, além do Distrito
Federal. Nesses Estados, embora ainda não se tenha erradicado totalmente a
violência policial, percebe-se que esta está gradualmente sendo reduzida.
Via de regra, o policial brasileiro trabalha sob péssimas condições materiais,
(basta compararmos o aparato armamentista dos policias e dos “traficantes”,
sobretudo no Rio de Janeiro), e é mal remunerado, socorrendo-se, muitas vezes, dos
recursos próprios e da contravenção para assegurar sua atividade. Por tais motivos,
o policial, no exercício do poder de polícia, ausenta-se dos problemas sociais, não
conquista o respeito do povo, mas provoca temor por sua violência e por seu perfil
opressor.
95
DONNICI, Virgílio. Polícia, Guardiã da sociedade ou parceira do Crime? _ Um estudo de
Criminologia. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990, p. 52.
56
Na sociedade moderna os problemas enfrentados nas instituições policiais
tendem a ficar cada vez mais nítidos e graves, pois que existem poucos estudos
buscando avaliar o aumento da violência, a injustiça social e a adequação das
policias aos quadros sociais. Desta forma, a polícia torna-se alienada do seu
fundamental papel, e, em resposta, a sociedade torna-se também apática, não
colaborando com o serviço policial.
A polícia deve ser considerada como instituição, pela sua função social e
como profissão, o que não ocorre em várias regiões do Brasil, onde sequer são
elaborados estudos sobre sua atuação. Aliás, sabe-se que a polícia nunca foi uma
prioridade para os governantes. Notamos isso pela inexistência de órgãos de
controle social e pela não atuação do Sistema de Administração da Justiça Criminal,
o qual se encontra desfalcado pela ineficiência da Polícia e do Judiciário Criminal
nos temas manutenção da ordem pública, controle social, legitimidade das sanções,
moral pública, violência, repressão, prevenção, etc., quadro este que se formou
durante todo um processo histórico.
3.4
A CONSCIENTIZAÇÃO NACIONAL
Em geral, o que se pode observar em grande parte dos países é que a
atenção tem se voltado cada vez mais para a defesa dos direitos humanos e um
proceder ético do poder público. No Brasil, igualmente, o tratamento dado ao
desenvolvimento de uma mentalidade voltada para a defesa dos direitos humanos
tem se manifestado em todas as esferas da sociedade e da administração pública.
A participação do Brasil na Conferência da ONU sobre direitos humanos em
Viena (1993) foi fundamental para intensificar a sensibilização do país a respeito
desse tema. A partir daí, muitas providências foram tomadas no sentido de trazer ao
país o melhor entendimento acerca dos direitos humanos.
Em 1995 foi criada, na Câmara dos Deputados, a Comissão de Direitos
Humanos e Minorias. A CDHM recebe anualmente cerca de 320 denúncias
envolvendo, em sua maioria, a violação de direitos de presos e detenções arbitrárias,
57
seguida de violência policial e violência no campo. Ainda sobre a Comissão, temos
que:
Suas atribuições constitucionais e regimentais são receber, avaliar e
investigar denúncias de violações de direitos humanos; discutir e votar
propostas legislativas relativas à sua área temática; fiscalizar e acompanhar
a execução de programas governamentais do setor; colaborar com
entidades não-governamentais; realizar pesquisas e estudos relativos à
96
situação dos direitos humanos no Brasil e no mundo.
Com o mesmo intuito, o Senado Federal, mantém, sob a presidência atual do
senador Cristovam Buarque, uma Comissão de Direitos Humanos e Legislação
Participativa. A Comissão atua no sentido de promover à sociedade a
conscientização de seus direitos, através da realização de estudos e divulgação de
notícias relacionadas a esse tema.
