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Título: POLÍTICAS PÚBLICAS E INDICADORES EDUCACIONAIS : O
ESTADO DA ARTE
Área Temática: Política Educacional e Gestão da Educação
Autores: LUIZ GONZAGA CALEFFE (1), JAIR MENDES MARQUES e
HELENA ISABEL MUELLER
Instituição: Universidade Tuiuti do Paraná
Antecipemos um pouco as
coisas: as estatísticas não
refletem a realidade, refletem o
olhar da sociedade sobre si
mesma (Besson, 1995a, p. 18).
Sob o título País de Segunda Classe (1999), importante semanário de
circulação nacional publicou entrevista com um ex-Ministro da Educação, exReitor da Universidade de São Paulo, ex-presidente da Sociedade Brasileira
para o Progresso da Ciência e ex-Secretário da Educação sobre os problemas
educacionais do país, principalmente após o primeiro mandato do Presidente
Fernando Henrique Cardoso. Perguntado sobre o papel do governo federal na
municipalização do ensino, o entrevistado afirmou:
“O Fernando Henrique deveria ter usado os consideráveis poderes de
persuasão que tem para colocar esta questão como prioridade do governo,
para tentar ajudar. O Ministério da Educação tem alguns, como os recursos
para a merenda e construções escolares. ... Então você pode pressionar o
governador ou o prefeito. O que precisa é liderança dos governadores e não
sei porque não fazem isso ... deve ser uma medida do quão ruim eles são. .....
(p. 8).”
Mais adiante, o entrevistado é indagado sobre o ensino médio e
universitário e responde: “O governo tem muito pouco a ver com o ensino
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médio porque sua maior parte é privada. As universidades é que são o
pepino...” (p. 8).
Depreende-se da primeira resposta que a participação da rede municipal
de ensino seja pequena, quando comparada às das redes estadual e privada;
da segunda, que a maior parte das vagas ofertadas no ensino médio estejam
em escolas particulares. Para chegar a conclusões dessa natureza, o
entrevistado certamente deveria ter consultado os indicadores educacionais
disponíveis até o ano de 1998. Se tivesse feito isso, ficaria surpreso ao verificar
que nenhuma de suas afirmações seria respaldada por esses indicadores. E o
que é que esses indicadores revelariam? O quadro 1, abaixo, dá algumas
pistas.
Quadro 1: Distribuição da matrícula do ensino fundamental no Brasil, por
dependência administrativa- 1996-1997
ANO
TOTAL
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
PARTICULAR
1996
33.131.270(100)
33.564(0,1)
18.468.772(55,7)
10.921.037(33,0)
3.707.897(11,2)
1997
34.229.388(100)
30.569(0,1)
18.098.544(52,9)
12.436.528(36,3)
3.663.747(10,7)
3,31
-8,92
-2,00
13,88
-1,19
%
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (1997; 1998)
Primeiramente, os dados do quadro 1 indicam que a participação
municipal na oferta do ensino fundamental representava, em 1996, cerca de
33% da matrícula; em 1997, essa participação passou para 36,3%.
Examinando-se a última linha do quadro, que contém as taxas de crescimento
da matrícula de 1996 para 1997, verifica-se que a matrícula total cresceu
3,31%. Verifica-se, também, que a rede municipal foi a única a apresentar
crescimento de matrícula no período considerado; em todas as outras redes
houve redução da matrícula. Portanto, o crescimento da oferta de vagas no
ensino fundamental deveu-se à expansão da rede municipal. No estado do
Paraná, em 1998, cerca de 79% da matrícula nas séries iniciais do ensino
fundamental já era de responsabilidade da rede municipal.
Com relação ao ensino médio, o equívoco do entrevistado é ainda maior.
Vejamos o quadro 2, abaixo.
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Quadro 2: Distribuição da matrícula do ensino médio no Brasil, por
dependência administrativa - 1996-1997
ANO
TOTAL
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
PARTICULAR
1996
5.739.077(100)
113.091(2,0)
4.137.324(72,1)
312.143(5,4)
1.176.519(20,5)
1997
6.405.057(100)
131.278(2,0)
4.644.671(72,5)
362.043(5,7)
1.267.065(19,8)
11,6
16,6
12,3
16,0
9,3
%
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (1997; 1998)
Os dados do quadro 2 indicam que a participação da rede pública na
oferta de vagas para o ensino médio representa mais de 80% da oferta total de
vagas. Assim, a premissa em que se baseou a opinião do entrevistado não tem
fundamento na realidade. Em algumas regiões do país a participação da rede
privada é ainda menor, atingido, no estado do Paraná, a taxa de 12,3%, em
1997. Acrescente-se que a oferta de vagas na rede pública cresceu no período
em estudo mais rapidamente do que a da rede privada
Não deve surpreender, portanto, a conclusão a que chega Garcia (1998)
em sua análise das políticas educacionais recentes: a gestão [do entrevistado]
no Ministério da Educação "pouco contribuiu para algum avanço importante
[nas mudanças educacionais] (p. 8)".
Parece não haver dúvida, no entanto, de que - se como Azevedo (1998)
pensamos políticas públicas como "construções informadas pelos valores,
símbolos, normas, enfim, pelas representações sociais que integram o universo
cultural e simbólico de uma determinada sociedade (p. 108)" - os promotores
de políticas públicas, os planejadores e os gestores da educação necessitam
de um sistema de informações educacionais completo, atualizado e confiável
para embasamento de suas decisões.
Estatísticas e indicadores educacionais
Talvez as obras mais influentes sobre a utilização de estatísticas e
indicadores educacionais nos anos 1970 e 1980, quando foi enfatizado o
binômio educação-desenvolvimento, tenham sido as de Correa (1969) e de
Chesswas (1973). Correa (1969) propõe modelos matemáticos para a análise
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quantitativa
de
serviços
educacionais
e
para
estimar
e
projetar
desenvolvimentos futuros. Já Chesswas (1973) salienta que na década de
1960 o planejamento educacional passou a ser auto-justificável. Acrescenta
que, se o poder público considerar o desenvolvimento dos serviços
educacionais de um ponto de vista dinâmico e a contribuição que a educação é
capaz de trazer ao desenvolvimento social, econômico, cultural e político, “os
recursos destinados à educação podem ser empregados com maior
rendimento” (p. 1).
Por outro lado, em um estudo recente para uma coletânea de textos em
que são elaboradas reflexões para o futuro, Ribeiro (1993) ressalta que “há
sessenta anos o Brasil apóia sua política em estatísticas equivocadas” (p. 213).
Enfatiza ainda que essas estatísticas têm sido difundidas pelo governo e
aceitas mesmo por especialistas em educação no meio acadêmico, talvez
excessivamente confiantes na “implacável denúncia das cifras”, como afirma
Breis (1974, p. 61).
Um exemplo recente desse excesso de confiança é a análise dos dados
do censo domiciliar de 1996 realizada por Kappel e Carvalho (1998). Ao
analisar dados de escolarização, os autores procuram justificar os indicadores
e para tal apresentam explicações pouco substanciadas para as informações
que eles proporcionam.
Por outro lado, a análise dos dados realizada em 1944 por Lourenço
Filho (1998) e publicada originalmente nesse ano nos é um exemplo de
capacidade de extrair informações importantes sobre a educação no país a
partir de poucos indicadores, ao mesmo tempo em que alerta para o perigo de
generalizações a partir de valores médios. Ao discutir a educação como
problema nacional, Lourenço Filho enfoca, entre outros, aspectos de
quantidade, tendo como referência dados estatísticos do período de 1932 a
1942, exatamente o intervalo de tempo a que se refere Ribeiro (1993).
A atualidade das conclusões de Lourenço Filho, ao analisar os dados
daquele período - aplicáveis à década de 1990 - torna-se evidente quando
salienta que
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"O crescimento do ensino brasileiro, no último decênio, foi especialmente
caracterizado por uma rápida expansão do ensino médio, ou seja das formas
de ensino destinado à juventude (p. 61)".
Não são poucas as críticas à aplicação de certos modelos analíticos aos
dados dos censos educacionais. Klein e Ribeiro (1992) já haviam criticado a
aplicação de modelos de fluxo aos dados dos censos educacionais por
produzirem resultados inconsistentes. Ribeiro (1993) afirma, também, que as
estatísticas educacionais foram utilizadas para justificar prioridades dissociadas
das necessidades do sistema escolar, “ajudando a transformar o problema da
educação em moeda de barganha”(p. 213). Além disso, enfatiza que essas
estatísticas “escondem sintomas importantes de nosso autoritarismo social e
endossam um processo que faz da criança e de sua família verdadeiras vítimas
do aparato escolar”(p. 214).