Já no âmbito do Poder executivo, a preocupação com o tema também
manifestou-se sob o comando do Ministério da Justiça, de forma que a Secretaria
Nacional de Segurança Pública vem realizando deste novembro de 2004 até hoje, a
Jornada Formativa de Direitos Humanos, que, conforme informa o Portal do
Ministério da Justiça (http://www.mj.gov.br/):
[...] já capacitou – por meio de Seminários motivacionais, sensibilizadores e
mobilizadores –, um total de 6.916 pessoas ligadas à área de Segurança
Pública em 20 Estados da Federação e Distrito Federal (PE, BA, SE, RN,
PB, PR, SP, RJ, MA, MG, AM, RO, CE, SC,AP,MS,MT, RR, AC e TO) pelo
PRONASCI, oriundas das Policias Civil e Militar, do Corpo de Bombeiros e
da Policia Rodoviária Federal, além de Guardas Municipais e
Representantes das Comunidades.97
Nesse mesmo aspecto, a Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003 criou a
Secretaria Especial dos Direitos Humanos, órgão da Presidência da República que
trata da articulação e implementação de políticas públicas voltadas para a promoção
e proteção dos direitos humanos. São competências da SEDH:
96
Disponível em: < http://www2.camara.gov.br/comissoes/cdhm/oquee.html>. Acesso em: 10
out.2009.
97
Disponível em: < http://www.mj.gov.br/main.asp?ViewID={E9CFF814-4C4E-4071-AF8FECE67226CD5B}&params=itemID={2EBE28FA-3306-4779-A54920563CD61788};&UIPartUID={2868BA3C-1C72-4347-BE11-A26F70F4CB26}> . Acesso em: 17
out. 2009.
58
1 - Prestar assessoria direta e imediata ao Presidente da República na
formulação de políticas e diretrizes voltadas à promoção dos direitos da
cidadania, da criança, do adolescente, do idoso e das minorias e à defesa
dos direitos das pessoas portadoras de deficiência e promoção de sua
integração à vida comunitária;
2 - coordenar a Política Nacional de Direitos Humanos, em conformidade
com as diretrizes do Programa Nacional de Diretos Humanos - PNDH;
3 - articular iniciativas e apoiar projetos voltados para a proteção e
promoção dos direitos humanos em âmbito nacional, tanto por organismos
governamentais, incluindo os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
como por organizações da sociedade; e
4 - exercer as funções de ouvidoria-geral da cidadania, da criança, do
adolescente, da pessoa portadora de deficiência, do idoso e de outros
grupos sociais vulneráveis.98
Conforme se observou, dentre as competências da SEDH está a coordenação
da Política Nacional de Direitos Humanos, em conformidade com as diretrizes do
Programa Nacional de Direitos Humanos – PNDH. O Brasil adotou o PNDH em 13
de maio de 1996 e se tornou, assim, um dos primeiros países do mundo a cumprir
recomendação específica da Conferência Mundial de Direitos Humanos (Viena,
1993), atribuindo ineditamente aos direitos humanos o status de política pública
governamental. Pelo Decreto nº 4.229, de 13 de maio de 2002 (que revogou o
Decreto nº 1.904, criador do PNDH, de 13 de maio de 1996), art. 2º, os objetivos do
Programa são:
I - a promoção da concepção de direitos humanos como um conjunto de
direitos universais, indivisíveis e interdependentes, que compreendem
direitos civis, políticos, sociais, culturais e econômicos;
II - a identificação dos principais obstáculos à promoção e defesa dos diretos
humanos no País e a proposição de ações governamentais e nãogovernamentais voltadas para a promoção e defesa desses direitos;
III - a difusão do conceito de direitos humanos como elemento necessário e
indispensável para a formulação, execução e avaliação de políticas públicas;
IV - a implementação de atos, declarações e tratados internacionais dos
quais o Brasil é parte;
V - a redução de condutas e atos de violência, intolerância e discriminação,
com reflexos na diminuição das desigualdades sociais; e
VI - a observância dos direitos e deveres previstos na Constituição,
especialmente os inscritos em seu art. 5o.
98
Disponível em <http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/sobre/oq/>. Acesso em:
16 out. 2009.
59
O PNDH está em sua terceira versão, elaborada em agosto de 2009.