O uso de estatísticas e dos indicadores educacionais está no âmago das
teorias de planejamento empregadas em todos os países. Coombs (1981), em
sua discussão das questões educacionais mundiais críticas, analisa o
planejamento educacional, a burocracia e a política e salienta que os conceitos
de planejamento e as metodologias quantitativas tão em voga nos anos 1960 e
1970 “são em geral direcionados a uma estratégia educacional de expansão
linear e a um planejamento nacional agregado de cima para baixo” (p. 19).
Coombs alertava para a inadequação desses conceitos para atingir três metas
urgentes: (a) direcionamento e implementação de mudanças e inovações
fundamentais necessárias nos sistemas educacionais; (b) descentralização do
planejamento e da gestão desses sistemas para adaptá-los a condições locais
e para promover maior envolvimento e apoio local; e (c) criação e ampliação de
uma ampla variedade de atividades educacionais não-formais, muitas das
quais deveriam ser elementos integrantes de vários tipos de programas de
desenvolvimento que se estendem da agricultura ao planejamento familiar.
Salientava ainda que uma das tarefas urgentes para os anos 1980 seria
desenvolver enfoques novos do planejamento educacional para atender essas
necessidades essenciais mais eficazmente.
A qualidade dos dados estatísticos que têm possibilitado a elaboração
de indicadores educacionais tem sido objeto de crítica e de preocupação. Em
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artigo recente, Pereira et alli (1998) discutem aspectos metodológicos da
pesquisa para os procedimentos de controle de qualidade adotados pelo Inep
para garantir fidedignidade aos dados estatísticos do Censo Escolar. Essa
pesquisa foi realizada com base (1) no estabelecimento de um Índice
Ponderado de Seleção de Municípios, que possibilita a identificação dos
municípios em que foram cometidos erros; (2) em Programas do MEC e
Movimentação de Alunos, com o intuito de estimar o erro total de matrículas; e
(3) na Auditagem de Dados, mediante a verificação por amostragem dos dados
fornecidos por municípios com grande probabilidade de superestimação de
matrículas.
Pereira et all (1998) assim resumiram as principais conclusões da
pesquisa realizada em 1997: (1) muitas escolas não dispõem de informações
gerenciais para a adequada gestão de recursos; (2) são necessários
mecanismos de dinamização do fluxo de informação entre as esferas de
governo; (3) o sistema de auditoria deve ser permanente, tendo em vista a falta
de organização na maioria das escolas e a atratividade dos recursos
financeiros oriundos da implantação do Fundef (Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério).
Tipo de indicadores
Em estudo sobre os indicadores educacionais e as disparidades
regionais e sócio-econômicas no Brasil, KLEIN (1997) tipifica os indicadores
educacionais como: (a) de atendimento; (b) de eficiência; e (c) da qualidade do
ensino. Os indicadores de atendimento referem-se, por exemplo, à parcela da
população que tem acesso à escola, acesso a uma determinada série e à
parcela que está na escola em um determinado ano. Os indicadores de
eficiência referem-se à movimentação do fluxo escolar e a estatísticas
derivadas, como taxas de conclusão e tempo médio de permanência na escola.
Os indicadores sobre a qualidade do ensino são, por exemplo, os resultados do
SAEB (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica), que introduziram
escalas de proficiência comuns às séries avaliadas (uma escala para cada
disciplina avaliada). Essas escalas foram interpretadas, a posteriori, em alguns
pontos em termos do que os alunos sabem e são capazes de fazer. Podem-se
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comparar as distribuições de proficiência para diversas subpopulações da
mesma série e de séries diferentes. Com um planejamento adequado,
resultados de Saebs posteriores poderão ser colocados na mesma escala e
serem, portanto, comparáveis. Klein (1997) ressalta também a necessidade de
as políticas educacionais procurarem, simultaneamente, baixar as taxas de
repetência e melhorar a qualidade de ensino e reitera que " [A] única maneira
de se avaliar essas políticas é com o contínuo monitoramento do sistema
escolar através de indicadores comparáveis ao longo dos anos (p. 60)."