Paralelamente a esse Programa, a SEDH desenvolve a promoção dos direitos
humanos por meio de ações diversas, como, por exemplo, o Prêmio Direitos
Humanos, concedido a pessoas e organizações cujos trabalhos em prol dos Direitos
Humanos sejam merecedores de reconhecimento e destaque por toda a sociedade.
E, ainda, o Programa de Apoio Institucional às Ouvidorias de Polícia e Policiamento
Comunitário – POPC, que consiste na “instauração da responsabilização
democrática das forças policiais brasileiras, particularmente no que concerne ao
respeito pelos direitos humanos e à redução do uso de métodos violentos na luta
contra a criminalidade”99.
No âmbito do Poder Judiciário, recentemente, a preocupação a respeito dos
excessos da atuação policial em face dos direitos humanos levou o Supremo
Tribunal Federal, em 13 de agosto de 2008, à edição da polêmica Súmula Vinculante
nº 11, cujo texto é o seguinte:
Só é lícito o uso de algemas em caso de resistência e de fundado receio de
fuga ou de perigo à integridade física própria ou alheia, por parte do preso
ou de terceiros, justificada a excepcionalidade por escrito, sob pena de
responsabilidade disciplinar civil e penal do agente ou da autoridade e de
nulidade da prisão ou do ato processual a que se refere, sem prejuízo da
responsabilidade civil do Estado.
A intenção do STF ao editar a súmula foi de refrear abusos relacionados com
o emprego de algemas em pessoas presas, resguardando, assim, a dignidade e a
intimidade do preso diante do sensacionalismo que normalmente é feito.
Especialmente quando da prisão dos chamados “criminosos do colarinho branco”,
sempre corroborado pela imprensa. O STF preocupou-se, ainda, que, durante os
julgamentos realizados pelo Tribunal do Júri, os jurados fossem induzidos a
condenar o réu pelo fato de vê-lo algemado. Entretanto, muitas são as críticas feitas
pelos juristas a respeito dessa súmula. Para Rodrigo de Abreu Fudoli:
Toda prisão de um ser humano viola a sua dignidade, pois o estado de
liberdade é natural e a prisão de um ser humano é anti-natural. No entanto,
desde que a prisão em questão (que é o mais) seja amparada em lei, o que
99
Disponível em <http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/ue/>. Acesso em: 15 out.
2009.
60
se admite em casos excepcionais para o bom desenrolar do processo penal,
não se justifica a vedação do emprego de algemas (que é o menos)100.
E as críticas vêm até mesmo de quem não é operador do Direito, como, por
exemplo, a jornalista e escritora Danuza Leão:
Tem coisas que só no Brasil: essa discussão sobre as algemas, por
exemplo. O intrigante é que só tenham pensado nisso depois da prisão de
Daniel Dantas, Naji Nahas e Celso Pitta. Em todos os países do mundo,
quando um “indivíduo” vai preso, ele é algemado, discretamente, com as
mãos nas costas, e fim de papo; mas limitar o uso das algemas apenas para
casos de “resistência, perigo de fuga ou perigo à integridade física própria
ou alheia”, e ainda obrigar o agente a justificar, por escrito, a razão que o fez
optar pelas algemas é um total absurdo. [...] E o policial? Mesmo que seja
advogado, psicanalista e um profundo conhecedor da condição humana, ele
pode falhar. Mas e se falhar? Como justificar, por escrito, sob pena de
responsabilidade disciplinar civil e penal, que percebeu no brilho do olhar de
quem estava prendendo, que ele seria capaz de qualquer coisa para
escapar da prisão? E se tiver um canivete no bolso que ninguém tenha visto,
não pode atacar o policial e até matá-lo? (LEÃO, 2008)101
É bem verdade que a Súmula Vinculante nº 11 do STF não representa um
instrumento de reconhecida eficiência contra os abusos na atuação policial e em
favor da preservação da dignidade da pessoa humana. Mas fica demonstrado, como
se pôde observar, que o problema da violência policial é alvo da atenção e
preocupação de todos. Seja por parte da Administração Pública, seja por parte da
mídia, das associações, ONGs, e, mesmo dos indivíduos membros da nossa
sociedade. Especialmente, é alvo da atenção dos estudantes e operadores do
Direito. Não sem razão, pois é deles a função de conhecer e defender o bem estar
da sociedade. Como já foi amplamente falado, o policial também é um profissional do
Direito, o que falta, de um modo geral, é, portanto, o devido preparo jurídico para que
possa conhecer os limites de sua atuação. Muitas são as medidas que podem ser
tomadas no sentido de aperfeiçoar essa importante função, que é a da Polícia,
conforme segue exposto.
100
FUDOLI, Rodrigo de Abreu. Uso de algemas: a Súmula Vinculante nº 11, do STF . Jus Navigandi,
Teresina, ano 12, n. 1875, 19 ago. 2008. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11625>. Acesso em: 13 out. 2009.
101
LEÃO, Danuza. Sobre as algemas. Folha de São Paulo. 24 de Agosto de 2008. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff2408200810.htm>. Acesso em: 16 out. 2009.
61
3.5
POSSÍVEIS SOLUÇÕES PARA O PROBLEMA DA VIOLÊNCIA
POLICIAL NO BRASIL
Neste momento, bem calham as palavras de Luiz Otávio de Oliveira Amaral,
que assim descreve os policiais, para afirmar o padrão de policiamento que
necessitamos, contrastando-o com o padrão a que nos aproximamos:
Policial bem preparado deve estar conscientizado disto e da dignidade e
importância de seu trabalho. É, pois, urgente que se logre resgatar a boa
imagem da polícia. Já por ser o exercício de função policial um eterno ônus
ético-profissional que pesa sobre cada policial, ela não é ocupação para
qualquer um e menos ainda de superficial e rápida formação básica (estágio
em que se deve aproveitar traços da instrução militar: adestramento físico,
fardamento, ordem unida, conjugada com o elementar preparo jurídicohumanístico) [...]. O policial prepotente (quase sempre mais a favor do
meliante rico que da vítima pobre, negra, gay...), espalhafatoso e que troca a
inteligência pela força bruta (aqui é melhor respeito que o temor) reforça a
baixa estima social de sua nobilíssima profissão. Se a força muscular
houvesse de ser relevante nesta função estatal, o melhor recrutamento
102
policial seria feito entre os estivadores” . (AMARAL, 2003, p. 51).
Uma das hipóteses válidas para solucionar o problema é a da educação como
transformadora da sociedade. Um a reforma na educação e na cultura da população
é, sem dúvida, capaz de reduzir consideravelmente os índices de violência urbana. A
Comissão de Educação do Senado Federal é da mesma opinião. Nas palavras do
senador Cristovam Buarque (PDT – DF), membro da CE, em ofício redigido à
presidência do Senado, cujo teor são propostas da CE para a educação:
A sociedade, descontente com os rumos nacionais, já começa a despertar
para a necessidade da educação. Há o começo de um sentimento novo no
Brasil: o de que o abandono histórico da educação é uma das causas de
nossa crise de violência, atraso, desigualdade, pobreza.103
Ainda,
seria
ideal
que
fossem empreendidos
maiores
esforços
no
desenvolvimento de estudos e pesquisas científicas acerca da atuação policial no
Brasil. A exiguidade de estudos voltados para esse tema deve ser revertida, pois tais
102
AMARAL, Luiz Otávio de Oliveira. Direito e Segurança Pública, a juridicidade operacional da
polícia. Manual do Policial Moderno. Brasília: Editora Consulex. 2003. p. 51
103
Ofício GSCB nº 02-031/2007. 26 de fevereiro de 2007. Disponível em: <
http://www.senado.gov.br/web/comissoes/CE/documentos/PACEducacao.pdf>. Acesso em: 15 out.
2009.
62
estudos devem ser base para a reestruturação de todo o organismo policial. A
melhor cooperação entre as polícias poderá também contribuir substancialmente
para a consecução de uma maior eficácia do aparelho policial, mormente quando
calcada em princípios técnicos e científicos, os quais, em detrimento do empirismo
atual, hão de contribuir para a diminuição da violência policial.