Ao expor as considerações finais em sua análise do SAEB, Pestana
(1998) salienta uma diretriz do Sistema sobre a utilização dos resultados,
ressaltando seu uso para a "formulação e reformulação de políticas, programas
e projetos educacionais... (p.73)." Os indicadores gerados pelo SAEB
representam uma novidade, pois não são tratados nos levantamentos
estatísticos censitários. Esses indicadores possibilitam uma análise qualitativa
do sistema de ensino, com informações sobre variáveis relacionadas ao
rendimento escolar e às características das escolas, corpo docente, corpo
técnico-administrativo.
Schmelkes (1997), ao discutir um sistema nacional de avaliação integral
da educação básica no México, propõe os seguintes indicadores para integrar
o sistema: (a) de contexto; (b) de insumos; (c) de processo; (d) de resultado; e
(e) de impacto.
Os indicadores de contexto são do tipo pirâmide etária, nível sócioeconômico da população; presença de problemáticas especiais; expectativas
da população em relação à educação. Os indicadores de insumos referem-se a
dados sobre a infra-estrutura física e de equipamento das escolas, sobre o
pessoal de sistema educativo, sobre os alunos e suas características
escolares, sobre os gastos com educação, etc.
Os indicadores de processo são os de elaboração mais difícil em função
de sua natureza fundamentalmente qualitativa e devem incluir algumas
medidas como evidência de cumprimento das exigências mínima (presença de
professores e de alunos, horas efetivas de ensino, etc.). Os indicadores de
resultado referem-se tanto aos resultados relativos à eficiência do sistema
(aprovação, permanência, eficiência terminal, taxas de conclusão, etc.) como
os relacionados com os resultados da aprendizagem.
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Os indicadores de impacto referem-se tanto à escolaridade média da
população como da população empregada/desempregada por nível de
escolaridade, os ingressos por nível de escolaridade, a participação em
atividades cívicas por nível de escolaridade, os níveis de analfabetismo
funcional da população adulta etc.
Cuidados no uso de indicadores
Ao analisar a associação entre indicadores de ensino e políticas
educacionais, Bottani (1998) indaga se se trata de ilusão ou ingenuidade. No
final da apresentação do conjunto de indicadores de ensino, produzido pela
OCSE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico e
Social), pergunta se os indicadores são úteis para conduzir políticas
educacionais ou servem somente para dar uma ilusão de que essas políticas
podem ser elaboradas de modo menos aleatório e ideológico que no passado.
O autor conclui que os indicadores podem auxiliar na definição de objetivos
políticos e na formulação de propostas de melhoria da educação ou do nível de
educação da população. Alerta, no entanto, que seria uma ilusão esperar
encontrar nos indicadores elementos para fundamentar decisões inequívocas.
“Os indicadores não substituem as decisões; podem, somente, num
certo sentido, prepará-las e facilitá-las. Se são selecionados de modo atento e
se são aceitáveis, os indicadores podem contribuir para elevar o debate político
sobre a educação, porque representam, nesse caso, uma informação
pertinente, clara, atualizada sobre os serviços prestados pelas escolas. Eles
ajudam, portanto, a tornar mais transparente o confronto político sobre os
objetivos e rendimentos da escola, e mais fácil um acordo democrático sobre
as prioridades da educação. (p. 62).
Apesar de ressaltar as vantagens do uso de indicadores, Bottani (1998)
lembra que os indicadores não estão “acima da desordem: são variáveis
totalmente relativas, com as quais é necessário lidar com cautela, apesar de
sua aparente pureza”(p.30).
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Esse cuidado é também enfatizado por Comte (1995), quando afirma
que as decisões tomadas em função de informações inadequadas se
derivariam insidiosamente, até que o sistema de informações explodisse. Todo
o sistema de decisão seria, então, atingido pelo caos.
Por seu lado, Desrosières (1995) lembra que nos países democráticos a
produção estatística é tributária das estruturas sociais. Na verdade, são estas
estruturas sociais que fornecem as próprias formas que tornam possíveis os
registros.
Desta forma, cada sociedade elabora e determina, muitas vezes após
difícil debate, os próprios objetivos educacionais. Assim, a posição de cada
país, estado, ou município nas listas de mérito, relativas aos vários indicadores
– e que freqüentemente têm sido objeto de divulgação e de análises
equivocadas pela imprensa – , depende antes de tudo da ordem de prioridade
estabelecida na área educacional. A posição relativa de um país, estado ou
município pode ser alta ou mesmo baixa, segundo os indicadores, porque o
peso e a importância que as políticas educacionais atribuem às dimensões
medidas por um dado indicador não são evidentemente idênticas para todos. A
classificação segundo um indicador especifico não ratifica, portanto, nem a
superioridade nem as insuficiências de uma determinada política educacional
em relação a uma outra.