Ressalte-se, ainda, como válida para a solução do problema é a realização de
uma seleção mais rigorosa nos concursos públicos para o ingresso nas instituições
policiais. O intuito é de eliminar eventuais soldados despreparados psicologicamente
para o exercício da atividade policial. O investimento sério na avaliação psicológica
dos candidatos à função de policial é de importância indiscutível.
Além disso, uma constante conscientização e educação dos soldados e
agentes das forças policiais, calcados em cursos e palestras sobre os Direitos
Humanos e melhores técnicas de contenção da violência urbana seria muito eficiente
para adequar a ação policial com o uso apenas da força necessária.
Na procura da solução para reduzir sensivelmente a violência policial no
Brasil, deve-se considerar a elevação do nível de instrução educacional dos
candidatos a cargos policiais, bem como sua formação moral e ética, privilegiando o
exercício dos Direitos Humanos. Além disso, faz-se mister que a instituição defina
programas de promoção daqueles profissionais policiais que já estão integrados ao
quadro, por meio de cursos de capacitação em humanística, ética e moral.
O incentivo intelectual e cultural a tais profissionais, principalmente numa
cultura
baseada
em
princípios
fundamentais
de
direitos
humanos,
seria
imprescindível para colocá-los em contato com a população civil, fazendo com que
honrem o nome da instituição a que pertencem e resgatando-se o verdadeiro sentido
da palavra “polícia” (aquele que mantém relações na polis – cidade). Pois aqueles
que estão entre a população civil para protegê-la e orientá-la devem, primeiramente,
entender as noções básicas de civilidade e dignidade humana, como princípio
norteador das relações entre as pessoas.
O doutrinador Paulo Mesquita Neto104 aponta quatro estratégias para o
controle da violência policial no Brasil. A primeira trata do controle externo forma das
polícias através dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, com o auxílio do
104
MESQUITA NETO, Paulo. Violência policial no Brasil: abordagens teóricas e práticas de controle.
In: CIDADANIA, justiça e violência. Organizadores Dulce Pandolfi...[et al]. Rio de Janeiro: Ed.
Fundação Getulio Vargas, 1999. p.137.
63
Ministério Público, contra os usos ilegais da força policial. A segunda relaciona-se à
concepção política da violência policial e trata do controle interno, especialmente por
parte das corregedorias de polícia. O terceiro tipo de estratégia está ligada ao
controle externo informal, exercido por meio da imprensa, da opinião pública e das
organizações de direitos humanos nacionais e internacionais. E, por derradeiro, a
quarta estratégia enfatiza o controle interno informal, ligando-se principalmente à
concepção profissional da violência policial a ser concretizada através da
profissionalização das polícias e dos policiais (1999, p. 137).
Amaral também aposta na profissionalização da polícia. Para ele o
profissional difere-se do simples executor de atividade laboral, já que o conceito de
profissão requer um conhecimento teórico-prático e valores-guia, sem os quais a
polícia jamais estará preparada para exercer satisfatoriamente sua função. Em suas
palavras:
[...] para que se configure a profissionalização, o profissional de certa
atividade, importa que haja, e com nitidez:
- um conjunto de conhecimentos (corpo teórico/doutrinário);
- uma técnica baseada neles (o saber-fazer, orientação da atuação prática);
- um código de honra (a ética da profissão);
- uma formação sistemática dos que praticam a atividade
(absorção/convicção íntima desses pilares da profissão). (AMARAL, 2003, p.
14)105
Na verdade, o profissional da polícia deve se afastar da tradicional cultura
militar que envolve a instituição policial para um novo entendimento em que o policial
é operador do Direito. Uma vez que a função policial está ligada ao Direito, sem o
devido conhecimento jurídico, mormente no tocante aos direitos humanos, seria
impossível alcançar o patamar de profissionalismo almejado por toda a sociedade
brasileira.
A consolidação da democracia, que é a busca de todo estudante e operador
do Direito, só se dará com o aperfeiçoamento da ação policial, devendo minimizar,
105
AMARAL, Luiz Otávio de Oliveira. Direito e Segurança Pública, a juridicidade operacional da
polícia. Manual do Policial Moderno. Brasília: Editora Consulex. 2003. p. 14.
64
se não, eliminar, as afrontas recentemente praticadas contra os direitos humanos.
Por brilhante exposição de idéias acerca do presente tema, não seria infundado
encerrar com as palavras de Mesquita Neto: “A consolidação da democracia passa
hoje pelo aperfeiçoamento e pela adaptação desses instrumentos e instituições, seja
nas relações entre policiais e cidadãos, seja nas relações entre cidadãos” 106 (1999,
p. 147).
106
MESQUITA NETO, Paulo. Violência policial no Brasil: abordagens teóricas e práticas de controle.
In: CIDADANIA, justiça e violência. Organizadores Dulce Pandolfi...[et al]. Rio de Janeiro: Ed.
Fundação Getulio Vargas, 1999. p.147.
65
CONCLUSÃO
A violência é um fenômeno inerente à condição humana, coexiste com a
sociedade desde os povos primitivos. Por ser fato social, ela não pode ser analisada
isoladamente, mas inserida no contexto sócio-histórico. No Brasil, a violência
crescente, em todos os níveis sociais, quer seja dos cidadãos ou do Estado, é
resultado das repressões históricas à sociedade, sobretudo reflexos do sistema de
colonização e da Ditadura Militar de 1964. Os sistemas policiais, por óbvio, estão
inseridos neste conceito de sociedade violenta, e assim respondem à sociedade,
mesmo enquanto “apaziguadores” e defensores da ordem social.
O Estado media os interesses individuais dos cidadãos referentes à ordem
pública através do “poder de polícia”. A função do poder de polícia é a promoção da
defesa da ordem pública, fornecendo aos cidadãos condições essenciais a uma vida
social adequada e pacífica. Nesta tarefa o Estado necessita tomar decisões
instantâneas, e para tal, baseia-se no princípio da auto-executoriedade.
Pela extensão do poder de polícia, este não poderia ser exorbitante, tendo
seus limites estabelecidos em lei, que regula quem, como e em que situação deve
ser exercido. O poder de polícia é uma atividade administrativa sublegal, que
trabalha com a aplicação de leis pré-existentes, objetivando permitir aos cidadãos o
real desfrute dos direitos fundamentais, e exerce-se por órgãos que têm tal
prerrogativa disposta também em lei. Ademais, os órgãos policiais brasileiros
possuem códigos de ética. A importância das disposições legais e destes códigos de
ética está no balizamento que traçam, sobre a competência das instituições policiais
e sobre os padrões comportamentais dos policiais, repelindo atos corruptos e abusos
de autoridade, e restringindo as atividades.
O policial é um agente do Estado, investido de poder e com obrigações para
com a sociedade, e sua conduta não pode violar os direitos individuais e coletivos,
pois que isto pode configurar um abuso de poder, sendo o agente sujeito às sanções
administrativas cíveis e penais. Os cidadãos devem estar conscientes de seus
direitos, denunciando casos de abuso de poder à autoridade competente, fazendo
cessar, dessa maneira, práticas que violem os direitos fundamentais da pessoa
humana.
66
A violência policial e o abuso de poder são um paradoxo moderno presente na
sociedade brasileira, pois, os policiais são profissionais do Direito, cuja opção
profissional é de enfrentar o crime (e não o criminoso), de modo que, no
enfrentamento ao crime, sua atividade profissional lhes garante muitos recursos que
não o da violência. Esta não deve ser administrada, a não ser como último recurso.
A atuação violenta despropositada do policial atinge o “transgressor” em seus
direitos mais fundamentais, tornando-se, portanto, o próprio policial, um transgressor
dos direitos humanos.
O controle da violência no Brasil será eficaz quando houver a conscientização
de que o problema é de responsabilidade profissional de muitos (policiais,
promotores, juízes, peritos) e responsabilidade social de todos (AMARAL, 2003, p.
51).
67
REFERÊNCIAS
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de Seis Cidades Norte-Americanas. Tradução de Geraldo Gerson de Souza. _ 2 ed.
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2).
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