Concordamos com Bottani (1998) que os indicadores não podem ser
utilizados para se elaborar classificações que atribuam o troféu de melhor a um
ou a outro (2). Os indicadores não representam nem os primeiros nem os
últimos numa imaginária competição para premiar o sistema educacional mais
eficaz, pois seria necessário supor a existência de um metassistema
educacional comum a todos. Os indicadores seriam então apenas notas
expressas para julgar a pertinência e a capacidade de políticas educacionais,
para dirigir e gerenciar a evolução das instituições educacionais em relação a
uma meta ideal.
Bottani (1998) lembra ainda que os indicadores não permitem fornecer
explicações causais de fenômenos medidos e menos ainda propor modelos
causais do funcionamento da escola e exemplifica com os resultados de uma
pesquisa realizada em vários países sobre o conhecimento em matemática e
ciências que mostram que os países cujos alunos conseguem pontuações
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elevadas são também aqueles que gastam menos por aluno de escola média.
A análise simultânea desses dois indicadores pode levar à destruição de um
dos mitos que motivaram a ação de centenas de militantes pela causa da
educação, ou seja, que quem gasta mais com a escola gasta melhor (Bottani,
1998).
Besson (1995b), ao atribuir a um dos capítulos de seu livro o título "Nem
tanto excesso de honra, nem tanta indignidade", assim sintetiza os enfoques
que o uso de indicadores educacionais tem gerado: (a) a observação
estatística realiza uma modelização da realidade - a dimensão qualitativa do
quantitativo e as operações de codificação produzem o esquema por meio do
qual a "realidade" será percebida e quantificada; e (b) o conhecimento
estatístico pertence a ordem da ação. A representação é modelada pela ação e
compartilha
com
ela
suas
características:
racionalidade
limitada,
condicionamento por alguns postulados. Pergunta, também, se a substituição
da crença em que as estatísticas medem a realidade por aquela de que elas só
a observam justificaria a condenação das estatísticas. E conclui que as
estatísticas não merecem nem o excesso de honra, nem a indignidade que lhes
é imputada.
Besson (1995b) chama a atenção para o fato de as estatísticas, uma vez
produzidas, passarem para o domínio público, escapando da guarda dos
estatísticos. Elas circulam na mídia, são discutidas nos meios acadêmicos,
invadem discursos, são apropriadas por todos. Essa proliferação estaria
inserida na proliferação de signos da comunicação de massa e coloca o
estatístico na posição do aprendiz de feiticeiro: perde o controle sobre as
estatísticas e é criticado pelo que é feito delas.
É preciso enfatizar que a articulação dos números com as prioridades
não é tarefa simples. Vieira (1998) lembra que os números refletem apenas
parte da riqueza da realidade e que a precariedade dos dados disponíveis é um
fator limitativo. Sugere a busca de conexões, ressaltando "o caráter
fragmentário do esforço de captar uma totalidade complexa através de
indicações que apenas parcialmente traduzem sua inteireza (p.2) ". Besson
(1995c) sugere que se faça das estatísticas uma leitura sintomática - em que
elas são tomadas como objeto de conhecimento - em preferência a uma
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abordagem crítica, em que as estatísticas são tomadas como meio de
conhecimento e em que são discutidas sua exatidão, pertinência, etc.
Não se trata, portando de atribuir às estatísticas excesso de honra ou de
indignidade, mas de reconhecer sua verdadeira dimensão. Faz-se necessária,
sim, a apreensão e utilização dos indicadores de forma crítica e não
absolutizante. Não é possível dispensá-los ou ignorá-los (como parece ter feito
o entrevistado). Há que elaborá-los e utilizá-los em sua devida dimensão, qual
seja, não de retratos estáticos da sociedade - e por isso neutros, como em
geral são olhados os números - mas como expressão do olhar da sociedade
sobre si mesma.
Notas
(1) Professores do Programa de Pós-Graduação em Educação da
Universidade Tuiuti do Paraná
(2) Os jornais e semanários de grande circulação parecem ter predileção por
esse tipo de divulgação de indicadores.
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